Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1996/97:90 Bättre möjligheter att samverka vid medborgarkontor Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 20 mars 1997 Göran Persson Jörgen Andersson (Inrikesdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor ersätts med en lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. Förslaget innebär att den pågående försöksverksam- heten utvidgas. Syftet är att få ytterligare kunskaper om och erfarenheter av hur ett organiserat samarbete över kommunala och statliga myndighets- gränser kan utformas. Den befogenhet som kommunerna har enligt den nu gällande lagen att sluta avtal med statliga myndigheter m.fl. om att åt dessa utföra sådana för- valtningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning, dvs. information, service och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag, kommer även att finnas i den nya lagen. Avtalen kommer fortsättningsvis att benämnas samtjänstavtal. Dessutom tillkommer en möjlighet även för statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och ett landsting att inom ramen för försöksverksamheten träffa samtjänstavtal om att också få utföra sådana förvaltningsuppgifter för varandras räkning eller för en kommuns räkning. Samtjänstavtalet, som anger den yttre ramen för samverkan mellan myndigheterna, skall godkännas av regeringen. Förslaget innebär också att försöksverksamheten utvidgas så att de sam- verkande myndigheterna ges en möjlighet att använda varandras personal till att utföra vissa angivna förvaltningsuppgifter som innehåller moment av myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister. Detta skall ske genom att särskilda anställnings- eller uppdragsavtal upprättas. För att minimera riskerna för intressekollisioner som kan hota rättssäkerheten och integritetsskyddet innehåller förslaget begränsningar när det gäller möjlig- heterna till myndighetsutövning och tillgången till personregister. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1997. För att försöksverk- samheten skall ges rimliga möjligheter att nå en sådan omfattning att en utvärdering av verksamheten blir meningsfull föreslås att tidsperioden för försöket utsträcks till utgången av juni 2002. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 5 2 Förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor 5 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Försöksverksamheten utvidgas 9 4.1 Allmänt om den pågående försöksverksamheten 9 4.2 Möjligheterna att samverka utvidgas 12 4.3 Myndighetsutövning och tillgång till personregister 16 4.4 Samtjänstavtal 18 4.5 Anställning eller uppdrag 21 5 Förvaltningsuppgifter som innefattar myndig hetsutövning 25 5.1 Allmänt om myndighetsutövning 25 5.2 Uppgifter på socialförsäkringsområdet 26 5.2.1 Bevilja bostadstillägg till pensionärer samt hustrutillägg 27 5.3 Uppgifter inom skatteområdet 28 5.3.1 Bevilja jämkning under inkomståret av preli- minär skatt för studerande 29 5.3.2 Medge deklarationsanstånd 29 5.3.3 Registrera flyttningsanmälan 30 5.4 Uppgifter inom arbetsmarknadsområdet 31 5.4.1 Bevilja flyttningsbidrag 31 5.5 Uppgifter på det kommunala området 32 5.5.1 Bereda ärenden om ekonomiskt bistånd till vissa pensionärer 33 5.5.2 Handlägga ärenden om barnomsorgsplats 33 5.5.3 Bevilja stöd till inackordering 34 5.5.4 Ge tillstånd till annat slag av toalett än vatten- toalett 35 5.5.5 Bevilja parkeringstillstånd åt handikappade 35 5.6 Ytterligare förvaltningsuppgifter 36 6 Utvärdering av försöksverksamheten och det fortsatta utvecklingsarbetet 37 7 Kostnader 38 8 Ikraftträdande 39 9 Författningskommentar 40 Bilaga 1 Utredningens förslag i sammanfattning 49 Bilaga 2 Utredningens lagförslag 55 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna 58 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 59 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 62 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 mars 1997 66 Fel! Okänt växelargument. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. Fel! Okänt växelargument. Förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor Härigenom föreskrivs följande. Samtjänstavtal 1 § Statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa, en kommun eller ett landsting får ingå avtal om att för varandras räkning lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och i övrigt handlägga enklare förvaltningsärenden med de begränsningar som anges i denna lag eller att använda varandras personal till att utföra sådan verksamhet (sam- tjänst vid medborgarkontor). 2 § Ett samtjänstavtal skall ange vilka förvaltningsuppgifter som skall omfattas av samtjänsten. Av avtalet skall också framgå under vilken tid det skall gälla. Ett samtjänstavtal får dock inte träffas för längre tid än till utgången av juni 2002. Om samtjänstavtalet omfattar förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister, skall det av avtalet framgå vem som skall utföra uppgifterna och vilken tillgång till personregister denne kommer att ha. Det skall också framgå om hand- läggaren har andra sådana förvaltningsuppgifter och den tillgång till personregister denne i så fall har. Godkännande och återkallelse 3 § För att bli gällande skall ett samtjänstavtal godkännas av regeringen. Regeringen får återkalla ett godkännande, om ändrade förhållanden kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för det. Samtjänstavtalet upphör i så fall att gälla den dag som regeringen bestämmer. Verksamhetsrapporter 4 § Myndigheter som har träffat ett samtjänstavtal skall på det sätt som regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits. Myndighetsutövning m.m. 5 § Om samtjänsten innebär att myndigheterna använder varandras personal till att utföra förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innebär myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skall den myndighet som ansvarar för uppgifterna träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa uppgifter. 6 § Myndighetsutövning i samtjänst får endast avse förvaltningsuppgifter som följer av 7 och 8 §§. Samtjänsten får inte omfatta 1. beslut om att till någon del avslå eller avvisa en framställning, 2. beslut om att återkalla ett tillstånd eller något annat gynnande beslut, 3. rättelse eller omprövning av beslut, eller 4. beslut om återkrav av en utbetald förmån. 7 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § får i respektive statlig myndighets och allmän försäkringskassas namn 1. i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av bostadstillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer, 2. i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av hustrutillägg enligt lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension, 3. besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdomar och andra studerande med enbart tjänsteinkomst, 4. i enklare fall medge anstånd med att ge in självdeklaration enligt bestämmelserna i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrollupp- gifter, 5. i enklare fall registrera anmälan om flyttning enligt folkbokförings- lagen (1991:481), eller 6. i enklare fall bevilja flyttningsbidrag i form av bidrag till sökanderesor enligt förordningen (1994:7) om flyttningsbidrag. 8 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § får i den kommunala myndighetens namn 1. bereda ärenden om bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) till den som fyllt 65 år för dennes försörjning, 2. ta emot ansökningar om plats i förskoleverksamhet och skolbarnsom- sorg, fördela sådana platser och lämna erbjudanden om plats enligt 14 a § socialtjänstlagen, 3. lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning enligt skollagen (1985:1100), 4. ge tillstånd till att inrätta annat slag av toalett än vattentoalett enligt en kommunal föreskrift, eller 5. i enklare fall bevilja parkeringstillstånd för handikappade. 9 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § får i fråga om personregister bara ges tillgång till sådana uppgifter som behövs för att kunna utföra de förvaltningsuppgifter som omfattas av samtjänstavtalet. ____________ 1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1997 och gäller till utgången av juni 2002. 2. Genom lagen upphävs lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor. Bestämmelserna i den nya lagen om samtjänstavtal skall i tillämpliga delar även gälla i fråga om avtal som regeringen har godkänt enligt den upphävda lagen. Fel! Okänt växelargument. Ärendet och dess beredning Med stöd av regeringens bemyndigade den 25 juni 1992 tillkallade civilmi- nistern den 8 september 1992 en arbetsgrupp (C 1992:B) med uppgift att följa och utvärdera utvecklingsarbetet med medborgarkontor. På arbets- gruppens uppdrag redovisade Statskontoret den 13 maj 1993 en analys av rättsliga frågor som kan uppstå när olika myndigheter samverkar i med- borgarkontor (rapport 1993:14). Arbetsgruppen remitterade Statskontorets rapport och lade denna till grund för arbetsgruppens slutrapport Servicesamverkan vid medborgarkontor (Ds 1993:67). Den 21 december 1993 ombildade civilministern arbetsgruppen (C 1993:C) och gav den i uppdrag att samordna det fortsatta utvecklingsarbetet med medborgarkontor m.m. Arbetsgruppen avslutade sitt arbete den 30 juni 1995. Efter remissbehandling av arbetsgruppens slutrapport (Ds 1993:67) beslutade regeringen den 17 mars 1994 propositionen Försöksverksamhet med medborgarkontor (prop. 1993/94:187). I propositionen föreslogs en lag om försöksverksamhet med medborgarkontor som ger kommunerna befogenhet att sluta samverkansavtal med statliga myndigheter m.fl. om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndig- hetsutövning. Försöksverksamheten skulle inledas den 1 juli 1994 och pågå under fem år. Syftet med försöket var att få ytterligare kunskaper och erfarenheter om hur ett organiserat samarbete över kommunala och statliga myndighetsgränser kan utformas. Riksdagen beslutade den 2 juni 1994 att anta regeringens förslag (KU 1993/94:39, rskr. 1993/94:392, SFS 1994:686). Samtidigt som regeringen beslutade propositionen bemyndigades civilministern att tillkalla en särskild utredare för att kartlägga och analysera vilka förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och som lämpligen kan handläggas vid medborgar- kontor (dir. 1994:26). Utredaren skulle lämna förslag om vilka ärendetyper inom polis-, socialförsäkrings-, skatte-, kronofogde- och arbets- marknadsområdena som skulle kunna vara lämpliga att hantera av personal gemensam för flera huvudmän och vilka författningsändringar som var nödvändiga för att göra en sådan handläggning möjlig. Som särskild utredare förordnades den 25 mars 1994 rättschefen Lennart Aspegren. Den särskilde utredaren, som har arbetat under namnet MBK-ut- redningen (C 1994:01), överlämnade i juni 1995 rapporten Myndig- hetsutövning vid medborgarkontor (SOU 1995:61). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag framgår av bilaga 2. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning över remissvaren finns tillgänglig i Inrikesdepartementet (In96/128). Lagrådet Regeringen beslutade den 27 februari 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag. I propositionens lagförslag har också vissa redaktionella ändringar gjorts. Lagrådets synpunkter har berörts i avsnitt 5.2 och 5.3 samt i för- fattningskommentaren. Fel! Okänt växelargument. Försöksverksamheten utvidgas Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Allmänt om den pågående försöksverksamheten Vad är ett medborgarkontor? Ett medborgarkontor kan närmast beskrivas som en inrättning – en plats för offentlig verksamhet – där lokala förvaltningsmyndigheter samverkar för att ge service till medborgarna. Medborgarkontoret i sig är inte en myndighet. En grundläggande tanke med medborgarkontor är att de skall kunna organiseras utifrån de lokala behov som kan finnas. Det finns i dag ett stort antal medborgarkontor etablerade i landet, både i glesbygd och i större kommuner. Samverkan mellan myndigheter i ett medborgarkontor sker på frivillig grund. För närvarande förekommer i huvudsak tre organisationsmodeller för medborgarkontor. (1) Medborgarkontor med enbart kommunal verksamhet och kommunal personal. (2) Medborgarkontor där både kommunala och andra myndigheter samlokaliserar verksamheter och där var och en har sin egen personal. (3) Medborgarkontor där en kommun med stöd av 1994 års försökslag på uppdrag av andra myndigheter utför förvaltningsuppgifter åt dem med sin personal. Det finns flera skäl för myndigheterna att inrätta medborgarkontor. En förbättrad och mer lättillgänglig samhällsservice till medborgarna är ett huvudskäl. Ärendena kan behandlas snabbare. Dessutom kan flera ärenden som hör till olika verksamhetsområden behandlas vid samma besök, till och med av samma handläggare. I glesbygd kan en samverkan mellan olika myndigheter innebära att servicen kan få finnas kvar i stället för att flyttas till en större ort. Möjligheterna att göra vissa kortsiktiga eller långsiktiga kostnadsbesparingar är ett annat skäl för att inrätta med- borgarkontor. Myndigheternas verksamheter kan effektiviseras genom att information och serviceuppgifter samt hanteringen av enklare hand- läggningsärenden kan utföras vid medborgarkontoret. På så sätt får specialistutbildad personal hos myndigheterna mer tid för den kvalificerade ärendehandläggningen. Deras verksamheter kan vidare rationaliseras genom att de utför vissa enklare förvaltningsuppgifter för varandras räkning. De samverkande myndigheterna kan också dela på kostnader för t.ex. lokaler, underhåll, lokalvård och viss utrustning. Vad går försöket ut på? Försöksverksamheten med medborgarkontor inleddes den 1 juli 1994. Ett femtiotal kommuner medverkar i ett nätverk som startades av det dåvarande Civildepartementet. Syftet med försöksverksamheten är att få ytterligare kunskaper om och erfarenheter av hur ett organiserat samarbete över myndighetsgränser kan utformas. En utgångspunkt för försöksverksamheten är att ett sektorsövergripande arbetssätt bör kunna förbättra och effektivisera den offentliga verksam- heten. Den snabba utvecklingen av informationstekniken (IT) visar på en stor potential för att genom ett sektorsövergripande arbetssätt förbättra och effektivisera de offentliga verksamheterna. Med de erfarenheter som försöksverksamheten ger kan detta arbetssätt sedan utvecklas. På sikt kan medborgarkontoren också ge medborgarna en möjlighet att välja service och påverka dess utformning. I framtiden kommer ny hemelektronik kombinerad med utvecklade tele- förbindelser också att i allt större utsträckning kunna användas i med- borgarnas kontakter med myndigheterna. Men trots detta kommer med- borgarkontoren, enligt regeringens mening, att fylla en viktig uppgift för stora befolkningsgrupper, inte minst för de äldre och för de språksvaga. 1994 års försökslag Lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor trädde i kraft den 1 juli 1994. Med stöd av lagen kan en kommun träffa avtal, s.k. samverkansavtal, med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Samtidigt får dessa myndigheter härigenom en befogenhet att lämna kommunen ett sådant uppdrag. De uppgifter som kan bli aktuella genom ett samverkansavtal är service och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag. Det kan röra sig om allt från att ge information eller tillhandahålla blanketter, broschyrer och annat material till att ge enklare råd samt att vara behjälplig vid ifyllandet av ansökningar. Ett samverkansavtal enligt 1994 års försökslag måste vara skriftligt och får inte träffas för längre tid än till och med utgången av juni 1999 när försökslagen upphör att gälla. För att en verksamhet enligt ett sam- verkansavtal skall få sätta igång måste avtalet ha godkänts av regeringen. Ett godkännande kan återkallas om ändrade förhållanden eller annars särskilda skäl motiverar det. Senast den 1 mars varje år skall avtalsparterna gemensamt redovisa för regeringen hur verksamheten har bedrivits under det närmast föregående kalenderåret. I remissvaren över rapporten Servicesamverkan vid medborgarkontor (Ds 1993:67) uttryckte de flesta remissinstanserna en positiv grundinställ- ning till tanken på en förbättrad myndighetssamverkan vid någon typ av medborgarkontor. Flera uttryckte dock, med hänvisning till de oklarheter som finns vad gäller den personliga integriteten, sekretessen, rättssäker- heten och de anställdas kompetens m.m., vissa betänkligheter om att föra över sådana förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning från statliga myndigheter och allmänna försäkringskassor till medborgarkontor. Eftersom regeringen i stort gjorde samma bedömning togs frågan om myndighetsutövning inte med i den nuvarande försökslagen. En utvidgad försöksverksamhet Den utvärdering som hittills har gjorts av verksamheten visar att det finns en stor rationaliseringspotential i försöken. Men det saknas tillförlitliga uppskattningar av möjliga rationaliseringsvinster för de samverkande myndigheterna. Denna brist utgör emellertid inte enligt regeringens mening tillräckliga skäl för att avstå från de möjligheter som bjuds att ytterligare utveckla formerna för en samverkan över statliga och kommunala myndighets- gränser. Statskontoret har i sitt remissvar över rapporten Myndighetsutöv- ning vid medborgarkontor (SOU 1995:61) särskilt framhållit att för- väntningarna på servicenivå och rationaliseringseffekter i samband med inrättande av medborgarkontor är realistiska. Regeringen uppdrog genom beslut den 15 september 1994 åt länsstyrel- serna att undersöka vilka insatser som behövs för att få till stånd en samverkan mellan de kommuner som önskar etablera medborgarkontor och de statliga myndigheter som har sådan verksamhet som är av intresse i sammanhanget. Enligt beslutet skall Riksförsäkringsverket, Arbets- marknadsverket och Riksskatteverket genom sina regionala och lokala enheter tillsammans med berörda länsstyrelser och kommuner diskutera förutsättningarna för att medverka vid medborgarkontor. Samtliga 24 länsstyrelser har redovisat på vilka orter som det i början av år 1995 fanns förutsättningar att samlokalisera kommunal förvaltningspersonal med statliga myndighetsfunktioner och personal från försäkringskassa i kommunala medborgarkontor. Med syfte att i större utsträckning än hittills kunna ta till vara den rationaliseringspotential som ser ut att finnas föreslår regeringen att försöksverksamheten utvidgas. Det är nämligen angeläget att ge offentliga myndigheter som vill samverka i medborgarkontor så goda förutsättningar som möjligt att organisera flexibla samverkanslösningar, allt efter de olika lokala behov som kan finnas. Ett utvidgat försök bör omfatta flera tänkbara samarbetsformer och flera tänkbara ärendetyper som också kan innehålla inslag av myndighetsutövning. Därmed skapas också förutsättningar för en bred verksamhet vid medborgarkontoren. Regeringen vill understryka verksamhetens karaktär av försök. En för- söksverksamhet ingår här som ett betydelsefullt moment i utrednings- metodiken. Det handlar om att vinna erfarenheter i praktisk verksamhet för att efter utvärdering komma fram till en permanent ordning. Detta innebär att det inte kan krävas att alla frågeställningar skall ha klarats ut i förväg. Det får i stället ske genom det praktiska försöket. Regeringen betonar ut- värderingens betydelse i detta sammanhang. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 6. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Möjligheterna att samverka utvidgas Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för samverkan utvidgas så, att även statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och ett landsting ges rätt att inom ramen för försöksverksamheten utföra enklare förvaltningsuppgifter för varandras räkning eller för en kommuns räkning samt använda varandras personal till att utföra sådana uppgifter. Samlingsbegreppet samtjänst vid medborgarkontor införs för denna samverkan. Utredningens förslag: Överenstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till att tillämpningsområdet för samverkan utvidgas. Svenska Kommunförbundet tillstyrker, med instämmande av Botkyrka, Tomelilla, Vårgårda, Här- jedalens, Mörbylånga och Västerås kommuner, att avgränsningen i den nuvarande försökslagen till kommunalt huvudmannaskap upphör. Man påpekar emellertid att på orter där det redan finns kommunala med- borgarkontor bör statliga uppgifter integreras i dessa. Man anser att på nya orter är det självklart att en integration bör ske redan från början. Riksrevisionsverket ställer sig för sin del tveksamt till att utan mer genomgripande strukturella förändringar komma till rätta med de svårigheter som följer av den offentliga verksamhetens strikta uppdelning på skilda sektors- och huvudmannaskapsområden. Skälen för regeringens förslag Samverkan enligt 1994 års försökslag Den samverkan som kan ske med stöd av 1994 års försökslag har beskrivits i avsnitt 4.1. De uppgifter som en kommun med stöd av lagen tar på sig utför kommunen i sitt eget namn och inte i de uppdragsgivande myndigheternas namn. Det innebär bl.a. att kommunala regler – t.ex. i fråga om sekretess, skadeståndsansvar m.m. – blir tillämpliga på uppdragsverksamheten i stället för de regler som annars gäller när den ursprungliga myndigheten utför uppgifterna i fråga (jfr prop. 1993/94:187 s. 15). Exempel på andra samverkansformer i stat och kommun Det finns i dag vid sidan om 1994 års försökslag ett flertal exempel på olika former för samverkan i stat och kommun. Det kan röra sig om en samordning av sådana resurser som lokaler, utrustning eller administrativ service. Det handlar alltså närmast om en samlokalisering med vissa gemensamma administrativa funktioner men där respektive myndighet svarar för alla förvaltningsuppgifterna, vilket inte kräver någon för- fattningsreglering. Det kan också vara fråga om en kombination av samlokalisering och olika former av integrerad verksamhet. I de fallen har en författningsreglering skett. På det statliga området har en samordning av resursutnyttjandet hittills kunna ske med stöd av avgiftsförordningen (1992:191). Förordningen ger statliga myndigheter möjlighet att i en begränsad omfattning bedriva personal- och lokalsambruk inte bara inom den egna myndighetssfären utan också med kommuner och landsting. På grundval av 32 a § förordningen (1990:1510) med länsstyrelsein- struktion (32 a § ändrad senast 1993:1294) får en länsstyrelse efter överen- skommelse med en annan länsstyrelse mot ersättning ställa någon av sina tjänstemän till den andra länsstyrelsens förfogande för att delta i hand- läggningen av ärenden. Enligt regeringens förordnande med stöd av 18 kap. 5 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring får en allmän försäkringskassa medverka till personal- och lokalsambruk med en kommun. I Riks- försäkringsverkets allmänna råd (1989:5) sägs denna samverkan ske i en s.k. serviceenhet. En skyldighet för myndigheterna att samverka eller samordna sin verksamhet med angränsande verksamhet föreskrivs vidare i förvalt- ningslagen (1986:223) och i verksförordningen (1995:1322). Författningsreglerade begränsningar i kommunernas och de allmänna försäkringskassornas möjligheter till samverkan När det gäller kommunernas befogenhet att driva eller delta i olika verksamheter finns vissa lagreglerade begränsningar för ett samarbete. Begränsningarna gäller oberoende av om det är fråga om myndig- hetsutövning eller inte. En kommun får enligt kommunallagen (1991:900) inte svara för sådana förvaltningsuppgifter som enbart staten, en annan kommun, ett landsting eller någon annan svarar för. För att en kommun skall få svara för sådana uppgifter fordras det föreskrifter i lag. Genom 1994 års försökslag ges ett sådant författningsstöd. En kommun får inte heller föra över vården av en kommunal angelä- genhet på någon annan utöver vad som framgår av 3 kap. 16 § kom- munallagen om kommunala företag. Om den angelägenhet som lämnas över innefattar myndighetsutövning fordras lagstöd (jfr 11 kap. 6 § regeringsformen). Enligt 6 kap. 33 § kommunallagen gäller vidare den begränsningen att en kommun inte får delegera beslutanderätt till någon annan än den som är anställd i kommunen. Det finns även bestämmelser i lagen (1962:381) om allmän försäkring som begränsar möjligheterna för en allmän försäkringskassa att bedriva annan verksamhet än som anges i lagen eller i bestämmelser som utfärdats med stöd av den. Den nuvarande formen för samverkan utvidgas Den form för samverkan som 1994 års försökslag medger bör även fortsättningsvis vara möjlig, men tillämpningsområdet för denna form av samverkan bör sträckas ut så att även statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa eller ett landsting får utföra enklare förvaltningsuppgifter, som inte innefattar myndighetsutövning, för varandras räkning eller för en kommuns räkning. Det innebär att begränsningen i 1994 års lag till kommunalt huvud- mannaskap för denna form av samverkan bör upphöra. Härigenom blir det t.ex. möjligt att etablera en samtjänst uteslutande mellan statliga myndig- heter eller mellan en eller flera statliga myndigheter och en allmän försäkringskassa eller mellan en statlig myndighet och en kommun där den statliga myndigheten genom sin personal svarar för en del kommunala förvaltningsuppgifter. Det behöver således inte vara på det viset att samtliga deltagande myndigheter i samtjänsten placerar sin egen personal i medborgarkontoret, även om en sådan lösning många gånger kan framstå som naturlig. Avsikten är att ge myndigheterna så goda förutsättningar som möjligt att organisera flexibla samverkanslösningar allt efter de olika behov som kan finnas. Förslaget ger en kommun, ett landsting och en allmän försäkringskassa det uttryckliga lagstöd som behövs för att de skall få delta i en utvidgad verksamhet. Avsikten är dock inte att tillåta mer än en kommun eller en allmän försäkringskassa att delta i en gemensam samtjänst. Något utrymme för att låta två kommuner eller landsting eller två försäkringskassor samverka i en samtjänst föreslås således inte. Det är i och för sig tänkbart att det på någon ort kan finnas ett behov av en sådan samverkan, t.ex. i anslutning till en kommungräns. Ett liknande behov kan kanske även uppstå i försäkringskassornas verksamheter. En sådan utvidgning har emellertid inte föreslagits av utredningen. Den har inte heller tidigare aktualiserats i samband med tillkomsten av 1994 års försökslag. En utvidgning i denna riktning bör därför inte göras i detta skede av försöksverksamheten. Ytterligare en form av samverkan blir möjlig Myndigheternas samverkan i samtjänsten bör omfatta även ett direkt personalsambruk. Statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa, ett landsting eller en kommun bör få använda varandras personal till att utföra enklare förvaltningsuppgifter. Det innebär förenklat att en myndighet efter överenskommelse med en annan myndighet ställer personal till den andra myndighetens förfogande för att utföra vissa förvaltningsuppgifter. Genom en sådan form av samverkan uppnås två viktiga fördelar i det fortsatta utvecklingsarbetet med försöket, nämligen att de samverkande myndigheterna dels behåller ansvaret för sina respektive förvaltnings- uppgifter, dels kan utöva en direkt kontroll över hur uppgifterna utförs av personalen. Det är viktigt, inte bara mot bakgrund av att förslaget öppnar möjlighet för att sådana förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innefattar myndighetsutövning skall få utföras i samtjänsten, men också för att kunna utföra sådana förvaltningsuppgifter som närmast är av servicekaraktär men som kräver tillgång till databaserade personregister. Denna form av samverkan genom ett direkt personalsambruk bör därför vara obligatorisk för sådana förvaltningsuppgifter i samtjänsten som helt eller delvis innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister. Personalsambruk i statlig och kommunal förvaltning är inte något nytt inslag. Personalsambruk får t.ex. enligt länsstyrelseinstruktionen i vissa fall förekomma mellan länsstyrelserna. Det är också redan i dag i viss ut- sträckning möjligt med stöd av avgiftsförordningen för en statlig myndighet att bedriva personalsambruk med någon utanför den egna myndighetssfären. En sådan möjlighet till personalsambruk ges också de allmänna försäkringskassorna efter regeringsbeslut med stöd av ett bemyndigande i lagen om allmän försäkring. De förslag till personalsam- bruk vid medborgarkontor som vi nu lägger fram följer också de principer som ligger till grund för personalsambruket i de författningar som nämnts. Det får således inte uppstå någon rollkonflikt i myndighetsutövningen eller uppkomma obehörigt intrång i någon enskilds personliga integritet. Dessa och anslutande frågor behandlas närmare i avsnitt 4.5. Kombinationer av de båda samverkansformerna De båda formerna av samverkan bör kunna kombineras i en samtjänst. Det följer av ambitionen att skapa så goda förutsättningar som möjligt för att organisera flexibla samverkanslösningar allt efter de olika behov som kan finnas. För det fall en myndighet önskar gå in i en samverkan med enbart sådana förvaltningsuppgifter som information, rådgivning och annan enklare service utan inslag av myndighetsutövning eller som inte kräver tillgång till personregister för att kunna utföras, bör således myndigheten – precis som i 1994 års försökslag – kunna uppdra åt en annan myndighet i samtjänsten att utföra dessa uppgifter. Detta bör kunna ske utan hinder av att en eller flera av de andra myndigheterna i samtjänsten samtidigt använder varandras personal för att utföra enklare förvaltningsuppgifter. Det bör givetvis också vara möjligt för en myndighet samtidigt som den uppdrar åt en annan myndighet att utföra sådana förvaltningsuppgifter som nu nämnts, att använda en anställd i den andra myndigheten att för sin räkning utföra andra förvaltningsuppgifter som kan innehålla myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister. Andra samverkansformer bör därmed inte vara uteslutna. Det kan vara fråga om en samordning av sådana resurser som lokaler, utrustning och administrativ service, alltså närmast en samlokalisering med vissa admini- strativa funktioner, men där respektive myndighet svarar för alla förvaltningsuppgifterna. Detta kräver inte någon ytterligare författnings- reglering. Det kan också vara fråga om en kombination av samlokalisering och samtjänst i ett begränsat antal ärenden. Möjligheterna till olika samverkansformer bör således hållas öppna. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Myndighetsutövning och tillgång till personregister Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för försöksverksam- heten utvidgas till att omfatta även vissa förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personregister. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Justitiekanslern (JK) är positiv till idén med med- borgarkontor men är inte övertygad om att behovet av handläggning av denna typ av ärenden överväger de risker som föreligger. Att nu gå vidare synes i och för sig rättstekniskt möjligt med den lösning som utredningen presenterat, men endast mycket enkla ärenden bör i så fall få handläggas på medborgarkontor. Ärendena bör begränsas till att avse sådana där tillgång till uppgifter som omfattas av sekretess inte krävs och som inte innefattar egentliga bedömningsfrågor. Hovrätten över Skåne och Blekinge samt Datainspektionen är tveksam- ma till att utvidga försöksverksamheten till att även innefatta myndig- hetsutövning. Skälen för regeringens förslag Myndighetsutövning Den samverkan som blev möjlig genom 1994 års försökslag begränsades till sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Anledningen till denna begränsning var att regeringen i stort delade den kritik som remissinstanserna riktade mot det ursprungliga förslaget i promemorian Servicesamverkan vid medborgarkontor (Ds 1993:67) och som innebar bemyndigande för regeringen att föreskriva i vilken ut- sträckning förvaltningsuppgifter som avser myndighetsutövning kunde få utföras av en viss anställd vid ett medborgarkontor. Regeringen ansåg att de rättsliga oklarheter som fortfarande fanns när det gällde ärendehantering och myndighetsutövning genom personal som uttnyttjas gemensamt av samverkande myndigheter, krävde ytterligare analys och överväganden. Regeringen har hela tiden haft som utgångspunkt att det är av stor betydelse att inom ramen för försöksverksamheten också se vilka erfarenheter som kan göras av att pröva en hantering av förvaltnings- uppgifter som kan innefatta vissa moment av myndighetsutövning. En förutsättning är dock att de rättsliga problemen kan lösas. Den analys som utredningen har gjort visar att det är möjligt att inom ramen för försöksverksamheten låta myndigheter i samtjänst använda varandras personal för att utföra förvaltningsuppgifter som också helt eller delvis innefattar myndighetsutövning. Det innebär dock inte att fältet bör öppnas fritt för alla former av myndighetsutövning när myndigheter samverkar i ett medborgarkontor. Som flera remissinstanser har påpekat finns det i själva kombinationen av förvaltningsuppgifter, särskilt när de innebär myndighetsutövning, en risk för intressekollisioner som kan hota rättssäkerhets- och integritetsintressena. Regeringen anser därför att följande principer bör gälla för myndig- hetsutövning vid medborgarkontor i de fall personal från en annan myndighet används för handläggningen. – Det skall bara vara fråga om frekventa och okomplicerade förvaltnings- ärenden. – Myndighetsutövningen skall bara gälla beslut som är gynnande eller neutrala för den enskilde. Handläggaren bör således inte kunna avslå eller avvisa en framställning, återkalla ett tillstånd eller ett annat gynnande beslut, rätta eller ompröva ett beslut, kräva tillbaka en redan utbetald förmån eller besluta om åligganden för enskilda eller ingrepp i enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden. – Ärendena skall vara av sådant slag att utrymmet för handläggaren att göra självständiga bedömningar är begränsat. – Handläggarens tillgång till känslig information bör vara begränsad.Till- gång till personregister bör begränsas till sådana uppgifter som hand- läggaren behöver för att kunna utföra de aktuella arbetsuppgifterna. Dessa principer bör i huvudsak komma till uttryck i den lag som avses reglera försöksverksamheten. Tillgång till databaserade personregister Regeringens förslag innebär att de myndigheter som deltar i samtjänsten skall kunna använda varandras personal till att utföra enklare förvaltnings- uppgifter. Dessa uppgifter kan avse den enklaste formen av service såsom ren information och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag, dvs. sådana förvaltningsuppgifter som också kan föras över till en samverkande myndighet (jfr 1994 års försökslag). De kan också avse vissa uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Oavsett om förvaltningsuppgifterna innefattar myndighetsutövning eller inte så kan det i vissa fall krävas tillgång till ett databaserat personregister för att en uppgift skall kunna utföras. Det kan t.ex. handla om att ge service endast genom att muntligen upplysa en besökande om hur många återstående dagar som denne har rätt till föräldrapenning. Denna uppgift innebär inte någon myndighetsutövning. Detsamma gäller i fråga om utfärdande av vissa registerutdrag, bevis och blanketter (jfr avsnitt 5.2 och 5.3). När en myndighet använder en annan myndighets personal till att utföra vissa förvaltningsuppgifter bör handläggaren naturligtvis ha tillgång till de uppgifter som behövs för att uppgiften skall kunna utföras på samma sätt som om den hade utförts av en ordinarie handläggare hos den för uppgiften ansvariga myndigheten. Som redan nämnts måste dock tillgången till uppgifter ur personregister begränsas för en handläggare som vid ett medborgarkontor utför förvaltningsuppgifter åt en annan myndighet än den från vilken han eller hon kommer. Detta beror framför allt på att handläggaren vid med- borgarkontoret som regel kommer att arbeta inom flera skilda verksam- hetsområden och på så sätt kan få information som det i praktiken är svårt att bortse från och som kanske ger en mer sammansatt bild av en person än den som den som normalt handlägger uppgiften vid den ansvariga myndigheten har. Regeringen gör därför den bedömningen att en handläggare vid ett medborgarkontor som utför förvaltningsuppgifter åt en annan myndighet som deltar i samtjänsten bara skall få tillgång till sådana uppgifter i ett personregister som han eller hon behöver för att kunna utföra uppgiften. Denna begränsning bör komma till uttryck i försökslagen. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Samtjänstavtal Regeringens förslag: Myndigheternas samverkan skall regleras i ett avtal (samtjänstavtal) där samtliga förvaltningsuppgifter som får utföras inom ramen för samtjänsten skall anges. Av avtalet skall också framgå vilka arbetsuppgifter som den enskilde handläggaren har, om någon av dessa uppgifter innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till ett personregister. Avtalen skall godkännas av regeringen för att bli gällande. Utredningens förslag: Överenstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inte någon remissinstans invänder mot att samverkan vid medborgarkontor skall regleras i samtjänstavtal. Däremot finns det vissa invändningar mot de föreslagna formerna, t.ex. att regeringen skall godkänna avtalet, på vilken nivå avtalet skall kunna träffas och att kommunens yttrande skall inhämtas innan avtal mellan statliga myndigheter kan träffas. Skälen för regeringens förslag Avtalets innehåll Utgångspunkten för den samtjänst som nu föreslås är liksom i 1994 års försökslag att det skall finnas flera förvaltningsområden representerade, såväl statliga som kommunala. När en person vänder sig till ett med- borgarkontor i enklare förvaltningsärenden är avsikten att han eller hon skall få hjälp från en handläggare på medborgarkontoret, även om ärendena i sin helhet spänner över flera myndighetsområden, kanske både statliga och kommunala. Det skall således inte vara nödvändigt att vända sig till flera handläggare vid kontoret eller till flera myndigheter. Inte bara av effektivitetsskäl utan också av rättssäkerhets- och integritets- skäl förutsätter en sådan ordning dels att den yttre ramen för samtjänsten anges, dels en tydlig och uttömmande redovisning av hur förvaltnings- uppgifterna från olika förvaltnings- eller myndighetsområden kombineras hos de enskilda handläggarna när det blir fråga om myndighetsutövning eller personregistertillgång. Regeringen föreslår därför att de samverkande myndigheterna skall ange vilka förvaltningsuppgifter som skall utföras i samtjänsten. Det bör ske genom ett samtjänstavtal. I ett sådant avtal bör också anges samtliga personregister som man behöver tillgång till för att utföra de i samtjänsten förekommande förvaltningsuppgifterna. Samtjänstavtalet kommer därmed att ge upplysning inte bara om det samlade serviceutbudet i samtjänsten utan också om alla de däri förekommande förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller moment av myndighetsutövning samt om personregistertillgången. Vid en sådan integrerad verksamhet mellan olika förvaltnings- eller myndighetsområden som nu föreslås och som skall få innefatta inte bara myndighetsutövningsuppgifter utan också uppgifter som kräver tillgång till personregister är det emellertid enligt regeringens mening inte tillräckligt att stanna vid detta krav på avtalets innehåll. Ett ytterligare krav som måste ställas på avtalets innehåll är att det skall framgå vilka förvaltningsuppgifter som varje handläggare har som innefattar myndig- hetsutövning eller kräver tillgång till ett personregister. Det innebär dels att handläggaren måste namnges, dels att hans eller hennes samtliga förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och tillgång till personregister måste anges. Eftersom det även fortsättningsvis i samtjänsten bör vara möjligt för en myndighet att uppdra åt en annan myndighet att utföra enklare för- valtningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning, skulle det enligt regeringens bedömning framstå som orimligt att i varje läge kräva av den uppdragstagande myndigheten att peka ut vem eller vilka av personalen som utför dessa uppgifter. Det är här närmast fråga om information, rådgivning och andra serviceåtgärder av enklare slag som det många gånger är svårt att närmare precisera. Kravet på precision när det gäller att beskriva förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning bör däremot ställas högt. Det gäller också sådana förvaltningsuppgifter som kräver tillgång till personregister. Det är kanske inte alltid möjligt att nå samma grad av precisering vid beskrivningen av t.ex. enklare serviceuppgifter som information och rådgivning, men av beskrivningen bör det alltid framgå vilka personupp- gifter som handläggaren har tillgång till i varje förvaltningsuppgift. Härigenom ges, enligt regeringens bedömning, den nödvändiga grunden för att dessa förvaltningsuppgifter skall kunna utföras i samtjänsten på samma sätt som de skulle ha utförts om de hade handlagts av någon anställd vid den myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgifterna. Den enskilde handläggarens tillgång till personuppgifter bör dessutom som tidigare sagts begränsas till enbart de uppgifter som han eller hon behöver för att kunna utföra förekommande förvaltningsuppgifter. En handläggare som deltar i samtjänsten kan också i sin ordinarie anställning ha andra uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister. I ett sådant fall måste även dessa förvaltningsuppgifter och eventuell tillgång till personregister anges i samtjänstavtalet. En av grundtankarna med samtjänsten är som tidigare nämnts att varje handläggare skall kunna hjälpa en person även om hans eller hennes ärende spänner över flera förvaltnings- eller myndighetsområden. Något krav på att handläggarna i samtjänsten skall ha enhetliga s.k. tjänsteprofiler kan dock inte ställas upp. Det beror bl.a. på att systemet skall kunna tillgodose de skiftande behov av samverkan som kan förekomma på lokalplanet. Det kan också av andra skäl, t.ex. av hänsyn till rättssäkerhet och integritet, finnas behov av att göra vissa inskränkningar i vilka förvaltningsuppgifter som kan anförtros enskilda handläggare. Därför bör en utvidgad försöksverksamhet som innehåller förvaltningsuppgifter som innefattar moment av myndighetsutövning begränsas till att avse ett visst urval av förvaltningsuppgifter. Detta innebär emellertid inte att man i varje särskilt fall kan godta en förening av samtliga utvalda förvaltnings- uppgifter. Regeringens prövning Det bör i första hand ankomma på respektive myndighet i samtjänsten att pröva huruvida utbudet av förvaltningsuppgifter och kombinationen av förvaltningsuppgifter uppfyller de gängse kraven på rättssäkerhet och integritetsskydd. I det avseendet avviker inte detta krav på myndigheterna från vad som normalt gäller för myndigheternas verksamhet. Det är emellertid fråga om en försöksverksamhet. Det finns därför anledning, som vi ser det, att regeringen behåller det övergripande ansvaret för verksamheten. Regeringens uppgift bör dock i detta avseende begränsas till en prövning av om förvaltningsuppgifterna i en samtjänst ligger inom de begränsningar som denna försöksverksamhet ställer upp. Även med de begränsningar och den prövning som föreslås kan det senare visa sig att vissa förvaltningsuppgifter varit mindre lämpliga att ha med i samtjänstavtalet eller att det i övrigt finns skäl att ompröva avtalet. Det faktum att det är fråga om en försöksverksamhet innebär som tidigare sagts att det inte kan krävas att alla frågeställningar klarats ut i förväg. För- söksverksamheten kommer att följas kontinuerligt för att få en grund för en permanent ordning. Det kan inte uteslutas att det i det sammanhanget eller på annat sätt uppkommer behov av att förändra ett samtjänstavtal. Regeringen bör därför ges möjlighet att ompröva ett avtal om förhållandena under försöksperiodens gång ger anledning till det. Andra frågor som kan behöva regleras i avtalet I en samtjänst behöver av naturliga skäl även en del andra frågor regleras mellan myndigheterna. Utredningen föreslog bl.a. att det i försökslagen skulle föreskrivas att ett samtjänstavtal skall innehålla uppgift om de ekonomiska och andra villkor som skall gälla mellan parterna vid utförandet av förvaltningsuppgifterna, hur myndigheterna skall styra och övervaka verksamheten, hur arbetsledning och kompetensutveckling skall vara ordnad och hur allmänheten skall informeras om verksamheten. Till denna lista kan även andra frågor läggas, t.ex. hur myndigheterna anpassar samtjänstavtalets villkor till eventuella särskilda anställnings- eller uppdragsavtal med enskilda handläggare vid tänkbara förändringar av samtjänsten. Flera remissinstanser har också pekat på vikten av att dessa frågor får en tillfredsställande lösning och att den av utredningen föreslagna regleringen inte är tillräcklig. Regeringen är emellertid av den uppfattningen att de nu nämnda frågorna inte bör läggas under regeringens prövning vid samtjänstavtalets godkännande. Regeringen delar dock remissinstansernas syn på att frågorna i varje samtjänst måste ges en tillfredsställande lösning, men att dessa och anslutande frågor i första hand är frågor som myndigheterna måste reglera mellan sig. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Anställning eller uppdrag Regeringens förslag: Om samtjänsten omfattar förvaltnings- uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skall den myndighet som ansvarar för uppgifterna träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att utredningen saknar en närmare arbetsrättslig analys av förslagets konstruktion att överföra kompetensen till myndighetsutövning genom anställnings- eller uppdragsavtal med de verksamma tjänstemännen. En grundläggande förutsättning för denna lösning måste enligt hovrätten vara att sådana avtal är civilrättsligt giltiga. Socialstyrelsen anser att den föreslagna konstruktionen med t.ex. dubbla anställningar i sig är invändningsfri. En förutsättning för delegation inom en kommun är dock, enligt styrelsen, att handläggaren har en verklig anställning inom kommunen och får lönen från kommunen. Arbetsgivarverket menar att valet av avtalsform inte är avgörande för om ett anställnings- eller uppdragsförhållande föreligger. Mycket talar enligt verket för att det i det nu aktuella fallet är fråga om ett anställningsför- hållande. Verket anser det angeläget att det finns en sammanhållen arbets- givarfunktion. Förslaget strider enligt verket mot den helhetssyn som bör läggas på varje arbetstagares arbetsuppgifter. Norrköpings och Gotlands kommuner anser att uppdragsavtalen förefaller vara onödigt krångliga. De bör så långt möjligt standardiseras. Norrköpings kommun menar att t.ex. försäkringskassan skall vara arbetsgivare för den tjänsteman som sköter kassans uppgifter och att kommunen bör betala ersättning till kassan. Rikspolisstyrelsen (RPS) anser att förslaget om personalsambruk är svåradministrerat och opraktiskt. Den som drabbas av sjukdom kan drabbas dubbelt. Även arbetsmiljöfrågor samt frågor om kompetens- utveckling och jämställdhet är beroende av klarhet i fråga om vem som är arbetsgivare. RPS förordar i stället att tjänstemannen är anställd av en arbetsgivare och har oavlönade uppdrag hos en eller flera av de övriga. I samtjänstavtalet bör regleras hur stor andel av lönen var och en skall stå för. Det bör finnas ett regelsystem som garanterar fortsatt anställning hos den tidigare arbetsgivaren om medborgarkontoret avvecklas. Liknande synpunkter framförs av TCO som ställer sig tveksam till personalsambruk genom anställnings- och uppdragsavtal med flera mydigheter och huvudmän. Justitieombudsmannen (JO) ifrågasätter om anställningsförhållandet enligt förslaget endast är en fiktion, ett sätt att kringgå förbudet mot delegering av kommunala uppgifter till någon som inte är anställd "på riktigt" i kommunen. Svenska Kommunförbundet anser att det klart skall framgå att kommunerna har rätt att använda uppdragsavtal. Förbundet hänvisar till att det finns exempel på lagstiftning där kommunerna kan delegera beslutanderätt till personer utanför kommunen, t.ex. räddnings- tjänstlagen. I samtjänstavtalet med en statlig tjänsteman bör enligt förbundet anges att denne utför uppgifter åt kommunen inom ramen för sin statliga anställning. Det bör lösa de arbetsrättsliga problemen. Dessa frågor bör dock utredas vidare anser förbundet. Skälen för regeringens förslag Anställning eller uppdrag I enlighet med vad regeringen har föreslagit i det föregående (avsnitt 4.4) skall de myndigheter som önskar samverka i ett medborgarkontor ingå ett samtjänstavtal om denna samverkan. Inom ramen för detta kan det bli fråga om att utföra förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutöv- ning eller som kräver tillgång till myndighetens databaserade personregis- ter. Det uppkommer då frågor bl.a. om formerna för den deltagande personalens medverkan. En viktig utgångspunkt i detta sammanhang är enligt regeringens mening att försöksverksamheten bör bygga på en modell där den för förvaltnings- uppgiften ansvariga myndigheten behåller ansvaret för och kontrollen över hur uppgiften fullgörs. Vi vill särskilt understryka att det inte kan komma i fråga med en modell där förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning förs över från en myndighet till en annan. För att en myndighet skall kunna utöva ett ansvar för sina förvaltnings- uppgifter bör myndigheten ingå ett särskilt avtal med varje medarbetare från de andra samverkande myndigheterna. Dessa avtal bör reglera medarbetarens ansvarsområde för respektive myndighet och ansvarsför- hållandet mellan medarbetaren och myndigheten. Beroende på avtalens innehåll och uppläggningen av arbetet kan det bli fråga om antingen ett uppdrags- eller ett anställningsförhållande. Detta kommer att få avgöras från fall till fall. Om en samverkan mellan myndigheter omfattar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personre- gister skall alltså, enligt vad vi nu föreslår, den som handlägger uppgifterna knytas till den myndighet som primärt svarar för uppgifterna genom ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. Vid remissbehandlingen har det framkommit synpunkter som hänför sig till gränsdragningen mellan arbetstagare och uppdragstagare. Frågan om hur den gränsen skall dras är en välkänd arbetsrättslig fråga som bl.a. har belysts i en rikhaltig rättspraxis. I princip är det avtalets innehåll och de faktiska omständig- heterna i övrigt som är avgörande för vilken bedömning som skall göras. Men principiellt sett skiljer sig situationen inte i någon avgörande del från den som kan uppstå för arbetsgivare i allmänhet när det gäller att avgöra om det föreligger ett uppdrags- eller ett anställningsförhållande. Regering- en anser därför att det bör överlåtas på de myndigheter som väljer att samarbeta i ett medborgarkontor att själva avgöra samarbetsformerna. En grundtanke med försöksverksamheten är just att myndigheterna skall få pröva olika former som sedan efter utvärdering kan ligga till grund för vidare överväganden. Vid ett anställningsförhållande blir naturligtvis alla tillämpliga arbets- rättsliga regler i lag och kollektivavtal gällande på förhållandet. Det gäller också i fråga om disciplinansvar och skadereglering. Situationen är an- norlunda i uppdragsförhållandet och det är då viktigt att de skillnader som kan uppstå mellan en anställning och ett uppdrag i så stor utsträckning som möjligt kompletteras eller fylls ut genom avtalet. Frågor om skadeståndsansvar som kan uppkomma på grund av samverkan vid medborgarkontor kan komma att behandlas i samband med det ärende om det allmännas skadeståndsansvar som för närvarande bereds i Regerings- kansliet. I sammanhanget vill vi också framhålla vikten av att den personal som en myndighet placerar i en samtjänst med en annan myndighet behåller sin anställning hos myndigheten. En samverkan i samtjänst måste således förutsätta att varje handläggare har en grundanställning. Det bör alltså inte i något fall bli fråga om att använda en person som inte redan har en anställning hos någon av de samverkande myndigheterna. Om en myndighet genom särskilda avtal knyter anställda hos andra myndigheter till sig gör man det möjligt att bedriva myndighetsutövningen som en del av den ordinarie verksamheten. Riksdagens kontroll över vilka förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller moment av myndighetsutövning som med stöd av avtal får anförtros anställda i en annan myndighet bör tillgodoses genom att förvaltningsuppgifterna räknas upp i lagen. Sekretess Den modell som vi föreslår för verksamheten vid medborgarkontor innebär att förvaltningsuppgifter från olika myndigheter kommer att utföras inte bara på samma plats utan också av samma person. I sammanhanget måste därför frågor om sekretess uppmärksammas. Sekretess gäller mellan olika myndigheter. Sekretess kan också gälla inom samma myndighet, om myndigheten är uppdelad i olika verksam- hetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Om sekretess gäller för viss uppgift får uppgiften inte heller i övrigt utnyttjas utanför den verksamhet där sekretessen gäller (1 kap. 4 § sekretesslagen, 1980:100). Enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen gäller förbudet att röja eller utnyttja en sekretessbelagd uppgift både anställda och uppdragstagare. Som förut- sättning gäller att de har deltagit i myndighetens verksamhet och då fått kännedom om uppgiften. Erfarenhetsmässigt är det så att hanteringen av sekretessfrågor är komplicerad. Samtidigt vill vi betona att vad som har framkommit genom utredningen och vid remissbehandlingen visar på att den begränsning i fråga om arbetsuppgifter som kan bli aktuell och den avtalsmodell som föreslås innebär att det inte finns skäl att befara att den enskildes integritetsskydd försämras. Frågan måste dock fortlöpande uppmärksam- mas under försökets gång. Det finns redan i dag gott om exempel på fall där en person förfogar över uppgifter inom skilda verksamhetsområden. Den som är nämndeman i en domstol kan också vara socialsekreterare i en socialnämnd. Den som är skolkurator under halva arbetsdagen kan vara socialsekreterare under den andra. Bestämmelsen i 1 kap. 6 § sekretesslagen innebär att en person som har flera myndighetsanställningar inte får lämna sekretessbelagda uppgifter mellan verksamheterna eller utnyttja sådana uppgifter utanför den ursprungliga verksamheten. Den som går över från polistjänstgöring till tjänstgöring hos försäkringskassan får alltså inte röja eller använda polisregistrets uppgifter om försäkringskassebedrägerier hos försäkrings- kassan. Att en person har flera anställningar eller uppdrag anses inte innebära att sekretessbelagda uppgifter blir överförda mellan de olika huvudmännen. Datainspektionen har i några beslut rörande integrerad kommunal nämn- dorganisation funnit att de bakomliggande myndigheterna inte får tillgång till varandras registeruppgifter bara på grund av tjänstemannens anställningsförhållanden. Datainspektionen hänvisar bl.a. till reglerna om uppdragstagare i 1 kap. 6 § sekretesslagen. Vi har alltså inte funnit att sekretesslagen i sig utgör något formellt hinder mot flera anställningar eller uppdrag. Det innebär emellertid inte att förvaltningsuppgifter i verksamheter av skilda slag med olika sekretessområden utan begränsning kan läggas i en tjänstemans hand. Det finns en gräns för en sådan integrering av uppgifter, både med hänsyn till den enskildes krav på respekt för sin integritet och till intresset av att inte försätta handläggarna i situationer som kan bli svåra att hantera. Utredningen har bl.a. pekat på det tveksamma i att kombinera förvaltningsuppgifter från verksamheter mellan vilka sekretess kan gälla, och där självständiga bedömningar skall göras av handläggaren. Genom att begränsa sådan samtjänst som innefattar myndighetsutövning till vissa utvalda förvaltningsuppgifter, undantas emellertid i stort sett den typen av bedömningar från handläggarna. Genom att sedan också begränsa tillgången till uppgifter i myndighetens personregister, så att handläggaren inte får tillgång till andra personuppgifter än sådana som behövs för att utföra den ifrågavarande arbetsuppgiften, tillgodoses enligt vår mening även den enskildes krav på respekt för sin integritet. Utredningen har lämnat en översikt över de möjligheter som kan stå till buds för att rent praktiskt uppnå det ställda kravet på att en handläggare inte skall ha tillgång till andra uppgifter än dem som han eller hon behöver för att utföra den aktuella förvaltningsuppgiften (rapporten s. 161 f.). Vilken metod som skall användas bör rimligtvis avgöras av de ansvariga myndigheterna. Vi nöjer oss i detta sammanhang med att konstatera att det finns flera tekniska metoder att begränsa exempelvis terminalåtkomsten. Slutligen skall vi något beröra frågan om utlämnande av allmänna handlingar. När det gäller allmänna handlingar, inklusive information som lagrats genom automatisk databehandling och som är tillgänglig via terminal vid ett medborgarkontor, ankommer det enligt vanliga regler på den be- fattningshavare inom myndigheten som svarar för vården av handlingen att i första hand pröva frågan om utlämnande. Är denne tveksam till att lämna ut handlingen skall han eller hon – om det kan ske utan omgång – hänskjuta frågan till myndigheten. Är befattningshavaren i stället säker på sin sak skall han eller hon antingen lämna ut eller vägra att lämna ut handlingen. Ett beslut om att vägra att lämna ut en allmän handling får meddelas muntligen. Eftersom ett sådant beslut inte är överklagbart är befattningshavaren skyldig att upplysa den enskilde om att denne kan få frågan om ett utlämnande hänskjutet till myndigheten för avgörande. Myndighetens beslut är överklagbart. I fråga om sådana ärenden som får förekomma vid ett medborgarkontor är det naturligt att den handläggare som enligt ett särskilt avtal utför ärendet i en myndighets namn också prövar frågan om utlämnande, i samma utsträckning som sker av ordinarie befattningshavare vid den myndigheten. Vid utvärderingen av försöksverksamheten bör särskild uppmärksamhet ägnas åt de frågor om sekretess som vi nu har berört. Fel! Okänt växelargument. Förvaltningsuppgifter som innefattar myndig hetsutövning Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Allmänt om myndighetsutövning Begreppet myndighetsutövning är väl belyst i lagstiftning och rättspraxis. Trots detta kan det ibland vara svårt att i den praktiska tillämpningen avgöra vad som är myndighetsutövning. Utredningen har redovisat hur begreppet myndighetsutövning används i bl.a. regeringsformen, brotts- balken, skadeståndslagen (1972:207) och förvaltningslagen (1986:223). I det följande ges en allmän beskrivning av vad som är utmärkande för myndighetsutövning. Myndighetsutövning rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Förutsättningarna skall vara fastlagda i offentligrättsliga regler. Myndig- heten skall grunda sin befogenhet att bestämma på en författning eller något annat beslut av regeringen eller riksdagen. Det förhållandet att en myndighet har tillagts bestämmanderätt i ett visst avseende är dock inte alltid liktydigt med att det är fråga om myndighetsutövning. Begreppet myndighetsutövning innefattar bara sådana ärenden där saken avgörs ensidigt genom beslut av en myndighet. Till myndighetsutövning räknas med andra ord inte sådan verksamhet som staten utövar i privaträttsliga former. Ytterligare ett kriterium som uppställs på myndig- hetsutövning är att det skall vara fråga om bindande beslut. Detta innebär att råd, upplysningar eller andra oförbindande besked samt sådan faktisk verksamhet som inte innebär tvång mot den enskilde inte innefattas. Myndighetsutövning omfattar inte enbart beslut som innebär för- pliktelser för den enskilde. Karakteristiskt för myndighetsutövning kan nämligen sägas vara att den enskilde befinner sig i någon form av beroendeförhållande till myndigheten. Detta innebär att även ett gynnande beslut kan utgöra ett resultat av myndighetsutövning, nämligen i fall då den enskilde är beroende av myndighetens medverkan. Som exempel kan nämnas tillstånd att vidta en viss åtgärd, befrielse från en lagstadgad förpliktelse eller beviljande av en social förmån. Till myndighetsutövning kan hänföras inte bara beslut som innehåller direkta handlingsmönster i förhållande till den enskilde. Även beslut som har indirekta rättsverk- ningar, t.ex. registreringsbeslut, kan höra till myndighetsutövning. Under avsnitt 4.3 har regeringen redovisat några viktiga principer som enligt vår mening bör gälla när en myndighet i samtjänsten använder en annan myndighets personal för att utföra förvaltningsuppgifter som innefattar moment av myndighetsutövning. Dessa principer har varit vägledande för det urval av förvaltningsuppgifter som föreslås ingå i den utvidgade försöksverksamheten. Vi redovisar dessa förslag i avsnitt 5.2– 5.5. I avsnitt 5.6 tar vi upp frågan om att tillföra ytterligare för- valtningsuppgifter under försöksperiodens gång. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Uppgifter på socialförsäkringsområdet I detta avsnitt behandlas vissa myndighetsuppgifter på socialförsäkrings- området. Om samtjänstavtalet innefattar förvaltningsuppgifter som inkluderar myndighetsutövning inom socialförsäkringsområdet, bör de personer som knutits till den allmänna försäkringskassan genom ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal kunna anförtros att i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av bostadstillägg till pensionärer samt hustrutillägg. Utredningens förslag omfattar även uppgiften att bevilja bostadsbidrag till barnfamiljer. Regeringen avstår från att nu lägga fram ett förslag som omfattar denna uppgift. Ytterligare överväganden behöver göras i detta fall med hänsyn till att det har kommit ny lagstiftning på området. I lagrådsremissen har regeringen redovisat ytterligare en förvalt- ningsuppgift nämligen att utfärda intyg om rätt till sjukvårdsförmåner. Enligt Lagrådets mening kan emellertid denna uppgift inte anses innefatta någon myndighetsutövning. Regeringen ansluter sig nu till denna bedömning. Uppgiften kommer emellertid med regeringens förslag ändå att kunna prövas inom ramen för den utvidgade försöksverksamheten. Som Lagrådet påpekat kräver den nämligen tillgång till personregister. Regeringen föreslår som tidigare redovisats (avsnitt 4.3) att vissa förvaltningsuppgifter som kräver tillgång till personregister skall omfattas av försöksverksamheten. Uppgiften kommer därför att kunna utföras av sådan personal som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsav- tal. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Bevilja bostadstillägg till pensionärer samt hustrutillägg Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall i enklare fall få bevilja eller besluta om ändrad storlek av bostads- tillägg till pensionär samt hustrutilllägg. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen beskriver den okomplicerade hanteringen av både ärenden om bostadstillägg och hustrutillägg. Förslaget omfattar dock utan närmare motivering endast beslut om bostadstillägg. Remissinstanserna: Riksförsäkringsverket ställer sig positivt till ut- redningens förslag. Verket instämmer i att bostadstillägg och hustrutilllägg är förmåner som beror på bostadskostnaden och inkomsten. Verket anser också att dessa ärenden är enklare än ärenden om bostadsbidrag. Enligt verkets uppfattning bör till och med beslut som innebär avslag kunna fattas av handläggare vid medborgarkontor. Försäkringskasseförbundet anser att ärenden om bostadstillägg till pensionärer kan vara lämpliga för en generalist vid ett medborgarkontor att handlägga. Pensionärernas Riksorganisation understryker behovet av att en pensionär med bostadstillägg bör ha möjlighet att på ett enkelt sätt anmäla t.ex. hyreshöjningar som han eller hon drabbats av och även att kunna söka bostadstillägg till pension vid medborgarkontoret. Skälen för regeringens förslag: Bostadstillägg till pensionärer baseras på den inkomst och den bostadskostnad som pensionstagaren har. Den bidragsgrundande inkomsten bestäms med utgångspunkt i de faktiska inkomsterna vilket innebär att vissa kontroller och bedömningar måste göras. Detta gäller också vid fastställandet av bostadskostnaden. Många ärenden är emellertid av förhållandevis enkel beskaffenhet och bör därför kunna anförtros åt en handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. Hit räknas givetvis också gynnande beslut i ärenden om bostadstillägg på grund av ändrade bostads- kostnader. Dessa ärenden är av den enklaste beskaffenheten. I samtjän- stavtalet skall de enklare fallen preciseras närmare. Prövningen av rätten till hustrutillägg skiljer sig inte nämnvärt från vad som gäller för bostadstillägg. Precis som bostadstillägg är hustrutillägg då make uppbär folkpension en inkomstprövad förmån som beror på bostads- kostnaden och inkomsten. Utredningen har också beskrivit förutsätt- ningarna för hustrutillägg. Denna beskrivning visar att även prövningen av rätten till hustrutillägg är ett förfarande som är av enkel beskaffenhet. Utredningen synes emellertid ha förbisett att ta med denna uppgift i sitt förslag. Även om utredningens förslag inte direkt omfattar ärenden om hustrutillägg anser regeringen att detta är en förvaltningsuppgift som i enklare fall också är lämplig att pröva inom ramen för försöksverksam- heten. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Uppgifter inom skatteområdet I detta avsnitt behandlas olika myndighetsuppgifter på skatteområdet. Om samtjänstavtalet innefattar förvaltningsuppgifter som inkluderar myndig- hetsutövning inom skatteområdet, bör de personer som knutits till skattemyndigheten genom särskilda anställnings- eller uppdragsavtal i myndighetens namn kunna anförtros följande uppgifter: – att besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdom och andra studerande, – att i enklare fall få medge deklarationsanstånd, eller – att i enklare fall registrera flyttningsanmälningar. Utredningens förslag omfattar några ytterligare uppgifter på skatteom- rådet. Regeringen lägger dock inte nu fram något förslag om att en handläggare vid ett medborgarkontor skall kunna besluta om jämkning av preliminär skatt för andra inkomsttagare än skolungdom och andra studerande. Visserligen är sådana beslut många gånger av enkel be- skaffenhet men de kan också vara relativt komplicerade, t.ex. till följd av ett yrkande om avdrag för resor till och från arbetet. Likaså avstår regeringen från att lägga fram förslag om att anstånd med betalning av skatt skall kunna medges vid ett medborgarkontor. Bedömningarna i dessa ärenden är ofta besvärliga och därför får ärendetypen anses som olämplig att handläggas inom ramen för försöksverksamheten med medborgarkon- tor. Regeringen lägger inte heller fram något förslag avseende intyg om att inga kvarskatteavdrag skall göras. Vi avser nämligen att i annat sammanhang föreslå riksdagen att avskaffa arbetsgivarens skyldighet att göra kvarskatteavdrag. Detsamma gäller i fråga om uppgiften att utfärda duplettskattsedel I lagrådsremissen har regeringen redovisat ytterligare några förvalt- ningsuppgifter inom skatteområdet som regeringen anser lämpliga att handläggas i samtjänst vid ett medborgarkontor. Dessa uppgifter är att till- handahålla utdrag ur taxeringsuppgiftsregister som innehåller uppgifter som inte omfattas av sekretess, att utfärda taxeringsbevis för fastighet, att utfärda A-skattsedel, att utfärda förtryckta självdeklarationsblanketter och att utfärda personbevis. Enligt Lagrådets uppfattning kan emellertid uppgifterna inte anses innefatta någon myndighetsutövning. Regeringen ansluter sig nu till Lagrådets bedömning. Uppgifterna, som kräver tillgång till personregister, kan genom regeringens förslag ändå utföras inom ramen för samtjänsten av sådan personal som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Bevilja jämkning under inkomståret av preliminär skatt för studerande Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall få besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdomar och andra studerande med enbart tjänsteinkomst. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Riksskatteverket tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdomar och andra studerande med enbart tjänsteinkomst och inga kostnader för inkomsternas förvärvande är en förhållandevis enkel ärendehandläggning, som dessutom kan ske med datorstöd. Riksskatteverket framställer varje år s.k. snabbtabeller vari anges den procentuella skatten vid vissa årsinkomster. Om den studerande inte har haft några inkomster tidigare under året, kan procenten för skatteuttaget snabbt avläsas i denna tabell utan att någon direkt uträkning behöver göras. Regeringen anser att sådana ärenden bör kunna hanteras vid ett medborgarkontor av en handläggare som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Medge deklarationsanstånd Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall i enklare fall få medge anstånd med att lämna självdeklaration. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Riksskatteverket avstyrker förslaget. Verket anför att beslut om anstånd ofta har stor betydelse för den efterföljande gransk- ningsverksamheten. Många skattskyldiga sätter i system att lämna sin deklaration sent för att förkorta granskningstiden. På myndigheten finns ofta sådan personkännedom som behövs för att kunna bedöma om anstånd skall medges. Dessutom finns där föregående års deklarationer som kan innehålla värdefulla upplysningar för bedömningen. Skälen för regeringens förslag: Som Riksskatteverket påpekat kan anståndsprövningen komma att påverka det efterföljande gransknings- arbetet. I vissa fall kan också anståndsprövningen förutsätta information som medborgarkontoret inte har tillgång till. Det är emellertid uppenbart att en ansökan om anstånd med att lämna självdeklaration många gånger är förhållandevis enkel att handlägga. Vissa överväganden måste visserligen göras i den meningen att de åberopade skälen för anstånd alltid skall värderas. I många fall är det dock fråga om en okomplicerad prövning eftersom praxis för anstånd är entydig. Beslutet antecknas på ansöknings- blanketten och registreras i skatteregistret eller skrivs ut direkt från skatteregistret och undertecknas. Regeringen anser att beslut om anstånd i dessa enklare fall bör kunna anförtros en handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller upp- dragsavtal. Om en anståndsprövning kräver mer ingående bedömningar skall handläggaren hänvisa ärendet vidare. I de fall anståndet gäller ett bolag eller en fysisk person som bedriver näringsverksamhet bör ärendet alltid hänvisas vidare till en handläggare som har sin grundanställning vid den berörda skattemyndigheten. I samtjänstavtalet skall de enklare fallen preciseras. Det är inte heller lämpligt att en handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal medger s.k. byråanstånd, dvs. beslut om anstånd för en bokförare med att lämna sina klienters deklarationer enligt en viss fastställd plan. Även dessa fall måste hänvisas vidare antingen till en handläggare vid medborgarkontoret som har sin grundanställning vid den myndighet som ansvarar för uppgiften eller till denna myndighets huvudkontor. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Registrera flyttningsanmälan Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall i enklare fall få registrera flyttningsanmälningar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Riksskatteverket avstyrker förslaget. Verket anför att de uppgifter som lämnas på flyttningsblanketten är av den karaktären att de bör kontrolleras och i vissa fall kompletteras genom förfrågan. Riksskatteverket anser att denna flyttningskontroll alltid bör göras i samband med handläggningen av anmälan och inte i efterhand när anmälan registrerats. Verket anser vidare att flyttningsärenden inte är så enkla och okomplicerade att de bör handläggas vid ett medborgarkontor. Skälen för regeringens förslag: En anmälan om flyttning skall innehålla all information som normalt behövs för att kunna ta ställning till om personens folkbokföring skall ändras. Förfarandet att registrera anmälan om flyttning är förhållandevis enkelt. Om en anmälan är riktigt ifylld diarieförs den i folkbokföringssystemet. Om flyttningsdagen är densamma som diarieföringsdagen eller tidigare registreras ärendet i folkbokföringsregistret efter kontroll mot fastighetstaxeringsregistret. I diariet noteras därefter att beslutet om flyttning är fattat. I vissa fall behöver emellertid de lämnade uppgifterna kontrolleras och kompletteras. I likhet med Riksskatteverket anser regeringen att en sådan flyttningskontroll inte bör göras vid ett medborgarkontor av en hand- läggare som endast omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsav- tal. Förslaget begränsas därför till att avse enklare anmälningar om flyttning, dvs. sådana ärenden där det inte blir aktuellt för myndigheten att göra en flyttningskontroll. De ärenden som närmast kan komma i fråga är sådana där en ensamstående person eller en hel familj flyttar till ett bo- stadsområde med permanentbostäder. I samtjänstavtalet skall de enklare fallen närmare preciseras. Regeringen är medveten om att ambitionsnivån med flyttningskontroller successivt kan komma att höjas och att utrymmet för att delegera dessa uppgifter på det sätt som här avses därför kan bli ganska begränsat. Detta utgör dock inte tillräckliga skäl för regeringen att avstå från att lägga fram förslaget. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Uppgifter inom arbetsmarknadsområdet I fråga om myndighetsuppgifter på arbetsmarknadsområdet bör de personer som knutits till arbetsmarknadsmyndigheten genom anställnings- eller uppdragsavtal i myndighetens namn kunna anförtros att i enklare fall bevilja ersättning för sökanderesor inom ramen för flyttningsbidrag. Utredningen har också föreslagit att en handläggare vid ett med- borgarkontor skall få skriva in en arbetssökande vid arbetsförmedlingen och i samband därmed "stämpla" ett kassakort. Regeringen anser emellertid att detta behöver övervägas ytterligare och avstår därför från att nu lägga fram ett sådant förslag. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Bevilja flyttningsbidrag Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall i enklare fall få bevilja flyttningsbidrag i form av bidrag till sökanderesor. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) utesluter inte att det skulle vara möjligt att överlämna den föreslagna uppgiften till en generalist på ett medborgarkontor. AMS framhåller att uppgiften förutsätter tillgång till verkets ADB-system. Skälen för regeringens förslag: För den som måste flytta för att få en anställning kan flyttningsbidrag utgå. Flyttningsbidragen består bl.a. av respenning och starthjälp. Respenning kan ges vid en sökanderesa för den som söker arbete på annan ort och skall resa för en anställningsintervju. Ersättning för kostnader för resa och uppehälle samt eventuell barntillsyn får lämnas om besöket bedöms nödvändigt för att en anställning skall komma till stånd. Respenning kan också ges vid en tillträdesresa för den som påbörjar en anställning. Vid en tillträdesresa får sökanden och dennes familj resan betald och dessutom eventuellt traktamente. Om anställningen beräknas vara minst sex månader ersätts också kostnaden för att flytta bohaget. De krav som måste uppfyllas för att en arbetssökande skall vara berättigad till respenning är att han eller hon är inskriven vid arbets- förmedlingen, är eller riskerar att bli arbetslös och att det inte förefaller möjligt att få en ny anställning på hemorten. De två först nämnda kriterierna är lätta att kontrollera. Det sist nämnda kriteriet förutsätter emellertid att handläggaren gör en arbetsmarknadspolitisk bedömning, dvs. att sökanden inte kan få en anställning på hemorten. Som regel fordrar en sådan bedömning en ingående kunskap om arbetsmarknaden. Regeringen anser att enklare fall av ärenden om respenning bör kunna handläggas av en handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. I begreppet enklare fall får här anses ligga att ett ärende inte avser för stora bidragsbelopp och att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen inte blir alltför komplicerad. Förslaget bör därför avgränsas till att endast omfatta beslut om sökanderesor i de fall då ingående kunskap om arbetsmarknaden knappast behövs – t.ex. när en ort drabbats av en omfattande arbetslöshet. I samtjänstavtalet kan närmare preciseras vad som är enklare fall. Det förtjänar att i sammanhanget påpekas att om ersättning för en sökanderesa felaktigt skulle beviljas medför inte detta att arbetsförmedlingen senare måste bevilja bidrag även för tillträdesresa och bohagstransport m.m. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Uppgifter på det kommunala området I detta avsnitt behandlas olika myndighetsuppgifter på det kommunala området som kan vara lämpliga att handlägga vid ett medborgarkontor i gemensam regi med berörda statliga myndigheter och försäkringskassan. Dessa uppgifter är: – att bereda ärenden om ekonomiskt bistånd till den som fyllt 65 år för dennes försörjning, – att ta emot ansökningar om plats i barnomsorgen, fördela platserna och lämna erbjudanden om plats, – att bevilja inackorderingsbidrag för elever i gymnasieskolan och kom- munal vuxenutbildning, – att ge tillstånd till att inrätta annat slag av toalett än vattentoalett enligt en kommunal föreskrift, eller – att i enklare fall besluta om parkeringstillstånd för handikappade. Utredningens förslag omfattar även uppgiften att bevilja enklare bygglov. Regeringen avstår emellertid från att lägga fram detta förslag. I sådana ärenden förekommer ofta tolkningsproblem av om en viss åtgärd är förenlig med detaljplanen. Det är dessutom ofta fråga om att väga den byggandes intresse av att utnyttja sin byggrätt på visst sätt mot grannens intresse av att inte få betydande olägenheter av det byggda genom t.ex. skuggning eller skymd sikt. Denna ärendetyp får därför anses som olämplig att handlägga inom ramen för försöksverksamheten med medborgarkontor. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Bereda ärenden om ekonomiskt bistånd till vissa pensionärer Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall få bereda ärenden om ekonomiskt bistånd till den som fyllt 65 år för dennes försörjning. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Socialstyrelsen har inga invändningar mot förslaget men understryker särskilt vikten av att gällande sekretessbestämmelser iakttas. Skälen för regeringens förslag: Vid handläggning av en ansökan om socialbidrag görs både en ekonomisk prövning och en bedömning av den enskildes försörjningsförmåga. Utbetalningen av socialbidrag förenas ofta med krav på den enskilde att vara aktivt arbetssökande eller med erbjudande om andra biståndsinsatser i syfte att nå självförsöjning. I vissa fall fungerar socialbidraget som ett renodlat försörjningsstöd. Det kan t.ex. gälla invandrare som är över 65 år och som inte kan få svensk pension eller ålderspensionärer vars inkomster inte når upp till en skälig levnadsnivå. Någon prövning av om personen i fråga kan försörja sig genom eget arbete blir inte aktuell att göra i dessa ärenden. Social- bidragsprövningen kan begränsas till en bedömning av den enskildes ekonomiska förhållanden. I handläggningsrutinen för de nämnda ärendena ingår att ankomststäm- pla ansökningen, se till att den är fullständigt ifylld, kontrollera uppvisade kvitton för t.ex. hyra och hemtjänst samt anteckna de betalda beloppen samt eventuellt sökandens passnummer. Handläggaren signerar sedan ansökningshandlingen och lämnar ärendet vidare till den som är behörig att besluta i ärendet. Enligt regeringens mening är den beskrivna ärendeberedningen en mycket lämplig uppgift att pröva i en försöksverk- samhet med medborgarkontor. Genom att handläggningen vid med- borgarkontoret syftar till att göra ärendet klart för beslut blir förfarandet enklare och snabbare inte bara för beslutsfattaren vid socialbidragsenheten utan också för den enskilde. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Handlägga ärenden om barnomsorgsplats Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall kunna ta emot en ansökan om behov av plats i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg samt dessutom kunna fördela plats och lämna erbjudande om plats. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Socialstyrelsen har inga invändningar mot förslaget men förutsätter att handläggningen av ärenden om barnomsorgsplats med stöd av 6 eller 16 § i socialtjänstlagen även i fortsättningen hanteras av specialister inom den kommunala förvaltningen. Skälen för regeringens förslag: En kommun är skyldig att till- handahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i den omfattning som det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Plats skall erbjudas alla barn som har fyllt ett år utan oskäligt dröjsmål efter det att anmälan om behov av plats gjorts. En anmälan om behov av plats i barnomsorgen görs på ett särskilt formulär. Att registrera en anmälan i barnomsorgskön, fördela och erbjuda barnomsorgsplats är ett förhållandevis enkelt förfarande. Efter kontroll av barnets ålder, att barnet och familjen är bosatta och stadigvarande vistas i kommunen och att behov av barnomsorg föreligger kan ärendet registreras. Anmälningsdagen avgör platsen i barnomsorgskön. När det blir aktuellt att tilldela ett barn i kön en plats sänds ett skriftligt meddelande om detta till föräldrarna eller den som barnet bor hos. Antas inte platsen måste en ny anmälan om behov göras. Regeringen anser att denna typ av verksamhet passar utmärkt för att pröva inom ramen för försöksverksamheten. Det är emellertid viktigt att framhålla att handläggning av ärenden om plats i barnomsorgen som följer av någons rätt till bistånd av socialnämn- den för att uppnå en skälig levnadsnivå inte är lämpliga att anförtros en handläggare vid ett medborgarkontor som endast omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. Inte heller bör denne handlägga ärenden om barnomsorgsplats som följer av den särskilda skyldighet en kommun har att anordna sådan plats åt barn av fysiska, psykiska eller andra skäl som ett särskilt stöd i barnets utveckling. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Bevilja stöd till inackordering Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall få bevilja stöd till inackordering för elever i gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: En hemkommun är enligt lag skyldig att lämna ekonomiskt stöd till de elever i gymnasieskolan som behöver inackordering till följd av skolgången. Motsvarande skyldighet gäller i vissa fall till elever i gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning inom kommunal vuxenutbildning (komvux) som studerar i en annan kommun än hemkommunen. Skyldigheten gäller till och med det första kalenderhalvåret det år då ungdomarna fyller tjugo år. Stödet skall avse boende, fördyrat uppehälle och resor till och från hemmet. Bidraget bestäms efter en viss mall. Det är fråga om relativt låga bidragsbelopp om ungefär ett par tusen kronor i månaden. Regeringen anser att uppgiften att besluta om inackorderingsbidrag för elever i gymnasieskolan och komvux är en enkel uppgift och lämplig att anförtro en handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Ge tillstånd till annat slag av toalett än vattentoalett Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall få ge tillstånd till att inrätta annat slag av toalett än vattentoalett enligt en kommunal föreskrift. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Enligt Socialstyrelsen bör tillstånd till avloppsfri toalett kunna ges genom medborgarkontor för miljömärkta toaletter varvid endast den nordiska miljömärkningen Svanen bör godkännas. Skälen för regeringens förslag: I lokala hälsoskyddsföreskrifter före- kommer krav på tillstånd för att få inrätta annat slag av toalett än vattentoa- lett. Sådana ärenden kan i princip avgöras i samband med att ansökan om tillstånd lämnas in. Socialstyrelsen har klassat ett antal toaletter som godtagbara och angett en högsta belastning, dvs. toaletternas kapacitet i förhållande till antalet användare. Dessa toaletter har sedan förtecknats. En ansökan om tillstånd skall innehålla uppgift om fastighetsbeteckning, typ av toalett och hur många personer som normalt kommer att använda toaletten. Handläggaren kontrollerar uppgifterna i ansökan mot Socialstyrelsens förteckning och avgör därefter ärendet om förutsättningar föreligger för ett beslut om tillstånd. Förfarandet är enkelt och, enligt regeringens mening, mycket lämpligt att anförtro en handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Bevilja parkeringstillstånd åt handikappade Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall i enklare fall få bevilja parkeringstillstånd för handikappade. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Justitieombudsmannen (JO) påpekar att i ärenden om parkeringstillstånd åt handikappade måste handläggaren göra en själv- ständig bedömning av om ett företett läkarintyg skall anses utvisa att sökanden behöver parkeringstillstånd. Socialstyrelsen anser att parkeringstillstånd till handikappade inte bör handläggas vid ett medborgarkontor eftersom frågan är mer komplex än som framgår av förslaget. Att bevilja parkeringstillstånd är även kopplat till bl.a. undantag från de lokala trafikbestämmelserna och tillgång till parkeringsplatser för handikappade. Frågan om parkeringstillstånd är integrerad hos den instans som ansvarar för trafiken i kommunen och den bör enligt Socialstyrelsen även i fortsättningen handläggas där. Skälen för regeringens förslag: En förutsättning för att en handikappad skall få ett kommunalt parkeringstillstånd är som regel att en läkare intygar att handikappet är sådant att personen i fråga behöver parkeringstillståndet. I handläggarens uppgift ingår dels att kontrollera att det framgår av läkarintyget att sökanden behöver ett parkeringstillstånd, dels att avgöra under vilken tid tillståndet skall gälla. Beslutet översänds sedan till sökanden. Med beslutet översänds också en del upplysningar, t.ex. de regler som gäller för den som innehar ett parkeringstillstånd samt ett parkeringskort försett med ett giltighetsmärke. Regeringen anser att ärenden om parkeringstillstånd för handikappade i enklare fall bör kunna handläggas vid ett medborgarkontor av en handläggare som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. I begreppet enklare fall får i dessa avseenden anses ligga att det företedda läkarintyget klart utvisar att personen i fråga behöver parkeringstillståndet. Är läkarintyget mer svårbedömbart kan ett enklare fall inte anses föreligga. Vad begreppet enklare fall i övrigt skall innefatta kan tänkas variera från en kommun till en annan kommun. Vad som utgör enklare fall skall därför preciseras i samtjänstavtalet. Med hänsyn till remissinstansernas invändningar bör det också framhållas att handläggningen vid med- borgarkontoret av ärenden om parkeringstillstånd naturligtvis kan ske i samråd med den ansvariga nämnden i kommunen. Fel! Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument. Ytterligare förvaltningsuppgifter Regeringens bedömning: Under försöksperiodens gång bör myndigheter, kommuner och landsting som deltar i försöket ges möjlighet att hos regeringen väcka frågor om ytterligare för- valtningsuppgifter som kan vara lämpliga att pröva inom ramen för försöksverksamheten. Regeringen kommer därefter att lägga fram de förslag till utvidgning av försöksverksamheten som bedöms lämpliga. Skälen för regeringens bedömning: Genom de förslag som regeringen nu har redovisat läggs en ram för en utvidgad försöksverksamhet med medborgarkontor. Omfattningen och avgränsningen av de förvaltnings- uppgifter med moment av myndighetsutövning som skall kunna prövas i försöket kan diskuteras. Invändningar har rests mot flera av de förslag som utredningen har lagt fram. Regeringen har i stor utsträckning tagit hänsyn till sådana invändningar. Det gäller bl.a. i fråga om de myndighetsuppgifter på polisområdet som utredningen föreslog borde ingå i försöksverksamhet. Både JO och Rikspolisstyrelsen har avstyrkt att en polismyndighets arbetsuppgifter handläggs vid medborgarkontor. I sin bedömning har regeringen också vägt in utvecklingen i fråga om närpolisverksamheten. Våra förslag är alltså väsentligt begränsade i förhållande till utred- ningens. När det gäller vissa uppgiftsområden kan den praktiska betydelsen vara förhållandevis liten. Vi har dock inte avstått från att ta med en del sådana områden. Våra överväganden i denna del bygger bl.a. på de önskemål som finns på flera håll om att kunna starta en utvidgad försöksverksamhet. Att det sker i en relativt blygsam skala är enligt vår mening inte någon nackdel. Det finns mot den här bakgrunden skäl att vara öppen för önskemål och idéer om ytterligare förvaltningsuppgifter som kan vara lämpliga att pröva i försöksverksamheten. Regeringen kommer att ge berörda myndigheter, kommuner och landsting möjlighet att väcka sådana frågor. I de fall det bedöms lämpligt kommer vi sedan att förelägga riksdagen förslag till att ytterligare utvidga försöksverksamheten. Fel! Okänt växelargument. Utvärdering av försöksverksamheten och det fortsatta utvecklingsarbetet Regeringens bedömning: Det är angeläget att följa, stödja och utvärdera det utvecklingsarbete som pågår om medborgarkontor. En arbetsgrupp har därför tillsatts i Inrikesdepartementet. En viktig uppgift för arbetsgruppen är att fortlöpande redovisa de erfarenheter och den kunskap som finns om verksamheten. Resultaten från de studier och utvärderingar som gjorts eller pågår vid exempelvis universitet och högskolor skall därvid tas till vara. En plan för det fortsatta utvärderingsarbetet bör utarbetas. Skälen för regeringens bedömning: En arbetsgrupp har nyligen inrättats i Inrikesdepartementet för att följa och stödja arbetet med att utveckla medborgarkontor och andra former av kontakter mellan med- borgarna och offentliga organ. Arbetsgruppen kommer att inleda sitt arbete med att ta fram ett samlat underlag om pågående försök med medborgarkontor samt redovisa de erfarenheter och den kunskap som finns om verksamheterna. En viktig utgångspunkt för detta arbete utgör de utvärderingar som gjorts eller pågår vid exempelvis universitet och högskolor. En plan för det fortsatta utvärderingsarbetet bör utarbetas i detta sammanhang. Den utvidgning av försöksverksamheten som nu föreslås leder till att bl.a. frågor om integritet, rättssäkerhet och ansvarsförhållanden mellan de avtalsslutande parterna måste ägnas särskild uppmärksamhet. En andra huvuduppgift för arbetsgruppen är att klarlägga vilka planer och önskemål som finns om att förändra i nuvarande verksamheter eller starta nya medborgarkontor. I detta sammanhang skall arbetsgruppen redovisa och belysa de problem och svårigheter som kan finnas på lokal nivå för att genomföra ett önskvärt förnyelse- och förändringsarbete. Arbetsgruppen bör därvid bedöma behovet av förändringar och utarbeta förslag som kan leda till att dialogen mellan medborgare och sam- hällsorgan fördjupas. En tredje viktig uppgift för arbetsgruppen är att följa och stödja ut- vecklingsarbetet. I direktiven för utredningsarbetet anges exempel på frågor som särskilt bör uppmärksammas. Det gäller inrättande av s.k. integrerade medborgarkontor och hur information i ökad utsträckning kan göras elektroniskt tillgänglig för alla. Ett underlag skall vidare tas fram som belyser medborgarkontorens möjligheter att genom sektorsövergripan- de arbetssätt bidra till det utvecklingsarbete som pågår i storstads- regionerna inom ramen för särskilda insatser i invandrartäta bostadsområ- den. I arbetsgruppens uppdrag ingår vidare att initiera studier och dis- kussioner som blickar framåt när det gäller kontaktformer och informa- tionsstrategier samt sprida information och erfarenheter från utvecklings- arbetet. Ledamöter och experter är företrädare för Regeringskansliet, statliga myndigheter, kommuner, landsting samt universitet och högskolor. Fel! Okänt växelargument. Kostnader Regeringens bedömning: I den mån försöksverksamheten medför ökade kostnader bör dessa finansieras genom omprioriteringar av resurser inom kommunerna och myndigheterna. I propositionen 1993/94:187 om försöksverksamhet med medborgarkon- tor gjordes inte några beräkningar av kostnaderna för att genomföra försöksverksamheten i full skala. Endast frågan om kostnaderna för det lokala utvecklingsarbetet behandlades i propositionen. Regeringens bedömning var att i den mån det lokala utvecklingsarbetet medför ökade kostnader bör dessa finansieras genom omprioriteringar av resurser inom kommunerna och myndigheterna. Skälet för regeringens bedömning var att det därigenom skapades en realistisk ekonomisk bas för en fortsatt drift av medborgarkontoren. Denna bedömning kvarstår. Ansvaret för att förslagen i de konkreta fallen inte leder till kostnadsök- ningar som inte motsvaras av minst lika stora besparingar ligger liksom för den nuvarande försöksverksamheten på de avtalsslutande parterna. Kostnader som kan uppkomma under försöksverksamheten, när det gäller uppgifter som innefattar myndighetsutövning kan bl.a. hänga samman med att tillförsäkra medarbetarna vid medborgarkontoret den kompetens som behövs. Andra kostnader i ett inledningsskede följer av de olika behörig- hetsspärrar som kan behöva läggas in när det gäller medarbetarnas åtkomst till myndigheternas personregister. Ett syfte med medborgarkontor är att de samverkande myndigheterna skall kunna göra samordningsvinster genom att effektivare ta till vara personal, lokaler och utrustning. Av samhällsekonomiska skäl är det på många håll aktuellt med inskränkningar i myndigheternas och försäkrings- kassornas lokala kontorsnät. Det finns säkerligen myndigheter som inte kommer att behöva alla de lokaler som den disponerar i dag. I de fall när ett befintligt lokalkontor ersätts av ett medborgarkontor bör en del kostnadsbesparingar kunna uppnås. I ett sådant läge kan det i en del fall vara lönsamt för det allmänna att en samverkan mellan myndigheter från olika sektorer kommer till stånd också när det gäller handläggningen av enklare ärenden som innebär myndig- hetsutövning. En sådan samverkan kan bidra till att underlätta en nödvändig omställning för den offentliga förvaltningen i stort. På längre sikt kan en samverkan vid medborgarkontor ge goda förutsättningar att organisera flexibla samtjänstlösningar allt efter de olika behov som kan finnas lokalt. Men möjligheterna till kostnadsbesparingar skall inte överdrivas. I offentlig förvaltning saknas i många fall verktyg och erfarenheter för att göra interna omprioriteringar. Det finns inte heller några riktiga incitament för att ta ett helhetsgrepp på offentlig förvaltning eller att formulera helhetsmål. En utvärdering som forskare vid Mitthögskolan har gjort av det första året under försöksverksamheten visar t.ex. att den konsumentverksamhet som bedrivs vid medborgarkontor fungerar väl. Det har inneburit en effektivare användning av övriga specialistresurser för konsumentvägled- ning etc. Men det saknas uppskattningar av de rationaliseringsvinster som kan erhållas genom sambruk. Det är en av de frågor som bör tas upp i den fortsatta utvärderingen av försöksverksamheten. Fel! Okänt växelargument. Ikraftträdande Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1997 och gälla till utgången av juni 2002. Det innebär att försöksperioden förlängs med tre år så att de nya möjligheterna att utföra förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning skall kunna prövas under en rimlig tid. Den nya lagen är tänkt att ersätta lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor. Äldre avtal som regeringen har godkänt enligt den upphävda lagen kommer även i fortsättningen att gälla utan att ett nytt godkännande behöver inhämtas. Vid detta förhållande är det mest lämpligt att göra bestämmelserna i den nya lagen om samtjänstavtalets återkallande och om verksamhetsrapporter tillämpliga även på de äldre avtalen. Om parterna som ingått ett avtal som godkänts enligt den upphävda lagen vill förlänga detta måste dock ett nytt godkännande inhämtas enligt den nya lagen. Fel! Okänt växelargument. Författningskommentar 1994 års lag om försöksverksamhet med medborgarkontor ersätts med en ny lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. Den nya lagen innebär att försöksverksamheten utvidgas till att omfatta flera samarbetsvägar och ett ökat antal samarbetsformer. Den form för samverkan som 1994 års försökslag medger skall också fortsättningsvis vara möjlig. Någon definition av begreppet medborgarkontor görs inte i lagen. Vad ett medborgarkontor är beskrivs under avsnitt 4.1. Där framgår bl.a. att ett medborgarkontor inte är en egen myndighet och att det kan organiseras enligt flera olika modeller. Den nu föreslagna lagen om samtjänst innebär endast ändringar för den modell som ibland kallas integrerade med- borgarkontoret. Grunden till denna modell lades genom 1994 års försökslag. Övriga modeller för medborgarkontorsverksamhet – som för övrigt inte kräver något särskilt lagstöd för sin tillämpning – berörs inte av förslaget. Samtjänstavtal 1 § Statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa, en kommun eller ett landsting får ingå avtal om att för varandras räkning lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och i övrigt handlägga enklare förvaltningsärenden med de begränsningar som anges i denna lag eller att använda varandras personal till att utföra sådan verksamhet (samtjänst vid medborgarkontor). I paragrafen anges de två former för samverkan i samtjänst som får förekomma med stöd av denna lag. Den ena formen av samverkan avser de angivna parternas möjlighet att efter avtal utföra enklare förvaltningsuppgifter för varandras räkning. Detta är delvis redan möjligt genom den nuvarande försökslagen som tillåter en kommun att efter avtal med en eller flera statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa eller ett landsting, utföra förvaltningsuppgifter som annars ligger utanför kommunernas kompetensram enligt kommunallagen (1991:900). Omvänt får också statliga myndigheter m.fl. genom avtal överlåta åt en kommun att utföra förvaltningsuppgifter för deras räkning. De förvaltningsuppgifter som på så sätt får anförtros en kommun får dock inte innefatta myndighetsutövning, utan bara information, rådgivning eller andra serviceåtgärder. Den form för samverkan som 1994 års försökslag medger blir även fortsättningsvis möjlig, men tillämpningsområdet för försöksverksamheten vidgas nu så att även statliga myndigheter m.fl. ges möjlighet att utföra sådana förvaltningsuppgifter för varandras räkning eller för en kommuns räkning. Bestämmelsen ger därmed utrymme för att etablera en samtjänst mellan två eller flera statliga myndigheter, eller mellan en eller flera statliga myndigheter och en allmän försäkringskassa, eller mellan en statlig myndighet och ett landsting. Kombinationerna är många. Det ställs således inte något krav på att både statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och en kommun samtidigt ingår i samtjänsten. Det är fullt tillräckligt att två myndigheter samverkar. Det blir däremot inte möjligt för en kommun eller ett landsting att åta sig att utföra förvaltningsuppgifter för en annan kommun eller ett landsting. Här ges således inte något undantag för att få utföra förvaltningsuppgifter som i detta avseende ligger utanför kompetensramen enligt kommunallagen. Bestämmelsen ger därmed inte utrymme för mer än en kommun eller ett landsting att samverka i samtjänsten. Detsamma gäller även en allmän försäkringskassa. Den andra formen av samverkan är att en myndighet för sina för- valtningsuppgifter använder anställda i en annan samverkande myndighet. Detta sker genom att myndigheten binder personalen till sig genom ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal (se kommentaren till 5 §). Den formen av samverkan görs obligatorisk för uppgifter som helt eller delvis innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personre- gister. De båda formerna av samverkan kan kombineras i en samtjänst. En myndighet kan således uppdra åt en annan myndighet att utföra en eller flera förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning och samtidigt genom ett särskilt avtal använda en person anställd i den andra myndigheten och låta denne utföra andra förvaltningsuppgifter som kan innehålla inslag av myndighetsutövning. Med uttrycket enklare förvaltningsuppgifter avses uppgifter där risken för felaktig handläggning är liten eller där utrymmet för handläggaren att göra självständiga bedömningar är begränsat. Det kan alltså i huvudsak bara vara fråga om en mer rutinmässig handläggning. En sådan hand- läggning kan också innefatta myndighetsutövning i den utsträckning som följer av de två katalogerna i 7 och 8 §§. En kontroll av gränsdragningen mellan enklare och andra förvaltningsuppgifter sker genom regeringens prövning enligt 3 §. I 1994 års försökslag förutsätts att kommunen utför de statliga för- valtningsuppgifterna m.fl. i eget namn och inte i respektive myndighets namn. Den ordningen består för sådana förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning och kommer till uttryck i lagtexten genom att myndigheterna får utföra dessa uppgifter för varandras räkning. Blir det däremot fråga om förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skall i stället uppgifterna alltid utföras i den ansvariga myndighetens namn. Regeringen instämmer i vad Lagrådet har anfört om att lagen inte bör uppfattas så att den förhindrar annan samverkan mellan de angivna myndigheterna som inte kan hänföras till samtjänst vid medborgarkontor. 2 § Ett samtjänstavtal skall ange vilka förvaltningsuppgifter som skall omfattas av samtjänsten. Av avtalet skall också framgå under vilken tid det skall gälla. Ett samtjänstavtal får dock inte träffas för längre tid än till utgången av juni 2002. Om samtjänstavtalet omfattar förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister, skall det av avtalet framgå vem som skall utföra uppgifterna och vilken tillgång till personregister denne kommer att ha. Det skall också framgå om handläggaren har andra sådana förvaltningsuppgifter och den tillgång till personregister denne i så fall har. Samtjänstavtalet bildar den yttre ramen för hela samtjänstverksamheten. Av avtalet skall det enligt första stycket framgå samtliga förvaltnings- uppgifter som samtjänsten omfattar. I detta krav ligger också att de personregister som behövs för att kunna utföra förvaltningsuppgifterna skall anges. Härigenom fås inte bara en ram för det samlade serviceutbudet utan också en ram för myndighetsutövningen och en ram för personregistertillgången i samtjänsten. När det gäller sådana förvalt- ningsuppgifter som information, rådgivning och andra serviceåtgärder kan av naturliga skäl kravet på precision inte ställas alltför högt. Något krav på att i avtalet peka ut vem av handläggarna i samtjänsten som skall utföra dessa serviceuppgifter har heller inte ställts upp. I andra stycket anges att det av samtjänstavtalet skall framgå vem som handlägger förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister. Handläggarens namn skall alltså anges. Vidare måste det framgå vilka uppgifter som innebär myndighetsutövning och vilken tillgång till personregister han eller hon har i samtjänsten. En handläggare i samtjänsten har normalt en begränsad tillgång till uppgifter i ett databaserat personregister. Detta följer av 9 §. Det är denna tillgång som skall framgå av samtjänstavtalet. Kravet på precision ställs högt i fråga om uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister. Genom en sådan närmare precisering av förvaltnings- uppgifterna ges den nödvändiga grunden för regeringens prövning enligt 3 §. Om en handläggare som deltar i samtjänsten till följd av sin grundan- ställning även har andra uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister skall också dessa anges i samtjänstavtalet liksom den tillgång till personregister denne har. Det beror på att också de måste vägas in i bedömningen av hur uppgifter från olika verksamhets- områden kan kombineras med hänsyn till rättssäkerheten och från sekretess- och integritetssynpunkt. Sammantaget innehåller paragrafen krav på en tydlig och uttömmande redovisning av hur förvaltnings- uppgifterna från olika förvaltningsområden kombineras hos de enskilda handläggarna (tjänsteprofil) när det blir fråga om myndighetsutövning eller personregistertillgång. En grundtanke i samtjänsten är att varje handläggare skall kunna betjäna den besökande medborgaren även om dennes ärenden kan hänföras till flera myndighetsområden. Något krav på att handläggarna skall ha enhetliga tjänsteprofiler ställs dock inte upp. Av rättssäkerhets- samt sekretess- och integritetsskäl kan det finnas behov av att göra vissa begränsningar i uppgiftsområdena för en eller flera handläggare. Denna avvägning ankommer det i första hand på respektive myndighet i samtjänsten att göra. Förutom de i bestämmelsen angivna kraven på samtjänstavtalet bör det dessutom reglera en del andra viktiga frågor mellan parterna som t.ex. vilka ekonomiska villkor som skall gälla, hur verksamheten skall styras och övervakas, hur arbetsledning och kompetensutveckling skall vara ordnad och hur allmänheten skall informeras om verksamheten. Avtalet bör också reglera vad som händer när en part t.ex. vill frånträda avtalet eller säga upp eller ändra ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med en anställd hos den andra parten. Det bör i sammanhanget erinras om att eventuella tolkningstvister av rättigheter och skyldigheter av ekonomisk eller annan civilrättslig natur kan komma att avgöras vid en rättslig prövning i allmän domstol. Godkännande och återkallelse 3 § För att bli gällande skall ett samtjänstavtal godkännas av regeringen. Regeringen får återkalla ett godkännande, om ändrade förhållanden kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för det. Samtjänstavtalet upphör i så fall att gälla den dag som regeringen bestämmer. Regeringens godkännande av ett samtjänstavtal är enligt första stycket en förutsättning för att samtjänsten skall få sättas i gång. Regeringen prövar om förvaltningsuppgifterna i samtjänsten ligger inom de begränsningar för försöket som anges i försökslagen. I regeringens prövning ligger också att bedöma om de olika tjänsteprofilerna (jfr kommentaren till 2 §) är förenliga med allmänna krav på rättssäkerhet och om de kan anses acceptabla utifrån utgångspunkten att minska risken för intressekollissioner som kan hota det integritetsskydd som sekretesslagens regler ger. Däremot är det inte regeringens uppgift att granska och godkänna de eventuella andra villkor som parterna kan ha kommit överens om. Föreskriften om regeringens godkännande utesluter inte att parterna i samtjänsten själva kommer överens om att begränsa en pågående samtjänst. Däremot fordrar varje ändring av verksamhetens yttre ram (jfr kommentaren till 2 § första stycket) i utvidgande riktning regeringens godkännande innan den får påbörjas. Det gäller också om de tjänsteprofiler som beskrivs i samtjänstavtalet ändras till att omfatta ytterligare myndig- hetsutövningsuppgifter eller uppgifter som fordrar tillgång till personregister. I andra stycket ges regeringen en rätt att återkalla ett godkännande när ändrade förhållanden inträtt eller det annars finns särskilda skäl att göra det. Det kan röra sig om ändrad lagstiftning som gör att det ursprungliga avtalet inte kan tillämpas som det är tänkt eller att den ena avtalsparten är missnöjd med hur verksamheten kommit att bedrivas. Återkallelse kommer att kunna tillgripas som en sista utväg för att avveckla en verksamhet som är olämplig eller sköts på ett olämpligt sätt, t.ex. så att rättssäkerheten eller integritetsskyddet äventyras. För det fall regeringen återkallar sitt godkännande gäller inte längre samtjänstavtalet. De förvaltningsuppgifter som redan utförts med stöd av samtjänstavtalet påverkas självfallet inte av ett sådant beslut. Ibland kan det finnas behov av tid för att avveckla verksamheten vid ett med- borgarkontor. En återkallelse får därför verkan först från den dag som regeringen bestämmer. Verksamhetsrapporter 4 § Myndigheter som har träffat ett samtjänstavtal skall på det sätt som regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits. Paragrafen motsvarar i huvudsak 3 § i 1994 års försökslag. Den närmare tidpunkten för den årliga redovisningen – som bestämts till den 1 mars i den nuvarande försökslagen – är närmast en verkställighetsföreskrift som det bör ankomma på regeringen att fastställa. Härigenom kan tidpunkten senare på ett smidigt sätt anpassas eller samordnas med de statliga myndig- heternas och de allmänna försäkringskassornas skyldighet att lämna års- redovisning. Denna bestämmelse täcker även 5 § i 1994 års försökslag om att parterna skall underrätta regeringen när samarbetet upphör i förtid. Myndighetsutövning m.m. 5 § Om samtjänsten innebär att myndigheterna använder varandras personal till att utföra förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innebär myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skall den myndighet som ansvarar för uppgifterna träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa uppgifter. Bestämmelsen i denna paragraf innebär ett krav på att om ett samtjänst- avtal omfattar också sådana förvaltningsuppgifter som innebär myndig- hetsutövning eller som kräver tillgång till personregister, skall myndig- heten träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den eller de personer som är anställda hos den andra myndigheten och som skall svara för uppgifterna i fråga. Därigenom knyts dessa till myndigheten och därigenom kan myndighetsutövningen bedrivas som en del av den ordinarie verksamheten. De arbetsrättsliga reglerna om arbetsskyldighet och arbetsledning som följer av ett anställningsavtal bör tjäna som utgångspunkt för vad ett särskilt uppdragsavtal i övrigt bör reglera. Ett uppdragsavtal bör dessutom reglera vad som skall gälla vid en förändring av samtjänsten som innebär att uppdraget begränsas eller upphör. 6 § Myndighetsutövning i samtjänst får endast avse förvaltnings- uppgifter som följer av 7 och 8 §§. Samtjänsten får inte omfatta 1. beslut om att till någon del avslå eller avvisa en framställning, 2. beslut om att återkalla ett tillstånd eller något annat gynnande beslut, 3. rättelse eller omprövning av beslut, eller 4. beslut om återkrav av en utbetald förmån. Paragrafen innebär att samtjänsten bara får omfatta vissa förvaltnings- uppgifter. Syftet är att minska risken för intressekollisioner som kan hota rättssäkerheten och integritetsskyddet. Därför har möjligheterna till samtjänst när det gäller myndighetsutövning begränsats i huvudsak till beslut som normalt bara är gynnande eller neutrala för den enskilde. Åtgärder som medför förpliktelser för den enskilde omfattas således inte av samtjänsten. I första stycket begränsas de förvaltningsuppgifter som kan innehålla myndighetsutövning och som är tillåtna inom ramen för samtjänsten till de som anges i katalogerna i 7 och 8 §§. De beslut som kan följa på denna myndighetsutövning är till sin natur positiva för den sökande, t.ex. befrielse från en i lag angiven förpliktelse eller beviljande av en social förmån. Besluten kan också vara neutrala för den enskilde t.ex. utfärdande av intyg m.m. Dessutom garanteras genom andra stycket också att det enskilda beslutet bara får ges ett positivt innehåll. Trots de begränsningar som gjorts i lagen kan det säkert uppkomma svårigheter för en handläggare vid ett medborgarkontor att avgöra om ett beslut i det enskilda fallet är gynnande eller neutralt. När den sökande får det han eller hon begär föreligger självklart ett gynnande beslut. Ett beslut som också måste anses som gynnande är när den sökande inte vet vad han eller hon kan få – t.ex. i bidrag – men informeras om detta av handläggaren och godtar det. Detsamma måste gälla även om sökanden tycker att ett bidrag borde vara högre. Om sökanden däremot anger vad han eller hon förväntar sig att få och förklarar sig missnöjd med ett beslut som inte motsvarar dessa förväntningar kommer det fattade beslutet att bli ett negativt beslut. I andra stycket har också undantagits uppgifter i samtjänsten som omfattar rättelse eller omprövning av beslut. Här avses sådan rättelse eller omprövning som följer av skyldigheten i 26 och 27 §§ förvaltningslagen (1986:223) men också, som Lagrådet har påpekat, bestämmelserna i 20 kap. 10 och 10 a §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring samt de specialregler om omprövning som finns i taxeringslagen (1990:324) och uppbördslagen (1953:272). Regeringen instämmer också i vad Lagrådet har anfört om att bestämmelsen skall anses omfatta även annan rättelse och omprövning som går utöver skyldigheten enligt förvaltningslagen men som följer av principer som iakttas i praxis. Den föreslagna bestämmelsen skall emellertid inte anses omfatta den omprövning som kan göras med stöd av 9 § lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer och som följer av 4 § lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folk- pension. 7 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § får i respektive statlig myndighets och allmän försäkringskassas namn 1. i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av bostads- tillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer, 2. i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av hustrutil- lägg enligt lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension, 3. besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdomar och andra studerande med enbart tjänsteinkomst, 4. i enklare fall medge anstånd med att ge in självdeklaration enligt bestämmelserna i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, 5. i enklare fall registrera anmälan om flyttning enligt folkbok- föringslagen (1991:481), eller 6. i enklare fall bevilja flyttningsbidrag i form av bidrag till sökanderesor enligt förordningen (1994:7) om flyttningsbidrag. Genom katalogen i denna paragraf anges vilka förvaltningsuppgifter från en statlig myndighet eller en allmän försäkringskassa som innehåller moment av myndighetsutövning och som är möjliga att låta en person som har en anställning i en samverkande myndighet utföra. Närmare kommentarer i anslutning till de olika ärendeslagen finns i avsnitt 5. Uppräkningen som anger ärenden av enklare art är uttömmande men får i vissa fall preciseras i samtjänstavtalet. I den mån en av de uppräknade förvaltningsuppgifterna antingen innefattar moment av ren service eller där sådan service kan förekomma i samband med förvaltningsuppgiften, t.ex. den information som kan föregå en bidragsansökan, får också servicen anses omfattas av uppdraget. Hela förvaltningsuppgiften utförs således i den för uppgiften ansvariga myndighetens namn. Det blir med förslaget inte möjligt att ge ett enskilt beslut ett negativt innehåll genom att t.ex. avvisa eller avslå detsamma (jfr 6 §). Eftersom det är fråga om en försöksverksamhet har bestämmelsen för tydlighetens skull utformats så att all tillåten myndighetsutövning i samtjänst mellan myndig- heter vid medborgarkontor anges. När en handläggare vid ett medborgarkontor utför de förvaltnings- uppgifter som han eller hon genom ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal har fått tillåtelse att utföra skall det självklart ske på samma sätt som om det utförts av någon som har sin ordinarie anställning vid den ansvariga myndigheten. Beslut som fattas av en handläggare vid ett medborgarkontor skall överklagas i samma ordning som när beslutet fattas av handläggare vid den ursprungliga myndigheten. I praktiken torde det, med hänsyn till ärendenas karaktär, sällan bli aktuellt med överklaganden. 8 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § får i den kommunala myndighetens namn 1. bereda ärenden om bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) till den som fyllt 65 år för dennes försörjning, 2. ta emot ansökningar om plats i förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg, fördela sådana platser och lämna erbjudanden om plats enligt 14 a § socialtjänstlagen, 3. lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gym- nasieskolan och kommunal vuxenutbildning enligt skollagen (1985:1100), 4. ge tillstånd till att inrätta annat slag av toalett än vattentoalett enligt en kommunal föreskrift, eller 5. i enklare fall bevilja parkeringstillstånd för handikappade. Kommunallagen ger inte kommunerna några möjligheter att delegera kommunala uppgifter annat än inom en kommunal nämnd t.ex. till en anställd. Genom denna paragraf ges en kommun möjliget att låta en person som har anställning i en samverkande myndighet utföra vissa uppgifter. Uppräkningen i katalogen är uttömmande. Närmare kommentarer i anslutning till de olika ärendeslagen finns i avsnitt 5. I det särskilda anställnings- eller uppdragsavtalet bör det anges hur beslut som har fattats med stöd av detta avtal skall anmälas till den kommunala nämnd som har ansvaret för respektive förvaltningsuppgift. 9 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § får i fråga om personregister bara ges tillgång till sådana uppgifter som behövs för att kunna utföra de förvaltningsuppgifter som omfattas av samtjänstavtalet. Verksamheten vid ett medborgarkontor innebär som regel att en handläggare kommer att arbeta med flera verksamhetsområden. När handläggaren får ta del av uppgifter om en och samma person som kommer från flera olika verksamhetsområden får han eller hon en mer sammansatt bild av personen än som annars skulle ha varit fallet. Får handläggaren tillgång till känsliga personuppgifter i ett ärende vid en av de samverkande myndigheterna torde det i praktiken innebära att han eller hon får svårigheter att inte alls låta sig påverkas, medvetet eller omedvetet, av dessa uppgifter vid hanteringen av ett annat ärende om samma person vid någon av de andra samverkande myndigheterna. Under alla omständigheter kan bara misstanken om att så skulle kunna ske skada allmänhetens förtroende för medborgarkontorets verksamhet. Det är därför nödvändigt att i så stor utsträckning som möjligt begränsa handläggarens möjlighet att ta del av de uppgifter som kan finnas i ett personregister. Utgångspunkten bör vara att handläggaren bara ges tillgång till sådana uppgifter som behövs för att han eller hon skall kunna utföra de arbets- uppgifter som omfattas av samtjänstavtalet. Denna paragraf innebär att en sådan begränsning införs. Begränsningen bidrar också till att säkerställa att lika ärenden behandlas på samma sätt, oavsett om de handläggs på vanligt sätt vid den ansvariga myndigheten eller inom ramen för samtjänsten vid medborgarkontoret. En förutsättning för att möjliggöra samtjänsten är dock att tekniken medger dessa nödvändiga begränsningar. Förutsättningarna för att begränsa registertillgången kan variera mellan myndigheterna och det kan komma att påverka vad som i praktiken kan hanteras vid ett medborgarkontor. I sammanhanget bör också nämnas att uppgifter ur ett personregister inte får användas i strid med det ändamål för vilket registret tillkommit. Detta följer av bestämmelsen i 7 § datalagen (1973:289). Självfallet gäller detta också de uppgifter ur personregister som handläggaren vid medborgarkon- toret får tillgång till genom det särskilda anställnings- eller uppdragsav- talet. Det finns också här anledning att erinra om att det i 1 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) finns en bestämmelse som avser att hindra att sekretessbelagd uppgift kommer att utnyttjas utanför den verksamhet i vilken sekretess gäller för uppgiften. Regeringen instämmer i vad Lagrådet anfört om att tillgången till sådana uppgifter i ett personregister som är tillgängliga för envar inte får begränsas. Utredningens förslag i sammanfattning Det pågående försöket utvidgas Grundmodellen behålls I fortsättningen kommer i en hel del fall troligen ny hemelektronik kom- binerad med utvecklade teleförbindelser m.m. att i allt större utsträckning användas i medborgarnas kontakter med de offentliga myndigheterna. Men trots den omvälvande utveckling av multimedia som vi sålunda av allt att döma står inför redan under de allra närmaste åren, har medborgarkontor säkerligen en viktig uppgift att fylla för stora befolkningsgrupper, kanske inte minst för pensionärer och för invandrare och andra språksvaga grupper. Detsamma gäller för medborgarna i allmänhet i sådana fall där ett personligt besök hos myndigheter är önskvärt eller rent av nödvändigt, t.ex. i passärenden. Och medborgarkontoren kommer naturligtvis att själva kunna till allmänhetens tjänst utnyttja ny informations- och kommuni- kationsteknik efter hand som den blir tillgänglig. Vår uppgift i MBK- utredningen är att undersöka möjligheterna att föra över myndighets- utövning till medborgarkontor. Den form av s.k. medborgarkontor som avses med lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor skall Ä det vill vi till en början slå fast Ä kunna användas också med vårt förslag. En kommun skall således också i fortsättningen under försöksperioden få träffa avtal med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndig- hetsutövning. Enligt den nuvarande försökslagen behöver en kommun inte själv stå för de förvaltningsuppgifter som kommunen tar på sig genom uppdragsavtalet i de uppdragsgivande myndigheternas namn. Den ordningen får med vårt förslag bestå, men bara så länge det är fråga om sådana förvaltnings- uppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Då skall det alltså även fortsättningsvis under försöksperioden vara möjligt för den kommun eller den myndighet som utför förvaltningsuppgifter av ren informations- och servicekaraktär att göra det utan att upplysa den som efterfrågar den aktuella tjänsten om att den primärt faller inom en annan myndighets an- svarsområde. Men vi för också fram flera nya förslag. Fler tänkbara aktörer Vi föreslår för det första att tillämpningsområdet för samverkan sträcks nu ut så att även statliga myndigheter, försäkringskassor och landsting ges rätt att inom ramen för försöket träffa s.k. samtjänstavtal om att vid ett med- borgarkontor utföra förvaltningsuppgifter för varandras räkning, eller för kommuners räkning. Det betyder att begränsningen i den nuvarande försökslagen till kommu- nalt huvudmannaskap för medborgarkontoren upphör. Fler tänkbara samarbetsformer Vi föreslår för det andra att tillämpningsområdet för samverkan skall sträckas ut till att omfatta även ett direkt personalsambruk. De myndigheter som samverkar i ett medborgarkontor får således med vårt förslag för att kunna utföra förvaltningsuppgifterna utnyttja inte bara varandras lokaler och utrustning utan också varandras personal. Det innebär t.ex. att en polismyndighet kan ingå avtal med t.ex. en kommun eller en försäkringskassa om verksamhet vid ett medborgar- kontor, oavsett om där skall finnas någon redan anställd polispersonal eller inte. Avtalet kan kompletteras med ett särskilt anställnings- eller upp- dragsavtal med en eller flera, kanske samtliga handläggare vid kontoret, anställda vid andra myndigheter eller vid en kommun, om att de i polismyndighetens namn skall svara för vissa uppgifter inom polisområdet. Det blir alltså möjligt för en handläggare vid ett medborgarkontor att handlägga ärenden från nya verksamhetsområden. Tanken med dessa förslag är att ge offentliga myndigheter, för det fall de är intresserade av en medborgarkontorssamverkan, så goda förutsättningar som möjligt att organisera flexibla samverkanslösningar alltefter de olika behov som kan finnas. Myndighetsutövning blir möjlig, men bara inom vissa gränser med hänsyn till rättssäkerhet och integritet Vi föreslår för det tredje ett slopande av den nuvarande begränsningen av försökslagens tillämpningsområde till sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Beroende på vilka myndigheter som ingår i en medborgarkontors- samverkan och vilka uppgifter myndigheterna för till kontoret, kan en handläggare där med vårt förslag få svara för förvaltningsuppgifter inom vitt skilda områden på ett sätt som annars inte är brukligt inom svensk för- valtning. Men förslaget innebär inte att fältet skall öppnas fritt för alla former av myndighetsutövning vid ett medborgarkontor. I en kombination av förvaltningsuppgifter, särskilt när de innebär myndighetsutövning, ligger det nämligen Ä som man har framhållit från olika håll Ä en risk för intressekollisioner som kan hota rättssäkerhets- och integritetsskyddet. Förvaltningsuppgifter, som innefattar myndighetsutövning och som innebär sådana bedömningar av den handläggande tjänstemannen att dennes saklighet och opartiskhet kan sättas i fråga med hänsyn till de övriga förvaltningsuppgifter som han eller hon svarar för, föreslås därför också i fortsättningen under försöksperioden vara undantagna från verksamheten vid ett medborgarkontor. Vi vill också begränsa utrymmet för handläggaren att göra självständiga bedömningar i de ärenden där denne utövar myndighet och dessutom begränsa hans eller hennes tillgång till känslig information. I fråga om tillgång till personregister föreslås att denna begränsas till sådana uppgifter som den handläggande tjänstemannen behöver för att kunna utföra de aktuella förvaltningsuppgifterna. Slutligen vill vi inskränka den aktuella myndighetsutövningen till att i stort sett avse gynnande eller annars för den enskilde ''neutrala'' beslut. En handläggare vid ett medborgarkontor skall således enligt vårt förslag inte få avslå eller avvisa en framställning, återkalla ett tillstånd, rätta eller ompröva ett beslut, kräva tillbaka en redan utbetald förmån eller besluta om åligganden för enskilda eller ingrepp i enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden. Samtjänstavtal Myndigheternas samverkan i en medborgarkontorsverksamhet skall enligt vårt förslag som nämnts grundas på vad vi kallar samtjänstavtal, vilka skall godkännas av regeringen för att vara giltiga. Det är de olika sam- tjänstavtal som myndigheterna ingår som bildar ramen för verksamheten. I samtjänstavtalen skall samtliga förvaltningsuppgifter anges. Graden av precision beror på om uppgifterna i fråga innebär myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister. För det fall samtjänstavtalet avser också sådana förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister skall Ä som redan framgått Ä myndigheterna (huvudmännen) inte genom avtalet uppdra åt varandra att utföra sådana uppgifter. För sådana uppgifter skall huvudmännen i stället utnyttja varandras personal. Nu nämnda förvaltningsuppgifter skall noga anges i en s.k. tjänsteprofil. Det innebär att uppgiften skall definieras på ett sådant sätt att den, när den utförs vid ett medborgarkontor, inte kan komma att utföras på något annat sätt än vanligt vid den modermyndigheten. I samtjänstavtalet skall parterna vidare reglera vilka ekonomiska och andra villkor som skall gälla vid utförandet av förvaltningsuppgifterna. Det skall också framgå av avtalet hur huvudmännen skall styra och övervaka verksamheten vid medborgarkontoret, hur arbetsledning och kompeten- sutveckling skall vara ordnad och hur allmänheten skall informeras om verksamheten. Särskilda anställnings- eller uppdragsavtal Myndighetsutövningsuppgifter Omfattar samtjänstavtalet förvaltningsuppgifter som inkluderar myndig- hetsutövning, skall de personer vid medborgarkontoret som inte är anställda hos den ansvariga myndigheten och som skall svara för upp- gifterna i fråga enligt vårt förslag knytas till den myndigheten på ett sådant sätt att de i allt väsentligt kan jämställas med dem som på vanligt sätt tar en anställning eller ett uppdrag där. De ingår därmed på så sätt i myndig- hetens organisation. Det uppnås genom att myndigheten träffar ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med ifrågavarande handläggare vid medborgarkontoret. Av praktiska skäl bör varje handläggare i regel ha högst två eller tre anställningar. En anställning kan däremot Ä ungefär som för närvarande Ä inom ramen för arbetstiden kombineras med flera uppdrag. Det blir huvudmännens sak att finna lämpliga former för dessa an- ställnings- eller uppdragsavtal. Tillgången till personregister Det förutsätts i gällande rätt i princip att bara den som ingår i myndig- hetens organisation ges tillgång till uppgifter i dess olika personregister. Genom det särskilda anställnings- eller uppdragsavtalet med den eller de handläggare vid medborgarkontoret som behöver få tillgång till vissa registeruppgifter för att kunna utföra de aktuella arbetsuppgifterna enligt samtjänstavtalet bestämmer man enligt förslaget denna personkrets på ett samtidigt otvetydigt och smidigt sätt. Till myndighetsutövning räknas beslut om utlämnande av allmän handling. Något förslag om att en person som knyts till en myndighet med stöd av ett sådant särskilt avtal som nyss nämnts skall få besluta om utlämnade till t.ex. andra myndigheter lämnas inte i det följande. Däremot har handläggaren Ä precis som vid en vanlig anställning hos en myndighet Ä utan någon närmare reglering utöver myndighetens interna föreskrifter givetvis möjlighet att lämna ut de uppgifter som myndigheten har om en viss person om denne själv begär att få del av dessa. Det kan t.ex. vara fråga om att upplysa den enskilde om antalet kvarvarande s.k. för- äldrapenningdagar, den registrerade sjukpenninggrundande inkomsten etc. Delegering Vi föreslår ett uttryckligt lagstöd för samverkan mellan huvudmännen om myndighetsutövning i vissa uppräknade ärendegrupper. Uppräkningen i denna rapport är när det gäller det statliga området inklusive försäkringskasseområdet begränsad till polisärenden, socialför- säkringsärenden, skatteförvaltning, exekution och arbetsförmedling. Andra statliga områden, t.ex. länsstyrelsernas ansvarsområde, omfattas inte av förslagen. När det gäller det kommunala området lämnas en del förslag på ärendeg- rupper inom socialtjänsten, plan- och byggområdet, miljö- och hälsovårds- området m.m. En tanke med den föreslagna modellen är att uppräkningen av lämpliga uppgifter efter hand som det visar sig behövligt skall kunna utvidgas antingen inom angivna områden eller till andra områden inom den offentliga förvaltningen. Närmare föreskrifter om de statliga förvaltningsuppgifter m.m. som får delegeras skall enligt förslaget beslutas av regeringen. Ett förordnings- förslag läggs fram. Nya ärenden till medborgarkontor Vi föreslår för det statliga området m.m. att följande ärenden av enklare slag som innefattar myndighetsutövning eller moment av myndig- hetsutövning skall få utföras vid ett medborgarkontor: 1. ta emot anmälningar om enklare förmögenhetsbrott, 2. hantera hittegods, 3. utfärda jaktvapenlicenser, 4. utfärda pass, 5. ge tillstånd till offentlig tillställning eller till användning av offentlig plats, 6. ge tillstånd att handha explosiva varor, 7. ge spränglov, 8. bevilja bostadsbidrag, 9. bevilja bostadstillägg, 10. intyga om rätt till sjukvårdsförmåner, 11. besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdom, studerande eller löntagare, 12. utfärda utdrag ur skattelängd/taxeringsuppgiftsregister, 13. intyga om att inga kvarskatteavdrag skall göras, 14. utfärda taxeringsbevis för fastighet, 15. utfärda duplett av A-skattsedel, 16. medge anstånd med betalning av skatt, 17. medge deklarationsanstånd, 18. utfärda förtryckta självdeklarationsblanketter, 19. utfärda personbevis, 20. registrera flyttningsanmälningar, 21. skriva in arbetssökande, 22. bevilja ersättning för sökanderesor inom ramen för flyttningsbidrag. Vi föreslår dessutom för det kommunla området följande ärendegrupper: 1. ta emot anmälningar om plats i barnomsorgen, fördela platserna och lämna erbjudanden om plats, 2. handlägga socialbidragsärenden till den som inte kan få svensk pension eller har otillräcklig pension, 3. bevilja bygglov i enklare fall, 4. besluta om parkeringstillstånd för handikappade, 5. bevilja inackorderingsbidrag för elever i gymnasial utbildning, 6. ge tillstånd till förmultningstoalett i enklare fall. Överklagande Beslut som fattas vid ett medborgarkontor skall kunna överklagas i samma ordning som vanligt. Eftersom handläggaren vid ett medborgarkontor enligt vårt förslag i princip inte får fatta några beslut som går emot den enskilde, gör vi bedömningen att det är ytterst få beslut som kommer att överklagas. Det är, som vi ser det, främst två situationer som eventuellt kan leda till överklaganden. Dels när någon annan än den som beviljas ett visst tillstånd har besvärsrätt (t.ex. Sprängämnesinspektionen, när det gäller spränglov). Dels när en framställning om en viss förmån inte är närmare preciserad till beloppet och den enskilde i efterhand anser att han eller hon har erhållit för litet (t.ex. vid en sjukanmälan). Kostnader Vi räknar med att förslagen Ä särskilt på sikt Ä kan medföra icke oväsentliga kostnadsbesparingar. De kan också underlätta för huvud- männen att Ä tills vidare inom försökets ram, men därefter kanske permanent Ä med minskade ekonomiska resurser upprätthålla en med- borgarnära offentlig service. Detta har belysts i motiven till 1994 års försökslag. Med våra förslag kan denna aspekt komma än mer i förgrun- den. Ansvaret för att förslagen i de konkreta fallen inte leder till kostnads- ökningar som inte motsvaras av lika stora besparingar läggs med våra lösningar liksom för närvarande på de avtalsslutande myndigheterna, dvs. de blivande huvudmännen. Finansieringen får ske genom omprioriteringar av deras resurser. Utredningens lagförslag Förslag till lag om utvidgad försöksverksamhet vid medborgar- kontor Härigenom föreskrivs följande. Lagens tillämpningsområde 1 § I denna lag ges föreskrifter om sådan samverkan mellan en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa, en kommun eller ett landsting där dessa för varandras räkning utför enklare förvaltningsuppgifter eller utnyttjar varandras personal, lokaler och utrustning till att utföra sådana uppgifter. 2 § Lagen gäller inte förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutöv- ning och som kan innebära sådana bedömningar att den handläggande tjänstemannens saklighet och opartiskhet kan sättas i fråga med hänsyn till dennes övriga uppgifter. 3 § Lagen omfattar inte förvaltningsuppgifter som innefattar 1. beslut om att avslå eller avvisa en framställning, 2. beslut om att återkalla ett tillstånd, 3. rättelse eller omprövning av beslut, 4. beslut om återkrav av en utbetald förmån, eller 5. beslut som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden. Samtjänstavtal 4 § En statlig förvaltningsmyndighet, en allmän försäkringskassa, en kommun och ett landsting får ingå avtal om inbördes samverkan i enlighet med 1 § (samtjänstavtal). 5 § I ett samtjänstavtal skall parterna närmare ange dels vilka förvaltnings- uppgifter som skall få utföras, dels vilka ekonomiska och andra villkor som skall gälla mellan dem vid utförandet av förvaltningsuppgifterna. Vidare skall det av avtalet framgå 1. hur huvudmännen skall styra och övervaka verksamheten vid medbor- garkontoret, 2. hur arbetsledning och kompetensutveckling skall vara ordnad, och 3. hur allmänheten skall informeras om verksamheten. 6 § För att vara giltigt skall ett samtjänstavtal vara skriftligt och ha godkänts av regeringen. Avtalet gäller under den tid som föreskrivits i avtalet, dock längst så länge denna lag gäller. 7 § Regeringen får återkalla ett godkännande enligt 6 § första stycket, om ändrade förhållanden kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för det. Avtalet skall därvid upphöra att gälla den dag som regeringen be- stämmer. Verksamhetsrapporter 8 § Huvudmän som har träffat ett samtjänstavtal skall på det sätt som regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits. Myndighetsutövning, tillgång till personregister 9 § Avser samtjänstavtalet helt eller delvis förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregis- ter, skall den myndighet som svarar för uppgifterna träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa uppgifter, om denne inte redan är anställd hos myndigheten. 10 § Ett särskilt avtal enligt 9 § får i fråga om tillgång till personregister bara gälla sådan information som arbets- eller uppdragstagaren behöver för att kunna utföra de förvaltningsuppgifter som avses med avtalet. Delegering 11 § Arbets- eller uppdragstagare som omfattas av avtal enligt 9 § får enligt vad regeringen närmare föreskriver för enklare fall anförtros att i myndighetens namn 1. ta upp anmälningar om tillgrepps- eller skadegörelsebrott, 2. handlägga ärenden enligt lagen (1938:121) om hittegods, 3. bevilja enskilda personer tillstånd att inneha jaktvapen enligt vapenla- gen (1973:1176), 4. utfärda vanliga pass enligt passlagen (1978:302), 5. bevilja tillstånd till innehav, förvärv och förvaring av explosiva ämnen enligt lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, 6. bevilja – tillstånd enligt 2 kap. ordningslagen (1993:1617) att anordna offentliga tillställningar, – tillstånd enligt 3 kap. samma lag att ta i anspråk offentliga platser eller att företa sprängningar, 7. bevilja bostadsbidrag enligt lagen (1993:737) om bostadsbidrag, 8. bevilja bostadstillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer, 9. utfärda intyg om rätt till sjukvårdsförmåner, 10. medge jämkning av preliminär skatt enligt bestämmelserna i uppbördslagen (1953:272), 11. medge anstånd med inbetalning av skatt enligt bestämmelserna i uppbördslagen, 12. utfärda utdrag ur skattelängd eller taxeringsuppgiftsregister, 13. utfärda intyg om att kvarskatteavdrag inte skall göras, 14. utfärda taxeringsbevis för fastighet, 15. utfärda duplett av A-skattsedel, 16. medge anstånd med att ge in självdeklaration enligt bestämmelserna i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, 17. utfärda förtryckta deklarationsblanketter, 18. utfärda personbevis, 19. registrera anmälan om flyttning enligt folkbokföringslagen (1991:481), 20. skriva in arbetssökande vid arbetsförmedlingen, 21. bevilja flyttningsbidrag enligt förordningen (1994:7) om flyttnings- bidrag. 12 § Arbets- eller uppdragstagare som omfattas av avtal enligt 9 § får vidare för enklare fall anförtros att i kommunens namn 1. handlägga ärenden om socialt bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) till den som inte kan få svensk pension eller har otillräcklig pension, 2. ta emot anmälningar om plats i barnomsorgen, fördela barnom- sorgsplatser och lämna erbjudanden om plats enligt 14 a § socialtjänst- lagen, 3. ge tillstånd till förmultningstoalett enligt hälsoskyddslagen (1982:1080), 4. lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gymnasieskolan enligt skollagen (1985:1100), 5. bevilja bygglov enligt plan- och bygglagen (1987:10) för tillbyggnader m.m. av enbostadshus i detaljplanelagt område, 6. bevilja parkeringstillstånd för handikappade. 13 § Vad som sägs i 11 och 12 §§ gäller utan hinder av vad som annars föreskrivs i lag eller annan författning. I fråga om delegering av beslutanderätt från en kommun enligt 12 § skall dock tillämpas vad som sägs i 6 kap. 33 och 34 §§ kommunallagen (1991:900) eller i särskilda föreskrifter. ______________ 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996 och gäller till utgången av juni 1999. 2. Genom lagen upphävs lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor. Föreskrifterna i den äldre lagen skall dock tillämpas på avtal som godkänts av regeringen före ikraftträdandet av den nya lagen. Förteckning över remissinstanserna Efter remiss av betänkandet Myndighetsutövning vid medborgarkontor (SOU 1995:61) har svar kommit in från: Riksdagens ombudsmän, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Kammar- rätten i Sundsvall, Justitiekanslern, Rikspolisstyrelsen, Datainspektionen, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Arbetsgivarverket, Statskontoret, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Post- och Telestyrelsen, Arbets- marknadsstyrelsen, Glesbygdsverket, Riksarkivet, Närings- och teknik- utvecklingsverket, Konsumentverket, Ungdomsstyrelsen, Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, Länstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Stockholms stad, Botkyrka kommun, Uppsala kommun, Strängnäs kommun, Norrköpings kommun, Älmhults kommun, Mörbylånga kommun, Gotlands kommun, Sölvesborgs kommun, Tomelilla kommun, Lomma kommun, Varbergs kommun, Göteborgs kommun, Öckerö kommun, Vårgårda kommun, Falköpings kommun, Västerås stad, Bollnäs kommun, Ånge kommun, Härjedalens kommun, Storumans kommun, Arjeplogs kommun, Östergötlands läns landsting, Malmöhus läns landsting, Västerbottens läns landsting, Försäkringskasseförbundet, Landsorganisationen i Sverige (LO), Landstingsförbundet, Pensionärernas Riksorganisation (PRO), Posten, Svenska Kommunförbundet, Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Telia, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO). Yttrande har också kommit in från Folkrörelserådet Hela Sverige skall leva. Lagrådsremissens lagförslag Förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid med- borgarkontor Härigenom föreskrivs följande. Samtjänstavtal 1 § Statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa, en kommun eller ett landsting får ingå avtal om att för varandras räkning utföra enklare för- valtningsuppgifter med de begränsningar som anges i denna lag eller att använda varandras personal till att utföra sådana uppgifter (samtjänst). 2 § Ett samtjänstavtal skall ange vilka förvaltningsuppgifter som skall omfattas av samtjänsten. Av avtalet skall också framgå under vilken tid det skall gälla. Ett samtjänstavtal får dock inte träffas för längre tid än till utgången av juni 2002. Om samtjänstavtalet omfattar förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister, skall det av avtalet framgå vem som skall handlägga uppgifterna och vilken tillgång till personregister denne kommer att ha. Godkännande och återkallelse 3 § För att bli gällande skall ett samtjänstavtal godkännas av regeringen. Regeringen får återkalla ett godkännande, om ändrade förhållanden kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för det. Samtjänstavtalet upphör i så fall att gälla den dag som regeringen bestämmer. Verksamhetsrapporter 4 § Parter som har träffat ett samtjänstavtal skall på det sätt som regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits. Myndighetsutövning m.m. 5 § Om samtjänsten innebär att myndigheterna använder varandras personal till att utföra förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innebär myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skall den myndighet som ansvarar för uppgifterna träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa uppgifter. 6 § Myndighetsutövning i samtjänst får endast avse förvaltningsuppgifter som följer av 7 och 8 §§. Samtjänsten får inte omfatta 1. beslut om att till någon del avslå eller avvisa en framställning, 2. beslut om att återkalla ett tillstånd eller något annat gynnande beslut, 3. rättelse eller omprövning av beslut, eller 4. beslut om återkrav av en utbetald förmån. 7 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § får i respektive statlig myndighets och allmän försäkringskassas namn 1. i enklare fall bevilja bostadstillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer, 2. i enklare fall bevilja hustrutillägg enligt lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension, 3. utfärda intyg om rätt till sjukvårdsförmåner vid tillfällig vistelse i en medlemsstat inom EU/EES eller i en annan stat som Sverige ingått avtal med, 4. besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdomar och andra studerande med enbart tjänsteinkomst enligt bestämmelserna i uppbördslagen (1953:272), 5. utfärda utdrag ur taxeringsuppgiftsregister som innehåller uppgifter som inte omfattas av sekretess enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100), 6. utfärda taxeringsbevis för fastighet, 7. utfärda A-skattsedel, 8. i enklare fall medge anstånd med att ge in självdeklaration enligt bestämmelserna i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrollupp- gifter, 9. utfärda förtryckta blanketter för självdeklaration, 10. utfärda personbevis, 11. i enklare fall registrera anmälan om flyttning enligt folkbok- föringslagen (1991:481), eller 12. i enklare fall bevilja flyttningsbidrag i form av bidrag till sökanderesor enligt förordningen (1994:7) om flyttningsbidrag. 8 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § får i den kommunala myndighetens namn 1. bereda ärenden om bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) till den som fyllt 65 år för dennes försörjning, 2. ta emot ansökningar om plats i förskoleverksamhet och skolbarnom- sorg, fördela sådana platser och lämna erbjudanden om plats enligt 14 a § socialtjänstlagen, 3. lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning enligt skollagen (1985:1100), 4. ge tillstånd till inrättande av annat slag av toalett än vattentoalett enligt en kommunal föreskrift, eller 5. i enklare fall bevilja parkeringstillstånd för handikappade. 9 § Ett särskilt avtal enligt 5 § får i fråga om tillgång till personregister bara avse sådana uppgifter som arbets- eller uppdragstagaren behöver för att kunna utföra de förvaltningsuppgifter som omfattas av samtjänstavtalet. ____________ 1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1997 och gäller till utgången av juni 2002. 2. Genom lagen upphävs lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor. Bestämmelserna i den nya lagen om samtjänstavtal skall i tillämpliga delar även gälla i fråga om avtal som regeringen har godkänt enligt den upphävda lagen. Lagrådets yttrande LAGRÅDET Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-03-13 Närvarande: f.d. regeringsrådet Bertil Voss, justitierådet Johan Munck, regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist. Enligt en lagrådsremiss den 27 februari 1997 (Inrikesdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kammarrättsassessorerna Per Swahn och Lars-Åke Ström. Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: 1 § I paragrafen anges de uppgifter som får omfattas av ett samtjänstavtal. Myndigheterna får avtala om att för varandras räkning utföra enklare förvaltningsuppgifter med de begränsningar som anges i lagen eller att använda varandras personal till att utföra sådana uppgifter. Av lagrådsremissen (avsnitt 4.1) framgår att de uppgifter som avses är dels informations- och serviceuppgifter, dels enklare handläggningsärenden. Informations- och serviceuppgifter kan, liksom enligt lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor, avse allt från information eller tillhandahållande av blanketter, broschyrer och annat material till att ge enklare råd samt att vara behjälplig vid ifyllandet av ansökningar. De informations- och serviceuppgifter som således kan bli föremål för ett samtjänstavtal synes i allt väsentligt vara sådana som omfattas av myndigheternas serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223). Enligt Lagrådets mening skulle det vara en fördel om paragrafen i detta avseende utformas med nämnda paragraf som förebild. Enligt lagförslagets rubrik gäller lagen försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. Begreppet "medborgarkontor" förekommer dock inte på något ställe i lagtexten. Vad som skall förstås därmed är inte utan vidare klart. I remissen beskrivs medborgarkontor som en inrättning – en plats för offentlig verksamhet – där lokala förvaltningsmyndigheter samverkar för att ge service till medborgarna. En grundläggande tanke anges vara att medborgarkontoren skall kunna organiseras utifrån de lokala behov som kan finnas. Det kan då vara svårt att entydigt definiera vad ett medborgarkontor är. Det får därför godtas att begreppet, liksom i 1994 års lag, lämnas utan definition. Uttrycket "samtjänst vid medborgarkontor" är närmast att se som en beteckning på den verksamhet som lagen omfattar. Enligt lagrådets mening bör detta anges även i 1 §. Lagrådet föreslår med hänsyn till det anförda att paragrafen, med vissa redaktionella ändringar i övrigt, ges följande lydelse. "Statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa, en kommun eller ett landsting får ingå avtal om att för varandras räkning lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och i övrigt handlägga enklare förvaltningsärenden med de begränsningar som anges i denna lag eller att använda varandras personal till att utföra sådan verksamhet (samtjänst vid medborgarkontor)." Slutligen bör påpekas att lagen givetvis inte bör uppfattas så att den förhindrar att de myndigheter som avses i paragrafen liksom nu träffar avtal om sådan samverkan för utförande av uppgifter åt varandra som inte kan hänföras till samtjänst vid medborgarkontor. 2 § Enligt andra stycket skall det av samtjänstavtalet framgå vem som handlägger förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister. Det skall också framgå vilken tillgång till personregister denne kommer att ha. I författningskommentaren sägs att, om en handläggare som deltar i samtjänsten till följd av sin grundan- ställning även har andra uppgifter som omfattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister, också dessa skall anges i samtjänstavtalet liksom den tillgång till personregister denne har. Så som lagtexten har utformats har detta emellertid inte kommit till uttryck där. Lagrådet föreslår därför att till andra stycket fogas en ny mening av följande lydelse: "Det skall också framgå om handläggaren har andra sådana förvaltningsuppgifter och den tillgång till personregister denne i så fall har." 6 § I den föreslagna punkt 3 i andra stycket föreskrivs att myndighetsutövning som sker i samtjänst inte får omfatta rättelse eller omprövning av beslut. I anslutning härtill anförs i författningskommentaren att undantaget avser sådan rättelse eller omprövning som följer av bestämmelserna i 26 och 27 §§ förvaltningslagen. Den sålunda lämnade motiveringen leder enligt Lagrådets mening till att undantagsregleringen kan uppfattas vara begränsad på ett sätt som inte torde vara avsett. Beträffande ändring och omprövning av en allmän försäkringskassas beslut i bl.a. sådana socialförsäkringsärenden som enligt den föreslagna 7 § (punkterna 1 och 2) skall få avgöras inom samtjänstens ram tillämpas nämligen inte de berörda bestämmelserna i förvaltningslagen (jfr 3 § i den lagen) utan i stället – enligt hänvisningar i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer och lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension – de mera utförliga bestämmelserna i 20 kap. 10 och 10 a §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring. Specialregler om omprövning finns också för skatte- och uppbördsområdena enligt taxeringslagen (1990:324) och uppbördslagen (1953:272). Uppbördslagens omprövningsregler skall tillämpas bl.a. i sådana ärenden om jämkning av preliminär skatt som enligt förslagets 7 § (punkt 4) får avgöras vid samtjänst i en skattemyndighets namn. Vidare förtjänar att framhållas att förvaltningslagens regler om skyldighet att företa rättelse och omprövning är att uppfatta som minimikrav och alltså inte utgör en uttömmande reglering av i vilka fall en myndighet har befogenhet att ompröva och ändra ett redan fattat beslut (jfr prop. 1985/86:80 s. 76). Enligt principer som iakttas i praxis får således myndig- heter göra omprövning också i vissa andra fall än då de är skyldiga att göra det enligt förvaltningslagen. För Lagrådet framstår det som lämpligast och mest konsekvent att det föreslagna förbudet mot rättelse och omprövning av beslut skall anses omfatta även de andra fall av rättelse- och omprövningsåtgärder som Lagrådet har erinrat om. Härtill kommer att punkt 3 enligt förslaget har getts en så generell utformning, att det är svårt att utläsa att endast sådana åtgärder som avses i 26 och 27 §§ förvaltningslagen inbegrips. Under förutsättning att författningskommentaren jämkas med beaktande av vad Lagrådet anfört synes bestämmelsen emellertid kunna godtas i föreslagen lydelse. 7 § Avsikten med den i förevarande paragraf intagna katalogen över förvaltningsuppgifter är enligt motiven att ge en uttömmande uppräkning av sådana förvaltningsuppgifter som innehåller ett moment av myndig- hetsutövning men som likväl skall kunna överlämnas från en statlig myndighet eller en allmän försäkringskassa till någon som har anställning i en samverkande myndighet. Denna avsikt kommer också till uttryck i 6 § första stycket. I anslutning till ett uttalande av departementschefen i motiven till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 397) har begreppet myndighetsutövning brukat anses innefatta "utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller något annat jämförbart förhållande". Begreppet anses också omfatta sådant faktiskt handlande från en myndighets sida som innebär utövning av offentlig makt. Även om det, som konstateras i remissen (avsnitt 5.1), i den praktiska tillämpningen ibland kan vara svårt att avgöra vad som utgör myndighetsutövning, synes begreppet emellertid inte ens med en extensiv tolkning kunna anses omfatta sådana arbetsuppgifter som anges i punkterna 3, 5-7, 9 och 10 av förevarande paragraf i lydelse enligt lagrådsremissen. Att sådana arbetsuppgifter nämns i uppräkningen kan föranleda motsatsslut av innebörd att likartade uppgifter som inte anges i paragrafen ej skulle kunna utföras inom ramen för samtjänsten. Lagrådet anser därför att dessa punkter bör utgå ur uppräkningen. Att de ifrågavarande arbetsuppgifterna endast får fullgöras av sådan personal vid en samverkande myndighet som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § framgår redan av den paragrafen, eftersom uppgifterna genomgående torde erfordra tillgång till sådana personregister för vilka sekretess gäller. Anses det likväl motiverat att uttryckligen föreskriva att endast arbets- eller uppdragstagare med vilken ett sådant avtal har ingåtts får utföra de nu aktuella uppgifterna, kan en föreskrift om detta lämnas i en särskild paragraf, som i så fall bör placeras efter 8 § och inte omfattas av hänvisningen i 6 § första stycket. Enligt punkterna 1 och 2 skall en person som har anställning i en samverkande myndighet i enklare fall få besluta att bevilja bostadstillägg till pensionärer och hustrutillägg till makes folkpension. Enligt vad som upplysts vid föredragningen inför Lagrådet avses denna befogenhet – väsentligen i överensstämmelse med vad som angetts i det till grund för lagrådsremissen liggande utredningsbetänkandet (s. 236) – kunna omfatta även de ofta förekommande enkla fall då bostadstillägg resp. hustrutillägg prövas om, när något förhållande som bestämmer tilläggets storlek ändras (se 9 § lagen om bostadstillägg till pensionärer, vartill hänvisas i 4 § lagen om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension). Främst torde sådan prövning bli aktuell vid ändrad (i regel ökad) bostadskostnad. För att den angivna omfattningen skall framgå klart och för att det även skall klargöras att det i lagförslagets 6 § föreskrivna förbudet mot omprövning inte skall hindra beslutsfattande i här avsedda situationer anser Lagrådet att lagtexten i punkterna 1 och 2 bör kompletteras, förslagsvis genom att det efter ordet "bevilja" tillfogas orden "eller besluta om ändrad storlek av". Med hänsyn till att endast enklare fall får omfattas samt med ledning av den i 6 § angivna principen att besluten inte får innebära avslag på en framställning bör det vara möjligt att i praktiken åstadkomma en avgränsning till ändringsbeslut som inte bör anses gå den enskilde emot. 9 § Enligt paragrafen får ett särskilt avtal enligt 5 § i fråga om tillgång till personregister bara avse sådana uppgifter som arbets- eller uppdragstaga- ren behöver för att kunna utföra de förvaltningsuppgifter som omfattas av samtjänstavtalet. Lagrådet vill påpeka att ett sådant särskilt avtal inte får begränsa arbets- eller uppdragstagarens tillgång till sådana uppgifter i ett personregister som är tillgängliga för envar. INRIKESDEPARTEMENTET Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 mars 1997 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing Föredragande: statsrådet Andersson Regeringen beslutar proposition 1996/97:90 Bättre möjligheter att samverka vid medborgarkontor. Bilaga 1 Utredningens förslag i sammanfattning 00 Bilaga 2 Utredningens lagförslag 00 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna 00 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 00 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 00