Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1996/97:2 Sveriges internationella samarbete för hållbar utveckling Skr. 1996/97:2 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 29 augusti 1996 Göran Persson Anna Lindh (Miljödepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen ges dels en översiktlig beskrivning av Sveriges internationella samarbete för hållbar utveckling, dels de övergripande svenska prioriteringarna inför arbetet inom Förenta nationerna som rör uppföljningen av FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro, 1992. I kapitel 4 (Miljödepartementets verksamhetsområde) redovisas det svenska internationella miljösamarbetet inkl. svenska strategier och ståndpunkter för de globala miljökonventionerna och prioriterade delar av Agenda 21. I kapitel 5 (Utrikesdepartementets verksamhetsområde) redovisas inriktningen av det svenska internationella utvecklingssamarbetet med hänsyn till de beslut som fattades vid Förenta nationernas konferens om hållbar utveckling. Denna del är en uppföljning och utveckling av den övergripande bedömning av biståndets anpassning till hållbar utveckling som regeringen lämnade i budgetpropositionen 1994/95 (prop. 1994/95:100 bil. 4, bet. 1994/95:UU15, rskr. 1994/95:242). Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning................................. 4 2 Det internationella samarbetet för hållbar utveckling...... 6 3 Sammanfattning: Övergripande svenska prioriteringar........ 12 4 Miljödepartementets verksamhetsområde: Sveriges globala miljösamarbete............................................. 14 4.1 FN:s miljöprogram................................... 14 4.2 Det globala konventionsarbetet...................... 14 4.2.1 Klimatkonventionen............................ 15 4.2.2 Wienkonventionen och Montrealprotokollet om skydd av ozonskiktet................................... 19 4.2.3 Konventionen om biologisk mångfald............ 20 4.2.4 Baselkonventionen om transport av farligt avfall 21 4.2.5 Konventionerna om kärnsäkerhet och om tidig information vid kärnenergiolycka.......................... 22 4.2.6 Konventionen om gränsöverskridande fiskbestånd 23 4.2.7 Konventionen om förbud mot dumpning till havs. 24 4.3 Uppföljningen av Agenda 21.......................... 25 4.3.1 Hållbara konsumtions- och produktions-mönster. 26 4.3.2 Miljö och handel ............................. 30 4.3.3 Hållbar markanvändning och bebyggelse......... 33 4.3.4 Jordbruk...................................... 35 4.3.5 Skogsbruk..................................... 36 4.3.6 Skydd av oceanerna............................ 38 4.3.7 Skydd av färskvattenresurser.................. 39 4.3.8 Kemikaliehantering............................ 40 4.3.9 Säkerhet vid hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall.................... 43 4.3.10 Miljöövervakning............................. 44 4.3.11 Militärens miljöansvar....................... 44 4.3.12 Folkligt deltagande för hållbar utveckling... 45 4.3.13 Lokal Agenda 21.............................. 46 5 Utrikesdepartementets verksamhetsområde: Sveriges internationella utvecklingssamarbete för hållbar utveckling................ 47 5.1 Utvecklingssamarbetet och hållbar utveckling........ 47 5.1.1 Fattigdomsbekämpning.......................... 47 5.1.2 Hållbar utveckling och de biståndspolitiska målen 48 5.2 Bilateralt utvecklingssamarbete för hållbar utveckling 50 5.2.1 Särskilda miljöinsatser....................... 52 5.3 Multilateralt utvecklingssamarbete.................. 54 5.3.1 Normativt samarbete........................... 54 5.3.2 Operativt utvecklingssamarbete................ 55 5.3.3 Särskilda miljöinsatser....................... 59 5.4 EU:s utvecklingssamarbete........................... 62 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 augusti 1996. 65 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen antog år 1993 regeringens strategi för det nationella arbetet och globala samarbetet för hållbar utveckling som redovisades i propositionen Med sikte på hållbar utveckling; Genomförande av besluten vid FN:s konferens om miljö och utveckling - UNCED (prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU 19, rskr. 1993/94:256) . I departementspromemorian Globala miljöstrategier - element i strävan mot hållbar utveckling (Ds 1995:83) presenteras förslag till mål och inriktning för det svenska deltagandet i det globala miljösamarbetet. I promemorian behandlades övergripande svenska prioriteringar i miljösamarbetet, inriktningen av arbetet i de globala konventionerna för hållbar utveckling samt svenska utgångspunkter i Agenda 21-samarbetet. Promemorian har remitterats, och remissvaren finns tillgängliga i form av en sammanställning och i sin helhet i Miljödepartementet (dnr M 96/98/3). Rapporten Jordens klimat förändras - en analys av hotbild och globala åtgärdsstrategier (SOU 1995:96), som har utarbetats av Klimatdelegationen och Naturvårdsverket, ligger också till grund för vissa avsnitt i denna skrivelse. Rapporten har remitterats, och remissvaren finns tillgängliga i form av en sammanställning och i sin helhet i Miljödepartementet (dnr M 95/4153/5). Den 24 april 1994 beslöt regeringen att tillsätta en särskild arbetsgrupp för att lämna förslag till principer, riktlinjer och arbetsmetoder för hur besluten från Riokonferensen och de globala miljöfrågorna skulle kunna integreras i det svenska utvecklingssamarbetet. Arbetsgruppen redovisade uppdraget den 10 november 1994 i rapporten Hållbart bistånd - det svenska biståndet efter UNCED (Ds 1994:132). Ett antal studier presenterades i en särskild bilaga till rapporten. Arbetsgruppen fick även i uppdrag att utreda förutsättningarna för svenska insatser till stöd för u-ländernas åtgärder för att bevara och nyttja den biologiska mångfalden mot bakgrund av de nya förutsättningar som konventionen om biologisk mångfald medför (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU 9, rskr. 1993/94:87). I regeringens budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 4, bet. 1994/95:UU15, rskr. 1994/95:242) presenterades kortfattat arbetsgruppens slutsatser och förslag, och regeringen lämnade en övergripande bedömning med avsikt att återkomma till riksdagen i dessa frågor. Samtidigt lämnades rapporten för synpunkter till ett antal instanser, bl.a. de dåvarande biståndsmyndigheterna SIDA, SAREC, BITS, Swedecorp, flera universitet och enskilda organisationer. I regleringsbrevet för budgetåret 1995/96 fick den nya biståndsmyndigheten Sida i uppdrag att senast den 1 januari 1996 redovisa de förändringar i riktning mot stöd till hållbar utveckling som uppföljningen av arbetsgruppens rapport medför. Sida redovisade uppdraget till regeringen i januari 1996 i form av ett handlingsprogram för hållbar utveckling. Regeringen redovisar i denna skrivelse det svenska internationella samarbetet för hållbar utveckling för uppföljningen av UNCED. I det inledande avsnittet ges en kort bakgrund till det internationella samarbetet för hållbar utveckling. I det efterföljande avsnittet sammanfattas övergripande svenska prioriteringar. Skrivelsens fjärde kapitel redovisar svenska strategier och ståndpunkter inför det kommande globala miljösamarbetet. I Kapitel 5 redogörs för den fortsatta inriktningen av det svenska utvecklingssamarbetet för hållbar utveckling. En nationell Agenda 21-kommitté (M 1995:02) tillsattes av regeringen våren 1995. Kommittén har bl.a. till uppgift att ge regeringen underlag till en svensk nationalrapport till det extra möte med FN:s generalförsamling som hålls sommaren 1997 med anledning av uppföljningen av UNCED. 2 Det internationella samarbetet för hållbar utveckling I regeringsförklaringen den 22 mars 1996 framhåller regeringen att "Globaliseringen och internationaliseringen har dramatiskt förändrat politikens möjligheter och människors liv. Trygghet är inte längre endast en nationell angelägenhet". För att lösa de stora och långsiktiga frågorna om fred, demokrati, trygghet och miljö krävs ett förstärkt internationellt samarbete. Regeringen anger vidare att miljön skall vara ett av fyra prioriterade områden i den framtida politiken. Det framhålls att "Sverige skall vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa ett hållbart samhälle". Förenta nationernas konferens om miljö och utveckling (UNCED, den s.k. Riokonferensen) i Rio de Janeiro 1992 och efterföljande FN-konferenser har bidragit till att en mängd nya initiativ har tagits på lokal, nationell, regional och global nivå i syfte att främja hållbar utveckling. Riokonferensen resulterade bl.a. i Riodeklarationen om miljö och utveckling och i handlingsprogrammet Agenda 21. Många av miljö- och utvecklingsproblemen blivit alltmer komplexa. Mänskligheten står inför en situation där miljön och de livsuppehållande systemen utsätts för en allt starkare negativ påverkan. Klyftorna mellan rika och fattiga blir större och världens befolkning fortsätter att öka snabbt. De politiska systemen i många länder är fortfarande odemokratiska, och arbetslöshet och undersysselsättning ökar i omfattning i såväl rika som fattiga länder. Konflikter om färskvattenresurser, människor på flykt från miljöproblem, klimatförändringar och ökad ultraviolett strålning på grund av ett uttunnat ozonskikt är nya globala säkerhetshot som kräver fortsatt internationellt samarbete för att bemästras. Uppföljningen av Riokonferensen är mot denna bakgrund en av de viktigaste internationella processerna. FN:s kommission för hållbar utveckling möts årligen för att följa upp och vidareutveckla åtagandena och rekommendationerna i Agenda 21. Sommaren 1997 planeras ett extra möte med FN:s generalförsamling för en samlad uppföljning av Agenda 21 och nya beslut om riktlinjerna för det framtida miljö- och utvecklingssamarbetet. Riodeklarationen fastslår att begreppet hållbar utveckling, som bl.a. omfattar en ren miljö, fred, rättvisa och demokrati, är det övergripande långsiktiga målet för världssamfundet. De globala FN-konferenser som har hållits efter Riokonferensen har inneburit en genomgång från olika utgångspunkter av de möjligheter och problem som kan förknippas med målet att uppnå hållbar utveckling i skilda delar av världen. Konferenserna har resulterat i betydelsefulla ställningstaganden för vilka åtgärder som krävs internationellt, nationellt och lokalt. Olika frågor som berör ekonomisk och social utveckling samt skydd av miljön är inbördes beroende och ömsesidigt förstärkande delar av målet om hållbar utveckling. Riokonferensens slutdokument Agenda 21 har varit en viktig utgångspunkt för de efterföljande globala konferenserna. 1994 års FN-konferens om befolkning och utveckling, som har anknytning till kapitel 5 i Agenda 21, resulterade bl.a. i en samsyn om att se befolkningsutvecklingen i ett bredare perspektiv såsom en följd av de villkor som människorna lever under samt människors behov och miljö i vid mening. Vid FN:s konferens om social utveckling i Köpenhamn år 1995, som anknyter till kapitel 3 och 5 i Agenda 21, utarbetades ett omfattande program för åtgärder inom tre områden som är centrala för att uppnå hållbar utveckling: att utrota fattigdomen att skapa produktiv sysselsättning och främja social integration. Den fjärde globala kvinnokonferensen i Peking år 1995, vars tema även delvis behandlas i kapitel 24 i Agenda 21, resulterade i en mängd åtgärdsförslag med syfte att stärka kvinnors makt och inflytande över utvecklingsprocesser på alla samhällsnivåer. Den senaste i raden av konferenser, Habitat 2 i Istanbul år 1996, behandlade frågorna om hållbar utveckling av städer och boplatser och rimliga boendeförhållanden för alla. Dessa frågor kan särskilt kopplas till kapitel 7 och 28 i Agenda 21. Konferensen resulterade i ett omfattande program för utveckling och förvaltning av städer och boplatser och för samverkan mellan samhällets berörda parter. De frågor som har behandlats vid de globala FN-konferenserna är samtliga mycket betydelsefulla i strävan mot det övergripande målet om hållbar utveckling, och konferensernas rekommendationer och beslut kan väntas få stor betydelse för möjligheterna att uppnå detta mål. Denna skrivelse redovisas främst med utgångspunkt från Riokonferensens beslut och rekommendationer, vilka baseras på den bärande tankegången i Brundtlandkommissionens rapport och Agenda 21. Stöd skall ges till utveckling som tillfredställer dagens behov - särskilt de grundläggande behoven hos världens fattiga, som måste ges allra högsta prioritet - utan att äventyra kommande generationers möjlighet att tillgodose sina behov.Riokonferensen resulterade i att miljöproblemen tydligt kopplades samman med utvecklingsfrågor. Miljö- och utvecklingsfrågor hanteras numera på ett mer integrerat sätt och det övergripande målet om hållbar utveckling har i princip accepterats av världssamfundet. Riodeklarationen slår också fast att stater skall samarbeta för att bevara, skydda och återställa hälsa och okränkbarhet hos jordens ekosystem, men att staternas ansvar är olika utformat på grund av deras olika bidrag till den globala miljöförstöringen. Riokonferensen identifierade två grundorsaker till hoten mot hållbar utveckling. Den ena kan härledas till i-ländernas livsstil och konsumtionsvanor, med hög energiförbrukning och materialomsättning, vilket ofta leder till en allt högre produktion av avfalls- och restprodukter som påverkar de livsuppehållande systemen. I-länderna befinner sig i dag långt ifrån målet om hållbar utveckling och samtidigt börjar liknande problem uppstå i mellan-inkomst-länder och i många u-länder. Den andra huvudorsaken är fattigdom som i kombination med en snabb folkökning leder till överutnyttjande av naturresursbasen, när människor för sin överlevnad tvingas använda vatten, skogar, markområden och kustzoner på ett sätt som inte är långsiktigt hållbart. Samarbetet för hållbar utveckling är således en tudelad uppgift, dels att ändra ohållbara konsumtions- och produktionsmönster, dels att utrota fattigdom och skapa en balans mellan befolknings- och resurstillväxt.Målet att nå hållbar utveckling kräver åtgärder på global, regional, nationell och lokal nivå, i såväl i-länder som u-länder. Utgångspunkten måste på sikt vara att tillfredställa alla människors grundläggande behov, inom ramen för de ekologiska systemens bärkraft. Ansvaret för att uppnå hållbar utveckling ligger i huvudsak på varje nation. Alla länder är ömsesidigt beroende av att insatser för hållbar utveckling genomförs. I-länderna skall också ge stöd till u-länderna i deras strävan att skapa förutsättningar för hållbar utveckling. För att uppnå hållbar utveckling krävs ett ökat hänsynstagande till och medvetenhet om de gränser som naturen ställer upp. Om de ekologiska systemen störs i alltför hög grad, riskeras avkastningen från de livsuppehållande systemen. Priserna på varor och tjänster måste i högre grad inkludera de kostnader som uppstår på grund av miljöpåverkan. Denna s.k. internalisering av miljökostnader kan främst ske genom användandet av ekonomiska styrmedel i form av miljöskatter och miljöavgifter. Förorenaren skall i princip bära kostnaderna för alla utsläpp. Miljöskadliga subventioner måste också avvecklas. Att komma till rätta med de globala miljö- och utvecklingsproblemen är en stor utmaning, som kräver långtgående insatser av världssamfundet. Det råder numera en internationell samsyn om vikten av såväl en effektiv nationell miljöpolitik som aktivt internationellt miljösamarbete. Den stora utmaningen i dag är att omsätta intentioner och rekommendationer till praktisk handling och konkreta åtgärder för att säkra kommande generationers förutsättningar att leva och verka på jorden. Generalförsamlingens extra möte för uppföljningen av Riokonferensen Sommaren 1997 håller FN:s generalförsamling ett extra möte med avsikt att följa upp besluten från Riokonferensen. Mötet kommer att utvärdera genomförandet av Agenda 21 på internationell, nationell och lokal nivå. Arbetet baseras på det uppföljningsarbete som har skett inom ramen för FN:s kommission för hållbar utveckling (Commission for Sustainable Development, CSD). Mötet skall bl.a. besluta om ytterligare åtgärder för att åtagandena från Riokonferensen skall uppnås. Regeringen lägger stor vikt vid generalförsamlingens extra möte, som förväntas få stor betydelse för de framtida ansträngningarna att genomföra besluten och rekommendationerna från Riokonferensen och de fortsatta förhandlingarna om globala miljö- och utvecklingsfrågor. Mötet bör därför resultera i ett fokuserat arbetsprogram eller motsvarande som tydligt anger vilka frågor och områden som skall prioriteras inför nästa årtusende. FN:s Kommission för hållbar utveckling FN:s kommission för hållbar utveckling som bildades efter Riokonferensen, har till uppgift att granska hur uppföljningen av besluten från Rio genomförts nationellt och internationellt inkl. samtliga delar av Agenda 21. Genomgången fullbordades vid det fjärde mötet med kommissionen i april 1996. Nästa möte kommer att ägnas åt förberedelserna inför FN:s generalförsamlings extra möte. 1996 års möte bekräftade den centrala politiska roll i uppföljningen av Riokonferensen som FN:s kommission för hållbar utveckling spelar. Kommissionens framtida roll kommer att diskuteras vid generalförsamlingens extra möte sommaren 1997. Mötet kommer att erbjuda ett tillfälle att se över den institutionella uppföljningen av såväl Riokonferensen som övriga FN-konferenser, och bör leda till att kommissionens mandat tydliggörs gentemot övriga funktionella kommissioner och FN:s ekonomiska och sociala råd, ECOSOC. Kommissionens årliga möten har alltsedan det första mötet under våren 1993 resulterat i en mängd rekommendationer och förslag som sedan beaktas nationellt och inom andra delar av världssamfundet. Nedan följer några exempel på viktiga frågor och problemkomplex som har behandlats av kommissionen. Hållbara konsumtions- och produktionsmönster samt handel och miljö är viktiga sektorsövergripande frågor där kommissionens arbete har varit av särskild betydelse. Arbetet har syftat till att skapa förståelse för de komplicerade samband som råder mellan miljö och utveckling i förhållande till livsstil och konsumtionsvanor, produktionssätt samt de internationella handelsregelverken. Vid mötet 1996 enades kommissionen bl.a. om rekommendationer om att införa en optimal blandning av ekonomiska styrmedel, att undanröja miljöskadliga subventioner samt att satsa på information och utbildning för hållbar utveckling. Mötet uppmärksammade även vikten av att de internationella handelsavtalen överensstämmer med de globala miljökonventionerna. År 1994 beslutades att en utvärdering av världens färskvattenresurser, med inriktning på framtida behov och tillgänglighet i olika världsdelar, skulle genomföras. Sverige har åtagit sig att ansvara för denna utvärdering, för vilken Stockholm Environment Institute (SEI) har ett huvudansvar. Utvärderingen kommer att presenteras vid FN:s generalförsamlings extra möte år 1997 och resultaten bör därefter följas upp. En mellanstatlig skogspanel, som etablerades år 1995, är ett annat av kommissionens initiativ. Panelen skall följa upp de skogsprinciper som antogs av världens länder vid Riokonferensen och lämna förslag till rekommendationer och åtgärder för att uppnå ett hållbart skogsbruk. Finansieringen av Agenda 21 har varit en stående fråga på kommissionens dagordning. U-länderna har kritiserat i-länderna för att inte leva upp till sina finansiella åtaganden, och anser att biståndet är av avgörande betydelse för deras utveckling. Tyvärr har endast ett fåtal länder, däribland Sverige, levt upp till Riokonferensens åtagande att avsätta 0,7 % av bruttonationalprodukten till bistånd. Sverige och andra i-länder har också betonat vikten av att mobilisera privat kapital för finansieringen av Agenda 21 samt att u-länderna måste föra en konsekvent och stabil politik för att kunna ta del av ett ökande internationellt privat kapitalflöde. Detta ökade kapitalflöde kan frigöra biståndsresurser för insatser i de fattigaste länderna. Regeringen anser att finansieringen av Agenda 21 inte kan skiljas från finansieringen av utvecklingsprocessen generellt. Strävan att uppnå hållbar utveckling skall integreras i allt beslutsfattande. Det står klart att huvuddelen av finansieringen av hållbar utveckling måste komma från andra källor än biståndet. Biståndet har dock en fortsatt stor betydelse för de fattigaste länderna. Under kommissionens möten har även alternativa och innovativa finansieringskällor för hållbar utveckling diskuterats. Vid kommissionens möte år 1996 inbjöds länder att rapportera om erfarenheter av olika ekonomiska styrmedel. Kommissionens behandling av innovativa finansieringskällor följdes i juni 1996 upp i FN:s ekonomiska och sociala råd. Där antogs en resolution som bl.a. inbjuder regeringar att lämna skriftliga synpunkter på nya och innovativa idéer för att mobilisera kapital. Regeringen avser att svara på dessa inbjudningar i en rapport, baserad på bl.a. utredningen Förutsättningar för en ökad miljörelatering av skattesystemet (Skatteväxlingskommittens) arbete. Andra FN-organ och de multilaterala utvecklingsbankerna Parallellt med arbetet inom FN:s kommission för hållbar utveckling har en mängd andra initiativ startats för att följa upp Riokonferensen. FN:s miljöprogram (UNEP), FN:s utvecklingsprogram (UNDP) och FN:s fackorgan, fonder och program har en viktig uppgift i att stödja och komplettera nationella insatser vid uppföljningen av Riokonferensen, inom sina resp. kompetensområden. Även de multilaterala utvecklingsbankerna och fonderna uppmanades att fästa särskild vikt vid att stödja de fattigaste länderna att genomföra Agenda 21. Regeringens syn på hur vissa av dessa har följt upp Riokonferensen redovisas senare i skrivelsen. Sveriges arbete inom ramen för FN:s uppföljning av Riokonferensen För att stimulera, utveckla, fördjupa och förankra arbetet med att följa upp Riokonferensens resultat och Agenda 21 i Sverige, tillsatte regeringen våren 1995 en särskild kommitté för uppföljningen av Riokonferensen, den s.k. nationella Agenda 21-kommittén (M 1992:02). Kommittén har bl.a. till uppgift att skapa underlag för Sveriges nationalrapport till generalförsamlingens extra möte. Rapporten avser beskriva på vilket sätt Sverige följer upp och genomför Agenda 21 på nationell, regional och lokal nivå. Sannolikt läggs en särskild tonvikt på den lokala Agenda 21- process som framgångsrikt har inletts i Sverige. EU-medlemskapet skapar nya förutsättningar för Sverige inom FN:s arbete för hållbar utveckling, eftersom EU oftast strävar efter gemensamma ställningstaganden i internationella sammanhang. Det har givetvis en mycket stor betydelse vid förhandlingar att EU enat kan driva en linje som överensstämmer med svenska intressen. Under den korta tid som har förflutit sedan Sverige blev medlem i EU har EU- samarbetet inför och under internationella förhandlingar som berör miljö och utveckling i stort sett fungerat väl. Det står klart att EU alltmer framträder som en av de mest pådrivande krafterna inom det globala miljösamarbetet och Sverige har genomgående haft goda möjligheter att påverka EU:s gemensamma positioner. Sverige har genom EU:s röst i många fall fått ett bättre genomslag än om de hade framförts av Sverige eller Norden ensamt. De nordiska ländernas tradition av samförstånd och samarbete inom miljöområdet är alltjämt av stor vikt. Inför och under internationella miljö- och utvecklingsförhandlingar har det nordiska samarbetet sedan länge fungerat väl. Ländernas positioner sammanfaller ofta och det faller sig därför naturligt att Norden tar initiativ till att gemensamt lägga fram förslag eller driva på förhandlingarna för enskilda sakfrågor i internationella sammanhang. Det nordiska samarbetet manifesteras i den nordiska miljöstrategin, som reviderades av de nordiska miljöministrarna i februari 1996. Miljöstrategin framhåller behovet av ett nära samarbete vid uppföljningen av Riokonferensen, förberedelserna inför generalförsamlingens extra möte år 1997 och det fortsatta arbetet inom de globala konventionerna. Det är i synnerhet det informella samarbetet mellan de nordiska länderna som har varit fruktbart och lett till goda resultat. Nordiskt samråd sker kontinuerligt inför och under större internationella möten, t.ex. vid möten med FN:s kommission för hållbar utveckling, kommissionens skogspanel, Baselkonventionen, klimatförhandlingarna och FN:s miljöprogram. I många fall stämmer man även av successivt i det löpande arbetet. Likaså genomförs ofta gemensamma studier, exempelvis inom ramen för Klimatkonventionen. Ett annat framgångsrikt exempel på detta är de förslag till FN-reformer som har tagits fram inom det s.k. nordiska FN-projektet. 3 Sammanfattning: Övergripande svenska prioriteringar -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: I det fortsatta internationella | | samarbetet för hållbar utveckling bör Sverige verka för ett stärkt| | konventionsarbete, hållbara konsumtions- och produktionsmönster | | samt att miljöaspekter integreras i handels-, säkerhets- och | | biståndspolitiken. Av hög prioritet är också samarbetet för att | | utveckla metoder och handlingsprogram för att hushålla med | | naturresurser, inkl. jord- och skogsbruk, marina resurser och | | färskvattenresurser, hållbar markanvändning och bebyggelse samt | | riskminimering vid kemikaliehantering. | -------------------------------------------------------------------- Stärkt konventionsarbete Sverige bör verka för en effektiv uppföljning och tillämpning av existerande globala konventioner för hållbar utveckling. Målsättningen bör vara att fler länder skall bli parter till konventionerna och att parterna skall leva upp till de åtaganden som har gjorts. Sverige bör även, där så är lämpligt, verka för att stärka och få till stånd nya internationella överenskommelser med konkreta och tidsbestämda åtaganden och förpliktelser. Exempel på områden där detta kan vara aktuellt är nya åtaganden inom Klimatkonventionen, bindande internationella avtal för att minska utsläppen av kväve, metaller och vissa stabila organiska miljögifter samt ett protokoll om biosäkerhet inom konventionen om biologisk mångfald. Hållbara konsumtions- och produktionsmönster Sverige bör verka för att hållbara konsumtions- och produktionsmönster utvecklas såväl i Sverige som i andra länder. Viktiga metoder för att uppnå detta är bl.a. införande av ekonomiska styrmedel som gynnar resurssnålhet och ren produktion, borttagande av subventioner som motverkar hållbar utveckling, tillämpning av försiktighetsprincipen och principen om att förorenaren skall betala, sektors- och producentansvar, miljömärkning och miljöanpassad offentlig upphandling. Sverige kan genom att vara föregångare påverka utvecklingen. Energi- och transportsektorn är särskilt viktig i detta sammanhang. Miljö och handel Sverige bör verka för att internationella handelsregelverk skall stödja de globala konventionerna för hållbar utveckling. Sverige bör även verka för handelsliberalisering, i synnerhet inom områden som kan förväntas ge positiva miljöeffekter samt ökat marknadstillträde för u-länder, t.ex. inom jordbruksområdet. Internationella företag och exportföretag bör stimuleras att ta miljöhänsyn i enlighet med bl.a. OECD:s riktlinjer för multinationella företag. Vidare bör möjligheten att använda exportfrämjande åtgärder för att stödja export av miljöanpassade varor och tjänster uppmärksammas, i samråd med de företag som är verksamma inom området. Säkerhetspolitik och hållbar utveckling Sverige bör verka för att det internationella samarbetet för hållbar utveckling skall ges en säkerhetspolitisk dimension. En politik som syftar till global säkerhet måste, förutom att förebygga konflikter och krig, bidra till att bevara jordens livsuppehållande system. Internationellt utvecklingssamarbete Sverige bör verka för att allt utvecklingssamarbete skall främja hållbar utveckling. Framför allt måste miljöaspekter integreras tydligare i all verksamhet, såväl inom bilaterala som multilaterala biståndsprogram. Sverige bör också verka för att fler länder bidrar till arbetet för hållbar utveckling och att FN:s mål om att avsätta 0,7 % av BNI till biståndsverksamhet uppnås av alla OECD-länder. Uthålligt nyttjande av naturresurser Sverige bör verka för utformning och tillämpning av metoder och handlingsprogram för ett hållbart nyttjande av naturresurser, i synnerhet inom jord- och skogsbruk samt havs- och färskvattenresurser. Hållbar markanvändning och bebyggelse Sverige bör verka för att markanvändning och bebyggelse skall ställas om mot kretsloppsanpassning och hållbar utveckling. Erfarenheter från framför allt i- världens städer, t.ex. när det gäller plan- och byggfrågor, energiförsörjning, teknisk försörjning, trafiksystem, bebyggelsemönster och industri, bör spridas internationellt. Kemikalier Sverige bör verka för att minimera riskerna av kemikalieanvändning, bl.a. genom att verka för att substitutionsprincipen och försiktighetsprincipen skall tillämpas även i andra länder. Sverige bör även verka för ett ökat producentansvar avseende kemikaliers miljö- och hälsoeffekter. 4 Miljödepartementets verksamhetsområde: Sveriges globala miljösamarbete 4.1 FN:s miljöprogram -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: För att tillförsäkra miljöfrågorna en stark| | ställning inom FN-systemet bör FN:s miljöprogram (UNEP) få en | | effektivare beslutsstruktur. Miljöprogrammets verksamhet bör | | också ges en tydligare inriktning för att uppfylla uppgiften som| | katalysator, samordnare och kunskapscentrum för internationella | | miljöfrågor. Miljöprogrammets finansiering bör vara förutsägbar och| | ändamålsenlig och bördefördelningen bör vara rättvis. | | Ansvarsfördelningen mellan miljöprogrammet och FN:s kommission | | för hållbar utveckling bör också förtydligas och renodlas. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: FN:s miljöprogram (United Nations Environment Programme, UNEP) har en central roll i uppföljningen av Riokonferensen. Miljöprogrammet arbetar med många viktiga miljöfrågor, såsom hoten mot den marina miljön, miljölagstiftning, kemikalier, ekonomiska styrmedel på miljöområdet, miljöövervakning, handel och miljö samt militärens miljöansvar. Miljöprogrammet skall katalysera, underlätta och samordna det globala miljösamarbetet samt bidra med kunskapsunderlag. Miljöprogrammets styrelse skall svara för politisk vägledning och samordning av organisationen. Sverige är medlem av styrelsen, som består av 58 länder och möts vartannat år, under perioden 1995-1997. Sverige anser att FN:s miljöprogram har en viktig uppgift att fylla såsom ansvarigt organ i FN-systemet inom miljöområdet, och har sedan länge haft en aktiv roll i utformningen av dess verksamhet. För att förbättra förutsättningarna för det att uppfylla dess mandat, bör det bl.a. ges en tydligare ansvarsfördelning gentemot FN:s kommission för hållbar utveckling, en effektiv beslutsstruktur samt en förutsägbar och ändamålsenlig finansiering. Finansieringsbördan bör fördelas rättvist mellan alla medlemsstater, t.ex. enligt FN:s bidragsskala. Nästa reguljära möte med miljöprogrammets styrelse äger rum i januari/februari 1997. Styrelsen skall då bl.a. se över miljöprogrammets styrsystem samt utarbeta underlag för generalförsamlingens extra möte sommaren 1997 med anledning av uppföljningen av Riokonferensen. 4.2 Det globala konventionsarbetet I följande avsnitt görs en översiktlig genomgång av de globala konventionerna för hållbar utveckling. Redovisningen omfattar en kort beskrivning av de olika konventionerna samt svenska utgångspunkter för det fortsatta konventionsarbetet. Regeringens övergripande bedömning är att de globala konventionerna i många fall varit verkningsfulla medel för att främja hållbar utveckling. Den s.k. ökenkonventionen beskrivs under avsnittet om Sveriges internationella utvecklingssamarbete efter UNCED, med anledning av konventionens starka koppling till det bilaterala utvecklingssamarbetet. Finansieringen av insatser i u-länder med anledning av åtaganden inom olika konventioner behandlas under avsnittet om multilateralt samarbete, särskilda miljöinsatser. 4.2.1 Klimatkonventionen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Sverige bör, utifrån en för EU gemensam | | klimatpolitik, och en långsiktig energipolitik, verka för att | | ett protokoll med åtgärder för utsläppsbegränsningar och | | reduktionsmål med tidsangivelser antas i slutet av år 1997. Målen| | för växthusgaserna bör fördelas mellan parterna på ett rättvist och| | kostnadseffektivt sätt. Sverige bör verka för att protokollet | | omfattar effektiva gemensamma åtgärder, t.ex. inom energi- och | | transportsektorerna. Särskilt bör gemensamma ekonomiska | | styrmedel såsom internationell koldioxidbeskattning, | | energiskatt och avgifter för luft- och sjöfart användas, med | | start inom EU. Subventionering av utvinning och användning av | | fossila bränslen bör avvecklas. Forskning och utveckling inom | | området bör också främjas. För att möjliggöra kostnadseffektiva | | åtgärder bör system såsom t.ex. s.k. gemensamt genomförande | | utvecklas till operativa instrument till sekelskiftet. | | Satsning på att utveckla s.k. sänkor bör ses som kompletterande | | åtgärder till huvudstrategin att minska koldioxidutsläppen. | -------------------------------------------------------------------- Rapporten: Klimatdelegationen och Statens Naturvårdsverk har gemensamt utarbetat rapporten Jordens klimat förändras- en analys av hotbild och globala åtgärdsstrategier, SOU 1995:96. Utredningens bedömning överenstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstansernas uppfattning överensstämmer i stort med utredningens. Skälen för regeringens bedömning: FN:s ramkonvention om klimatförändring undertecknades i anslutning till Riokonferensen år 1992 av 156 länder. Efter godkännande av riksdagen (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU 19, rskr. 1992/93:361) ratificerade Sverige konventionen i juni 1993. Konventionen trädde i kraft den 21 mars 1994. I propositionen redovisas också Sveriges mål, förutsättningar och åtgärder för att uppfylla konventionens syften. Globala klimatförändringar till följd av utsläpp av s.k. växthusgaser utgör ett allvarligt hot mot ekosystemens överlevnad och världsekonomins utveckling, bl.a. genom befarade ändrade förutsättningar för odling och näringsidkande. För att minska klimatförändringarna måste utsläppen av växthusgaser minska genom framför allt en minskad användning av fossila bränslen. Detta kan ske genom minskad energianvändning eller genom byte av bränsle eller energikälla. Minskad energianvändning kan uppnås genom minskad användning av energitjänster eller transportarbete samt genom effektivisering. Valet av åtgärder för att minska utsläppen bör baseras på ett långsiktigt perspektiv samt på kostnadseffektivitet, vilket innebär att det billigaste sättet att uppnå en given minskning bör väljas. Från klimatsynpunkt spelar det ingen roll varifrån utsläppen sker. I-länderna har hittills svarat för den största delen av utsläpp från fossila bränslen, men u-ländernas andel förväntas dominera i framtiden. Klimatpolitiken förutsätter därför ett globalt samarbete, som grundas på effektivitet och rättvisa. Den vetenskapliga grunden för parternas ställningstaganden vilar på det arbete som utförs av FN:s internationella vetenskapliga klimatpanel (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC). För att ekosystemen skall kunna anpassa sig till klimatförändringar och för att undvika allvarliga skador så bör inte temperaturökningen överskrida 0,1o C per årtionde och den absoluta globala temperaturförändringen bör inte överskrida 2o C sedan förindustriell tid. Detta långsiktiga miljömål lades fast av regeringen i proposition Åtgärder mot klimatpåverkan m.m. (prop. 1992/93:179). Målet får stöd även i den senaste rapporten från klimatpanelen. För att uppnå detta mål får koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt inte överstiga 550 ppm (parts per million). Klimatpanelen har dragit slutsatsen att det samlade observationsmaterialet tyder på att en klimatförändring som orsakas av människan äger rum. Klimatpanelens rapport fick vid det andra partsmötet i Genève i juli 1996 ett starkt stöd och arbetet med att enas om ytterligare åtgärder, framför allt inom OECD-länderna, fick därför förnyad aktualitet. På det första partsmötet i Berlin år 1995 kunde parterna enas om att i- ländernas åtaganden enligt konventionen inte är tillräckliga. För perioden efter år 2000 behövs nya åtaganden, som på sikt även bör omfatta u-länderna. På mötet beslutades att en ny process skall inledas med sikte på att ett protokoll, innebärande nya åtaganden för begränsningar av utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser med specifika mål för åren 2005, 2010 och 2020, skall antas vid det tredje partsmötet. Dessa utgångspunkter bekräftades och förstärktes också vid den särskilda ministerdelen under det andra partsmötet. Den ministerdeklaration som antogs vid mötet uttalar att protokollet måste leda till en betydande total reduktion av växthusgaser. EU är en av få verkligt drivande krafter inom klimatkonventionen. Inom EU bereds gemensamma positioner för klimatkonventionen inom ministerrådet, som har tillsatt en särskild arbetsgrupp för detta ändamål. EU har bl.a. redovisat möjliga åtgärder och insatser rörande ekonomiska styrmedel, förnyelsebara energikällor, energieffektivitet och åtgärder inom transportsektorn. Positioner inom flera sakområden håller på att utarbetas, bl.a. vad gäller sådana växthusgaser, s.k. FC/HFC-föreningar, som inom vissa områden har ersatt ozonnedbrytande ämnen. En analys av åtgärder utarbetas även en expertgrupp tillsatt av de s.k. annex 1-länderna. Sverige bör, inom ramen för en långsiktig energipolitik, och en för EU gemensam klimatpolitik, vara pådrivande inom det internationella klimatarbetet. Följande områden ter sig särskilt väsentliga vid utformningen av de svenska positionerna i arbetet inom ramen för Klimatkonventionen och den särskilda förhandlingsgrupp som parterna upprättat för att förhandla fram ett nytt legalt bindande instrument för ytterligare begränsning av utsläppen av växthusgaser (den s.k. Berlinmandatsgruppen). Konkreta mål och åtaganden Konventionens parter bör enas om kvantifierade och tidsbestämda begränsnings- och reduktionsmål och gemensamma och harmoniserade åtaganden för utsläppsminskningar avseende växthusgaser, i första hand gällande i-länderna. Kraven på länderna bör ställas så att åtgärder kan vidtas på ett kostnadseffektivt sätt med hänsyn till bl.a. nuvarande utsläppsnivå per innevånare och till tidigare genomförda åtgärder. Skillnader beträffande utgångspunkter, förutsättningar och möjligheter bör beaktas. Det är även angeläget att förstärka incitamenten för u-länders utökade åtaganden under konventionen. Minskade utsläpp från energisektorn och internationell energibeskattning Internationellt samarbete för att förhindra klimatförändringar bör på energiområdet omfatta effektivisering av internationell handel med energi och tekniköverföring samt forskning och utveckling. Subventionering av utvinning och användning av fossila bränslen bör avvecklas. Tekniköverföring är enligt klimatkonventionen ett betydelsefullt inslag i i-ländernas åtaganden. En internationell eller europeisk obligatorisk och harmoniserad koldioxidskatt på miniminivå bör införas. Det är särskilt viktigt att uppnå en harmonisering för konkurrensutsatt verksamhet såsom energiintensiv industri och produktion av elenergi. Åtgärder för att uppnå hållbar utveckling inom energisektorn bör främjas, såsom exempelvis utveckling av innovativa tekniker för energiomvandling och utveckling av nya processer inom den tunga industrin. Av särskild vikt är forskning och utveckling som syftar till att öka användningen av förnybara energislag. Internationella program bör upprättas för att främja ökad energieffektivitet. Minskade utsläpp från transportsektorn och internationella avgifter för luft- och sjöfart Integrering av markanvändnings- och transportplanering bör främjas, med syfte att minska luftföroreningar och påverka transportarbetet och dess fördelning mellan transportslagen. Incitament för att främja övergång till drivmedel baserade på icke-fossil energi bör prioriteras för att internalisera miljökostnaderna och begränsa förbrukningen av fossila bränslen. För att underlätta frihandel bör även gemensamma tekniska kravnivåer för avgasutsläpp och energiförbrukning utvecklas på internationell och europeisk nivå. Ett annat viktigt område är utsläpp från fordon i bruk, där även kontrollmetoderna behöver förbättras. Förhandlingar om miljörelaterade internationella avgifter för flyg- och båttrafik bör inledas. Detta kräver ett aktivt svenskt agerande inom FN:s sjöfarts- och luftfartsorganisationer IMO och ICAO (International Maritime resp. Civil Aviation Organization). Inom EU bör beskattning av flygbränslen behandlas i enlighet med ministerrådets dokument om miljö och transporter från år 1994. I det internationella miljöarbetet inom luftfarten bör Sverige fortsatt verka för beskattning av internationell flygtrafik och skärpta bestämmelser för flygets utsläpp av kväveoxider och höghöjdsutsläpp av vattenånga. Klimatfrågan bör tillförsäkras en framskjuten plats på den miljö- och transportkonferens som skall arrangeras av FN:s ekonomiska kommission för Europa år 1997. I förberedelsearbetet till konferensen stödjer Sverige ett förslag om en ändring i Wienkonventionen om vägtrafik från 1968, för att göra det möjligt att ställa miljökrav på tunga fordon i internationell trafik. Gemensamt genomförande Med tanke på de svårigheter som är förknippade med klimatproblematiken, finns det goda skäl att undersöka och utveckla alternativa kostnadseffektiva möjligheter till att uppfylla åtaganden inom klimatområdet.Med gemensamt genomförande avses att ett land genomför åtgärder mot klimatförändringar i ett annat land och räknar sig utsläppsminskningarna tillgodo. En tillförlitlig mekanism för sådana åtgärder innebär väsentliga kostnader eftersom potentialen för möjliga åtgärder vidgas bortom det enskilda landets gränser. Miljövinsterna av att effektivisera energisystemen i t.ex. Östeuropa är ofta stora och kostnadseffektiva, varför gemensamma åtgärder i många fall bedöms vara intressanta. Gemensamt genomförande innebär för mottagarlandet bl.a. en värdefull tekniköverföring. Teknikvalet bör bl.a. styras av de lokala miljöförutsättningarna. De former av gemensamt genomförande som hittills främst har diskuterats är förenade med betydande tillämpningsproblem och kriterier för tillämpning och kreditering har ännu ej fastställts. Tydliga regler måste därför formuleras för ett system för gemensamt genomförande. Av särskilt intresse är de insatser som nu görs för att bidra till åtgärder för bl.a. energieffektivisering och varaktiga minskningar av koldioxidutsläppen i Baltikum. Insatserna granskas för närvarande inom en förstudie av miljöbiståndet till Östeuropa som utförs av Riksrevisionsverket. En arbetsgrupp inom Nordiska ministerrådet analyserar bl.a. dessa insatser utifrån klimatpolitikens utgångspunkter. Insatserna har uppmärksammats internationellt och kan bidra till en ökad förståelse för hur framtida instrument för gemensamt genomförande skall utformas inom klimatkonventionen. 4.2.2 Wienkonventionen och Montrealprotokollet om skydd av ozonskiktet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Sverige bör verka för att alla parter till| | Wienkonventionen och Montrealprotokollet på sikt skall åta sig | | att avveckla samtliga ozonnedbrytande ämnen. De tidsramar som | | gäller för avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen inom | | Montrealprotokollet bör förkortas. Insatser bör även genomföras som| | säkerställer genomförandet av befintliga åtaganden bland parterna.| | Även produktion av s.k. mjuka freoner, HCFC, bör regleras. | | Erfarenheterna från den svenska avvecklingen bör spridas | | internationellt och Sverige bör ge fortsatt stöd till de | | baltiska ländernas avvecklingsprogram samt till Ryssland. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Wienkonventionen för skydd av ozonskiktet tillkom 1985 och trädde i kraft 1988. Sverige ratificerade konventionen 1986. Konventionens parter åtar sig att vidta lämpliga åtgärder för att skydda människors hälsa och miljö mot skadliga effekter till följd av mänskliga aktiviteter som påverkar ozonskiktet som omger jorden. I anslutning till konventionen utarbetades ett protokoll som trädde i kraft 1987 - Montrealprotokollet. Protokollet reglerar produktion och användning av ämnen som bryter ned ozonskiktet. De senaste ändringarna av Montrealprotokollet redovisades av regeringen i propositionen Åtgärder mot klimatpåverkan m.m. (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU 19, rskr. 1992/93:361) och godkändes av riksdagen. Den vetenskapliga panel som har skapats inom ramen för Montrealprotokollet har rapporterat att halten ozonnedbrytande ämnen i atmosfären fortfarande ökar, men att ökningstakten har börjat avta. Panelen bedömer att ozonskiktet, efter att ha nått en maximal uttunning runt sekelskiftet, långsamt kan börja återhämta sig. Det är dock fortfarande viktigt att korta ned tidsramarna för avvecklingen av de olika ämnen som bryter ned ozonskiktet. En utdragen period med ett uttunnat ozonskikt kan få oöverskådliga konsekvenser för de livsuppehållande systemen på jorden. Montrealprotokollet har hittills haft en avgörande betydelse för regleringen och avvecklingen av användandet av ozonnedbrytande ämnen och de flesta i-länder har i dag slutat att producera s.k. freoner. Under de kommande fem åren kommer den största andelen av utsläppen av ozonnedbrytande ämnen istället att härstamma från u-länder. Detta medför nya krav på arbetet inom protokollet. För i-länderna kommer det fortsatta arbetet inom ramen för protokollet att inriktas mot genomförande och uppfyllande av de existerande åtagandena. Krav kan komma att ställas på utökade sanktionsmöjligheter för länder som bryter mot protokollet. Fortfarande har inte heller produktionen av s.k. mjuka freoner, HCFC, reglerats. U-ländernas åtaganden kommer sannolikt att behöva skärpas, vilket kommer att leda till ökade krav på nya resurser för att underlätta uppfyllandet av dessa. Under senare år har därför motsättningar mellan i- och u-länder kunnat skönjas. Sverige har sedan länge varit en av de mest pådrivande parterna i arbetet inom Montrealprotokollet. Tack vare en långtgående inhemsk lagstiftning har de flesta användningsområdena för ozonnedbrytande ämnen successivt begränsats. Sverige hör tillsammans med Danmark till de länder som i dag kan påvisa den snabbaste avvecklingstakten. Svenska företag och myndigheter har i detta arbete byggt upp en stor erfarenhet av och utvecklat alternativ för ozonnedbrytande ämnen på ett kostnadseffektivt sätt. Dessa erfarenheter bör spridas internationellt, vilket vara positivt både för miljön och för de svenska företagen. Fortsatt svenskt stöd bör ges till avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen i de baltiska länderna och Ryssland. 4.2.3 Konventionen om biologisk mångfald -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Arbetet för bevarandet av biologisk | | mångfald skall enligt konventionen integreras i relevanta | | samhällssektorer, särskilt de areella näringarna. Inom ramen för| | konventionen om biologisk mångfald bör därför en genomgång av de| | stora ekosystemen genomföras, för vilken särskilda expertpaneler| | bör upprättas. Skogsekosystemen bör också tas upp för särskild | | behandling. Åtgärder för bevarandet av växtgenetiska resurser för| | jordbruk och livsmedel, reglering av export av genetiskt | | modifierade organismer, samt främjandet av den vetenskapliga | | utvecklingen inom området är andra prioriterade områden. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Konventionen om biologisk mångfald undertecknades vid Riokonferensen av mer än 170 länder och har i dag ratificerats av över 150 länder. Sverige ratificerade konventionen år 1993 och i november samma år trädde den i kraft. Konventionen har tre mål; att bevara den biologiska mångfalden, att hållbart nyttja dess beståndsdelar och att främja en rättvis fördelning av utnyttjandet av biologiska och genetiska resurser. Den biologiska mångfalden, det vill säga variationsrikedomen inom och mellan arter och ekosystem, hotas globalt av en allt mer omfattande mark- och vattenanvändning, förstörelse av livsmiljöer och intensivare nyttjande av de biologiska resurserna. En hög variationsrikedom är en förutsättning för djurs och växters förmåga att anpassa sig till förändringar i naturen och för människans långsiktiga överlevnad. En rik biologisk mångfald krävs för att kunna producera föda, råvaror och ekologiska tjänster i form av bl.a. klimatreglering, vattenhushållning och bördiga jordar. Konventionens mål skall uppnås genom att länderna utvecklar och antar nationella planer eller strategier för biologisk mångfald som skall föreläggas partskonferensen för granskning. En första rapport skall ges år 1997. De viktigaste åtagandena i konventionen är krav på att integrera bevarandet av biologisk mångfald inom alla samhällssektorer, att identifiera och övervaka mångfalden, att vidta åtgärder för att bevara den både i dess livsmiljöer och utanför (t.ex. genbanker). Metoder och handlingsprogram bör utformas och tillämpas i syfte att uppnå ett uthålligt nyttjande av naturresurser, i synnerhet inom jord- och skogsbruk samt vid användande av havs- och färskvattenresurser. Dessutom skall miljöstyrmedel tillämpas och miljökonsekvensbeskrivningar för aktiviteter som kan hota mångfalden genomföras. Konventionen reglerar också rätten att utnyttja länders genetiska material genom att slå fast att tillträde till genresurser endast får ske med ursprungslandets godkännande. Vid partsmötet år 1995 beslutades att ett särskilt protokoll skall utarbetas till konventionen för säker hantering av genetiskt modifierade organismer. Sverige har aktivt verkat för att riskerna vid provning och introduktion av genetiskt modifierade organismer i naturen måste regleras. Förhandlingarna påbörjades under år 1996 och beräknas avslutas under 1998. Konventionen har starka biståndskopplingar genom åtaganden att främja tekniköverföring till och tekniskt och vetenskapligt samarbete med u-länderna. 4.2.4 Baselkonventionen om transport av farligt avfall -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Baselkonventionens exportförbud av | | farligt avfall bör ratificeras av konventionens parter så snart | | som möjligt. Konventionens definitioner av farligt avfall bör | | förtydligas, för att klart ange vilka typer av avfall som avses.| | Vidare bör ett effektivt samarbete kring bekämpandet av illegal | | export och import av farligt avfall komma till stånd för att se | | till att konventionen efterlevs. Ett protokoll om ansvars- och | | ersättningsfrågor vid olyckor i samband med gränsöverskridande | | transporter av farligt avfall bör också utarbetas. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Baselkonventionen reglerar gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall. Hösten 1995 hade 91 stater ratificerat konventionen, däribland EU och många u-länder. Sverige ratificerade konventionen år 1991. Konventionens parter skall bl.a. verka för att produktionen av avfall minimeras och tillse att gränsöverskridande transporter av miljöfarligt avfall och annat avfall begränsas till ett minimum, så att hanteringen sker på ett miljömässigt godtagbart och effektivt sätt. Vid det tredje partsmötet i september 1995 beslöts på nordiskt initiativ att konventionen skulle kompletteras med ett förbud mot export av farligt avfall för återvinning från OECD-länder till icke OECD-länder. Sverige har under en följd av år aktivt verkat för tillkomsten av ett sådant förbud. En anledning till tillägget i konventionen var att återvinningsbegreppet kunde missbrukas. Föreskriften, som enligt konventionen träder i kraft den 1 januari 1998, har införlivats i svensk lagstiftning genom förordning (1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall, vilken trädde i kraft den 1 juli 1995. Förbud att exportera farligt avfall för slutligt omhändertagande från OECD-länder till icke OECD-länder gäller sedan tidigare. 4.2.5 Konventionerna om kärnsäkerhet och om tidig information vid kärnenergiolycka -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: I det fortsatta arbetet inom ramen för | | konventionen om kärnsäkerhet bör Sverige verka för att så många | | länder som möjligt, i synnerhet länder som har kärnkraftverk i | | drift, skall bli parter till konventionen. | | I det fortsatta arbetet inom ramen för konventionen om tidig | | information vid kärnenergiolycka bör Sverige verka för största | | möjliga öppenhet kring händelser i kärntekniska anläggningar som| | kan ha betydelse för säkerheten och strålskyddet. Vidare bör | | informationsutbytet kring reaktoranläggningar förbättras. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Konventionen om kärnsäkerhet öppnades för undertecknande den 20 september 1994 och träder i kraft 90 dagar efter det att 22 stater, varav minst 17 stater med minst ett kärnkraftverk, har tillträtt konventionen. Detta beräknas ske under andra halvåret 1996. Sverige har under en lång följd av år aktivt engagerat sig i det internationella arbetet med att förstärka säkerheten i den kärntekniska verksamheten. Initiativet till konventionen om kärnsäkerhet togs år 1991 vid en konferens inför Riokonferensen som arrangerades av det internationella atomenergiorganet (International Atomic Energy Agency, IAEA). Syftet med konventionen är att skapa förutsättningar för en globalt ökad säkerhet vid användning av befintliga och eventuella framtida kärnkraftverk. Konventionen omfattar kärntekniska anläggningar med begränsning till landbaserade civila kärnkraftverk och de anslutna parterna har åtagit sig att kontinuerligt förbättra säkerheten vid kärnkraftverken. En stat som ansluter sig till konventionen åtar sig att uppfylla ett antal förpliktelser, som baseras på de säkerhetsprinciper som dokumenterats i det internationella samarbetet, t.ex. inom atomenergiorganet. Säkerhetsprinciperna avspeglar en internationell samstämmighet om ett grundläggande säkerhetskoncept för hur kärntekniska anläggningar skall drivas på ett säkert sätt och hur säkerhetsarbetet skall regleras och ledas. Konventionen innehåller bl.a. krav på att de anslutande parterna skall etablera och upprätthålla ett system med lagar och bestämmelser för hur säkerheten vid de kärntekniska anläggningarna skall styras. Det finns också krav i syfte att möta generella säkerhetskrav, såsom att ha en klar policy att ge prioritet åt säkerhetsarbetet, att avsätta tillräckliga finansiella och personella resurser åt säkerhetsfrågorna och att etablera program för kvalitetssäkring, strålskydd och olycksberedskap. Andra åligganden på säkerhetsområdet som finns med i konventionen rör förläggning, utformning, konstruktion och drift av kärnkraftverk. Parterna till konventionen förbinder sig att direkt eller genom förmedling av internationella atomenergiorganet omgående underrätta de stater som kan komma att beröras om ett utsläpp av radioaktiva ämnen inträffar som kan medföra strålskyddskonsekvenser för andra stater. Konventionsstaterna förbinder sig vidare att direkt, eller via atomenergiorganets försorg, omgående tillställa berörda stater all tillgänglig information som kan vara relevant när det gäller att minska konsekvenserna ur strålningssynpunkt i dessa stater. Konventionen utgör också grund för ett fördjupat bilateralt samarbete kring säkerhets- och strålskyddsmässigt informationsutbyte. En tidig varning samt en hög kunskap om reaktorer i vårt närområde är viktig för att ansvariga myndigheter skall kunna bedöma konsekvenserna till följd av ett utsläpp och för att kunna vidta relevanta åtgärder för att vid behov mildra konsekvenserna. 4.2.6 Konventionen om gränsöverskridande fiskbestånd -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Konventionen om gränsöverskridande | | fiskbestånd bör ratificeras av så många stater som möjligt. Det | | blir också avgörande för konventionen att den efterlevs av | | samtliga parter. Vidare bör intentionerna förverkligas i den | | frivilliga uppförandekod för ansvarsfullt fiske som upprättades år| | 1995 inom ramen för FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation | | FAO. De regionala mellanstatliga fiskeorganisationerna, vilka | | har en central roll i genomförandet av åtagandena i konventionen| | och uppförandekoden, bör förstärkas. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: En stor del av världens fiskbestånd har överutnyttjats i kommersiellt syfte. Av denna anledning beslöt FN:s generalförsamling år 1992 att tillsätta en särskild FN-konferens om vandrande fiskbestånd, med uppgift att främja varaktigt nyttjande av fiskbestånd som rör sig över gränserna mellan de nationella ekonomiska zonerna och det fria havet. Konferensen resulterade i en konvention som innehåller åtgärder för att bibehålla och återställa världshavens fiskeresurser. Sverige deltog aktivt i konventionsarbetet och ser mycket positivt på resultatet.Konventionen grundar sig på reglerna i 1982 års havsrättskonvention om förvaltning och bevarande av fiskbestånd. I havsrättskonventionen regleras översiktligt formerna för samarbete avseende åtgärder för att bevara de bestånd som förekommer både inom ekonomiska zoner ut till 200 nautiska mil och i det fria havet, s.k. gränsöverskridande fiskbestånd. I takt med att situationen för fiskbestånden i haven kraftigt har försämrats, ansågs havsrättskonventionens regelverk dock otillräckligt för ett långsiktigt bevarande. Flera kuststater har erfarit att fiskbestånden måste vårdas och att överutnyttjande inte är förenligt med hållbar utveckling. Svårigheten har bl.a. varit att fastställa hur den havsrättsliga gränsen på 200 nautiska mil skall kunna överbryggas så att samma långtgående åtgärder för förvaltning och bevarande vidtas i såväl det fria havet som i områden under nationell fiskejurisdiktion. Det huvudsakliga mandatet för konferensen om vandrande fiskbestånd var att utarbeta ett rättsligt bindande instrument för hur denna situation långsiktigt skall lösas. Ett flertal artiklar i havsrättskonventionen har en direkt koppling till det nu framförhandlade avtalet. Konventionen om vandrande fiskbestånd bygger på en samarbetsskyldighet för kuststater och stater som fiskar i det fria havet utanför områden under kuststaternas fiskejurisdiktion. Samarbetet skall ske i regionala mellanstatliga organisationer eller arrangemang som skall upprätta regimer för varaktig fiskeriförvaltning baserad på försiktighetsprincipen. Konventionen öppnades för undertecknande i december 1995. År 1992 inleddes vid Riokonferensen även ett arbete för att sammanställa en frivillig uppförandekod för ansvarsfullt fiske. Den färdigställdes vid 1995 års konferens som 1995 hölls med FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation och bygger också på ett samarbete inom regionala organisationer eller arrangemang. Koden innehåller principer och riktlinjer för bevarande och hållbart utnyttjande av allt fiske. Sverige har framgångsrikt verkat för att ge försiktighetsprincipen en framträdande plats inom uppförandekoden. 4.2.7 Konventionen om förbud mot dumpning till havs -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: I det fortsatta arbetet inom ramen för | | revideringen av konventionen om förbud mot dumpning till havs | | bör Sverige särskilt verka för att konventionen på sikt skall | | omfatta även s.k. inre vatten, att försiktighetsprincipen och | | principen om att förorenaren skall betala skall ingå i | | konventionen samt att statsfartyg och statsluftfartyg - som i | | dag är undantagna - skall omfattas av konventionen. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Konventionen om förbud mot dumpning till havs tillkom 1972 och är en global konvention med säte hos den Internationella sjöfartsorganisationen IMO i London. 74 länder, däribland Sverige, har hittills ratificerat konventionen. Syftet med konventionen är att förhindra förorening av havet genom dumpning och förbränning av avfall. Konventionen innebär ett generellt förbud mot dumpning och förbränning till havs utom när förhandstillstånd givits efter miljöprövning. För vissa ämnen, däribland radioaktivt avfall, råder totalförbud för dumpning. Sverige verkar tillsammans med flera andra länder för att ytterligare begränsa möjligheterna till dumpning och förbränning till havs. I konventionen understryks att stater i olika regioner med gemensamma intressen att skydda den marina miljön inom ett visst geografiskt område bör upprätta regionala konventioner. Regionala konventioner har i dag upprättats i totalt åtta regioner runt om i världen, däribland för Östersjöregionen och Nordostatlanten. Sveriges intressen vad avser förorening av den närbelägna marina miljön genom dumpning och förbränning till havs regleras genom dessa regionala konventioner. Under år 1996 planeras en konferens inom ramen för konventionen, vid vilken parterna väntas anta ett protokoll som kompletterar och moderniserar gällande konvention. Även stater som inte har tillträtt konventionen inbjuds att delta som observatörer. Förhoppningen är att ytterligare stater skall ansluta sig till konventionen. Stater som tillträder protokollet kommer automatiskt att anslutas även till den gamla konventionen, eftersom dess bestämmelser inarbetas i protokollet. 4.3 Uppföljningen av Agenda 21 I det följande görs en översikt av vissa av de globala miljö- och utvecklingsfrågorna i Agenda 21, FN:s handlingsprogram för hållbar utveckling, som antogs vid Riokonferensen år 1992. Översikten koncentreras till de områden där svenska intressen och erfarenheter motiverar och ger underlag för ett kraftfullt svenskt internationellt agerande. 4.3.1 Hållbara konsumtions- och produktionsmönster -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: En utveckling mot hållbara produktions- | | och konsumtionsmönster bör främjas på alla nivåer i samhället. | | Ekonomiska, juridiska och informativa styrmedel bör tillämpas i | | en optimal blandning av bl.a. miljöskatter och miljöavgifter, | | producentansvar, miljömärkning, miljöanpassad offentlig | | upphandling, lokal Agenda 21, information och utbildning. | | Dessutom bör miljöskadliga subventioner tas bort och ett tydligt| | sektorsansvar eftersträvas. | | Gemensamma internationella riktlinjer, mått och indikatorer, | | såsom miljömärkning, miljökonsekvensbeskrivning, livscykelanalyser| | och standardisering, bör vidareutvecklas. Sverige bör agera som | | föregångare och sprida exempel från svenska erfarenheter inom | | dessa områden, samt verka för en ökad spridning av miljövänlig | | teknik till u-länder. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Mycket av arbetet med att miljöanpassa offentlig verksamhet, företag, transportsystem och konsumtionsmönster har en lokal och nationell prägel. Men dessa uppgifter har också viktiga globala dimensioner. I-länderna utgör en betydelsefull förebild för länderna i tredje världen i deras strävan efter att uppnå en högre levnadsstandard. I-ländernas konsumtions- och produktionsmönster och miljöpolitik är, både direkt och indirekt, av betydelse för den globala miljöns utveckling. Ett aktivt nationellt miljöarbete är nödvändigt för att skapa trovärdighet och få genomslag i det internationella samarbetet. Sverige bör genom att vara föregångare påverka utvecklingen i andra länder. Det är viktigt att potentiella miljöproblem som är förknippade med ohållbara produktions- och konsumtionsmönster identifieras och att kostnadseffektiva förslag tas fram i god tid för att undvika negativa miljöeffekter och fastlåsning i oönskade system. Det är angeläget att i-länderna redan i dag undviker att överutnyttja de natur- och miljöresurser som inte är prissatta eller reglerade på annat sätt. Detta är nödvändigt bl.a. för att u-ländernas framtida möjligheter inte skall begränsas för mycket och för att öka acceptansen för miljöanpassning i dessa länder. Sverige deltar i arbetet för långsiktigt hållbara konsumtions- och produktionsmönster i en mängd internationella sammanhang, t.ex. inom ramen för FN:s kommission för hållbar utveckling, EU, OECD, FN:s ekonomiska kommission för Europa och Nordiska ministerrådet. Myndigheternas och näringlivets roll Konsumenternas krav på en god miljö, som t.ex. visar sig genom ökad efterfrågan på miljöanpassade produkter, är en av de främsta drivkrafterna för näringlivets miljöanpassning. Konsumentkraven stöder också en successiv utveckling av miljöpolitiken och dess styrmedel. Regeringarnas roll är att utforma en nationell politik som anger ramarna för och driver på denna utveckling. Detta kan bl.a. ske genom information och utbildning till konsumenter och producenter samt genom lagstiftning, införande av ekonomiska styrmedel, såsom miljöskatter och miljöavgifter, samt borttagande av subventioner som motverkar hållbar utveckling. Vidare är ett tydligt och långtgående sektorsansvar en förutsättning för en omställning mot hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Även på lokal nivå kan mycket göras. Det lokala Agenda 21-arbetet förväntas bli ett framgångsrikt exempel på hur myndigheter kan miljöanpassa sin verksamhet och samtidigt skapa förutsättningar för kreativt miljösamarbete mellan olika parter i samhället, bl.a. genom att bilda mötesforum och inspirera till lokalt miljöarbete. En utveckling av samarbetet mellan näringsliv och myndigheter stärker möjligheterna att identifiera och lösa miljöproblem på ett sådant sätt att både ekonomisk utveckling och miljö gynnas. Som exempel på detta kan nämnas åtgärder för att stimulera utveckling av ren och resurssnål teknik, förbättrad information till konsumenter genom miljömärkning samt arbetsmarknadsåtgärder som gynnar hållbar utveckling. Kretslopp och producentansvar Företag har självfallet en betydelsefull uppgift i arbetet att kretsloppsanpassa produkter som kommer ut på marknaden. Producentansvar bör tillämpas, vilket innebär att producenten skall ta ett miljöansvar för sin produkt och minimera dess miljöpåverkan under hela dess livscykel, inkl. produktion, förpackning, återvinning och omhändertagande av uttjänta produkter. Sverige har infört ett lagstadgat producentansvar för vissa varugrupper - bl.a. förpackningar, returpapper och bildäck - och systemet skall på sikt omfatta ytterligare produktgrupper. Det är angeläget att uppnå en internationell samsyn om de miljökrav som skall ställas på de produkter som kommer ut på marknaden. Inom EU pågår ett arbete med denna inriktning. Det finansiella systemet Bankernas, försäkringsbolagens och andra finansiella institutioners roll i miljöarbetet har fått en allt större uppmärksamhet på senare tid. Genom att placera kapital och förmedla krediter till företag har banker och andra finansiella institutioner både möjlighet och ekonomiska motiv att påverka företagen och styra resurser till hållbar verksamhet. Miljöaspekter får en allt större betydelse vid bedömning av kreditrisker, eftersom t.ex. miljösanering kan bli dyrbart för företag. Dessutom växer intresset från miljömedvetna sparare som vill placera sina pengar i miljöanpassade företag. År 1990 inledde FN:s miljöprogram ett samarbete med ett antal större banker för att lyfta fram bankernas roll i miljöarbetet. Detta resulterade bl.a. i ett flertal möten och en gemensam miljöpolicy, som i april 1995 hade undertecknats av ett 80-tal banker. I slutet av år 1995 presenterades också ett särskilt policydokument för försäkringsbolag. Även svenska banker och försäkringsbolag har börjat uppmärksamma riskerna och möjligheterna som är förknippade med miljöproblem resp. miljöanpassning, och flera av dem har i dag undertecknat UNEP:s dokument. Regeringen har tillsatt en utredning om informationssystem för att bedöma och jämföra företag ur ett miljöperspektiv (1996:34), med syfte att stödja och underlätta svenska finansiella institutioners miljöarbete. Ekonomiska styrmedel för hållbar utveckling Sverige har sedan länge använt sig av en mängd olika styrmedel - juridiska, ekonomiska och informativa - för att underlätta samhällets miljöanpassning. Juridiska styrmedel bygger på lagstiftning, ekonomiska styrmedel innebär att avgifter eller skatter införs på vissa typer av verksamheter eller varor, och informativa styrmedel handlar om utbildningssystem och informationsinsatser. En viktig förutsättning för att naturresursanvändning, produktion, transporter och konsumtion skall förändras i hållbar riktning är att marknadspriserna på de varor och tjänster som distribueras i samhället i högre grad skall inkludera de kostnader som uppstår på grund av miljöpåverkan. Denna s.k. internalisering av miljökostnaderna kan ske på ett kostnadseffektivt sätt genom användande av ekonomiska styrmedel i form av miljöskatter och miljöavgifter. Sverige är ett av relativt få länder som har erfarenhet av denna typ av styrmedel och kan därför bidra med erfarenheter till det internationella samfundet. Både ekonomiska och juridiska styrmedel påverkar företagens kostnader. Det har under lång tid funnits en oro för att användningen av dessa styrmedel bidrar till att den internationella konkurrenskraften försämras, antingen för enskilda företag eller för hela länder. Miljöpolitiska styrmedel kan medföra negativa effekter för enskilda miljöstörande företag. Särskilt känsliga är företagen i gruv-, kemi-, metall- och skogsindustrin. Enligt en rad undersökningar från bl.a. OECD finns det dock få belägg för negativa effekter på näringslivet som helhet. Orsaken är främst att miljöskyddskostnaderna utgör en mycket liten del av företagens omsättning i de flesta branscher. Statistiken är dock mycket osäker, bl.a. därför att miljöinvesteringar inte alltid orsakar kostnader. Miljökrav kan t.ex. stimulera teknikutveckling och innovationer som effektiviserar produktionsmetoder och sänker kostnaderna. Att tidigt anpassa sig till nya krav från myndigheter och marknader kan leda till fördelar på världsmarknaden om miljökraven i andra länder också väntas stiga. Det är viktigt att miljöpolitiken utformas så att den stärker teknikutveckling och företagens långsiktiga konkurrenskraft. Osäkerheten om hur nationell lagstiftning påverkar den internationella konkurrenskraften kvarstår, och skulle minska vid ett utökat internationellt samarbete. Samtidigt är det viktigt att internationella regler fungerar som minimikrav som tillåter enskilda länder att införa mer långtgående åtgärder. I Sverige och internationellt har frågan om s.k. grön skatteväxling diskuterats alltmer. Skatteväxling innebär att sänkta skatter på arbete finansieras med en höjning av skatterna på miljöskadlig verksamhet. Sverige genomförde i och med 1990 års skattereform en skatteväxling, då ett antal miljöskatter infördes och skatten på arbete sänktes. EU-kommissionen har konstaterat att detta kan vara en möjlig väg för att förena tillväxt, sysselsättning och miljö. En förändring av skattestrukturen kan öka omvandlingstrycket i näringslivet i en ekologiskt hållbar riktning. En parlamentariskt tillsatt kommitté undersöker för närvarande möjligheterna att genomföra skatteväxling i Sverige, bl.a. med hänsyn till effekterna på sysselsättning, internationell konkurrenskraft och inkomstfördelning. Ett liknande arbete har nyligen avslutats i Norge och pågår i Nederländerna. En annan typ av ekonomiska styrmedel är miljöanpassad offentlig upphandling. Statliga och kommunala inköp av varor och tjänster är omfattande. Om miljökrav tillämpas vid den offentliga upphandlingen, så minskar belastningen på miljön samtidigt som den miljöanpassade marknaden stimuleras. De svenska erfarenheterna av framför allt ekonomiska styrmedel bör spridas, i avsikt att öka intresset för andra länder att införa och tillämpa miljöavgifter och miljöskatter. Vissa typer av ekonomiska styrmedel bör införas globalt eller regionalt, t.ex. inom EU, såsom skatt eller avgift på koldioxidutsläpp och internationella varutransporter (se även avsnittet om klimatkonventionen). Miljöstyrning, miljörevision och indikatorer för hållbar utveckling Ett system för frivillig miljöstyrning och miljörevision i industrin (Eco Management and Audit Scheme; EMAS) har nyligen införts i Sverige och övriga EU-länder. Systemet kan bli en viktig faktor för förändringsprocessen mot ökad miljöhänsyn inom industrin. Det finns också en internationell standard - inom ramen för den s.k. ISO-standardiseringen - för miljöstyrning och miljörevision. Sverige bör internationellt verka för att de system som finns för utvärdering och förbättring av industrins miljöarbete samordnas. Arbetet med att förbättra miljöstyrningen av offentlig verksamhet och att integrera miljöhänsyn i samhällets olika sektorer är viktigt och bör uppmärksammas i internationella sammanhang. Företagens miljöpolicy och miljöpåverkan bör redovisas offentligt i enlighet med EMAS eller liknande standard. Redovisningskommittén utreder för närvarande om miljöredovisning bör göras obligatorisk, t.ex. som en del av företagens årsredovisning. För att få en så bra bild som möjligt av tillståndet i miljön krävs att metoderna att mäta människans miljöpåverkan vidareutvecklas. Gemensamma indikatorer för hållbar utveckling och metoder för att integrera miljöhänsyn i de nationella räkenskaperna behöver utarbetas med syfte att vägleda och underlätta för beslutsfattarna. Den svenska nationella Agenda 21-kommittén arbetar bl.a. med dessa frågor.Beräkningar av s.k. ekologiska fotavtryck samt miljöutrymme syftar till att ställa konsumtion i relation till den mängd naturresurser som åtgår för att underhålla konsumtionen samt den miljöpåverkan som därvid uppstår. Sådana räkneexempel kan bidra till en större medvetenhet om sambanden mellan konsumtion, resursåtgång och miljöpåverkan i ett globalt, nationellt eller regionalt sammanhang. Beräkningarna kan tydliggöra målet med hållbar utveckling inom vissa områden och öka förståelsen för vilka insatser som krävs för att uppnå hållbar utveckling. 4.3.2 Miljö och handel -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Världshandelsorganisationen WTO:s | | handels- och miljökommitté bör vid WTO:s ministermöte i december| | 1996 presentera ett konkret förslag till undantag i | | handelsregelverket GATT för handelsåtgärder vidtagna inom ramen | | för konventioner för hållbar utveckling. Även frågan om ökat | | marknadstillträde för u-länder bör behandlas. Kommitténs mandat bör| | förlängas. | | Arbetet med internationella riktlinjer för miljöhänsyn vid | | statsstödd exportkreditgivning bör fullföljas. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Internationell handel påverkar ekonomi och samhällsutveckling i världens länder i allt högre grad, och intresset för sambanden mellan handel och miljö växer därmed. Handeln skapar förutsättningar för effektiv resursanvändning, vilket är positivt ur miljösynpunkt. En förutsättning är dock att handeln åtföljs av effektiv miljöpolitik. I annat fall riskerar negativa effekter, i form av exempelvis ökade transporter eller den ökade miljöbelastning som kan följa av ökad tillväxt, att reducera handelns positiva effekter. Grundorsaken till denna ökade miljöbelastning är dock inte handeln utan att miljökostnaderna inte har internaliserats i handelsvarornas pris. OECD-länderna är eniga om att en effektiv miljöpolitik är en förutsättning för att en allmän handelsliberalisering skall gynna hållbar utveckling. En viktig följdfråga är därmed vilka miljöeffekter en handelsliberalisering medför om de nödvändiga miljöpolitiska åtgärderna inte införs. För att få svar på denna fråga måste miljökonsekvenserna av handelsliberaliseringen, liksom av befintliga handelshinder, analyseras. De erfarenheter som framkommer bör tas till vara i de fortsatta förhandlingarna om handelsliberalisering. När det endast är möjligt att genomföra handelsliberaliseringar på vissa delområden, bör Sverige verka för att liberalisera områden som kan förväntas ge både positiva miljöeffekter och ökat marknadstillträde för u-länder, t.ex. inom jordbruksområdet, givet att det inte leder till försämringar på andra områden. De senaste fem åren har frågan om handel och miljö kommit upp på dagordningen för flera viktiga internationella organisationer, vilka redovisas nedan. EU Sverige är som medlem i EU bundet av EU:s externa handelspolitik och kommissionen för EU-ländernas talan i världshandelsorganisationen WTO (World Trade Organization). En mycket viktig del av arbetet med handel och miljö utgörs därför av aktivt samarbete med likasinnade medlemsstater och EU-kommissionen. Sverige bör inom EU driva frågan om allmän liberalisering av världshandeln, i synnerhet i de fall detta kan väntas leda till minskad miljöbelastning och hållbar utveckling i såväl Europa som u-länderna. Reformering av jordbrukspolitiken är en viktig delfråga i det sammanhanget. WTO En särskild kommitté om handel och miljö inom världshandelsorganisationen WTO skall rapportera till WTO:s ministermöte i Singapore december 1996, bl.a. för att föreslå eventuella ändringar i det multilaterala handelsregelverken. Målsättningen är att handels- och miljöregelverken skall vara ömsesidigt stödjande. En fråga som Sverige prioriterar högt är relationen mellan internationella miljöavtal och handelsregler. I flera internationella fora tenderar diskussionen om handel och miljö att polariseras på ett olyckligt sätt mellan u-länder och i-länder. Många u-länder befarar att såväl miljölagstiftning som miljömärkningssystem skall försämra u-ländernas exportmöjligheter. De menar också att flera av dagens handelshinder, framför allt på jordbruks- och textilområdena, försämrar u-ländernas ekonomiska situation samtidigt som de har negativa miljökonsekvenser. Sverige verkar för att överbrygga dessa motsättningar mellan u-länder och i-länder, och ser i det sammanhanget positivt på fortsatta liberaliseringar gentemot u-länderna. En stor del av u-ländernas export har på sikt stora förutsättningar att bli konkurrenskraftig ur miljösynpunkt. Det är viktigt att u-länderna ges förutsättningar att ta tillvara dessa möjligheter. De riskerar annars att bli beroende av export av varor som produceras på ett miljöbelastande sätt och där bara delar av de verkliga kostnaderna betalas av köparen. Sverige och andra biståndsgivare kan spela en viktig roll i det sammanhanget. OECD År 1991 tillsattes en arbetsgrupp för handel och miljö inom OECD. Arbetsgruppen presenterade i maj 1995 en rapport med slutsatser och rekommendationer och har nu fått ett förnyat mandat att analysera förhållandena mellan handels- och miljöpolitiken. Resultatet av studien skall presenteras sommaren 1997. Arbetet skall i första hand vara analytiskt, bl.a. med syfte att bilda underlag för kommande förhandlingar i WTO. FN Handel och miljö är en viktig fråga för FN:s kommission för hållbar utveckling. De uttalanden och principer som lagts fast vid Riokonferensen och efterföljande möten med kommissionen ger ett viktigt bidrag till arbetet inom bl.a. WTO och OECD. Sverige arrangerade under kommissionens möte år 1996 ett särskilt miljöministermöte för att diskutera relationerna mellan handel och miljö. Vid mötet diskuterades bl.a. behovet av ett framgångrikt WTO-möte i december i år samt miljömärkning och dess effekter på handeln med u-länder. Också inom FN-konferensen om handel och utveckling (UNCTAD), finns en arbetsgrupp för handel och miljö. Arbetsgruppens verksamhet utvärderades vid mötet i Sydafrika i maj 1996. UNCTAD bör koncentrera sitt arbete på u-ländernas speciella förhållanden och problem, så att dessa länders intressen kan tillvaratas vid framtida förhandlingar om handel och miljö. UNCTAD/GATT:s internationella handelscentrum (ITC) har antagit en strategi för miljömässiga aspekter på internationell handel som ansluter till Agenda 21. Konkreta insatser gäller bistånd till miljömärkning i enlighet med industrivärldens krav samt stöd till ekologiskt odlade trädgårdsprodukter i Chile, tropisk frukt i Colombia och kaffe i Etiopien. FN:s miljöprogram har till uppgift att uppmärksamma och analysera miljöeffekterna av handel och handelsliberalisering och bidra till arbetet inom exempelvis FN-konferensen om handel och utveckling och WTO. Även FN:s utvecklingsprogram har en viktig funktion genom att i sin verksamhet fokusera både handelseffekter i u-länderna och bredare utvecklingsfrågor. Sveriges handelsrelationer Kopplingen mellan handel och miljö berör inte bara Sveriges agerande i internationella organisationer, utan påverkar också direkt Sveriges egna handelsrelationer. Målsättningen är att Sveriges handel skall bidra till hållbar utveckling såväl inom som utom Sverige. Det innebär att samhällets olika aktörer bär ett ansvar för miljökonsekvenser av såväl export som import. Möjligheten att stödja export av miljöanpassade varor och tjänster inom ramen för de statliga exportfrämjande åtgärder som i dag genomförs bör uppmärksammas, i samråd med de företag som är verksamma på området. Detta kan även motiveras av näringspolitiska skäl, eftersom marknaderna för miljöanpassade produkter och miljöteknik tillhör de snabbast växande i världen. USA:s statliga exportkreditbank, Ex-Im Bank, tillämpar i dag miljökriterier för vissa projekt, bl.a. utifrån erfarenheter från utvecklingsbankernas arbete. Inom OECD har ett arbete inletts rörande miljöhänsyn vid statsstödd exportkreditgivning. Sverige deltar i detta arbete. Utländska direktinvesteringar OECD-länderna har sedan 1976 haft frivilliga riktlinjer för multinationella företag. Riktlinjerna omfattar information, konkurrens, beskattning, sysselsättning, vetenskap och teknik. Vid 1991 års revidering av riktlinjerna kompletterades de med ett särskilt kapitel om miljövård. Hösten 1995 påbörjades inom OECD förhandlingar om ett multilateralt avtal om investeringar. Riktlinjerna för multinationella företag kommer förmodligen att läggas som en icke bindande bilaga till avtalet. Detta skulle ge en tydlig politisk signal om att riktlinjerna bör följas. Investeringsfrågan står också på WTO:s framtida agenda. Vid WTO:s ministermöte i Singapore år 1996 förutses beslut om att påbörja arbetet om investeringar inom ramen för samarbetet i organisationen. Sverige stödjer detta förslag. Frågan om uppföranderegler för företag kan därmed även komma att hanteras inom WTO. 4.3.3 Hållbar markanvändning och bebyggelse -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Markanvändning och bebyggelse bör ställas| | om mot kretsloppsanpassning och hållbar utveckling. Positiva | | och negativa erfarenheter från världens städer, framför allt när| | det gäller plan- och byggfrågor, energiförsörjning, teknisk | | försörjning, trafiksystem, bebyggelsemönster och industri, bör | | spridas globalt. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Frågor om markanvändning och hushållning med mark- och vattenresurser är en central del i Agenda 21 och utgör en viktig sektorsövergripande aspekt av beslutsfattandet för hållbar utveckling. Beslut om markanvändningen har betydelse för många andra program och aktiviteter, både inom de normativa och operativa områdena. Utveckling av städer och bebyggelse, urbanisering, frågor om infrastruktur för transporter, bostadspolitik, regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik är nära kopplade till markanvändningsfrågor. Ytterligare exempel på frågor som har markanvändningsaspekter är biologisk mångfald, jordbruk, skogsbruk, vatten, kuster, öknar, skydd och utnyttjande av andra naturresurser. Ett integrerat synsätt, där sektorsplanering och förvaltningsåtgärder samordnas med de olika aspekterna av markanvändning och markresurser, underlättar arbetet att minimera konflikter, finna effektiva kompromisser och sammankoppla den sociala och ekonomiska utvecklingen med skyddet av miljön. Detta synsätt bör genomsyra det svenska arbetet i globala och internationella sammanhang. FN:s konferens om boende, bebyggelse och stadsutveckling, Habitat II, ägde rum i juni 1996 i Istanbul. I Sveriges nationalrapport till konferensen, "Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World", som överlämnades till FN av regeringen i november 1995, redovisas 8 politikområden som är avgörande för hållbar utveckling av städer och boplatser i Sverige. När det gäller det internationella samarbetet framhålls bl.a. att utvecklingssamarbetet för hållbar utveckling av städer och boplatser bör prioritera fattigdomsbekämpning, rätten till stärkt besittningsskydd och rätten till fredad hemmiljö, förbättring av den lokala miljön, ekonomisk utveckling och vikten av lokal demokrati. Vidare understryks varje lands ansvar för att arbetet med lokal Agenda 21 fullföljs. Konferensen resulterade i ett handlingsprogram för boende, bebyggelse och stadsutveckling - den s.k. Habitat-agendan. Av dokumentet framgår att hållbar utveckling av städer och boplatser förutsätter sociala, kulturella, ekonomiska och miljömässiga hänsyn. Frågan om förbättrade livsvillkor för utsatta och sårbara grupper bör särskilt uppmärksammas. Ett rimligt boende för alla, med tillgång till friskt vatten, hygieniska livsvillkor och möjligheter till utbildning är av grundläggande betydelse. Nuvarande mönster för produktion och konsumtion i städerna liksom samspelet mellan städer och omgivande landsbygd måste omprövas, med sikte på att främja en uthållig hushållning med naturresurser, bevara den biologiska mångfalden, värna om kulturarvet samt stärka den sociala integrationen. Behoven att skydda vattenresurserna, att hushålla med energikonsumtionen och finna hållbara transporter för världens städer och kommuner är utmaningar med global räckvidd. Åtgärder måste vidtas för att stärka en dynamisk och demokratisk kommunal förvaltning och öka människors inflytande över sin egen närmiljö. Handlingsprogrammet innebär en utveckling av Agenda 21 i dessa delar och baseras även på resultaten från de senaste årens FN-konferenser. Dokumentet lägger stor vikt vid det lokala perspektivet och väntas få betydelse för uppföljningen av Riokonferensen även inom ett flertal anknytande områden. Genomförandet av habitat-agendan på lokal nivå i kommuner, stadsdelar och bostadsområden har en nära koppling med det pågående lokala Agenda 21-arbetet. 4.3.4 Jordbruk -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Sverige bör verka för ett jordbruk som är| | förenligt med hållbar utveckling som baseras på olika ekosystems| | givna villkor, kretsloppsprincipen, ett rikt och varierat | | jordbrukslandskap och en effektiv användning av färskvatten vid | | konstbevattning i jordbruket. Växtförädlingen bör breddas och i | | ökad utsträckning bygga på lokalt anpassat material. Gamla | | lantsorter och vilda arter som är besläktade med de mest använda| | jordbruksgrödorna måste bevaras. | | Vid 1996 års toppmöte inom FN:s livsmedels- och | | jordbruksorganisation FAO samt partskonferensen för | | konventionen om biologisk mångfald år 1996 bör frågan om hållbart| | jordbruk behandlas. EU:s och världshandelsorganisationen WTO:s | | regelverk bör ändras för att underlätta en övergång från en | | jordbrukspolitik med produktionsdrivande subventioner som har | | negativa miljöeffekter till främjandet av miljöanpassade | | produktionsmetoder som bevarar jordbrukets naturresurser. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Jordbruk som baseras på högteknologi i i-länder och delar av u-länder skapar en mängd olika problem. Jordbrukslandskapet blir alltmer ensartat och den biologiska mångfalden utarmas till följd av de intensiva jordbruksmetoderna. En alltför stor och ovarsam användning av gödselmedel och kemiska bekämpningsmedel bidrar till att skada såväl grundvatten och andra färskvattentillgångar som den marina miljön, framför allt genom övergödning och läckage av bekämpningsmedelsrester. Skadeinsekter och sjukdomar som drabbar grödorna blir i ökande utsträckning resistenta mot bekämpningsmedel, samtidigt som naturens egna mekanismer för att begränsa skadeangrepp, såsom rovinsekter, slås ut av bekämpningsmedel. Den växtgenetiska resursbasen, som bl.a. används för att förädla fram ökad resistens, avkastning och tålighet mot torka, utarmas genom ett allt enhetligare utsäde. Äldre lantsorter, som har större genetisk bredd och bättre anpassning till lokala förhållanden, slås ut. Även lågintensivt jordbruk kan leda till problem, då fattigdom och befolkningstillväxt skapar ökad belastning på markresurserna. Fattiga bönder tvingas för sin överlevnad använda sig av mark som inte är lämplig för jordbruk, exempelvis marginella och ömtåliga jordar samt torrområden. Stora arealer åkerjord har drabbats av jordförstöring, erosion, försaltning, utarmning och ökenspridning. Dessutom leder skogsskövling som har till syfte att bereda ny mark för jordbruk till omfattande avskogning och små möjligheter till uthållig odling. I länder med stora arealer konstbevattnat jordbruk finns en stor risk att överutnyttjande av färskvattentillgångarna leder till vattenbrist. Detta kan i förlängningen leda till konflikter mellan stater med knappa gemensamma färskvattentillgångar. Denna oroande utveckling måste vändas. Den nya utmaningen kan beskrivas som en dubbel grön revolution. I framtiden måste livsmedelsproduktionen klara av att försörja långt fler människor än i dag, samtidigt som den sker på ett ekologiskt hållbart sätt. Forskning och utveckling måste ges en ny, dynamisk inriktning som bygger på följande grundsatser: - växtförädlingen måste inriktas på ökad inbyggd resistens och anpassning till lokala produktionsförhållanden, - jordbruket måste ges en större roll i miljöanpassningen av samhället i övrigt genom en övergång till biologiska resurser som bas för industri- och energiproduktion, - växtnäringsämnena i jordbruket måste i enlighet med kretsloppsprincipen återföras från stad till land för att användas mer effektivt, samtidigt som förlusterna och därmed miljöbelastningen minskar, - den biologiska mångfalden i odlingslandskapet måste bevaras och förstärkas för att skapa variationsrikt och mindre sårbart odlingslandskap, - jordbrukets genetiska resurser måste kartläggas och användas mer effektivt i arbetet att skapa hållbara produktionssystem. I november 1996 arrangerar FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation ett toppmöte mellan världens stats- och regeringschefer om livsmedelssäkerheten i världen. En av de frågor som skall diskuteras gäller hoten mot jordbrukets naturresursbas. Frågan om hållbart jordbruk kommer även att tas upp vid 1996 års möte med parterna till konventionen om biologisk mångfald. 4.3.5 Skogsbruk -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Sverige bör fortsatt verka för att den | | skogspanel som har tillsatts av FN:s kommission för hållbar | | utveckling främjar genomförandet av de s.k. skogsprinciperna, | | innebärande bl.a. utveckling av ett uthålligt skogsbruk på | | nationell nivå, samt att panelen skall bidra till förståelse för| | skogens olika funktioner och relationer till andra | | samhällssektorer. En ny global överenskommelse för uthålligt | | skogsbruk bör komma till stånd. Vidare bör alla berörda | | intressenter ges möjlighet att delta i panelens arbete, såsom | | företrädare för skogsägare och skogsindustri, | | ursprungsbefolkningar, miljöorganisationer och andra | | intressegrupper. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Internationella skogsfrågor behandlas i skogsprinciperna som antogs vid Riokonferensen år 1992 och i kapitel 11 i Agenda 21. Vid sitt tredje möte år 1995 tillsatte FN:s kommission för hållbar utveckling en mellanstatlig panel för skogsfrågor som skulle diskutera ytterligare förslag till åtgärder för ett globalt hållbart skogsbruk. Panelen har en bred sammansättning och skall arbeta med stor öppenhet. Möjligheter skall finnas för deltagande från folkrörelser, näringslivsorganisationer, ursprungsbefolkningar och representanter från andra intressegrupper. Panelen skall göra en genomgång av de globala skogsekosystemen med avseende på bl.a. hot och orsaker till hoten samt diskutera förslag till lösningar på olika skogsproblem. Panelen skall också göra en översyn av existerande internationella organisationer med ansvar för skogsfrågor och mellanstatliga instrument. Enligt panelens mandat skall följande områden prioriteras: - genomförandet av Riokonferensens skogsprinciper på nationell och internationell nivå samt relationen mellan skogssektorn och andra samhällssektorer, - internationellt samarbete, inkl. finansiellt bistånd och teknologiöverföring, - vetenskaplig forskning, skogsuppskattningar och prognoser samt utveckling av kriterier och indikatorer för hållbart skogsbruk, - handel och miljö i relation till produktion av varor och tjänster från skogssektorn, - internationella organisationer och multilaterala instrument inkl. lämpliga legala mekanismer för internationellt skogsarbete. Underlag till panelen i form av utredningar, rapporter m.m. produceras av berörda FN-organ och -program, främst FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation, FN:s utvecklingsprogram, FN:s miljöprogram och ITTO (International Tropical Timber Organization). Även klimatkonventionen, konventionen om biologisk mångfald, konventionen mot ökenspridning och andra internationella institutioner såsom Världsbanken bidrar till processen. Mellan panelens möten bidrar enskilda länder till arbetet genom att arrangera seminarier, expertgruppsmöten osv. Panelen har avgett en första rapport till FN:s kommission för hållbar utveckling år 1996 och skall presentera slutgiltiga rekommendationer vid kommissionens möte år 1997. Det är angeläget att Sverige kraftfullt verkar för att panelens arbete inriktas mot att genomföra och fördjupa skogsprinciperna med sikte på en ny global överenskommelse för hållbart skogsbruk. Målet skall vara att skogsbruk i alla delar av världen bedrivs uthålligt, att minskningen av världens skogsresurser hejdas och att naturens mångfald bevaras. Kriterier för ett sådant skogsbruk måste vara regionalt och nationellt anpassade, främst med hänsyn till de sociala, kulturella och naturgivna regionala skillnaderna. 4.3.6 Skydd av oceanerna -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Sverige bör verka för att nya regionala | | avtal för skydd av oceanerna kommer till stånd och att | | befintliga avtal utvecklas. Arbetet inom Nordsjökonferensen och | | Oslo-Paris-konventionen samt Helsingforskonventionen bör | | prioriteras. Det globala handlingsprogrammet för skydd av den | | marina miljön som antogs vid 1995 års Washingtonkonferens bör | | genomföras och följas upp inom alla relevanta FN-organ och - | | progam. | | Principen om att förorenaren skall betala bör vara vägledande | | vid beslut om skydd av oceanerna. Försiktighetsprincipen bör | | vara vägledande då vetenskapligt material saknas eller är | | otillräckligt. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Den svenska strategin för att skydda världshaven tar främst sikte på att få till stånd regionala avtal. Det är på regional, nationell och lokal nivå som man känner orsakerna till problemen, som dessutom ofta varierar mellan olika regioner. Sverige har prioriterat arbetet med skydd av haven inom ramen för framför allt Nordsjökonferensen, Oslo-Paris-konventionen (OSPAR) samt Helsingforskonventionen (HELCOM). Även det globala samarbetet är viktigt. Detta tydliggjordes bl.a. vid 1996 års möte med FN:s kommission för hållbar utveckling då frågan om skydd av oceanerna särskilt behandlades. Vissa problem, t.ex. åtgärder mot spridningen av stabila organiska miljögifter, löses bäst genom globala åtgärder. Det finns mycket internationell kunskap och vetenskapliga rön som behöver spridas och det globala samarbetet bör inriktas på utbyte av sådan kunskap. Ett exempel på sådant samarbete är expertgruppen GESAMP (Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine Protection), som består av experter från FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation, Internationella sjöfartsorganisationen och FN:s miljöprogram. Expertgruppen arbetar med att ta fram vetenskaplig och teknisk information om den globala marina miljön från ett regionalt perspektiv. På sikt bör expertgruppen bidra till en förstärkning av det globala erfarenhetsutbytet om åtgärder för att skydda den marina miljön. Det är av stor vikt att principen om att förorenaren skall betala är vägledande vid beslut om skydd av oceanerna, och att tillgängligt vetenskapligt material används som beslutsunderlag. När sådant underlag saknas eller är otillräckligt bör försiktighetsprincipen istället vara vägledande. De svåraste hoten mot den marina miljön skapas genom förstörelsen av de marina levande resursernas livsmiljöer i kombination med ett världsomfattande överutnyttjande av fiskbestånden. Livsmiljöerna för stora och viktiga fiskbestånd i tredje världens kustområden drabbas av fysisk förstörelse av t.ex. korallrev, mangroveskogar, sjögräsängar, mjukbottnar och kustnära våtmarker, till följd av ett ökat tryck från en växande befolkning. De marina livsmiljöerna förstörs också av föroreningar från industrin, i första hand genom sediment, närsaltsutsläpp som leder till övergödning, samt utsläpp av stabila organiska miljögifter. De landbaserade utsläppen svarar för mer än 70 % av belastningen av den marina miljön. I november 1995 arrangerade därför FN:s miljöprogram en konferens i Washington, där ett globalt handlingsprogram för att skydda den marina miljön från landbaserade aktiviteter antogs. Tyngdpunkten i programmets genomförande läggs, i enlighet med bl.a. Sveriges och EU:s inställning, på nationell och regional nivå. Konferensdeltagarna enades om betydelsen av integrerad kustförvaltning och planering för att komma tillrätta med de marina miljöproblemen. Washingtonkonferensens handlingsprogram innehåller förslag till nationellt, regionalt och internationellt agerande. Nationellt genomför Sverige redan de åtgärder som rekommenderas. Det är viktigt att se till att uppföljning av handlingsprogrammet sker i alla relevanta FN-organ och -program. Vid konferensen i Washington togs också beslut om fortsatt internationellt arbete med frågan om stabila organiska miljögifter. Denna fråga behandlas vidare i avsnittet om kemikaliehantering. 4.3.7 Skydd av färskvattenresurser -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Det internationella regelsystemet och | | det globala samarbetet om färskvattenfrågor bör ses över. En | | global vattenstrategi bör utarbetas som omfattar såväl | | dricksvatten och sanitet som vatten för jordbruksändamål och | | vatten för industriella ändamål, där samtliga sektorers behov och| | utnyttjande av vattenresurserna beaktas. Vidare bör samverkan | | och samspelet mellan mark, luft och vatten analyseras i ett | | integrerat perspektiv, då utsläpp till mark och luft påverkar | | vattenresurserna. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Det internationella vattenvårdsarbetet sker i dag främst inom ramen för olika regionala konventioner. För svenskt vidkommande handlar det om samarbete genom konventionen om gränsöverskridande vattendrag under EU och FN:s ekonomiska kommission i Europa. Konventionen som beräknas träda i kraft under år 1996. Även i framtiden förväntas de regionala insatserna komma att dominera vid skydd av färskvattenresurser. En global strategi för skydd av färskvattenresurser saknas emellertid. Vattenresurserna hotas i allt högre grad av miljöförstöring och överutnyttjande och blir en alltmer begränsande utvecklingsresurs. Vid 1994 års möte med FN:s kommission för hållbar utveckling tog Sverige därför initiativ till en utvärdering av de globala vattenresurserna i avsikt att kartlägga de globala vattentillgångarna och dess nyttjande. Slutprodukten skall utgöra ett underlag för överväganden om ett förslag till en global strategi och åtgärder för hållbart utnyttjande av vattenresurser. Stockholm Environment Institute (SEI) har fått i uppgift att genomföra utvärderingen, i nära samverkan med berörda FN-organ och -program. Rapporten skall redovisas vid mötet med FN:s kommission för hållbar utveckling år 1997 inför generalförsamlingens extra möte. Sida organiserade tillsammans med Världsbanken och FN:s utvecklingsprogram den 9 augusti 1996 det första och konstituerande mötet inom ramen för det s.k. Global Water Partnership. Syftet är att göra en samlad insats för världens färskvattenresurser, framför allt där färskvattenresurserna är knappa, t.ex i södra Afrika. Global Water Partnership skall stödja en integrerad arbetsmetodik genom att knyta samman och stärka samarbetet mellan olika aktörer som har program och projekt inom vattenområdet. Genom samarbetet skall också Global Water Partnership identifiera problemområden där arbetet behöver förstärkas och mobilisera ökade insatser. 4.3.8 Kemikaliehantering -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: En sammanhållen kemikaliekontroll enligt | | kapitel 19 i Agenda 21 bör tillämpas. Ett framgångsrikt globalt | | samarbete är nödvändigt för att minimera riskerna vid | | kemikalieanvändning. Sverige bör sprida svenska erfarenheter | | samt lyfta fram viktiga kemikaliefrågor inom relevanta FN-organ | | och -program, t.ex. FN:s kommission för hållbar utveckling, FN:s| | miljöprogram, Världshälsoorganisationen och Internationella | | arbetsorganisationen. | | Arbetet med att utarbeta en konvention om förhandsanmälan vid | | internationell handel med vissa farliga kemikalier, samt en | | konvention om stabila organiska miljögifter, bör aktivt stödjas.| | Utöver konventionsarbetet krävs ytterligare internationella | | åtgärder för att reducera riskerna med vissa andra hälso- och | | miljöfarliga kemikalier. | | Försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen bör spridas | | och tillämpas internationellt, både när det gäller hälso- och | | miljöfarliga allmänkemikalier, bekämpningsmedel och teknik. | | Kemikalieproducenter bör ges ett ökat producentansvar för de | | miljö- och hälsorisker som är förknippade med deras produkter. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Ett framgångsrikt genomförande av kapitel 19 i Agenda 21 för en säkrare kemikaliehantering förutsätter ett intensivt internationellt samarbete, inkl. förbättrad samordning av pågående aktiviteter. Vid en kemikaliekonferens arrangerad i FN:s regi i Stockholm våren 1994, beslutades att inrätta ett forum för kemikaliesäkerhet. Sverige är ordförandeland fram till nästkommande möte år 1997. Kemikalieforum är ett mellanstatligt organ som skall underlätta för regeringarna att dra upp riktlinjer för kemikaliekontroll på policynivå. Kemikalieforums roll är konsultativ och rådgivande, med uppgift att initiera, samordna och prioritera insatser på kemikalieområdet för att skapa förutsättningar för en mer kostnadseffektiv resursanvändning. Avsikten är att söka samsyn för strategier att förverkliga kapitel 19 i Agenda 21. Kemikalieforum skall tillhandahålla klara och tydliga råd rörande kostnadseffektivitet, integrerad riskbedömning och hantering av kemikalier grundat på miljömässigt sunda principer, inkl. förslag till alternativ när det gäller förbjudna eller reglerade kemikalier. I januari 1996 tog Sverige initiativ till ett informellt rundabordsamtal mellan ett antal miljöministrar och koncernchefer inom kemikalieindustrin. Vid mötet diskuterades hur man uppfyller målen i kapitel 19 i Agenda 21 och uppläggningen av rapporteringen till FN:s kommission för hållbar utveckling inför generalförsamlingens extra möte år 1997 om åtgärder för att minimera riskerna med kemikalier. Viktiga slutsatser blev att kemikalieindustrin skall färdigställa en rapport om de åtgärder som vidtagits samt att försiktighetsprincipen erkänns och tillämpas i vissa fall. Ett uppföljande möte om kemikaliehantering i u-länder planeras att hållas i Mexiko år 1997. Inom FN sker kemikaliearbetet huvudsakligen inom två organ, nämligen IPCS (International Programme on Chemical Safety) och IRPTC (International Register for Potentically Toxic Chemicals). IPCS skall framför allt stödja u-länderna i arbetet med att utveckla nationella program inom kemikaliekontrollens område. IRPTC eftersträvar att information om kemikalier skall göras tillgänglig och har initierat en process för att utarbeta en global konvention om information vid export av kemikalier (se nedan). Stabila organiska miljögifter Stabila organiska miljögifter utgör ett problem när det gäller både deras användning som kemikalie för olika ändamål och deras förekomst i utsläpp till luft och vatten. Sveriges grundpostition är att tillverkning och användning av samtliga stabila organiska miljögifter på sikt skall fasas ut. Även den oavsiktliga uppkomsten av stabila organiska miljögifter bör minimeras. Ett framgångsrikt regionalt samarbete mellan nordsjöländerna resulterade i juni 1995 i ett beslut om att minska tillförseln av farliga ämnen till Nordsjön med målsättningen att tillförseln helt skall har upphört inom 25 år. Utsläpp av stabila organiska miljögifter får under vissa förhållanden global spridning genom transport via luft och vatten. Förekomsten av stabila organiska miljögifter är ett hälso- och miljöproblem, eftersom de oftast är toxiska och lagras i levande organismers vävnader. För att förhindra spridning av dessa miljögifter, krävs kemikalie- och produktkontroll samt begränsningar av användning och utsläpp. Många stabila organiska miljögifter är bekämpningsmedel, såsom DDT. Andra, exempelvis dioxiner, genereras vid förbränning, medan ytterligare några används i industriell verksamhet, t.ex. PCB. I Sverige har sedan länge användningen av i stort sett alla dessa miljögifter förbjudits, men i länder vars jordbruk är känsligt för skadeangrepp är användningen fortfarande utbredd. Ett regionalt protokoll om stabila organiska miljögifter håller på att utarbetas inom konventionen om långväga transporter av luftföroreningar (LRTAP). Konventionen omfattar Europa, USA och Kanada. Förhandlingarna påbörjas under år 1996. Vid 1995 års styrelsemöte för FN:s miljöprogram beslöts att inleda arbetet med att få till stånd en global konvention om stabila organiska miljögifter. Kemikalieforum har i samarbete med IOMC (International Organizational Programme for the Sound Management of Chemicals) och IPCS fått i uppdrag att sammanställa befintlig kunskap om stabila organiska miljögifter samt utvärdera alternativ och granska kostnader och effektivitet. Uppdraget skall redovisas vid 1997 års styrelsemöte med FN:s miljöprogram. Därefter kan sannolikt förhandlingar påbörjas om ett globalt bindande instrument. Frågan om stabila organiska miljögifter behandlades även vid en konferens om skydd av den marina miljön från landbaserade aktiviteter som arrangerades av FN:s miljöprogram i Washington år 1995 (se även avsnittet om skydd för oceanerna). Där beslöts bl.a att det fortsatta arbetet skall inriktas mot att snarast möjligt förbjuda de tolv mest hälso- och miljöfarliga miljögifterna ("the dirty dozen") och att de skall ersättas av andra mindre farliga kemikalier. Konvention om information vid export av kemikalier Sedan våren 1995 pågår förhandlingar om utarbetande av en global konvention om information vid export av kemikalier. Avsikten är att kontrollera och begränsa export av farliga kemikalier genom krav på att importlandet skall informeras och godkänna importen i enlighet med den nuvarande, frivilliga proceduren enligt riktlinjer från FN:s miljöprogram och FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation. På bl.a. svenskt initiativ inrättades styrelsen för FN:s miljöprogram år 1995 dessutom en arbetsgrupp för att diskutera frågan om behov av ytterligare åtgärder för att reducera riskerna med vissa hälso- och miljöfarliga kemikalier. Gruppen, som arbetar parallellt med förhandlingskommittén för utarbetandet av en konvention om information vid export av kemikalier, skall avge en rapport till nästa styrelsemöte för FN:s miljöprogram. Kemikaliearbetet inom OECD Sverige medverkade år 1987 till att starta ett projekt inom OECD med syfte att utreda och dokumentera kemikalier. Projektet har lett till väsentligt ökade kunskaper om existerande kemikaliers hälso- och miljöfarlighet. 1989 tog Sverige initiativ till ett riskbegränsningsarbete inom OECD med syfte att identifiera farliga ämnen och utforma program för att minska riskerna med användning av dem. Arbetet har inriktats på bly, kadmium, kvicksilver, metylenklorid samt bromerade flamskyddsmedel. Ett internationellt samarbete inleddes år 1991 för att utveckla provningsmetodik och kriterier för bestämning av kemikaliers hälso- och miljöfarlighet, med syfte att harmonisera regler för klassificering och märkning. Bekämpningsmedel har hittills varit undantagna från de gemensamma provningskrav som tagits fram inom OECD-samarbetet, vilket har inneburit ett fortsatt betydande dubbelarbete vid provningar och utvärderingar. För att markera bekämpningsmedelsfrågornas betydelse, har ett forum inrättats inom OECD. Bl.a. diskuteras möjligheten att formulera dokumentationskrav för nya bekämpningsmedel samt ett gemensamt program för riskbegränsning. 4.3.9 Säkerhet vid hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Arbetet med att färdigställa en | | internationell konvention om säkerhet vid hantering och | | slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall bör slutföras.| | Konventionen bör ges ett brett innehåll och omfatta alla slag av| | använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från såväl kärnteknisk| | verksamhet som från andra områden såsom sjukvård, industri, | | forskning och militär verksamhet. Det är av stor vikt att | | konventionen förses med effektiva kontrollinstrument. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Under Riokonferensen år 1992 konstaterades att radioaktivt avfall genereras i ökande utsträckning inom samtliga länder, bl.a. till följd av ökad användning av radionuclider inom sjukvård, forskning och industri. Den ojämförligt största delen av ökningen i världen av mängden radioaktiva restprodukter uppstår dock inom kärnkraftindustrin, delvis på grund av att allt fler kärntekniska anläggningar nu börjar läggas ned. I Agenda 21 uppmanas världens regeringar att stödja FN:s atomenergiorgan IAEA i arbetet med att utveckla internationellt accepterade säkerhetsstandarder för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. I konventionen om kärnsäkerhet avseende civila landbaserade kärnkraftreaktorer förbinder sig parterna att verka för att en konvention om säkerhet vid hantering av radioaktivt avfall kommer till stånd. FN:s atomenergiorgan sammankallade därför ett expertmöte för att diskutera en sådan konvention, varvid en stor samstämmighet rådde om att en konvention med bredast möjliga omfattning snarast utarbetas. Sverige deltar aktivt i det arbete som pågår med att utarbeta ett förslag till konvention. Syftet är att minska risken för olyckshändelser vid hantering av radioaktivt avfall samt för utsläpp av radionuclider i naturen. Detta är särskilt angeläget mot bakgrund av utvecklingen inom u-länderna samt inom Öst- och Centraleuropa och Kina. För att tillse att konventionen följs, bör den innehålla effektiva uppföljnings- och kontrollinstrument. 4.3.10 Miljöövervakning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Sverige bör verka för att miljödata och | | miljöinformation harmoniseras och standardiseras mellan | | rapporterande länder samt att kvalitetssäkrad miljödata och | | information görs tillgänglig för så många som möjligt. För att uppnå| | denna målsättning kan en del u-länder behöva stöd att utveckla | | nationella miljöövervakningssystem. Ett större antal länder bör | | rapportera till FN och andra internationella institutioner, | | bl.a. inom ramen för de globala konventionerna för hållbar | | utveckling. Inom Europa bör ökad samordning ske via EU:s miljöbyrå| | EEA. Vidare är arbetet med att utarbeta indikatorer för hållbar | | utveckling av stor betydelse. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Miljöövervakningen utgör grunden för att kunna beskriva tillståndet i miljön, bedöma hotbilder, analysera effekter av föroreningar och miljöstörningar. Den nationella miljöövervakningen är en förutsättning för det bredare internationella arbetet och Sverige har, liksom andra länder, i dag åtaganden på detta område inom ramen för flera internationella konventioner och organisationer.Såväl inhemsk som gränsöverskridande miljöpåverkan skall rapporteras. För att detta skall kunna ske så ändamålsenligt och korrekt som möjligt krävs att de globala aktörerna har tillgång till samma typ av data och information i sina resp. länder. Det är därför viktigt att verka för att miljöövervakningen och den efterföljande internationella rapporteringen samordnas, samt att gemensamma kriterier och kvalitetssäkring av data införs. I Sverige arbetar man bl.a. med att ta fram en generalinstruktion för de svenska förhandlarna i syfte att effektivisera den internationella rapporteringen. Inom EU bör Sverige verka för ökad samordning i denna fråga, bl.a. via EU:s miljöbyrå EEA. 4.3.11 Militärens miljöansvar -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Sverige bör verka för att internationella| | riktlinjer för nationell miljöpolicy avseende den militära | | sektorns verksamheter i fredstid tas fram. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Frågor om militär verksamhet och miljön behandlades vid Riokonferensen år 1992 och resulterade där i Riodeklarationens princip 25. I denna fastslås att krig är destruktivt för hållbar utveckling samt att stater därför måste respektera folkrättens regler till skydd för miljön vid väpnad konflikt och samarbeta, om så bedöms nödvändigt, för att utveckla dessa regler. FN:s miljöprogram fattade vid styrelsemötet år 1993 på nordiskt initiativ beslut om tillämpning av miljönormer vid militär verksamhet. En konferens som arrangerades av FN:s miljöprogram om militären och miljön hölls under svenskt värdskap i Linköping i juni 1995. Mötet diskuterade militära aktiviteter och miljön i fredstid. Underlag för fortsatt internationellt arbete med att utarbeta riktlinjer för miljöpolicy för den militära sektorn togs fram. En rapport från mötet har sammanställts av Försvarsdepartementet. Sverige har därefter aktivt medverkat i arbetet med att utfärda dessa riktlinjer. Slutresultatet av det pågående arbetet avses rapporteras till FN:s ekonomiska kommission i Europa. Därutöver medverkar Sverige aktivt i NATO- kommittén CCMS (Committee on the challenges of modern society). Inom ramen för detta samarbete utarbetar Sverige och USA miljöriktlinjer för den militära sektorn. Syftet är att stödja enskilda stater att utarbeta en nationell miljöpolicy för den militära sektorn. Riktlinjerna skall redovisas för FN:s ekonomiska kommission i Europa för att sedan spridas vidare till andra regioner genom FN:s försorg. 4.3.12 Folkligt deltagande för hållbar utveckling -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Sverige bör verka för ökad offentlig insyn| | och ökat inflytande i samhället för frivilligorganisationer, | | näringslivsföreträdare och andra samhällsgrupper i arbetet med | | miljö- och utvecklingsfrågor. Mekanismer och rutiner bör införas| | för att bidra till ett brett deltagande i beslutsprocesser på | | lokal, regional, nationell och internationell nivå. | | Generalförsamlingens extra möte år 1997 med anledning av | | uppföljningen av Riokonferensen bör resultera i ett fortsatt nära| | utbyte med folkrörelser och andra samhällsaktörer som arbetar med| | uppföljning av Agenda 21. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Alla samhällsgrupper skall enligt Agenda 21 engageras för att realisera de mål som regeringarna enats om. Avsikten är att förankra internationella beslut och rekommendationer hos allmänheten. En annan anledning är att företrädare för olika grupper i samhället kan bidra till ett bättre förhandlingsresultat genom att tillhandahålla viktig information och nya perspektiv. Därför är det av stor vikt att generalförsamlingens extra möte år 1997 med anledning av uppföljningen av Riokonferensen resulterar i ett fortsatt nära utbyte med folkrörelser och andra samhällsaktörer. I det globala samarbetet finns många exempel på framgångsrika insatser som gjorts av olika frivilligorganisationer. Där märks t.ex. kvinnoorganisationernas arbete med att främja en rättvis utveckling för kvinnor i u-länderna. I Sverige utgår visst ekonomiskt stöd till folkrörelser och andra grupper som arbetar med genomförandet av Agenda 21 på olika nivåer i samhället. Sverige har även vid flera tillfällen erbjudit plats åt representanter från folkrörelserna i de svenska förhandlingsdelegationerna. Folkrörelsedeltagande bör uppmuntras även fortsättningsvis. 4.3.13 Lokal Agenda 21 -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Sverige bör, inom ramen för det globala | | miljösamarbetet, stödja arbetet med lokala Agenda 21 samt sprida| | erfarenheter och exempel från lokala Agenda 21-processer, i | | synnerhet från de svenska kommunerna. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Beslut som fattas för hållbar utveckling måste i huvudsak genomföras på lokal nivå. Lokalt ansvar och lokalt engagemang i miljö- och utvecklingsfrågor är därför en grundläggande förutsättning för att förverkliga åtagandena från Riokonferensen. I kapitel 28 i Agenda 21 uppmanas samtliga världens kommuner att senast år 1996 ha inlett en process för att utforma en egen långsiktig handlingsplan för hållbar utveckling, en s.k. lokal Agenda 21. I Sverige har denna uppmaning fått ett mycket stort genomslag. Så gott som samtliga svenska kommuner har i dag på frivillig väg tagit beslut om att upprätta lokala Agenda 21-planer, vilket hittills är unikt i ett internationellt perspektiv. De kommunala Agenda 21-processerna har på många håll lett till ett stort uppsving för det lokala miljöarbetet och fördjupat och vitaliserat den lokala demokratin. I detta sammanhang bör de svenska kommunernas starka och självständiga roll i planeringsprocessen särskilt betonas, eftersom detta är en förutsättning för att det s.k. underifrånperspektivet skall kunna tillämpas enligt rekommendationerna i kapitel 28 i Agenda 21. I förberedelsearbetet för Habitat II, som också kallas kommunernas världstoppmöte, lyftes de svenska kommunernas introduktion av lokal Agenda 21 fram som ett internationellt föredöme. 5 Utrikesdepartementets verksamhetsområde: Sveriges internationella utvecklingssamarbete för hållbar utveckling 5.1 Utvecklingssamarbetet och hållbar utveckling -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: De av riksdagen beslutade | | biståndspolitiska målen för det svenska utvecklingssamarbetet | | främjar tillsammans hållbar utveckling. Det övergripande målet att| | bekämpa fattigdom skall vara vägledande för prioriteringen av | | insatser. För att främja hållbar utveckling krävs framför allt att| | miljöaspekter integreras i all verksamhet. | -------------------------------------------------------------------- 5.1.1 Fattigdomsbekämpning Fattiga människor är både offer för och orsak till miljöförstöring. När de negativa effekterna av förändringar i den globala miljön blir märkbara är det ofta de fattiga länderna, och de fattigaste människorna i dessa länder, som drabbas hårdast. Sambanden mellan fattigdom och miljöförstöring är dock komplexa. Det finns många exempel på fattiga människor som lever i balans med tillgången på naturresurser. Negativa effekter på miljön uppstår oftast när fattigdomen är kombinerad med andra faktorer, som hög befolkningstillväxt, brister i ägande- eller nyttjanderätter till naturresurser, otillräcklig lagreglering, kortsiktig ekonomisk politik och olika marknadsmisslyckanden. Bristande kunskap samt frånvaro av demokratiskt inflytande och demokratiska kontrollinstrument utgör andra viktiga faktorer. Utrotandet av fattigdom är nödvändigt, om än inte tillräckligt, för att säkerställa hållbar utveckling och för att säkra framtida generationers livsbetingelser. Den framtida befolkningstillväxten, liksom den ekonomiska tillväxtens miljökonsekvenser är också av avgörande betydelse. Världens befolkning har under de senaste tjugo åren ökat med två miljarder till nästan sex miljarder. Nittio procent av ökningen har skett i u-länder. Befolkningstillväxten har i vissa regioner lett till att man redan har passerat gränsen för vad marken uthålligt kan producera med traditionella metoder. En fortsatt hög befolkningstillväxt riskerar att leda till ökad förslitning och förstörelse av naturresursbasen och till att fattigdomen förvärras ytterligare. En satsning på den breda befolkningsrelaterade politik som formulerades vid FN:s konferens om befolkning och utveckling i Kairo år 1994, med fokus på åtgärder inom hälsovård, inklusive insatser för sexuell och reproduktiv hälsa, socialpolitik och utbildning är av stor betydelse för att på sikt kunna dämpa befolkningsökningen. På kort sikt är det emellertid avgörande att planera för och dra konsekvenserna av den befolkningsökning som kommer att ske som en följd av de människor som redan fötts. En sådan planering måste, tillsammans med en tydlig fattigdomsinriktning, vara en central komponent i program för hållbar utveckling i u-länderna. 5.1.2 Hållbar utveckling och de biståndspolitiska målen Riksdagen har antagit sex biståndsmål för Sveriges utvecklingssamarbete som en helhet och utan inbördes rangordning. Nedan bedöms de biståndspolitiska målen med utgångspunkt i Riokonferensens övergripande mål om hållbar utveckling. Resurstillväxt Resurstillväxt är en grundläggande förutsättning för att utrota fattigdom och göra hållbar utveckling möjlig. Ekonomisk tillväxt skapar också möjligheter för länder att åtgärda miljöproblem. Sambanden mellan miljö och tillväxt är ofta diskuterade och den ekonomiska tillväxtens miljöpåverkan är av stor betydelse för om den bidrar till hållbar utveckling eller inte. Studier om hur tillväxt och hållbar utveckling går hand i hand genomförs på många håll, bl.a. inom Världsbanken och OECD. Flera länder, däribland Sverige, undersöker också metoder för att inkludera miljökostnader i bruttonationalprodukten (BNP) för att bättre kunna mäta de samhällsekonomiska kostnaderna som uppstår vid vissa former av resursutnyttjande och enskilda investeringsprojekt. Miljökonsekvenser av olika ekonomiska aktiviteter måste integreras i beslutsfattandet på olika nivåer. Ett bättre miljöskydd måste etableras i de flesta u-länder och större hänsyn måste tas till olika aktiviteters eventuella miljöeffekter. Miljökostnaderna måste bl.a. bättre internaliseras i priser. Att ställa ekologiska krav på den ekonomiska utvecklingen kan leda till nästa stora språng i tillväxten. Biståndet bör medverka till detta, så att dyrbara återvändsgränder i utvecklingen kan undvikas. Ekonomisk och politisk självständighet Många av hoten mot hållbar utveckling utgör tydliga exempel på beroendet mellan världens länder. Miljöhot orsakade av lokalt agerande och nationell politik genererar ofta effekter som sprider sig långt utanför lokalsamhällets och nationens gränser. Ökad konkurrens om och brist på, naturresurser utgör också en grogrund för konflikter mellan länder och driver människor på flykt. Bistånd för fred, säkerhet och demokrati kan därmed bidra till hållbar utveckling. Ekonomisk och social utjämning I många u-länder är fördelningen av resurser mycket ojämn. Frågan om livsstilar och konsumtionsmönster kan därför inte enbart föras i ett nord-sydperspektiv, utan måste också innefatta en diskussion om fördelningen av resurser inom u- länderna. En förutsättning för hållbar utveckling är en rättvisare fördelning av resurser såväl inom som mellan länder. Demokrati Risken för spänningar och konflikter mellan länder till följd av minskande tillgång på naturresurser är ett uppenbart hot mot de framgångar som nåtts vad avser utvecklingen mot demokrati i många länder. Samtidigt visar studier att demokratiska institutioner, som en folkvald församling, fri press, politiska partier och fackföreningar, och en allmänbildad och informerad opinion är en garant för att miljöförstöringen inte skall kunna fortgå i tysthet. Stöd till demokratiska institutioner och processer är därför väsentligt för att främja arbetet för hållbar utveckling. Framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön Detta mål motsvarar de grundläggande principerna i Agenda 21 och integrering av miljöaspekter i allt bistånd är kanske den viktigaste komponenten för att främja hållbar utveckling. Särskilda miljöinsatser, t.ex. för att stödja länders uppbyggnad av egen kapacitet och institutioner för miljöövervakning och forskning, är också viktiga, framför allt med tanke på att en allt större andel av utvecklingsprocessen finansieras genom mobilisering av privat kapital. Jämställdhet I de flesta samhällen har männen den politiska och ekonomiska makten. I fattiga jordbrukssamhällen är det samtidigt ofta kvinnors uppgift att ha huvudansvaret för jordbruket och sörja för hushållets försörjning. Kvinnors roll när det gäller förvaltningen av naturresurser kräver därför en ökad uppmärksamhet. Fler kvinnor måste beredas tillfälle att delta i beslutsfattandet och utformningen av politik och utbildning för att uppnå hållbar utveckling, framför allt på lokal nivå. Biståndet skall stödja sådana insatser. 5.2 Bilateralt utvecklingssamarbete för hållbar utveckling -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Främjandet av hållbar utveckling skall | | genomsyra det bilaterala utvecklingssamarbetet. Grunden för | | detta är, som i allt bistånd, en övergripande | | fattigdomsbekämpning, som också tar hänsyn till den moderna | | sektorns och städernas miljö- och utvecklingsproblem. Vikten av | | att denna prioritering görs vid val av biståndsinsatser och | | resursfördelning gäller såväl inom ramen för det | | landramsfinansierade biståndet som annat samarbete. | | Regeringens huvudsakliga styrinstrument för biståndsinsatser är| | landstrategier, där möjligheten finns att göra strategiska | | bedömningar av insatser för hållbar utveckling. Åtgärder inom fem| | områden kan identifieras som särskilt viktiga att prioritera för| | att uppnå hållbar utveckling; färskvattenhantering, jord- och | | skogsbruk (inkl. markvård), marin miljö, urban miljö och | | energiförsörjning. Särskilda miljöinsatser är befogade för | | kapacitetsuppbyggnad, metodutveckling, forskning, m.m. | | Samarbetet med Central- och Östeuropa kräver också särskilda | | miljöinsatser. | -------------------------------------------------------------------- Regeringen har ovan redovisat sin syn på hållbar utveckling i relation till de biståndspolitiska målen. Med dessa som utgångspunkt skall det bilaterala utvecklingssamarbetet främja en hållbar utveckling. Regeringen anser också att resursfördelning mellan insatsområden på övergripande nivå är viktig. I första hand bör prioriteringarna komma till uttryck inom det långsiktiga, landramsfinansierade utvecklingssamarbetet. Regeringens viktigaste kontinuerliga styrinstrument för att tillse att begreppet hållbar utveckling får en central ställning i det bilaterala utvecklingssamarbetet är landstrategiprocessen. Många av de länder för vilka landstrategiprocesser för närvarande pågår är p.g.a. deras storlek i ett globalt perspektiv av särskild vikt ur hållbar utvecklingssynpunkt, t.ex. Indien och Kina, där en hög industriell tillväxt kombinerad med stor fattigdom, skapar en svår utvecklingsproblematik. Regeringen avser att i än högre grad öka betoningen på insatser för hållbar utveckling inom ramen för dessa och andra landstrategier. Sidas handlingsprogram ger uttryck för detta val genom att lyfta fram fem områden som särskilt viktiga för att uppnå hållbar utveckling, nämligen: färskvattenhantering, jord- och skogsbruk/markvård, marin miljö, urban miljö och energiförsörjning.Två tvärsektoriella områden lyfts också fram; utbildning/undervisning och stöd till enskilda organisationer. Handlingsprogrammet innehåller också ett 60-tal åtgärdspunkter som på olika sätt lägger grunden för en genomarbetad integrering av miljöaspekterna inom biståndsverksamhetens alla delar. Regeringen instämmer i prioriteringen av dessa områden och anser att den skall påverka resursfördelningen. Den bör också komma till uttryck i fördelningen mellan detta bistånd och annat, ofta mer kortsiktigt samarbete. Miljöaspekterna och de prioriterade sakområdena bör också ges mer uppmärksamhet inom t.ex. forskningsbiståndet och tekniskt samarbete och krediter. Sverige har omfattande och djupa kunskaper och erfarenheter inom flera av de prioriterade områdena. Inriktningen av arbetet inom de prioriterade områdena bör, där så är lämpligt, bygga på dessa erfarenheter. Viktiga metoder för att öka de fattigare ländernas egna förmåga att själva ta ansvar för hållbar utveckling är att höja ländernas kapacitet att hantera dessa frågor, bl.a. genom stöd till institutionsuppbyggnad, främst inom miljöområdet. Andra viktiga metoder är att öka den allmänna kunskapsnivån genom utbildningsinsatser och ge stöd till grundläggande forskning. Miljökonsekvensbeskrivningar är också ett betydelsefullt instrument för att integrera miljöinsatser i alla typer av projekt. Avgörande för hållbar utveckling är också demokratisering och folkligt deltagande. Det innebär att hållbar utveckling blir en fråga på dagordningen för de demokratiska institutionerna: parlament, myndigheter och lokala beslutsfattare. Verksamhet som rör miljön bör så långt det är möjligt utföras med hjälp av folkligt deltagande. Inte minst framväxten av en miljörörelse som övervakar myndigheters och företags aktiviteter kan ha stor betydelse. Kvinnors och ungdomars deltagande i beslutsfattandet för hållbar utveckling har också visat sig vara av stor vikt. Alla dessa aspekter förtjänar svenskt stöd och alla delar av det svenska samhället som arbetar med miljö- och utvecklingsfrågor har därmed en roll att spela. Erfarenheten visar därtill att miljöfrågor ofta tjänar som en mobiliserande faktor i demokratiseringsprocessen. I regeringens strävan att motverka ohållbar utveckling i u-länderna utgår insatserna från de två parallella utvecklingstendenser som kan sägas utgöra de primära hoten mot hållbar utveckling och som redovisats i inledningen av skrivelsen. Vilka insatser som blir aktuella beror därför på mottagarlandets situation. Den ena berör fattigdomens problem: överutnyttjande av mark för jordbruk, skogsbruk och energiförsörjning, låg utbildningsnivå, vattenföroreningar på lokal nivå mm. Stöd till mark- och vattenvård, utbildning, hälsovård i bred bemärkelse är exempel på insatser för detta. Den andra utvecklingstendensen berör moderniseringens följder i form av industrialisering och urbanisering. Uppmärksamheten på moderniseringens följder, framför allt i områden där den ekonomiska tillväxten tagit fart, har därför ökat inom utvecklingssamarbetet. Frågor om energiförsörjning, avloppshantering, skydd av den marina miljön blir viktiga i detta sammanhang. De stora länderna Kina, Indien, Indonesien, Brasilien, Pakistan, Bangladesh och Mexico har inte bara nästan hälften av världens befolkning, de har också en snabbt ökande andel av den globala miljöpåverkan, genom jordbruk, ökad energiproduktion, industrialisering och urbanisering. I dessa stora länder har biståndet alltid varit marginellt. Däremot finns det i flertalet av dem ett starkt behov och intresse av samarbete och utbyte inom miljöområdet. Biståndet kan bidra till att dessa länder ges kunskaper och förutsättningar i syfte att de skall undvika att upprepa några av de misstag som i-länderna redan gjort. Sidas fem prioriterade områden stämmer väl överens med dessa två utvecklingstendenser. 5.2.1 Särskilda miljöinsatser Det särskilda miljöanslaget Utöver integration av miljöaspekter i allt bistånd, kräver miljöfrågorna också särskilda, direkta insatser. Anslaget för särskilda miljöinsatser, som endast bör vara en mindre del av de totala miljöinsatserna, skall användas för metodutveckling, försök och pilotinsatser, samt för strategiskt viktiga insatser för vilka landramsmedel inte kan användas, t.ex. i ett inledningsskede. Sådana insatser bör vara flexibla och kan komplettera dem som utförs inom ramen för landstrategierna, bl.a. för att bidra till lösningar av särskilt viktiga problem inom de prioriterade områdena. Miljöinsatser i Central- och Östeuropa Regeringen bedömer att situationen i Central- och Östeuropa kräver särskild uppmärksamhet vad gäller miljöinsatser. I regeringens skrivelse 1993/94:252 om insatser på miljöområdet till Central- och Östeuropa, samt regeringens proposition 1994/95:160 om Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa har regeringen detaljerat informerat om målen och formerna för samarbetet med de forna öststaterna. Samarbetet på miljöområdet i Central- och Östeuropa koncentreras fortsatt till Östersjöområdet. Utgångspunkt för insatserna är det åtgärdsprogram för Östersjön som har tagits fram gemensamt av de berörda länderna och internationella finansieringsinstitutioner. De svenska insatserna består av dels institutionellt stöd till centrala och regionala miljöförvaltningar, dels investeringar, framförallt i anläggningar för avloppsrening, samt främjande av miljöanpassat jordbruk. Efter den 1 juli 1995 finansieras miljöinsatserna över ett sammanslaget anslag hos Sida. I propositionen Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000 (prop. 1995/96:222) redogör regeringen också för insatser i Östersjöregionen. Det institutionella samarbetet har inneburit att nationella miljöstrategier har fastställts eller är under framtagande i de tre baltiska staterna. Härigenom har grunden lagts för en nationell samsyn beträffande miljövårdens roll och behovet av åtgärder. I samverkan mellan Naturvårdsverket och Sida har ansträngningarna ökat för att fördjupa det institutionella samarbetet med Ryssland. Centralt sker detta med det federala miljöministeriet i Moskva. Regionalt främjas samarbetet mellan regionerna i det ryska närområdet och svenska länsstyrelser och kommuner. Kommersiell finansiering räcker inte till för att möta behoven av investeringar på vattenreningssidan. Till sådana projekt ges därför svenskt gåvobistånd. Stödet skall huvudsakligen lämnas i samverkan med internationella finansieringsinstitutioner som Världsbanken och Europeiska utvecklingsbanken samt andra givarländer. I dag pågår aktiviteter - i form av överenskommelser om finansiering eller som projektförberedelser - i alla prioriterade områden, s.k. hot spots, för avloppsrening i Baltikum. Efter förslag från Sida har regeringen den 2 maj bemyndigat Sida att träffa avtal om ett nytt investeringsprogram för år 1996 motsvarande 120 miljoner kronor. Programmet är fortfarande i huvudsak inriktat på vattenrening. Med utgångspunkt från andra delar i åtgärdsprogrammet för Östersjön lyfts även jordbrukets påverkan på miljön fram i samarbetet. Det planerade kapitaltillskottet av det Nordiska miljöfinansieringsbolaget (NEFCO) beslutades av de nordiska miljöministrarna den 13 november 1995. Den inledda kapitalpåfyllnaden skall pågå sex år framåt varefter inga ytterligare kapitaltillskott till det Nordiska miljöfinansieringsbolaget förutses. Ett försök att inrätta en särskild finansieringsordning för samfinansiering på gåvobasis med de internationella finansieringsinstitutionerna inleddes den 1 januari 1996 och administreras av det Nordiska miljöfinansieringsbolaget. Förhandlingar pågår om förutsättningarna för finansiering av verksamheten för ett andra år. Som ett led i de gemensamma nordiska ansträngningarna på miljöområdet finns det dessutom ett förslag om inrätta en s.k. miljölånefacilitet i den Nordiska investeringsbanken (NIB). Förslaget innebär en låneram om ca 830 miljoner kronor som skulle utnyttjas för miljöinvesteringar av nordiskt intresse i närområdet. Förutom gynnsamma miljöeffekter skulle förslaget ge svenska företag ökade möjligheter att delta i denna typ av projekt. Regeringen verkar aktivt för att detta förslag skall realiseras. Det internationella mötet "Environment for Europe" i Sofia hösten 1995 ägnades huvudsakligen miljösituationen i Central- och Östeuropa samt finansieringen av insatser. På bl.a. svenskt initiativ beslutades att det regionala åtgärdsprogrammet för Östersjön skall ingå som en integrerad del av den fortsatta processen inom "Environment for Europe". Miljösituationen i Östersjön var ett centralt tema också vid regeringschefsmötet i Visby i maj månad i år. Regeringscheferna enades där bl.a. om att uppdatera åtgärdsprogrammet för Östersjön samt att utveckla en regional Agenda 21 för östersjöregionen. På svenskt initiativ kommer ett informellt ministermöte med Östersjöländernas miljöministrar att hållas i Stockholm i oktober 1996 för att inleda detta arbete. Vid regeringschefsmötet i Visby beslöts även att miljöriskerna från oljetransporter och oljehantering i Östersjön skulle granskas närmare. FN:s konvention för bekämpning av ökenspridning Regeringen redogjorde i propositionen 1995/96:42 för FN:s konvention för bekämpning av ökenspridning i de länder som drabbas av allvarlig torka och/eller ökenspridning, särskilt i Afrika. Riksdagen godkände konventionen i december 1995. Den beräknas träda i kraft mot slutet av år 1996. Enligt regeringen är det angeläget att genomförandet av konventionens bestämmelser sker inom ramen för den reguljära biståndsverksamheten. En utveckling i denna riktning har redan inletts i de multilaterala utvecklingsorganisationerna - inkl. den globala miljöfonden - där insatserna mot markförstörelse direkt anknyter till fondens fyra huvudområden. Regeringen har ovan redovisat sin prioritering i de bilaterala program och projekt som Sverige stöder och där bl.a. markvård ingår. Sverige bör också verka för ett samordnat agerande inom EU. 5.3 Multilateralt utvecklingssamarbete 5.3.1 Normativt samarbete Miljöarbetsgruppen inom OECD:s biståndskommitté Miljöarbetsgruppen inom OECD:s biståndskommitté (DAC) etablerades år 1989 med syfte att förbereda Riokonferensen. 1993 förlängdes mandatet ytterligare 5 år. I gruppen ingår såväl bilaterala givare som Världsbanken, FN:s utvecklingsprogram och andra internationella organisationer. Arbetsgruppen har till uppgift att vara ett forum för medlemsländerna främst för utbyte av information och erfarenheter, men också för att uppmuntra samarbete inom miljöområdet mellan medlemsstaterna. Här ingår bl.a. att utarbeta miljöriktlinjer för biståndet. Gruppen arbetar också med frågor som rör globala miljöproblem och hur det internationella biståndssystemet kan bemästra dem. I gruppens mandat ingår också att jämföra medlemsländernas bistånd med överenskomna miljöriktlinjer samt att främja kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan OECD:s medlemsländer och u-länder. Utöver detta sammanställer biståndskommittén statistik rörande resursflöden i anslutning till finansieringsfrågorna i Agenda 21. I arbetsgruppen deltar även ledande multilaterala organ och program (Världsbanken, FN:s utvecklingsprogram och FN:s miljöprogram) och flera internationella enskilda organisationer. Gruppen arbetar numera huvudsakligen med övergripande policyfrågor och uppföljning och genomförande av överenskomna riktlinjer. Regeringen anser att arbetsgruppen är av stort värde och stödjer dess fortsatta verksamhet. Regeringen anser att dess resultat bör få en bättre spridning och att de bör genomföras i medlemsländernas och de ledande multilaterala organens verksamhet. 5.3.2 Operativt utvecklingssamarbete -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: I stort sett alla multilaterala | | operativa biståndsorganisationer har antagit riktlinjer för | | uppföljning av Riokonferensens rekommendationer. Regeringen | | avser att aktivt bidra till detta arbete i syfte att i än högre | | grad integrera miljöhänsyn för hållbar utveckling i den reguljära| | verksamheten. Det är särskilt angeläget att förstärka integrationen| | genom ett tydligt och kraftfullt genomförande i | | fältverksamheten. | -------------------------------------------------------------------- Världsbanken Efter Riokonferensen har miljödimensionen fått en starkare ställning inom Världsbanksgruppen, med en egen avdelning för hållbar utveckling. Miljöaspekter ingår som en central fråga i bankens syn på utveckling. Nya riktlinjer har tagits fram för ett antal sektorer, en ökad analyskapacitet har byggts upp och det finns i dag en större personalstyrka för tekniskt bistånd på området. Arbetet är nu inne i en fas där banken i allt högre grad försöker integrera miljöaspekter i sina sektor- och landstrategier. Ett resultat av detta är att 63 nationella miljöaktionsplaner utarbetats och att ett omfattande arbete utförts för att belysa framgångsrika exempel på biståndssamarbete inom områden som luftföroreningar, vattenrening, skogsstöd m.m. Även miljökonsekvensbeskrivningar har blivit en del av bankens normala verksamhet. Infrastruktursektorn har fått nya riktlinjer efter Riokonferensen, framför allt energi, transport och urban infrastruktur. Förändringarna kan sägas ha styrts av en strävan efter miljövänligare teknik, förebyggande miljöarbete i stället för reparationer av skador i efterhand, och lokalt anpassade lösningar som kommer till som en följd av nära konsultationer med berörda grupper. Den kritik som på senare år riktats mot Världsbanken för bristande miljöhänsyn särskilt i samband med långivning till infrastrukturprojekt har lett till flera resultat. För det första har banken inrättat en oberoende panel, som har till uppgift att granska enskilda projektförslag för att bedöma om banken har följt sina riktlinjer, bl.a. de på miljöområdet. För det andra har medvetenheten i bankens ledning och dess styrelse avsevärt höjts när det gäller infrastrukturprojekt, vilket lett till att förslagen noga granskas innan de godkänns. Sverige deltar som samfinansiär i flera av Världsbanksgruppens program och har aktivt drivit på det förändringsarbete på miljöområdet som pågått inom bankgruppen de senaste åren. En viktig del av arbetet har varit att se till att samtliga lån till verksamhet som förväntas få effekter på miljön behandlas av en miljöavdelning innan låneförslaget läggs fram inför styrelsen. Världsbankens riktlinjer för att integrera miljöhänsyn i verksamheten är, enligt regeringens bedömning, framåtsyftande och ansluter väl till rekommendationerna från Riokonferensen. Från nordisk och baltisk sida har emellertid påpekats vikten av att dessa riktlinjer på ett betydligt mer kraftfullt sätt kommer till uttryck, särskilt i fältverksamheten. Asiatiska utvecklingsbanken Asiatiska utvecklingsbanken har som ett resultat av Riokonferensen utvecklat en egen kompetens och kapacitet att på ett integrerat sätt behandla frågor om miljö och hållbar utveckling. Sålunda har banken ett eget miljökontor som driver policyutveckling samt granskar och värderar miljöpåverkan i samtliga bankens projekt från idéstadiet till utvärderingen. Regeringen anser att banken på ett seriöst och kompetent sätt verkat för att integrera miljödimensionen i sin verksamhet. Samtidigt finns det goda skäl att framföra krav liknande dem som gäller för Världsbanken. Sverige har på senare år aktivt deltagit i utformningen av de riktlinjer som antagits om skog och energi. Under året kommer banken att vidareutveckla riktlinjerna som gäller vattenresurser. Sverige stöder detta arbete. Interamerikanska utvecklingsbanken Interamerikanska utvecklingsbankens mål är att verka för hållbar utveckling i arbetet med att främja tillväxt och social välfärd både på landsbygden och i städerna. Alla projekt granskas vad gäller deras påverkan på miljön. Avsikten är att på längre sikt överge projekttänkandet och närma sig ett arbetssätt där varje enskilt lands miljöstrategi blir utgångspunkten för bankens arbete. Miljöanalyser är redan en integrerad del av landprogrammeringen i Interamerikanska utvecklingsbanken. Banken söker aktivt genomföra besluten i Agenda 21. Målet är att verksamheten i högre grad skall ansluta till dessa beslut än vad som nu är fallet, i enskilda länder och på regional basis. Banken stödjer dessutom uppföljningen av konventionerna om klimatförändringar, biologisk mångfald samt mot ökenutbredning, i huvudsak genom tekniskt samarbete, som till exempel innebär stöd till uppbyggnad och förstärkning av institutioner inom miljösektorn, utbildning, m.m. Regeringen anser att Interamerikanska utvecklingsbanken, genom sitt nätverk av landkontor och nära kontakt med samarbetsländerna, har en god möjlighet att stödja hållbar utveckling i Latinamerika. Afrikanska utvecklingsbanken Afrikanska utvecklingsbanken har inte antagit några särskilda riktlinjer för uppföljning av Riokonferensen. Konferensen har dock påverkat bankens arbete med policyutveckling för hållbar utveckling. Ett resultat är att miljöanalyser och miljöinformation numera ingår i bankens landstrategiska arbete. En särskild enhet för miljö och hållbar utveckling har nyligen inrättats. Denna enhet har också till uppgift att bevaka befolkningsfrågor, fattigdomsbekämpning och jämställdhet. Den miljöstrategi som godkändes i bankens styrelse år 1990 gäller fortfarande. Det övergripande målet är att säkra miljömässigt hållbara investeringar och projekt i låneprogrammet. Varje projekt skall under planeringsfasen underkastas en miljömässig granskning. Banken har genomfört en rad konsultationer med enskilda organisationer för arbetet med uppföljningen av Riokonferensen. Detta arbete kommer att intensifieras i och med etableringen av den nya enheten för miljö och hållbar utveckling. Sverige har aktivt verkat för att Afrikanska utvecklingsbanken bättre skall integrera miljödimensionen i sin verksamhet, bl.a. genom att konsekvent begära miljökonsekvensbeskrivningar. Den kris, inte minst på den finansiella sidan, som under de senaste åren påverkat bankens verksamhet, har enligt regeringens mening inneburit att integreringen av rekommendationerna från Riokonferensen inte kunnat genomföras fullt ut. I ljuset av den stabilisering av verksamheten som nu pågår avser regeringen att aktivt verka för att nya riktlinjer fastslås med utgångspunkt från Riokonferensens beslut. Internationella jordbruksutvecklingsfonden Efter Riokonferensen har förslag diskuterats i Internationella jordbruksutvecklingsfondens styrelse om riktlinjer för uppföljning av verksamheten i enlighet med konferensens rekommendationer. Några sådana har dock ännu inte antagits. I fråga om ökenkonventionen tillhör fonden de organisationer som angivit att man kommer att följa konventionens syften och inriktning som en viktig komponent i arbetet för hållbar utveckling i torra och halvtorra områden. Sverige verkar, tillsammans med övriga nordiska länder, aktivt för att få till stånd kraftfulla åtgärder inom ramen för en fastlagd policy som skall integrera dimensionen om hållbar utveckling i verksamheten. FN:s utvecklingsprogram FN:s utvecklingsprogram (UNDP) har efter Riokonferensen genomgått en reformering för att bättre kunna fokusera verksamheten på hållbar utveckling. Ett av de fyra grundläggande målen med verksamheten är också hänsyn till miljön. Utvecklingsprogrammets verksamhet är inriktad både på kapacitetsuppbyggnad på landnivå och normativt arbete på olika nivåer. Som en direkt uppföljning av Agenda 21 bildades en särskild fond, som kallas "Kapacitet 21". Syftet är att stödja länder med att integrera rekommendationerna från Agenda 21. Fonden som omfattar drygt 50 miljoner US-dollar stödjer aktiviteter i 44 länder. Utvecklingsprogrammets särskilda kontor för ökenfrågor (UNSO) är inriktat på att förhindra ökenspridning i de särskilt utsatta länderna. Kontoret har hittills stött 43 länder i genomförandet av ökenkonventionen. Kopplingen mellan utvecklingsprogrammets globala engagemang och arbetet vid landkontoren är inte alltid tydlig. En särskild utvärdering studerar frågan om de globala programmens relevans för arbetet på landnivå. Enligt regeringens uppfattning bör utvecklingsprogrammets arbete huvudsakligen syfta till att få effekt på landnivå. Globalt och regionalt arbete bör utformas så att det ger stöd åt denna inriktning. Regeringen är dock i huvudsak positiv till utvecklingsprogrammets uppföljning av Riokonferensen. FN:s övriga fonder och program FN:s livsmedelsprograms uppföljning av Riokonferensen innefattar insatser som huvudsakligen utförs tillsammans med nationer eller andra FN-organisationer. Huvudinriktningen har varit ett framgångsrikt stöd till skogsskötsel, vattenhantering och markvård samt förbättrad jordbruksproduktivitet. Miljöförebyggande åtgärder i samband med katastrofer har däremot varit mindre lyckosamma, främst på grund av bristande resurser och samråd med andra aktörer. Tillsammans med FN:s flyktingkommissariat undersöks för närvarande möjligheterna att inkludera expertis under den behovsinventering som görs i samband med flyktinginsatser. Organisatoriskt är ansvaret svagt och spritt på flera avdelningar i sekretariatet. Sverige har i livsmedelsprogrammets styrelse påtalat vikten av uppföljning av de tematiska FN-konferenserna inkl. Riokonferensen. En bättre samordning av insatser mellan berörda FN-organ och -program i samband med katastrofinsatser är, enligt regeringens mening, nödvändig. En sådan samordning bör integrera miljöhänsynen på ett tidigt stadium i planeringen av insatser i syfte att få till stånd hållbar utveckling. Dessutom bör ansvaret för dessa frågor i organisationen samordnas och förstärkas. FN:s barnfond UNICEF har i sin s.k. ändamålsförklaring bekräftat att man strävar mot att uppnå hållbar utveckling. I övrigt har man inte antagit något särskilt program för uppföljningen av Riokonferensen. Synpunkter på hållbar utveckling kommer däremot på ett naturligt sätt in i planeringen och utförandet av verksamhetens vatten- och sanitetsprojekt. Sverige deltar aktivt i projektbevakningen av sådan verksamhet. Verksamheten vid FN:s flyktingkommissariat UNHCR har efter Riokonferensen inriktats på att finansiera olika slags miljörelaterade åtgärder med extrabudgetära medel. Sålunda utarbetas för närvarande riktlinjer för hur fältoperationer skall kunna genomföras på ett miljömässigt hållbart sätt. Andra exempel på uppföljning efter Riokonferensen är seminarier och studier om bl.a. folkomflyttningar och miljöaspekter. Organisationens miljöavdelning finansieras extrabudgetärt, vilket bl.a. skapar osäkerhet i planeringen. Vid varje avdelning i FN:s flyktingkommissariat finns dock en miljöansvarig tjänsteman. Regeringen anser att flyktingkommissariatets uppföljning av Riokonferensens rekommendationer kraftigt behöver förstärkas och integreras i den reguljära verksamheten. De riktlinjer som planeras bör fastläggas och nya utarbetas med mer generellt mandat för verksamheten. FN:s befolkningsfond (UNFPA) har antagit den inriktning på befolkningsfrågor som fastlades vid FN:s konferens om befolkning och utveckling i Kairo. Det råder numera en bred enighet kring det nya synsättet för att uppnå en hållbar balans mellan befolknings- och resurstillväxt, som enligt regeringen bör påverka inriktningen av verksamheten. 5.3.3 Särskilda miljöinsatser Som framgått ovan anser regeringen att dimensionen hållbar utveckling skall vara en integrerad del av utvecklingen och därmed av utvecklingssamarbetet. Tillvägagångssättet är framförallt att på olika sätt bidra till att planering, genomförande och utvärdering tar hänsyn till detta synsätt. Ytterligare ett sätt att förstärka denna integrering är att med riktade medel betona eller belysa en strategiskt viktig aspekt eller verksamhet. Dessa särskilda medel skall alltså ses främst som innovativ, katalytisk och tillfällig finansiering. Den globala miljöfonden -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Sverige bör fortsatt ge ett starkt stöd | | till den globala miljöfonden och verka för att dess mandat | | ligger fast. Fonden utgör samtidigt världssamfundets beredskap | | för att finansiera åtgärder mot vissa oförutsedda miljöproblem, och| | i de kommande påfyllnadsförhandlingarna gällande fondens resurser| | bör resultaten från generalförsamlingens extra möte år 1997 | | beaktas. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Den globala miljöfonden (GEF) ställer medel till förfogande på gåvobasis och förmånliga villkor för att täcka de överenskomna merkostnader, s.k. incremental costs, som mottagarländer ådrar sig på projektnivå för att uppnå globala miljövinster. Den globala miljöfonden fungerar för närvarande som tillfällig finansiell mekanism för konventionerna om klimatförändringar och biologisk mångfald. För dessa konventioner täcker miljöfonden också hela kostnaden för u-ländernas rapportering om vidtagna åtgärder, handlingsprogram m.m. Den globala miljöfonden finansierar verksamhet genom de verkställande organen Världsbanken, FN:s utvecklingsprogram och FN:s miljöprogram inom områdena globala klimatförändringar, biologisk mångfald, skydd av internationellt vatten och uttunning av ozonskiktet. I enlighet med den definition av verksamheten som gjorts av OECD:s biståndskommitté är 84 % av miljöfondens verksamhet att betrakta som bistånd. Miljöfondens verksamhet permanentades i samband med omstruktureringen år 1994. Fonden har under de gångna två åren haft ett ambitiöst arbetsprogram och antagit riktlinjer på både mer generell och mer detaljerad nivå. Sverige har inom styrelsen aktivt verkat för att GEF skall etablera sig som en viktig aktör inom det multilaterala arbetet med att främja målsättningarna från Riokonferensen inom ramen för fondens särskilda mandat. Regeringen anser att en fortlöpande granskning av verksamheten bör ske i enlighet med den preliminära plan för granskning och utvärdering som antagits av den globala miljöfonden. Förutsättningarna för fondens verksamhet kommer att bli föremål för granskning i samband med att förhandlingar om nästa påfyllnad av miljöfondens finansiella resurser påbörjas nästa år. Miljöfondens nyskapande roll både som miljö- och utvecklingsorganisation och som ett samarbetsorgan mellan FN-systemet och Världsbanken är en av orsakerna till Sveriges aktiva deltagande i organisationen. Enligt regeringen utgör den globala miljöfonden ett ändamålsenligt instrument för det internationella samfundet för finansieringen av åtgärder med syfte att minska de globala miljöproblemen. Den utgör också en potential för att finansiera och åtgärda vissa oförutsedda miljöproblem. Montrealprotokollets multilaterala fond -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Fonden är av avgörande betydelse för | | genomförandet av u-ländernas åtaganden inom Montrealprotokollet | | och Sverige bör ge ett fortsatt starkt stöd till | | Montrealprotokollets multilaterala fond. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Den multilaterala fonden fungerar som den finansiella mekanismen för Montrealprotokollet och bistår u-länderna att fullfölja deras åtaganden att fasa ut användningen av ozonnedbrytande ämnen. Fonden är av avgörande betydelse för skyddet av ozonskiktet, särskilt med tanke på att u-länderna inom kort kommer att stå för den största andelen av utsläpp av ozonnedbrytande ämnen. Fonden utvärderades under år 1995 och parterna har beslutat om ett antal rekommendationer för att effektivisera arbetet. Fonden har efter vissa inledningsproblem blivit effektivare. Fortfarande är genomförandetakten av projekt relativt låg, även om den förbättras kontinuerligt. Sverige framförde vid parternas möte år 1995 ett starkt stöd till fonden och regeringen är villig att förhandla om ökade bidrag till fonden. Sverige har stött det pågående effektiviseringsarbetet inom styrelsen och menat att det visar på de goda möjligheter som finns att snabbt fasa ut användningen av ozonnedbrytande ämnen på ett kostnadseffektivt sätt. Sverige har också stora inhemska erfarenheter av avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen som är värda att sprida genom det multilaterala samarbetet. Sida har i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket utarbeta riktlinjer för det svenska bidraget till fonden med anledning av att 20 procent av bidraget kan användas för bilaterala ändamål. Finansiella aspekter av internationella legala instrument för hållbar utveckling -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Regeringen avser att gör en studie om | | finansiering inom ramen för internationella legala instrument | | för hållbar utveckling. Utredningen bör också granska om åtagandena| | enligt sådana instrument får en effektiv uppföljning och hur | | verkningsfulla de är för att uppnå globala miljömål. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i ett särskilt avsnitt i skrivelsen utförligt behandlat olika globala konventioner för hållbar utveckling. Regeringens övergripande bedömning är att sådana internationella legala instrument i många fall varit verkningsfulla medel för att främja hållbar utveckling. Regeringen anser dock att det finns skäl att närmare granska uppföljningen av de globala konventionerna. Denna granskning bör innefatta en översyn av utnyttjandet av officiellt utvecklingsbistånd för att finansiera åtgärder inom ramen för konventionerna och vilka effekterna är för det totala biståndsflödet. Utredningen bör också överväga om förpliktelser som ingåtts genom dessa instrument fått fortlöpande uppföljning, hur verkningsfulla instrumenten varit för att uppnå globala miljömål, hur efterlevnaden kan effektiviseras och ta fram förslag på eventuella alternativ för att reglera framtida miljöhot. Utredningen bör också göra en bedömning av vilka nya problemområden som kan vara lämpliga att reglera i form av multilaterala konventioner och göra en prioritering av dessa områden. 5.4 EU:s utvecklingssamarbete -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Sverige bör aktivt arbeta för att stärka | | integreringen av miljöaspekter i EU:s utvecklingssamarbete. | | Sidas medverkan i utformningen av EU:s biståndspolicy och vid | | projektgranskning i biståndskommittéerna är av avgörande | | betydelse. Även Naturvårdsverket och andra relevanta myndigheter| | bör ta del i arbetet. EU spelar en särskilt viktig roll för att | | stödja miljöarbetet i Östeuropa. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: I och med det svenska EU-medlemskapet görs en avräkning på det totala svenska biståndet med ungefär 700 miljoner kronor per år. Det är därför av vikt att EU:s utvecklingssamarbete så långt som möjligt ligger i linje med de mål som är uppsatta för det svenska utvecklingssamarbetet. Ett genomslag för den svenska biståndspolitiken i EU:s utvecklingssamarbete skulle också kunna få stora effekter, med tanke på EU:s totala biståndsvolym på ungefär 30 miljarder kronor per år. Efter Riokonferensen har kommissionen intensifierat sitt arbete för att bättre integrera miljöaspekter i unionens utvecklingssamarbete. I EU:s rapport till FN:s kommission för hållbar utveckling behandlades utvecklingssamarbetet i ett separat avsnitt. I mitten av år 1995 lade kommissionen fram ett förslag till en särskild biståndsförordning om miljöinsatser för hållbar utveckling för att genomföra åtagandena från Riokonferensen. Förordningen har godkänts av rådet och förväntas antas under år 1996 efter Europaparlamentets andra läsning. I förordningen slås fast att gemenskapen skall bidra med ekonomisk hjälp, ca 100 miljoner kronor per år, som ges i form av gåvomedel och teknisk kompetens för att underlätta att miljöaspekten integreras i utvecklingsprocessen i utvecklingsländerna. Kommissionen har också påbörjat arbetet med en strategi för biologisk mångfald som ett komplement till medlemsländernas nationella strategier. Strategin fokuseras på integrering av frågan om biologisk mångfald inom sektorer där EU har en egen omfattande gemenskapspolitik, t.ex. jordbruk och fiske. Miljöaspekter har också börjat integreras på olika sätt i EU:s reguljära utvecklingssamarbete. I den s.k. Lomékonventionen, som reglerar EU:s bistånd till Afrika, Västindien och Stilla havet, finns målsättningen att skapa en hållbar balans mellan ekonomiska mål och en rationell förvaltning av miljön och en förstärkning av naturresurser och humankapitalet. Det finns också ett särskilt avsnitt för miljöfrågornas hantering. Kommissionen har utarbetetat en intern beslutsmanual för att integrera miljöaspekter i varje steg i projektcykeln. I förordningen för samarbetet med länderna i Asien och Latinamerika är miljöskydd ett av de prioriterade områdena och minst 10 % av de totala resurserna skall riktas till miljöprojekt. Liknande prioriteringar finns i Medelhavsprogrammet där framför allt åtgärdsprogrammet för Medelhavet i Barcelonakonventionen berörs. EU:s utvecklingssamarbete har trots den ovan redovisade positiva utvecklingen ännu ingen tydlig miljöprofil och genomförandet av antagna riktlinjer har varit bristfällig. Åtagandena från Riokonferensen har inte resulterat i en övergripande policy, t.ex. i form av ett handlingsprogram, med specifika grundläggande regler för att hantera miljöfrågorna i biståndet och som kan diskuteras med medlemsstaterna och antas av rådet. Miljökonsekvensbeskrivningar genomförs inte konsekvent och resultaten redovisas inte systematiskt. Kapaciteten i kommissionen för miljöfrågorna är också svag och bör förstärkas. Regeringen anser att integreringen av miljöaspekter i EU:s utvecklingssamarbete bör förstärkas och det pågående arbetet understödjas. De svenska erfarenheterna bör tas tillvara i det arbetet. Kommissionen bör utarbeta förslag till en policy för hållbar utveckling inom biståndet, t.ex. i form av ett handlingsprogram som kan antas av rådet. Dessutom bör Sverige verka för att miljökomponenten får ett tydligt genomslag i kommissionens landstrategiarbete. Sida bör också på ett tidigt stadium medverka i projektutformning och delta i de olika biståndskommittéerna. Särskilt viktiga är de kommande projektförslagen under den nya förordningen om miljöinsatser. Syftet med förordningen bör vara att ge erfarenheter som kan bidra till att EU:s övriga utvecklingssamarbete inriktas med hänsyn till principen om hållbar utveckling. Det är också av vikt att Sverige betonar att EU:s bistånd är komplementärt och främst skall beröra områden där det finns fördelar jämfört med medlemsstaternas bilaterala bistånd. Sådana fördelar kan exempelvis vara att stärka mottagarländernas kapacitet inom miljöområdet, stödja mottagarländerna att ta fram miljöhandlingsprogram, framför allt i anslutning till de globala konventionerna för hållbar utveckling, och göra prioriteringar i de nationella aktionsplanerna för hållbar utveckling Sverige bör också driva på arbetet i kommissionen med att mer generellt genomföra miljökonsekvensbeskrivningar, och föreslå att kommissionen bör utarbeta särskilda riktlinjer om detta för att skapa en systematisk och tydlig instruktion för sådana. Inom EU:s samarbetsprogram med Östeuropa har miljösektorn fått ökad uppmärksamhet. Vad gäller de associerade länderna betonas att anpassning till EU:s miljökrav är en viktig förutsättning för framtida medlemskap och ett särskilt lagapproximeringsprogram för miljösektorn har utformats inom ramen för det s.k. PHARE-programmet, som omfattar alla stater i Central- och Östeuropa utom OSS-staterna och Jugoslavien. Europaparlamentet har förordat att 10 % av de samlade insatserna i varje PHARE-land skall användas för miljöprojekt. I den nya förordning för samarbetsprogrammet med OSS-området och Mongoliet som antogs av ministerrådet i januari 1996 har miljö angetts som ett prioriterat insatsområde. Projekten skall syfta till institutionsuppbyggnad, rådgivning och utbildning. En policy håller för närvarande på att utarbetas för fördelning och användning av medlen. Såsom angavs i regeringens skrivelse Vår miljö : Miljöarbetet under året (rskr. 1995/96:120) har effekterna av de åtgärder som vidtagits för att minska miljöbelastningen från Baltikum, Ryssland och Polen ännu inte utvärderats. En rapport om tillståndet i Östersjön, utarbetad inom ramen för Helsingforskommissionen (HELCOM) presenterades i en preliminär version vid Östersjötoppmötet i Visby i juni 1996 och beräknas färdigställas under hösten 1996. Miljödepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 augusti 1996 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing Föredragande: statsrådet Lindh Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:2 Sveriges internationella samarbete för hållbar utveckling.