Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse - etapp 2 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 12 september 1996 Göran Persson Thage G Peterson (Försvarsdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen lägger regeringen fram förslag till riksdagens ställningstagande i den andra etappen av försvarsbeslutet för perioden 1997 - 2001. Utgångspunkt är riksdagens beslut i den första etappen hösten 1995. Regeringen redovisar sina överväganden med anledning av den säkerhetspolitiska kontrollstation som har genomförts under medverkan av försvarsberedningen. Regeringen drar slutsatsen att det beslut som riksdagen fattade år 1995 om säkerhetspolitikens mål och försvarspolitikens inriktning, om anpassning samt om säkerhetspolitiskt motiverad besparing på totalförsvaret bör bestå. Regeringen föreslår att säkerhetspolitiska kontrollstationer skall fortsatt genomföras. Sverige bör aktivt bidra till att vidareutveckla ett brett regionalt säkerhetsfrämjande samarbete inom Östersjöområdet. Totalförsvarets förmåga att delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser vidareutvecklas. Ett internationellt kommando inom Försvarsmakten inrättas. Statens räddningsverk skall svara för genomförandet av internationella katastrof- och räddningsinsatser. Enligt beslut 1995 skall det militära försvarets krigsorganisation minska. Detta medför att även grundorganisationen måste minska. I propositionen lägger regeringen fram förslag som innebär att minskningen skall genomföras genom avveckling av ett antal enheter. Regeringen lämnar förslag om den närmare inriktningen av det militära försvarets krigsorganisation. Den bör omfatta bl.a. 13 armébrigader med fördelningsförband, 24 ytstridsfartyg och 9 ubåtar samt 13 stridsflygdivisoner. Riksdagen föreslås godkänna utveckling och anskaffning av en tredje delserie JAS 39 Gripen. Regeringen föreslår att ett totalförbud mot användning av antipersonella minor införs och att befintliga lager skall förstöras så snart som möjligt. Det civila försvaret föreslås inriktas utifrån en helhetssyn på samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig så att det kan anpassas till förändringar i det säkerhetspolitiska läget. Samordning och ledningsförmåga förbättras. I propositionen föreslås mål och uppgifter för funktionerna inom det civila försvaret. Vidare lämnar regeringen förslag samt redovisar egna bedömningar och åtgärder inom ett antal delområden, bl.a. ledning, ansvarsfördelning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten, personal, materielförsörjning, forskning och åtgärder för att stärka förmågan till anpassning. Vidare redovisas vissa organisations- och styrningsfrågor. Regeringen betonar de frivilliga försvarsorganisationernas betydelsefulla verksamhet. Den ekonomiska ramen för utgiftsområdet Totalförsvar redovisas liksom inriktningen av dess verksamhetsområden under försvarsbeslutsperioden. Förslag till riksdagens ställningstagande till 1997 års verksamhet lämnas i budgetpropositionen. Propositionen innehåller också vissa lagförslag. Regeringen föreslår att begreppet totalförsvar definieras i lagen (1992:1403) om höjd beredskap. Definitionen skiljer sig inte från den definition som i dag återfinns i beredskapsförordningen (1993:242). En nyhet är dock att det klart slås fast att totalförsvarsresurser skall utformas för att även kunna komma till användning vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Vidare föreslås vissa ändringar i lagen (1994:1720) om civilt försvar och sekretesslagen (1980:100). Ändringarna har sin grund i att regeringen föreslår organisatoriska förändringar av den upplysningsverksamhet rörande krigsfångar m.fl. som Sverige skall bedriva till följd av Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter och tilläggsprotokollen till konventionerna. Lagändringarna träder i kraft den 1 januari 1997. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 9 2 Lagtext.................................................... 13 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1403) omhöjd beredskap........................................... 13 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) omcivilt försvar............................................. 15 2.3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 20 3 Inledning.................................................. 20 3.1 Politiska utgångspunkter............................ 20 3.2 Ärendet och dess beredning.......................... 23 4 Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter............ 28 4.1 Ställningstaganden i försvarsbeslutets första etapp 28 4.2 Två huvudfrågor för säkerhetspolitisk kontroll-station 30 4.2.1 Internationellt säkerhetsskapande samarbete - hur har mönstret förändrats?.......................... 30 4.2.2 Hot och risker i olika tidsperspektiv - har hotbilden för ändrats?.................................. 31 4.3 Internationell utveckling under det senaste året av betydelse för svensk säkerhets- och försvarspolitik. 33 4.3.1 Säkerhetspolitikens regionalisering........... 34 4.3.2 FN och det fredsfrämjande arbetet............. 34 4.3.3 Nedrustning................................... 35 4.3.4 EU, NATO och OSSE............................. 36 4.3.5 Utvecklingen i Ryssland....................... 38 4.3.6 Den ryska krigsmakten......................... 39 4.3.7 Östersjöområdet............................... 40 4.3.8 Nordkalotten.................................. 42 4.3.9 De baltiska länderna.......................... 42 4.4 Slutsatser för Sveriges del......................... 44 4.4.1 Regeringens bedömning och förslag med anledning av den säkerhetspolitiska kontroll-stationen......... 44 4.4.2 Övergripande slutsatser....................... 45 4.4.3 Krishantering och fredsfrämjande.............. 47 4.4.4 EU och VEU.................................... 48 4.4.5 NATO-utvidgningen............................. 48 4.4.6 Säkerhetsfrämjande i Östersjöområdet.......... 49 4.4.7 Försvarsindustrisamarbete..................... 50 4.4.8 Sammanfattande slutsatser för Sveriges försvarspolitik 52 5 Totalförsvarsbegreppet..................................... 54 6 Lägesbeskrivning av totalförsvaret inför försvarsbeslutsperioden 1997-2001.......................... 58 6.1 Det militära försvaret.............................. 58 6.2 Det civila försvaret................................ 59 6.3 Sammanfattning...................................... 60 7 Mål och uppgifter för totalförsvaret ...................... 61 7.1 Övergripande mål och uppgifter för totalförsvaret... 61 7.2 Allmän inriktning av totalförsvarets utformning..... 62 7.2.1 Helhetssyn på hantering av hot och risker..... 62 7.2.2 Anpassning och handlingsfrihet................ 64 7.2.3 Beredskap och uthållighet..................... 68 7.3 Övergripande mål och uppgifter för det militära försvaret 70 7.4 Inriktningen av det militära försvarets krigs-organisation 71 7.4.1 Utgångspunkter................................ 71 7.4.2 Operativa lednings- och underhållsförband..... 72 7.4.3 Markstridskrafterna........................... 72 7.4.4 Sjö- och kustförsvarsstridskrafterna.......... 74 7.4.5 Flygstridskrafterna........................... 75 7.4.6 JAS 39 Gripen delserie 3...................... 78 7.4.7 Helikopterförband............................. 79 7.5 Övergripande mål och uppgifter för det civila försvaret 79 7.6 Inriktning av det civila försvarets funktioner...... 80 7.6.1 Utgångspunkter................................ 80 7.6.2 Inriktningen av planeringen................... 81 7.6.3 Vissa särskilda frågor........................ 84 8 Internationell verksamhet.................................. 87 8.1 Inledning ........................................ 88 8.2 Samarbete i Östersjöområdet......................... 90 8.3 Partnerskap för fred (PFF).......................... 93 8.4 Militära internationella insatser .................. 95 8.5 Civila internationella insatser..................... 97 8.6 Utbildningsfrågor .................................. 98 8.7 Övriga internationella frågor....................... 99 9 Frivillig försvarsverksamhet...............................101 10 Ledning....................................................103 10.1 Ledningssystemets utveckling........................103 10.2 Utgångspunkter......................................103 10.3 Ledning och samordning inom totalförsvaret..........104 10.4 Det militära ledningssystemet.......................106 10.5 Ledningssystem för det civila försvaret.............107 11 Försvarsmaktens grundorganisation..........................108 11.1 Inledning...........................................108 11.1.1 Arbetets bedrivande.....................108 11.1.2 Principfrågor...........................108 11.1.3 Samhällsekonomisk analys................110 11.1.4 Samband mellan krigs- och grund-organisation 110 11.2 Regeringens förslag till åtgärder...................112 11.3 Grundorganisationens omfattning och lokalisering....116 12 Ansvarsfördelningen inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten på central nivå.....................120 13 Personal...................................................126 13.1 Plikttjänstgöring...................................126 13.1.1 Fördelning av pliktpersonal.............127 13.1.2 Totalförsvarspliktiga i stödproduktion..134 13.1.3 Totalförsvarspliktiga med invandrar-bakgrund135 13.1.4 Förmåner m.m............................136 13.1.5 Pliktlagstiftningen ....................140 13.2 Vid Försvarsmakten anställd personal................141 13.2.1 Allmänt.................................142 13.2.2 Minskning av personal...................142 13.2.3 Åldersstrukturen m.m....................144 13.2.4 Personalrörlighet.......................144 13.2.5 Utveckling av den militära personalenskompetens 145 13.2.6 Utveckling av den civila personalenskompetens146 13.2.7 Kvinnor i det militära försvaret........146 13.2.8 Rasism och främlingsfientlighet.........147 13.2.9 Personskador vid tjänstgöring iutlandsstyrkan inom Försvarsmakten...........................148 13.3 Frivilligpersonal...................................149 14 Försvarets materielförsörjning och försvarsindustriella frågor.....................................................150 14.1 Bakgrund............................................151 14.2 Försvarets anpassningsförmåga ställer nya krav på den inhemska försvarsindustrin..........................152 14.3 Internationellt samarbete och exportfrågor..........154 14.4 Försvarsteknologiska satsningar.....................157 14.5 Ekonomiska aspekter.................................159 15 Forskning..................................................161 15.1 Allmänt.............................................161 15.2 Samverkan inom området nya hot och risker...........162 15.3 Behov av ökade satsningar på forskning för regeringens behov...................................162 15.4 ABC-forskning.......................................163 15.5 Flygteknisk forskning och teknologi ................164 16 Åtgärder för att stärka förmågan till anpassning ..........165 16.1 Det militära försvaret..............................165 16.1.1 Höjning av krigsdugligheten.............165 16.1.2 Långsiktig anpassningsförmåga...........166 16.1.3 Kostnader...............................168 16.2 Det civila försvaret................................168 17 Övriga frågor..............................................170 17.1 Den civila trafikflygarutbildningen.................170 17.2 Sjuktransporter med helikopter......................171 17.3 Informationskrigföring..............................174 17.4 Antipersonella minor................................176 17.4.1 Internationellt förbud mot antipersonellaminor176 17.4.2 Antipersonella minor i det svenskaförsvaret177 17.5 Totalförsvarets minröjningscentrum..................178 17.5.1 Bakgrund ...........................178 17.5.2 Inrättande av totalförsvaretsminröjningscentrum 178 17.6 Skydd av samhällsviktig verksamhet..................179 17.6.1 Inledning...............................179 17.6.2 Olika sätt att tillgodose bevaknings-behoven180 17.7 Mark, anläggningar och lokaler......................182 17.8 Miljöfrågor.........................................183 17.9 Förvaring av vapen..................................187 17.10 Förmåga till sjömålsbekämpning......................189 17.11 Inriktning av skyddet mot ABC-stridsmedel...........191 17.11.1 Bakgrund................................191 17.11.2 Inriktning för totalförsvaret...........192 17.11.3 Inriktning för det militära försvaret...193 17.11.4 Inriktning för det civila försvaret och fredsräddningstjänsten........................194 17.12 Ekonomisk styrning av JAS 39 Gripen-projektet.......194 17.13 Ekonomisk politik i krissituationer och i krig......197 18 Lagstiftning med anledning av Sveriges åtaganden enligt 1949 års Genèvekonventioner.........................................202 19 Organisations- och styrningsfrågor.........................209 19.1 Uppföljning av omstruktureringsarbetet inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde............209 19.1.1 Kostnadsminskningar inom Försvarsmaktens ledningsorganisation i fred m.m...............211 19.1.2 Styrningsfrågor.........................213 19.1.3 Organisationen av högkvarteret inomFörsvarsmakten 214 19.1.4 Ledningen av materielanskaffningen inom´Försvarsmakten...........................215 19.1.5 Förvaltningen av försvarsfastigheter....216 19.1.6 Erfarenheterna av organisation ocharbetssätt av omstruktureringsarbetet.......................217 19.1.7 Erfarenheterna av genomfördaavvecklingar217 19.2 Styrning och uppföljning av Försvarsmaktensverksamhet218 19.3 Det civila försvaret - styrning och finansiering....221 19.4 Regeringens styrning av stödmyndigheterna...........227 19.5 Försvarets högskolor................................228 20 Inriktningen av verksamhetsområden.........................230 20.1 Utgiftsbegränsningar................................230 20.2 Verksamhetsområde A - Militärt försvar..............232 20.2.1 Försvarsmakten..........................232 20.2.2 Fredsfrämjande truppinsatser............236 20.3 Vissa funktioner inom civilt försvar................237 20.3.1 Funktionen Civil ledning................237 20.3.2 Funktionen Ordning och säkerhetm.m......240 20.3.3 Funktionen Utrikeshandel................242 20.3.4 Funktionen Befolkningsskydd ochräddningstjänst 243 20.3.5 Funktionen Psykologiskt försvar.........248 20.3.6 Funktionen Socialförsäkring m.m. .......250 20.3.7 Funktionen Hälso- och sjukvård m.m. ....251 20.3.8 Funktionen Postbefordran................254 20.3.9 Funktionen Telekommunikationer..........255 20.3.10 Funktionen Transporter..................258 20.3.11 Funktionen Finansiella tjänster ........263 20.3.12 Funktionen Skatte- ochuppbördsväsende ..264 20.3.13 Funktionen Livsmedelsförsörjningm.m.....266 20.3.14 Funktionen Arbetskraft..................270 20.3.15 Funktionen Flyktingverksamhet...........271 20.3.16 Funktionen Landskaps- ochfastighetsinformation272 20.3.17 Funktionen Energiförsörjning ...........273 20.3.18 Funktionen Försörjning medindustrivaror.290 20.4 Verksamhetsområde C - Kustbevakningen och vissa nämnder m.m...................................292 20.4.1 Kustbevakningen.........................292 20.4.2 Nämnder m.m.............................293 20.5 Verksamhetsområde D - Stödverksamhet................295 21 Författningskommentar......................................297 21.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1403) om höjd beredskap...................................297 21.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar.............................................299 21.3 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen(1980:100)301 Förteckning över remissinstanser...........................................................302 Lagrådsremissens lagförslag...................................................................304 Lagrådets yttrande...................................................................................311 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 september 1996312 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar 1. förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1403) om höjd beredskap 2. förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar 3. förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), godkänner 4. förslaget med anledning av den säkerhetspolitiska kontrollstationen (avsnitt 4.4.1) 5. förslaget till övergripande mål för Försvarsmakten (avsnitt 7.3), 6. förslaget till inriktning av krigsorganisationen för markstridskrafterna (avsnitt 7.4.3), 7. förslaget till inriktning av krigsorganisationen för sjö- och kustförsvarsstridskrafterna (avsnitt 7.4.4), 8. förslaget till inriktning av krigsorganisationen för flygstridskrafterna (avsnitt 7.4.5), 9. förslaget till utveckling och anskaffning av JAS 39 Gripen delserie 3 (avsnitt 7.4.6) 10. förslaget till inriktning av planeringen för det civila försvarets (avsnitt 7.6) 11. förslaget till ledningssystemets utveckling (avsnitt 10.1), 12. förslaget att Nedre Norra arméfördelningen i Östersund läggs ned (avsnitt 11.2), 13. förslaget att Västra arméfördelningen i Skövde läggs ned (avsnitt 11.2), 14. förslaget att Mellersta arméfördelningen i Linköping läggs ned (avsnitt 11.2), 15. förslaget att försvarsområdesstaben i Ystad läggs ned (avsnitt 11.2), 16. förslaget att försvarsområdesstaben i Växjö läggs ned (avsnitt 11.2), 17. förslaget att försvarsområdesstaben i Kalmar läggs ned (avsnitt 11.2), 18. förslaget att försvarsområdesstaben i Gävle läggs ned (avsnitt 11.2), 19. förslaget att försvarsområdesstaben i Borås läggs ned (avsnitt 11.2), 20. förslaget att försvarsområdesstaben i Linköping läggs ned (avsnitt 11.2), 21. förslaget att försvarsområdesstaben i Västerås läggs ned (avsnitt 11.2), 22. förslaget att försvarsområdesstaben i Östersund läggs ned (avsnitt 11.2), 23. förslaget att försvarsområdesstaben i Kiruna läggs ned (avsnitt 11.2), 24. förslaget att försvarsområdesstaben i Kalix läggs ned (avsnitt 11.2), 25. förslaget att Livgrenadjärbrigaden i Linköping läggs ned (avsnitt 11.2), 26. förslaget att Älvsborgsbrigaden i Borås läggs ned (avsnitt 11.2), 27. förslaget att Lapplandsbrigaden i Umeå läggs ned (avsnitt 11.2), 28. förslaget att Svea artilleriregemente i Linköping läggs ned (avsnitt 11.2), 29. förslaget att Norrlands artilleriregemente i Östersund läggs ned (avsnitt 11.2), 30. förslaget att Skånska luftvärnskåren i Ystad läggs ned (avsnitt 11.2), 31. förslaget att Svea ingenjörkår i Södertälje läggs ned (avsnitt 11.2), 32. förslaget att Svea trängkår i Linköping läggs ned (avsnitt 11.2), 33. förslaget att Hälsinge flygflottilj i Söderhamn läggs ned (avsnitt 11.2), 34. förslaget att Krigsflygskolan i Ljungbyhed läggs ned (avsnitt 11.2), 35. förslaget att inrätta Försvarsmaktens helikopterflottilj på Malmen (avsnitt 11.2), 36. förslaget att inrätta Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum i Uppsala (avsnitt 11.2), 37. förslaget att inrätta Försvarsmaktens försörjningscentrum (avsnitt 11.2), 38. förslaget att inrätta Arméns taktiska centrum i Enköping (avsnitt 11.2), 39. förslaget att inordna Öresunds marindistrikt i marinkommando-organisationen (avsnitt 11.2), 40. förslaget att inordna Karlskrona örlogsskolor i Berga örlogsskolor (avsnitt 11.2), 41. förslaget att omorganisera SWEDINT till Försvarsmaktens internationella kommando i Södertälje (avsnitt 11.2), 42. förslaget beträffande omfattning av Försvarsmaktens grundorganisation och lokalisering av däri ingående organisationsenheter (avsnitt 11.3), 43. förslaget om ett totalförbud mot användning av antipersonella minor i det svenska försvaret (avsnitt 17.4), 44. förslaget angående förberedelser för införande av särskilda bevakningsplutoner (avsnitt 17.6) bemyndigar 45. regeringen att vid försäljningstillfället nedsätta statskapitalet avseende mark, anläggningar och lokaler med det bokförda värdet på sådana objekt som skall avvecklas till följd av riksdagens beslut om reducering av Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation (avsnitt 17.7), godkänner 46. vad regeringen förordar beträffande försäljningsintäkterna som uppstår som en följd av avvecklingen (avsnitt 17.7), 47. förslaget till omdefinierad JAS-ram (avsnitt 17.12) 48. de av regeringen förordade riktlinjerna för hurupplysningsverksamheten rörande krigsfångar m.fl. skall anordnas (kapitel 18) 49. förslaget att Militärhögskolan och Försvarshögskolan läggs ned den 31 december 1996 och att den nya myndigheten Försvarshögskolan inrättas den 1 januari 1997 (avsnitt 19.5), 50. förslaget till ekonomisk ram för försvarsbeslutsperioden 1997 - 2001 (avsnitt 20.1) 51. förslagen till mål för funktionerna inom det civila försvaret (kapitel 20) - funktionen Civil ledning (avsnitt 20.3.1) - funktionen Ordning och säkerhet (avsnitt 20.3.2) - funktionen Utrikeshandel (avsnitt 20.3.3) - funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst (avsnitt 20.3.4) - funktionen Psykologiskt försvar (avsnitt 20.3.5) - funktionen Socialförsäkring m.m. (avsnitt 20.3.6) - funktionen Hälso- och sjukvård m.m. (avsnitt 20.3.7) - funktionen Postbefordran (avsnitt 20.3.8) - funktionen Telekommunikationer (avsnitt 20.3.9) - funktionen Transporter (avsnitt 20.3.10) - funktionen Finansiella tjänster (avsnitt 20.3.11) - funktionen Skatte- och uppbördsväsende (avsnitt 20.3.12) - funktionen Livsmedelförsörjning m.m. (avsnitt 20.3.13) - funktionen Arbetskraft (avsnitt 20.3.14) - funktionen Flyktingverksamhet (avsnitt 20.3.15) - funktionen Landskaps- och fastighetsinformation (avsnitt 20.3.16) - funktionen Energiförsörjning (avsnitt 20.3.17) - funktionen Försörjning med industrivaror (avsnitt 20.3.18) 52. förslaget till övergripande mål för Fortifikationsverket (avsnitt 20.5), 53. förslaget till övergripande mål för Försvarets materielverk (avsnitt 20.5), 54. förslaget till övergripande mål för Totalförsvarets pliktverk (avsnitt 20.5), 55. förslaget till övergripande mål för den nya myndigheten Försvarshögskolan (avsnitt 20.5), förutsatt att riksdagen godkänner förslaget i punkt 49 ovan, 56. godkänner förslaget till övergripande mål för Försvarets radioanstalt (avsnitt 20.5), 57. godkänner förslaget till övergripande mål för Försvarets forskningsanstalt (avsnitt 20.5), 58. godkänner förslaget till övergripande mål för Flygtekniska försöksanstalten (avsnitt 20.5). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1403) om höjd beredskap 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar 2.3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 3 Inledning Försvarspolitiken genomgår sedan länge i Sverige en fördjupad översyn vart femte år. Statsmakterna fattar därvid försvarsbeslut om säkerhetspolitikens mål och försvarspolitikens inriktning för den kommande försvarsbeslutsperioden. Slutliga ställningstaganden till de enskilda årens verksamhet tas av riksdagen genom beslut med anledning av de årliga budgetpropositionerna. 3.1 Politiska utgångspunkter Riksdagen fattade den 6 december 1995 beslut om inriktningen av och den ekonomiska ramen för totalförsvaret under perioden 1997-2001. Regeringens förslag hade utarbetats i nära samarbete med centerpartiet. Beslutet utgick från de radikala säkerhetspolitiska förändringar som skett i vår omvärld, sedan uppdelningen i två maktblock upphört. Inga militära angreppshot riktas nu mot Sverige, men på längre sikt är den säkerhetspolitiska utvecklingen svår att förutsäga. Nya hot och risker av icke-militär natur träder fram, samtidigt som förutsättningarna ökar för att skapa en ny ordning för gemensam säkerhet i Europa. Mot denna bakgrund borde totalförsvaret enligt riksdagens mening utformas med utgångspunkt i ett vidgat säkerhetsbegrepp. Totalförsvaret skall inte bara värna vårt lands frihet och oberoende och skydda befolkningen i krig och kris, utan dess resurser skall även bidra till vår förmåga att möta svåra påfrestningar i fred och kunna genomföra fredsfrämjande och humanitära insatser. De riktlinjer riksdagen drog upp för totalförsvaret kan sammanfattas i fyra nyckelord: anpassning, helhetssyn, folkförsvar och internationella uppgifter. Utifrån dessa riktlinjer har regeringens proposition 1996/97:4, Totalförsvar i förnyelse - etapp 2, utarbetats. Viktiga underlag har varit 1996 års säkerhetspolitiska kontrollstation, dvs. Försvarsberedningens rapport Omvärldsförändringar och svensk säkerhetspolitik, samt olika myndigheters planer, bland dem Försvarsmaktens och Överstyrelsens för civil beredskap. Försvarsberedningen har noga analyserat det senaste årets säkerhetspolitiska utveckling och gjort bedömningen att väpnade angrepp, som skulle kunna hota Sverige idag, ter sig osannolika men att den grundläggande osäkerheten består och blivit än mera framträdande vad gäller Ryssland. Av sin analys har försvarsberedningen dragit slutsatsen att riktlinjerna för totalförsvaret bör bestå. Regeringen delar försvarsberedningens slutsats och menar därför att det inte heller finns anledning att i någondera riktning föreslå en ändring av den ekonomiska ram riksdagen beslöt år 1995. Den innebar en besparing om 4 miljarder kronor på de årliga försvarsutgifterna jämfört med budgetåret 1994/95. Den skall vara genomförd år 2001. Besparingen på försvarsutgifterna medför en minskning av både det militära försvarets krigsorganisation och dess grundorganisation. Krigsorganisationen kommer bl. a. att omfatta 13 armébrigader, 24 - så småningom 20 - ytstridsfartyg, 9 ubåtar samt 13 stridsflygdivisioner, på längre sikt 12 JAS 39 Gripen-divisioner. Regeringens förslag till grundorganisation utgör en välavvägd helhetslösning. Utöver militäroperativa krav har strävan att undvika osäkra investeringar och satsa på utvecklingsbara garnisoner varit vägledande vid förslagen till utformning av grundorganisationen. Totalförsvarets förmåga till anpassning efter skiftande hotbilder är av grundläggande betydelse för vårt lands och folks säkerhet och trygghet i en svårförutsägbar framtid. Frånvaron av ett militärt angreppshot i dag medger att totalförsvarets omedelbara krigsduglighet liksom tidigare begränsas. Färdiga planer finns utarbetade för att krigsdugligheten skall kunna höjas inom ett år. Anpassning på längre sikt till en mörkare hotbild fordrar god analyskapacitet, beslut i rätt tid, planering och tillväxtförmåga och en fortlöpande materiell förnyelse. För att säkerställa att dessa krav uppfylls planerar regeringen bl.a. en översyn av underrättelsetjänsten, särskilda forskningsinsatser, återkommande säkerhetspolitiska kontrollstationer samt i enlighet med Försvarsmaktens förslag en något större krigsorganisation utöver vad som angavs i riksdagens inriktningsbeslut och flera officerare än vad dagens krigsorganisation erfordrar. Regeringen planerar vidare omfattande satsningar på teknisk forskning och utveckling. Enligt regeringens mening är det av största betydelse både för den materiella förnyelsen och för tillgången på försvarsmateriel i framtiden att Sverige och svensk försvarsindustri deltar i ett växande internationellt samarbete om försvarsmateriel. Det civila försvarets styrka, effektivitet och förmåga till anpassning vilar ytterst på att vårt samhälle trots ökande sårbarhet på samma gång är både stabilt och flexibelt. Regeringen föreslår därför särskilda satsningar för att förbättra beredskapen på de viktigaste infrastrukturområdena. En god grundberedskap för krig ger också en god beredskap för svåra påfrestningar i fred. I planeringen för det civila försvaret skall en helhetssyn tillämpas på beredskapsåtgärder för krigstida och fredstida förhållanden. Samordningen inom det civila försvaret liksom ledningsförmågan skall förbättras. Den fundamentala betydelse regeringen tillmäter det vidgade säkerhetsbegreppet och helhetssynen på det militära och civila försvaret framgår ytterligare av den proposition, 1996/97:11 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, som regeringen överlämnar till riksdagen samtidigt med totalförsvarspropositionen. De båda propositionerna bildar en helhet. Den demokratiska folkförsvarstanken är hos det svenska folket djupt förbunden med den allmänna värnplikten, nu med totalförsvarsplikten, som i sin tur medverkar till att bibehålla en hög försvarsvilja. Hemvärnet och de frivilliga försvarsorganisationerna är uttryck för den folkliga försvarsviljans stora djup och bredd. Hemvärnets tillväxt, föryngring och materiella förnyelse är ett viktigt mål för regeringen. Totalförsvarets resurser skall även kunna användas för fredsfrämjande verksamhet och humanitära insatser. Detta utgör en viktig del av vår säkerhetspolitik och vårt arbete för fred och solidaritet. För att stärka möjligheterna på detta område skall ett internationellt kommando bildas inom Försvarsmakten. I denna skall bl.a. en snabbinsatsstyrka ingå. Statens räddningsverk får ansvar för internationella katastrof- och räddningsinsatser. Så långt det är ändamålsenligt, samordnas utbildningen av civila och militärer. Då behovet av blandade militära och civila fredsfrämjande och humanitära insatser med all sannolikhet växer, kommer helhetssynen på militärt och civilt alltmera att genomsyra även försvarets internationella verksamhet. Sveriges aktiva medverkan i Partnerskap för fred (PFF) förbättrar våra möjligheter att samverka med andra stater i fredsfrämjande operationer och humanitära insatser. PFF får också en växande betydelse för säkerheten i Östersjöområdet. Ett stärkande av säkerheten i Östersjöregionen genom europeiskt och internationellt samarbete på alla områden är ett nationellt svenskt säkerhetsintresse. Sverige skall vidareutveckla sitt stöd till de baltiska länderna och deras försvarsmakter. Regeringens proposition Totalförsvar i förnyelse - etapp 2 har liksom etapp 1 utarbetats i nära samarbete med centerpartiet. Socialdemokraterna och centerpartiet är överens om alla delar i försvarsbeslutet. Båda partierna tar ansvar för utformningen av totalförsvaret åren 1997-2001. Förslaget till försvarsbeslut är en välavvägd helhet och i väsentliga avseenden nydanande. Totalförsvaret utformas för att kunna möta dagens anspråk och en svårförutsägbar framtids krav. Det blir ett modernt och betryggande försvar mot framtidens, inte gårdagens hot. Totalförsvaret skall avhålla från yttre angrepp på vårt land och avvärja dem, om de ändå skulle komma. Samtidigt skall dess resurser bidra till att förebygga svåra påfrestningar i fredstid och till att bemästra dem, om de trots allt skulle inträffa. Försvaret skall vara ett redskap i vårt internationella fredsarbete. I och med det nya försvarsbeslutet blir det tydligare än någonsin tidigare att försvaret är en viktig del av samhället även i fredstid. Det demokratiska folkförsvaret befästs. 3.2 Ärendet och dess beredning Försvarsbeslutet för perioden 1997 - 2001 fattas med en indelning i två etapper. Den första etappens försvarsbeslut avseende perioden 1997-2001 fattades hösten 1995 (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:UFöU1, rskr. 1995/96:44, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45-46,). Med denna proposition framläggs regeringens förslag till den andra etappens försvarsbeslut avseende perioden 1997-2001. I 1996 års budgetproposition kommer regeringen att lämna förslag till verksamhet för år 1997. Den första etappen av försvarsbeslutet omfattade statsmakternas ställnings- taganden till säkerhetspolitiken, försvarspolitiken, övergripande mål och uppgifter för totalförsvaret, övergripande inriktning av totalförsvarets utformning samt ekonomin. Den andra etappen omfattar statsmakternas ställningstaganden med anledning av den säkerhetspolitiska kontrollstation som genomförts samt ställningstaganden till den närmare inriktningen av det militära försvarets krigsorganisation och det civila försvarets funktioner. Denna etapp omfattar också en inriktning av den militära grundorganistionen i fred samt av verksamheten under försvarsbeslutsperioden inom viktiga delområden. Regeringens proposition och riksdagens beslut år 1995 har legat till grund för de anvisningar som myndigheterna har iakttagit för den fortsatta planeringen inför andra etappen. Som underlag för de förslag som läggs fram i denna proposition ligger ett stort antal studier och rapporter från bl.a. ett flertal myndigheter. Regeringen beslutade den 12 januari 1995 att försvarsberedningen skall svara för samråd mellan företrädare för regeringen och riksdagspartierna rörande nästa långsiktiga försvarsbeslut. En huvudfråga för försvarsberedningen under år 1996 har varit bedömningar inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen i anslutning till den andra etappen av försvarsbeslutet. I rapporten Omvärldsförändringar och svensk säkerhetspolitik (Ds 1996:51) har försvarsberedningen i augusti 1996 redovisat sina säkerhetspolitiska överväganden inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen. Rapporten har legat till grund för övervägandena i denna proposition. Regeringens bedömningar och förslag till riksdagens ställningstaganden redovisas i propositionens kapitel 4. Utredningen om uppgifterna på central nivå inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten avlämnade den 30 maj 1996 betänkandet Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten (SOU 1996:86). Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementets akt (dnr Fo96/1556/CIV). En förteckning över remissinstanserna framgår av bilaga 1. Utredningen om civila insatser för katastrof- och flyktinghjälp avlämnade den 29 juni 1995 betänkandet Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp - Kartläggning, analys och förslag (SOU 1995:72). Frågor om civila humanitära insatser behandlas i båda betänkandena. Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementets akt (dnr Fo95/1451/CIV). En förteckning över samtliga remissinstanser finns i bilaga 1. Genomförandet av insatserna behandlas närmare i propositionens kapitel 8 om internationella insatser. I prop. 1994/95:100 uttalade regeringen att den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret är ett effektivt instrument vid styrning av beredskapsåtgärder. Regeringen anförde vidare att det är angeläget att ompröva vilka kostnader som bör ingår i ramen. Enligt regeringen var det i sammanhanget även viktigt att se över finansieringsprinciperna för det civila försvaret. Riksdagen hade inte någon erinran mot vad regeringen hade anfört. Mot denna bakgrund bemyndigande regeringen i november 1995 chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå vilka principer som skall gälla för finansieringen av beredskapsåtgärder inom det civila försvaret samt att föreslå vad som skall ingå i den ekonomiska planeringramen för det civila försvaret. Utredningen antog namnet CFF- utredningen. Utredningen överlämnade sitt betänkande Finansieringen av det civila försvaret (SOU 1996:58) i mars 1996 till regeringen. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning över remissinstansernas yttranden finns tillgängliga i Försvarsdepartementets akt (dnr Fo96/880/CIV). En förteckning över samtliga remissinstanser finns i bilaga 1. Regeringen bemyndigade våren 1995 chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att följa upp och utvärdera genomförda strukturförändringar inom verksamhetsområdet. Utredningen antog namnet Utvärderingen av försvarets ledning och struktur (UTFÖR). Utredningen har avlämnat följande betänkanden: En styrande krigsorganisation (SOU 1995:129), Strukturförändring och besparing (SOU 1996:96), Effektivare försvarsfastigheter! (SOU 1996:97) Vem styr försvaret? (SOU 1996:98), Avveckling med inlärning (SOU 1996:99) och Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd (SOU 1996:123). Betänkandena har inte remissbehandlats. Regeringens ställningstaganden behandlas i kapitel 19. Regeringen bemyndigade den 6 april 1995 (dir. 1995:61) chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en utvärdering av de totalförsvarspliktigas ekonomiska och sociala situation m.m. Utredningen (Fö 1995:05) har i november 1995 lämnat betänkandet Totalförsvarspliktiga m 95 en utvärdering av de totalförsvarspliktigas medinflytande och deras sociala och ekonomiska situation under grundutbildningen (SOU 1995:118) och i mars 1996 betänkandet Totalförsvarspliktiga m 95 förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar (SOU 1996:18). Båda betänkandena har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementets akt (dnr Fo95/2458/MIL och dnr Fo96/615/MIL). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Regeringens ställningstaganden behandlas i avsnitt 13.1.4. Våren 1992 uppdrogs åt en särskild utredare - Ellagstiftningsutredningen (ELU) - att utarbeta förslag till ny lagstiftning på elområdet (dir. 1992:39). Regeringen beslutade sommaren 1993 om tilläggsdirektiv (dir. 1993:93) till ELU som bl.a. innebar att utredaren skall redovisa förslag till riktlinjer för beredskapsverksamheten på elområdet. ELU redovisade sina överväganden angående elberedskapen i betänkandet Elförsörjning i ofred (SOU 1995:51). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i Närings- och handelsdepartementet (dnr N95/1147). Våren 1996 uppdrogs åt en särskild utredare - Elberedskapsutredningen (EBU) - att lämna förslag till myndighetsorganisation, ansvarsfördelning, lagstiftning och finansiering inom elberedskapens område (dir. 1996:23). EBU redovisade i maj 1996 sina överväganden och förslag om organisation, m.m., i delbetänkandet Elberedskapen - Organisation, Ansvarsfördelning och Finansiering (SOU 1996:78). Förslagen har behandlats vid en hearing i Näringsdepartementet den 25 juni 1996. Minnesanteckningar från denna hearing finns tillgängligt i Närings- och handelsdepartementet (dnr N96/1304). Regeringen beslutade den 13 juni 1996 om förlängd tid för EBU att redovisa förslag till lagstiftning och författningsändringar inom elberedskapens område. EBU skall enligt beslutet redovisa sitt uppdrag senast den 30 september 1996. Genom beslut den 11 januari 1996 (Fo95/1977/MIL) uppdrog Försvarsdepartementet åt generallöjtnant Lars-Erik Englund att utreda frågan om en fortsatt statlig trafikflygarutbildning. I mars 1996 redovisade utredaren resultatet av uppdraget. Yttrande över utredarens rapport har inhämtats från Försvarsmakten. Utredarens rapport och regeringens ställningstaganden behandlas i avsnitt 16.1. Genom beslut den 21 juni år 1996 uppdrog regeringen åt Ingenjörsvetenskapsakademin (IVA) att genomföra ett projekt om förutsättningarna för att utveckla forskning och utveckling inom områden av betydelse för både militära och civila tillämpningar. IVA överlämnade en rapport till regeringen den 3 april 1996 (dnr Fo96/946/MIL). Någon remissbehandling av rapporten har inte ägt rum. Regeringens syn på dessa frågor framgår av kapitel 14 i föreliggande proposition. År 1989 tillsattes en utredning med uppgift att analysera utformningen av ekonomisk politik under kriser och krig. Utredningen lämnade sitt betänkade Ekonomisk politik under kriser och krig (SOU 1992:75). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i Försvarsdepartementets akt (dnr 4298/92). En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 1. Försvarsdepartementet har mottagit ett stort antal uppvaktningar från företrädare från kommuner, enskilda förband, frivilliga försvarsorganisationer m.fl. Företrädare för Försvarsdepartementet har besökt flertalet berörda förband. När det gäller regeringens förslag till riksdagsbeslut om budgeten för totalförsvaret och beredskapsbudgeten hänvisas till regeringens kommande budgetproposition (prop. 1996/97:1). Där behandlas samtliga anslag under Försvarsdepartementet inom utgiftsområde 6. Totalförsvar. Regeringens förslag till riksdagsbeslut i övriga försvarspolitiska sakfrågor framgår av föreliggande proposition. Inför år 1998 kommer ett mindre antal myndigheter att genomgå en fördjupad prövning och skall inkomma med underlag till regeringen senast den 1 mars 1997. Regeringen behandlade i prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse innebörden av begreppet totalförsvar. Samtidigt konstaterades att begreppet lämpligen bör definieras i lag samt att regeringens syn på totalförsvarets uppgifter innebär att lagstiftningen i olika avseenden måste ses över. Med anledning av detta tillsattes inom regeringskansliet en arbetsgrupp rörande rättslig översyn med anledning av försvarsbeslutet (Fö1995:B). I arbetsgruppen ingick representanter från Justitiedepartementet och Försvarsdepartementet samt även representanter från Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk och Totalförsvarets pliktverk. Arbetsgruppen har under hand redovisat sitt arbete i promemorior, varvid förslag till lag om ändring i lagen (1992:1403) om höjd beredskap har lagts fram. Regeringen kommer att i denna proposition behandla förslaget till en i lag fastslagen definition av begreppet totalförsvar. Under hand har i detta ärende Försvarsmakten, Totalförsvarets pliktverk, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Statens invandrarverk, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet getts tillfälle att yttra sig över lagstiftningsförslagen. Vad beträffar övriga lagstiftningsfrågor som kan bli aktuella med anledning av försvarsbeslutet avser regeringen att återkomma efter riksdagens beslut. Genom beslut den 14 november 1994 (dnr Fo94/2141/CIV) uppdrog Försvarsdepartementet åt f.d. överdirektören Jan Olsson att se över Delegationen för planläggning av efterforskningsbyråns (EKC-delegationen) arbetsformer. Jan Olsson har också behandlat uppgifter och organisation för Efterforskningsbyrån för krigsfångar och civilinternerade, eftersom EKC-delegationens verksamhet och arbetsformer inte kan behandlas utan att hänsyn tas till Efterforskningsbyrån. Uppdraget har den 30 mars 1995 redovisats i en rapport Organisation och arbetsformer för EKC och EKC-delegationen. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet akt, (dnr Fo95/740/CIV). Rapporten innehåller förslag till förordningstext men inte något förslag till lagtext. Mot bakgrund av detta har nödvändiga lagförslag arbetats fram i en informell arbetsgrupp inom regeringskansliet. Arbetsgruppen har omfattat medverkande från Försvarsdepartementet och Arbetsmarknads-departementet samt från Svenska röda korset. I överläggningarna har även Justitiedepartementet deltagit. Arbetsgruppen har under hand redovisat förslag till lagtext. Dessa grundar sig på rapportens förslag till reglering av efterforskningsverksamheten och vad arbetsgruppen har kommit fram till med anledning av denna. Regeringen behandlar i denna proposition även dessa förslag. Under hand har i detta ärende samtliga remissinstanser getts tillfälle att yttra sig över lagförslagen. Lagrådet Regeringen beslutade den 15 maj 1996 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Lagrådets synpunkt är av författningsteknisk karaktär. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkt vid den berörda paragrafen i författningskommentaren. Med anledning av vad som förekommit vid lagrådsföredragningen har även vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4 Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter 4.1 Ställningstaganden i försvarsbeslutets första etapp Riksdagen fattade den 6 december 1995 beslut rörande den fortsatta inriktningen av Sveriges säkerhets- och försvarspolitik samt totalförsvarets långsiktiga utveckling. Beträffande säkerhetspolitiken framhölls bl.a. i det sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande (bet. 1995/96:UFöU1) om Sveriges säkerhetspolitik att: "Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands frihet och oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att - såsom enskild nation och i samverkan - kunna utveckla vårt samhälle." (s. 35, stycke 3) "Sveriges militära alliansfrihet syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde består. Den förutsätter att vi har en betryggande försvarsförmåga. Genom att vidmakthålla en trovärdig grund för totalförsvarets långsiktiga styrka och anpassningsbarhet ger vi vårt bidrag till säkerhetspolitisk stabilitet i det nordeuropeiska området." (s. 38, stycke 1) "Säkerhetspolitikens mål är styrande för mycket av Sveriges utrikespolitiska och försvarspolitiska agerande. Detta avspeglar att vår säkerhetspolitik har såväl en internationell som en nationell dimension." (s. 35, stycke 4) "Detta innebär att vi nationellt skall kunna möta militära hot som direkt berör Sverige. Svårast av dessa är väpnade angrepp riktade mot vårt lands frihet och oberoende. Vi skall också förebygga och kunna hantera situationer som utan att hota Sveriges frihet och oberoende ändå skulle kunna innebära svåra nationella påfrestningar eller risker." (s. 35, stycke 6) "Internationellt skall vi i samverkan med andra stater aktivt delta i fredsfrämjande och humanitär verksamhet. I denna strävan efter gemensam säkerhet fullföljer vi vårt mångåriga arbete inom framför allt FN för fred och nedrustning samt för demokratisk, social, ekonomisk och ekologiskt hållbar utveckling. Vi skall även samarbeta internationellt för att förebygga och hantera icke-militära hot och påfrestningar." (s. 35, stycke 7) Riksdagen godkände vidare vad regeringen i propositionen 1995/96:12 om totalförsvar i förnyelse förordade om försvarspolitikens inriktning: "Den allmänna säkerhetspolitiska utvecklingen i Europa har varit gynnsam för Sverige. Väpnade angrepp som skulle kunna hota Sverige ter sig i dagens politiska läge osannolika. Därtill kommer att de rent militära förutsättningarna för att genomföra sådana angrepp under ett antal år kommer att vara starkt be- gränsade. Detta gäller i synnerhet förmågan att genomföra en kustinvasion." (s. 41, stycke 3) "Anspråken på totalförsvarets förmåga att möta väpnade angrepp kommer därför att vara begränsade under ett antal år. De direkta anspråken på totalförsvaret i närtid är därmed främst att hävda svensk territoriell integritet, att bidra till att hantera de påfrestningar som kan följa i spåren av kriser i vårt närområde samt att stödja vårt internationella säkerhetspolitiska engagemang." (s. 41, stycke 4) "Skulle trots allt en situation under de närmaste åren utvecklas som innebär ett angreppshot mot Sverige bör vi få en betydande politisk förvarning." (s. 41, stycke 5) Riksdagen godkände avslutningsvis vad regeringen i propositionen 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse förordat om totalförsvarets förmåga till anpassning. Regeringen framhöll i denna proposition att angreppshot kan växa upp om läget i omvärlden förändras. Totalförsvaret måste sålunda på ett betryggande sätt kunna stärka och anpassa förmågan att möta väpnat angrepp i takt med den säker- hetspolitiska utvecklingen i omvärlden. Detta måste kunna ske både snabbt genom att krigsdugligheten höjs hos befintliga förband och i form av mer långsiktig anpassning varvid nya förband och system och strukturella lösningar införs. Förmågan att möta ett väpnat angrepp behöver tillgodoses fullt ut först efter viss komplettering av utrustning och utbildning inom högst ett år. Regeringen anförde vidare i samma proposition om säkerställande av förmågan att fatta beslut om anpassning att de internationella kontakterna och tillgången på information i dag är mycket större än tidigare. Förutsättningarna är därmed bättre än förr att varsebli och värdera hotande utvecklingar i omvärlden. Regeringen ansåg därför att underrättelsetjänsten i nuvarande säkerhetspolitiska läge skall lägga särskild vikt vid information om långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom de politiska, ekonomiska och militära områdena av betydelse för Sveriges säkerhet. Underrättelsetjänsten och försvarsforskningen skall därför inriktas på att ge underlag för beslut om att vid behov anpassa totalförsvarets förmåga. Försvarsutskottet framhöll i sitt betänkande 1995/96:FöU1 att det hyste farhågor beträffande det risktagande som det innebär att ha ett totalförsvar som behöver både betydande tid och omfattande resurser för att nå full duglighet att möta ett angreppshot. Man såg också svårigheterna att i rätt tid sätta igång uppbyggnaden. Utskottet såg det å andra sidan inte som rimligt att - i synnerhet i dagens säkerhetspolitiska läge - avsätta de resurser som skulle vara nödvändiga för att det skulle vara möjligt för totalförsvaret att i sin helhet ständigt vara fullt stridsdugligt. Utskottet ställde sig bakom regeringens uppfattning att efter en högst ettårig period alla väsentliga delar av totalförsvaret skall kunna utnyttjas med full effekt omedelbart efter mobilisering. I proposition 1995/96:12 anförde regeringen beträffande den ekonomiska ramen för totalförsvaret: "Regeringen gör bedömningen att det säkerhetspolitiska läget medger att besparingar om totalt 4 miljarder kr kan genomföras t.o.m. år 2001. Av de 4 miljarderna har besparingsåtgärder motsvarande 1,3 miljarder kr redan vidtagits under innevarande budgetår, 1995/96. Ytterligare utgiftsbegränsningar om 0,7 miljarder kr skall uppnås fram t.o.m. år 1998. Under perioden år 1999 t.o.m. år 2001 skall de ytterligare utgiftsbegränsningarna om 2 miljarder kr stegvis genomföras." (s. 98) Riksdagen godkände vad regeringen förordat om totalförsvarets ekonomiska ram. 4.2 Två huvudfrågor för säkerhetspolitisk kontrollstation Säkerhetspolitiska kontrollstationer skall enligt statsmakternas beslut genom- föras och presenteras för riksdagen dels hösten 1996 inför försvarsbeslutets andra etapp, dels under försvarsbeslutsperioden år 1998. Kontrollstationerna skall bidra till att det sker en fortlöpande politisk prövning av det säkerhetspolitiska läget och dess konsekvenser för totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling och förnyelse. I det följande redovisas underlag för riksdagens ställningstagande till 1996 års kontrollstation. Underlaget bygger på den rapport som redovisades av försvarsberedningen den 12 augusti 1996 "Omvärldsförändringar och svensk säkerhetspolitik" (Ds 1996:51). Syftet med den säkerhetspolitiska kontrollsta- tionen är att belysa sådana förändringar i omvärldsförhållandena jämfört med hösten 1995 som bedöms vara särskilt viktiga för vår säkerhets- och försvarspolitik och för inriktningen av totalförsvaret. Två huvudfrågor står i förgrunden för kontrollstationen. Den första gäller det internationella säkerhetssamarbetet och huruvida detta samarbete utvecklats på ett sätt som ger anledning till omprövning av formerna för och omfattningen av det svenska deltagandet. Den andra huvudfrågan gäller bedömningen av hot och risker i olika tidsperspektiv. Denna bedömning är styrande för den fortsatta tillämpningen av vad riksdagen beslutat om totalförsvarets förmåga till anpassning. Det centrala blir huruvida utvecklingen i omvärlden ger anledning till att modifiera riksdagens uppfattning om tänkbara hot och risker. 4.2.1 Internationellt säkerhetsskapande samarbete - hur har mönstret förändrats? I det följande gör regeringen en bedömning av hur formerna för det internatio- nella säkerhetssamarbetet utvecklas som grund för ställningstagande till eventuella förändringar av inriktningen av Sveriges fortsatta deltagande i samarbetet. I sammanhanget har framväxten av informella nätverk och samarbets- mönster beaktats. Centrala aspekter är ansvarsfördelningen mellan främst FN, OSSE (Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa), EU, VEU (Västeuropeiska unionen) och NATO, erfarenheter av fredsprocessen och samarbetet inom ramen för den NATO-ledda insatsstyrkan i det forna Jugoslavien (IFOR), det framtida försvarspolitiska samarbetet inom EU vad gäller VEU:s s.k. Petersberg-uppgifter (humanitära insatser och räddningstjänst, krishantering och fredsbevarande verksamhet) i ljuset av regeringskonferensen (IGC, Intergovernmental Conference) och EU:s kommande utvidgning samt NATO:s utveckling och utvidgning. En annan viktig fråga är hur den säkerhetspolitiska situationen utvecklas i Östersjöområdet, inklusive eventuella nya samarbetsmönster. Det gäller dels utvecklingen i de baltiska länderna och Ryssland och relationerna dem emellan, dels vilka konsekvenser som en NATO- respektive en EU-utvidgning kan få för den nordisk-baltiska regionen. En bedömning görs av förändringar beträffande det fortsatta behovet av, och hanteringen av, internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Denna analys omfattar utvecklingen av det fortsatta samarbetet inom PFF (Partnerskap för fred) och Sveriges medverkan däri samt i vilken mån Sverige bör utveckla förmåga till samverkan (s.k. interoperabilitet) i övrigt inom fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Slutligen görs en bedömning av förutsättningarna för fortsatt internationellt samarbete inom försvarsmaterielområdet, dels i ljuset av den snabba omstrukturering och rationalisering av europeisk försvarsindustri som för närvarande pågår och dels i ljuset av bilateralt och trilateralt samarbete vid sidan av de multilaterala europeiska diskussionerna i WEAG (Western European Armaments Group). 4.2.2 Hot och risker i olika tidsperspektiv - har hotbilden förändrats? En grundläggande utgångspunkt för riksdagens beslut år 1995 var bedömningen att risk för ett stormaktskrig inte föreligger och att några större angreppsföretag mot Sverige under rådande militärstrategiska förhållanden inte är tekniskt genomförbara. Styrande för arbetet inför kontrollstationen har därmed varit behovet av en bedömning av den politiska och militära utvecklingen i omvärlden. I det följande redovisar regeringen sin bedömning av stabiliteten och utveck- lingen i Ryssland samt Rysslands förhållande till sina närmaste grannländer och till andra länder i Central- och Östeuropa liksom till länderna i väst. Vidare görs en bedömning av det militärstrategiska läget, bl.a. vad gäller implementering av nedrustningsavtal, samt av förutsättningarna för vidmakthållande och iståndsättande av militära resurser. Dessa förhållanden, särskilt i området kring Östersjön och Nordkalotten, har stor betydelse för en bedömning av den förvarning Sverige kan få i samband med en förestående konflikt. En sådan analys utgör också grunden för vilka krav som bör ställas på vår förmåga att höja krigsdugligheten och att långsiktigt anpassa totalförsvaret till nya förutsättningar. En sammantagen värdering av konfliktrisker och det militärstrategiska läget görs som grund för en bedömning av huruvida och i vilket vidare sammanhang Sverige skulle kunna bli berört, direkt eller indirekt, av eventuella konflikter. Trender och tendenser i den militärtekniska utvecklingen och erfarenheter från kriser och konflikter utgör en grund för bedömningen av totalförsvarets utveckling och förnyelsebehov. I detta ingår även en bedömning av utvecklingen av icke-konventionella stridsmedel. I kontrollstationsarbetet har också utvecklingen av de icke-militära hoten uppmärksammats. 4.3 Internationell utveckling under det senaste året av betydelse för svensk säkerhets- och försvarspolitik -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Det för Sverige grundläggande positiva säkerhetspolitiska läget | | består. Inom vissa delområden har dock förändringar skett, av | | vilka följande bedöms vara av särskild betydelse. | | | | Europeiska unionen är av grundläggande betydelse för stabilitet| | och säkerhet i Europa. En vidgad union minskar riskerna för | | konflikter i Europa. Av stor vikt är därför att Europeiska rådet| | har bekräftat åtagandet om en ny utvidgningsomgång till södra och| | östra Europa. | | | | IFOR-operationen har placerat NATO i centrum när det gäller | | genomförande av större fredsfrämjande militära insatser. PFF- | | samarbetet, säkerhetsfrämjande och krishantering synes bli allt | | viktigare funktioner för NATO. Det förefaller sannolikt att | | NATO-utvidgningen i den första omgången inte kommer att | | innefatta alla kandidatländer. | | | | De ryska krafter som verkar för en mer nationellt intressein- | | riktad politik har stärkts. Stormaktspolitiken tar sig i vissa | | fall oroande uttryck, t.ex. gentemot de baltiska länderna. I | | politiken finns även inslag av ökat västsamarbete. Inrikespoli- | | tiskt framträder osäkerheten och svårförutsägbarheten. Problemen för| | den ryska krigsmaktens utveckling består. | | | | Översynen av CFE-avtalet i maj 1996 ledde till stora förändring-| | ar av reglerna om tung armémateriel i flankområdena. Detta har | | givit Ryssland större frihet att placera sådan materiel i sin | | del av flankzonen än vad som ursprungligen avsågs. I norr har | | detta de närmaste åren framför allt betydelse för de baltiska | | länderna. Avtalets totala resursbegränsningar består dock. | | Informations- och inspektionsprocedurerna har stärkts genom | | översynsförändringen. | | | | Väsentligt för stabilitet och säkerhet i Östersjöområdet är det| | alltmer omfattande samarbetet inom politiska, ekonomiska, | | sociala och kulturella områden. Samarbetet omfattar i ökande | | utsträckning det säkerhetsfrämjande området. En betydelsefull | | dimension av Östersjösamarbetet är PFF, i vilket alla | | östersjöstater är deltagare. | -------------------------------------------------------------------- Den internationella utvecklingen under det senaste året är i första hand inom nedanstående områden av betydelse för Sveriges säkerhets- och försvarspolitik. 4.3.1 Säkerhetspolitikens regionalisering Regional spänning och regionala grupperingar fortsätter att vara framträdande inslag i det globala säkerhetspolitiska mönstret. Utöver konflikterna på Balkan, i Tjetjenien och i andra områden i Kaukasus, mellan Indien och Pakistan och på koreanska halvön har sedan hösten 1995 bl.a. upptrappningen av konflikten mellan folkrepubliken Kina och Taiwan kommit i fokus. I Afrika föreligger ett antal öppna och latenta konflikthärdar. Hittills har regionaliseringen medfört att konflikter, till skillnad från under det bipolära stormaktssystemet, förblivit just regionala utan omedelbara globala återverkningar. Detta förhållande riskerar emellertid samtidigt att sänka tröskeln för att regionala konflikter skall trappas upp till väpnad nivå. Genomförandet av Daytonavtalet är i sammanhanget exempel på att en svår regional konflikt med uppenbara spridningsrisker ändå har kunnat begränsas. Det är i detta sammanhang även betydelsefullt att Ryssland och USA nu bedriver ett gemensamt konkret fredsfrämjande samarbete. Ett antal långtidsverkande faktorer har inflytande över den säkerhetspolitiska utvecklingen. Bland dessa kan nämnas miljöförstöring, färskvattenbrist och livsmedelsbrist. I vissa fall kan miljöfaktorer komma att få globala konse- kvenser. På Nordkalotten finns sannolikt världens största ansamling av kärn- vapen, uttjänta kärnkraftsreaktorer och annat nukleärt avfall tillsammans med stora lager av kärnvapenmateriel som sammantaget utgör en betydande miljörisk, inte bara regionalt utan även globalt. USA framstår än tydligare som den enda verkligt globala aktören. USA:s globala intresseavvägningar, bland annat mot inrikespolitisk bakgrund, kan leda till att det amerikanska militära engagemanget i olika delar av världen kommer att förändras med tänkbara konsekvenser för Europas och Sveriges del. Bland annat i Stillahavsregionen och i Sydostasien finns ett växande intresse för regionalt säkerhetssamarbete. Säkerhetsavtalet våren 1996 mellan USA och Japan bekräftar det amerikanska engagemanget i området. 4.3.2 FN och det fredsfrämjande arbetet Förenta Nationerna är fortsatt den enda universella organisation som genom sina stadgar och sin sammansättning kan agera globalt och genom beslut av säkerhets- rådet ge mandat för alla slags fredsfrämjande insatser. Organisationen behåller sin övergripande betydelse och unika roll på detta område. Samtidigt står det klart att FN i olika hänseenden genomgår en allvarlig kris. FN:s kris är i huvudsak medlemsstaternas kris. Det finns en bristande politisk vilja att förse FN med tillräckliga befogenheter och resurser för att organisationen skall kunna agera kraftfullt. Detta beror främst på motsatta intressen hos medlemsstaterna och inte minst hos säkerhetsrådets medlemmar. Dessutom har det funnits en oförmåga hos medlemsstaterna att reformera och effektivisera organisationen. Ett vitaliserat FN skulle skapa större möjligheter att komma till rätta med den finansiella krisen. Denna har blivit akut genom att flera bidrag, bland annat flera poster från USA, inte betalats ut. Det är dock viktigt att konstatera att säkerhetsrådet efter det kalla krigets slut har fungerat förhållandevis tillfredsställande och inte lamslagits av stormaktsmotsättningar. FN behöver återvinna den beslutsförmåga och den framtidstro som präglade verksamheten under åren efter det kalla krigets slut. En förutsättning är inte minst stormakternas och ledande medlemmars satsning på och förtroende för organisationen. FN behöver också reformeras och vitaliseras för att kunna möta de krav och förväntningar som organisationen ställs inför. Ett antal reformförslag i denna riktning har lagts fram men ännu inte behandlats. FN måste förbättra sin förmåga att leda den nya typen av sammansatta fredsfrämjande insatser. I dessa framstår en förbättrad koordinering mellan de militära och civila insatserna som allt mer betydelsefull. De länder som bidrar till FN:s fredsfrämjande insatser men inte har plats i säkerhetsrådet bör få ett ökat inflytande över genomförandet av des- sa insatser. Större uppmärksamhet bör också ägnas konflikters grundorsaker. Detta skulle förbättra FN:s möjligheter att agera i konfliktförebyggande syfte. Den grundläggande bedömningen i försvarsbeslutets etapp ett av framtida konfliktmönster och behov av fredsfrämjande insatser består i huvudsak. Detta innebär bland annat en ökad förekomst av och starkare fokusering på inomstatliga konflikter med allvarliga konsekvenser för civilbefolkningen. En viktig faktor både för det internationella samfundets vilja att ingripa och för konflikthante- ringens former blir den fortsatta utvecklingen i Bosnien och Hercegovina och IFOR-operationens liksom de civila insatsernas resultat. 4.3.3 Nedrustning De multilaterala nedrustningsförhandlingarna präglas fortfarande av svårigheter att komma överens i viktiga frågor, vilket till exempel illustreras av Indiens hållning i förhandlingarna om ett provstoppsavtal. Risken för spridning av massförstörelsevapen kvarstår och frågetecken har rests kring flera länders am- bitioner på kärnvapenområdet. Ratificeringsprocesserna när det gäller START 2- avtalet fortgår, även om man i olika ryska uttalanden ifrågasatt sitt fullföljande av ratificeringen bland annat på grund av NATO:s utvidgningsprocess. Inte heller vad gäller biologiska och kemiska vapen är situationen okomplicerad. Utvecklingen av den biologiska gentekniken accentuerar problemen med att en kontrollregim saknas i 1972 års konvention om totalförbud mot biologiska vapen. 1992 års konvention om totalförbud mot kemiska vapen har inte trätt i kraft eftersom erforderligt antal länder ännu inte ratificerat avtalet, heller inte nyckelländerna USA och Ryssland.CFE-avtalets översynskonferens i maj 1996 ledde till stora förändringar bl.a. av reglerna kring de s.k. flank- bestämmelserna. Resultatet blev att avtalets huvudelement består, men att avtalets restriktioner i den för oss viktiga flankzonen har försvagats. Ryssland har genom överenskommelsen givits betydligt större frihet att placera tung armémateriel i sin del av flankzonen än vad som ursprungligen avsågs. Detta påverkar bl.a. möjligheterna att gruppera omedelbart tillgängliga militära styrkor i flankzonen. Därmed underlättas också potentiellt möjligheterna för Ryssland att utnyttja de militära styrkorna i området som ett politiskt instru- ment. I norr gäller detta framför allt i förhållande till de baltiska länderna. Samtliga avtalsparter av betydelse har uppfyllt sina totala reduktions- åtaganden enligt CFE-avtalet. Avtalet har också inneburit en stor öppenhet genom omfattande krav på avtalsparterna att lämna information och ge inspektions- möjligheter, ett område som ytterligare stärkts genom den nu träffade överen- skommelsen. Dessa förhållanden är av stor betydelse. 4.3.4 EU, NATO och OSSE EU, NATO och OSSE är stadda i förändring och deras respektive roller utvecklas fortlöpande. Konflikthanteringen i det forna Jugoslavien är exempel på den nya arbetsfördelning och samverkan som växer fram. Europeiska unionen är av grundläggande betydelse för stabilitet och säkerhet i Europa. En vidgad union med en tät politisk och ekonomisk integration minskar riskerna för nya konflikter på den europeiska kontinenten. Ett kollektivt europeiskt försvar, såsom det beskrivs i Maas-tricht-fördraget, framstår som osannolikt och i alla händelser avlägset. I stället fokuseras intresset vid EU:s regeringskonferens IGC på relationen mellan EU och VEU när det gäller de s.k. Petersberg-uppgifterna (humanitära insatser och räddningstjänst, krishantering och fredsbevarande verksamhet). Ett möjligt resultat av IGC-förhandlingarna är en stärkt roll för EU inom detta område. IFOR-operationen har placerat NATO i centrum när det gäller genomförande av större fredsfrämjande militära insatser. PFF-samarbetet, säkerhetsfrämjande och krishantering synes bli allt viktigare funktioner för NATO. Det kollektiva försvaret inklusive militära säkerhetsgarantier fortsätter att utgöra kärnan i samarbetet. Den senaste tidens utveckling, klart manifesterad vid NATO:s utrikesmi- nistermöte i Berlin i juni 1996, bekräftar bilden av ett förändrat NATO. Alliansens fortsatta anpassning till de förändrade uppgifterna kompletteras av en tydligare europeisk inriktning (skapandet av en europeisk säkerhets- och försvarsidentitet inom NATO, s.k. ESDI). I denna utveckling ingår bland annat en genomgripande reformering av NATO:s militära ledningsstruktur, en återintegrering av Frankrike i NATO:s militära samarbete och en breddning och fördjupning av samarbetet inom PFF som viktiga element. Överenskommelsen beträffande CJTF (Combined Joint Task Force) ingår därvid som ett led både i att ge NATO en mer flexibel ledningsstruktur (med möjligt deltagande även av icke- NATO-medlemmar) och i att möjliggöra VEU-ledda fredsfrämjande insatser med utnyttjande av NATO-resurser. Såväl IFOR-samarbetet som den manifesterade samsynen om NATO:s utveckling understryker den grundläggande betydelsen av det starka amerikanska politiska och militära åtagandet för Europa. En utvidgning av NATO kommer sannolikt att genomföras. Enligt NATO:s egen uppfattning skall utvidgningen ske som en successiv och öppen process och ta hänsyn till den politiska och säkerhetspolitiska utvecklingen i hela Europa. Den skall även tjäna syftet att bevara ett odelat Europa och undvika nya skiljelinjer samt kompletteras av en parallell utveckling av ett långtgående samarbete med Ryssland. Om dessa förutsättningar föreligger kommer, såsom framhölls i det gemensamma utrikes- och försvarsutskottets betänkande 1995/96:UFöU1, ett NATO som utvidgas, och därmed integrerar ett antal demokrati- er i Central- och Östeuropa, att kunna bidra till att öka den politiska stabiliteten i Europa. Det förefaller sannolikt att NATO-utvidgningen i den första omgången inte kommer att innefatta alla kandidatländer. Det är angeläget att NATO parallellt med en första utvidgningsomgång utvecklar sitt förhållande, bland annat inom ramen för PFF, till de stater som eftersträvar medlemskap men tillsvidare kommer att stå utanför alliansen. En begränsad NATO-utvidgning skulle understryka EU:s säkerhetspolitiska betydelse och göra EU-utvidgningen än viktigare för den europeiska stabiliteten och den säkerhetspolitiska utvecklingen. En fördjupad europeisk säkerhetsgemenskap främjas också av att OSSE har fått en klarare definierad roll som regional organisation i FN-stadgans mening med tydliga preventiva och konfliktförebyggande uppgifter. OSSE-samarbetet mellan alla länder baseras på Parisstadgans principer om demokrati, mänskliga rättigheter och marknadsekonomi och på Wiendokumentens överenskommelser om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. Sverige verkar för att stärka OSSE:s grundläggande roll i Europa för - demokratisk utveckling, marknadsekonomi och rättssamhälle, - konfliktförebyggande insatser, - konflikthantering och konfliktlösning, - återuppbyggnad, i synnerhet av det civila samhället, efter konflikt, - europeisk rustningskontroll och nedrustning samt - förtroendeskapande åtgärder, militärpolitisk öppenhet och förutsäg- barhet. 4.3.5 Utvecklingen i Ryssland Det senaste årets utveckling i rysk utrikes- och säkerhetspolitik markerar sannolikt en långvarig tyngdpunktsförskjutning. De ryska krafter som verkar för en mer nationellt intresseinriktad politik har stärkts och därmed torde en konsolidering ha inträtt vad gäller den ryska stormaktsrollen. I rysk politik finns även inslag av ökat västsamarbete, såsom till exempel det ryska deltagandet i IFOR-styrkan i Bosnien och Hercegovina och i PFF. Det ekonomiska västsamarbetet utvecklas och Ryssland har uttalat sig positivt om EU:s utvidgning. Det ryska motståndet mot en NATO-utvidgning har dock åtminstone kortsiktigt påverkat Rysslands relationer både till NATO-länderna och till kandidatländerna i Centraleuropa. Den konsolidering av ryska intressen som pågår tar sig i vissa fall oroande uttryck, till exempel i det agerande som används mot de baltiska länderna, främst Estland, och i agerandet i vissa fall i Kaukasusområdet. Den ryska stor- maktspolitiken innebär fortsatta risker för motsättningar och konflikter i det ryska närområdet. En övergripande rysk målsättning att med olika medel utöva ett dominerande inflytande över vissa länder i närområdet framstår dock som tydlig. För Ryssland är OSS-samarbetet centralt. Samarbetet i sig är givetvis positivt förutsatt att det bygger på frivillig och ömsesidig samverkan. Redan genom sin storlek spelar dock Ryssland en dominerande roll i samarbetet. Rysslands syn på den säkerhetspolitiska inriktningen av OSS finns inskriven i en presidentukas från september 1995, där betydelsen av samarbete om gränskontroll och av en intensifierad politisk och ekonomisk integration framhålls. Det uttalas också att Ryssland kommer att motsätta sig samarbete mellan OSS-staterna och utomstående stater i den mån detta kan skada OSS-integrationen. Från ryska ut- gångspunkter är ett närmare samarbete med Vitryssland och Ukraina det mest centrala, såväl bilateralt som inom OSS. Ukraina värjer sig fortsatt mot samarbete som inskränker den nationella suveräniteten. Landet strävar även efter att utveckla sitt samarbete västerut. Vitryssland å andra sidan har varit den vid sidan av Ryssland starkast pådrivande kraften inom OSS-samarbetet, inkluderande de säkerhetspolitiska delarna. När det gäller den inrikespolitiska utvecklingen i Ryssland förblir osäkerheten och svårförutsägbarheten grundläggande och torde så förbli under lång tid. Demokratiseringsprocessen har fortsatt, bland annat i form av de allmänna val som hållits både regionalt och nationellt till duman och till presidentposten. De auktoritära dragen i rysk politik reser dock frågetecken inför framtiden. Uppbyggnaden av demokratiska institutioner och rättsliga, ekonomiska och andra regelverk går relativt långsamt i förhållande till de för- hoppningar som funnits. Den ekonomiska utvecklingen påverkas i sin tur av dessa förhållanden liksom av den politiska osäkerheten i stort. Ekonomin har visat tecken på att kunna gå mot en stabilisering, men politisk, ekonomisk och social osäkerhet innebär fortsatt risk för allvarliga bakslag. Snabba växlingar mellan positiva och negativa utvecklingar inom inrikespolitiken är således möjliga. Den sedan länge pågående regionaliseringen av den politiska och ekonomiska makten i Ryssland fortskrider. Den federala makten är visserligen fortfarande stark, men en bestående trend är minskade politiska och framförallt ekonomiska möjligheter för Moskva att styra regionerna. På samma gång som Tjetjenien- konflikten illustrerar hur långt centralmakten har varit beredd att gå för att hålla samman federationen, har svårigheten att nå en lösning varit ännu ett tecken på den federala maktens svaghet. Den ryska ledningens hårt kritiserade hantering av konflikten påverkar omvärldens syn på och förhållningssätt till Ryssland. 4.3.6 Den ryska krigsmakten Den ryska militärdoktrinen anger hotet mot den inre säkerheten och otillräcklig kapacitet att möta yttre hot med konventionella medel som de viktigaste förhållandena för Rysslands säkerhet. Inriktningen enligt doktrinen är att de ryska stridskrafterna skall indelas i fyra huvudkomponenter; de strategiska av- skräckningsstyrkorna, mobila styrkor, territorialförband och den mobiliserande strategiska reserven. Den ekonomiska grundvalen för doktrinens genomförande är dock mycket osäker. De problem för den ryska krigsmaktens utveckling som beskrevs i försvarsbe- slutets etapp ett kvarstår. De i förhållande till organisationens storlek begränsade ekonomiska resurserna utgör tillsammans med bristen på konkreta planer för krigsmaktens omstrukturering den främsta gräns-sättande faktorn för dess utveckling. Övnings- och utbildningsverksamheten genomförs på en mycket låg nivå, moralen är generellt sett dålig och personaluppfyllnaden har stora brister, främst vad gäller värnpliktiga. Tjetjenieninsatsen har inneburit ytterligare påfrestningar, även om viss berörd personal fått krigserfarenhet och därigenom uppnår en förbättrad förmåga. Mycket små nyleveranser av materiel sker till krigsmakten. Nedgången i militär produktion anses alltjämt fortgå. Om erforderliga medel skulle tillföras på kort sikt bedöms dock produktionsvolymen relativt snabbt kunna ökas. På längre sikt torde - om de ekonomiska resurserna så medger - ett skifte till nästa genera- tions krigsmateriel kunna ske inom de områden där man i dag söker vidmakthålla strategiskt viktiga forsknings- och utvecklingskompetenser. Forskning, utveckling och framtagning av prototyper fortgår inom vissa prioriterade områden, även om bedömningarna är mycket osäkrare beträffande kapacitet och forskningsverksamhet. Inom europeiska Ryssland råder ingen brist på förhållandevis modern materiel och detta arv torde vara användbart i ytterligare cirka tio år. Ryssland bedöms alltjämt ha förmåga att utveckla och tillverka avancerade biologiska och kemiska stridsmedel och Ryssland har deklarerat av- sevärda lager av kemiska vapen. Den strategiska ledningsorganisationen och de strategiska kärnvapenstyrkorna har högre personaluppfyllnad, modernare materiel och högre insatsberedskap än krigsmakten generellt. Den operativa förmågan anses vara god. Även vissa andra förbandstyper ges i någon mening prioritet. Till dessa hör dels inrikes- och gränstrupperna, vilka i enlighet med doktrinen prioriteras framför krigsmaktens förband, dels liksom tidigare luftlandsättningstrupper, marininfanteri och transportflygresurser. Även för de senare förbandstyperna är dock den operativa förmågan avklingande. I maj 1996 utfärdade president Jeltsin ett dekret angående avskaffande av värnpliktsförsvaret från sekelskiftet. Hittills har emellertid svårigheterna med s.k. kontraktsanställning tilltagit och antalet kontraktsanställda var vid 1995 års utgång lägre än vid årets början. Ett införande av en helt professionell krigsmakt redan till år 2000 förefaller främst av ekonomiska skäl svårge- nomförbart. Inom det närmaste decenniet torde den ryska konventionella operativa förmågan avgöras av hur man förvaltar den redan utbildade personalen och det materiella arv som kan iståndsättas. Givet en fortsatt utveckling enligt dagens trender kommer den operativa förmågan att fortsätta att successivt försvagas i takt med att materiel förslits och att utbildningsnivån förblir låg inom de väpnade styrkorna. För att höja den operativa förmågan inom nuvarande krigsmaktsstruktur skulle krävas att personal inkallas i stor omfattning, att utbildnings- och övningsverksamhet intensifieras samt att materielen iståndsätts. En sådan satsning skulle ta tid och innebära stora samhällsekonomiska påfrestningar. Det torde därför ta några år innan man uppnått förmåga till större offensiva operationer och det torde ta avsevärt längre tid innan man skulle kunna ha åter- skapat förmåga till storskaliga kustinvasionsföretag. Det bör dock noteras att massförstörelsevapen kan utnyttjas för att i viss mån kompensera svagheter på det konventionella området, framför allt i vad man på ryskt håll skulle uppfatta vara trängda situationer. Om den gällande doktrinens omstrukturering av krigsmakten genomförs, skulle de planerade strategiska insatsstyrkorna vara upprättade kring sekelskiftet. Detta innebär att förmågan att genomföra strategiskt överfall kan öka. De be- gränsningar som bland annat den ekonomiska situationen i Ryssland innebär, medför dock fortsatt att reformarbetet torde bli avsevärt försenat i förhållande till gällande doktrin. Förändringar i bland annat den ryska militära ledningen under sommaren 1996 kan möjligen öka förutsättningarna för att driva reform- processen. 4.3.7 Östersjöområdet Den säkerhetspolitiska och militärstrategiska utvecklingen i Östersjöområdet har ännu inte stabiliserats efter det kalla krigets slut. Förändringarna är här betydligt mer djupgående än på Nordkalotten och dynamiken i utvecklingen fortsatt stark. Ett nätverk av bilaterala och multilaterala kontakter avlöser det kalla krigets blockuppdelning. Flera stater söker ännu sin säkerhetspoli- tiska identitet. Osäkerheten är stor kring den framtida utvecklingen av Kaliningrad-området, där ekonomiska och militära intressen står mot varandra. Rent militära säkerhetsfrågor i Östersjöområdet måste ses i ett bredare säkerhetspolitiskt sammanhang, bland annat beroende på att strategiska ryska intressen berörs. Dylika övergripande militärstrategiska spörsmål lämpar sig inte för regionala eller subregionala lösningar utan bör tas upp i fora där alla tunga aktörer är företrädda. Den i maj 1996 avslutade översynskonferensen av CFE-avtalet och de ökade möjligheter att placera tung armémateriel som därvid gavs Ryssland i flankzonen, kan komma att få militärstrategiska konsekvenser för Östersjöområdet. Väsentligt för att främja stabilitet och säkerhet i Östersjöområdet är det alltmer omfattande samarbetet inom politiska, ekonomiska, sociala och kulturella områden. Östersjösamarbetet har folklig förankring och initieras ofta på lokal nivå. Östersjörådet får en alltmer operativ roll i detta samarbete avseende ekonomisk utveckling, miljöskydd, utvecklandet av demokrati och det civila samhället. Samarbetet inkluderar kamp mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, samverkan mellan kustbevakningar och åtgärder för ökad kärn- kraftssäkerhet. Det toppmöte som på svenskt initiativ hölls i Visby i maj 1996 innebar att samarbetet ytterligare befästes och att Sverige gavs ett särskilt ansvar för dess uppföljning tills vidare. Av stor betydelse är att EU kommit att spela en mer aktiv roll i Östersjöregionen. Samarbetet är vidare ett viktigt instrument för det svenska stödet till EU-medlemskap för de baltiska länderna. Av särskild betydelse är att Östersjösamarbetet skapar ett forum där både Ryssland och de baltiska länderna deltar och får tillfälle till en direkt dialog på både ett tekniskt och ett politiskt plan. Även om Ryssland inom miljöområdet snarast verkar bromsande på grund av miljöinsatsernas stora kostnader och därför att vissa miljöhot härrör från den känsliga ryska militära sektorn, synes man ha ett genuint intresse för ett utökat regionalt samarbete. Ett nätverk av kontakter utvecklar sig också utanför Östersjörådet. Kustbevakningarna från de flesta strandstaterna samarbetar och de estniska, finska och ryska kustbevakningarna har inlett viss praktisk samverkan i Finska viken. Helsingforskommissionen (HELCOM) om miljösamarbete för att rädda Östersjöns vatten är ett annat viktigt element i samarbetet. En betydelsefull dimension av Östersjösamarbetet är PFF, i vilket alla Östersjöstater är deltagare. Detta har hittills omfattat ett antal både regelrätta PFF-övningar och övningar i PFF:s anda (dvs. bi- eller multilaterala övningar/aktiviteter som är i enlighet med PFF:s övergripande målsättningar men inte leds av eller finansieras av NATO). Inom det säkerhetsfrämjande området utvecklas inte minst samarbetet mellan de nordiska och de baltiska länderna. Det omfattar för det första icke-militära insatser såsom till exempel stödet till uppbyggnaden av kust- och gränsbevakning och rättssystemen i alla tre baltiska länderna. För det andra ingår i stödet uppbyggnaden av demokratiska försvarsmakter där bidraget till uppbyggnaden av den baltiska fredsbevarande bataljonen - utbildningsmässigt och materiellt - utgör den för svensk del resursmässigt största delen och där förutom de baltiska och nordiska länderna även Storbritannien, USA, Tyskland, Frankrike och Neder-länderna deltar. Stödet i övrigt inom det militära området utgörs till största delen av utbildningsbistånd och olika andra former av kunskapsöverföring. 4.3.8 Nordkalotten Den grundläggande kärnvapenstrategiska situationen på Nordkalotten är i sina huvuddrag oförändrad. För Ryssland är området därför av stor strategisk vikt, vilket bl.a. tagit sig uttryck också i en konventionell materiell förnyelse under de senare åren. Norra Marinen, som är baserad vid Kolabaserna, härbärgerar huvuddelen av Rysslands strategiska ubåtar. Den har främst betydelse för att balans skall kunna upprätthållas i kärnvapenavskräckningen mellan i första hand USA och Ryssland. Det är av vital betydelse för Ryssland att dess vedergäll- ningsförmåga med kärnvapenbestyckade ubåtar inte riskerar att urholkas. Denna betydelse kan i relativa termer komma att öka vid en implementering av START 2- avtalet. Områdets betydelse för rysk kärnvapenkapacitet och andra-slags-förmåga konstituerar i sin tur grunden för NATO:s och inte minst USA:s intressen i området. Ett fortsatt strategiskt intresse i området och vidmakthållande av en förmåga att militärt agera där kan därför förväntas från USA:s sida. En öppen militär konflikt kring Kola-området skulle ligga farligt nära för kärn- vapenmakterna vitala strategiska intressen. Detta gör sannolikheten liten att en konflikt skulle inledas inom detta område. Samarbetet på Nordkalotten sker såväl multilateralt som bilateralt. Multilateralt utgör Barentsrådet ett viktigt forum för konkret samarbete med Ryssland inom områden som mellanfolkliga kontakter, ekonomisk utveckling, miljösamarbete och andra former av regionalt samarbete. Sverige övertar hösten 1996 ordförandeskapet i Barentsrådet. I grannländernas samarbete på Nordkalotten har miljöproblemen alltmer kommit i förgrunden. De potentiellt allvarligaste hoten har sitt ursprung i den sovjetiska, numera ryska, militärapparaten och ägnades föga uppmärksamhet under det kalla kriget. Ansamlingen av uppstyckningsfärdiga atomubåtar och ett antal större kärnkraftsreaktorer både i och ur drift utgör ett uppenbart orosmoment även för grannländerna. På miljöområdet har även ett trilateralt samarbete vuxit fram mellan Norge, Ryssland och USA. 4.3.9 De baltiska länderna I Estland, Lettland och Litauen pågår inom hela samhällslivet uppbyggandet av demokratiska strukturer. Utvecklandet av demokrati och marknadsekonomi är en komplex process och innebär bland annat ett omfattande lagstiftningsarbete för att inrätta olika regelverk och institutioner. De tre länderna eftersträvar alla en fullständig integration i västliga strukturer. De söker medlemskap i EU för att utvecklas ekonomiskt, men också för att nå den politiska gemenskap och de säkerhetspolitiska fördelar som ett medlemskap i unionen innebär. De söker medlemskap i NATO för att komma i åtnjutande av säkerhetsgarantier, vilket enligt mångas uppfattning i de berörda länderna också skulle bidra till den stabilitet som utgör en förutsättning för ekonomisk utveckling. Även om de baltiska länderna i dag inte uppfattar något omedelbart militärt hot, väcker det ökade ryska trycket, främst riktat mot Estland, en stark oro. Inte minst är man i Lettland och Estland medveten om risken för att via de ryskspråkiga befolkningsgrupperna, och i Litauens fall via transittrafiken till Kaliningrad, bli inrikespolitiska slagträn i Moskva. De fortsatta relationerna med Ryssland är därför präglade av osäkerhet och har starka inslag av ömsesidig misstänksamhet. Det är ett självklart och starkt intresse för säkerheten och stabiliteten i Östersjöområdet att de baltiska länderna i alla avseenden förblir suveräna stater med full frihet att utöva rätten att välja sina egna säkerhetspolitiska lösningar. Medlemskapsperspektivet vad gäller EU har stärkts genom att Europeiska rådet vid samtliga sina möten under senare tid - senast i juni 1996 - bekräftat åtagandet om en ny utvidgningsomgång till södra och östra Europa. Även om viss oenighet fortfarande råder i den viktiga frågan om alla kandidatländer skall få starta sina medlemskapsförhandlingar samtidigt, har det nu slagits fast att förhandlingar om nästa utvidgning skall inledas senast sex månader efter regeringskonferensens avslutning, dvs. troligtvis kring årsskiftet 1997/98. Med- lemskap för Estland, Lettland och Litauen skulle för dessa länder innebära avgörande steg på vägen mot en fullständig politisk och ekonomisk integration i Europa. EU-medlemskap skulle därmed verka stabiliserande i hela Östersjöregionen och bidra till att stärka insatserna mot icke-militära hot och risker. Om de baltiska länderna inte skulle omfattas av NATO:s första utvidg- ningsomgång blir den säkerhetspolitiska betydelsen av ett medlemskap i EU än större. I militära termer är EU-medlemskap dock ingen ersättning för NATO:s säkerhetsgarantier. I en sådan situation ökar även vikten av att fortsatt bygga ut PFF-samarbetet. De baltiska länderna understryker med hänsyn till integra- tionsprocessernas komplexitet och olika tidsperspektiv vikten av ett brett samarbete med olika västländer, inte minst med de nordiska, och sinsemellan. Det kan konstateras att om de baltiska länderna lever upp till sina uttalade ambitioner om utveckling av den egna försvarsförmågan och om ökad inbördes sam- verkan på försvarsområdet, så kan de själva uppnå en ökad tröskeleffekt mot yttre aggressioner. 4.4 Slutsatser för Sveriges del 4.4.1 Regeringens bedömning och förslag med anledning av den säkerhetspolitiska kontrollstationen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Även om väpnade angrepp, som skulle kunna hota Sverige i dag, | | ter sig osannolika, råder en grundläggande osäkerhet om den säker-| | hetspolitiska utvecklingen på längre sikt. Det finns inga skäl | | att nu förändra de riktlinjer för totalförsvaret som riksdagen | | beslutade år 1995 eller att ompröva den säkerhetspolitiskt | | motiverade besparing på försvarsutgifterna som detta beslut | | omfattade. Utvecklingen det senaste året ger emellertid heller | | inte stöd för att nu föreslå några ytterligare säkerhetspolitiskt| | motiverade besparingar på försvaret. Samtidigt understryker den | | mer framträdande osäkerheten om bland annat utvecklingen i | | Ryssland att vårt försvar måste ha en god förmåga till anpassning| | efter förändringar i den militära hotbilden. | | | | Regeringens förslag | | | | Riksdagens beslut år 1995 om säkerhetspolitikens mål och försvars-| | politikens inriktning, om anpassning samt om säkerhetspolitiskt | | motiverade besparingar på totalförsvaret består. | | | | Stor vikt skall läggas vid vårt deltagande i Östersjösamarbetet| | också med totalförsvarsresurser liksom vid vårt engagemang inom | | PFF och inom VEU om krishantering. Vi skall fortsatt anpassa | | vår förmåga att kunna medverka i internationell fredsfrämjande | | verksamhet till de former som nu är under utveckling med IFOR- | | styrkan som exempel. Samarbetet med andra länder om försvars- | | materiel skall intensifieras. | | | | Bevarandet av den militära alliansfriheten förutsätter inte att| | Sverige i något annat avseende skulle behöva ålägga sig | | restriktioner när det gäller deltagandet i det framväxande | | europeiska säkerhetssamarbetet. Stor vikt skall därför läggas vid| | att Sverige bevarar handlingsfriheten att i takt med föränd- | | ringar i omvärlden kunna utveckla sitt deltagande i detta. | | | | Säkerhetspolitiska kontrollstationer skall fortsatt genomföras.| -------------------------------------------------------------------- 4.4.2 Övergripande slutsatser Den senaste omvärldsutvecklingen understryker betydelsen av att anlägga ett helhetsperspektiv på säkerhetsfrågorna. Sveriges säkerhetspolitiska situation formas av en rad olika faktorer. Sverige kan genom egna åtgärder påverka sitt läge - allt ifrån upprätthållandet av betryggande egen försvarsförmåga till del- tagande i olika typer av förebyggande och fredsbevarande insatser, till krishan- tering och till återuppbyggnad och demokratistöd, repatriering av flyktingar etc. I många av dessa led utgör totalförsvarsresurser ett väsentligt instrument för Sveriges internationella agerande. Detta var en viktig slutsats i den första etappen av försvarsbeslutet och den har snarast ytterligare förstärkts. De stora svårigheterna att trots massiva insatser få en återgång till normala förhållanden i det forna Jugoslavien belyser ånyo vikten av förebyggande åtgärder och av att söka eliminera konfliktorsaker och bilägga konflikter i tidiga skeden. Sverige bör liksom tidigare lägga stor vikt vid att bidra till sådana insatser. Samtidigt kvarstår bedömningen att det internationella samfundet trots alla förebyggande insatser även i framtiden kommer att tvingas hantera en mängd kriser, konflikter och katastrofer. Sverige måste därför även fortsättningsvis lägga stor vikt vid att ha en beredskap för att medverka i internationella fredsfrämjande, humanitära och återuppbyggande insatser. Det europeiska säkerhetsmönstret är vad gäller ländernas politik, organisationernas inre utveckling och uppgifter liksom rollfördelning sinsemellan under stark utveckling. Det svenska deltagandet i och samarbetet med de europeiska organisationerna bör i takt med den internationella utvecklingen anpassas till vad som bäst svarar mot svenska intressen. Det är väsentligt att Sverige inte hamnar i ett sämre läge när den säkerhetspolitiska strukturen i Europa förändras. Sveriges intressen främjas av ett brett fält av åtgärder och insatser för fredlig samlevnad, demokratisering och en hållbar utveckling i vår omvärld. Europeiska unionen spelar en central roll för Europas och Sveriges säkerhet. Dess östutvidgning är av avgörande betydelse för långsiktig stabilitet och säkerhet i Europa. Det är ett svenskt intresse att EU:s förmåga att föra en kraftfull gemensam utrikes- och säkerhetspolitik utvecklas. Detta kan bland annat ske genom att länken mellan EU och VEU stärks i fråga om krishantering och genom bildandet av en särskild analysenhet för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). IFOR innebär en ny dimension i den fredsfrämjande verksamheten. NATO utvecklar också sin förmåga till samverkan även med icke-allierade stater inom internationell krishantering och fredsfrämjande verksamhet. Sverige bör mot denna bakgrund ytterligare utveckla sin förmåga att samverka med NATO inom dessa områden. I dagsläget är det angeläget att fortsätta att stärka Östersjösamarbetet i vid mening och att ytterligare utveckla det svenska deltagandet i PFF. Det första är viktigt som bidrag till att förhindra motsättningar och främja stabiliteten vid de förändringar som torde förestå i det säkerhetspolitiska mönstret för länderna vid Östersjöns sydöstra stränder. PFF-deltagandet syftar både till att stärka den svenska förmågan till medverkan i internationell krishantering och till att sätta in det militära säkerhetssamarbetet i Östersjöområdet i ett brett, alleuropeiskt perspektiv med engagemang från NATO och Ryssland. Brister i säkerheten i den kärntekniska verksamheten i vårt närområde, såväl på Nordkalotten som i Östersjöområdet, vid driften av kärnkraftverk, hanteringen av radioaktivt material m.m. fortsätter att utgöra ett hot också för vårt land. Fortsatta ansträngningar från svensk sida att medverka till att förbättra säkerheten på området är därför angelägna. Sveriges militära alliansfrihet syftar till att landet skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde. Den förutsätter att vi har en betryggande försvarsförmåga. Denna politik bekräftades senast av riksdagen i december 1995. Utvecklingen sedan dess ger inte anledning till någon omprövning. Bevarandet av den militära alliansfriheten förutsätter som det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet därvid anförde inte att Sverige i något annat avseende skulle behöva ålägga sig restriktioner vad gäller deltagandet i det framväxande, mångfasetterade europeiska samarbetet. Den svenska säkerhetspoli- tiken karakteriseras enligt utskottet tvärtom av ett aktivt och fullvärdigt deltagande i arbetet för de mål som numera (genom Parisstadgan) delas av alla europeiska stater. Det är därför viktigt att Sverige bevarar handlingsfriheten att i takt med förändringar i omvärlden kunna utveckla sitt deltagande i det europeiska säkerhetssamarbetet. Vad som tidigare anförts om rysk intressepolitik kan i sin förlängning leda till uppkomsten av nya säkerhetsproblem som riskerar att påverka stabiliteten och samarbetet i Europa och i vårt närområde. Konflikter i ryska närområden skulle kunna uppstå och man kan inte bortse ifrån risken att Sverige liksom andra stater i vårt närområde skulle kunna påverkas av en eventuell konflikt som primärt avsåg Ryssland och ett eller flera av dess grannländer. Dessa risker bör uppmärksammas och motverkas. Det är viktigt att Ryssland inte isoleras och att Rysslands intresse av att medverka till stabilitet och till att utveckla ett förtroendefullt samarbete med sina grannar förstärks. Detta bör ske genom ett fördjupat brett politiskt, ekonomiskt och socialt samarbete som innefattar Ryssland med självklar utgångspunkt i grundläggande principer om mänskliga rättigheter och mellanstatligt umgänge. Östersjösamarbetet utgör en mycket väsentlig del av dessa strävanden. Det är i sammanhanget väsentligt att Sverige kan agera utifrån den styrke- position som en trovärdig svensk försvarsförmåga ger genom att skapa både trygghet och förmåga till konflikthantering. Skulle en konflikt i vårt närområde trots allt uppstå bör vi genom de internationella organisationerna kunna medverka till att söka bilägga den samt kunna lindra verkningarna för vår egen del. Slutsatsen i 1995 års försvarsbeslut om nödvändigheten av att se på hot och risker direkt riktade mot Sverige i ett brett perspektiv har bestyrkts. Detta innebär att den vidgade säkerhetssynen i 1995 års försvarsbeslut består. Väpnade angrepp som skulle kunna hota Sverige ter sig under nuvarande omvärldsförhållanden fortfarande osannolika. I 1995 års försvarsbeslut gjordes bedömningen att angreppsstyrkor, om politiska och ekonomiska förutsättningar skapas i Ryssland, kan sättas i stånd inom några år så länge befintlig materiel och personal kan utnyttjas. Denna bedömning kvarstår, men så länge utvecklingen fortsätter enligt dagens trender, kommer förmågan till iståndsättning successivt att urholkas. Att återskapa förmågan till storskalig kustinvasion skulle ta avsevärt längre tid. På längre sikt kvarstår en grundläggande osäkerhet om vart utvecklingen kan leda. Liksom år 1995 kan dock bedömningen göras att mycket talar för att eventuella framtida krig skulle karakteriseras av att kvalificerad militärteknik och strategiska insatsstyrkor kommer till användning. Förutsättningar härför skapas genom att många länder, t.ex. Frankrike, Tyskland och Ryssland, avser att i likhet med USA utveckla sina militära resurser för denna typ av insatser. 4.4.3 Krishantering och fredsfrämjande Utvecklingen av lokala och regionala konflikter och motsättningar visar att situationer snabbt kan uppstå som kan medföra påfrestningar för europeisk och svensk säkerhet. Det tydligaste exemplet är utvecklingen i det forna Jugoslavien. Utvecklingen har understrukit betydelsen av en substantiell svensk krishanteringsförmåga och utgör ytterligare argument för att Sverige i internationellt samarbete fortsätter att aktivt agera för ökad stabilitet och fred. Man kan, som tidigare påpekats, inte bortse ifrån risken att Sverige skulle påverkas av en eventuell konflikt som primärt omfattade Ryssland och dess grannländer. En militär konflikt av sådant slag skulle få breda internationella säkerhetspolitiska implikationer. Hur den pågående fredsfrämjande IFOR-insatsen i det forna Jugoslavien utvecklas har betydelse för det internationella samfundets möjligheter att ingripa även i andra konflikter. I denna mening kan IFOR utgöra en katalysator inom fredsfrämjandet. Det sannolikt fortsatt stora behovet av fredsfrämjande och humanitära insatser visar på den ökande betydelsen av den internationella dimensionen i svensk säkerhetspolitik. Med multilateralismen som utgångspunkt bör viljan till medverkan i fredsfrämjande insatser omfatta hela spektrat av åtgärder alltifrån konfliktförebyggande insatser till fredsfrämjande insatser enligt FN-stadgans kapitel VII. I detta sammanhang framstår det fortsatta PFF-arbetet och de gemensamma PFF- övningarna som en starkt prioriterad verksamhet för svensk del. PFF-samarbetet kan bidra till att göra svenska insatser mer effektiva och säkra samt öka den svenska förmågan till samverkan (s.k. interoperabilitet) i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Det framstår därför som ett klart svenskt intresse att förmågan till samverkan kan utvecklas såväl genom teknisk anpassning och samövningar som utbildningsmässigt. 4.4.4 EU och VEU Medlemskapet i EU ger Sverige ökade möjligheter att verka för ett Europa präglat av öppenhet, demokrati och gemensam säkerhet. EU är av fundamental betydelse för säkerhet och stabilitet i Europa. I den pågående regeringskonferensen kommer grunden att läggas för en utvidgning av EU med länderna i Central- och Östeuropa. EU måste finna former för att fungera effektivt med en väsentligt större medlemskrets. Det är ett centralt svenskt intresse att utvidgningsförhandlingarna inleds samtidigt för samtliga ansökarländerna och att när utvidgningen väl kommer till stånd den även omfattar de baltiska länderna. För Sverige är utgångspunkten att medlemsvillkoren bör vara desamma för alla länder. I undantagsfall kan det däremot vara nödvändigt att låta vissa länder under viss tid gå före i samarbetet inom ett visst område (s.k. flexibel integration). Så kommer till exempel ett genomförande av EMU:s tredje fas med all sannolikhet innebära att EU:s nuvarande medlemsländer delas upp i minst två kategorier med olika intensitet i samarbetet, något som i förlängningen kan tänkas få effekter på även annat EU-samarbete än det monetära. Det ligger i Sveriges intresse att verka för en effektivisering av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och att unionen utvecklar sin förmåga när det gäller konfliktförebyggande och fredsfrämjande insatser. I samband med IGC-förhandlingarna om den framtida relationen mellan EU och VEU har Sverige och Finland gemensamt föreslagit en tydligare institutionell länk mellan de båda organisationerna avseende de s.k. Petersberg-uppgifterna. Förslaget bygger på att åtskillnad görs mellan dessa uppgifter och försvaret av medlemsländernas territorier. Andra förslag är att vänta, men förutsättningar saknas för enighet om en sammanslagning av EU och VEU och för ett kollektivt säkerhetsarrangemang innefattande ömsesidiga säkerhetsgarantier. 4.4.5 NATO-utvidgningen NATO kommer sannolikt att utvidgas med nya medlemmar kring sekelskiftet. Det kan konstateras att det inte är det kalla krigets NATO som kommer att utvidgas, det blir inte heller dagens redan delvis förändrade organisation utan det NATO som existerar om 3-5 år. Detta kommer sannolikt att vara ett reformerat NATO med en tydligare europeisk identitet och en militärt bantad struktur med ökad tonvikt vid krishantering och säkerhetssamarbete, dvs. PFF- och IFOR-dimensionerna. Den ursprungliga kärnan, innebärande ett kollektivt försvar av medlemmarnas territorier, kvarstår. Den pågående diskussionen om utvidgningen har redan i sig fått konsekvenser för det säkerhetspolitiska klimatet. Hur utvidgningen genomförs blir därmed en central fråga. Givet att utvidgningen sker enligt NATO:s nuvarande riktlinjer, dvs. utan att skapa nya skiljelinjer och utan att någon stat ökar sin säkerhet på någon annans bekostnad, finns förutsättningar att utvidgningen kan leda vidare mot ett bredare europeiskt säkerhetssamarbete. Om utvidgningen skulle komma att leda till ökade motsättningar mellan Ryssland och väst skulle detta kunna leda till ökad spänning också i Östersjöområdet. Om de baltiska länderna inte skulle omfattas av NATO:s första ut- vidgningsomgång är det viktigt att en rad olika åtgärder vidtas för att stärka ländernas säkerhet. Detta är ett gemensamt ansvar där engagemang krävs från både europeisk och amerikansk sida. Ett ökat regionalt samarbete kan också bidra till stabilitet och säkerhet i området. 4.4.6 Säkerhetsfrämjande i Östersjöområdet För att motverka risker för regional spänning i Östersjöområdet är det av vikt att Sverige med kraft främjar en fördjupning och breddning av samarbetet i Östersjöregionen i den anda som kom till uttryck bl.a. vid regeringschefsmötet i Visby. Av särskild säkerhetspolitisk betydelse är att Ryssland deltar i samarbetet. Sverige bör aktivt verka för att utöka samarbetet mellan Sverige och Ryssland men också understödja ett utökat samarbete mellan Ryssland och andra Östersjöstater. Stabilitet och säkerhet i regionen skapas långsiktigt genom ett vitt förgrenat och utvecklat fredligt samarbete i vilket alla deltar. I detta samarbete ingår också åtgärder för att förbättra miljön och att öka säkerheten för liv och egendom och att bekämpa brottslighet. Sverige bör fortsatt lämna stöd till de baltiska ländernas uppbyggnad av för en självständig stat normala säkerhetsfunktioner. Detta bör ske i nära samarbete med övriga bidragande länder. Vi bör hjälpa till att stärka civila säkerhetsfunktioner som rättsväsen, civilförsvar, gräns- och kustbevakning, räddningstjänst, miljöskydd och därvid också uppröjning efter tidigare sovjetisk militär verksamhet, t.ex. minröjning. Inom det militära området bör samarbetet bidra till bättre demokratisk kontroll av försvaret och kunna omfatta ett brett spektrum av åtgärder såsom utbildningsinsatser, rådgivning, samövningar och sam- verkan inom PFF-ramen samt krigsmaterielexport. Krigsmaterielexport till de baltiska länderna skall dock, liksom till alla andra stater, prövas i särskild ordning från fall till fall. Det måste emellertid stå helt klart att Sverige inte militärt kan garantera de baltiska ländernas säkerhet. Det är ett starkt svenskt intresse att de baltiska länderna i alla avseenden förblir suveräna stater. Deras säkerhet kan enligt svensk uppfattning främst tillgodoses genom den ställning som följer av en fortsatt integration i Europa, i första hand genom EU-medlemskap. Enligt svensk uppfattning kan den militära säkerheten i Östersjö-området inte ses i ett regionalt perspektiv. För svenskt vidkommande utgör en egen trovärdig försvarsförmåga en utgångspunkt, men en bredare västeuropeisk och amerikansk närvaro är viktig. Det är ett starkt svenskt intresse att åtgärder vidtas som syftar till att knyta samman Ryssland och de stora västmakterna i olika former av samarbete i Östersjöområdet. Sverige bör medverka till en ökad PFF-verksamhet i vilken såväl de baltiska länderna, Ryssland och andra Östersjöstater som de stora NATO-länderna medverkar. För detta talar också behovet av att motverka negativa konsekvenser av CFE-avtalets översynskonferens. Att notera är Gotlands centrala geografiska läge när säkerhetsmönstret i vid mening förändras i Östersjöområdet. Samarbetet med Ryssland är liksom tidigare även beroende av relationerna mellan Ryssland och de baltiska länderna. Kvarstående problem måste lösas med beaktande av den historiska bakgrunden och gängse normer för mellanstatligt umgänge. Rysslands uppträdande innebär fortsatt ett test på rysk utrikes- och säkerhetspolitisk inriktning. Påtryckningar mot de militärt svaga baltiska länderna får konsekvenser för Sveriges och andra länders samarbete med Ryssland. Vad beträffar CFE-avtalet har riksdagen tidigare påtalat att detta är av stor betydelse för stabiliteten i Europa och därmed också för Sverige. Förändringarna i avtalet efter översynskonferensen blev större än förutsett. Överenskommelsen har riktat uppmärksamheten mot säkerhetsläget för de stater som eftersträvar NATO-medlemskap men som kan komma att tillsvidare stå utanför alliansen. Betydelsen av att vidareutveckla strävanden att främja dessa staters säkerhet ökar. För Sveriges del är den faktiska militärstrategiska utvecklingen i omvärlden av större betydelse än de nu överenskomna förändringarna i CFE-avtalet. Viktiga faktorer är bl.a. totalt tillgängliga styrkor och i vilka tidsperspektiv de kan sättas i stånd för olika typer av operationer. Ändringarna i CFE-avtalet kan långsiktigt komma att påverka förhållandena i Sveriges närområde genom de möjligheter överenskommelsen ger att, inom avtalets ram, där stationera förband med högre beredskap än tidigare. Överenskommelsen innebär att avtalet skall vid- areutvecklas, vilket kan komma att beröra Sverige. Med hänsyn till de totalt sett många inverkande faktorerna och osäkerheten om CFE-avtalets framtid ger det endast begränsad vägledning för möjligheten att långsiktigt bedöma den militärstrategiska utvecklingen i norra Europa. 4.4.7 Försvarsindustrisamarbete Försörjningen med försvarsmateriel har under det senaste året kommit att upp- märksammas särskilt inom ramen för det europeiska säkerhetssamarbetet. Möjligheterna att tillgodose det svenska försvarets materielbehov om vi skulle behöva anpassa det till en hotande utveckling i omvärlden är i hög grad beroende av strukturen i det internationella samarbetet på detta område. Det finns därför anledning att lägga delvis nya säkerhetspolitiska aspekter på det svenska försvarets materielförsörjning. Utvecklingen understryker starkt vikten av att svensk försvarsindustri och svenska myndigheter ökar sitt internationella samarbete och deltar i den pågåen- de omstruktureringen. Denna syftar till att omstrukturera den europeiska för- svarsindustrin så att en minskning av den totala produktionen kan hanteras på ett rationellt sätt. Svenskt deltagande i det internationella samarbetet erfordras för att såväl öka möjligheterna för svensk industri att överleva som att underlätta den import som under alla omständigheter är nödvändig. Utan internationellt samarbete riskerar tillgången inom vissa områden på kvalificerad kompetens och materiel att helt komma att försvinna. Sveriges intresse för ett närmare försvarsindustriellt samarbete är funktionellt och utgår från det svenska försvarets intresse av effektiv och konkurrenskraftig materielanskaffning och stöd från svensk försvarsindustri. En inhemsk försvarsindustri utgör i sig en säkerhetspolitisk tillgång. Med hänsyn till den begränsade inhemska marknaden, de ökade svårigheterna att upprätthålla nödvändig bredd inom den egna försvarsindustrin samt med hänsyn till strävan att bibehålla en hög teknisk nivå inom kritiska områden och en fortsatt kost- nadseffektiv materielförsörjning, framstår ett väsentligt utökat internationellt samarbete som en förutsättning för den svenska försvarsindustrins överlevnad. En inhemsk industri med brett och djupt utlandssamarbete, som bygger på ömsesidigt beroende, torde skapa förutsättningar för import av system, delsystem och komponenter i tider då den internationella efterfrågan är stor. Detta har stor betydelse i en situation där det svenska försvaret behöver anpassa sig till ökade militära rustningar i omvärlden. Utformningen av detta samarbete kan för svensk del komma att innebära av- vägningar mellan europeiskt och transatlantiskt samarbete. Med USA har Sverige ett väl utvecklat samarbete och därmed betydande försvarsindustriella intressen att slå vakt om. Likaså finns en stor och växande potential i det europeiska samarbetet. Sveriges roll däri har fått ökad aktualitet genom den diskussion som förs inom EU och vid regeringskonferensen om ett utvidgat samarbete på försvarsmaterielområdet och inte minst genom Frankrikes nya politik och dess följder i form av ett ökat samarbete mellan försvarsindustrier i Tyskland och Frankrike till vilket även Storbritannien ansluter sig. Det är därför angeläget att, inom gällande lag om krigsmateriel, skapa förbättrade möjligheter för svensk försvarsindustri att delta på likvärdiga villkor i denna europeiska omstrukturering. Detta förutsätter bland annat att Sverige aktivt kan delta och hävda svenska intressen i de olika fora som har inflytande på den fortsatta processen och att vi medverkar till harmonisering mellan EU-länderna av regler för försvarsupphandling m.m. EU:s roll inom försvarsmaterielområdet är alltjämt utomordentligt begränsad. En vidgad roll för EU skulle ge större möjligheter för Sverige att delta i samarbetet och skapa bättre möjligheter till harmonisering. Även om WEAG:s roll också är begränsad torde samarbetet ha ett betydande indirekt värde. Samarbetet ger en väsentlig möjlighet till en samlad överblick över prioriterade materielområden. Försvarsmyndigheter och försvarsindustrier får förbättrade och förenklade möjligheter till samarbete och samordning med myndigheter och industrier inom andra deltagarländer. Viktiga nätverk byggs upp mellan de deltagande ländernas politiska institutioner, myndigheter och industrier. Utvecklingen inom den europeiska försvarsindustrimarknaden kan påverkas i ett tidigt skede. De små staterna kan få ett inflytande genom att tidigt kunna ta initiativ, formulera samarbetsprogram etc. Ett svenskt med- lemskap i WEAG är därför eftersträvansvärt. Det mest betydande internationella försvarsmaterielsamarbetet genomförs i form av direkt samarbete mellan två eller flera länder. För närvarande sker en snabb utveckling när det gäller materielsamarbete mellan länder avseende anskaffningsplaner samt etablerandet av bättre regler och riktlinjer för samarbete. Det är angeläget att svenska myndigheter i ökad utsträckning medverkar i detta samarbete så att industrin kan delta i den just nu snabba in- ternationella omstruktureringen och så att Sverige kan säkerställa tillgång till väsentliga kompetenser och underlätta materielförsörjningen i en anpassnings- situation. 4.4.8 Sammanfattande slutsatser för Sveriges försvarspolitik Inriktningen av försvarspolitiken i enlighet med 1995 års försvarsbeslut består i allt väsentligt. Detta gäller anspråken på Sveriges förmåga att möta angrepp i olika tidsperspektiv. Det gäller betydelsen av att kunna ge stöd åt internationell fredsfrämjande verksamhet. Det gäller betydelsen av att med totalförsvarsresurser kunna bidra till att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, bland annat till följd av akuta konflikter och katastrofer i vår omvärld. Det senaste årets utveckling bestyrker det rimliga i att vid utformningen av svenska totalförsvarsresurser särskilt beakta behovet av förmåga till anpassning. Under nuvarande förhållanden är anspråken små på förmåga att möta väpnat angrepp. Osäkerheten om den långsiktiga utvecklingen i omvärlden är dock fortsatt så stor att det måste föreligga både en god förmåga att höja beredska- pen hos den befintliga krigsorganisationen och en stabil grund för att anpassa totalförsvarsresurserna till mer långsiktiga förändringar. Inriktningen av Sveriges försvarspolitik består. Det senaste årets utveckling understryker betydelsen av den förda politiken att ökad vikt bör läggas vid vårt deltagande i samarbetet i Östersjöområdet också med totalförsvarsresurser, liksom vid vårt engagemang inom PFF och inom VEU om Petersberg-uppgifter. Vi bör fortsatt anpassa vår förmåga att kunna medverka i internationell fredsfrämjande verksamhet till de former som nu är under utveckling med IFOR-styrkan som exempel. Det är till sist av stor vikt att just nu, när stora internationella förändringar sker, intensifiera vårt samarbete om försvarsmateriel med andra länder för att därmed säkerställa tillgång till väsentliga kompetenser och underlätta vår materielförsörjning i en anpassningssituation. För att säkerställa att omvärldsförändringar beaktas i tid, finns det anledning att bland annat i fortsatta kontrollstationer på stor bredd noga följa relevanta frågeställningar i omvärldsutvecklingen. Det handlar då på det globala planet till exempel om att analysera utvecklingen av icke-konventionella stridsmedel liksom tyngdpunktsförskjutningar i USA:s säkerhetspolitiska engagemang. I ett europeiskt perspektiv framstår de säkerhetspolitiska strukturernas och samarbetsmönstrens utveckling, Rysslands roll i detta samman- hang, Östersjöområdets och de baltiska ländernas säkerhet samt den militärstrategiska utvecklingen som centrala frågor att analysera. Det finns fortsatt anledning att uppmärksamma de hot och risker, s.k. lågnivåhot, som kan följa av till exempel sociala och ekonomiska klyftor, inomstatliga konflikter, miljöförstöring och brist på naturresurser samt det moderna komplexa samhällets sårbarhet. 5 Totalförsvarsbegreppet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Begreppet totalförsvar definieras i lag. Definitionen tas in i | | lagen (1992:1403) om höjd beredskap. | -------------------------------------------------------------------- Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. De under hand hörda instanserna: Berörda instanser har getts tillfälle att yttra sig under hand. De har inte haft något att erinra mot regeringens förslag. Överstyrelsen för civil beredskap har dock som alternativ till att lagfästa begreppet totalförsvar föreslagit att totalförsvarsbegreppet helt tas bort från lagstiftningen och att uttrycket i stället ersätts med vad det i varje sammanhang avser. Myndigheten menar att man som komplement till denna åtgärd bör överväga att lagstifta om den s.k. ansvarsprincipen. Vidare har myndigheten påpekat att vad som avses med resurser bör förtydligas. Skälen för regeringens förslag Bakgrund I dag finns begreppet totalförsvar definierat i 1 § beredskapsförordningen (1993:242) som "den verksamhet som är nödvändig för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela den samhällsverksamhet som då skall bedrivas." Beredskapsförordningen ersatte den tidigare gällande förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del (ledningsförordningen). Även ledningsförordningen innehöll en definition av begreppet totalförsvar. Tanken bakom begreppet totalförsvar är att ett modernt krig är totalt och drabbar hela samhället. Civila och militära resurser måste därför samverka för att stå emot och lindra krigets verkningar. Fredssamhället, det vill säga det samhälle som skall värnas genom en försvars ansträngning, utgör samtidigt basen för alla försvarsresurser. Vår beredskap grundas med andra ord på samhällets inneboende förmåga att möta kriser och krig. I krig omfattar totalförsvaret vårt samhälles totala ansträngningar. Det svenska totalförsvaret har tidigare beskrivits som ett maskineri med olika kugghjul, där kugghjulen har symboliserat det militära försvaret, civilförsvaret, det ekonomiska försvaret, det psykologiska försvaret och övrigt totalförsvar, där bland annat hälso- och sjukvården samt post-, tele- och polisväsendet har ingått. Denna historiska tanke har i allt väsentligt byggt på ett organisationstänkande. Sedan slutet av 1970-talet har emellertid detta organisationstänkande kommit att omvärderas. Man talar nu i stället om att vårt totalförsvar omfattar militär och civil verksamhet som måste upprätthållas för att samhället skall överleva. Detta innebär att en mängd verksamheter måste kunna fungera såväl under kriser som i krig. För att beredskapen att möta hot av skilda slag skall vara god krävs olika typer av förberedelser på såväl civil som militär sida. Totalförsvar betecknar alltså verksamhet men beskrivs ofta och upplevs ofta som ett organisatoriskt begrepp. Totalförsvar består av militär verksamhet, det vill säga det militära försvaret, och av civil verksamhet som omfattar det civila försvaret. Eftersom det militära försvaret till stora delar är att hänföra till en organisation, Försvarsmakten, och man ofta främst avser det militära försvaret när man talar om totalförsvar så förstärks det felaktiga organisationstänkandet. Detta är vanligt trots att det civila försvaret inte har någon motsvarande organisation utan till alla delar betecknar och består av olika samhällsorgans verksamhet. Totalförsvarsbegreppet har varit under omprövning och utformning under en längre tid. Särskilt i samband med civilförsvarslagstiftningsutredningens betänkande Det civila försvaret (SOU 1989:42) samt i den därefter följande prop. 1994/95:7 Lag om civilt försvar har begreppet totalförsvar diskuterats. Även Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) har i sitt delbetänkande Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret (SOU 1993:95) behandlat begreppet totalförsvar, dock mer som ett led vid definition och avgränsning av begreppet civilt försvar. I prop. 1994/95:7 Lag om civilt försvar diskuterade man att lagdefiniera totalförsvarsbegreppet. Trots att begreppet totalförsvar är så centralt och av sådan vikt ansåg regeringen dock att resultatet av pågående utredningar inför det då kommande totalförsvarsbeslutet skulle avvaktas innan en definition togs in i lag. Eftersom lagen (1994:1720) om civilt försvar inte reglerar det militära försvaret, ansåg man inte heller att definitionen riktigt var på sin plats i den lagen. Proposition 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse I prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse anges (s. 52) att "Totalförsvaret innefattar den verksamhet som är nödvändig för att förbereda samhället inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela den verksamhet som då skall bedrivas." Av propositionen Totalförsvar i förnyelse framgår också att totalförsvarets resurser skall utformas för att kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt för att kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra nationella påfrestningar i fred. Försvarsutskottet ställde sig bakom dessa uttalanden i propositionen Totalförsvar i förnyelse, (bet. 1995/96:FöU1 s. 28 f.). Det är enligt regeringens mening av stor vikt att gränsdragningen görs tydlig dels mellan skilda totalförsvarsverksamheter, dels mellan totalförsvar och samhället i övrigt. Själva definitionen av begreppet totalförsvar är härvid av central betydelse. Definitionen av totalförsvar i propositionen Totalförsvar i förnyelse skiljer sig inte i sak från den definition som finns i beredskapsförordningen i dag. En nyhet är däremot att det i propositionen Totalförsvar i förnyelse klart och tydligt slås fast att totalförsvarsresurser skall utformas för att även kunna komma till användning i olika slag av samhällsverksamhet i fred. När dessa resurser tas i anspråk i sådan verksamhet är det alltså inte fråga om totalförsvarsverksamhet utan det handlar om att totalförsvarsresurser ställs till förfogande för det samhällsorgan som normalt har att hantera en viss situation. Syftet är således att på ett effektivare sätt utnyttja samhällets samlade resurser och inte att utvidga vad som avses med totalförsvar. Överväganden Totalförsvarsbegreppet är av grundläggande betydelse och används utan att definieras på många ställen i lagstiftningen. Som exempel kan nämnas att begreppet förekommer i tryckfrihetsförordningen, riksdagsordningen, brottsbalken (spioneriparagrafen, 19 kap. 5 § brottsbalken) och sekretesslagen (1980:100). Redan mot denna bakgrund är det olämpligt att definitionen av begreppet totalförsvar inte finns i en lag utan endast i en av regeringen beslutad förordning. Genom en förordningsändring skulle regeringen kunna ändra innebörden och räckvidden av en rad av riksdagen beslutade lagbestämmelser. Ytterligare ett skäl för att definitionen av begreppet totalförsvar bör lagfästas är att regleringen av totalförsvarsverksamhet i stor utsträckning inte bara gäller för statliga myndigheter utan för samhället i sin helhet. Betydelsen från denna utgångspunkt av att en lagreglering kommer till stånd har också ökat i och med att i åtskilliga fall verksamhet har förts över från statliga myndigheter till kommuner och enskilda rättssubjekt. Att, såsom Överstyrelsen för civil beredskap har föreslagit, ta bort definitionen av totalförsvar helt och hållet, och i varje enskild lag där begreppet i dag används uttryckligen ange vad som avses, framstår för regeringen som en mer otymplig lösning. Vad beträffar förslaget från Överstyrelsen för civil beredskap om att i lag definiera den s.k. ansvarsprincipen vill regeringen påpeka att det i den ovan nämnda propositionen Lag om civilt försvar uttalades att ansvarsprincipen i och för sig bör genomsyra beredskapsplaneringen inom det civila försvaret. Regeringen ansåg emellertid att en allmän princip av det slag det är fråga om inte lämpar sig för att uttryckas i lag. Regeringens inställning i denna fråga är densamma i dag. Som ovan nämnts finns i dag definitionen av begreppet totalförsvar i beredskapsförordningen vilken knyter an till lagen (1992:1403) om höjd beredskap. Den lagen reglerar hur beredskapen i Sverige kan höjas. Denna reglering har ett nära samband med totalförsvarsbegreppet. Regeringen anser därför att definitionen bör arbetas in i lagen om höjd beredskap. På så sätt får man också en naturlig koppling till regleringen i beredskapsför- ordningen, där övergripande reglering av de statliga myndigheternas totalförsvarsverksamhet återfinns. Av lagstiftningen bör också - som framhållits i propositionen Totalförsvar i förnyelse - framgå att totalförsvarsresurserna skall utformas för att kunna komma till användning även vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och vid svåra påfrestningar på samhället. I propositionen Totalförsvar i förnyelse används uttrycket "svåra nationella påfrestningar". Detta uttryck avsåg att fånga upp situationer som orsakar en stor påfrestning på samhället till följd av bl.a. olyckshändelse, naturkatastrof eller sabotage. Begreppet "svåra nationella påfrestningar" kan dock ge det felaktiga intrycket att en svår olycka eller katastrof i princip måste omfatta och lamslå hela landet för att den skall hänföras till svåra nationella påfrestningar. Av denna anledning bör i stället begreppet "svåra påfrestningar på samhället" användas. Någon innehållsmässig förändring i förhållande till propositionen Totalförsvar i för- nyelse avses inte med begreppsbytet. Syftet med att totalförsvarsresurserna skall utformas för att kunna komma till användning även vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och vid svåra påfrestningar på samhället i fred, utan att dessa utgör ett hot mot Sveriges frihet och oberoende, är - såsom framgår av propositionen Totalförsvar i förnyelse (s. 43) - att de i extraordinära lägen skall kunna förstärka det normala fredssamhällets resurser för hantering av risker och störningar. Ett sådant synsätt stämmer överens med vad som redan gäller i Sverige på räddnings- tjänstens område. En helhetssyn bör eftersträvas för att samhällets samlade resurser skall kunna utnyttjas för att hantera hot och risker i såväl fred som krig. Med totalförsvarsresurser avses alla de resurser som finns inom totalför- svarsverksamhet. Det kan vara fråga om både materiel och personal. Totalförsvarsresurser kan självfallet - såsom också sker i dag - komma att användas även i situationer som inte är att anse som en svår påfrestning på samhället. Om lediga och lämpliga totalförsvarsresurser finns, skall det vara möjligt att ställa dessa resurser till förfogande. Till exempel kan Försvarsmakten vara polisen behjälplig med transportresurser eller så kan Försvarsmaktens helikoptrar användas vid akuta sjuktransporter. Däremot bör hänsyn till denna typ av situationer inte behöva tas redan vid utformningen av totalförsvarsresurser. Ikraftträdande Lagdefinitionen av begreppet totalförsvar föreslås träda i kraft den 1 januari 1997. En definition av begreppet totalförsvar i lag föranleder inte några särskilda åtgärder för myndigheter och andra organ, varför hänsyn inte behöver tas till någon förberedelsetid. 6 Lägesbeskrivning av totalförsvaret inför försvarsbeslutsperioden 1997-2001 6.1 Det militära försvaret Försvarsmaktens krigsorganisation omfattar för närvarande bl.a. följande förband: 1 högkvarter med stabsförband 3 militärområdesstaber med stabsförband 3 underhållsregementen 6 fördelningsstaber m.m. 17 artilleribataljoner 22 luftvärnsbataljoner varav 2 med medellång räckvidd 16 armébrigader 165000 man territorialförsvar 95000 man hemvärn 4 marinkommandon m.m. 2 helikopterdivisioner 2 ytstridsflottiljer innehållande 6 kustkorvetter 12 robotbåtar 12 patrullbåtar 12 ubåtar 3 minkrigsavdelningar 12 kustförsvarsbataljoner 5 amfibiebataljoner 3 kustartilleribataljoner 1 tungt kustrobotbatteri 3 flygkommandon m.m. 9 stridslednings- och luftbevakningsbataljoner 20 flygdivisioner varav 8 jaktflygdivisioner JA 37 2 jaktflygdivisioner J 35 6 flygdivisioner AJS 37 4 lätta attackdivisioner SK 60 4 centrala transportflygdivisioner (i fred 1 transportflygdivision Tp 84) 24 flygbasbataljoner De förändringar av organisationen som riksdagen angav i 1992 års totalför- svarsbeslut har i allt väsentligt genomförts med de modifieringar som riksdagen gjort i efterföljande beslut. Detta har inneburit genomgripande förändringar i Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation. Under försvarsbeslutsperioden har modern och effektiv materiel börjat tillföras krigsorganisationen i stor utsträckning. Flera av de svagheter som tidigare fanns beträffande materiell standard och uthållighet är sålunda avhjälpta eller på väg att avhjälpas. De besparingar som riksdagen beslutade om hösten 1992 och inför budgetåret 1995/96 har inneburit att vissa tidigare inplanerade verksamheter inte genom- förts. Till detta kommer att Försvarsmakten icke förmått uppnå de kostnadsreduktioner som omorganisationerna i 1992 års försvarsbeslut förutsattes ge och som var en förutsättning för att försvarsbeslutet skulle kunna genomföras. Som en följd av detta har ett flertal förband inte uppnått den planerade krigsdugligheten främst genom att utbildning och samövning har reducerats. I några fall har regeringen valt att senarelägga beslut om, eller avstå från, anskaffning av materiel. Anskaffningen av mängdmateriel har senarelagts. Sammantaget innebär detta att vissa av de mål för utvecklingen av krigsorganisationens förmåga som angavs i 1992 års totalförsvarsbeslut inte uppnåtts. De beslut som riksdagen och regeringen under försvarsbeslutsperioden fattat har sin grund i att vårt säkerhetspolitiska läge efter hand förbättrats. De mål som angavs i 1992 års totalförsvarsbeslut har därför kunnat sänkas. Regeringen bedömer därför att Försvarsmakten har god förmåga att lösa sina uppgifter i det rådande säkerhets- och militärpolitiska läget och att de hittills genomförda åtgärderna skapar en god grund för ett fortsatt utvecklingsarbete. Till detta bidrar inte minst den kompetens som finns i organisationen. 6.2 Det civila försvaret Tillståndet inom det civila försvaret brukar beskrivas genom det s.k. beredskapsläget. Med detta avses det civila försvarets bedömda förmåga att lösa sina uppgifter i säkerhetspolitiska kriser och i krig. Under krigsförhållanden utgörs det civila försvaret av hela den sam- hällsverksamhet som då skall bedrivas, dvs. av hela det omställda civila samhället. Förmågan hos det civila försvaret bestäms därför väsentligen av det fredstida samhällets inneboende flexibilitet, stabilitet och möjlighet att hantera störningar. Möjligheterna att göra mer realistiska bedömningar avseende hela samhällets förmåga i en så svårbedömd situation som ett krig är självfallet begränsade. Inom det civila försvaret har emellertid successivt utvecklats metoder som innebär att analysen av denna förmåga koncentreras till sådana områden som bedöms kunna ha mest avgörande betydelse i krig. Strävan är att koncentrera analysen till sådana nyckelområden. Det är i detta sammanhang viktigt att framhålla de delar i samhälls- utvecklingen som har särskilt stor betydelse för det civila försvarets förmåga vid väpnat angrepp. Det gäller bl.a. samhällets ökade beroende av sårbara tekniska system inom elförsörjning, telekommunikationer och informationsteknologi. Beroendet gör att svåra störningar snabbt kan medföra allvarliga konsekvenser för samhällets funktionsförmåga och därmed också för totalförsvaret. I en rapport i anslutning till sin programplan redovisar Överstyrelsen för civil beredskap, med utgångspunkt från 1992 års totalförsvarsbeslut, funktionsvisa bedömningar av beredskapsläget den 31 december 1996. Redovisningarna har utgjort ett viktigt underlag för regeringens slutsatser be- träffande läget i det civila försvaret som helhet och i fråga om de enskilda funktionerna. Enligt regeringens mening bör detta underlag i den framtida planeringen tas fram i ett system med funktionsvisa rapporter kompletterade med särskilda bedömningar för geografiska områden såsom civilområden och län. De bedömningar av det civila försvarets förmåga som redovisas i Det civila försvarets programplan 1997-2001 grundas på underlag från de funktionsansvariga myndigheterna. Mot bakgrund av Överstyrelsens redovisning och den förändrade inriktningen av planeringen och uppgifterna för det civila försvaret enligt försvarsbeslutets första etapp, gör regeringen följande bedömning av läget inom det civila försvaret vid inledningen av den nya totalförsvarsbeslutsperioden. Det civila försvaret har generellt sett en acceptabel förmåga. När det gäller försörjningsområdena livsmedel och försörjning med industrivaror, befolkningsskyddet, räddningstjänst, hälso- och sjukvård samt transporter är beredskapsläget relativt tillfredsställande. I fråga om stabilitet och flexibilitet på de viktigaste infrastrukturområdena, dvs. främst elförsörjning, telekommunikationer, informationsförsörjning samt ledningssystem finns en sårbarhet. 6.3 Sammanfattning Sammantaget bedömer regeringen att Sveriges nuvarande försvarsförmåga och beredskapsläge väl motsvarar de hot som i det rådande säkerhets- och militärpolitiska läget kan riktas mot landets frihet och oberoende. Möjligheterna att bidra till förmågan att motstå svåra påfrestningar på samhället i fred liksom möjligheterna att genomföra internationella insatser behöver emellertid uppmärksammas. 7 Mål och uppgifter för totalförsvaret 7.1 Övergripande mål och uppgifter för totalförsvaret -------------------------------------------------------------------- |Regeringens bedömning | | | |Totalförsvaret skall under perioden 1997 - 2001 ha de uppgifter som| |riksdagen beslutade hösten 1995. | -------------------------------------------------------------------- I kapitel 4 "Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter" i denna proposition redovisas regeringens bedömning av resultatet av den säkerhetspolitiska kontrollstation som genomförts under år 1996. Slutsatsen är att säkerhetspolitikens mål och försvarspolitikens inriktning ligger fast. Enligt regeringens mening föranleder den internationella utvecklingen under det gångna året inte heller några förändringar av uppgifterna för totalförsvaret, såsom de angavs i försvarsbeslutets första etapp. I sammandrag anger försvarsbeslutets första etapp följande uppgifter för totalförsvaret. Ett vidgat säkerhetsbegrepp skall vara styrande och en helhetssyn skall prägla samhällets hantering av hot och risker i fred och krig. Innebörden av detta är att resurserna måste utformas för bredare uppgifter än tidigare och med hänsyn till att olika anspråk ställs i skilda tidsperspektiv. På kort, sikt eller så länge nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska förhållanden består, bestäms de omedelbara kraven på tillgänglig förmåga främst av behov att hävda territoriell integritet, att hantera konsekvenser av kriser och konflikter i vårt närområde, att delta i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet samt att stärka samhällets samlade förmåga att förebygga och möta svåra påfrestningar och risker i fred. Den traditionella uppgiften att möta väpnat angrepp ter sig däremot i nuvarande säkerhetspolitiska läge mindre framträdande. Det är dock viktigt att understryka att den långsiktigt dimensionerande uppgiften inte desto mindre är och förblir att möta väpnat angrepp och att denna uppgift i sig har en dominerande påverkan på försvarsmyndigheternas verksamhet i närtid. En tillräcklig långsiktig försvarsförmåga kan endast säkerställas genom att en betydande förmåga fortlöpande upprätthålls, inte minst kvalitativt. Även under perioder med låga omedelbara behov av förmåga att möta väpnat angrepp har därmed denna uppgift ett avgörande inflytande på uppbyggnaden av resurser för totalförsvaret. Sveriges förmåga att möta väpnat angrepp skall vid varje tidpunkt på ett betryggande sätt svara mot tänkbara hot utgående från aktuell bedömning av de politiska och militärstrategiska förhållandena i omvärlden. Förmågan skall förutom genom variationer i beredskap fortlöpande kunna anpassas även strukturellt till mer långtgående förändringar i det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget. Respekten för vår nationella integritet skall upprätthållas. Vi skall sålunda ha förmåga att ingripa mot varje form av kränkning mot vårt territorium. Sverige skall med militära och civila resurser kunna delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och förberedelser för sådana. Uppbyggnad av resurser och förberedelser för att kunna göra internationella insatser är, vid sidan av de traditionella uppgifterna, en huvuduppgift för totalförsvarsmyndigheterna. Myndigheterna skall också aktivt delta i det växande internationella förtroendeskapande samarbetet. För vår säkerhet är samarbetet inom Östersjöom- rådet för att främja den regionala stabiliteten och samverka om övervakning, räddningstjänst, brottsbekämpning m.m. av central betydelse. Totalförsvarsresurserna skall stärka samhällets samlade förmåga att hantera svåra nationella påfrestningar i fred. Sådana påfrestningar kan uppkomma som en följd av kriser, konflikter eller fredstida katastrofer i vår omvärld, eller genom stora olyckor och andra extraordinära situationer inom landet. 7.2 Allmän inriktning av totalförsvarets utformning 7.2.1 Helhetssyn på hantering av hot och risker Inriktningen av försvarspolitiken i försvarsbeslutets första etapp utgår bl.a. från en vidgad säkerhetssyn. Bakgrunden är de senaste årens utveckling som medfört att det i dag finns anledning att teckna en bredare bild än tidigare av tänkbara risker, hot och påfrestningar. Bilden sträcker sig från den hårda kärnan av mer traditionella säkerhetspolitiska hot som vi långsiktigt inte kan utesluta, över de nya konflikter som tenderar att blossa upp i det kalla krigets spår, till de hot och risker som följer av den globala utvecklingen och de moderna samhällenas sårbarhet. För att hantera alla dessa hot och risker krävs åtgärder av många olika slag, säkerhetssynen behöver vidgas. För att skapa säkerhet behövs förmåga till försvar mot väpnat angrepp men också konfliktförebyggande samarbete och internationella insatser av humanitär och fredsfrämjande karaktär. Vi behöver också skydda oss mot följderna av konflikter och oro i omvärlden, mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, terrorism, stora miljöolyckor etc. Ofta kan de resurser som avdelats för mer traditionella säkerhetspolitiska hotsituationer utnyttjas för att komplettera samhällets resurser i övrigt för att hantera hot, risker och svåra påfrestningar. Det kan därutöver vara svårt att dra skarpa gränser mellan vad som är risker i fredssamhället och vad som är att betrakta som säkerhetspolitiskt relevant. I försvarsbeslutets första etapp år 1995 beslöts med bred uppslutning från riksdagens partier att totalförsvaret skall utformas mot bakgrund av en helhetssyn på hantering av olika hot och risker. Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn bör en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. En helhetssyn på hantering av olika hot och risker har således varit vägledande för den utformning av totalförsvarets resurser som regeringen här föreslår. På ett grundläggande plan tar sig detta utryck i att totalförsvarets resurser skall utformas också för att kunna medverka till internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och för att kunna stärka förmågan att hantera svåra påfrestningar på samhället. Enligt regeringens mening är det av stor vikt att den vidgade säkerhetssynen och helhetssynen på hantering av olika hot och risker också på stor bredd genomsyrar verksamheten i alla organ med uppgifter inom totalförsvaret. Därigenom skapas förutsättningar för en folklig uppslutning kring landets säkerhets- och försvarspolitik och de nya förutsättningar för denna som omvärldsutvecklingen medfört. Det är också väsentligt att de samordningsvinster som bör följa av tillämpningen av en helhetssyn verkligen uppnås. För detta krävs samordning och löpande samverkan i form av övningar och gemensamma insatser mellan olika ansvariga parter. Detta bör genomföras såväl mellan Försvarsmakten och olika ansvariga parter inom det civila försvaret som mellan totalförsvarsorganisationer och säkerhetsansvariga organ inom samhället i stort. Regeringen avser att i anvisningarna för programplaneringen ge Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap i uppdrag att redovisa en fördjupad analys av hur helhetssynen skall kunna tillämpas i totalförsvarsplaneringen. 7.2.2 Anpassning och handlingsfrihet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Förmågan till anpassning skall vara styrande för totalförsvarets| | framtida utformning. | | | | Krigsdugligheten kan höjas under en ettårsperiod. | | | | Den utveckling av totalförsvaret som regeringen föreslår ger | | förutsättning för en anpassning på lång sikt. Utvecklingsarbetet i| | dessa avseenden måste dock drivas vidare. | | | | Särskilda åtgärder krävs för att säkerställa förmågan att fatta beslut| | om anpassningsåtgärder. | | | | Regeringens åtgärder | | | | Regeringskansliets förmåga att analysera och bereda frågor av | | betydelse för anpassningsförmågan skall stärkas. | | | | Underrättelsetjänsten skall ses över. | -------------------------------------------------------------------- Utgångspunkter I försvarsbeslutets första etapp lade riksdagen fast den av regeringen föreslagna anpassningsprincipen som en grund för totalförsvarets fortsatta utveckling. Riksdagen anslöt sig härvid till regeringens uppfattning om lämpligheten och nödvändigheten av att kunna anpassa totalförsvarets krigsduglighet, såväl i det korta perspektivet med hänsyn till det militärstrategiska läget i vår omvärld, som mer långsiktigt med hänsyn till omvärldsutvecklingen i vidare mening. Den syn på behovet av och förutsättningarna för anpassningsförmåga som regeringen redovisade inför försvarsbeslutets första etapp utgick från två viktiga konstateranden; det mycket begränsade militära hotet i nuvarande omvärldsläge, som bedömdes medge att totalförsvarets omedelbara krigsduglighet och beredskap begränsades, och den grundläggande osäkerheten när det gäller utvecklingen på längre sikt som kräver förmåga till anpassning till förändrade hot och förutsättningar. För att kunna möta de hot som skulle kunna uppstå om existerande angreppsstyrkor sattes i stånd måste totalförsvarets förmåga snabbt och säkert kunna ökas genom att de medvetna begränsningarna i krigsduglighet och beredskap planmässigt åtgärdas under en ettårsperiod. Regeringen poängterade vikten av att tillräcklig och noga planerad förmåga finns att snabbt och resolut höja krigsdugligheten, att en stabil grund byggs upp för att anpassa försvaret till en tänkbar hotutveckling på längre sikt och att förmågan att fatta beslut om anpassning säkerställs. Riksdagen underströk betydelsen av sådana åtgärder. Regeringens överväganden De överväganden som skett efter försvarsbeslutets första etapp har bestyrkt regeringens uppfattning att försvarets förmåga till anpassning är en central fråga för försvarspolitiken. Endast under två omständigheter kan vi bortse från behovet av denna förmåga; då den framtida utvecklingen i alla aktuella avseenden kan förutsägas eller då resurserna medger att alla utvecklingsalternativ samtidigt kan hanteras. Sådana omständigheter torde aldrig föreligga. Dagens situation utmärks i stället av två andra viktiga omständigheter. Svårigheten att förutsäga den framtida utvecklingen ställer krav på förmåga till anpassning i säkerhetspolitiska, strategiska, operativa, taktiska och tekniska avseenden. De i närtid begränsade anspråken på förmåga till försvar mot väpnade angrepp ger möjligheter även till sådana omstruktureringar och omprioriteringar som temporärt minskar försvarets förmåga. De tre frågor som regeringen behandlar i det följande är - hur möjligheterna att fatta beslut i anpassningsfrågor kan säkerställas, - hur planeringen och andra åtgärder, för att under en ettårsperiod med tillräcklig säkerhet kunna höja krigsdugligheten, bör utformas och - hur totalförsvaret bör utformas för att öka möjligheterna till långsiktig anpassning och vilka särskilda åtgärder som därvid erfordras. Säkerställt beslutsfattande Tillgång till ett bra beslutsunderlag är av stor vikt för att kunna skapa och vidmakthålla en tillräcklig förmåga till anpassning och för att kunna fatta beslut om erforderliga anpassningsåtgärder. Härvid kommer såväl särskilda forskningsinsatser och mera traditionell underrättelsetjänst som förmåga till analys att erfordras. I försvarsbeslutets första etapp anförde regeringen att ett säkerställande av anpassningsförmågan krävde särskilda insatser på underrättelseområdet i syfte att tillse att aktuellt beslutsunderlag finns tillgängligt. Vidare underströks behovet av att skapa organisatoriska former för analys och värdering på hög politisk nivå. Särskild vikt borde därvid läggas vid långsiktiga utvecklingsten- denser på områden av betydele för Sveriges säkerhet. Försvarsutskottet fann det motiverat med en översyn av underrättelsetjänsten för att därmed säkerställa att denna gavs en ledning och utformning som svarade mot de särskilda behov som den ovannämnda inriktningen av totalförsvaret leder till. En översyn av underrättelsetjänsten är enligt regeringens mening motiverad även av andra skäl. Omvälvningarna i den internationella miljön innebär att behovet av underrättelser om de nya hot och risker som behandlas inom ramen för det vidgade säkerhetsbegreppet bör uppmärksammas. Den nya öppenheten om den militära utvecklingen innebär vidare att mycket av den information som det tidigare krävdes omfattande insatser för att inhämta nu finns öppet tillgänglig. Underrättelsetjänsten kan och bör därför i högre grad kraftsamlas till kvalificerad analys av detta underlag. Till de förändrade förutsättningarna hör också den snabba utvecklingen inom informationshantering och kommunikation. Underrättelseverksamheten måste kunna utnyttja och hantera det alltmer omfattande och tekniskt sett mer lättillgängliga globala kunskapsflödet. Mot denna bakgrund avser regeringen inom kort besluta om en översyn av underrättelsetjänsten för att säkerställa att denna ges former som svarar mot dagens krav och en ledning som är i linje med totalförsvarets utformning och behovet av att kunna anpassa försvarsförmågan på kort och lång sikt. I utredningen kommer även att behandlas vissa frågor som rör den parlamentariska insynen. Forskningsverksamhet av betydelse för anpassningsåtgärder ligger i stor utsträckning inom berörda myndigheters normala ansvar. Härutöver krävs dock särskilda forskningsinsatser för att ge regeringen erforderligt underlag. I budgetförslaget för budgetåret 1997 liksom i planeringen för försvarsbeslutsperioden har regeringen avsatt ökade resurser för den av regeringen direkt finansierade försvarsforskningen. Regeringen har vidare vidtagit åtgärder för att öka samordningen och styrningen av denna forskning. I kapitel 15 redovisas regeringens syn på forskningsfrågorna. Regeringen redovisade i försvarsbeslutets första etapp försvarsberedningens förslag om att ett självständigt säkerhetspolitiskt råd borde övervägas och att regeringen avsåg att återkomma i ärendet i försvarsbeslutets andra etapp hösten 1996. Syftet med det säkerhetspolitiska rådet skulle vara att genom ett breddat beredningsunderlag stärka förmågan att fatta beslut om anpassning. Vid frågans fortsatta beredning har regeringen funnit att detta syfte kan uppnås bättre på andra sätt. Säkerhetspolitiska kontrollstationer, såsom de genomförts inom ramen för det nu aktuella försvarsbeslutet, finner regeringen därvid ändamålsenliga. Genom ett inträngande utredningsarbete i den parlamentariskt sammansatta försvarsberedningen skapar förberedelserna för kontrollstationerna goda förutsättningar för att nya tendenser i omvärlden vad gäller hot, risker och andra säkerhetspolitiska förhållanden skall få en bred politisk uppmärksamhet och övervägas i anslutning till statsmakternas ställningstagande till den svenska försvarspolitikens inriktning. I tider med svårbedömda förhållanden i omvärlden eller fortgående förändringar av dessa förhållanden bör frekventa kontroll-stationer genomföras. En kontrollstation är planerad att genomföras år 1998. Det bör ankomma på regeringen att avgöra om en ytterligare kontrollstation bör genomföras tidigare. Regeringen avser också att utveckla och förstärka regeringskansliets förmåga att analysera och bereda frågor med anknytning till omvärlds-utvecklingen och behovet av anpassning av totalförsvaret på kort och lång sikt. Det finns behov av kompetens att följa och utvärdera myndigheternas åtgärder för att skapa anpassningsförmåga liksom deras planering för sådana anpassningsåtgärder. Vidare fordras kompetens att analysera säkerhetspolitiska, strategiska, operativa, taktiska eller tekniska förändringar som kan föranleda anpassningsåtgärder eller förändringar av anpassningsplaneringen. Därvid skall bl.a. utnyttjas den ökade satsning på forskning om säkerhetspolitik och hot och risker som regeringen föreslår. Regeringen avser också att i detta sammanhang ta ställning till vissa av de förslag om former för beredning av statsmakternas styrning av försvarsmyndigheterna som lämnats av utredningen Utvärderingen av försvarets ledning och struktur (UTFÖR). Dessa frågor behandlas i kapitel 19. Av betydelse för att utveckla regeringskansliets förmåga är även den översyn av den militära underrättelsetjänsten som regeringen berört i det föregående. Höjning av krigsdugligheten Berörda myndigheter har, med försvarsbeslutets första etapp som grund, redovisat förslag till planering för att under en ettårsperiod höja krigsdugligheten. Den närmare innebörden av denna planering redovisas i kapitel 16. Det förtjänar att påpekas att de åtgärder rörande främst det militära försvaret som erfordras för att i närtid höja krigsdugligheten, och som därför redovisas i planeringen, i huvudsak återspeglar nuvarande brister i krigsdugligheten. Åtgärderna är alltså inte konsekvenser av förslagen i denna proposition utan en följd av tidigare fattade beslut och redan vidtagna åtgärder. De redovisade planerna bestyrker riktigheten i försvarsutskottets konstaterande i betänkandet 1995/96:FöU1 att totalförsvaret redan före 1992 års försvarsbeslut hade ett reellt behov av förberedda åtgärder för att höja krigsdugligheten. Med den redovisade planeringen som grund bedömer regeringen att det finns tillräckliga förutsättningar för att vidmakthålla en förmåga att snabbt och resolut höja krigsdugligheten. Som framgått av den säkerhetspolitiska redovisningen har regeringen inte funnit anledning att ompröva sin syn på de tidsbedömningar som ligger bakom kravet på att höjningen av krigsdugligheten skall kunna genomföras inom en ettårsperiod. Långsiktig anpassning Behovet av förmåga till långsiktig anpassning har sin grund i svårigheterna att förutsäga den framtida utvecklingen. I stället för att inrikta utvecklingen mot en relativt preciserad framtidssyn måste ett vitt spektrum av omvärldsutvecklingar kunna hanteras. Det vore inte en rimlig hushållning med resurserna att nu dimensionera försvaret efter de svåraste hot som skulle kunna uppstå på lång sikt. Däremot bör vi vidta nödvändiga åtgärder för att ha tillräcklig förmåga att möta sådana hot om och i så fall när det blir aktuellt. Totalförsvaret måste alltså ges en mera generell förmåga till anpassning i stället för att följa en utvecklingslinje som i sig innebär en förutbestämd anpassning. Viktiga utgångspunkter när det gäller att ange behoven av anpassningsförmåga kan dock återfinnas i utvecklingen av militärtekniken och de militära doktrinerna. Denna utveckling gör det möjligt att dra slutsatser om karaktären av eventuella framtida militära konflikter. Förmågan till anpassning är beroende dels av hur myndigheter och andra organ med totalförsvarsuppgifter organiseras och hur deras verksamhet utformas, dels av vilka särskilda åtgärder som vidtas för att öka förutsättningarna i sådana avseenden som är särskilt betydelsefulla från anpassningssynpunkt. Behovet av och förutsättningarna för långsiktig anpassningsförmåga är olika beträffande civilt och militärt försvar. Anpassningsförmågan i det civila försvaret grundas i stor utsträckning på den flexibilitet som finns i det fredstida samhället mot bakgrund av kravet att ständigt anpassas till ändrade förutsättningar. Härutöver behöver emellertid vissa särskilda åtgärder vidtas. Förmågan till anpassning i det militära försvaret måste däremot i allt väsentligt skapas genom medvetna åtgärder. Gemensamt är att mycket tidskrävande och långsiktiga åtgärder, t.ex. i fråga om infrastruktur eller komplicerade vapensystem, redan från början måste utformas eller dimensioneras så att erforderlig handlingsfrihet skapas. Regeringen föreslår i kapitel 14 särskilda satsningar för att öka an- passningsförmågan vad gäller möjligheter till materiell förnyelse inom det militära försvaret. Betydelsen av vår förmåga till modifiering och andra anpassningsåtgärder för befintliga system betonas. Vidare redovisar regeringen hur det militära försvarets materielförsörjning kan främjas genom internationellt samarbete. Den långsiktiga anpassningsförmågans inverkan på utvecklingen av civilt och militärt försvar redovisas i kapitel 16. Regeringen vill framhålla att åtgärderna för att skapa en stabil grund för den långsiktiga anpassningsförmågan inte är slutliga. Ett betydande utvecklingsarbete återstår. Regeringen avser att lägga kompletterande förslag i samband med redovisningen av kommande kontrollstationsarbete. 7.2.3 Beredskap och uthållighet När det gäller antaganden om påfrestningar i fred och om karaktär och längd av kriser och krig skall samma grundförutsättningar utnyttjas för det civila och det militära försvaret. Av statsmakterna angivna grundförutsättningar har som syfte att ange en gemensam ram för att bl.a. dimensionera kostnadskrävande investeringar. Samtidigt är det väsentligt att de olika delarna av samhället - inom denna ram - tar hänsyn till sina specifika krav och problem. Det är därvid viktigt att utnyttja möjligheterna att kunna vidta åtgärder som innebär förbättringar utan att detta nödvändigtvis behöver innebära ökade kostnader. Vissa utgångspunkter för planeringen inför svåra påfrestningar i fred och väpnade angrepp har redovisats i prop. 1995/96:12. Där redovisas också vissa utgångspunkter i övrigt. Nedan anges sådana utgångspunkter för planeringen som i första hand syftar till att närmare ge gemensamma ramar för funktioner med ansvar för försörjningsberedskap. Det angreppshot i nuvarande omvärldsläge som anges i propositionen torde inte föranleda några specifika kvantitativa krav på försörjningsfunktionerna utöver fredssamhällets resurser. Denna slutsats bygger på ett antagande om relationen mellan krisutveckling och angreppshot samt på bedömd varaktighet av möjliga angrepp. Beträffande beredskap inför angrepp med iståndsatta styrkor bör utgångspunkten vara att en försöjningsberedskap inför ett sådant angrepp bör kunna uppnås genom resurskompletteringar. Den fördjupade integrationen och de omfattande regelverken inom handelsområdet får bedömas stärka möjligheterna till upprätthållande av utrikeshandel även under kriser. De störningar i utrikeshandeln som skulle kunna inträffa i samband med en krisutveckling inför ett angrepp med iståndsatta styrkor, bör förutsättas omfatta främst sådana varor som erfordras för det militära försvarets resurskomplettering (främst oljeprodukter, elektronik, produkter för ammunitionstillverkning, vissa läkeme- del, etc.). Beredskapen inför angreppshot på lång sikt bör när det gäller försörjning, liksom för totalförsvaret i övrigt, kunna säkerställas genom långsiktig anpassning till ett förändrat omvärldsläge. Regeringen avser senare att i de s.k. operativa anvisningarna ange de närmare utgångspunkterna för krav på totalförsvaret när det gäller beredskap och uthållighet. 7.3 Övergripande mål och uppgifter för det militära försvaret -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Följande övergripande mål skall gälla för det militära försvaret och| | därmed för Försvarsmakten: | | | | Försvarsmaktens fundamentala uppgift är att i fred förbereda för| | att i krig försvara riket mot väpnade angepp som hotar dess | | frihet och oberoende. Angrepp skall kunna mötas var det än | | kommer ifrån och hela landet skall kunna försvaras. | | | | Försvarsmakten skall kontinuerligt i fred och under kriser | | kunna övervaka och hävda rikets territoriella integritet, i | | luften, till sjöss och på marken. | | | | Försvarsmakten skall kunna ställa kvalificerade förband och | | andra resurser till förfogande för internationella fredsfrämjande| | och humanitära insatser. | | | | Försvarsmakten skall kontinuerligt kunna stödja samhället vid | | svåra påfrestningar i fred. | | | | I nuvarande omvärldsläge är de militära hoten starkt begränsade.| | Försvarsmakten skall emellertid ha förmåga att anpassa sig till | | förändrade krav och förutsättningar i detta avseende. På motsva-| | rande sätt skall förmågan att lösa övriga uppgifter kunna anpassas.| | | | Försvarsmaktens beredskap skall därför medge att organisationens| | huvuddel inom ett år efter beslut har uppnått full | | krigsduglighet. Beredskap, organisation och planläggning skall | | vidare medge att Försvarsmaktens förmåga långsiktigt kan anpassas,| | dvs. utökas eller förändras för att motsvara framtida krav och | | behov. | -------------------------------------------------------------------- Riksdagen fastställde i försvarsbeslutets första etapp i enlighet med regeringens förslag uppgifterna för det militära försvaret. Det militära försvaret skall - försvara landet mot väpnade angrepp - hävda vår territoriella integritet - kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser och - kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Riksdagen ställde sig vidare bakom regeringens uttalande att ett väpnat angrepp utgör det allvarligaste hotet mot vår nationella säkerhet och att det därmed långsiktigt är den viktigaste utgångspunkten för totalförsvars- planeringen. Även under perioder då bedömningen av tänkbara hot leder till att det endast finns små anspråk på omedelbar militär förmåga, måste det militära försvarets verksamhet och utveckling präglas av att uppgiften att försvara landet mot väpnade angrepp är det yttersta motivet för det militära försvarets existens. Regeringens förslag till övergripande mål för Försvarsmakten framgår ovan. 7.4 Inriktningen av det militära försvarets krigsorganisation 7.4.1 Utgångspunkter Riksdagen godtog i försvarsbeslutets första etapp regeringens förslag till principiell inriktning och utveckling i stort för krigsorganisationen. Riksdagen accepterade därvid att låta krigsdugligheten för förbanden variera men att den inom högst ett år skall ha höjts så att ett angreppshot med iståndsatta styrkor kan mötas. Riksdagen hade ett motsvarande synsätt när det gäller åtgärder och handlingsfrihet för en anpassning av det militära försvaret till en framtida utveckling på längre sikt. Åtgärder för att säkerställa förmågan till höjning av krigsdugligheten och långsiktig anpassning redovisas sammanfattat i kapitel 16. Krigsorganisationens utformning - dvs. dess kvantitet och kvalitet - är ett uttryck för vilken förmåga i olika avseenden som krävs för att med acceptabel risktagning kunna lösa uppgifterna, främst uppgiften att möta väpnade angrepp. Behoven av förmåga kan klarläggas genom en logisk kedja av analyser med utgångspunkt i hotbedömningar. Därefter kan en krigsorganisation som motsvarar kraven på förmåga utformas. En viktig förutsättning är emellertid att hotbedömningarna är någorlunda tydliga och entydiga. Detta är i dagens läge endast möjligt vad gäller hoten i det korta tidsperspektivet. Krigsorganisationen måste alltså i betydande utsträckning utformas mot bakgrund av ett annat krav än det som sammanhänger med behovet av direkt operativ förmåga, nämligen kravet att långsiktigt kunna anpassa förmågan till framtida behov. Mot bakgrund av främst vikten av förmåga till långsiktig anpassning till ökade hot föreslår regeringen att en i vissa avseenden något större krigsorganisation bibehålls än vad inriktningen i försvarsbeslutets första etapp angav samtidigt som reduktioner föreslås i andra avseenden. Regeringens förslag till utveckling av grundorganisationen, bl.a. mot bakgrund av förslagen rörande krigsorganisationens utveckling, redovisas i kapitel 11. 7.4.2 Operativa lednings- och underhållsförband Regeringen redovisar i kapitel 10 ett samlat förslag till ledningssystemets utveckling. Beträffande de operativa ledningsförbanden innebär detta att Försvarsmaktens högkvarter samt de tre militärområdesstaberna med tillhörande stabsförband bibehålls. Omfattningen av framför allt den fredstida kadern reduceras. Den operativa ledningsorganisationen reduceras vidare genom att den rörliga militärområdesförstärkningsstaben utgår. Innebörden är vidare att de tre underhållsregementena utvecklas genom att de övertar vissa av de uppgifter som i dag löses på försvarsområdes-, marinkommando- och flygkommandonivå. Syftet är att genom försvarsmaktsgemensamma lösningar uppnå en ökad rationalitet. Regeringen bedömer att dessa åtgärder måste genomföras successivt under försvarsbeslutsperioden på grund av de stora omstruktureringar som genomförs under dess första del. Den materiella förnyelsen är nära kopplad till en omfattande utveckling av metoder för att bedriva ledning och omfattar framför allt sambands- och informationssystem. 7.4.3 Markstridskrafterna -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | 3 fördelningsstaber med fördelningsförband samt 13 armébrigader | | bibehålls. Territorialförsvaret reduceras till ca 90 000 man. | | Hemvärnet utökas till 125 000 man. Luftvärn med medellång räckvidd| | utvecklas så att anskaffning kan ske under | | försvarsbeslutsperioden. | -------------------------------------------------------------------- Försvarsbeslutets första etapp innebar att följande inriktning angavs avseende markstridskrafterna. Landets stora yta är en grund för dimensioneringen av markstridskrafterna. Fältförbanden bör efter höjning av krigsdugligheten totalt omfatta ca 12 brigader i 3 fördelningar med erforderliga fördelningsförband. Vissa brister i krigsdugligheten kan accepteras i det nära tidsperspektivet under förutsättning att den relativt snabbt kan höjas efter ett beslut. I dagsläget består markstridskrafterna huvudsakligen av 6 infanteribrigader, 5 norrlandsbrigader, 2 pansarbrigader, 3 mekaniserade brigader, 6 fördelningsstaber, 7 artilleriregementsstaber samt fördelnings- och försvarsområdesförband. Som regeringen anfört i avsnitt 7.2.2 är förmågan till anpassning en viktig del i det framtida försvaret. För att genom en breddning av den krigsorganisatoriska basen stärka denna förmåga förordar regeringen att markstridskrafterna tills vidare skall omfatta 13 brigader. Denna utökning jämfört med etapp ett anser regeringen motiverad också av operativa skäl. Regeringen delar Försvarsmaktens uppfattning att antalet brigader som ges vinterutbildning blir för lågt i den trettonbrigadslösning Försvarsmakten framlagt. Regeringen föreslår därför en större andel norrlandsbrigader. Genom utökningen av antalet brigader, i förhållande till den inriktning som angavs i försvarsbeslutets första etapp, anser regeringen att en bättre grund läggs för en möjlig framtida anpassning. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att markstridskrafterna utvecklas enligt följande under försvarsbeslutsperioden. Fältförbanden bör totalt omfatta 13 brigader i tre fördelningar med erforderliga fördelningsförband. Fördelningsförbanden minskas överlag på ett balanserat sätt och ges en omfattning och inriktning som stämmer med reduceringen av antalet brigader. Härvid undantas dock bl.a. jägarförbanden som vidmakthålls och vars organisation utvecklas. Ledningsförbanden ges vidare ökad förmåga bl.a. genom tillförsel av telesystem 9000. Avvecklingen av krigsförband bör generellt inledas år 1997 och vara genomförda före år 2000. Regeringen föreslår att hemvärnet bör utökas till ca 125 000 personer. Regeringen föreslår vidare att territorialförsvaret i övrigt bör bestå av ca 90 000 personer. Försvarsområdesförbandens organisation utvecklas för att kunna vidmakthålla operativa krav på förmågor och krigsduglighet. Försvarsområdesstabernas utveckling beskrivs närmare i kapitel 10. För att minska effekterna av reduktionen föreslår regeringen en bevakningsorganisation uppgående till ca 40 000 personer efter anpassning. Detta förslag behandlas utförligare i avsnitt 17.6. Regeringen har beträffande krigsorganisationens materiella förnyelse beaktat bland annat funktionen indirekt eld med anskaffning av artillerilokaliseringsradarn ARTHUR och den måldetekterande artillerigranaten BONUS. Fältförbandens rörlighet ökas med anskaffning av krigsbro 5 och utveckling av krigsbro 6. Anskaffning av luftvärnsrobotsystemet BAMSE med medellång räckvidd för skydd av bland annat flygbaser bidrar till den samlade luftförsvarsförmågan och ökar därmed möjligheterna att skydda kraftsamlingen av våra operativa anfallsförband. Vissa brigader utrustas med splitterskyddade luftvärnskanonvagnar. Försvarsområdesluftvärnskompaniernas förmåga ökas väsentligt med införandet av direktriktningssikte. Äldre luftvärnsrobotsystem genomgår renovering och modifiering. Brigadernas mekanisering och eldkraft prioriteras vid utveckling och anskaffning av materiel. Den redan påbörjade mekaniseringen fullföljs genom fortsatt tillförsel av stridsvagnar och stridsfordon. Vid en kvalitativ bedömning av markstridskrafternas utveckling vill regeringen särskilt framhålla förnyelsen på stridsvagnsområdet där stridsvagn 121 (Leopard 2) är under införande och leverans av stridsvagn 122 (nytillverkade Leopard 2 I) påbörjas under år 1997. Detta tillsammans med den ökande andelen splitterskyddade fordon för trupp gör att brigadernas förmåga under försvarsbeslutsperioden utvecklas avsevärt. Regeringen anser att hemvärnsförbanden är i behov av omfattande materielförnyelse och att detta kan ske dels genom tillförsel från avvecklade krigsförband, dels genom anskaffning. Försvarsmaktens planering i detta avseende godtas av regeringen. Regeringen anser dock att Försvarsmakten måste efterstäva en högre takt i leveranserna så att hemvärnet får den angelägna moderniseringen av utrustningen. Exempel på utrustning som regeringen särskilt vill framhålla är sambandsmateriel på plutonsnivå samt materiel för mörkerstrid. Vidare bör slutleverans av uniform modell 90 till hemvärnet avslutas under år 1997. 7.4.4 Sjö- och kustförsvarsstridskrafterna -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | 4 marinkommandon bibehålls. 24 ytstridsfartyg bibehålls under | | försvarsbeslutsperioen varefter antalet minskas till 20. 9 | | ubåtar bibehålls, varav 2 i materielberedskap. 6 | | amfibiebataljoner organiseras. 3 kustartilleribataljoner och 1 | | tungt kustrobotbatteri bibehålls. De fasta kustförsvarsförbanden| | reduceras till 6 bataljoner. | -------------------------------------------------------------------- I försvarsbeslutets första etapp angavs följande inriktning avseende sjöstridskrafterna. Behovet av sjöstridskrafter styrs av kravet att kunna hävda vår territoriella integritet och kravet på långsiktig anpassning. Inriktningen bör vara ca 20 ytstridsfartyg, högst 9 ubåtar och en i stort bibehållen minröjningskapacitet. De rörliga kustförsvarsförbanden bör enligt försvarsbeslutets första etapp i huvudsak behållas. För vissa enheter kan brister i krigsdugligheten accepteras i grundnivån. Högt prioriterade delar av de fasta kustförsvarsförbanden bör behållas och kunna utnyttjas efter erforderlig höjning av krigsdugligheten. Resterande delar av den fasta organisationen avvecklas. Regeringens förslag är nu att 24 ytstridsfartyg behålls under perioden 1997- 2001. Antalet fartyg bör vara av denna storleksordning för att uthålligt kunna hävda den territoriella integriteten innan nya ytstridsfartyg hunnit bli operativa. Därefter kan antalet fartyg nedgå till 20. En patrullbåtsdivision baseras tills vidare i Göteborg. Därigenom läggs en god grund för en framtida anpassning och möjliggörs en kontinuerlig närvaro av fartygsförband på Västkusten. Regeringen föreslår vidare att 9 ubåtar, varav 2 i materielberedskap, vidmakthålls. Fortsatt kompetens skall säkerställas inom ubåtsområdet. Som ett led i utvecklingen mot mera operativt rörliga kustförsvarsförband bör 2 rörliga kustartilleribrigadledningar organiseras och vidmakthållas under försvarsbeslutsperioden. För att tillgodose behovet av förmåga till strid i våra skärgårdsområden, bl.a. i anslutning till storstäderna, anser regeringen att 6 amfibiebataljoner bör utvecklas och vidmakthållas, varvid 2 kan ges en lägre operativ och taktisk rörlighet. 6 kustförsvarsbataljoner med fast kustartilleri bör vidmakthållas i högt prioriterade områden. Den materiella förnyelsen innebär för sjö- och kustförsvarsförbanden i huvudsak följande. Regeringen avser att under hösten 1996 pröva frågan om anskaffning av 2 ytstridsfartyg YS 2000 utöver de 2 redan beställda. Båtar anskaffas till ytterligare en amfibiebataljon, utöver redan beställda båtar för 3 amfibiebataljoner. 7.4.5 Flygstridskrafterna -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Flygstridskrafternas ledning organiseras i en central | | flygledningsresurs och 3 flygkommandostaber. 6 stridslednings- | | och luftbevakningsbataljoner, 16 basbataljoner, 13 | | stridsflygdivisioner samt 4 transportflygdivisioner bibehålls. | -------------------------------------------------------------------- I försvarsbeslutets första etapp angavs följande inriktning avseende flygstridskrafterna. Flygstridskrafterna måste utformas och dimensioneras i ett långsiktigt perspektiv redan på grundnivån. Vissa brister i krigsdugligheten kan accepteras i det nära tidsperspektivet under förutsättning att den relativt snabbt kan höjas efter ett beslut. De flygande förbanden skall omfatta ca 12 stridsflygdivisioner, vilka på sikt bör vara utrustade med JAS 39 Gripen. Härutöver har riksdagen utgått från att regeringen i underlagsarbetet inför försvarsbeslutets andra etapp överväger frågan om att behålla redan anskaffade flygplan för en större organisation när antalet divisioner minskas från 16 till 12. På detta sätt skulle en handlingsfrihet att öka luftförsvarets kapacitet kunna skapas. Vidare skulle det lätta attackflygets omfattning och ambitionsnivå övervägas ytterligare inför försvarsbeslutets andra etapp. Transportflygets kapacitet borde i huvudsak bibehållas. I fråga om markförbanden angavs att stridsledningsorganisationen i alla väsentliga avseenden måste finnas i grundnivån och snabbt kunna uppnå full kapacitet. Bassystemet borde kunna minskas till ca 16 basbataljoner. I samband med en allmän höjning av krigsdugligheten måste bassystemet snabbt kunna ges full effekt. Som regeringen har anfört i avsnitt 7.2.2 är förmågan till anpassning en viktig del i det framtida försvaret. Regeringen anser att förmågan till anpassning stärks om den krigsorganisatoriska basen breddas något. Regeringen förordar därför att flygstridskrafterna tills vidare skall bestå av 13 flygdivisioner. Enligt regeringens mening kan, till begränsade kostnader, förmågan till anpassning i ett längre perspektiv stärkas ytterligare om viss materiel bibehålls när flygdivisioner avvecklas. Genom dessa åtgärder anser regeringen att en god grund läggs för en möjlig framtida anpassning avseende flygstridskrafterna. Regeringen vill dock framhålla att den långsiktiga inriktningen skall vara flygstridskrafter omfattande 12 divisioner JAS 39 Gripen. Luftförsvaret är en viktig grund för Försvarsmaktens förmåga att kunna skydda vitala funktioner och områden, utveckla initialeffekt och kraftsamla operativt rörliga förband. Regeringen anser därför att luftförsvarsförmågan även fortsättningsvis skall prioriteras när JAS 39 Gripen införs i organisationen. Den samlade luftförsvarseffekten förbättras bl.a. genom att JAS 39 Gripen tillförs kvalificerade radarjaktrobotar. Regeringen föreslår att flygstridskrafterna utvecklas enligt följande under försvarsbeslutsperioden. Lednings- och underhållsförbanden vidmakthålls och utvecklas. Nuvarande flygkommandostaber omorganiseras till en central flygledningsresurs och 3 flygkommandostaber. De utgående förbanden bör avvecklas senast före år 2000. Regeringen föreslår vidare att stridslednings- och luftbevaknings-förbanden reduceras från 9 till 6 bataljoner. Som angavs i försvarsbeslutets första etapp skall basförbanden organiseras i 16 basbataljoner. Med anledning av den reducerade basorganisationen finns det skäl att utreda organisationen av framtida basförband och ett nytt bassystem. Utbyggnaden av det nuvarande Bas 90- systemet bör därför avbrytas tills vidare. Det kvarstående behovet inom Bas 90- systemet kan tillgodoses i en anpassningssituation. Det är dock angeläget att bl.a. sambandsutbyggnaden fortsätter för att tillgodose flygsystemens, främst JAS 39 Gripens behov. Regeringen har tidigare pekat på betydelsen av försvarets telenät (FTN) för tillgången till säkra telekommunikationer. Regeringen vill särskilt framhålla vikten av att Försvarsmakten i den extrema miljö som krig innebär, har tillgång till exklusiva telekommunikationer för bl.a. operativ och taktisk ledning. Regeringen förordar därför att Försvarsmakten även fortsättningsvis skall äga och driva nätet som en egen teleoperatör. FTN bör vidmakthållas och byggas ut i nätets olika funktioner. En särskild funktion bör inrättas för att hålla samman ledning samt drift och underhåll för fred, kris och krig. Utvecklingen och anskaffningen av 5 stridslednings- och luftbevakningscentraler och omsättning av äldre centraler bör fullföljas. Inriktningen är att de första nya centralerna skall tas i begränsad operativ drift i början av försvarsbeslutsperioden. Även anskaffningen av det flygburna spaningsradarsystemet bör fullföljas. 2 radarflyggrupper bör kunna tas i operativ drift vid sekelskiftet. Anskaffningen av JAS 39 Gripen bör fullföljas. Utveckling och anskaffning av en tredje delserie framgår av avsnitt 7.4.6. Det är enligt regeringens mening angeläget att den första Gripendivisionen blir operativ år 1997 och en andra division året därpå. Det är angeläget även att anskaffningen av den tvåsitsiga JAS 39 Gripen fortsätter. Inriktningen är att detta flygplan skall börja levereras under år 1998 och att systemet skall tas i operativ drift år 1999. Det är därutöver angeläget att flygstridskrafterna ges en relevant beväpning och utrustning i övrigt. Anskaffningen och integreringen av robot 99 till såväl JAS 39 Gripen som JA 37 bör således fullföljas. Regeringen anser även att utvecklingen och anskaffningen av spaningskapsel för JAS 39 Gripen bör fullföljas så att systemet kan vara operativt åren 2002-03. De lätta attackflygförbanden har numera en begränsad förmåga att uppträda i en svår hotmiljö. Regeringen anser att förbanden därför bör avvecklas. Regeringen anser att JA 37-förbanden tills vidare bör organiseras i 8 divisioner. AJS 37-förbanden och J 35-förbanden bör organiseras i 4 AJS 37- och 1 J 35-division. De utgående förbanden bör snarast avvecklas. Under försvarsbeslutsperioden bör 6 divisioner ombeväpnas till JAS 39 Gripen. År 2001 kommer flygstridskrafterna då att bestå av 6 JAS 39 Gripendivisioner, 6 JA 37-divisioner och 1 AJS 37-division. Ombeväpningen av JA 37-förband till JAS 39 Gripen bör inledas omkring år 2000. Regeringen anser att telekrigföringsförmågan inom JA 37-systemet skall förbättras under försvarsbeslutsperioden. Transportflygförbanden vidmakthålls och utvecklas. Förbanden bör organiseras i 4 centrala och 4 regionala transportflygdivisioner. Flygräddningen bör organiseras i 6 tunga helikoptergrupper. Regeringen förordar slutligen att omsättningen till signalspaningsförband S 102B slutförs så att systemet är operativt år 1998. Större och viktigare projekt avseende krigsorganisationens materiella förnyelse är, förutom system inom JAS 39-projektet, utveckling och anskaffning av stridsledningscentraler, kommunikationssystem, samt flygburen spaningsradar. Telekrigförmågan skall förbättras. 7.4.6 JAS 39 Gripen delserie 3 -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | En tredje delserie flygplan JAS 39 Gripen utvecklas och | | anskaffas för leverans under perioden 2003-06. | -------------------------------------------------------------------- I försvarsbeslutets första etapp godkände riksdagen som inriktning att krigsorganisationen skall omfatta ca 12 stridsflygdivisioner, vilka på sikt bör vara utrustade med JAS 39 Gripen. JAS 39 Gripen bör alltså anskaffas i en omfattning som gör att Försvarsmaktens krigsorganisation på sikt omfattar totalt 12 stridsflygdivisioner. Med nu gällande riksdagsbeslut som grund är två delserier JAS 39 Gripen för 8 divisioner under anskaffning. Flygplan och utrustning motsvarande behovet för ytterligare 4 divisioner bör således anskaffas i en tredje delserie. Slutleverans av delserie 2 beräknas ske under år 2003, varför leverans av en tredje delserie också bör påbörjas under år 2003. Utvecklingsarbetet för en tredje delserie behöver därmed inledas under år 1997. Slutleverans beräknas ske 2006. Utvecklingsarbetet för den tredje delserien inriktas i tekniskt hänseende mot nödvändig anpassning till ny teknik. I taktiskt hänseende förbättras främst luftförsvarsförmågan för att motsvara de krav som kan ställas i framtida konfliktscenarier. Ett fördjupat underlag om innebörden av regeringens förslag kommer att redovisas för försvarsutskottet. Regeringen föreslår att riksdagen godkänner utveckling och anskaffning av en tredje delserie JAS 39 Gripen för att tillgodose behovet av resterande 4 divisioner. Det ankommer på regeringen att besluta om anskaffningsprocessen inom JAS 39 Gripen investeringsram (se avsnitt 17.12) och inom ramen för av riksdagen, till utgiftsområdet Totalförsvar, bemyndigade medel. 7.4.7 Helikopterförband Regeringen anser, i likhet med Försvarsmakten, att Försvarsmaktens helikopterresurser med början den 1 juli 1997 successivt bör samordnas inom ett gemensamt program. Genom att inrätta Försvarsmaktens helikopterflottilj skapas ett gemensamt ledningsorgan för Försvarsmaktens helikopterverksamhet. Detta underlättar ledning av större samlade insatser under kris och i krig. Sammanförandet av helikopterverksamheten ökar också möjligheterna till typsamordning och samordning vad avser bl.a. beredskap och utbildning. Flottiljens ledning krigs- och kaderorganiseras och skall utgöra en rörlig förstärkningsresurs. I krig skall denna ledningsresurs kunna ställas till operativ eller taktisk chefs förfogande. Den rörliga helikopterledningen skall i fred kunna användas för ledning och samordning vid större räddningsinsatser. Regeringen anser att helikopterorganisationen fr.o.m. år 1998 bör inordnas i ett nytt program, Helikopterförband. Regeringen avser att återkomma till riksdagen inför budgetåret 1998 i denna fråga. I kapitel 11 behandlar regeringen de grundorganisatoriska aspekterna. I avsnitt 17.2 behandlas utnyttjandet av Försvarsmaktens helikoptrar för bl.a. sjuktransporter i fred. 7.5 Övergripande mål och uppgifter för det civila försvaret I försvarsbeslutets första etapp fastställdes följande uppgifter för det civila försvaret - värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld, - kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och - stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella påfrestningar i fred. Regeringen har i kapitel 5 förordat att begreppet svåra nationella påfrestningar skall ersättas av "svåra påfrestningar på samhället". Såsom framgår av kapitel 5 och lagtexten i förslaget till lagen om totalförsvar och höjd beredskap syftar begreppet civilt försvar på verksamhet och inte på en organisation. Det framgår vidare att genomförandet av internationella insatser och stärkandet av samhällets förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället inte är totalförsvarsverksamhet men att däremot totalförsvarsresurserna skall utformas så att de också kan användas för dessa situationer. Detta innebär ingen skillnad i sak i förhållande till försvarsbeslutets första etapp. Enligt försvarsbeslutets första etapp skall en ny inriktning gälla för det civila försvaret som innebär att ökad tonvikt skall läggas på att åstadkomma en grundläggande tillräcklig robusthet och flexibilitet på de viktigaste infrastrukturområdena. Det gäller i första hand elförsörjning, telekommunikationer, informationssystem och ledningssystem. Detta är sektorer som har avgörande betydelse för samhällets funktionsförmåga vid väpnat angrepp och som är viktiga vid hot mot säkerheten för befolkning och samhällsfunktioner i fred. 7.6 Inriktning av det civila försvarets funktioner ----------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Planeringen för det civila försvaret inriktas enligt följande. | | | | - Det civila försvaret skall kunna anpassas till förändringar i det| | säkerhetspolitiska läget | | - En helhetssyn på beredskapsåtgärderna skall tillämpas | | - De kompletterande beredskapsåtgärderna skall i större utsträckning| | än hittills avse de viktigaste infrastrukturområdena | | - Den fredstida samordningen skall förbättras | | - Ledningsförmågan skall förbättras | ----------------------------------------------------------------------- 7.6.1 Utgångspunkter Det civila försvarets förmåga grundas främst på samhällets inneboende stabilitet och flexibilitet inför olika slag av störningar. Denna basförmåga kompletteras genom planeringen för det civila försvaret med de särskilda beredskapsåtgärder som vidtas med utgångspunkt i krav som ställs vid i första hand ett väpnat angrepp. Villkoren för planeringen för det civila försvaret skiljer sig därmed väsentligt från vad som gäller för planeringen för det militära försvaret. Regeringen har i avsnitt 6.2 redogjort för de delar i samhällsutvecklingen som har särskilt stor betydelse för det civila försvarets förmåga. Det gäller främst områdena elförsörjning, telekommunikationer och informationsteknologi. På dessa områden är den tekniska utvecklingen snabb med både positiva och negativa konsekvenser från sårbarhetssynpunkt. Bilden kompliceras av stora förändringar när det gäller avreglering och internationalisering inom dessa sektorer. Samhällets känslighet för vissa slag av störningar ökar genom den fortgående specialiseringen och koncentrationen inom näringslivet som medför en ökad ensidighet och ett ökat utlandsberoende. Ytterligare en dimension är den ändrade ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner som har ägt rum och som fastställts i lagen (1994:1720) om civilt försvar och lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Kommunerna har därmed såväl formellt som reellt blivit ansvariga för en betydande del av samhällets beredskapsåtgärder inklusive personalförsörjning i krig. Genom försvarsbeslutets första etapp har utgångspunkterna för det civila försvarets planering ändrats väsentligt. Säkerhetsbegreppet har vidgats och en helhetssyn skall gälla för åtgärder mot hot och risker i fred och i krig. Förmågan att möta ett väpnat angrepp skall anpassas efter det säkerhetspolitiska läget. Resurser för det civila försvaret skall kunna användas i samband med svåra påfrestningar på samhället i fred och vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Sammantaget innebär detta att kraven på det civila försvaret har blivit betydligt mer mångfacetterade och att planeringssituationen har blivit mer komplicerad. 7.6.2 Inriktningen av planeringen De utgångspunkter som ovan redovisats leder enligt regeringens mening till följande allmänna slutsatser när det gäller inriktningen av det civila försvarets planering. Regeringens förslag överensstämmer i stort med vad som föreslagits i Överstyrelsens för civil beredskap programplan för det civila försvaret. Det civila försvaret måste kunna anpassas till förändringar i det säkerhetspolitiska läget I detta sammanhang aktualiseras frågan om beredskapshänsyn i planering och samhällsutveckling. Överstyrelsen för civil beredskap framhåller i programplanen att om riskerna i samhället skall kunna hållas på en godtagbar nivå måste alla verksamheter inom olika sektorer uppfylla rimliga säkerhetskrav. För att uppnå detta är det enligt Överstyrelsen väsentligt att statliga myndigheter som arbetar med beredskapshänsyn och säkerhetsfrågor stödjer och tar initiativ som på olika sätt höjer den allmänna kunskapsnivån inom risk- och säkerhetsområdet. Det är enligt regeringen både av beredskaps- och samhällsekonomiska skäl av största vikt att olika aktörer i samhället i samband med investeringar har sådan kunskap om det allmänna beredskapsbehovet att de beaktar möjligheterna att vidta beredskapsåtgärder. Dessa åtgärder kan i sammanhanget vara kostnadsmässigt marginella men av stor beredskapsvikt. En fortsatt verksamhet från myndigheternas sida på detta område är angelägen. För detta talar också behovet av att trygga en beredskap inför svåra påfrestningar i fred. Regeringen vill betona vikten av att myndigheter med verksamhet inom det civila försvaret utarbetar planer för hur anpassning skall kunna genomföras och kontinuerligt överväger hur dessa planer skall kunna realiseras. En helhetssyn skall tillämpas på beredskapsåtgärderna Beredskapsåtgärder inom det civila försvaret skall primärt dimensioneras av de krav som ställs på samhället vid väpnat angrepp. I enlighet med den inriktning som statsmakterna fastställt i försvarsbeslutets första etapp skall emellertid vid dimensionering och utformning av beredskapsåtgärderna hänsyn tas till att resurserna skall kunna utnyttjas även vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Helhetssynen innebär tillsammans med det vidgade säkerhetsbegreppet en väsentlig förändring av det civila försvarets inriktning och ett nytt arbetssätt. Det blir nu nödvändigt att i planeringen konsekvent analysera effekten av beredskapsåtgärder inte bara för krig utan också med avseende på fredstida störningar. Även om det är krigets krav som huvudsakligen skall avgöra dimensionering och utformning av beredskapsåtgärderna är det enligt regeringen väsentligt att behoven vid fredstida störningar ges stor vikt i avvägningarna. Regeringen framlägger i dag en proposition om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop.1996/97:11). Där redovisas vissa svåra påfrestningar som det är särskilt angeläget att det finns en hög beredskap inför. I planeringen av det civila försvaret bör särskilt beaktas den effekt som beredskapsåtgärder bedöms medföra för dessa fall. Det är en uppgift för myndigheterna inom det civila försvaret att verka för att en helhetssyn även tillämpas när beredskapsåtgärder vidtas i samhället mot fredstida olyckor, katastrofer och störningar i viktiga samhällsfunktioner. Helhetssynen innebär i dessa fall att vid utformning av åtgärderna hänsyn så långt som möjligt tas till kraven vid väpnat angrepp. Ytterligare en dimension på helhetssynen är den beredskapshänsyn i planering och samhällsutveckling som regeringen berört i det föregående. Den fredstida samordningen bör förbättras Regeringen föreslår i kapitel 12 en förstärkt samordningsroll för Överstyrelsen för civil beredskap. Detta görs genom att uppgifterna inom ramen för samordningsansvaret preciseras och tydliggörs. Överstyrelsens verksamhet koncentreras till vissa områden inom det civila försvaret och samordnings- ansvaret avgränsas mot ansvaret för de olika funktionerna. Ledningsförmågan bör förbättras Den områdesvisa ledningen inom det civila försvaret förekommer i krig på fyra nivåer - regering, civilbefälhavare, länsstyrelse och kommunstyrelse. Vidare förekommer självfallet en ledning inom ramen för de olika samhällssektorerna eller funktionerna. Denna senare ledning tar sig olika uttryck beroende på vilken samhällssektor eller funktion det gäller. Regeringen anser att ledningsförmågan bör förbättras genom åtgärder på olika områden. Åtgärderna bör i allt väsentligt vidtas redan i fredstid och inte anstå till ett anpassningsskede. Ett område där ambitionen bör höjas är kompetensutvecklingen inom ledningsorganisationen. Detta bör åstadkommas genom större satsningar på utbildnings- och övningsverksamhet. Ett annat område som bör prioriteras är utveckling av och anskaffning av tekniskt stöd, telesäkerhetsåtgärder, datasäkerhet, reservkraft och i vissa fall fysiskt skydd främst vid myndigheternas fredsuppehållsplatser. Detta underlättar de praktiska möjligheterna till ledning. Genom lagen (1994:1720) om civilt försvar har kommunerna sedan den 1 juli 1995 ansvaret för det civila försvaret inom sitt ansvarsområde. Regeringen vill betona vikten av att berörda myndigheter ger kommunerna det stöd som de behöver för sin planeringsverksamhet. Länsstyrelserna har enligt lagen om civilt försvar och förordningen (1995:128) om civilt försvar ett särskilt uttalat ansvar i detta hänseende. Länsstyrelserna har också ett ansvar som högsta civila försvarsmyndighet på lägre regional nivå samt viktiga uppgifter inom fredsräddningstjänsten. Under senare år har besparingarna inom länsstyrelsernas område berört även dessa ansvarsområden. Regeringen avser att noga följa utvecklingen beträffande möjligheterna att genomföra den aktuella verksamheten. Sammanfattningsvis har regeringen i detta avsnitt redogjort för den inriktning som planeringen för det civila försvaret bör ha under försvarsbeslutsperioden. För att förverkliga denna inriktning bör, mot bakgrund av det bedömda beredskapsläget, vid resursfördelningen ledningssystem, kompetensutveckling hos personal, infrastruktur samt insats- och katastrofberedskap prioriteras högre än vad som hittills varit fallet. Mot samma bakgrund bör lägre prioritet ges åt försörjningsfunktionerna. 7.6.3 Vissa särskilda frågor Regionala mål- och riskanalyser ----------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Regionala mål- och riskanalyser skall användas som en grund för all| | totalförsvarsplanering. | ----------------------------------------------------------------------- De regionala mål- och riskanalyserna är en viktig grund för geografiska prioriteringar inom totalförsvaret. Analyserna genomfördes i anslutning till 1992 års totalförsvarsbeslut mot bakgrund av de antaganden som gjordes om karaktär och tänkbart förlopp av ett väpnat angrepp mot landet. Analyserna avser främst preciserade bedömningar av vilka slag av mål som en angripare skulle välja och vilka delar av landet som skulle drabbas av stridshandlingar. Analyserna har kommit till användning vid lokalisering och utformning av investeringar för ökad funktionssäkerhet i infrastrukturen och för utformning av Försvarsmaktens operativa planering. De ligger också till grund för de prioriteringar som görs inom bl.a. skyddsrumsbyggandet. Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap har i anslutning till programplanerna redovisat en översyn av inriktning och tillämpning av de regionala mål- och riskanalyser som fastställdes i 1992 års totalförsvarsbeslut. Översynen innebär främst en aktualisering med hänsyn till den ändrade inriktning av totalförsvaret vad gäller ett väpnat angrepp som fastställdes i försvarsbeslutets första etapp. På denna grund föreslås en viss förändring avseende bl.a. prioriteringar av mål och geografiska områden. Regeringen anser att de regionala mål- och riskanalyserna är ett viktigt prioriteringsinstrument i totalförsvarsplaneringen och att de därför, efter att ha reviderats med hänsyn till den förutsedda hotbilden, skall ligga till grund för all totalförsvarsplanering. Bolagisering och privatisering -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Beredskapsansvariga myndigheter bör noga följa utvecklingen | | ifråga om bolagiseringar och privatiseringar. | -------------------------------------------------------------------- I försvarsbeslutets första etapp framhölls att bolagiseringar och privatiseringar kan minska möjligheterna att upprätthålla en god beredskap om inte särskilda motåtgärder vidtas. Regeringen beslöt i november 1995 att en särskild utredare skulle se över principerna för finansiering av beredskapsåtgärder samt vissa andra frågor inom det civila försvaret. Utredaren skulle bl.a.redovisa vilka problem från beredskapssynpunkt som kan uppstå vid fortsatta bolagiseringar och privatiseringar på de primär- och landstingskommunala områdena. Den särskilde utredaren lämnade i mars 1996 betänkandet (SOU 1996:58) Finansiering av det civila försvaret. I betänkandet gör utredaren bedömningen att de genomförda bolagiseringarna och privatiseringarna inte har lett till några större problem från beredskapssynpunkt. Med hänsyn härtill lämnar utredaren inte några förslag på detta område. Regeringen anser att de från beredskapssynpunkt mest intressanta bolagiseringarna - vad avser det primärkommunala området - gäller de kommunaltekniska verksamheterna. Överstyrelsen för civil beredskap bör även i fortsättningen lämna stöd för investeringar i reservutrustningar i kommunaltekniska anläggningar. Några ytterligare åtgärder behöver enligt regeringen för närvarande inte vidtas. Beredskapsansvariga myndigheter bör emellertid noga följa utvecklingen på detta område. Ökade uppgifter för kommunerna I försvarsbeslutets första etapp framfördes att frågan om överföring av ytterligare uppgifter till kommunerna borde utredas, varvid särskilt skyddsrumsbyggandet skulle övervägas i enlighet med förslag från Riksdagens revisorer. Regeringen gav därefter i 1995 års planeringsanvisningar Överstyrelsen för civil beredskap i uppgift att i samråd med Statens räddningsverk pröva möjligheten att överföra ytterligare uppgifter till kommunerna. Överstyrelsen för civil beredskap gör i sin rapport bedömningen att det endast återstår ett fåtal uppgifter som kan vara aktuella att överföra ansvaret för till kommunerna. I rapporten föreslås att en prövning görs dels av möjligheten att skapa ett nytt system för ersättning för underhållsbesiktning av skyddsrum, dels av möjligheterna för ett ökat kommunalt inflytande över statsbidragen till frivilligverksamheten på lokal nivå. I rapporten föreslås även att ett antal andra frågor bör bli föremål för fortsatt utredning. Överstyrelsen anser dels att en översyn av lagen (1994:1710) om civilt försvar bör genomföras i syfte att tydliggöra kommunernas ansvar i fråga om utdelning av andningsskydd, dels att frågor om anläggningars skydd i krig (verkskydd) i framtiden eventuellt borde regleras i räddningstjänstlagen (1986:1102) och inte som idag i lagen om civilt försvar. Överstyrelsen för civil beredskap föreslår även att det borde utredas om äganderätten till och anskaffningen av räddningstjänstmateriel för höjd beredskap skall överföras till kommunerna. Vad avser skyddsrumsbyggandet anser Överstyrelsen att det med nuvarande finansieringssystem av praktiska skäl inte är lämpligt att överföra medlen för skyddsrumsbyggande till kommunal nivå utan föreslår att möjligheten att lånefinansiera beredskapsinvesteringar i allmänhet och skyddsrumsbyggandet i synnerhet utreds. Statens räddningsverk delar ej denna uppfattning och motsätter sig särskilt Överstyrelsens förslag vad gäller räddningstjänstmateriel för höjd beredskap. Regeringen anser att det är angeläget att pröva möjligheterna till fortsatt överföring till kommunerna av uppgifter inom det civila försvaret. Förslaget om ett nytt system för ersättning för underhållsbesiktning bör enligt regeringens mening aktualiseras i samband med den utvärdering av tillämpningen av ersättningssystemet som skall genomföras av regeringen och Kommunförbundet år 1999. Frågan om ökat kommunalt inflytande över statsbidragen för den frivilliga försvarsverksamheten bör enligt regeringens uppfattning hanteras vid den planerade utvärderingen av finansieringssystemet för den frivilliga försvarsverksamheten (kapitel 9). Regeringen har den 13 juni 1996 uppdragit åt Riksrevisionsverket att utreda möjligheten att lånefinansiera beredskapsinvesteringar av olika slag, däribland skyddsrum. Både skyddsrum och räddningstjänstmateriel behandlas i detta uppdrag. Möjligheten till överföring till kommunerna är i båda fallen sammankopplad med hur finansieringsfrågan kan lösas. Frågan om finansiering av skyddsrum behandlas i avsnitt 21.2. Regeringen avser att vidare studera dessa frågor. Förslagen om fortsatt utredning av regleringen av kommunernas ansvar i fråga om utdelning av andningsskydd och anläggningars skydd i krig kommer att beredas vidare inom regeringskansliet. 8 Internationell verksamhet ---------------------------------------------------------------------------- |Regeringens bedömning | | | |Sverige bör aktivt bidra till att vidareutveckla ett brett regionalt | |säkerhetsfrämjande samarbete inom Östersjöområdet. Det är angeläget att Ryssland | |i ökande utsträckning engageras i detta samarbete. | | | | Det svenska säkerhetsfrämjande stödet bör särskilt uppmärksamma stärkandet av | |de baltiska ländernas gräns/kustbevakning och uppbyggandet av baltiska | |försvarsmakter under demokratisk kontroll. | | | | Sverige bör aktivt verka för att, tillsammans med andra PFF-länder, | |vidareutveckla och fördjupa PFF-samarbetet inklusive interoperabiliteten | |vid internationella fredsfrämjande insatser. | | | | Sverige bör under försvarsbeslutsperioden, såsom hittills, kunna delta i| |fredsfrämjande och humanitära internationella insatser på mandat av FN eller| |OSSE. | | | | Statens räddningsverk bör svara för genomförandet av internationella | |katastrof- och räddningsinsatser. Räddningsverket bör även kunna ställa | |resurser till förfogande i den inledande återuppbyggnadsfasen. | | | |Regeringens åtgärder | | | |Regeringen avser att ge Försvarsmakten i uppdrag att utarbeta ett särskilt| |underlag för stödet till de baltiska länderna beträffande utbildningsinsatser| |och materiel. | | | | Regeringen avser att avdela medel till stöd för de svenska | |frivilligorganisationernas samarbete med de baltiska länderna. | | | | Regeringen återkommer i kapitel 11 med förslag till bildande av ett | |internationellt kommando inom Försvarsmakten. En snabbinsatsstyrka skall | |organiseras inom kommandot. Kommandots uppgift blir bl.a. att organisera, | |utbilda och understödja de fredsfrämjande insatser som Sverige medverkar i.| | | | Verksamheten inom Försvarsmaktens särskilda enhet för humanitära insatser,| |Swedrelief, överförs till Statens räddningsverk. | | | | Åtgärder vidtas för att vidareutveckla och samordna den civila och militära| |utbildning som bedrivs i Sverige för fredsfrämjande och humanitär insatser.| |Regeringen avser att utse en koordinator med uppgift att föreslå | |samordningsåtgärder, utreda och lämna förslag beträffande denna utbildning.| ---------------------------------------------------------------------------- 8.1 Inledning Såsom utvecklas i kapitel 4 främjas Sveriges intressen av ett brett fält av åtgärder och insatser för fredlig samlevnad, demokratisering och en hållbar utveckling i vår omvärld. I detta sammanhang utgör totalförsvarsresurser ett väsentligt instrument för Sveriges internationella agerande. Detta var en viktig slutsats i den första etappen av försvarsbeslutet och den har snarast förstärkts. Det är mot den bakgrunden angeläget att fortsätta att stärka Östersjösamarbetet i vid mening, att ytterligare utveckla det svenska samarbetet inom Partnerskap för fred (PFF) samt att förbättra totalförsvarets förmåga till fredsfrämjande och humanitära insatser. Det säkerhetsfrämjande stödet i Östersjöområdet är väsentligen inriktat på stöd till de baltiska länderna. För att främja regional stabilitet och säkerhet är det viktigt att Sverige nu även bidrar till en breddning och fördjupning av samarbetet i Östersjöområdet. Av stor säkerhetspolitisk betydelse är att Ryssland deltar i detta samarbete. PFF-samarbetet är betydelsefullt både utifrån alleuropeiska säkerhetspolitiska utgångspunkter och för att främja stabilitet och förtroende i Östersjöområdet. Deltagandet i PFF är också ett viktigt led i utvecklandet av totalförsvarets interoperabilitet och i kunskapsutbytet med andra länder och organisationer. Regeringen ser det som ett klart svenskt intresse att ytterligare utveckla interoperabiliteten vid internationella fredsfrämjande insatser, vilket närmare berörs i avsnitt 8.3. Den första etappen av försvarsbeslutet innebar bl.a. att riksdagen godkände vad som föreslogs beträffande internationella insatser. Riksdagens beslut tog därmed sin utgångspunkt i bedömningen att det även i framtiden kommer att finnas omfattande behov av internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Att kunna genomföra sådana insatser skall framgent vara en av totalförsvarsmyndigheternas huvud-uppgifter. Vidare godkändes regeringens förslag om att Sverige skall verka för att stärka FN:s, OSSE:s, EU:s och VEU:s förmåga, såväl generellt som speciellt i fråga om snabba och tidiga fredsfrämjande insatser. Regeringen vidhåller denna bedömning, vilket framgår av kapitel 4, där regeringens syn på internationella insatser utvecklas. Det mesta tyder på att FN, trots fördjupad ekonomisk och organisatorisk kris, behåller sin övergripande roll i det internationella samfundets fredsfrämjande verksamhet i egenskap av den enda globala organisationen för fred och säkerhet. Ansträngningar görs nu i syfte att öka samordningen med regionala organisationer och för att inom FN skapa en tydligare rollfördelning. Regionala organisationer bör dessutom ges ett större ansvar i den fredsfrämjande verksamheten. Sverige medverkar i arbetet att förstärka FN:s förmåga till fredsfrämjande insatser. Det handlar bland annat om lednings- och koordineringsfrågor (militära och civila insatser m.m.) och om en vidareutveckling av FN:s beredskaps-arrangemang, inklusive snabbinsatsstyrkor. Den pågående IFOR-insatsen i f.d. Jugoslavien under NATO:s ledning får sannolikt stor betydelse för utvecklingen av det internationella samfundets vilja och förmåga att ingripa även i andra konflikter. I den meningen utgör IFOR en katalysator inom fredsfrämjandet. I enlighet med vad som angetts i försvarsbeslutets första etapp bör enligt regeringens mening totalförsvarets förmåga att bidra med resurser till internationella insatser vidareutvecklas. Därvid bör eftersträvas en förmåga att delta i ett brett spektrum av insatser över hela det fredsfrämjande och humanitära området. En annan viktig del i det fredsfrämjande arbetet utgörs av civilpolisinsatser, för vilka behovet kan komma att öka. Fredsfrämjande insatser på mandat av FN eller OSSE skall även kunna ledas av andra organisationer som t.ex. VEU eller NATO. När det gäller civila internationella insatser kan hjälpbehoven vid humanitära katastrofer betraktas som omättliga. Detta gäller inte minst vid och efter en väpnad konflikt. Det internationella samfundet har byggt upp ett system för hjälparbetet, inom vilket FN har en central roll. FN verkar för en nödvändig samordning av olika hjälpinsatser. Inom ramen för det samlade humanitära hjälparbetet, där från svensk sida bl.a fredsräddningstjänstens resurser används, har också det civila försvarets resurser använts vid brådskande insatser, dels under pågående konflikter och katastrofer, dels under tiden närmast därefter. När läget stabiliserats blir det naturligt för det civila samhället att ta över. Biståndsinsatserna kan därmed förväntas bli inriktade mot att stärka lokal kompetens för återuppbyggnaden. De bidragsgivande länderna har att ta ställning till de framställningar om insatser som kommer från olika FN-organisationer. FN-systemet hämmas emellertid i stor utsträckning av mycket begränsade finansiella resurser. De länder som bidrar med humanitära hjälpresurser förväntas därför ofta även finansiera dessa. I vissa fall kommer begäran om insatser även från andra internationella organisationer eller enskilda länder. Omfattningen av den internationella efterfrågan som kan komma att riktas mot det svenska totalförsvarets civila resurser kan emellertid inte på ett avgörande sätt förväntas förändras. När FN:s säkerhetsråd beslutar om militära insatser, uppstår ofta frågan hur den civila hjälpen skall relateras till dessa. De humanitära hjälp- organisationerna eftersträvar en klar åtskillnad mellan militära och civila uppgifter. Erfarenheterna från s.k. multifunktionella, ibland även kallade multidimensionella, operationer visar att den nödvändiga militära och civila samordningen framför allt måste ske i insatsområdet och vila på en ökad samverkansförmåga. Då utbildning av personal primärt är ett nationellt ansvar är det regeringens uppfattning att utbildningsverksamheten i Sverige bör vidareutvecklas. Regeringen anser att försvarsforskningen även i fortsättningen bör stödja utvecklingen av de internationella fredsfrämjande och humanitära insatserna (se även avsnitt 13.3). Berörda myndigheter bör därför ta tillvara den forskning som bedrivs och vid behov initiera forskning inom angelägna områden av den fredsfrämjande och humanitära verksamheten. Som en uppföljning av försvarsbeslutets första etapp redovisas i avsnitten 8.4-8.6 vissa organisatoriska åtgärder med syfte att vidareutveckla totalförsvarets förmåga att delta i fredsfrämjande och humanitära insatser. 8.2 Samarbete i Östersjöområdet Inom den svenska internationella verksamheten intar Östersjösamarbetet en alltmer framträdande plats. Såsom framhålles i kapitel 4 är samarbetet av stor vikt för att främja regional stabilitet och säkerhet. Samarbetet har efterhand fått allt större omfattning och spänner över vida områden med breda kontaktytor på olika nivåer. Detta nätverksbyggande genom samverkan och utbyte mellan regeringar, myndigheter, folkrörelser och individer skapar i sig en djup folklig förankring för samarbetet och en ökad förståelse för de gemensamma uppgifter och samarbetsområden som identifieras. Genom Östersjörådet och andra samverkansformer har initiativ tagits inom handel, ekonomi, samfärdsel samt kultur. Ett konkret samarbete har inletts avseende bl.a. miljöskydd och icke-militära säkerhetsfrågor, såsom kamp mot gränsöverskridande brottslighet, kärnkraftsäkerhet och samverkan mellan kustbevakningar, polis, tull, invandrarmyndigheter och rättsväsen. Toppmötet i Visby i maj 1996 befäste dessa strävanden och tilldelade Sverige ett särskilt ansvar för uppföljningen. Visby-mötet underströk inte minst behovet av gemensamma åtgärder mot den organiserade brottsligheten och en särskild mellanstatlig aktionsgrupp har därför upprättats med regerings- och statschefernas personliga representanter. Sverige bör aktivt verka för att Ryssland involveras i det nätverk av kontakter och samarbete som växer fram. En bred samverkan inom hela Östersjöregionen samt Barents hav och Kolaområdet är särskilt viktig i förhållande till Rysslands deltagande och det angelägna miljösamarbetet på det militära området. Gotlands centrala geografiska läge förtjänar att noteras när säkerhetsmönstret i vid mening förändras i Östersjöområdet. Likaså framstår en vidareutveckling av PFF-samarbetet som ett mycket betydelsefullt förtroendeskapande instrument genom alla Östersjöstaters deltagande - i synnerhet de baltiska länderna och Ryssland. Möjliga samarbetsområden med Ryssland skulle kunna vara fredsfrämjande och PFF-övningar, räddningstjänst och miljöskydd, kamp mot den organiserade brottsligheten, demokratisering av försvarsmakten samt omskolning/utbildning av officerare. Det s.k. säkerhetsfrämjande stödet i Östersjöområdet har hittills väsentligen inriktats på att stödja de baltiska ländernas uppbyggnad av för en självständig stat normala säkerhetsfunktioner. Detta sker både bilateralt och i samverkan med andra länder. Det är ett starkt svenskt intresse att de baltiska länderna i alla avseenden förblir suveräna stater. Deras säkerhet kan enligt svensk uppfattning främst tillgodoses genom den ställning som följer av en fortsatt integration i Europa, i första hand genom EU-medlemskap. Sverige kan inte militärt garantera de baltiska ländernas säkerhet och de rent militära säkerhetsfrågorna i Östersjöområdet måste ses i ett bredare säkerhetspolitiskt sammanhang. Det svenska säkerhetsfrämjande samarbetet har fått allt större bredd. Från den första tidens befästande av de baltiska ländernas självständighet på basnivå - upprättande av strukturer och organ/myndigheter - har stödet inriktats på att konsolidera och utveckla igångsatta projekt och verksamheter. De största insatserna har gällt stödet till de tre ländernas kust- och gränsbevakning, till räddningstjänst samt till skapandet av den baltiska fredsbevarande bataljonen, BALTBAT. Stödet till kust- och gränsbevakningen omfattar främst uppbyggnaden av radarstationer längs de tre baltiska staternas kuster och sjögränser samt överlämnande av fartyg för kustbevakning (hittills tre till Estland, fem till Lettland och tre till Litauen). I BALTBAT-projektet har Sverige tillsammans med främst övriga nordiska länder och Storbritannien bistått de baltiska länderna med att upprätta och utbilda moderna militära enheter. Detta ger Estland, Lettland och Litauen möjlighet att på gängse villkor delta i fredsfrämjande operationer och därmed på ett konkret, men även symboliskt och politiskt betydelsefullt, sätt medverka i det europeiska samarbetet och särskilt i den framväxande alleuropeiska säkerhetsordningen. I detta sammanhang har mellan de stödjande länderna gjorts en arbetsfördelning innebärande att Sverige åtagit sig att utbilda det lettiska kompaniet för senare tjänstgöring tillsammans med svenska enheter i en av FN beslutad fredsfrämjande insats. Denna utbildning påbörjades i Sverige under sommaren/hösten 1996. Utbildningsstöd har vidare lämnats genom en flerårig sjöofficersutbildning i Sverige för tre officerare per baltiskt land. En liknande arméutbildning har genomförts och utökas till en nivå motsvarande sjöofficersutbildningen från och med år 1997. Därutöver bidrar det svenska totalförsvaret med andra typer av utbildningsinsatser bl.a stöd till baltiska myndigheters informations- och krishanteringsverksamhet och till personalhanteringssystem för värnpliktiga. De frivilliga försvars-organisationernas samlade erfarenhet utnyttjas likaså i det samarbete som utvecklas med de baltiska ländernas frivilligorganisationer. Till stödet i uppbyggnadsfasen hörde även gåvor av militär överskotts-materiel inom områden där behoven var särskilt stora i de baltiska länderna. Även om denna stödform inte bör vara framträdande eller styrande, skall den inte uteslutas om dokumenterade behov föreligger. Statens räddningsverk har engagerats i ett brett samarbete med motsvarande myndigheter i de baltiska staterna. Stöd har lämnats både i form av modern utrustning och utbildning av personal. Detta stöd jämte stödet till kustbevakningarna i form av fartyg och utbildning får ökad vikt i ljuset av Östersjösamarbetets breddning och intensifiering beträffande miljösanering, kampen mot organiserad brottslighet, illegal handel, smuggling m.m. Inte minst samarbete rörande den organiserade brottsligheten intar numera en framskjuten plats. Minröjning i estniska farvatten under åren 1995 och 1996 har rönt stor uppmärksamhet och gett båda sidor värdefulla erfarenheter samtidigt som insatserna både haft en viktig utbildningskomponent och bidragit till miljösanering. Stöd till och utbildning i ammunitions- och minröjning till lands är på samma sätt angeläget. För att främja regional stabilitet och säkerhet är det viktigt att Sverige nu även bidrar till en breddning och fördjupning av Östersjösamarbetet. Det är av stor säkerhetspolitisk betydelse att Ryssland deltar i detta samarbete. När det gäller insatser i de baltiska länderna bör de även fortsättningsvis utformas och inriktas i nära samverkan och dialog mellan svenska och baltiska myndigheter. Strävan bör vara att uppnå mer långsiktighet och koncentration än vad som var möjligt under inledningsskedets insatser för att täcka ofta akut uppkomna behov. För att stödet skall uppnå största möjliga effekt är det angeläget att undvika dubbelarbete och att underlätta baltiskt samarbete. Sverige eftersträvar därför en bättre internationell samordning och ett utökat informationsutbyte mellan stödländerna respektive med de baltiska staterna. En fristående grupp rådgivare åt de baltiska försvarsministrarna har - med svensk medverkan - kommit att spela en viktig roll i bl.a. dessa avseenden. Fullföljande av påbörjade projekt jämte utbildning i drift och underhåll samt uppföljning och övertagande av ansvar av samarbetspartnern framstår som särskilt viktiga moment. Stödet bör vidare planeras och utformas på ett sådant sätt att samarbetspartnerns engagemang och förmåga att hantera och fortsatt driva projektet inte framstår som tveksamt. Eftersom stödet skall utformas i en dialog med respektive baltiskt land, är det naturligt att från svensk sida inte på förhand lägga fast inriktningen i detalj. Däremot är det rimligt att ange vissa ur svensk synvinkel prioriterade samarbetsområden och andra överväganden. Två områden är centrala i samarbetet med de baltiska länderna: - det fortsatta stärkandet av de baltiska ländernas gräns/kustbevakning och - uppbyggandet av baltiska försvarsmakter under demokratisk kontroll med utbildningsinsatser som en särskilt viktig komponent. Stödet till gräns/kustbevakningen bör fortsätta och i en kommande fas utvidgas avseende östgränserna i främst Lettland och Litauen. Med hänsyn till internationell kriminalitet och smuggling samt i ljuset av de baltiska ländernas strävan till EU-medlemskap framstår den suveräna statens kontroll av sina gränser som en angelägen uppgift. Vad gäller uppbyggandet av försvarsmakter under demokratisk kontroll framstår fullföljandet av BALTBAT-projektet som synnerligen relevant. Samtidigt som gällande plan för projektet slutförs fram till hösten 1997 inklusive samtjänstgöring med svensk utlandsstyrka kommer berörda regeringar - de baltiska, nordiska och övriga stödländers - att fortsätta dialogen om hur projektets hittills mycket goda resultat på bästa sätt skall förvaltas och följas upp. Regeringen anser vidare att de svenska frivilligorganisationerna kan göra betydelsefulla insatser för att stödja uppbyggnad av ett försvar under demokratisk kontroll. Regeringen avser därför avdela medel till stöd för dessa organisationers samarbete med de baltiska länderna (se kapitel 9). Enligt regeringens mening bör våra svenska frivilligorganisationer stimuleras till att ta initiativ till kontakter med existerande eller presumtiva frivilligorganisationer från Estland, Lettland och Litauen. Som framgår av kapitlet om Försvarsmaktens grundorganisation bibehålls en militär verksamhet i Fårösund på Gotland. Möjligheterna att använda dessa resurser i frivilligorganisationernas samarbete bör särskilt uppmärksammas. Gotlands läge i Östersjön, befintliga lokaler och andra faciliteter samt historiska traditioner är särskilda motiv härför. I detta sammanhang kan noteras att regeringen i proposition 1995/96:221 om militära skyddsområden föreslagit vissa ändringar i fråga om sådana områden. Det svenska totalförsvaret är unikt anpassat till vårt land och erfarenheterna kan inte direkt överföras till en annan miljö eller verklighet. Däremot torde det finnas många inslag och delar av den svenska modellen som med en lokal anpassning kan ge värdefulla bidrag till uppbyggandet av reformerade eller nya försvarsmakter i vårt närområde. Experter från totalförsvaret skulle kunna fungera som idé- och rådgivare i de baltiska länderna. Därmed skulle försvarsplanerare i dessa länder med begränsad erfarenhet eller med föråldrade synsätt ges nya impulser och idéer. Denna möjlighet till rådgivning på plats skulle kunna kompletteras med utbildningsstöd genom svenska instruktörer och experter på korttidsuppdrag i berörda länder. Därmed skulle en komplettering ske av både de längre officersutbildningarna och de kortare specialistkurserna i Sverige. Materielstöd i olika former, inklusive krigsmaterielexport, kan bli aktuellt inom ramen för den dialog som regeringen för med de baltiska länderna beträffande deras behov respektive vår förmåga att bistå. För krigsmaterielexport gäller särskild lagstiftning och en prövning sker från fall till fall, liksom för alla andra länder. Regeringen avser att uppdra åt Försvarsmakten att utarbeta ett underlag, som anger inom vilka områden det är möjligt och lämpligt att inrikta stödet till de baltiska länderna beträffande både utbildningsinsatser och materiel. 8.3 Partnerskap för fred (PFF) Partnerskap för fred (PFF) har på kort tid utvecklats till ett betydande förtroendeskapande säkerhetssamarbete i Europa. Sveriges deltagande i PFF har gradvis vuxit och koncentrerats till samarbetet i Östersjöregionen samt till att öka vår förmåga att delta i internationella räddningstjänst- och fredsfrämjande insatser. Det finns en vilja bland de länder som deltar i PFF att stärka och vidareutveckla samarbetet genom att t ex göra de gemensamma PFF-övningarna allt mer komplexa och tillföra nya samarbetsområden. Regeringen kommer aktivt att delta i detta arbete för att till fullo nyttja de säkerhets- och förtroendeskapande effekter som PFF-samarbetet ger. Inte minst viktigt ur svensk synvinkel är PFF:s roll inom det säkerhetsfrämjande samarbetet i Östersjöområdet. Genom PFF engageras såväl NATO som icke NATO-länder och säkerhetssamarbetet i Östersjöregionen sätts in i ett brett alleuropeiskt perspektiv. Det är därvid angeläget att Sverige verkar för ett bredare ryskt deltagande i PFF-samarbetet. PFF-samarbetet syftar till att öka förmågan att delta i internationella fredsfrämjande insatser, till att förbättra räddningstjänsten, till att effektivisera civilt försvar och beredskapsplanering samt till att förbättra den demokratiska kontrollen av försvarssektorn. Inriktningen av det svenska stödet till de baltiska länderna stämmer väl överens med de övergripande målen för PFF. De gemensamma PFF-aktiviterna stärker och utvecklar därigenom Östersjösamarbetet. PFF-samarbetet bidrar även till att allt starkare väva in de baltiska länderna i europeiska säkerhetsstrukturer, vilket ligger i Sveriges intresse. Brist på utbildad personal utgör ett allvarligt hinder för baltisk medverkan i PFF-samarbetet. Insatser för uppbyggande av de baltiska ländernas totalförsvar går därför hand i hand med ökad baltisk förmåga att delta i detta samarbete. Sverige har deltagit i ett antal PFF-övningar i närområdet. Hittills har det svenska deltagandet huvudsakligen bestått av militära och civila marina resurser. Regeringen anser att PFF-övningar som äger rum i det svenska närområdet även fortsättningsvis skall prioriteras. För att ytterligare stödja det regionala Östersjösamarbetet är det regeringens avsikt att bredda det svenska deltagandet i PFF-övningar i vårt närområde till att omfatta även andra relevanta delar av totalförsvaret. Stöd åt internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet är en av totalförsvarsmyndigheternas huvuduppgifter. Dessa internationella uppgifter ställer höga krav på vår förmåga att samarbeta med andra länder och kräver anpassning till internationell standard vad gäller såväl materiel som metoder. Sveriges deltagande i FN-insatser och inte minst IFOR har understrukit PFF- samarbetets stora betydelse och värde. Samarbetet bidrar till att öka vår samverkansförmåga och i detta avseende har de gemensamma PFF-övningarna varit särskilt värdefulla. Sverige har en bred och lång erfarenhet av internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Genom att delta i PFF-övningar bidrar Sverige till att öka sin egen och andra länders förmåga i dylik verksamhet. Sverige kommer under år 1997 att stå värd för flera PFF-övningar. Vidare arrangerar Sverige kurser och seminarier för PFF och bidrar därigenom även med kunskaper och erfarenheter för uppbyggandet av civilt försvar, räddningstjänst och demokratiska kontrollprocesser i andra PFF-länder. Sverige har hittills deltagit i PFF-övningar med främst mark- och marinstridskrafter. Militärhögskolan (MHS) har på uppdrag av regeringen utfört en studie över de rent militärtekniska förutsättningarna för svenskt deltagande med marin- och flygstridskrafter i fredsfrämjande insatser och övningar. MHS anser i sin rapport att deltagande med marin- och flygstridskrafter i internationella insatser och övningar ökar det svenska förvarets totala förmåga och förespråkar därför deltagande i såväl insatser som övningar. MHS hävdar att svenska marin- och flygstridskrafter har fördelar som gör dem väl lämpade att delta i internationella fredsfrämjande insatser. Tekniska anpassningar och betydande utbildningsinsatser måste dock, i varierande utsträckning, genomföras för att svenska stridskrafter skall kunna samverka effektivt internationellt enligt MHS. Regeringen anser att Sverige även fortsättningsvis bör delta i PFF-övningar med enheter från samtliga försvarsgrenar för att stärka förmågan att kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser på ett säkert och effektivt sätt. PFF-övningar i Östersjöområdet med en bred deltagarkrets fyller en viktig förtroendeskapande funktion. Vi bör i första hand sträva efter att förbättra samverkansförmågan för sådana typer av enheter som kan förväntas efterfrågas för internationella fredsfrämjande insatser och där svenska resurser är särskilt väl lämpade. Sverige bör således ej satsa några betydande resurser inom sådana områden där andra internationella aktörer är bättre rustade. Exempelvis kan deltagande i internationella fredsfrämjande insatser med svenskt jakt- och attackflyg komma att kräva både stora anpassningar och stora kostnader, vilket bör beaktas vid beslut om svenskt deltagande i PFF-övningar. Sammanfattningsvis är PFF-samarbetet betydelsefullt utifrån både alleuropeiska säkerhetspolitiska utgångspunkter och för att öka förtroendet mellan Östersjöländerna. Sveriges deltagande i PFF är likaså ett viktigt led i utvecklandet av totalförsvarets interoperabilitet och kunskapsutbyte med andra länder och organisationer. Det är mot denna bakgrund som regeringen har för avsikt att, tillsammans med andra PFF-länder, vidareutveckla och fördjupa PFF- samarbetet. 8.4 Militära internationella insatser Sverige skall utveckla sin förmåga för att även fortsättningsvis kunna medverka i fredsfrämjande insatser. Regeringen anser därför att följande organisatoriska åtgärder bör vidtas. Inom Försvarsmakten skall med utgångspunkt från nuvarande SWEDINT bildas ett internationellt kommando. Regeringen återkommer med förslag därom i kapitel 11. Kommandot skall organisera, utbilda och understödja de fredsfrämjande insatser som Sverige medverkar i. Utöver den operativa ledning som utövas av ansvarig chef i insatsområdet, ansvarar chefen för det internationella kommandot för ledning vad avser t.ex. logistik, personal och ekonomifrågor. Som angetts tidigare är en av huvuduppgifterna för totalförsvars-myndigheterna att bygga upp resurser och att förbereda för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Det är viktigt att denna karaktär av huvuduppgift genomsyrar uppbyggnaden av det internationella kommandot, såväl vad gäller dess ledning som ställning inom Försvarsmaktens organisation. Genom det internationella kommandot blir det möjligt att ytterligare förbättra samordningen och effektiviseringen inom Försvarsmakten avseende de internationella insatserna. Även det nordiska samarbetet bör ytterligare kunna utvecklas. Kommandot skall inrymma kapacitet att delta i varaktiga fredsfrämjande insatser med en styrka som bör vara så organiserad att den kan utgöra en självständig enhet på bataljonsnivå inom ramen för en större internationell styrka. Sverige har hittills deltagit i fredsfrämjande insatser med främst markstridskrafter. I det internationella kommandot skall även marin- och flygstridskrafter kunna ingå. En viktig fråga i detta sammanhang är i vad mån förbandsenheter från andra nationer skall kunna ingå i den svenska enheten. Verksamheten inom Försvarsmaktens särskilda enhet för humanitära insatser, Swedrelief, bör enligt regeringens mening föras över till Statens räddningsverk. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 8.5. Specialenheter för ledning, fältarbeten t.ex. minröjning, transporter samt hälso- och sjukvård skall organiseras vid det internationella kommandot. Dessa skall även kunna delta i civila och humanitära insatser. Civil expertis skall därför medverka i ledningen för specialenheterna. Nyckelpersonal bör knytas till dessa enheter på ett sätt som motsvarar krigsplacering. Annan lämplig och frivillig personal bör förtecknas i ett specialistregister. Materielplaner bör upprättas. Syftet härmed är att enheterna skall kunna hålla en hög grundberedskap. Då svensk specialistmedverkan aktualiseras skall den efterfrågade enhetens insats-beredskap snabbt kunna höjas. En av specialenheterna skall ingå i snabbinsatsstyrkan enligt nedan. Kommandot bör vidare hålla en kader av snabbt tillgänglig personal för tjänstgöring som militärobservatörer och stabsofficerare samt för specialistuppdrag. Försvarsmakten bör inom det internationella kommandot organisera en snabbinsatsstyrka som skall bestå av ett mekaniserat skyttekompani, ledningspersonal samt en av specialenheterna enligt ovan av kompanis storlek. Snabbinsatsstyrkan bör kunna insättas i ett krisområde femton till trettio dagar efter regeringens beslut. Sammansättningen från olika specialenheter i styrkan skall kunna skifta långsiktigt över tiden beroende på internationell efterfrågan och nationell kompetensutveckling. Insatser utomlands med denna styrka bör begränsas till högst sex månader. Ett år efter avslutad insats bör snabbinsatsstyrkan ånyo vara insatsberedd. Beredskapspersonalen till snabbinsatsstyrkan skall i så stor utsträckning som möjligt rekryteras bland personal som nyligen återvänt efter utlandstjänst. I anslutning till organiserandet av de styrkor som ingår i det internationella kommandot skall strävan vara att så långt möjligt rationalisera rekrytering, utbildning och rotationssystem för dessa. Erfarenheterna från denna internationella tjänstgöring är värdefulla för Försvarsmakten och synnerligen betydelsefulla som grund för tjänstgöring i snabbinsatsstyrkan. Volym och innehåll i den svenska styrkan skall efterhand kunna anpassas till efterfrågan och tillgängliga ekonomiska resurser. Resurser för internationella fredsfrämjande truppinsatser anvisas under anslaget A2 (kapitel 20) som skapas genom överföring från Utrikesdepartementet från och med år 1997. Genom denna organisation av förberedelser för internationella militära insatser skapas, enligt regeringens mening, en effektiv bas för en fortsatt svensk framträdande roll i det internationella fredsfrämjande arbetet. Det är värt att erinra om att svenskt deltagande med väpnad personal utomlands är författningsreglerat, vilket får konsekvenser för bl.a. mandatfrågor och beslutsformer vid fredsfrämjande insatser. Detta gäller dock inte civil personal. 8.5 Civila internationella insatser Svenska myndigheter och organisationer som har till uppgift att tillhanda-hålla resurser för civila insatser - främst Statens räddningsverk och Försvarsmaktens särskilda enhet för humanitära insatser, Swedrelief, samt Rikspolisstyrelsen - har gjort värdefulla insatser i flertalet av de större humanitära katastroferna under de senaste åren. Sverige har därmed kunnat tillmötesgå förfrågningar om insatser från framför allt organisationer inom FN-systemet. Regeringen anser att åtgärder bör vidtas för att förbättra den svenska beredskapen för att kunna medverka i internationella hjälpinsatser. Den nuvarande organisationen för svensk medverkan i sådana insatser bör utvecklas och effektiviseras. I det fortsatta arbetet med att förbättra verksamheten kommer regeringen att föra en nära dialog med berörda myndigheter. Det bör även framgent vara regeringen och inte myndigheterna själva som fattar beslut om varje insats och om de medel som kan erfordras härför. Genom deltagandet i civila insatser utomlands har Statens räddningsverk förvärvat omfattande erfarenheter från internationellt katastrof- och räddningsarbete. Swedreliefs verksamhet har många beröringspunkter med Statens räddningsverks internationella arbete. I syfte att utveckla och förbättra Sveriges deltagande vid civila internationella insatser anser regeringen att Swedrelief skall föras över från Försvarsmakten till Statens räddningsverk, som i framtiden skall svara för genomförandet av katastrof- och räddningsinsatser i andra länder. Denna uppgift avser inte sådana insatser som sker enligt internationella överenskommelser eller är reglerade i annan ordning. Statens räddningsverk skall också ha en beredskap för att kunna ställa resurser till förfogande i den inledande återuppbyggnadsfasen. Den verksamhet som nu förs över till Statens räddningsverk skall bedrivas vid det internationella kommandot. Avsikten med detta är att skapa förutsättningar för en ökad samverkan mellan militär och civil kompetens såväl i planering som utbildning inför internationella insatser.De svenska katastrof- och räddningsinsatserna har hittills utformats i enlighet med vad som efterfrågats av internationella organisationer och FN-systemet. Statens räddningsverk och Swedrelief har utifrån den definierade efterfrågan i varje särskild katastrof- eller räddningssituation kunnat sätta samman olika typer av insatser. Genomförda insatser har varierat till storlek och sammansättning, beroende på insatsens karaktär. Regeringen anser att detta arbetssätt även fortsättningsvis bör prägla de svenska insatserna. Ett system för särskilda insatsstyrkor, som sätts samman utifrån efterfrågan, bör vidareutvecklas i syfte att säkerställa den flexibilitet som hittills präglat verksamheten. En utgångspunkt bör vara den personalpool som har byggts upp av såväl Statens räddningsverk som Swedrelief genom att yrkesutbildade och experter frivilligt har anmält sitt intresse av att delta i internationell verksamhet. Även totalförsvarspliktiga som utbildats med civilplikt bör frivilligt kunna ingå som en framtida resurs i detta sammanhang. En form av insatser kan t.ex. vara förutbestämda insatspaket, s.k. Service Packages, vilka efterfrågas av organisationer inom FN-systemet. Planeringen och utformningen av sådana insatspaket bör göras i nära samverkan med SIDA och berörda FN-organisationer. Det internationella kommandot avses få specialenheter för fältarbeten, transporter, hälso- och sjukvård samt ledning. Enheterna skall även kunna medverka i civila humanitära insatser. Överstyrelsen för civil beredskap skall enligt sin instruktion samordna planeringen inom det civila försvaret. Vad gäller de funktionsansvariga myndigheternas internationella verksamhet av betydelse för det civila försvaret bör Överstyrelsen förbättra sin överblick. Dessa myndigheter bör därför till Överstyrelsen en gång om året redovisa sådan verksamhet. Överstyrelsen bör även vidareutveckla sin förmåga att om det uppstår en internationell kris, som har effekt på Sveriges egen försörjningssituation, då kunna föreslå en avvägning mellan utnyttjandet av det civila försvarets resurser för nationella och internationella behov. Regeringen återkommer i kapitel 12 beträffande Överstyrelsens uppgifter i detta avseende. 8.6 Utbildningsfrågor Ett antal myndigheter bedriver utbildning av militär respektive civil personal som förberedelse inför deltagande i internationell verksamhet. Nuvarande utbildning inom respektive sakområden fungerar väl. De delar av utbildningen som är av gemensamt intresse för civila och militära deltagare bör dock hanteras sammanhållet. Kunskaper om stationerings-landet och andra förutsättningar för insatsen är exempel på sådana gemensamma utbildningsbehov. Regeringen lägger särskild vikt vid s.k. multifunktionella operationer. Sådana operationer ställer höga krav på god samverkan mellan de militära och civila grupper som deltar i en sådan insats. Den förberedande utbildningen bör därför inriktas på att möta dessa tillkommande behov. En viktig målsättning är att bidra till attitydförändringar och ökad förståelse för olika verksamheters särskilda arbetsförhållanden. Det är realistiskt att räkna med att svenska enheter i mycket stor utsträckning kommer att samverka med militära och civila enheter från andra nationer. Utformningen av den framtida utbildningen bör därför bygga vidare på internationellt samarbete. En väl utformad utbildning inom detta område kan även vara av intresse för personal från andra länder. Ett brett utländskt deltagande i utbildningen skall eftersträvas. När det gäller det specifika nationella militära utbildningsbehovet skall snabbinsatsstyrkan prioriteras. Regeringen avser att utse en särskild utredare, en koordinator, för att bl.a. föreslå former för samordning av utbildning för internationell verksamhet. Koordinatorn placeras vid det internationella kommandot, men är fristående från berörda myndigheter och skall kunna initiera gemensamma civila och militära utbildningsprojekt. Koordinatorn utses för en period av två år och skall ha följande huvuduppgifter: - föreslå åtgärder för samordning och planering av utbildning för militär och civil personal inför internationella insatser. - Denna utbildning skall även, i avgiftsfinansierad form, erbjudas annan personal (t. ex. representanter från enskilda organisationer) som skall verka i dessa sammanhang, - utreda möjligheterna till en framtida samordnad utbildning av militär och civil personal inför internationella insatser, samt lämna förslag på hur den framtida utbildningen skall organiseras och bedrivas kostnadseffektivt och - informera sig om möjligheter till och erfarenheter av utbildning i andra länder. 8.7 Övriga internationella frågor I prop. 1995/96:12 redogjorde regeringen för hur den svenska försvars-sektorns internationella kontakter kraftigt ökat som en följd av den säkerhetspolitiska utvecklingen i Europa. Regeringen redovisade vidare mot denna bakgrund vissa allmänna överväganden och förslag med det övergripande målet att förbättra samordning, prioritering och avvägning av den internationella verksamheten. Regeringen avser att i den ordinarie dialogen med myndigheterna närmare precisera förslagens innebörd. I detta sammanhang kan nämnas att särskilda koordineringsmöten på hög nivå kommer att genomföras och utgöra ett forum för dialog mellan Försvarsdepartementet och myndigheterna för att förbättra den övergripande samordningen av den internationella verksamheten. Syftet är främst att informera om och diskutera sådana internationella frågor som kan kräva samordning och prioritering såväl på regerings- som myndighetsnivå. Vidare kommer åtgärder att vidtas för att försvarssektorns representation i andra länder och vid internationella organisationer i högre utsträckning än i dag skall tillvarata Sveriges samlade intressen. Bl.a. kommer nuvarande ordning med försvarsattachéer att i några fall kompletteras med särskilda rådgivare i försvarsfrågor som verkar direkt under Försvarsdepartementet. Vidare bör åtgärder vidtas för att tillvarata den erfarenhet som svensk personal nu får genom deltagande i internationell verksamhet. Internationell tjänst bör därvid utgöra ett kriterium vid meritvärdering. Det är också viktigt att en kompetensutveckling sker inte minst för att bredda underlaget för rekrytering av svensk personal till internationella uppdrag. Detta bör bl.a. ske genom ökade möjligheter till växel-/utbytestjänstgöring. Regeringen anser att Försvarsmakten och Statens räddningsverk gentemot arbetsmarknaden skall informera om de för arbetslivet värdefulla erfarenheter som personalen vunnit genom deltagande i den internationella verksamheten. Eventuella kostnader för denna verksamhet skall finansieras inom respektive myndighets anslagsram. 9 Frivillig försvarsverksamhet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | De frivilliga försvarsorganisationerna utgör en viktig resurs för| | landets försvar. De frivilliga försvarsorganisationernas | | samarbete med frivillig försvarsverksamhet i Baltikum skall ges | | ökat stöd. | | | | Regeringens åtgärder | | | | Nuvarande finanseringssystem för den frivilliga försvars- | | verksamheten skall utvärderas. | -------------------------------------------------------------------- De frivilliga försvarsorganisationerna utgör genom sitt starka engagemang och sin breda kompetens inom skilda områden i samhället en viktig resurs för landets försvar. Det är en tillgång för ett land att ha ett folkförsvar där var och en efter sin förmåga och kunskap bidrar till landets beredskap. För att ytterligare stärka folkförsvarstanken anser regeringen det värdefullt att de frivilliga försvarsorganisationerna i sin verksamhet ägnar särskild uppmärksamhet åt rekrytering av kvinnor och invandrare. Som ett uttryck för den stora betydelse regeringen ger de frivilliga försvarsorganisationerna och deras verksamhet föreslår regeringen inte någon besparing när det gäller de statliga resurserna för verksamheten år 1997. Den kommande reduceringen av den militära grundorganisationen och användningen av totalförsvarsresurser för dels genomförande av internationella fredsfrämjande och humanitära insatser, dels stärkande av samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar i fred kommer att innebära förändrade uppgifter och förutsättningar men även nya möjligheter för de frivilliga försvarsorganisationerna. I denna situation är det av vikt att berörda myndigheter även i framtiden på olika sätt stödjer de frivilliga försvarsorganisationerna i deras verksamhet. Fr.o.m. den 1 juli 1994 gäller ett nytt system för finansiering av de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet. Det nya systemet syftar till att ge de frivilliga försvarsorganisationerna bättre möjligheter att verka i större ekonomisk trygghet och stabilitet genom att de medel som tilldelas organisationerna blir relativt oberoende av eventuella fluktuationer i utbildningsverksamheten. Syftet med det nya systemet har även varit att få ett förtydligande av de frivilliga försvarsorganisationernas ställning som enskilda frivilliga sammanslutningar och att få till stånd en förbättring av statsmakternas möjligheter till mål- och resultatstyrning. Stödet till de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet fördelas på två verksamhetsområden. Den ena delen avser regeringens stöd till de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet vad gäller ledning/administration, rekrytering och försvarsupplysning och finansieras genom ett särskilt anslag. Den andra delen avser de frivilliga försvarsorganisationernas utbildningsverksamhet och finansieras genom medel inom ramen för anslagen Befolkningsskydd och räddningstjänst respektive Försvarsmakten samt funktionen Hälso- och sjukvård m.m.. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla vikten av det samarbete som vissa av de frivilliga försvarsorganisationerna bedriver vad avser de baltiska staterna. (Se även avsnitt 8.2 Samarbete i Östersjöområdet). De frivilliga försvarsorganisationernas samlade erfarenhet kommer att vara till en allt större hjälp vid uppbyggnaden av en frivillig förvarsverksamhet i Baltikum. Regeringen anser det viktigt att stödja de frivilliga försvarsorganisationernas möjlighet att öka detta samarbete. För detta ändamål avser regeringen att till några utvalda frivilliga försvarsorganisationer avdela medel. Mot bakgrund av att nuvarande finansieringssystem tillämpats under två budgetår, 1994/95 och 1995/96, avser regeringen låta utvärdera om det avsedda syftet med det nya finansieringssystemet - bl.a. förbättrad mål- och resultatstyrning, stabilitet och ökad självständighet för de frivilliga försvarsorganisationerna - har uppnåtts. Ett viktigt syfte med utvärderingen blir också att stärka kopplingen mellan finansieringssystemet och dess möjlighet att stödja verksamheter som är särskilt betydelsefulla för totalförsvaret. Detta kommer att innebära en prioritering av medel till de frivilliga försvarsorganisationer som bedriver en särskilt värdefull verksamhet för totalförsvaret. I avvaktan på ovanstående utvärdering föreslås inga förändringar vad gäller den frivilliga försvarsverksamheten eller det nuvarande finansieringssystemet. 10 Ledning 10.1 Ledningssystemets utveckling -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Nuvarande nivåer i ledningssystemet bibehålls. Antalet | | ledningsorgan reduceras dock. | | | | Varje ledningsorgan utformas individuellt med hänsyn till | | behovet. | | | | Försvarshögkvarteret och de tre militärområdesstaberna bibehålls.| | Kaderorganisationen reduceras. | | | | Försvarsområdena reduceras i antal från nuvarande 26 till | | inledningsvis 16. | | | | Ledningskompetensen förbättras genom bl.a. utökad utbildnings- | | och övningsverksamhet. | | | | Satsningarna på de civila ledningsorganens ledningsresurser på | | fredsarbetsplats fortsätter. | -------------------------------------------------------------------- 10.2 Utgångspunkter I försvarsbeslutets första etapp anslöt sig riksdagen i stora delar till vad regeringen föreslagit om utgångspunkter för det fortsatta arbetet med ledningssystemets utveckling. Riksdagen tillkännagav vidare att underlagsarbetet måste leda fram till en helhetslösning där skilda delar av de militära och civila ledningsfunktionerna och ledningssystemen är avstämda mot varandra. Riksdagen anger bl.a. att den nya säkerhetspolitiska situationen innebär att totalförsvarets ledningsorganisation i krig och fred behöver förändras och framhåller vikten av att ha ett effektivt fungerande ledningssystem i de framtida situationer och stridsmiljöer som kan förutses, liksom för aktuella ledningsuppgifter i den fredstida verksamheten. Riksdagen pekar också på behovet att ompröva det nuvarande ledningssystemet med hänsyn till andra förändrade villkor, inte minst den tekniska utvecklingen. Beträffande det militära ledningssystemet framhåller riksdagen bl.a. att förmågan att leda våra stridskrafter under mycket svåra förhållanden har stor betydelse. Det framtida militära ledningssystemet måste sålunda vara i balans med hänsyn till - antalet förband som skall ledas och de uppgifter som dessa förband skall lösa i krig och fred, - behovet av samverkan med olika delar av det civila försvaret i krig och i fred, - utvecklingen av civila ledningsstrukturer i fred och i krig och - den tekniska utvecklingen, främst inom informationsteknologin. 10.3 Ledning och samordning inom totalförsvaret Totalförsvarets ledningssystem måste kunna fungera effektivt och smidigt i många olikartade situationer, vid fredstida förberedelser, vid svåra påfrestningar på samhället i fred, vid kriser och under krig. Trots att varje situation ställer sina speciella krav på ledningssystemet kommer krigets krav att vara dimensionerande eller starkt styrande. Ledningssystemet skall medge ett framgångsrikt försvar mot en kvantitativt begränsad men kvalificerad angripare. Angreppet kan sättas in överraskande, med stor kraft och mot många mål över vårt territorium. Det kan pågå dygnet runt och under alla väderförhållanden. Inledningsvis kommer en angripare alltid att ha initiativet och kunna välja tid, plats, medel och metoder. Sannolikt kommer en betydande del av de inledande insatserna att direkt eller indirekt riktas mot vårt ledningssystem. Vi måste kunna reagera och agera snabbt. En väl känd samsyn eller gemensam doktrin, som utvecklas och förmedlas genom övningar och andra förberedelser, är en nödvändig förutsättning för att tillfällen till initiativ skall kunna gripas utan att kräva omfattande åtgärder för samordning. Vi måste kunna överleva och motstå den informationskrigföring en angripare sannolikt tillgriper. Detta kräver ett vitt spektrum av tekniska, fysiska och psykologiska skyddsåtgärder. Samtidigt måste utgångspunkten vara att ledningssystemet inte får förutsättas fungera fullständigt och kontinuerligt. Alternativa förfaringssätt som innebär en lägre ambition i ledningen och som kräver att lägre nivåer handlar självständigt måste finnas. Även för dessa syften är en gemensam doktrin av stor betydelse. Inom Försvarsmakten utvecklas sedan länge metoder och materiel för såväl aktiv som passiv telekrigföring. Dessa verksamheter bör fortsättas och utvidgas till att även omfatta andra aspekter av informations-krigföring. Utvecklingen av informationsteknologin är av stor betydelse. Den gör det möjligt att inhämta, överföra och bearbeta stora informationsmängder på kort tid. Information kan presenteras på ett för användaren "skräddarsytt" sätt. I ökande utsträckning kan beslutsprocessen stödjas av simuleringar, prognoser och andra beskrivningar av framtiden. IT-utvecklingen medför samtidigt risker för exempelvis detaljstyrning. På sikt bedöms denna utveckling medge en betydande ökning av flexibiliteten och anpassbarheten i ledningssystemet inom totalförsvaret. Ett grundläggande mål vid utvecklingen av ledningssystemet är att åstadkomma ett sammanhållet system - en homogen ledningskedja. Ledningssystemets struktur måste återspegla såväl ledningsansvar och samordningskrav som de praktiska möjligheterna att genomföra ledningen.Kommunikations- och informationssystemen måste kunna samverka tekniskt och vara i balans inom hela ledningssystemet. Arbetsmetoder och synen på ledning bör vila på en gemensam grund för att t.ex onödiga tidsfördröjningar inte skall uppstå. Riksdagen lade i 1992 års försvarsbeslut fast vissa principer för ledningssystemet inom totalförsvaret. De omfattade bl.a. kravet på ledningsförmåga över hela landet med möjlighet att påverka all för totalförsvaret viktig verksamhet, strävan efter överensstämmelse mellan fred och kris/krig, vikten av att behoven av samverkan mellan det militära försvaret och den civila delen av totalförsvaret tillgodoses på alla nivåer och under alla faser från fredstillstånd till krig, vikten av att ledning och samverkan kan ske redan från fredsuppehållsplats och kravet att genom olika åtgärder stärka ledningssystemets motståndskraft. Regeringen finner att dessa principer i huvudsak fortfarande är giltiga och bör ligga till grund för den fortsatta utvecklingen av totalförsvarets ledningssystem. Formuleringarna beträffande behoven av samordning inom totalförsvaret kan emellertid uppfattas som alltför generella och behöver därför ses över. Behoven av samordning inom totalförsvaret har under hela efterkrigstiden bedömts vara mycket stort. Därmed har möjligheterna till samverkan mellan olika ledningsorgan tillmätts mycket stor vikt och haft en avgörande inverkan på ledningsstrukturer och sättet att utöva ledning. I grunden delar regeringen denna värdering av samordningens betydelse. Däremot finns det från flera utgångspunkter anledning att se över behoven av och förutsättningarna för samverkan på de olika nivåerna i ledningssystemet. Faktorer som därvid bör beaktas är bl.a. behovet att förbereda anpassningsåtgärder, den förändrade synen på framtida krisers och krigs karaktär, utnyttjandet av totalförsvarsresurser vid svåra påfrestningar på samhället i fred samt den snabba tekniska utvecklingen inom ledningsområdet. Regeringen avser att genomföra en analys av behoven av samordning och principerna för samverkan inom totalförsvaret. En sådan analys är ett viktigt grundvärde vid en omprövning av ledningsstrukturen beträffande t.ex. antalet ledningsnivåer. Som framgått ovan är det en förutsättning för en effektiv och säker ledning att ledningsprinciper, arbetsmetoder, system för kommunikation och informationshantering etc. utvecklas i takt med krav och möjligheter samt att utvecklingen inom skilda delar av ledningssystemet hålls samman. Regeringen anser att förutsättningarna för detta är goda. De gemensamma principer som lades fast i 1992 års försvarsbeslut återspeglas i myndigheternas syn på och planer för ledningssystemets utveckling. De grundläggande principerna för ledning har moderniserats. Ett mycket omfattande arbete med utveckling av tekniska stödsystem pågår. Detta omfattar bl.a. ett totalförsvarsgemensamt system för datakommunikation, vilket är en förutsättning för den pågående integrationen av militära och civila datoriserade informationssystem. Den pågående utvecklingen i såväl "kulturella" som tekniska avseenden är av vital betydelse. Den förutsätter i sin tur att övningar och annan verksamhet inom ledningssystemet genomförs i betydande omfattning. Regeringen bedömer att den pågående utvecklingen på 5 - 10 års sikt kommer att påtagligt öka handlingsutrymmet när det gäller att bygga upp och välja mellan alternativa ledningsstrukturer. Bl.a. av de skäl som berörts ovan föreslår regeringen inte några förändringar av nivåindelningen i ledningssystemet. Däremot bör antalet ledningsorgan reduceras. 10.4 Det militära ledningssystemet Grundläggande för utvecklingen av det militära ledningssystemet bör vara en strävan att åstadkomma ledningsöverlägsenhet i förhållande till en angripare och att sedan bibehålla denna. Detta förutsätter bl.a. långtgående delegering för att möjliggöra initiativ på lägre nivåer. Snabbhet och automatik, grundat på en väl känd doktrin, krävs för att vi skall kunna agera och reagera på kortare tid än angriparen så att denne kommer i efterhand. Som nu bör det militära ledningssystemet utformas med högkvarter och militärområdesstaber för operativ ledning. Därunder leder taktiska chefer de krigsförband som tillsammans utgör stridskrafterna. En viktig princip för organiserandet är att varje ledningsorgan bör dimensioneras och utformas utgående från karaktären av dess ledningsuppgifter, geografiska och andra förhållanden samt mängden förband att leda. Detta kan leda till att t.ex. två försvarsområdesstaber i olika delar av landet kan se helt olika ut. Regeringens förslag innebär följande. Högkvarteret bibehålls. Regeringens syn på högkvarterets organisation redovisas i avsnitt 19.1.3. De tre militärområdesstaberna bibehålls. Kaderorganisationen reduceras. Antalet försvarsområden reduceras till 16 varvid samverkan i flertalet fall kommer att ske med två länsstyrelser. Antalet försvarsområden bedöms kunna reduceras ytterligare när länsindelningen i västra Sverige lagts fast. Försvarsområdesstaberna i Kalix och Kiruna omorganiseras till gränsjägarstaber med uppgift att leda markstrid. En fördelningsstab i varje militärområde bibehålls. Antalet reduceras alltså från 6 till 3. Marinkommandoledningarna bibehålls men reduceras personellt. Den taktiska ledningen av flygstridskrafter omorganiseras efter hand. De 3 flygkommandona behålls men reduceras personellt. Under överbefälhavaren organiseras en enhet för central taktisk ledning av flygresurser. Genom att denna enhet med tilldelade resurser för en viss tid lyder under en militärbefälhavare skapas förutsättningar för kraftsamling av flygstridskrafterna samtidigt som flexibiliteten i JAS 39-systemet kan utnyttjas till fullo. De 3 underhållsregementena bibehålls. De övertar efterhand uppgifter från försvarsområdena, marinkommandona, flygkommandona och underhållsförbanden för att skapa försvarsmaktsgemensamma lösningar. Regeringens förslag till lokalisering av fördelnings- och försvarsområdesstaber redovisas i kapitel 11. 10.5 Ledningssystem för det civila försvaret Det civila försvarets ledningssystem innehåller en "områdesdimension" med nivåerna regering, civilbefälhavare, länsstyrelser/landsting och kommuner samt en "funktionsdimension" med regering och funktionsansvariga myndigheter. Detta innebär ofrånkomligen att det civila ledningssystemet blir mera komplext än det militära. Regeringen anser att ledningssystemets grundberedskap inriktas i närtid mot att skapa en betryggande förmåga att möta de krav som ett väpnat angrepp i nuvarande omvärldsläge ställer. Härigenom, bedömer regeringen, uppfylls i allt väsentligt de krav som ställs på ledningssystemet när det gäller att kunna bidra till förmågan att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Detta innebär att en betryggande ledningskompetens måste skapas genom bl.a. en utökad utbildnings- och övningsverksamhet. En fortsatt satsning bör ske på förstärkning av de civila ledningsorganens ledningsresurser på fredsarbetsplats, bl.a. vad gäller utveckling och anskaffning av tekniskt stöd, telesäkerhetsåtgärder, datasystemsäkerhet, reservkraft och i förekommande fall fysiskt skydd. Den vidare inriktningen redovisas i kapitel 20. 11 Försvarsmaktens grundorganisation 11.1 Inledning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens åtgärder | | | | En särskild utredare tillkallas för att se över försvarets | | skolverksamhet. | -------------------------------------------------------------------- 11.1.1 Arbetets bedrivande Regeringens arbete med grundorganisationens utformning har utgått från totalförsvarsbeslutets första etapp samt de säkerhets- och försvarspolitiska bedömningar liksom de förslag till inriktning av krigsorganisationen och utveckling av ledningssystemet som redovisas i denna proposition. Försvarsmaktens programplan för försvarets utveckling 1997 - 2001, FMP 97, med bakomliggande analyser och beräkningar har vidare varit en viktig utgångspunkt. Härutöver har, bl.a. i samband med ett stort antal uppvaktningar, framställningar och förslag överlämnats. I beredningen har oberoende konsultexpertis anlitats för att kontrollera Försvarsmaktens underlag vad gäller de ekonomiska kalkylerna. För att, i enlighet med den för riksdagen tidigare redovisade analysmodellen, tidigt kunna belysa även konsekvenser av annan typ än försvarspolitiska eller försvarsekonomiska har inom regeringskansliet en särskild analys av samhällsekonomiska konsekvenser genomförts. Upplysningar avseende kommunbeskrivningar har inhämtats från berörda länsstyrelser. 11.1.2 Principfrågor Riksdagens beslut i den första etappen betonade att beslut om enskildheter i den framtida utvecklingen inte är möjlig innan helheten kan överblickas. Något ställningstagande till antalet avvecklingar och än mindre om var sådana kunde bli aktuella gjordes sålunda inte. De slutsatser om fortsatt osäkerhet om framtiden som regeringen redovisar i det säkerhetspolitiska avsnittet innebär för grundorganisationens vidkommande bl.a. krav på anpassningsförmåga och flexibilitet. Anpassningsförmågan bör tillgodoses genom att garnisoner med goda utvecklingsmöjligheter bibehålls och genom en spridning över landet som tar hänsyn även till andra förhållanden än de omedelbara hoten. Förutsättningarna för utbildning och annan verksamhet har noga analyserats och utvecklingspotentialen har härvid tillmätts stor betydelse. Miljöaspekterna har i detta sammanhang vägts in. De beräkningar som redovisats av Försvarsmakten har utnyttjats för den jämförande ekonomiska analysen. Regeringen menar att också kraven på folklig förankring, som också utvecklades i försvarsbeslutets första etapp, ställer krav på att Försvarsmaktens verksamhet har en tillfredsställande geografisk spridning. Regeringen kommer därför att se till att varje län även i fortsättningen innefattar minst en militär organisationsenhet. På flertalet av de orter, där enligt detta förslag försvarsområdesstaberna avvecklas, kommer en militär enhet, i huvudsak lokaliserad med närhet till länsstyrelse, bl.a. som stöd för den frivilliga försvarsverksamheten och för kontakt med kommunerna, att bibehållas. Osäkerheten om framtiden har också lett till att regeringen inte nu föreslår åtgärder som inte med rimlig säkerhet har en långvarig beständighet. Omlokalisering av verksamheter där den framtida strukturen inte är klarlagd bör undvikas, särskilt i de fall sådana omlokaliseringar är förenade med påtagliga investeringskostnader eller andra kostnader. Härigenom minskar också behovet av lånefinansierade investeringar och därigenom statens upplåningsbehov. Sådana hänsynstaganden för att förstärka statens finanser ingick inte i regeringens anvisningar till Försvarsmakten inför försvarsmaktsplanen. Regeringen framhåller i tidigare avsnitt Östersjöområdets stora betydelse. Gotland och dess betydelse för Sveriges samlade försvar är från flera utgångspunkter centralt i detta sammanhang. Det är därför regeringens mening att även sådana åtgärder som skulle kunna uppfattas som att försvarets verksamhet på Gotland tillmättes minskad betydelse måste uppmärksammas. Av såväl principiella som ekonomiska skäl bör Försvarsmaktens verksamhet så långt möjligt samordnas. Inom myndigheten bedrivs en omfattande utbildnings- verksamhet vid ett stort antal skolor. Dessa skolor återspeglar i betydande utsträckning försvarsgrens- och truppslagsuppdelningen. Inom områden som teknik, informationsteknologi, skydd, hälso- och sjukvård, men även olika typer av mer generell officersutbildning, bedrivs utbildning på flera skolor. Det kan ifrågasättas om inte sådan utbildning i högre grad dels bör ske gemensamt för Försvarsmakten, dels kan samordnas eller samutnyttjas inom hela totalförsvaret. Skolverksamheten inom Försvarsmakten har utretts tidigare men något samlat grepp med utgångspunkt i totalförsvarets behov har inte tidigare tagits. De förslag till förnyelse av totalförsvaret som regeringen lämnar i denna proposition understryker betydelsen av detta. En sådan översyn bör därför ske. Det ligger nära till hands att låta Försvarsmakten genomföra utredningen. Skolverksamheten måste emellertid också bedömas i ett brett perspektiv med hänsyn till att mycket av den har betydande kopplingar till olika civila högskolor och annan civil utbildning. Regeringen avser därför att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över utbildningen för främst anställd militär och civil personal. Utredaren skall särskilt eftersträva ökad samordning inom Försvarsmakten men även pröva möjligheterna till samordning med totalförsvaret i övrigt. Utredningen skall ske i nära samarbete med Försvarsmakten. Riksdagens revisorer har studerat Försvarsmaktens utnyttjande av myndighetens och Försvarets materielverks skjutplatser och provanläggningar. Regeringen avser att i samband med den löpande uppföljningen av myndigheterna särskilt uppmärksamma denna fråga. 11.1.3 Samhällsekonomisk analys Utgångspunkten för den samhällsekonomiska analysen har varit de riktlinjer som finns redovisade i 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil 5). Enligt dessa riktlinjer skall de av Försvarsmakten upprättade försvarsekonomiska kalkylerna kompletteras med samhällsekonomiska faktorer för att åstadkomma ett beslutsunderlag som även belyser konsekvenserna för de orter som berörs av avvecklingar. Analysen innehåller följande delar: - samhällsekonomiskt konsekvensresonemang - analys av de offentliga transfereringarna - regionalpolitisk analys. Analysen finns redovisad i promemorian "Samhällsekonomisk analys", vilken finns i Försvarsdepartementets akt. Enligt regeringens mening är de samhällsekonomiska effekterna belysta. 11.1.4 Samband mellan krigs- och grundorganisation Försvarsmaktens grundorganisation består av kaderorganiserade krigs-förband, utbildningsförband och skolor m.m.. De kaderorganiserade krigs-förbanden är sådana viktigare förband som har en större eller mindre del av sin personal permanent tjänstgörande vid förbandet, t.ex. vissa ledningsförband (högkvarteret, militärområdes- och försvarsområdesstaber, marin- och flygkommandon m.fl.), brigader av olika typer, fartygsflottiljer etc. Övriga delar av grundorganisationen, utbildningsförband och skolor m.m., finns alltså inte i krigsorganisationen, utan är enheter som upphör vid mobilisering. Om krigsorganisationen reduceras påverkas grundorganisationen såväl direkt som indirekt. Om en brigad eller ett annat kaderorganiserat förband utgår ur krigsorganisationen påverkar detta direkt grundorganisationen. Om däremot krigsförband som inte är kaderorganiserade - t.ex. ett antal luftvärnsförband - avvecklas sker inga direkta förändringar av grundorganisationen. Däremot minskar belastningen på de utbildnings-förband (luftvärnskårerna) som producerar luftvärnsförbanden. En eller flera av dessa kårer kan då bli aktuell att lägga ner. Det finns ingen omedelbar koppling mellan var ett förband grundutbildas och var mobilisering skall ske eller var förbandet är tänkt att i första hand utnyttjas. Striden genomförs med de krigsorganiserade förbanden och inte med de resurser som närmast förknippas med grundorganisationen. En översikt över var de kaderorganiserade krigsförbanden är lokaliserade och var grundutbildning och annan verksamhet sker ger inte en rättvisande bild av hur mobilisering och andra förutsättningar för försvaret är fördelade över landet. Grund-organisationens utformning har dock på olika sätt en inverkan på dessa förutsättningar. Lokaliseringen påverkar var den fast anställda personalen är bosatt. Krigsorganisationens materiel måste kunna utnyttjas för utbildning m.m. och mobiliseringsförråden bör av rationalitetsskäl finnas inom rimliga avstånd. Klimat och terräng kan påverka förbandens användbarhet. Betydelsen av denna inverkan varierar starkt mellan olika förbandstyper och olika delar av landet. 11.2 Regeringens förslag till åtgärder -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Följande enheter läggs ned före den 1 januari 1999 med alla | | avvecklingsåtgärder genomförda före den 1 januari 2000. | | | | - Nedre Norra arméfördelningen i Östersund | | - Västra arméfördelningen i Skövde | | - Mellersta arméfördelningen i Linköping | | - Försvarsområdesstaberna i Ystad, Växjö, Kalmar, Gävle, Borås,Linköping, Västerås, Östersund, Kiruna och Kalix | | - Livgrenadjärbrigaden i Linköping | | - Älvsborgsbrigaden i Borås | | - Lapplandsbrigaden i Umeå | | - Svea artilleriregemente i Linköping | | - Norrlands artilleriregemente i Östersund | | - Skånska luftvärnskåren i Ystad | | - Svea ingenjörkår i Södertälje | | - Svea trängkår i Linköping | | - Hälsinge flygflottilj i Söderhamn | | - Krigsflygskolan i Ljungbyhed | | | | Följande enheter inrättas under försvarsbeslutsperioden. | | | | - Försvarsmaktens helikopterflottilj på Malmen | | - Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum i Uppsala | | - Försvarsmaktens försörjningscentrum | | - Arméns taktiska centrum i Enköping | | | | Vidare föreslås att | | | | - Öresunds marindistrikt inordnas i marinkommandoorganisationen | | - Karlskrona örlogsskolor inordnas i Berga örlogsskolor | | - SWEDINT i Södertälje omorganiseras till Försvarsmaktens inter-| | nationella kommando | -------------------------------------------------------------------- Regeringens förslag beträffande grundorganisationen framgår av det följande. Inledningsvis vill regeringen därvid betona att regeringens förslag till helhetslösning sammantaget inte innebär några ökade kostnader under försvarsbeslutsperioden jämfört med det förslag Försvarsmakten redovisat i försvarsmaktsplanen. Regeringens förslag till inriktning av krigsorganisationen och ledningssystemet redovisas i avsnitt 7.4 respektive kapitel 10. Innebörden från grundorganisationssynpunkt är i stort att - armébrigaderna reduceras från 16 till 13, - arméfördelningsstaberna reduceras från 6 till 3, - fördelningsförbanden i övrigt reduceras till sitt antal med ca entredjedel, - försvarsområdesstaberna reduceras från 26 till 16, - ytstridsfartygen reduceras från 30 till 24, - ubåtarna reduceras från 12 till 9, - de rörliga kustförsvarsförbanden bibehålls medan de fasta kustförsvars- förbanden reduceras till ca hälften, - stridsflygdivisionerna reduceras från 16 till 13, - det lätta attackflyget avvecklas, - flygbasbataljonerna reduceras från 24 till 16. När det gäller södra Sverige föreslår regeringen att Skånska luftvärnskåren, Lv 4, i Ystad läggs ned. Minskningen av antalet luftvärnsförband i krigsorganisationen innebär att en av de två luftvärnskårerna i Södra militärområdet bör avvecklas. En avveckling i Ystad, tillsammans med den avveckling i Borås som föreslås i det följande, ger bättre förutsättningar för en ekonomiskt fördelaktig helhetslösning än en avveckling av den nyligen omlokaliserade luftvärnskåren i Halmstad. Regeringen föreslår vidare, i enlighet med principen att krigsförbandsproducerande flygflottiljer i första hand bör vidmakthållas, att Krigsflygskolan, F 5, i Ljungbyhed läggs ned. Flygutbildningen bör överföras till Skånska flygflottiljen, F 10, i Ängelhom respektive Upplands flygflottilj, F 16, i Uppsala. Det bör ankomma på regeringen att efter översynen av Försvarsmaktens skolor besluta om den framtida lokaliseringen av övriga verksamheter vid F 5. Beträffande försvarsområdesstaberna föreslår regeringen avveckling i Ystad, Växjö och Kalmar, varvid det blivande Skåne län bildar ett försvarsområde, Blekinge län ett försvarsområde och Kalmar, Kronobergs och Jönköpings län ett försvarsområde. För att öka rationaliteten föreslår regeringen vidare att Öresunds marindistrikt i Malmö inordnas i marinkommandoorganisationen i Södra militärområdet och att Karlskrona örlogsskolor inordnas i Berga örlogsskolor. Berga örlogsskolor kommer dock även framgent att bedriva verksamhet i Karlskrona. Försvarsmaktens förslag överensstämmer med regeringens, utom beträffande nedläggningen av Skånska luftvärnskåren i Ystad, där Försvarsmakten i stället föreslagit att Göta luftvärnskår i Halmstad läggs ned. Beträffande västra Sverige föreslår regeringen att Älvsborgsbrigaden och Älvsborgs regemente i Borås läggs ned. De viktigaste skälen är de begränsade utvecklingsmöjligheterna beträffande produktion av mekaniserade förband i Borås garnison och möjligheten att sänka kostnaderna genom att bibehålla garnisonen i Halmstad. Med hänsyn till Göteborgsområdets betydelse bibehålls utbildning av amfibieförband vid Göteborgs marinbrigad. Försvarsmaktens förslag innebär att Flygvapnets Halmstadsskolor, F 14, skall läggas ned. Regeringen anser emellertid att frågan om formerna och tidpunkten för avvecklingen av F 14 bör anstå till efter översynen av Försvarsmaktens skolor. Det bör ankomma på regeringen att besluta om den framtida förändringen av verksamheterna vid F 14. En av de två fördelningsstaberna inom södra militärområdet skall avvecklas. Regeringen föreslår att Västra arméfördelningen i Skövde läggs ned. Som ett led i strävandena efter rationella lösningar föreslår regeringen att ett försvarsmaktsgemensamt centrum för utbildning och utveckling inom underhållstjänstområdet inrättas, preliminärt i Skövde. Härvid läggs Arméns underhållscentrum ner. Med hänsyn till pågående översyn av länsindelningen i Västsverige bör handlingsfriheten att anpassa försvarsområdesindelningen bevaras. Regeringen föreslår därför tills vidare inga andra förändringar av försvarsområdesstaberna i området än avvecklingen i Borås. Försvarsmakten har föreslagit att Livregementets husarer, K 3, och Fallskärmsjägarkåren omlokaliseras till Borås respektive Östersund. Mot bakgrund av regeringens ovan redovisade syn på omlokaliseringar anser regeringen att K 3 och Fallskärmsjägarkåren skall bibehållas i Karlsborg. Däremot bör utbildningen av stabs- och sambandsförband i Karlsborg upphöra. Den utbildningskapacitet som finns i Enköping och Boden är tillräcklig. Försvarsmaktens förslag skiljer sig från regeringens på flera punkter. Försvarsmakten föreslår sålunda nedläggning av brigaden respektive luftvärnskåren i Halmstad men att brigaden i Borås och luftvärnskåren i Ystad bibehålles. Vidare föreslår Försvarsmakten att utbildnings-verksamheten vid Göteborgs marinbrigad skall upphöra. Försvarsmakten har föreslagit reduktioner av verksamheten på Gotland. Med hänsyn till öns läge och betydelse anser regeringen att verksamheten inte bör reduceras på detta sätt. Utbildning av luftvärns- och kustförsvarsförband avsedda för Gotland bör alltså även fortsättningsvis ske vid Gotlands luftvärnskår och Fårösunds marinbrigad. Beträffande Mellansverige föreslår regeringen att Livgrenadjärbrigaden, IB 4, Svea artilleriregemente, A 1, och Svea trängkår, T 1, i Linköping samt Svea ingenjörkår, Ing 1, i Södertälje läggs ned till följd av att krigsorganisationen minskas. Det viktigaste motivet till valet av A 1, T 1 och Ing 1 är att de alternativa förbanden Bergslagens artilleriregemente, A 9, i Kristinehamn, Göta trängkår, T 2, i Skövde respektive Göta Ingenjörkår, Ing 2, i Eksjö samtliga är samlokaliserade med enheter för central utbildning och utveckling inom respekti- ve funktion. IB 4 skulle sålunda bli det enda förbandet lokaliserat till Linköping utan omedelbara samträningsmöjligheter eller stordriftsfördelar. Rege- ringens förslag att lägga ned IB 4 i Linköping men bibehålla NB 13 i Falun syftar till att öka andelen vinterutbildade förband. Regeringen föreslår vidare att Mellersta arméfördelningen i Linköping samt försvarsområdesstaberna i Gävle, Linköping och Västerås avvecklas, varvid Gävleborgs och Dalarnas län bildar ett försvarsområde, Östergötlands och Södermanlands län ett försvarsområde samt Västmanlands och Uppsala län ett försvarsområde. Regeringen föreslår att Hälsinge flygflottilj, F 15, läggs ned. Andra alter- nativ, bland dem främst F 10 i Ängelholm, har övervägts. De tyngsta motiven till regeringens förslag är möjligheterna att snabbt föra över flygutbildning från Ljungbyhed till Ängelholm som bl.a. har dubbla rullbanor samt förhållandet att verksamheter i Söderhamn i mindre omfattning behöver flyttas vid en avveckling. F 10 har vidare miljötillstånd för flygning med tre divisioner JAS 39 Gripen. Besparingarna vid en avveckling av F 15 blir avsevärt större än om F 10 skulle lagts ned. Frågan om ett internationellt kommando har behandlats i kapitel 8. Regeringen föreslår att SWEDINT i Södertälje omorganiseras till Försvarsmaktens in- ternationella kommando. Regeringen har i avsnitt 7.4.7 redovisat att Försvarsmaktens helikopter-re- surser bör samordnas inom ett gemensamt program. Den kader-organiserade flottiljledningen lokaliseras till Malmen i enlighet med Försvarsmaktens förslag. Försvarsmaktens samtliga enheter för helikopterverksamhet inordnas i programmet med bibehållen lokalisering och verksamhetsinriktning i stort. De marina helikopterdivisionerna omorganiseras dock till två divisioner även i fred. Lokaliseringen till Malmen underlättas av att målflygdivisionen där avvecklas. Behovet av målflyg kan tillgodoses på ett mera kostnadseffektivt sätt. Regeringen förutsätter att samordningen av helikopterverksamheten ger ökade möjligheter till att förbättra räddningsberedskapen inom landet som helhet. Regeringen kommer särskilt att tillse att en god räddningsberedskap på Västkusten även framgent upprätthålls på bl.a. Säve. Regeringen föreslår även att ett försvarsmaktsgemensamt centrum för utbildning i och utveckling av underrättelse- och säkerhetsstjänst, Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum, inrättas i Uppsala. Härvid läggs Arméns underrättelseskola i Karlsborg och Flygvapnets underrättelseskola i Uppsala ner. Försvarets tolkskola inordnas i centret. För att förbättra samordning av taktik- och förbandsutvecklingen för mark- stridskrafterna föreslår regeringen, i enlighet med Försvarsmaktens förslag, att Arméns taktiska centrum inrättas i Enköping. Härvid avses delar av Brigad-, Artilleri-, Luftvärns-, Fältarbets-, Ledningscentrum och Arméns tekniska centrum inordnas. Övriga delar av dessa centra omorganiseras till stridsskolor (motsvarande) med bibehållen lokalisering. Det långsiktiga behovet av stridsskolor utreds inom ramen för översynen av Försvarsmaktens skolor. Skulle det visa sig att utredningen kring skolverksamheten påverkar centrets inriktning eller lokalisering skall detta anmälas till regeringen. Försvarsmaktens förslag överensstämmer med regeringens utom vad gäller nedläggningen av Livgrenadjärbrigaden i Linköping och försvarsområdesstaben i Gävle där Försvarsmakten föreslagit Dalabrigaden och försvarsområdesstaben i Falun, samt lokaliseringen av det internationella kommandot till Södertälje där Försvarsmakten föreslagit Strängnäs. Beträffande norra Sverige föreslår regeringen att Lapplandsbrigaden, NB 20, i Umeå läggs ned. Försvarsmakten har i stället föreslagit avveckling av Fältjägarbrigaden, NB 5, i Östersund. Försvarsekonomiska och försvarspolitiska skäl väger tämligen jämt. Regeringen har dock valt att bibehålla brigaden i Östersund före brigaden i Umeå främst med hänsyn till möjligheterna att vid- makthålla och utveckla en allsidig och rationell försvarsmaktsgarnison med såväl flyg- som arméförband. Regeringen föreslår vidare att Nedre Norra arméfördelningen och Norrlands artilleriregemente, A 4, i Östersund läggs ned eftersom krigsorganisationen minskas. Övre Norra arméfördelningen och Bodens artilleriregemente bibehålls på grund av närheten till gränszonen och de goda verksamhetsbetingelserna i Bodens garnison. Vad gäller försvarsområdesindelningen föreslår regeringen, i enlighet med Försvarsmaktens förslag, att försvarsområdesstaberna i Östersund, Kiruna och Kalix avvecklas. I Kiruna och Kalix bibehålls dock en organisation för taktisk ledning av markstrid utöver den verksamhet som beskrivs i avsnitt 11.1.2. Försvarsmaktens förslag överensstämmer med regeringens med undantag av avvecklingen av brigaden i Umeå där Försvarsmakten föreslagit nedläggning brigaden i Östersund. Beträffande genomförandet anser regeringen att avvecklingen skall påbörjas direkt efter riksdagens beslut och slutföras så snabbt som möjligt. Regeringen kommer härvid att lämna närmare anvisningar om genomförandet till Försvarsmakten. Regeringen bedömer att de enheter som skall läggas ned kan utgå ur grund- och i förekommande fall krigsorganisationen före den 1 januari 1999. Avvecklingsåtgärderna skall vara avslutade före den 1 januari 2000. De organisationsenheter som efter skolöversynen kan bli föremål för förändringar bör i huvudsak kunna följa denna tidsplan. 11.3 Grundorganisationens omfattning och lokalisering -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Grundorganisationen skall ha den omfattning och | | organisationsenheterna skall vara lokaliserade i enlighet med | | vad som framgår av det följande. Det skall ankomma på regeringen| | att bestämma organisationsenheternas benämningar. | -------------------------------------------------------------------- Regeringens förslag innebär att följande organisationsenheter kommer att ingå i Försvarsmaktens grundorganisation: CENTRAL LEDNING Kaderorganiserade krigsförband Högkvarteret i Stockholm SÖDRA MILITÄROMRÅDET (MILO S) Kaderorganiserade krigsförband Södra militärområdesstaben (Milostab S) i Kristianstad Södra arméfördelningen (13. förd) i Kristianstad Norra skånska dragonregementet (P 2/Fo 14) i Hässleholm Norra Smålands regemente (I 12/Fo 17) i Eksjö Hallands regemente (I 16/Fo 31) i Halmstad Skaraborgs regemente (P 4/Fo 35) i Skövde Smålandsbrigaden (IB 12) i Eksjö Hallandsbrigaden (IB 16) i Halmstad Skånska dragonbrigaden (PB 8) i Hässleholm Skaraborgsbrigaden (PB 9) i Skövde Södra skånska brigaden (MekB 7) i Lund (Revingehed) Wendes artilleriregemente (A 3) i Hässleholm Sydkustens marinkommando (MKS) i Karlskrona Västkustens marinkommando (MKV) i Göteborg Tredje ytattackflottiljen (3. yaflj) i Karlskrona Fjärde kustartilleribrigaden (KAB 4) i Karlskrona Göteborgs marinbrigad (GMB) i Göteborg Södra flygkommandot (FKS) i Ängelholm Södra underhållsregementet (Uhreg S) i Kristianstad Utbildningsförband Livregementets husarer (K 3) (Fallskärmsjägarkåren ingår) i Karlsborg Göta luftvärnskår (Lv 6) i Halmstad Göta ingenjörkår (Ing 2) i Eksjö Göta trängkår (T 2) i Skövde Skaraborgs flygflottilj (F 7) i Lidköping (Såtenäs) Skånska flygflottiljen (F 10) i Ängelholm Blekinge flygflottilj (F 17) i Ronneby. Skolor m.m. Försvarsmaktens försörjningscentrum (preliminärt i Skövde) Flygvapnets Halmstadsskolor (F 14) i Halmstad MELLERSTA MILITÄROMRÅDET (MILO M) Kaderorganiserade krigsförband Mellersta militärområdesstaben (Milostab M) i Strängnäs Östra arméfördelningen (4. förd) i Strängnäs Gotlands militärkommando (MKG) i Visby Södermanlands regemente (P 10/Fo 43) i Strängnäs Svea livgarde (I 1/Fo 44) i Upplands-Bro (Kungsängen) Upplands regemente (S 1/Fo47) i Enköping Livregementets grenadjärer (I 3/Fo 51) i Örebro Värmlands regemente (I 2/Fo 52) i Kristinehamn Dalregementet (I 13/Fo 53) i Falun Livgardesbrigaden (IB 1) i Upplands-Bro Värmlandsbrigaden (IB 2) i Kristinehamn Dalabrigaden (NB 13) i Falun Södermanlandsbrigaden (MekB 10) i Strängnäs Gotlandsbrigaden (MekB 18) i Visby Bergslagens artilleriregemente (A 9) i Kristinehamn Ostkustens marinkommando (MKO) Andra ytattackflottiljen (2. yaflj) i Haninge Första ubåtsavdelningen (1. ubavd) i Haninge Andra minkrigsavdelningen (2. minkriavd) i Haninge Andra kustartilleribrigaden (KAB 2) Vaxholm Fårösunds marinbrigad (FMB) i Fårösund Mellersta flygkommandot (FKM) i Upplands-Bro Mellersta underhållsregementet (Uhreg M) i Strängnäs Muskö örlogsvarv (ÖVM) i Haninge Utbildningsförband Livgardets dragoner (K 1) i Stockholm Gotlands artilleriregemente (A 7) i Visby Gotlands luftvärnskår (Lv 2) i Visby Roslagens luftvärnskår (Lv 3) i Norrtälje Kustflottan (Kfl) i Haninge Försvarsmaktens helikopterflottilj i Linköping (Malmen) Upplands flygflottilj (F 16) i Uppsala Skolor m.m. Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum i Uppsala Arméns taktiska centrum i Enköping Försvarets sjukvårdscentrum i Hammarö Försvarets internationella kommando i Södertälje Krigsskolan (KS) i Solna Rikshemsvärnscentrum (RiksHvC) i Stockholm (Salem) Berga örlogsskolor (BÖS) i Haninge Kustartillericentrum (KAC) i Täby. Flygvapnets Uppsalaskolor (F 20) i Uppsala NORRA MILITÄROMRÅDET (MILO N) Kaderorganiserade krigsförband Norra militärområdesstaben (Milostab N) i Boden Övre Norra arméfördelningen (6.förd) i Boden Västernorrlands regemente (I 21/Fo 63) i Sollefteå Västerbottens regemente (I 20/Fo 61) i Umeå Bodens försvarsområde (Fo 63) i Boden Fältjägarbrigaden (NB 5) i Östersund Ångermanlandsbrigaden (NB 21) i Sollefteå Norrbottensbrigaden (MekB 19) i Boden Bodens artilleriregemente (A 8) i Boden Norrlandskusten marinkommando (MKN) i Härnösand Norra flygkommandot (FKN) i Luleå Norra underhållsregementet (UhregN) i Boden Utbildningsförband Norrlands dragonregemente (K 4) Arvidsjaur Lapplands jägarregemente (I 22) i Kiruna Norrlands luftvärnskår (Lv 7) i Boden Norrlands ingenjörkår (Ing 3) i Boden Norrlands signalkår (S 3) i Boden Norrlands trängkår (T 3) i Sollefteå Jämtlands flygflottilj (F 4) i Östersund Norrbottens flygflottilj (F 21) i Luleå Skolor m.m. Totalförsvarets skyddsskola (SkyddS) i Umeå 12 Ansvarsfördelningen inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten på central nivå --------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Ansvarsfördelningen på central nivå inom det civila försvaret och| | fredsräddningstjänsten skall göras tydligare. | | | | Överstyrelsens för civil beredskap roll som ansvarigt organ för| | uppföljning och utvärdering inom det civila försvaret skall stärkas| | ytterligare. När det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred| | och internationella fredsfrämjande och humanitära insatser, skall| | Överstyrelsen förbättra möjligheterna för att kunna använda | | resurserna inom det civila försvaret. | | | | Statens räddningsverk skall svara för genomförandet av | | internationella katastrof- och räddningsinsatser såvida dessa | | insatser inte genomförs enligt internationella överenskommelser | | eller i annan reglerad ordning. Räddningsverket skall även kunna | | ställa resurser till förfogande i den inledande | | återuppbyggnadsfasen. | | | | Styrelsen för psykologiskt försvar ges en roll vid | | informationsgivning i samband med svåra påfrestningar på samhället| | i fred. | | | | Regeringens åtgärder | | | | Regeringen avser göra en översyn av Statens räddningsverks | | verksamhet. | | | | Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att | | utveckla ett samlat system för en aktiv personalutveckling. | --------------------------------------------------------------------- Regeringens överväganden Utredningen om uppgifterna på central nivå inom de civila försvaret och fredsräddningstjänsten har i sitt betänkande (SOU 1996:86) Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten lämnat förslag till ansvarsfördelning inom det civila försvaret och uppgifter för den centrala nivån. Vad gäller uppgifterna på central nivå inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten är remissinstanserna är i allmänhet positiva till utredningens förslag. Samtliga instanser som yttrar sig i frågan avvisar förslaget att renodla Överstyrelsens för civil beredskap uppgifter genom att överföra ansvaret till NUTEK för funktionerna Försörjning med industrivaror och Transporter. Räddningsverket är positivt till en översyn av målen och medlen för dess verksamhet inklusive utbildningsverksamheten. Kraven på bibehållande av hög kvalitet i utbildningen framförs av några instanser. Räddningsverket och personalorganisationerna är negativa till upphandling av serviceverksamheten vid skolorna. Statskontoret anser att detta bör prövas utan ytterligare utredningsinsatser. När det gäller de internationella insatserna, stöder flera remissinstanser utredningens förslag. Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap anser att utredningen inte tillgodosett kraven på en nära civil-militär samverkan. De två myndigheterna anser att deras rapport i anslutning till respektive programplan borde ha legat till grund för utredningens ställningstaganden. Det civila försvaret och fredsräddningstjänsten grundas på de fredstida kraven på säkerhet för och skydd av människor, egendom och miljö. Utgångspunkten bör vara att för varje verksamhet som skapar risker skall tillfredsställande förebyggande åtgärder vidtas mot olyckshändelser eller för att förhindra allvarliga störningar i samhället. Även de ansvariga myndigheterna på olika nivåer har i detta avseende till uppgift att bevaka att sådana åtgärder vidtas och att verka för ökad säkerhet. Om olyckshändelser ändå inträffar svarar de som har ansvar för den kommunala eller statliga räddningstjänsten för att insatser görs. Under senare tid har även uppmärksammats att den enskilda människan skall stimuleras att själv kunna vidta åtgärder för att förebygga olyckor och begränsa skadorna av en olycka. Olika former av självskyddsutbildning genomförs därför av frivilliga försvarsorganisationer och i skolan. Genom försvarsbeslutets första etapp har riksdagen fastställt det civila försvarets uppgifter vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld. Ett bredare spektrum av hot och risker ansågs i beslutet leda till att en helhetssyn bör prägla samhällets åtgärder mot dessa hot och risker. En samlad syn på stora hot och risker med konsekvenser på nationell nivå och för viktiga samhällsfunktioner ger totalt sett en mer effektiv och rationell hantering av samhällets åtgärder. Mot denna bakgrund kan de åtgärder som vidtas inom det civila försvaret göra det möjligt att stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället i fred. Förutsättningar för att resurserna för det civila försvaret skall kunna användas vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser bör tas till vara. Verksamheten bör i första hand genomföras på den lokala eller regionala nivån. Även näringslivet har ett tydligt ansvar för att ändamålsenliga åtgärder vidtas för att möta de risker som man skapar och för att klara av de störningar med konsekvenser för samhället som kan uppkomma. Den enskildes ansvar har redan berörts. Ledningssystemet Regeringen anser att det måste finnas ett i förväg fastställt ansvar som gör att samhällsorgan på olika nivåer svarar för ledning och fattar de beslut som fordras vid svåra påfrestningar på samhället. Kraven på ledningssystemet bör vara att detta täcker hela landet och att det är samma så långt möjligt i fred och krig. På den lokala nivån är det naturligt att kommunen svarar för de förberedelser för insatser som kan komma att fordras vid svåra påfrestningar. På den regionala nivån har länsstyrelserna ett ansvar inom räddnings-tjänsten såväl i fred som i krig. Det är emellertid angeläget att uppmärksamma att länsstyrelserna under en följd av år i stor utsträckning tunnat ut organisationen inom sakområdet civilt försvar och räddningstjänst. I allmänhet har inte heller ny kompetens som svarar mot de nya uppgifterna genom tillkomsten av lagen (1994:1720) om civilt försvar, kunnat tillföras i tillräcklig utsträckning. Även om civilbefälhavarorganisationen endast ingår i ledningskedjan för insatser i krig är den enligt regeringens mening en resurs, som bör kunna utnyttjas även vid svåra fredstida påfrestningar på samhället. På den centrala nivån pågår för närvarande en utveckling av beredskapen inför stora olyckor och andra svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen anser således att ansvaret för den operativa verksamheten vid svåra påfrestningar på samhället i fred bör ligga på de tre organen i ledningskedjan - kommunen, länsstyrelsen och regeringen. Det expertstöd som ledningskedjans organ behöver inför och vid sådana påfrestningar bör ligga på de ansvariga sektormyndigheterna inom de områden som kommer att beröras av händelserna. I säkerhetspolitiska kriser och i krig tillkommer en fjärde ledningsnivå, civilbefälhavarna. Regeringen föreslår ingen förändring av denna ordning. Ledningskedjans uppgift blir att så långt möjligt samordna insatserna eller de operativa åtgärderna. Detta genomförs med egna resurser och de resurser som regeringen kan komma att besluta om vid en svår påfrestning. Samordning Uttrycket samordning innebär att en myndighet har till uppgift att ange gemensamma och övergripande mål, redovisa en övergripande inriktning och prioriteringar samt följa upp och utvärdera verksamheten. Samordningen bör enligt regeringens mening utvecklas horisontellt och vertikalt inom det civila försvaret inom ramen för mål- och resultatstyrningen. En effektiv uppföljning och utvärdering är ett betydelsfullt element i denna styrning. En utveckling av metoderna för detta bör därför eftersträvas med syfte att förstärka samordningsrollen inom ramen för det civila försvaret. Myndigheternas uppgifter Överstyrelsen för civil beredskap Enligt regeringens mening bör Överstyrelsen ha ansvaret för samordning av förberedelserna av åtgärder inom det civila försvaret. Överstyrelsens roll bör förstärkas och tydliggöras. Inom ramen för sitt samordningsansvar bör Överstyrelsen framför allt - ge statsmakterna underlag för deras beslut som avser utvecklingen av beredskapen inom det civila försvaret, - stimulera förberedelser och annan utveckling i arbetet som har anknytning till det civila försvaret hos funktionsansvariga myndigheter och i ledningskedjan, - utveckla samverkan civilt-militärt och kunskaperna om de ömse- sidiga kraven inför och under höjd beredskap samt - se till att kunskaperna allmänt sett om förutsättningarna för verksamheten inför och vid höjd beredskap ökar inom det civila försvaret. Överstyrelsens verksamhet bör koncentreras till områden som - analys av den hotbild som avser det civila försvaret, - konkretisering av statsmakternas mål och resultatkrav för det civila försvaret, - bedömning av tillgången på resurser i stort inom det civila försvaret, - uppföljning och utvärdering av genomförda åtgärder, - avvägningar mellan funktioner eller verksamhetsområden i samband med pro- gramplanearbetet, - övergripande samverkan mellan det civila och det militära försvaret samt - inriktning i stort av forskning som avser det civila försvaret. I fråga om svåra påfrestningar på samhället i fred och vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser, bör Överstyrelsen ha till uppgift att verka för att förmågan att använda resurserna inom det civila försvaret ökar och ha en överblick över vilka resurser som kan användas. Styrelsen för psykologiskt försvar Styrelsens för psykologiskt försvar ansvar bör inte ändras. Styrelsen bör få en utökad roll genom att delta med experthjälp inom det vid alla allvarliga händelser viktiga informationsarbetet samt utarbeta råd och rekommendationer för andra myndigheters information vid svåra påfrestningar på samhället i fred. För detta bör Styrelsen tillföras vissa ytterligare medel. Statens räddningsverk Den i försvarsbeslutets första etapp fastställda principen om en helhetssyn innebär inte någon ändring i räddningstjänstlagens (1986:2201) bestämmelser om hur samhällets räddningstjänst ska organiseras och bedrivas. Räddningsverkets uppgifter inom räddningstjänsten, i arbetet med förebyggande av olyckshändelser och i fråga om transport av farligt gods bör också i fortsättningen i huvudsak vara tillsyn, utvecklingsarbete och utbildning. Även samordningsuppgifterna på dessa områden kommer att vara betydelsefulla. EU-arbetet berör i hög grad områdena räddningstjänst och transport av farligt gods. Samtidigt förändras Räddningsverkets uppgifter till följd av kommunernas ökade ansvar för räddningstjänsten i krig. Regeringen delar utredningens uppfattning att en översyn av målen och medlen för Räddningsverkets verksamhet bör göras. Regeringen avser att låta genomföra en sådan översyn. En översyn av verksamheten bör belysa möjligheterna för en ökad och förbättrad integration mellan de olika verksamhetsområden inom den centrala organisationen men också med den lokala och regionala verksamheten genom utnyttjandet av bl.a. informationsteknologin. Det finns anledning att som utredningen funnit räkna med att rationaliseringar kan genomföras och därmed besparingar uppnås. Detta gäller även rationaliseringsmöjligheter vid skolorna, t.ex. serviceverksamheten. Funktionsansvar Ansvarsprincipen bör gälla även i fortsättningen inom det civila försvaret. Att, såsom utredningen om uppgifterna på central nivå inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten har föreslagit, flytta ansvaret för funktionerna Försörjning med industrivaror och Transporter bör dock enligt regeringens mening inte genomföras. Betydande förändringar förestår inom funktionen Försörjning med industrivaror under de närmaste åren, och funktionsansvaret bör mot denna bakgrund inte ändras. Verksamheten kommer att reduceras betydligt i omfattning vilket bör leda till att resurser friställs som kan användas för nödvändiga förstärkningar inom andra delar av det civila försvaret. Detta bör genomföras inom ramen för mål- och resultatstyrningen under programplaneperioden. Nedan gör regeringen bedömningen att funktionen Civil ledning och samordning i fortsättningen bör kallas Civil ledning. Detta innebär att det klarare framgår vilken typ av verksamhet som skall ingå i funktionen, nämligen den viktiga ledningskedjan inom det civila försvaret. Kompetensutveckling Mot bakgrund av helhetssynen och för att stimulera samverkan mellan den berörda personalen bör åtgärder inom det civila försvaret vidtas för att öka kompetensen hos personalen. Kompetensutvecklingen bör bestå av systematiserad utbildning och möjligheter till växeltjänstgöring. Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla ett samlat system för en aktiv personalutveckling. Detta system bör så långt som möjligt utformas som ett totalförsvarssystem. Internationella insatser De resurser och den förmåga som byggs upp inom det civila försvaret utgör en tillgång vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. En för- utsättning för utveckling av resurser för internationella hjälpinsatser är att det görs en noggrann analys av vilka behov av insatser som faktiskt föreligger med avseende på typer och omfattning. Analysen bör bl.a. belysa behovet av s.k. multifunktionella insatser. Ansvaret för det internationella samarbetet i fråga om såväl fredsfrämjande som humanitära insatser bör ligga på de myndigheter som har motsvarande ansvar i det nationella myndighetsarbetet. Såsom angetts ovan bör Statens räddningsverk i fortsättningen svara för genomförandet av katastrof- och räddningsinsatser i andra länder, såvida inte insatser sker enligt internationella överenskommelser eller i annan reglerad ordning. Räddningsverket bör också kunna ställa resurser till förfogande i den inledande återuppbyggnadsfasen. Överstyrelsen för civil beredskap skall enligt sin instruktion svara för samordning av verksamheten inom det civila försvaret. De funktionsansvariga myndigheterna har däremot ansvaret för åtgärder m.m. inom sina respektive sak- eller verksamhetsområden. När det gäller internationella insatser bör Överstyrelsen ha till uppgift att verka för att förmågan att använda resurserna inom det civila försvaret ökar och ha en överblick över vilka resurser som kan användas. För att underlätta en god samverkan mellan civila och militära insatser vid multifunktionella insatser avser regeringen att vidta åtgärder på utbildningsområdet i enlighet med vad som sagts i avsnitt 8.6. I fråga om användningen av resurserna för det civila försvaret inom den fredsfrämjande och humanitära verksamheten och om samråd mellan berörda myndigheter i syfte att främja en effektiv civil-militär samverkan när detta behövs, bör det, utöver ovan nämnda åtgärder på utbildningsområdet, ankomma på berörda myndigheter att finna lämpliga former för sin samordning. 13 Personal 13.1 Plikttjänstgöring -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Inriktningen för den fortsatta planeringen bör vara att ca 29 | | 000 totalförsvarspliktiga fördelas årligen till det militära | | försvaret med undantag för åren 1998 och 1999 då en tillfällig | | neddragning får göras med ca 4 000 per år. | | | | Inriktningen bör vara att på sikt successivt utöka utbildningen | | inom det civila försvaret till ca 10 000 per år. Inledningsvis | | bör planeringen utgå från att 5 000 totalförsvarspliktiga per år| | skall kunna utbildas inom det civila försvaret vid | | försvarsbeslutsperiodens slut. | | | | I anslutning till den säkerhetspolitiska kontrollstationen år | | 1998 bör en förnyad bedömning göras av fördelningen av | | totalförsvarspliktiga mellan det militära och civila försvaret. | | | | Regeringens åtgärder | | | | Värnpliktsutbildning i ca tre månader för rekrytering till | | hemvärnet bör införas på försök. | | | | Korta grundutbildningar inom det civila försvaret bör genomföras| | årligen av ca 300 totalförsvarspliktiga. Utbildningen av | | beredskapspolisen utökas så att organisationen på sikt utgör ca | | 15 000 totalförsvarspliktiga. | | | | Uttryckningsbidraget höjs med 500 kr till 4 500 kr. | -------------------------------------------------------------------- Det svenska försvaret skall vara så uppbyggt och organiserat att det är en angelägenhet för hela befolkningen. Det är av stor betydelse att medborgarna känner ansvar för och efter förmåga medverkar till Sveriges försvar. Detta tillgodoses bäst genom ett system med plikttjänstgöring. Ett yrkesförsvar kan inte skapa den motståndsvilja och styrka som ett försvar av hela landet kräver. För ett land som Sverige med stor yta och liten befolkning krävs det numerärt ett förhållandevis stort försvar. Genom att pliktpersonalen representerar vitt skilda samhällssektorer bidrar systemet dessutom till en kunskapsbredd och stor allmän erfarenhet inom det svenska försvaret. Den svenska totalförsvarsplikten har också avsevärd betydelse för försvarets förankring i samhället. 13.1.1 Fördelning av pliktpersonal Allmänt Inför försvarsbeslutets första etapp redovisade regeringen sin syn på pliktfrågan och anförde bl.a. att inriktningen för den fortsatta planeringen borde vara att ca 30 000 totalförsvarspliktiga årligen utbildas inom det militära försvaret och ca 10 000 inom det civila försvaret. Försvarsutskottet anförde bl.a. att det ställde sig bakom en strävan att utbilda och krigsplacera merparten av dem som mönstrar. Samtidigt pekade utskottet på de frivilliga försvarsorganisationernas stora betydelse. I det fortsatta arbetet borde enligt utskottet prövas vilka behov som kan tillgodoses genom frivilliga eller på annat sätt. I det underlag som myndigheterna har lämnat till regeringen kan utläsas att den årliga tillgången på fördelningsbara totalförsvarspliktiga män - om hittillsvarande kvalitetskrav alltjämt skall gälla - kommer att under försvarsbeslutsperioden vara ca 38 000. Av underlaget framgår att de fördelningsbara totalförsvarspliktiga till lång grundutbildning under de senaste åren minskat och sannolikt kommer att minska ytterligare. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att närmare analysera orsakerna till att den fördelningsbara pliktpersonalen minskar och att föreslå vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att begränsa problemen. Även problemen med de stora s.k. avgångarna före inryckningen och under grundutbildning behöver enligt regeringens mening klarläggas. Militära försvaret I försvarsmaktsplanen har Försvarsmakten angett minimibehovet av totalförsvarspliktiga till ca 28 800 inkl. kompensation för vissa avgångar och inkallelsereserv. Detta möjliggör en krigsplacering efter genomförd grundutbildning av ca 22 000 totalförsvarspliktiga, vilket kan jämföras med Försvarsmaktens redovisade behov av 22 100 totalförsvarspliktiga inför den första etappen av försvarsbeslutet. Utbildningstiden har angetts till minst 7,5 månader. I planen har Försvarsmakten anfört att i det beräknade behovet inte ingår några personalreserver för vissa förband eller att dessa har reducerats för andra förband. Om ytterligare ca 2 800 totalförsvarspliktiga skulle tillföras Försvarsmakten kommer reserverna också att kunna tillgodoses, vilket ökar säkerheten i mobiliserings- och personalersättningsberedskapen. Även anpassningsförmågan skulle öka. Försvarsmakten anför dock att det inte är möjligt att inom de anvisade ekonomiska ramarna kunna täcka ett behov om totalt fördelade 31 600 totalförsvarspliktiga. Om de medel för utbildning av totalförsvarspliktiga som enligt försvarsbeslutets första etapp skall överföras från den militära ramen till den civila ramen i stället disponeras av Försvarsmakten, skapas dock förutsättningar för att genomföra denna utökade utbildning. Försvarsmakten har bekräftat behovet av en utökad bevaknings-organisation inom det militära försvaret. Försvarsmakten anser dock att metoden att bemanna organisationen genom korttidsutbildning om ca tre månader inte är genomförbar. I Försvarsmaktens underlag finns förslag som innebär att bevaknings- organisationensp ersonalbehov kan tillgodoses med s.k. överförings-värnpliktiga, dvs. de totalförsvarspliktiga som vid ca 30 års ålder överförs från fältförbanden till territorialförsvarets förband. I försvarsmaktsplanen tas också frågan om rekrytering till hemvärnet upp. Försvarsmakten anser att frågan närmare bör övervägas. Bl.a. bör möjligheterna att överföra ytterligare personal direkt efter grundutbildning prövas, liksom också möjligheterna att överföra totalförsvarspliktiga i samband med att de vid 30 års ålder lämnar fältförbanden. En modell med grundutbildning i tre månader med frivillig övergång till hemvärnet bör försöksvis prövas. Försvarsmaktens uppfattning är dock att tre månader inte är tillräckligt för att nå erforderliga utbildningsmål utan att en fortsatt utbildning inom hemvärnet måste ske. Vilket antal totalförsvarpliktiga som det kan bli fråga om har inte angetts. Försvarsmakten har också anmält att det egentliga behovet av totalförsvarspliktiga i närtid minskar. Försvarsmakten anför därvid att det finns - genom att ett stort antal krigsförband läggs ned - en betydande "övertalighet" av nyligen utbildad pliktpersonal. Detta möjliggör enligt Försvarsmakten en tillfällig neddragning av grundutbildningsvolymen under åren 1997/98 och 1998/99 med 6 000 per år. Detta skulle enligt försvarsmaktsplanen ge en besparing på 468 miljoner kr per utbildningsår. Civila försvaret Ansvar och uppgifter för civil verksamhet i det krigsomställda samhället är fördelat mellan statliga myndigheter, kommuner, företag, organisationer m.fl. Den som har en sådan uppgift skall förbereda sig i fred, bl.a. genom att bygga upp och vidmakthålla en krigsorganisation. Den som är ansvarig för en krigsorganisation har att fortlöpande avväga behovet av personal med den uppgift organisationen har, de mål som ställs upp och tillgängliga medel. Den ansvarige bedömer också i vilken utsträckning bemanningen skall göras med anställd personal, frivilliga eller pliktpersonal. Överstyrelsen för civil beredskap har i programplan 1997 - 2001 angett behovet av totalförsvarspliktiga med lång grundutbildning (över 60 dagar) för år 1997 till 1 340 och för de följande åren 1998 - 2001 till ca 1 900 per år. Utbildningstiden varierar mellan 122 och 306 dagar för olika befattningar. Härav avser merparten, ca 1 200 totalförsvarspliktiga per år, utbildning för den kommunala räddningstjänsten vars samlade behov bedöms vara en organisation om 12 000 utbildade. Överstyrelsen konstaterar att det inte nu är möjligt att göra en analys av kommunernas samlade behov av pliktpersonal eftersom kommunernas planering för räddningstjänsten i krig skall vara färdig först den 1 juli 1997. Överstyrelsen har - enligt det uppdrag som regeringen gett - tillsammans med Statens räddningsverk och efter hörande av berörda myndigheter utrett formerna för hur civila beredskapsstyrkor skall kunna organiseras och utbildas. Överstyrelsen hade att utgå från en preliminär fördelning av medel, som överförs successivt från den militära ramen, med 50 miljoner kr för vardera åren 1997 och 1998 samt med 100 för vardera åren 1999-2001. Utöver dessa 400 miljoner kr skall ytterligare 100 miljoner kr tillföras genom omfördelning inom den civila ramen. Överstyrelsen har utgått från en uppbyggnadsperiod på fem år och en successivt utökad utbildningsvolym till 8 000 per år - dvs. 750 under år 1997, 1 500 under år 1998, 3 000 under år 1999, 4 610 under år 2000 samt 6 420 under år 2001. Beredskapsstyrkorna föreslås kunna organiseras antingen som en resurs direkt under kommunerna, eller som en regional statlig förstärkningsresurs för att kunna ställas till förfogande för kommuner eller statliga myndigheter. Utbildningstiden bör omfatta ca 3 månader. En omfattande redogörelse för utbildningens genomförande har lämnats och denna innebär bl.a. att Räddningsverket ansvarar för utbildningen. Överstyrelsen och Räddningsverket, som kompletterat sitt underlag, har efter hörande av tio kommuner och fyra länsstyrelser, anfört att det finns ett behov såväl kommunalt som regionalt av pliktpersonal för det civila försvaret. I kommunerna är enligt underlaget behovet störst inom verksamhetsområdena information, social verksamhet, skolverksamhet, teknik samt befolkningsskydd och räddningstjänst. I regel har kommunerna inte kunnat fullt ut beakta möjligheterna att täcka det personalbehov som identifierats med annan typ av personal såsom omfördelning av anställda, frivilliga etc. På den regionala nivån finns behov av resurser bl.a. för biträde till den kommunala räddningstjänsten, ammunitionsröjning, utrymning m.m. Enligt Överstyrelsen och Räddningsverket bör den regionala resursen knytas till länsstyrelserna för att kunna användas som en förstärkning på den kommunala nivån. Den närmare rollfördelningen mellan länsstyrelserna och kommunerna behöver ytterligare övervägas om regionala statliga förstärkningsresuser skall organiseras. För korta grundutbildningar med civilplikt (högst 60 dagar) har Överstyrelsen föreslagit fortsatt utbildning inom funktionen befolkningsskydd och räddningstjänst till hundförare av 96 totalförsvarspliktiga per år (12 dagar) och av 192 totalförsvarspliktiga per år till hemskyddsgruppchefer (12 dagar). Vidare föreslås - så som nämns i avsnitt 20.3.2 Funktionen Ordning och säkerhet m.m. - att utbildningstiden för vissa beredskapspoliser förlängs till 19 dagar. Överstyrelsen och Rikspolisstyrelsen föreslår här en omfattande utökning av befintlig beredskapspolisorganisation till totalt ca 15 000 man. Detta utgör endast en kort grundutbildning (högst 19 dagar) av pliktpersonal som tidigare har fullgjort militär grundutbildning och som lämnar fältförbanden i 30-årsåldern. Detta ger enligt förslaget ett utbildningsbehov årligen om ca 2 000 totalförsvarspliktiga som överförs från Försvarsmakten. Överstyrelsen har i programplanen avsatt medel (30 mkr år 1997) till denna utbildning. Överstyrelsen har härutöver tillsammans med Rikspolisstyrelsen angett två alternativa förslag inom ramen för utbildning av civila beredskapsstyrkor. Det ena förslaget omfattar utbildning av ca 500 totalförsvarspliktiga i ca 15 veckor till en kostnad av ca 32 miljoner kr per år. Dessa utbildas till gränsövervakningsmän som tillförs de lokala polismyndigheternas organisation. I utbildningen ingår en viss allmän militär grundutbildning. Det andra förslaget som Överstyrelsen och Rikspolisstyrelsen tagit fram innefattar en utbildning av bevakningsmän med ca 15 veckors utbildning vari ingår en viss allmän militär grundutbildning. Inom en kostnadsram av 500 miljoner kronor skulle ca 8 000 totalförsvarspliktiga kunna utbildas varje år, till en fullt utbyggd organisation om 40 000 bevakningsmän. Regeringens överväganden Kortare utbildningstid (Försvarsmakten) Vid försvarsbeslutets första etapp uttalade regeringen att en översyn borde göras av utbildningstiderna i syfte att uppnå en större differentiering och anpassning till olika befattningar. Det borde övervägas om den avslutande förbandsutbildningen liksom repetitionsutbildningen kunde begränsas eller slopas helt för vissa förband. Sådan kompletterande utbildning skulle då genomföras om och när det säkerhetspolitiska läget så kräver. Vidare anförde regeringen att möjligheter att tillgodose behovet av bevakning kunde skapas genom att totalförsvarspliktiga utbildas till särskilda bevakningsuppgifter samt att utbildningen för detta kunde göras relativt kort. Vissa av dessa utbildade borde efter en kompletterande utbildning kunna ingå i andra krigsförband, som skall utvecklas efter särskilda beslut. I försvarsmaktsplanen anges att det avslutande förbands-utbildningsskedet är av avgörande betydelse för de totalförsvarspliktiga chefernas och yrkesbefälets förmåga att leda förband på kompani- och bataljonsnivån. Enligt Försvarsmakten bör inte någon differentiering av krigsdugligheten göras genom ingrepp i grundutbildningen utan möjligen inom fortsättningsutbildningen. Försvarsmaktens underlag innehåller också förslag om att personalbehovet för bevakning bättre kan tillgodoses med pliktpersonal som tidigare fullgjort grundutbildning och varit krigs- placerade i fältförbanden men som av olika skäl inte längre behövs i dessa förband. Försvarsmaktens förslag i den här delen kan enligt regeringens mening i princip godtas. Regeringen anser dock att Försvarsmakten fortlöpande bör analysera och pröva utbildningstidernas anpassning till de olika befattningarna. Försvarsmaktens förslag om försöksvis utbildning i ca tre månader för rekrytering till hemvärnet bör enligt regeringens mening kunna genomföras. Vid eller efter mönstringen bör totalförsvarspliktiga som har placerats eller avses att placeras i utbildningsreserven tillfrågas om de vill fullgöra ca tre månaders plikttjänstgöring inom Försvarsmakten. Denna tjänstgöring genomförs med plikt och krigsplacering sker efter fullgjord grundutbildning i Försvarsmakten. Efter grundutbildningen bör en fortsatt utbildning ske frivilligt inom hemvärnsorganisationen. Tidigare krigsplacering kan då upphävas och vederbörande överförs till hemvärnsorganisationen. Skulle vederbörande bryta sitt hemvärnskontrakt bör den totalförsvarspliktige inom ramen för plikten kunna krigsplaceras i någon form av bevakningsförband eller i personalersättningsreserven och vara skyldig att fullgöra repetitionsutbildning med plikt på sedvanligt sätt. Förslaget i denna del kräver inte någon ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Det får ankomma på regeringen att besluta om erforderliga förordningsändringar. Utbildningsvolymen (Försvarsmakten) Försvarsmakten har angett minimibehovet till ca 28 800, inkl. avgångar och inkallelsereserv. Om också mobiliserings- och personalreserver tas med har behovet angetts till 31 600. Försvarsmakten har dock ansett att de ekonomiska ramarna inte medger denna volym i utbildningen, om inte medel tillförs för detta. Enligt regeringens uppfattning bör det för Försvarsmaktens räkning årligen fördelas ca 29 000 totalförsvarspliktiga. Mot bakgrund av den reduktion som görs av krigsförbanden kan en tillfällig neddragning av utbildningsvolymen accepteras. Av hänsyn till de totalförsvarspliktiga bör dock neddragningen begränsas något och förskjutas i tiden. Därför får enligt regeringens mening en tillfällig neddragning i utbildningsvolymen göras med ca 4 000 totalförsvars-pliktiga per år under åren 1998 och 1999. Utbildningsvolymen (civila försvaret) Sedan den 1 juli 1995 har det varit möjligt att skriva in totalförsvarspliktiga för lång grundutbildning med civilplikt, vilket inneburit en möjlighet till föryngring av de civila krigsorganisationerna. Enligt regeringens mening bör formerna för denna nya utbildning vidareutvecklas under den kommande försvarsbeslutsperioden. Överstyrelsen för civil beredskap bör följa utbildningen noga och beakta behovet av förändringar i utformning och längd. Mot bakgrund av det vidgade säkerhetsbegreppet ansåg regeringen vid försvarsbeslutets första etapp att det fanns anledning att i större omfattning än tidigare utbilda pliktpersonal för att stärka samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar i fred och vid höjd beredskap. Regeringen ansåg att utbildning borde ske till civila beredskapsstyrkor för att skapa en lätt tillgänglig personalresurs. Överstyrelsen har i sin programplan uppskattat behovet av totalförsvarspliktiga utbildade enligt nuvarande system inom det civila försvaret mot vissa befattningar. Regeringen finner inte anledning att ifrågasätta Överstyrelsens uppgift om att ca 1 340 - 1 900 totalförsvarspliktiga om året bör utbildas för dessa befattningar. Överstyrelsen pekar på att en samlad uppgift om kommunernas totala behov av pliktpersonal inte kommer att kunna sammanställas förrän efter den 1 juli 1997. Kommunerna har då gjort en fördelning mellan användning av anställd personal, frivilliga och pliktpersonal. Av det kompletterande underlag som Överstyrelsen och Statens räddningsverk lämnat till regeringen framgår emellertid att ytterligare behov av totalförsvarspliktiga, utöver vad som ovan angetts, finns inom olika områden, såväl kommunalt som regionalt. Mot denna bakgrund anser regeringen det angeläget att utbildningen av totalförsvarspliktiga med civilplikt utökas. Detta bör ske genom att en utbildning till civila beredskapsstyrkor påbörjas under försvarsbeslutsperioden. Genom denna utökade utbildning tas ett viktigt steg mot att, genom tillförsel av yngre personal, ge det civila försvaret en kvalitetshöjning, vilket riksdagen hösten 1994 vid behandlingen av förslaget till lag om totalförsvarsplikt framhöll som viktigt (prop. 1994/95:6, bet. 1994/95:FöU1). Regeringen återkommer i avsnitt 13.3 till frågan om användningen av frivilligpersonal inom totalförsvaret. Utbildningen till beredskapsstyrkorna bör ha ett innehåll som i stort överensstämmer med Överstyrelsens och Räddningsverkets förslag. Det skall vara en lång grundutbíldning som bör bestå av två delar, en gemensam allmän utbildning om minst 60 dagar och en specialutbildning mot en viss uppgift inom det civila försvaret. Längden på specialutbildningen kan variera beroende på uppgiften i krigsorganisationen. Genom utbildningen skapas resurser som kan användas flexibelt i olika situationer samtidigt som den totalförsvarspliktige utbildas mot en särskild uppgift i krigsorganisationen. Under utbildningstiden kan dessa beredskapsstyrkor, såsom ett moment i utbildningen, användas som en resurs vid olika typer av fredstida påfrestningar på samhället. Att utbildningen dessutom höjer det allmänna säkerhetsmedvetandet är till gagn för samhället i stort både i fred och i krig. Utbildningen bör inriktas mot en krigsplacering i det civila försvaret, främst inom verksamhetsområdena information, social verksamhet, skolverksamhet, teknik samt befolkningsskydd och räddningstjänst. Den totalförsvarspliktiges uppgifter kan t.ex. avse omsorg, mottagande och omhändertagande av flyktingar, stabs- och sambandsuppgifter hos kommunledning, transport, röjning samt uppgifter i samband med användning av skyddade utrymmen. Regeringen anser att möjligheterna att utbilda även för uppgifter inom området för miljöskydd under höjd beredskap bör utredas. Det får ankomma på regeringen att i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt ange i vilka verksamheter som denna civilpliktstjänstgöring får fullgöras. Ytterligare verkställighetsföreskrifter kan meddelas beträffande grundutbildningens och repetitionsutbildningens längd och genomförande av Överstyrelsen för civil beredskap efter hörande av berörda myndigheter med stöd av 9 kap. 1 § förordningen om totalförsvarsplikt. Regeringen anser att planeringen för utökningen av grundutbildningen av totalförsvarspliktiga för det civila försvaret bör ske i två steg. Inriktningen bör vara att på sikt successivt utöka utbildningen till ca 10 000 per år. Inledningsvis bör planeringen utgå från att vid försvarsbeslutsperiodens slut ca 5 000 totalförsvarspliktiga per år skall kunna utbildas. I anslutning till den säkerhetspolitiska kontrollstationen år 1998 bör en förnyad bedömning göras av fördelningen av totalförsvars-pliktiga för utbildning inom det civila respektive det militära försvaret. Vid denna tidpunkt finns också möjlighet att få en samlad bild av kommunernas totala behov av pliktpersonal. Möjligheterna att under försvarsbeslutsperioden kunna uppnå den ovan angivna inriktningen för en successivt utökad utbildning kan då också bättre bedömas. Enligt Överstyrelsen behöver myndighetens förslag till upprättande av regionala beredskapsstyrkor övervägas ytterligare i fråga om den närmare rollfördelningen mellan länsstyrelserna och kommunerna. Regeringen avser att ge Överstyrelsen i uppdrag att närmare utveckla förslaget och därvid behandla denna fråga. Statens räddningsverk bör inledningsvis svara för genomförandet av utbildningen till de civila beredskapsstyrkorna på de fyra räddningsskolorna i Revinge, Skövde, Rosersberg och Sandö. Dessa skolor kan ta emot maximalt 1 200 personer per år. För att täcka behovet av ytterligare utbildningsplatser anser regeringen att de resurser, i form av lokaler m.m., som kommer att frigöras vid en nedläggning av Svea ingenjörkår (Ing 1) i Södertälje bör tas i anspråk. Genom samlokaliseringen med det internationella kommandots verksamhet uppnås samordningsvinster, såväl ekonomiskt som för framtida utveckling och kompetens. För att i ett senare skede kunna skapa ytterligare resurser härutöver avser regeringen att låta Överstyrelsen, i samråd med Statens räddningsverk och Försvarsmakten, utreda möjligheterna att använda andra utbildningsanläggningar inom totalförsvaret. Regeringen avser vidare att uppdra åt Överstyrelsen att utarbeta detaljerade utbildningsplaner enligt intentionerna i det förslag som Överstyrelsen och Räddningsverket har redovisat. För kortare grundutbildningar inom det civila försvaret finner regeringen inte anledning att ifrågasätta Överstyrelsens uppgift om att årlig utbildning bör ske av 96 totalförsvarspliktiga till hundförare och 192 till hemskyddsgruppchefer. Regeringen har i avsnitt 17.6. Skydd av samhällsviktig verksamhet, tagit ställning till frågan om utökning av utbildningen av beredskapspoliser i syfte att skapa ett komplement för bevakning av skyddsobjekt. Beredskapspolisorganisationen bör på sikt omfatta ca 15 000 totalförsvarspliktiga. Huvuddelen av utökningen bör kunna ske genom utbildning under försvarsbeslutsperioden 1997-2001. Mot denna bakgrund och med hänsyn till vad som ovan anförts om utbildning till civila beredskapsstyrkor, anser regeringen att Överstyrelsens och Rikspolisstyrelsens alternativa förslag om utbildning för gränsövervakning och bevakning inte bör genomföras. 13.1.2 Totalförsvarspliktiga i stödproduktion Försvarsmakten har i fråga om totalförsvarspliktiga i stödproduktion i försvarsmaktsplanen anfört att den föreslagna krigsorganisationen kommer i allt väsentligt bibehålla nuvarande mobiliseringssystem. Behovet av att i krigsorganisationen disponera särskilda förband kvarstår. Dessa kan dock enligt Försvarsmakten komma att reduceras i proportion till krigsorganisationens totala volym. Även behovet av särskilda förband som understödjer territorialförbanden i krig avseende förplägnadstjänst kvarstår enligt Försvarsmakten i reducerad omfattning. Försvarsmakten bedömer det årliga behovet till ca 800 totalförsvarspliktiga. För övrigt stöd till produktionen har enligt Försvarsmakten volymen av totalförsvarspliktiga minskat avsevärt de senaste åren och kommer ytterligare att minska. Denna kategori har nu välmotiverade befattningar med radikalt förbättrad utbildning. Vid de förband där utbildningen tidigare fått anmärkningar har nya utbildningsplaner gjorts upp vars genomförande kontrolleras vid inspektioner. Utbildningstidernas längd har enligt Försvarsmakten bättre anpassats. För vissa kategorier har tiderna minskats avsevärt. Regeringens överväganden Regeringen har inte något att erinra mot vad Försvarsmakten anfört i denna del. Några ytterligare åtgärder från regeringen i denna fråga behövs inte. Regeringen anser dock att Försvarsmakten fortlöpande bör pröva behovet av totalförsvarspliktiga i stödproduktion bl.a. med hänsyn till tillgången på pliktpersonal samt se över utbildningstiderna i syfte att bättre anpassa dem till vad som krävs för att ge de totalförsvarspliktiga rätt utbildning för att kunna krigsplaceras. 13.1.3 Totalförsvarspliktiga med invandrarbakgrund På uppdrag av regeringen har Totalförsvarets pliktverk i samråd med Försvarsmakten redovisat åtgärder som medför att totalförsvarspliktiga med invandrarbakgrund på samma sätt som övriga totalförsvarspliktiga ges utbildning för uppgifter i det militära försvaret. Antalet manliga invandrare enligt Statistiska centralbyrån i aktuell ålder (18-19 år) är i fråga om första generationens invandrare (födda utomlands) drygt 9 000 och i fråga om andra generationens invandrare (födda i Sverige med minst en förälder som är född utomlands) ca 14 000. Svenskar och andra generationens invandrare inte skiljer sig nämnvärt vad gäller den procentuella andel som skrivs in för olika slag av plikttjänstgöring respektive inte blir uttagna för grundutbildning, nämligen 70,3 % resp. 61,8 %. Första generationens invandrare som uppgår till ca 3 000 mönstrade avviker däremot från de övriga. Endast 43,7 % skrivs in för plikttjänstgöring. Ca 18 % av första generationens invandrare placeras i utbildningsreserven jämfört med medelvärdet 9 %. Av det material som myndigheterna har tagit fram dras den slutsatsen att bristande motivation är huvudanledningen till skillnaden. Myndigheterna rekommenderar i första hand ökade samhällsinsatser före mönstringen, riktade mot såväl invandrare som svenskar, syftande till att öka samhällskunskapen, kunskaperna om svensk säkerhets- och försvarspolitik. Vidare bör information ges om de krav och möjligheter som lagen om totalförsvarsplikt ställer på och ger medborgarna. Myndigheterna anser däremot att positiv särbehandling av invandrare i detta sammanhang bör undvikas. Myndigheterna har lämnat förslag till ytterligare specificerade åtgärder. Regeringens överväganden Av materialet framgår att motivationen för att fullgöra totalförsvarsplikt är det som skiljer grupperna åt. Berörda myndigheter bör enligt regeringen med olika metoder försöka öka motivationen. Främst bör detta enligt regeringen ske - som också föreslagits av myndigheterna - genom olika former av information före mönstringen, en information som också bör rikta sig till anhöriga. Informationen bör i första hand ske i skolor. Dessutom bör en satsning göras på svenskundervisning på fritiden för dem som fullgör totalförsvarsplikt samt på information om det svenska samhället. Projektet "Den kreativa olikheten" inom Försvarsmakten tar inte bara upp "Manligt - Kvinnligt" utan pekar också på effekter när olika kulturer möts. Det är enligt regeringens mening betydelsefullt att projektet fortsätter. Regeringen vill framhålla att det är viktigt att medborgare med invandrarbakgrund inte bara formellt utan också i realiteten har en plats i totalförsvaret som alla andra. 13.1.4 Förmåner m.m. Allmänt Utredningen om de totalförsvarspliktigas ekonomiska och sociala situation (se avsnitt 3.2) har lämnat förslag till åtgärder i huvudsak inom områdena arbete och studier efter avslutad grundutbildning, bostadsbidrag under grundutbildning, dagpenningssystemet och pliktpersonalens försäkrings-skydd. Remissinstanserna har i stort sett varit positiva till förslagen. Vissa enskildheter i förslagen har dock kritiserats. Regeringen ställer sig i princip positiv till förslagen. Vissa av dessa är sådana att regeringen kan fatta beslut i frågan genom exempelvis förordningsändringar. Andra förslag kräver att riksdagen beslutar om ändringar i gällande lagstiftning. Utredaren har lämnat förslag till sådana författningsändringar. Efter avslutad grundutbildning Utredaren har lämnat ett antal förslag till åtgärder som underlättar för den totalförsvarspliktige att få arbete eller utbildning efter avslutad grundutbildning. Utredaren föreslår att den totalförsvarspliktige redan vid inryckningen fyller i ett frågeformulär som tar sikte på vilket arbete eller vilka studier han eller hon kan tänka sig efter utryckningen. Hela grundutbildningstiden kan sedan utnyttjas för individuella åtgärder. Vidare föreslås att platsautomater placeras på vissa utbildningsställen och att arbetsmarknadskonsulenter anställs hos Försvarsmakten. Dessutom bör varje totalförsvarspliktig vid utryckningen få ett betyg. Detta betyg bör enligt utredaren utformas av de utbildande myndigheterna i samarbete med vissa arbetsgivarorganisationer. Regeringen delar i stort utredarens slutsatser och anser att en stor del av insatserna som utredaren tar upp bör prövas och utvecklas på respektive utbildningsställe med lokala kontakter med arbetsförmedling, syokonsulenter, studievägledare m.fl. Det är regeringens uppfattning att totalförsvarspliktiga bör ha nära tillgång till aktuell information om lediga arbeten och studiemöjligheter. Försök med datauppkoppling mot platsförmedlingar bör genomföras och utvärderas. Regeringen menar att det är betydelsefullt att öka totalförsvarets samarbete med universitet och högskolor både för att pliktutbildningen i större utsträckning än i dag bör kunna ge civil kompetens men också för att underlätta för den totalförsvarspliktige att studera på sin fritid. Regeringen vill framhålla vikten av att de utbildningsansvariga myndigheterna för totalförsvarspliktiga prioriterar denna uppgift. Regeringen vill i detta sammanhang nämna den försöksverksamhet som genomförts på Norrlandskustens marinkommando. Marinkommandot har i samverkan med civila skolor låtit de totalförsvarspliktiga studera på sin fritid. Frågan om tjänstebevis och meritvärdering av de totalförsvarspliktigas grundutbildning bereds för närvarande inom Försvarsdepartementet. Kontant arbetsmarknadsstöd Vidare föreslår utredaren att kontant arbetsmarknadsstöd bör kunna utges till en totalförsvarspliktig som inte fått något arbete eller studieplats redan en månad efter avslutad grundutbildning i stället för vad som nu gäller tidigast fem månader efter utryckningen. Någon kostnadsberäkning har inte gjorts av utredaren som dock anser att det inte medför någon väsentlig merkostnad för samhället. Samtliga remissinstanser utom Arbetsmarknadsstyrelsen ställer sig positiva till förslaget. Arbetsmarknadsstyrelsen framhåller att de totalförsvarspliktiga tillgodoses på ett lämpligt sätt inom ramen för gällande regler. Förslag till ändring av regler om arbetslöshetsersättningar måste enligt Arbetsmarknadssstyrelsen hanteras i ett helhetsperspektiv. Ersättningar vid arbetslöshet ses för närvarande över av en särskild utredning. (Arbetslöshetsersättningen - en omställningsersättning, dir 1995:92). Utredningen skall vara klar senast den 30 september 1996. I avvaktan på resultatet från denna utredning anser regeringen att man inte nu bör ta ställning till förslaget om totalförsvarspliktigas rätt till kontant arbetsmarknadsstöd. Däremot vill regeringen i detta sammanhang anmäla att regeringen denna dag i budgetpropositionen föreslår vissa förbättringar i arbetslöshetsförsäkringen som rör totalförsvarspliktiga. Bostadsbidrag I frågan om bostadsbidrag under grundutbildning har utredaren föreslagit en skärpning av reglerna som innebär att den totalförsvarspliktige måste visa att han eller hon haft ekonomisk förmåga att betala för det egna boendet. Utredaren räknar med att detta skall medföra besparingar på ca 20-30 miljoner kronor. Vidare föreslår utredaren att bostadsbidraget bör utges under 30 dagar efter utryckningen om grundutbildningen varar minst 61 dagar i stället för som i dag minst 120 dagar. Några kostnader redovisas inte. Utredaren föreslår också att tillägget till bostadsbidraget höjs från 250 kronor till 350 kronor i månaden. De flesta remissinstanser ställer sig bakom förslagen. Regeringen anser att förslagen bör genomföras utom såvitt avser bostadsbidraget efter utryckning. Regeringen anser dock att detta bidrag bör utges om den totalförsvarspliktige genomfört den grundutbildning han eller hon är inkallad till oavsett antalet dagar eller vid avbrott i utbildningen tjänstgjort i minst 120 dagar. Det får ankomma på regeringen att utfärda erforderliga förordningsändringar. Utredaren har också föreslagit att de avräkningsregler som gäller för dem som har extra inkomster under grundutbildningen bör ändras på så sätt att inkomsterna beräknas på hela tjänstgöringstiden och inte som nu på enskilda månader. Riksförsäkringsverket och Försäkringskasseförbundet har riktat viss kritik mot förslaget och anser att det kan bli stora problem vid tillämpningen av reglerna. Regeringen anser att förslaget inte bör genomföras. Dagpenning Utredaren föreslår vidare att dagpenningen vid repetitionsutbildning i framtiden utbetalas med ett enhetligt belopp, lika för alla, i stället för att som nu relateras till sjukpenningsgrundande inkomst och att utbetalningen av dagpenningen förs över från försäkringskassorna till utbildningsanordnarna. Utredaren framhåller i huvudsak att det nuvarande dagpenningssystemet för pliktpersonal inte kommer att kunna fungera i krig och att dagpenningsrutinerna inte hör hemma inom socialförsäkringsväsendet. Remissopinionen i denna del är splittrad. Vissa instanser avvisar förslaget, andra kan godta förslaget men ställer sig tveksamma till vilket enhetligt belopp som borde fastställas. Enligt regeringens mening bör i vart fall under fredsförhållanden ett system för ersättning vid repetitionsutbildning m.m. bygga på principen om inkomstbortfall. Därför anser regeringen att det nuvarande dagpenningssystemet som fungerar väl bör vara kvar. Enligt regeringens mening bör därför inte förslaget genomföras. Personskadeskydd Utredaren tar också upp frågan om de totalförsvarspliktigas försäkringsskydd och föreslår att de ändringar som gjordes år 1993 nu bör tas bort, vilket skulle innebära vissa förbättringar i försäkringsskyddet. Detta kräver ändring i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd. Sjuk- och arbetsskadekommittén (S1993:07) har under innevarande år avgett betänkandet (SOU 1996:113) En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Förslagen i betänkandet berör i viss mån totalförsvarspliktigas personskadeskydd. Regeringen har i avsnitt 13.1.5 Pliktlagstiftningen bl.a. anfört att regeringen avser att återkomma till riksdagen med vissa förslag till ändringar i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Regeringen avser att i samband med beredningen av de frågorna återkomma med förslag om förbättringar i de totalförsvarspliktigas personskadeskydd. Utryckningsbidrag Värnpliktsrörelsen har i olika sammanhang drivit frågan om höjt utryckningsbidrag. Utredaren har också tagit upp frågan om utryckningsbidrag och därvid föreslagit en utbildningspremie som är relaterad till grundutbildningens längd. Något belopp anges inte. Utredaren har dock föreslagit att utryckningsbidraget bör utges om den totalförsvarspliktiga tjänstgjort i minst 61 dagar i stället för som i dag efter 120 dagar. Remissinstanserna är positiva till att förbättra de totalförsvarspliktigas ekonomi. Regeringen anser inte att några utbildningspremier bör införas. I stället bör utryckningsbidraget höjas med 500 kronor till 4 500 kronor från den 1 januari 1997. Bidraget bör utges till den som genomfört den grundutbildning han eller hon är inkallad till oavsett antal dagar eller som vid avbrott i utbildningen tjänstgjort minst 120 dagar. Det får ankomma på regeringen att utfärda erforderliga förordningsändringar. Kostnader Regeringens förslag till förbättrade ekonomiska förmåner uppskattas medföra kostnadsökningar om ca 27 miljoner kronor. Denna kostnadsökning ryms inom den ovan angivna besparingen på bostadsbidrag. Droger Utredaren pekar också på det växande drogproblemet i samhället och föreslår bl.a. att Försvarsmakten utbildar personalen för att förebygga och upptäcka drogmissbruk samt för att informera de totalförsvarspliktiga. I dag finns ett projekt "Soldater mot droger" som drivs i Värnpliktsrådets regi. Detta projekt bör enligt regeringen kunna tillföras ytterligare medel inom den ekonomiska ramen för anslaget A1. Försvarsmakten, för att kunna öka sin verksamhet. Dessutom bör projektet riktas till alla totalförsvarspliktiga. Avgångar För att minska antalet avgångar mellan inskrivning och inryckning bör denna tid enligt utredaren inte överskrida sex månader. Utredaren föreslår vidare att inryckning bör ske direkt efter avslutad gymnasieutbildning. Detta bl.a. för att den totalförsvarspliktige inte skall förlora mer än ett studieår på exempelvis högskola. Regeringens uppfattning är att plikttjänstgöringen där det är möjligt anpassas till studieterminerna samt att tiden mellan inskrivning och inryckning bör minskas. Medinflytande Vad avser medinflytande för de totalförsvarspliktiga kan det, enligt utredaren, förbättras inom vissa områden. Utredaren tar bl.a. upp frågan om antalet ledamöter i Värnpliktsrådet och Civilpliktsrådet samt ansvaret för respektive kongress. Regeringen vill framhålla betydelsen av ett väl utvecklat medinflytandesystem på alla nivåer. Regeringen förutsätter att Försvarsmakten och andra utbildningsanordnare aktivt arbetar för att, där så behövs, förbättra medinflytandet för de totalförsvarspliktiga. Regeringen har nyligen beslutat om ändringar i förordningen (1995:808) om medinflytande för totalförsvarspliktiga som innebär att Värnpliktsrådet och Civilpliktsrådet får anordna värnpliktskongressen respektive civilpliktskongressen samt att rådens ledamöter har rätt att fullgöra återstående grundutbildning vid något av rådens kanslier. Disciplinlagstiftning Utredaren har föreslagit att en översyn bör göras av disciplinlagstiftningen. Värnpliktsrådet ställer sig positiv till en sådan översyn. Försvarsmakten däremot anser det inte vara nödvändigt med en översyn av lagen. Försvarsutskottet (bet. 1995/96:FöU1, s. 83) anförde i samband med försvarsbeslutets första etapp att det nu inte finns något skäl för att föreslå någon ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar. Frågan om en översyn av disciplinlagstiftningen bereds för närvarande inom Försvarsdepartement. 13.1.5 Pliktlagstiftningen Totalförsvarets pliktverk har enligt regleringsbrevet för budgetåret 1995/96 haft i uppdrag att redovisa erfarenheterna av verkets uppgifter enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Redovisningen (Dnr Fo96/848/MIL) visar på att erfarenheterna av den nya lagstiftningen i stort sett varit goda. Pliktverket har dock lämnat några förslag till ändringar i lagen. En av frågorna som tas upp är frågan om namnet på Totalförsvarets pliktverk. Det föreslås att verket skall benämnas Pliktverket. I redovisningen föreslås också att 2 kap. 2 § första stycket lagen om totalförsvarsplikt ändras på så sätt att ett tillägg görs till att avse civilplikt med längre grundutbildning än 60 dagar. Det föreslås också att den i 3 kap. 1 § nämnda befattningsgruppen specialister bör utgå. Vidare föreslås att i paragrafen läggs till att inskrivning för civilplikt vid mönstringen skall avse civilplikt med längre grundutbildning än 60 dagar. I redovisningen föreslås slutligen att 3 kap. 6 § och 3 kap. 13 § ändras så att inskrivning kan ske till - förutom befattning - en viss funktion och att krigsplacering också kan ske i en viss funktion. Enligt regeringens mening bör namnet på Totalförsvarets pliktverk inte ändras. Regeringen återkommer i ett annat sammanhang till övriga förslag till ändringar i lagen om totalförsvarsplikt. Totalförsvarets pliktverk har också redovisat ett regeringsuppdrag om erfarenheterna av antagningsprövningen och inskrivningen av kvinnor för totalförsvarsplikt. Sammanfattningsvis konstaterar Totalförsvarets pliktverk att uppföljningen av lagens tillämpning kan betecknas som tillfredsställande. Mot bakgrund av önskemål om fler kvinnor i totalförsvaret bör enligt Totalförsvarets pliktverk lagen om totalförsvarsplikt ses över för att minska känslan av tvång. Vidare bör befattningarnas fysiska krav revideras samt resurser satsas på ökad information. Enligt redovisningen har åtta månader efter lagens ikraftträdande drygt 500 intresseanmälningar gjorts. Som jämförelse nämns i rapporten att 208 kvinnor (officersansökande) prövades år 1994. Totalförsvarets pliktverk understryker i rapporten vikten av information riktad på olika sätt till kvinnor om möjligheterna till plikttjänstgöring. Förslaget om ändring i lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning anser regeringen inte nu bör genomföras. Det behövs enligt regeringen en längre tids erfarenheter av den nya lagstiftningen innan någon eventuell förändring görs i detta hänseende. Regeringen vill dock framhålla vikten av att fler kvinnor bereds möjlighet att fullgöra totalförsvarsplikt. 13.2 Vid Försvarsmakten anställd personal -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Flera av de åtgärder som Försvarsmakten föreslår angående | | personalminskningar, ålderstruktur m.m. bör regleras i avtal | | mellan parterna. Regeringen finner inte skäl att ingripa i | | parternas ansvar i dessa frågor. | | | | Försvarsmakten bör planera för längre placeringstider i olika | | befattningar för yrkesofficerare. | | | | En översyn av utbildningssystemet för yrkes- och | | reservofficerare bör göras. | | | | Antalet kvinnliga officerare i försvaret bör öka. | -------------------------------------------------------------------- 13.2.1 Allmänt I prop. 1995/96:12 anförde regeringen i fråga om minskning av personal att i den angivna strukturen för det militära försvaret skulle sammanlagt 3 500 - 4 000 yrkesofficerare och civila behöva lämna Försvarsmakten varav en dryg tredjedel civila samt ett antal reservofficerare. Hänsyn hade då tagits till det ökade behovet av personal för internationella insatser, bevakningsuppgifter samt för att öka anpassningsförmågan på längre sikt. Enligt regeringen skulle endast en mindre del kunna avvecklas genom s.k. naturlig avgång. Därför ansåg regeringen att särskilda avvecklingsåtgärder måste vidtas under några år. I propositionen togs också upp frågor av mer principiell och långsiktig karaktär, såsom åldersstrukturen hos yrkesofficerarna, utbildningssystemet för officerare, personalrörlighet, utveckling av den civila personalen samt kvinnor i försvaret. Försvarsutskottet anförde att det i huvudsak kunde ansluta sig till vad regeringen anfört om minskningen av antalet anställda. Utskottet hade inte heller något att erinra mot vad regeringen i övrigt anfört om anställda vid Försvarsmakten och underströk betydelsen av anförda åtgärder för att öka antalet kvinnor i försvaret. Vidare underströk utskottet betydelsen av vad regeringen anfört om att ha fler officerare än vad som motiverades av enbart krigsorganisationens behov. Utskottet erinrade också om att frågan om be- fälsordningen bereds på ett sådant sätt att den resulterar i en sammanhållen syn på personalförsörjningen av anställda (bet. 1995/96:FöU1) . 13.2.2 Minskning av personal I försvarsmaktsplanen anförs att en analys av tillgång och behov av yrkesofficerare under den kommande försvarsbeslutsperioden visar att tillgången på yrkesofficerare i dag är ca 16 200 och att krigsorganisationens behov inklusive yrkesofficerare för Försvarsmaktens anpassningsförmåga vid försvarsbeslutsperiodens slut är ca 14 100. Enligt planen beräknar Försvarsmakten att spontana avgångar under perioden kan uppgå till ca 2 100 yrkesofficerare. Försvarsmakten framhåller vidare att en rekrytering måste upprätthållas på en konstant om än låg nivå. Under perioden bör enligt Försvarsmakten totalt ca 1 800 yrkesofficerare rekryteras. Enligt Försvarsmakten bör därför särskilda avvecklingsåtgärder för äldre yrkesofficerare vidtas. Enligt Försvarsmakten bör avvecklingen av yrkesofficerare ske genom att särskilda åtgärder riktas mot yrkesofficerare med fullmakt som fyller 55 år senast den 31 december 2001. Åtgärderna föreslås kombinerade med s.k. beredskapskontrakt. Detta innebär att yrkesofficerarna erbjuds pension och ett månatligt tillägg för att de står till Försvarsmaktens förfogande fram till ordinarie pensionsålder. Totalt motsvarar denna ersättning enligt Försvarsmakten ca 75 % av lönen. För att genomföra förslaget krävs enligt Försvarsmakten en förordning från regeringen. Försvarsmakten har tillsammans med Arbetsgivarverket till regeringen lämnat förslag till en sådan förordning. Försvarsmakten bedömer att ca 1800 officerare skall kunna avvecklas med denna metod. Försvarsmakten avser också att fortsätta med yrkesväxlingsåtgärder för yrkesofficerare. Dessa riktas i första hand mot ålderskategorin 40 år och äldre. Enligt Försvarsmakten finns inte något behov av att minska reservofficerarna med något bestämt antal. Reservofficerarnas avtalade tjänstgöring måste dock avpassas mot den nya krigsorganisationen och till behovet av anpassning. I frågan om den civilanställda personalen bör enligt Försvarsmakten denna - sedan möjligheten till omplacering prövats - i normalfallet reduceras genom uppsägning på grund av arbetsbrist. Avvecklingsbehovet bedöms till vad som motsvarar ca 1 800 anställda. Försvarsmakten har pekat på att ålderstrukturen försämrats på grund av tidigare personalminskningar. Enligt Försvarsmakten är ca 65 % av den civila personalen 45 år och äldre. Enligt Försvarsmakten krävs för att inte ytterligare försämra ålders- och kompetensstrukturen att Försvarsmakten kan erbjuda särskild pensionsersättning för vissa arbetstagare. Regeringens överväganden Om yrkesofficerare utan fullmakt skall sägas upp är det enligt regeringens mening inte osannolikt att det behövs ett anställningsstopp under några år. Vidare kommer sannolikt uppsägningarna - hur än parterna bestämmer turordningskretsarna - att drabba många av de yngre officerarna. Detta medför att åldersstrukturen blir ännu mer ogynnsam än tidigare. Något instrument kan därför behövas som gör att äldre officerare, främst de med fullmakt, kan lämna sin anställning i förtid. Arbetsgivarverket och Försvarsmakten har i samråd gett in ett förordningsförslag till regeringen i frågan. Regeringen har i ett beslut i juni 1996 uttalat att det ankommer på Arbetsgivarverket att på statens vägnar sluta avtal om anställnings- och avtalsvillkor samt att myndigheterna skall bära ansvaret för de kostnader som följer av kollektivavtal. Regeringen vidtog därför ingen åtgärd med anledning av framställningen. Regeringen delar Försvarsmaktens uppfattning i fråga om minskning av den civilanställda personalen. Av samma skäl som angetts ovan är emellertid även detta en sak som bör regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. När det gäller frågan om minskning av personal anser regeringen sammanfattningsvis att det är nödvändigt att parterna tar till vara alla möjligheter som nu finns för att inriktningen för omstruktureringen av Försvarsmakten skall kunna fullföljas. Om existerande instrument inte är tillräckliga för den erforderliga personalminskningen ankommer det således på parterna att skyndsamt finna lämpliga åtgärder. 13.2.3 Åldersstrukturen m.m. I försvarsmaktsplanen anförs att en gynnsam åldersstruktur svårligen kan nås samtidigt som en kraftig reducering av antalet yrkesofficerare skall genomföras. Målet i en omstruktureringssituation bör begränsas till att skapa förutsättningar för ett framtida system som uppfyller organisationens krav på ett så kvalitativt och kostnadseffektivt sätt som möjligt. Grunden bör nu enligt Försvarsmakten läggas för ett mer flexibelt personalförsörjningssystem. Det kan uppnås genom att andra befälskategorier än yrkesofficerare ges uppgifter inom förbandsproduktionen. Enligt Försvarsmakten kommer emellertid detta att bara marginellt kunna påverka åldersstrukturen före sekelskiftet. Enligt Försvarsmaktens förslag skall andra kategorier än yrkesofficerare användas i produktionen med början under perioden 1997 - 2001. Införandet måste enligt Försvarsmakten av ekonomiska skäl anpassas till den takt med vilken omstruktureringen av Försvarsmaktens yrkesofficerare kan ske. I första hand bör enligt Försvarsmakten reservofficerare men också totalförsvarspliktigt befäl beredas möjlighet att medverka i grundutbildningen av pliktpersonal och i annan produktion. Tjänstgöringen i produktionen bör enligt Försvarsmakten ske under ett eller flera år. Den bör också ske under flera perioder. Som regeringen redan tidigare anfört bör således andra personalkategorier än yrkesofficerare i större utsträckning kunna användas i grundorganisationen. Tidsbegränsad anställning av reservofficerare och totalförsvarspliktigt befäl kräver en regeringsförordning om inte arbetsmarknadens parter träffar avtal i frågan. Försvarsmakten har lämnat förslag till ändring i officersförordningen (1994:882). Det får enligt regeringens mening i första hand ankomma på parterna att sluta avtal i frågan. Regeringen avser dock att göra de ändringar i officersförordningen som behövs för att underlätta för parterna att sluta avtal. Även möjligheten att ersätta yrkesofficerare i vissa funktioner med civila specialister bör enligt regeringen utnyttjas i större omfattning. 13.2.4 Personalrörlighet I försvarsmaktsplanen anser Försvarsmakten att rörligheten bland yrkesofficerarna bör minska. En viss rörlighet anses emellertid vara önskvärd. För att kunna förlänga tidsbegränsade placeringar utöver två (tre) år förordar Försvarsmakten dispens alternativt en ändring av reglerna i kommunalskattelagen (1928:370) på så sätt att det blir möjligt för en enskild officer att göra avdrag för dubbel bosättning m.m upp till en tid av fem år. Alternativet till detta är enligt Försvarsmakten subventionering av bostäder för chefer och att Försvarsmakten ordnar arbete åt medflyttande make eller maka eller ersätter dessa för förlorad arbetsinkomst. Försvarsmaktens förslag till ändringar i kommunalskattelagen är regeringen inte beredd att ställa sig bakom.Visserligen har regeringen förståelse för de svårigheter både av ekonomisk och praktisk natur som är förknippade med nödvändigheten från verksamhetssynpunkt att förlänga placeringstiderna i olika befattningar för yrkesofficerare. Enligt regeringen är frågan emellertid av sådan vikt att Försvarsmakten ändock bör kunna planera för längre placeringstider för yrkesofficerare. Även i denna fråga har parterna för övrigt möjlighet att sluta avtal. 13.2.5 Utveckling av den militära personalens kompetens Försvarsmakten har genom ett regeringsbeslut den 7 december 1995 haft i uppdrag att i samråd med Militärhögskolan se över utbildningssystemet för yrkes- och reservofficerare. Uppdraget har redovisats den 9 september 1996. Av redovisningen framgår inledningsvis att den inriktning som blev resultatet av det arbete som Försvarsmakten genomförde efter 1992 års försvarsbeslut för att reformera officersutbildningen alltjämt bör gälla. Enligt redovisningen är därför en mer genomgripande reform av utbildningssystemet inte nödvändig. De förslag som redovisas är närmast en justering av det utbildningssystem som är under införande. Enligt redovisningen innebär förslaget dock förändringar avseende de militära skolornas arbetssätt med meritvärdering och tillhörande kvalitetssäkring samt rekrytering till officershögskolorna. I redovisningen framhålls att Försvarsmaktens anpassningsförmåga ställer krav på en allmänt välutbildad yrkes- och reservofficerskår. Försvarsmakten måste kunna rekrytera och utbilda officerare med bred och hög kompetens. Reservofficerarnas möjlighet att under några år tjänstgöra i grundorganisationen bör förbättras, varigenom andelen reservofficerare med erfarenhet av utbildning av totalförsvarspliktiga och moderna vapensystem ökar. Detta måste enligt redovisningen komma till uttryck i den generella reservofficersutbildningen. För detta krävs ytterligare analyser. Försvarsmakten gör dock bedömningen att reservofficersutbildningen inte behöver förlängas. Gymnasieskolans utveckling innebär att betydligt fler ungdomar än tidigare ges generell kompetens för högskoleutbildning. Härigenom breddas basen för officersrekrytering, med minskade behov av kompletterande utbildning. Enligt redovisningen bör en för Försvarsmakten gemensam struktur med en tvåårig officershögskola och en ettårig krigshögskola införas. Försvarsmakten föreslår att omfattningen av utbildningen anges enligt ett poängsystem på samma sätt som vid övrig högskoleutbildning. Den vidare utvecklingen och förändringen av systemet för officersrekrytering som bör göras, bör dock anstå tills dess att en noggrann analys och en djup förankring inom Försvarsmakten hunnit göras. Regeringen har i avsnitt 11.1.2 redovisat att den avser tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över försvarets skolverksamhet. Denna utredning bör på grundval av Försvarsmaktens ovan nämnda redovisning också få i uppdrag att vidare utveckla frågan om utbildningssystemet för officerare. Regeringen avser därefter att till riksdagen lämna den av försvarsutskottet efterfrågade redovisningen om en sammanhållen syn på Försvarsmaktens personalförsörjning av anställda. 13.2.6 Utveckling av den civila personalens kompetens I denna del anför Försvarsmakten att den krigsplacerade civila personalen genomgår allmänmilitär utbildning och i förekommande fall befälsutbildning som är anpassad till de krav som befattningen i krigsorganisationen ställer. Utbildningen skall vara genomförd före den 1 juli 1997. En utvärdering kommer att redovisas i samband med Försvarsmaktens årsredovisning för år 1997. Vidare anser Försvarsmakten att en policy bör utarbetas för att skapa möjligheter för den civila personalen att följa den nivåhöjande utbildningen vid försvarets skolor och Militärhögskolan. Försvarsmakten kommer därför att ge Militärhögskolan i uppdrag att förbereda och genomföra en kurs för civil personal där målet skall vara att öka kunskapen om totalförsvaret, det militära försvarets organisation och uppgifter samt om planeringsprocessen. Enligt regeringens mening är det mycket viktigt och angeläget att även den civila personalen får del av den utbildning som förmedlas vid försvarets högskolor och som är adekvat med hänsyn till den civila personalens uppgifter i Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation. Regeringen kommer att noga följa upp Försvarsmaktens utvecklingsinsatser för den civila personalen. 13.2.7 Kvinnor i det militära försvaret Regeringen ställer sig bakom de förslag till att öka antalet kvinnor i försvaret som framkommit i försvarsmaktsplanen. Regeringen förutsätter att Försvarsmakten fortsätter sitt aktiva arbete för att öka antalet kvinnliga officerare och att få dessa att stanna kvar i Försvarsmakten. Regeringen vill i detta sammanhang lyfta fram de ideer och förslag som kommer till uttryck i projektet "Den Kreativa Olikheten". Nätverk för kvinnliga officerare bör få administrativt och ekonomiskt stöd från Försvarsmakten. Distansundervisningen bör utökas. För att förbättra rekryteringen bör enligt regeringens mening informationen också utökas. Regeringen anser att för att öka antalet kvinnliga officerare i försvaret måste också basen, dvs. de som genomgår pliktutbildning, breddas. Åtgärder bör således vidtas för att öka informationen om möjligheten för kvinnor att genomgå pliktutbildning. Detta kan ske på olika sätt, t.ex. i form av aktiv information genom reklam i tidningar och etermedier samt genom information i skolor. För att få fler kvinnor till officershögskolorna bör enligt regeringen t.ex. de fysiska kraven till olika befattningar samt kriterierna i övrigt vid antagningen ses över. Kvinnliga representanter bör så långt möjligt också finnas i antagningsnämnderna. Man bör även försöka "styra" in kvinnorna på de områden där det har visat sig fungera bra. Nuvarande åldersregler vid antagning till nivåhöjande utbildning samt regler för befodran utgör många gånger ett onödigt hinder, inte minst för kvinnor, med hänsyn till bl.a. familjebildning. Som en åtgärd för att få kvinnor att stanna kvar i försvaret har regeringen därför nyligen beslutat om ändring i officersförordningen (1994:882) som medför slopade ålderskrav till nivåhöjande utbildning och att befordran får ske direkt i anslutning till genomförd nivåhöjande utbildning med godkända betyg. Förändringen gäller såväl kvinnliga som manliga officerare. 13.2.8 Rasism och främlingsfientlighet I samband med försvarsbeslutets första etapp anförde försvarsutskottet att regeringen till riksdagen borde redovisa vad som gjorts inom Försvarsmakten för att motverka rasism och främlingsfientlighet. Försvarsmakten har på uppdrag av regeringen lämnat en sådan redovisning (Dnr Fo96/1509/ESU) till regeringen. Sammanfattningsvis framgår av redovisningen att Försvarsmakten aktivt bedriver ett arbete mot rasism och främlingsfientlighet. Bl.a. har Försvarsmakten i samråd med Totalförsvarets pliktverk redovisat förslag till åtgärder som syftar till att flera svenska medborgare med invandrarbakgrund fullgör värnplikt. Överbefälhavaren är en av medlemmarna i Sverige 2000-institutet som skall bedriva ett aktivt informationsarbete om värdet av mångkulturell kompetens hos arbetstagare och arbetsgivare. Försvarsmakten har också genomfört fyra olika projekt mot rasism och främlingsfientlighet i vilka ungdomar har deltagit. Försvarsmakten stödjer också Stockholms stads gymnasieprojekt för ungdomar med invandrarbakgrund genom att ge yrkesinformation och erbjuda möjlighet till yrkespraktik. Sedan år 1993 pågår inom Försvarsmakten ett projekt benämnt "Den kreativa olikheten" som bl.a. syftar till att påverka attityder till olika slag av kulturella olikheter. Försvarsmakten har också gett ut faktaskriften "Religion och kulturmönster". Regeringen anser det mycket angeläget att Försvarsmakten fortsätter sitt aktiva arbete mot rasism och främlingsfientlighet. Varje tendens till rasistiska och främlingsfientliga yttringar måste omedelbart och kraftfullt motverkas. Regeringen har i ett beslut den 30 maj 1996 beviljat Försvarsmakten 1 miljon kronor att användas under år 1996 för fyra ungdomsprojekt mot rasism. 13.2.9 Personskador vid tjänstgöring i utlandsstyrkan inomFörsvarsmakten -------------------------------------------------------------------- | Regeringens åtgärder | | | | De regler och rutiner som gäller för dem som skadas vid | | tjänstgöring i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten kommer att ses| | över. Åtgärder som visar sig nödvändiga för att förbättra förhållandena| | för de skadade och deras närmaste kommer att vidtas. | -------------------------------------------------------------------- För anställda i utlandsstyrkan gäller i princip samma förmåner vid sjukdom, skada och dödsfall som för anställda i statlig tjänst. Förmånerna gäller hela kontraktstiden och oavsett om tjänstgöringen fullgörs i Sverige eller utomlands. Beträffande skador som inträffar under tjänstgöringen utomlands, och som leder till invaliditet och dödsfall har regeringen härutöver förstärkt den enskildes och familjens ekonomiska skydd. Skyddet är utformat som en statlig riksgaranti genom vilken staten ensidigt åtar sig att betala ut ersättning som vid dödsfall och fullständig invaliditet uppgår till 22 basbelopp (f.n. 796 400 kronor) enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Vid annan invaliditet som uppgår till minst tio procent betalas ersättning ut med det lägre belopp som svarar mot invaliditetsgraden. Denna avsevärda förbättring av det ekonomiska skyddet trädde i kraft den 1 juni 1993. På senare tid har frågan om den enskildes och närståendes omhändertagande och ekonomiska skydd på nytt kommit att aktualiseras. Regeringen har därför gett Försvarsmakten i uppdrag att redovisa hur de skadade tagits om hand, hur försäkringsskyddet aktiverats och hur uppföljningen av de skadade har skett. Försvarsmakten har också fått i uppdrag att lämna förslag till lämpliga åtgärder som syftar till att underlätta för de skadade att återgå till ett liv som medger så hög livskvalitet som möjligt. Försvarsmakten har i sin redovisning av uppdraget beskrivit sina rutiner vid skadefall och lämnat vissa förslag till åtgärder, bl.a. att Försvarsmakten får ett kvardröjande ansvar efter kontraktstiden för den skadades rehabilitering. Regeringen anser det angeläget att de som skadas under sin tjänstgöring i utlandsstyrkan så snabbt och effektivt som möjligt får bästa möjliga vård och stöd. I detta syfte pågår inom regeringskansliet en översyn av gällande regler och rutiner vid skadefall. Inriktningen är bl.a. att genom förordning införa ett subsidiärt rehabiliteringsansvar för Försvarsmakten med tillämpning från och med den 1 januari år 1997. Därigenom skulle Försvarsmakten få skyldighet att, även efter kontraktstiden, fullgöra de uppgifter som enligt 22 kap. lagen om allmän försäkring åvilar en arbetsgivare. Vidare skulle Försvarsmakten härigenom behöva en för detta ändamål på lämpligt sätt organiserad rehabliteringsverksamhet även för utlandsstyrkans personal. Även i övrigt kommer regeringen att pröva behovet av de ytterligare åtgärder som kan visa sig nödvändiga för att förbättra förhållandena för dem som skadas vid tjänstgöring i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. 13.3 Frivilligpersonal I samband med försvarsbeslutets första etapp pekade försvarsutskottet på frivilligorganisationernas stora betydelse och vikten av att de ges stimulerande och krävande uppgifter i totalförsvarets krigs- och beredskapsorganisationer. I det fortsatta utredningsarbetet borde det enligt utskottet därför allvarligt prövas vilka uttalade personalbehov som kan tillgodoses genom frivillighet eller på annat sätt än med grundutbildning av totalförsvarspliktiga. Försvarsmakten ställer sig i huvudsak positiv till en ökning av frivilligmedverkan och en förbättring av frivilligutbildning. Försvarsmakten bedömer dock det inte för närvarande möjligt att i någon avgörande omfattning öka antalet befattningar för frivillig avtalspersonal i den krigsorganisation som inryms i försvarsmaktsplanen. Överstyrelsen för civil beredskap redovisar beträffande de civila beredskapsstyrkorna att dessa anses utgöra en resurs att utnyttjas när andra resurser inklusive frivilliga krafter inte räcker till. Om personal ur de frivilliga försvarsorganisationerna skulle få samma uppgifter som de civila beredskapsstyrkorna föreslås tilldelas, krävs en avsevärd utökning av frivilligutbildningen. Denna utökning kan enligt Överstyrelsen vara svår att förena med frivilligheten. Enligt regeringens uppfattning skall frivilligorganisationernas roll fortsatt beaktas vid bedömningen av personalbehov för totalförsvaret. I övrigt hänvisas till vad som anförs om frivilligorganisationerna i kapitel 9. 14 Försvarets materielförsörjning och försvarsindustriella frågor -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | De riktlinjer för försvarets materielförsörjning som fastställdes i| | försvarsbeslutets första etapp bör alltjämt gälla. Försvarsmakten| | och Försvarets materielverk skall på det mest kostnadseffektiva| | sättet tillgodose Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. Det| | senaste årets utveckling har ytterligare visat på behovet av | | internationellt samarbete. | | | | Försvarsmakten skall av anpassningsskäl kunna genomföra en | | materiell förnyelse, även i tider av internationell oro. | | Regeringen bedömer att en sådan materiell förnyelse kan | | genomföras, under förutsättning att svenska myndigheter och | | svensk försvarsidustri ökar det internationella samarbetet. Den | | materiella anpassningsförmågan bör vara så generell som möjligt och| | ge utrymme för framtida vägval. En förutsättning härvidlag är att| | det finns en kunskap om hela systemet (s.k. systeminsikt) | | kombinerad med delsystemskompetens inom viktiga områden. | | | | Försvarets materielförsörjning bör i allt högre utsträckning ske i| | nära samarbete med andra europeiska länder och med USA. | | Materielanskaffningsprocessen bör därför inriktas på att | | tillvarata de möjligheter som ett ökat internationellt samarbete| | medför. | | | | I anslutning till kontrollstationen år 1998 bör även göras en | | analys av vilka försvarsteknologiska kompetenser som krävs för | | att säkerställa en anpassningsförmåga. | | | | Sverige bör eftersträva att ingå i Western European Armaments | | Group. Det ankommer på regeringen att pröva hur samarbetet från | | svensk sida närmare bör utformas. | -------------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------------- | Regeringens åtgärder | | | | För att tillgodose de krav som ställs på att Försvarsmakten skall| | kunna genomföra en materiell förnyelse även i tider av | | internationell oro avser regeringen att ge Försvarsmakten i | | uppdrag att reservera ytterligare ekonomiska resurser för | | anpassningsinriktade tekniksatsningar utöver vad som tidigare | | har inplanerats. Sammantaget kommer Försvarsmakten att avsätta | | ca 550 miljoner kronor årligen till teknologisatsningar. | | Regeringen avser också att vidta särskilda åtgärder för att under| | försvarsbeslutsperioden säkerställa en inhemsk kompetens inom | | krut- och explosivämnesområdet. | | | | Regeringen avser att ge Försvarsmakten och Försvarets | | materielverk i uppdrag att för varje större materielprojekt noga| | pröva möjligheterna till internationellt samarbete. | -------------------------------------------------------------------- 14.1 Bakgrund I avsnitt 4.4.7 redogjordes för de säkerhetspolitiska aspekterna på försvarets materielförsörjning. Den svenska försvarsindustrins förmåga som kvalificerad leverantör av högteknologiska produkter har ett fortsatt stort försvars- och säkerhetspolitiskt värde. Ett säkerställande av Försvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning utgör en viktig del av försvarspolitiken. Detta säkerställande har sedan länge skett genom att upprätthålla en bred inhemsk systemsammanhållande försvarsindustri. Flera faktorer samverkar nu till att det kan bli aktuellt med en förnyad granskning av hur Försvarsmaktens materielförsörjning kan tillgodoses på bästa sätt. För det första kan de krav som ställs på att Försvarsmakten skall ha en anpassningsförmåga komma att ställa förändrade krav på försvarsindustrins tekniska kompetens och industriella struktur, samt på försvarets anskaffningsprocess. För det andra skapar den internationella avspänningen och det ökande internationella samarbetet nya förutsättningar för att bevara viktiga försvarsindustriella kompetenser, samtidigt som det nationella oberoendet också får en annan innebörd. Svenskt deltagande i internationella operationer innebär också ökade krav på interoperabilitet, något som underlättas av internationellt försvarsmaterielsamarbete. Slutligen föreligger inte de ekonomiska möjligheterna att bibehålla en inhemsk försvarsindustriell kompetens med dagens stora bredd. Försvarsmaktens materielanskaffning kommer framöver inte att vara av en sådan omfattning att den utgör en tillräcklig hemmamarknad för stora delar av den svenska försvarsindustrin. Det är inte heller möjligt att genom särskilda satsningar bevara inhemsk kompetens, annat än för ett fåtal områden. Det är därför nödvändigt att förutsättningslöst analysera på vilket sätt Försvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning skall kunna säkerställas, även när den svenska försvarsindustriella basen krymper. I försvarsbeslutets första etapp angavs att en långsiktig strategi för försvarets materielanskaffning bör utarbetas, så att de försvarspolitiskt mest värdefulla och för anpassning mest nödvändiga teknikområdena och kompetenserna kan bibehållas, samtidigt som Försvarsmakten och Försvarets materielverk även fortsättningsvis anskaffar materiel på det mest kostnadseffektiva sättet (den s.k. beställarrollen gentemot försvarsindustrin). Regeringen anser att den försvarsindustriella inriktningen i försvarsbeslutets första etapp bör ligga fast. En ökad kunskap om vad som krävs för att Försvarsmakten skall ha fullgod anpassningsförmåga gör det emellertid nödvändigt att komplettera och ytterligare specificera inriktningen. 14.2 Försvarets anpassningsförmåga ställer nya krav på den inhemska försvarsindustrin I försvarsbeslutets första etapp fastslogs att de två viktigaste kriterierna för att vidta särskilda åtgärder för att bevara en inhemsk kompetens är att säkerställa att Försvarsmakten skall kunna utnyttja redan anskaffad materiel i kris och krig, samt att vi i Sverige skall kunna utveckla och tillverka materiel inom sådana områden där vi inte kan anskaffa materiel utomlands. Utifrån dessa kriterier härleddes de s.k. baskompetenserna där Försvarsmakten skall ansvara för att säkerställa bevarad kompetens inom landet. Baskompetenserna utgörs av telekrigteknik, avancerad signaturanpassning, undervattensteknik, flygteknik (för vidmakthållande av JAS 39 Gripen på längre sikt), samt underhåll och vidmakthållande av de system som ingår i krigsorganisationen. Underhåll måste kunna genomföras i Sverige i kris och krig, och kompetens härför måste därför under alla omständigheter finnas hos svenska myndigheter eller företag. Vidmakthållande bör definieras som kompetens för renovering och viss modifiering. I försvarsbeslutets första etapp angavs att det inför etapp två är nödvändigt att noga pröva om försvarets materielförsörjning kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Regeringen anser att kravet på att Försvarsmakten skall ha en anpassningsförmåga, innebär att Försvarsmakten måste kunna genomföra materiell förnyelse. En sådan materiell förnyelse kan tillgodoses på fyra olika sätt; genom anskaffning vid svensk försvarsindustri, genom anskaffning utomlands (eventuellt i kombination med en modifiering till svenska förhållanden), genom uppgradering av befintliga system och genom internationellt samarbete mellan myndigheter och industrier. Den materiella anpassningsförmågan kan inte enbart utgå från vad som krävs för att vidmakthålla och utveckla de system som för närvande finns i Försvarsmakten, utan måste också baseras på en principiell lösning för hur hela den framtida materiella förnyelsen skall ske. Det är också viktigt att göra en åtskillnad mellan möjligheter till materiell förnyelse avseende en höjning av krigsdugligheten samt avseende långsiktig anpassning. Höjning av krigsduglighet inom ett år kan inte baseras på att en egentlig materiell förnyelse skall ske. Regeringen bedömer att de planlagda anspråken på materiell förnyelse måste begränsas till anskaffning av sådan materiel och förnödenheter, som är allmänt förekommande på den civila marknaden, samt till viss uppgradering av befintlig materiel. Däremot är möjligheterna till materiell förnyelse av central betydelse när det gäller långsiktig anpassning. På längre sikt kan också materielförsörjningen lösas på flera olika sätt, vilket ökar möjligheten till anpassning. Regeringen vill framhålla att kraven på anpassningsförmåga inte nödvändigtvis innebär en antalsmässig utökning av redan befintliga system, utan snarare en förmåga att i en oviss framtid få tillgång till den materiel som krävs vid den aktuella tidpunkten. Den materiella anpassningsförmågan bör därför vara så generell som möjligt och ge utrymme för ett framtida vägval, till exempel mellan olika system. En anpassningsförmåga hos Försvarsmakten innebär att den materiella förnyelsen förmodligen behöver ske i en situation med en långsiktigt ökande rustning i omvärlden. Den ökande internationella efterfrågan kan då göra avancerad försvarsmateriel svårtillgänglig, särskilt för en alliansfri mindre stat. Detta gäller såväl vid import av hela system, som vid import av delsystem och komponenter som är nödvändiga för tillverkning i Sverige. Försvarsindustrins utlandsberoende gör det därför osäkert i vilken utsträckning en inhemsk systemhuskompetens, dvs. förmåga att sammanhålla utvecklingen av stora vapensystem och plattformar, säkerställer möjlighet till produktion i ett läge med begränsad tillgång på strategiska insatsvaror. Det är sålunda oklart i vilken utsträckning en inhemsk försvarsindustri med enbart systemhuskompetens till fullo kan tillgodose Försvarsmaktens krav på materiell förnyelse. Ett ensidigt inriktande på att tillgodose materielbehovet i en anpassningssituation genom tillförsel av ny inhemskt producerad materiel riskerar att innebära ett suboptimalt nyttjande av resurserna. En materiell förnyelse bör därför inplaneras även på annat sätt. En stor del av den materiella anpassningsförmågan säkerställs genom de prioriteringar som fastställdes i den första etappen av försvarsbeslutet, dvs. baskompetenserna. För vissa mycket avancerade system, till exempel stridsflygplan, är det nödvändigt att i huvudsak tillgodose Försvarsmaktens materielbehov i fredstid. För andra system är det troligen mer relevant att rikta eventuella satsningar mot att bevara viktiga delsystemkompetenser, som kan ge förmåga till uppgradering och anpassning såväl av befintliga system, som av sådan, ibland kanske mindre avancerad, materiel som kan anskaffas utomlands. En sådan uppgraderingskompetens kan av ekonomiska skäl inte vara heltäckande, utan bör inriktas på vissa vitala delsystem, som har stor påverkan på systemens prestanda och som också är generella och kan appliceras på olika system. De förbättrade tekniska möjligheterna till elektronisk krigföring gör att kraven på inhemsk förmåga inom telekrigområdet är högt prioriterat. Dessutom utgör elektronik och programvara en ständigt växande och mer betydelsefull del av samtliga vapensystem och plattformar, och systemens förmåga kommer att i allt högre utsträckning avgöras av dess elektroniska innehåll. Kompetens inom dessa områden ger försvaret en möjlighet att avsevärt höja systemens prestanda under dess livstid. I framtiden är det därför troligare att en allt större och viktigare del av Försvarsmaktens materiella anpassningsförmåga kommer att utgöras av möjlighet till uppgradering och hotanpassning av befintliga system eller av standardsystem anskaffade utomlands. För att rätt kunna tillvarata möjligheterna krävs dock förutom en djup delsystemkompetens inom vissa viktiga områden, även en kunskap om hela systemet, vilket skulle kunna definieras som systeminsikt. 14.3 Internationellt samarbete och exportfrågor Försvarsindustrins bidrag till Försvarsmaktens anpassningsförmåga avgörs inte bara av dess tekniska kompetens, utan också av den industriella strukturen, i synnerhet vad avser internationellt samarbete. Ett kraftigt utökat och fördjupat internationellt samarbete, mellan myndigheter och mellan företag, är en förutsättning såväl för att bevara svensk försvarsindustriell kompetens, som för att möjliggöra Försvarsmaktens anpassningsförmåga. Sverige har redan i dagsläget ett betydande internationellt beroende, även avseende försvarsmateriel. Alternativet till ett ökat internationellt försvarsmaterielsamarbete utgörs inte av ökad självförsörjning, utan av ett ökat beroende av import av kompletta system eller delsystem och komponenter. Det är inte ekonomiskt eller tekniskt möjligt, och inte heller önskvärt, att försöka skapa ett nationellt oberoende inom försvarsmaterielområdet. Regeringens bedömning är att Sverige i stället bör inrikta ansträngningarna på att skapa ett ömsesidigt internationellt beroende, för att därigenom ta tillvara de fördelar och minimera de risker som är förknippade med det internationella beroendet. Det nordiska samarbetet kan härvidlag vara en utgångspunkt för ett fördjupat samarbete med främst europeiska och amerikanska företag och myndigheter. Ett fördjupat internationellt samarbete underlättar bevarandet av svensk försvarsindustriell kompetens inom viktiga områden. Det ger förutsättningar att upprätthålla och utveckla specialiserad kompetens samt tillgång till utländsk teknologi. Samarbete mellan svensk och utländsk försvarsindustri skapar också gynnsamma förutsättningar för konkurrenskraftiga anbud vid svenska och utländska materiel-anskaffningar. Utan internationellt samarbete riskerar tillgången inom vissa områden på kvalificerad kompetens och materiel att helt försvinna. I de fall svensk industri deltar i internationella samarbetsprojekt är det viktigt att tillse att en tillräcklig insikt i systemets helhet erhålles. Regeringens bedömning är att svensk industri därigenom får den systeminsikt som är nödvändig för att, i kombination med en djupare kompetens inom vissa delsystemområden, kunna anpassa det aktuella systemet under dess livslängd. Slutligen kan ett fördjupat internationellt samarbete som skapar ett ömsesidigt beroende ge vissa förutsättningar för att på sikt hantera den sårbarhet som tidigare funnits med ett ensidigt svenskt beroende av utländska underleverantör. En svensk försvarsindustri, med ett brett och djupt utlandssamarbete som bygger på ömsesidigt beroende, skulle därmed kunna öka möjligheterna till import av strategiska varor - system, delsystem och komponenter - även i perioder av internationell oro. För att internationellt samarbete skall komma till stånd erfordras dels att svensk industri och svenska myndigheter kan bidra med kvalificerade tekniska kunskaper, dels att sådana betingelser skapas som möjliggör ett industriellt samarbete. Av särskild betydelse är därför att myndighetsstöd lämnas i sådan art och omfattning att samarbetet underlättas. Det kan vara frågan om beställarsamverkan, utbildningsstöd eller att en formell ram för samarbetet upprättas. Den pågående och fortsatta omstruktureringen inom svensk och utländsk försvarsindustri kan också leda till förändrade ägarförhållanden. En ökad svensk medverkan i nya internationella företagskonstellationer kan aktualiseras som ett alternativ för att bevara inhemsk kapacitet och kompetens i en internationell omstrukturering och specialisering. För att Försvarsmaktens behov av en inhemsk försvarsindustriell kapacitet skall kunna tillgodoses krävs att de svenska företagen ges möjlighet att exportera och delta i det internationella samarbetet. Ett nödvändigt komplement till det begränsade antalet internationella utvecklingsprojekt är att den mer traditionella exportförsäljningen fortsätter. Enligt gällande regelverk för krigsmaterielexport skall tillståndspliktig utlandssamverkan endast medges om den bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov. De försvarspolitiska behoven kan härvidlag ta sig många olika uttryck. Krav på anpassningsförmåga medför dessutom att de försvarspolitiska behoven kan behöva ges en delvis ny innebörd. Den internationellt sett vikande försvarsmaterielmarknaden har skärpt konkurrenssituationen på exportmarknaderna, och försvårat de svenska företagens exportmöjligheter. För att de svenska företagens exportpotential skall kunna utnyttjas är det viktigt att regeringen och svenska myndigheter på ett aktivt och strukturerat sätt stöttar försvarsindustrins exportansträngningar av större materielprojekt, under förutsättning att exportansträngningarna står i överensstämmelse med riktlinjerna för krigsmaterielexport. Den Europeiska kommissionen utfärdade i januari år 1996 en kommuniké om konkurrenskraften inom europeisk försvarsindustri. Kommissionen föreslår en viss tillämpning av allmänna EU-regler och instrument även inom försvarsupphandling och försvarsmaterielområdet, i första hand avseende icke-krigsmateriel. Härigenom synes diskussionen kring försvarsindustrifrågorna, delvis inom ramen för en gemensam säkerhets- och utrikespolitik, gå in i en mer aktiv fas. Såsom har redovisats i avsnitt 4.4.7 anser regeringen att en vidgad roll för EU inom försvarsmaterielområdet skulle ge större möjligheter för Sverige att delta i samarbetet och skapa bättre möjligheter till harmonisering. Även på myndighetsnivå kommer betydelsen av internationellt samarbete att öka. Förutom att internationellt samarbete inom materielområdet i form av gemensam anskaffning medför ökad integration mellan olika nationer, kan det också vara ett sätt för Försvarsmakten att erhålla nya system till en lägre kostnad, jämfört med en helt inhemsk utveckling. Internationellt projektsamarbete på myndighetsnivå underlättar också betydligt möjligheterna för försvarsindustrin att delta i det industriella samarbetet. Försvarsmakten och Försvarets materielverk skall därför noga undersöka möjligheterna till internationellt samarbete vid starten av nya projekt. Den traditionella formen av internationella samarbetsprojekt, där specifikationer och tidsplaner jämkas, och där arbetet ofta fördelas ut till respektive lands industri, har ofta kritiserats för att vara kostnadsdrivande. Därför är det viktigt att söka finna nya former för internationellt samarbete, som inte har dessa nackdelar. Internationellt forsknings-samarbete är också eftersträvansvärt, eftersom det dels kan reducera kostnaderna och tillföra ny kunskap, dels kan resultera i nya materielprojekt. I försvarsbeslutets första etapp konstaterades att Sverige har ett behov av att delta i det framväxande europeiska försvarsmaterielsamarbetet och att ett närmande till Western European Armaments Group (WEAG) därför bör ske. WEAG, som inte är traktatfäst och saknar överstatliga inslag, baseras på konsensusprincipen. Det praktiska arbetet inom WEAG sker i tre s.k. panelgrupper, vilka söker identifiera möjligheter till samarbete inom områdena utveckling och upphandling, forskning och teknologi, respektive harmonisering beträffande upphandlingsprocedurer, kravspecifikationer och kvalificeringskrav för leverantörer. Det bör därutöver noteras att varje deltagande land själv väljer de samarbetsområden man önskar delta i. Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet konstaterade att det svenska medlemskapet i EU och observatörsskapet i VEU kan skapa möjligheter till mer kostnadseffektiv krigsmaterielanskaffning, bl.a. genom ökade möjligheter till gemensam anskaffning. WEAG framstår härvidlag som ett viktigt europeiskt forum. Utskottet fann dock anledning att framhålla att försiktighet bör iakttas i utvecklingen av samarbetet med WEAG, så att detta stannar inom de ramar som riktlinjerna för krigsmaterielexport anger. Regeringen anser att samarbete med WEAG ger en väsentlig möjlighet till en samlad överblick över prioriterade materielområden, vilket för försvarsmyndigheter och försvarsindustrier kan skapa förbättrade och förenklade möjligheter till samarbete och samordning med myndigheter och industrier inom andra deltagarländer. Viktiga nätverk byggs upp mellan de deltagande ländernas politiska institutioner, myndigheter och industrier. Utvecklingen inom den europeiska försvarsindustrimarknaden kan påverkas i ett tidigt skede. De små staterna kan få ett inflytande genom att tidigt kunna ta initiativ, formulera samarbetsprogram etc. Regeringen bedömer att samarbetet inom WEAG under de närmaste åren i huvudsak kommer att bibehålla nuvarande karaktär. Försvarsberedningen framför i sitt betänkande Omvärldsförändringar och svensk säkerhetspolitik (Ds 1996:51) att ett svenskt medlemskap i WEAG är eftersträvansvärt. Regeringen ansluter sig till försvarsberedningens bedömning att Sverige bör ingå i WEAG. Det bör ankomma på regeringen att pröva hur samarbetet från svensk sida närmare skall utformas. 14.4 Försvarsteknologiska satsningar De materielprojekt som redovisas på annan plats i propositionen medför en bevarad och utvecklad kompetens inom stora delar av svensk försvarsindustri under försvarsbeslutsperioden. Beslut om utveckling och anskaffning av en tredje delserie av JAS 39 Gripen och en flygburen spaningsradar har betydande konsekvenser för svensk flyg- och elektronikindustri. Inom armén kommer bl.a. anskaffningen av BAMSE (RBS 23), BONUS och stridsfordon 90 att bidra till en bevarad kompetens hos svensk försvarsindustri. YS 2000 och särskilda teknologisatsningar inom ubåtsområdet skapar gynnsamma förutsättningar för den svenska varvs- och elektronikindustrin. I försvarsbeslutets första etapp angavs att ytterligare överväganden erfordrades avseende behovet av kompetens inom ammunitionsindustrin. Regeringen avser, i överensstämmelse med ett förslag från Försvarsmakten, att vidta åtgärder för att medge ett fortsatt bevarande av inhemsk kompetens inom krut- och explosivämnesområdet. Försvarsutskottet anmälde också att frågan om kompetens inom luftvärnsmissilområdet bör avgöras i försvarsbeslutets andra etapp. Gällande materielplaner möjliggör en bevarad inhemsk försvarsindustriell kompetens så att luftvärns- och pansarvärnsrobotar kan produceras och hotanpassas under försvarsbeslutsperioden. I början av nästa sekel försvåras dock möjligheterna till vidmakthållande. Regeringen bedömer att kompetensen inom de prioriterade basområdena telekrig, signaturanpassning, undervattensteknik och viss flygteknik, samt vidmakthållandeförmåga, dvs. förmåga till renovering och i viss utsträckning modifiering, bör kunna bibehållas under försvarsbesluts-perioden. Försvarsmakten och Försvarets materielverk har anmält att en inhemsk vidmakthållandeförmåga i vissa fall riskerar att gå förlorad i början av nästa sekel. Regeringens bedömning är att de åtgärder som föreslagits för att bevara en inhemsk vidmakthållandeförmåga på alla nivåer sammantaget inte är ekonomiskt genomförbart och att de inte ryms inom försvarsanslaget. Regeringen gör vidare den bedömningen att det inte är en säkerhetspolitisk nackdel om försvarets materielförsörjning, inkluderande delar av vidmakthållande, sker i nära samarbete med andra länder. Detta är i dagsläget ofta fallet för de system som har anskaffats utomlands. En inhemsk kompetens att genomföra hotanpassningar och uppgradering av system behöver sålunda inte vara generell, utan kan inriktas till sådana områden som har en stor betydelse för systemens prestanda. Regeringens uppfattning är att de krav som ställs på att Försvarsmakten skall ha en fullgod anpassningsförmåga förutsätter en inhemsk teknisk kompetens inom vissa centrala områden. Regeringen anser att Försvarsmakten bör öka ambitionsnivån härvidlag jämfört med vad som tidigare föreslagits. Försvarsmaktens tekniksatsningar är inriktade på de i försvarsbeslutets första etapp prioriterade baskompetenserna telekrig, undervattensteknik, signaturanpassning och flygteknik. Dessutom prioriterar Försvarsmakten teknologi för att vidareutveckla ledningsfunktioner, kvalificerade vapen och vapenbärare. För att möjliggöra en tillräckligt god förmåga till materiell förnyelse avser regeringen att ge Försvarsmakten i uppdrag att, inom givna resurser, skapa förutsättningar för anpassningsinriktade tekniksatsningar, utöver vad som föreslås i försvarsmaktsplanen. Sammantaget kommer Försvarsmakten att avsätta ca 550 miljoner kronor årligen till teknologisatsningar, vilket är en ambitionsökning med ca 100 miljoner jämfört med Försvarsmaktens tidigare planer. Huvuddelen av den ökade satsningen skall gå till sådana delsystemområden som har en avgörande betydelse för Försvarsmaktens anpassningsförmåga och handlingsfrihet. Eftersom vapensystemens prestanda i allt högre utsträckning avgörs av deras programvara och elektroniska innehåll, kan en satsning här ge stora positiva effekter för flera olika system. Avsikten är att en förbättrad delsystemkompetens skall kunna tillgodogöras av stora delar av svensk försvarsindustri, och inte enbart komma ett specifikt projekt eller företag till godo. Försvarsmakten skall också säkerställa en fortsatt kompetens under försvarsbeslutsperioden inom ubåtsområdet. Regeringen anser att det i övrigt, förutom de baskompetenser som prioriterades i försvarsbeslutets första etapp, nu inte är motiverat att diskutera eller rangordna nyttan av olika kompetenser, eller att peka ut vilka andra områden Sverige bör satsa på. Regeringen bedömer att de inplanerade materielbeställningarna, i kombination med riktade teknologisatsningar, kommer att ge Försvarsmakten en tillräcklig materiell anpassningsförmåga under försvarsbeslutsperioden. Den svenska försvarsindustrin har tidigare visat sin anpassningsförmåga till förändrade förutsättningar. Frågan om den närmare inriktningen av strategi för att säkerställa försvarets förmåga till materiell förnyelse måste emellertid utredas närmare. I samband med den säkerhetspolitiska kontrollstationen år 1998 bör därför även en ytterligare analys av vilka försvarsteknologiska kompetenser som behövs för att säkerställa anpassning genomföras, kombinerat med en redovisning av hur det internationella samarbetet har utvecklats. Det är vidare angeläget att Försvarsmaktens beställarkompetens vad gäller materielanskaffning och teknologiförsörjning förbättras. Inhemska verifieringsresurser, varav prov av system är en del, är av strategisk betydelse för vår framtida förmåga att anskaffa system, oavsett om det sker inom eller utom landet. 14.5 Ekonomiska aspekter Inför den förestående internationella omstruktureringen och de förändringar som den svenska försvarsindustrin nu står inför är det angeläget att företagens kunskapsresurser tillvaratas och utnyttjas för att underlätta deras anpassning. Denna nödvändiga strukturomvandling kommer att få negativa konsekvenser för enskilda företag och regioner. Företagens utvecklingsmöjligheter påverkas av flera faktorer; förutom av försvarets kommande materielanskaffningar och teknologisatsningar även av exportmöjligheter och internationellt samarbete. Mot bakgrund av försvarsindustrins starka beroende av politiskt grundade restriktioner och det faktum att den förestående strukturomvandlingen delvis är en konsekvens av politiska beslut, är det rimligt att staten söker underlätta industrins anpassningsmöjligheter under ett övergångsskede, även om det primärt är industrins uppgift att genomföra anpassningen. Förutom att statsmakterna aktivt bör söka underlätta industrins möjligheter till internationellt samarbete, kan de tillgängliga närings-, regional- och arbetsmarknadspolitiska medlen användas bl.a. för att stödja vissa regioner. Inom ramen för EU-samarbetet finns ett omställningsprogram, Konver-programmet, avsett att stödja sådana orter som drabbas av förbandsnedläggningar och reduceringar inom försvarsindustrin. Det är för svenskt vidkommande angeläget att i önskvärd utsträckning utnyttja det stöd som programmet kan ge i samband med omstruktureringar inom svensk försvarsindustri. Det ankommer på regeringen att fortlöpande bevaka detta när frågan om sådant stöd aktualiseras. Det är särskilt viktigt att styra eventuella omställningssatsningar till det s.k. dual-use-området, dvs. produkter, komponenter eller teknologier med både militär och civil användning. Den utveckling som under senare år förevarit inom den civila sektorn har medfört att kraven på civila och militära komponenter och delsystem närmat sig varandra, och inom många områden är de civila kraven ofta hårdare. Ingenjörsvetenskapsakademin avrapporterade under år 1996 en utredning om förutsättningarna för att utveckla forskning och utveckling inom områden av betydelse för både militära och civila tillämpningar. Dessutom har regeringen låtit undersöka vilka satsningar svensk försvarsindustri har gjort på civila produkter, och vilka hinder som har funnits mot en utökad satsning på civila produkter. De båda nämnda undersökningarna har pekat på att bl.a. bristen på långsiktigt riskkapital begränsar industrins möjligheter att i större utsträckning söka exploatera civila och dual-use-produkter och -teknologier. En stor del av den svenska försvarsindustrins högteknologiska verksamhet är redan i dag civil. Regeringen anser att en fortsatt diversifiering av försvarsindustrin mot civila produkter, som i huvudsak baseras på militär teknologi, skapar goda förutsättningar såväl för att behålla inhemsk kompetens av värde för Försvarsmakten, som för att sprida den avancerade försvarsindustriella teknologin till andra delar av samhället. Försvarets materielanskaffningar och teknologisatsningar kan i viss utsträckning stödja och bidra till en sådan utveckling. I 1995 års planeringsanvisningar gav regeringen i uppdrag till Försvarets materielverk att redovisa vilka möjligheter som finns att öka andelen civila komponenter och delsystem, och vilka konsekvenser detta skulle få. Försvarets materielverk förutser till år 2001 en ökad användning av civila produkter upp till ett värde över sju miljarder kronor. Materielverkets bedömning är att om man i stället skulle ha fortsatt att använda jämförbara men specialutvecklade militära produkter skulle kostnaden fördubblas. Regeringen anser att Försvarsmakten och Försvarets materielverk skall tillvarata de möjligheter till kostnadsbesparingar som ges genom användandet av civila komponenter och tillämpningar. 15 Forskning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Behovet av försvarsforskning för långsiktig anpassning av | | totalförsvarets förmåga har ökat. | | | | Försvarsmakten skall säkerställa god beställarkompetens inom | | forskning och teknikutveckling. | | | | Satsningen på omvärldsanalyser och forskning inom områden av | | betydelse för anpassning och breddad hotbild skall utökas. | | | | Satsningen på forskning och analyser inom området | | internationella insatser skall utökas. | | | | Fortsatt bevakning av utvecklingen inom ABC-stridsmedel är | | nödvändig. Kompetensen inom A-området skall vidmakthållas. Den | | snabba utvecklingen inom bioteknik och genteknik skall följas. | -------------------------------------------------------------------- 15.1 Allmänt I detta avsnitt behandlas endast anslagsfinansierad forskning. De forskningsmedel som handhas av Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap samt Statens räddningsverk avsätts av myndigheterna själva efter egen bedömning av behoven. Regeringen har dock ett ansvar att följa utvecklingen inom hela forskningsområdet. I försvarsbeslutets första etapp har statsmakterna tagit ställning för ett vidgat säkerhetsbegrepp med en bred bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar. Det angavs att viss forskning förekommer inom området nya hot och risker men att ökad samordning erfordras. Vidare uttalades att förmågan att fatta beslut om anpassning skall säkerställas vilket bland annat bör ske genom särskilda insatser inom underrättelseområdet och forskning. I försvarsbeslutets första etapp gjordes även bedömningen att det säkerhetspolitiska läget nödvändiggör fortsatta insatser vad avser hotbildsbevakning och forskning inom området icke-konventionella vapen. Det angavs att trots avtal om förbud mot användning av B- och C-stridsmedel kan utnyttjande av sådana tills vidare inte uteslutas. Om inte motåtgärder vidtagits kan B- och C-stridsmedel bli mycket verkningsfulla. I försvarsbeslutets första etapp angavs vidare att forsknings- och utvecklingsinsatser är viktiga för det militära försvarets materielförsörjning där bevarad kompetens bör säkerställas bland annat inom flygteknik för vidmakthållande av JAS 39 Gripen på längre sikt. Försvarsforskningen utgör en grund för att långsiktigt kunna anpassa totalförsvarets förmåga till utvecklingen i omvärlden. Mot bakgrund av de säkerhetspolitiska omvärldsförändringarna och den inriktning regeringen givit totalförsvaret utformning så har behovet av och nyttan med försvarsrelaterad forskning, teknikvärdering och teknikutveckling ökat. Regeringen anser att det måste säkerställas att Försvarsmakten har god beställarkompetens inom forskning och utveckling. 15.2 Samverkan inom området nya hot och risker Det vidgade säkerhetsbegreppet sträcker sig från mer traditionella säkerhetspolitiska hot till de hot och risker som följer av den globala utvecklingen och det moderna samhällets sårbarhet. De nya hot och risker som finns inom ramen för detta nya säkerhetsbegrepp är föremål för viss forskning men samordningen inom detta område bör enligt regeringens mening ökas. Det är också viktigt att internationella erfarenheter tas tillvara. När det gäller forskning och analyser inom nya områden, som dessutom är av karaktären att de ligger till grund för beslutsfattande, är det viktigt att ha ett pluralistiskt synsätt. Det är samtidigt av stor betydelse att det finns samverkansformer som kan leda till en god form av samordning som tillvaratar synergieffekter men undanröjer eventuell risk för dubblering. Regeringen avser att inrätta en särskild arbetsgrupp för samverkan kring forskning angående nya hot och risker och dessutom ge Försvarets forskningsanstalt i uppdrag att inrätta ett s.k. nätverk. En beskrivning av detta återfinns i den proposition (prop. 1996/97:11) om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred som regeringen lägger fram denna dag. 15.3 Behov av ökade satsningar på forskning för regeringensbehov De säkerhetspolitiska förändringarna i vår omvärld innebär ett ökat behov för regeringen av omvärldsanalyser och forskning. Detta gäller inte minst behovet av kunskap och analyser inom ramen för det vidgade säkerhetsbegreppet. Förändringarna påverkar både behovet av och förutsättningarna för verksamheten. Regeringen har stort behov av att erhålla analyser som är oberoende av särintressen. Mot bakgrund av anpassningsprincipen som beskrivs närmare i avsnitt 7.2 och den betydelse underrättelser i ett vidgat säkerhetsperspektiv har för att kunna fatta de för anpassningstanken nödvändiga besluten så har behovet av analyser och underrättelseinhämtning ökat. Regeringen avser därför att förstärka forskning och analyser inom områden av betydelse för anpassning och breddad hotbild. Regeringen avser även att förstärka forskning och analyser inom området internationella insatser. Här avses verksamhet som ger väsentligt underlag för övervägande om utformning av samt möjligheter att medverka i internationella insatser. Ett nytt intressant område är s.k. icke-dödliga vapen. Dessa utgörs av teknologier som kan medverka till att nå militära syften och samtidigt minska förluster i människoliv. Det finns behov av övergripande studier inom området. Inom Försvarets forskningsanstalt bedrivs redan idag forskning för regeringens behov. Denna i huvudsak säkerhetspolitiska forskning har en viktig roll när det gäller att i samverkan med bland annat teknisk kompetens förstå hur utvecklingen i fråga om möjliga aktörer och tänkbara hot hör samman. Forskning och analyser bedrivs även inom områdena försvarsindustristudier, internationella insatser, samhällets säkerhet och beredskap samt miljöstrategiska studier. Nyttiggörande och inriktning av forskning och analyser för regeringens behov sker i dialog mellan Försvarets forskningsanstalt och Försvarsdepartementet respektive Utrikesdepartementet. 15.4 ABC-forskning Forskning inom ABC-området utgör grund för hotbedömningar och andra säkerhetspolitiska ställningstaganden. Sverige har en framträdande roll internationellt inom nedrustningsområdet bland annat inom området icke-konventionella vapen. Regeringen anser att en fortsatt kvalificerad forskning och en bred kunskap är angelägen för att skapa underlag för framtida ställningstaganden. Försvarets forskningsanstalt har här ett särskilt ansvar att löpande bedöma utvecklingen inom området och med denna utgångspunkt upprätthålla och utveckla relevant och tillräcklig kunskap. Därutöver skall Försvarets forskningsanstalt ha en handlingsberedskap att tillgodose av regeringen specificerade behov. Kompetensen inom A- området skall bibehållas på nuvarande nivå. Bioteknikområdet bör fortsättningsvis prioriteras högt och en fortsatt uppbyggnad av kompetens inom detta område skall säkerställas. Kompetensen inom C-området skall vidmakthållas. Uppdraget i 1991 års planeringsanvisningar till Försvarets forskningsanstalt att leda en gemensam beredningsgrupp inom ABC-området och rapportera till en referensgrupp utgår. I stället skall forskningsanstalten på bästa möjliga sätt tillsammans med Totalförsvarets skyddsskola stödja den gemensamma beredningsgrupp, som skapas för samordning inom totalförsvaret. För att stimulera till ett ökat intresse för styrning av forskning och utveckling, samt studier inom ABC-området överförs vissa mindre delar av Försvarets forskningsanstalts anslag till Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap. Avsikten är, att studier m.m. även inom delar av ABC-området skall integreras i den uppdragsstyrning som sker av Försvarets forskningsanstalt. 15.5 Flygteknisk forskning och teknologi I försvarsbeslutet första etapp angavs flygteknik för vidmakthållande av JAS 39 Gripen utgöra ett av de prioriterade områden där bevarad kompetens bör säkerställas även på lång sikt. Den flygtekniska forskningen i Sverige kan framhållas som ett bra exempel på långtgående militär och civil integration vilket ger synergieffekter av såväl ekonomiskt som kompetensmässigt slag. Regeringen avser att stödja denna samverkan liksom samverkan mellan industri och universitet och högkolor inom flygteknikområdet. Detta görs bland annat genom det förslag till förlängning av det Nationella flygtekniska forskningsprogrammet (NFFP) som redovisas i budgetpropositionen (prop. 1996/97:1). Flygtekniska försöksanstalten har ett uppdämt behov av investeringar sedan början av 90-talet. Internationellt sker investeringar och underhåll av vindtunnlar med statliga medel eftersom vindtunnlar betraktas som nationella tillgångar. Det är därför av konkurrensskäl inte möjligt att upprätthålla drift av vindtunnlar om driften även skall inkludera större investeringar enligt principer för avgiftsfinansiering. Behovet av investeringar gäller framförallt ett nytt drivsystem till en vindtunnel som byggdes i slutet av 80-talet. Förutom drivsystemet måste också andra delar av vindtunneln löpande vidareutvecklas för att tillgodose kundernas alltmer ökande tekniska krav. Flygtekniska försöksanstalten bör beviljas ett utökat anslag för att täcka räntekostnader och amorteringar för de nödvändiga investeringarna. 16 Åtgärder för att stärka förmågan till anpassning 16.1 Det militära försvaret -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | För att möta eventuella framtida hot kan krigsorganisationen | | behöva utökas eller ges nya egenskaper. För att öka förmågan till en| | sådan långsiktig anpassning bör bl.a. krigsorganisationen utökas| | utöver inriktningen i försvarsbeslutets första etapp, | | yrkesofficerare utöver krigsorganisationens behov anställas och | | åtgärder för att trygga materielförsörjningen vidtas. | -------------------------------------------------------------------- 16.1.1 Höjning av krigsdugligheten Försvarsmakten har redovisat planer för hur en höjning av krigsdugligheten under ett år skall förberedas och genomföras. Regeringen anser att den planering som Försvarsmakten redovisat visar att det finns realistiska förutsättningar för att i allt väsentligt ge krigsorganisationen full krigsduglighet inom en ettårsperiod. Armébrigaderna utgör dock ett undantag vid en strikt tolkning av krigsduglighetskravet. Detta sammanhänger med den metod som valts för att inom den ekonomiska ramen tillskapa en trettonde brigad. Nio av de tretton brigaderna avses vara fulltaliga medan vid fyra har en "stridande" bataljon vakantsatts. Bataljonen saknar såväl personal som materiel. Det totala antalet bataljoner av denna typ påverkas alltså inte av utökningen från 12 till 13 brigader. De vakantsatta bataljonerna kan inte bemannas och utrustas under en ettårsperiod. Fyra av brigaderna kommer alltså att ha begränsad krigsduglighet genom att de saknar en bataljon även om brigadens alla övriga underavdelningar uppnått full krigsduglighet. Regeringen vill dock framhålla att nackdelen av att upp till fyra av brigaderna kan komma att inte vara fulltaliga motverkas av att ytterligare en brigad disponeras. Regeringen anser därför att detta avsteg från kravet på full krigsduglighet inom ett år bör godtas. I Försvarsmaktens planer redovisas följande åtgärder för att höja krigsdugligheten - förbandsutbildning - materiel-, livsmedels-, drivmedels- och bränslekomplettering Härutöver redovisar Försvarsmakten åtgärder för att ytterligare utveckla krigsorganisationen genom forcering av pågående materielanskaffning och annan verksamhet. Dessa åtgärder ingår definitionsmässigt inte i "höjning av krigsdugligheten" men kan givetvis komma att övervägas i liknande sammanhang. För att förbereda en höjning av krigsdugligheten omsätter Försvarsmakten varje budgetår planeringen till dokumentet "överbefälhavarens programuppdrag kris till centrala produktionsledare", alltså de uppdrag som produktionsledarna skall lösa för det fall statsmakterna under budgetåret skulle fatta beslut om och tilldela medel för en höjning av krigsdugligheten. Uppdragen utgår, enligt statsmakternas anvisningar, från förutsättningen att inga ekonomiska restriktioner gäller, men utgör även under andra förutsättningar en god grund för handlandet. De uppdrag som anges i 1997 års programuppdrag kris omfattar verksamheter till en kostnad av drygt 16 miljarder kronor, varav knappt 6 miljarder kronor avser åtgärder för att utveckla krigsorganisationen, dvs. åtgärder som går utanför begreppet "höjning av krigsdugligheten". Såväl vid förberedelserna liksom om en höjning av krigsdugligheten skulle aktualiseras har Försvarsmakten och Försvarets materielverk ett stort behov av stöd från andra totalförsvarsmyndigheter och samhället i övrigt. Detta rör bl.a. - försörjning med industrivaror (Överstyrelsen för civil beredskap, ÖCB), - transporter och ledning av transporter (ÖCB), - byggverksamhet (ÖCB, Byggnads- och reparationsberedskapen), - motorreparationer och reservdelar (ÖCB, företag), - varvskapacitet (ÖCB), - försörjning med livsmedel (ÖCB, Statens jordbruksverk), - försörjning med drivmedel m.m. (Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK), - försörjning med elkraft (NUTEK), - lantmäteristöd (Lantmäteriverket), - sjukvårdsförnödenheter (Socialstyrelsen), - samövning (berörda myndigheter m.fl.). 16.1.2 Långsiktig anpassningsförmåga Långsiktig anpassning innebär att krigsorganisationens förmåga förändras så den kan möta framtida hot. Detta kan - om hotbilden förvärras - innebära att organisationen behöver utökas, att den måste ges nya egenskaper för att kunna möta nya angreppsformer, att dess beredskapsegenskaper behöver förändras, att viktiga system måste modifieras för att kunna fungera i nya motmedelsmiljöer etc. Det är viktigt att inse att vi inte kan förutsäga och än mindre föreskriva vilka anpassningskrav som kan komma att bli aktuella i framtiden. Krigsorganisationen och verksamheten för att utveckla den bildar en grundläggande plattform för den långsiktiga anpassningsförmågan. Den är grunden för personalens kompetens både när det gäller att utbilda individer och förband, att utveckla taktiskt och operativt tänkande och att integrera ny materiel i organisationen. Anskaffningen av materiel för krigsorganisationen ger vidare förutsättningar för vidmakthållandet av kompetenser i Sverige och därigenom för den framtida fortsatta materiella förnyelsen genom att utvecklings- och tillverkningsresurser beläggs. Mot denna bakgrund föreslår regeringen en något större krigsorganisation än vad inriktningen i försvarsbeslutets första etapp angav. Regeringen anser det vara enklare och snabbare att utöka eller förändra markstridskrafterna genom att komplettera eller fylla upp flera brigader som inte är fulltaliga jämfört med att etablera helt nya förband. Bibehållandet av vardera en patrullbåts- och flygdivision utöver inriktningen ger en långsiktig handlingsfrihet att omsätta en större organisation. Tillgången till kompetent personal kommer att vara en begränsande faktor särskilt vid en utökning av organisationen eller om anpassnings-åtgärder företas i ett läge då kraven på insatsberedskap har ökats. Regeringen har därför bedömt att ca 300 yrkesofficerare bör finnas utöver krigsorganisationens direkta behov. Det förändrade sätt att utnyttja reservofficerare och annan personal som behandlas i kapitel 13 bidrar även till anpassningsförmågan. Viss materiel som inte erfordras för den reducerade krigsorganisationen kan bibehållas i materielberedskap. Försvarsmakten har förslagit att bl.a. artilleri- och luftvärnspjäser, ledningsmateriel, moderna kustförsvars- anläggningar och materiel för lätta attackdivisioner bibehålls. På sikt kan det bli aktuellt att bibehålla JA 37-flygplan på motsvarande sätt. Regeringen vill dock särskilt betona att denna metod endast bör utnyttjas om två villkor är uppfyllda, nämligen dels att materielen har en tillräckligt lång återstående livslängd, dels att kostnaderna är låga. Grundorganisationen utgör en av förutsättningarna för anpassning. Värdet ligger emellertid snarare i den verksamhet som bedrivs och i kvalificerad utrustning som simulatorer än i sådana fysiska tillgångar som ofta förknippas med grundorganisationen såsom förläggnings- eller administrationsbyggnader. Det grundorganisationsförslag som redovisats i kapitel 11 har inte givits någon generell överkapacitet för att öka anpassningsförmågan. Däremot har de olika utbildningsplattformarnas egenskaper, främst möjligheten att förändra verksamhetens karaktär eller att utöka verksamheten, påverkat förslagets utformning. Vid sidan av satsningen på militär personal utöver krigsorganisationens direkta behov satsar regeringen de största ekonomiska resurserna på att säkerställa möjligheterna att tillföra ny, liksom att utnyttja och modifiera befintlig materiel, samt att säkerställa den teknologiska kompetensen. Förutom riktade satsningar mot sådana teknikområden som gynnar en generell materiell anpassningsförmåga, bör även en inhemsk kompetens inom ubåts- samt krut- och explosivämnesindustrin säkerställas under försvarsbeslutsperioden. Den viktigast förändringen är dock en ny syn på internationellt samarbete. Den säkerhetspolitiska utvecklingen medger nu att försvarets materielförsörjning bör kunna ske i nära samarbete med andra länder. Ett ökat och fördjupat försvarsmaterielsamarbete skapar enligt regeringen förutsättningar för tillförsel av ny materiel, även i tider när den internationella efterfrågan är stor. 16.1.3 Kostnader Det är inte möjligt att göra en exakt uppskattning av kostnaderna för att skapa en tillräcklig anpassningsförmåga. I många fall är behovet av anpassningsförmåga ett av flera skäl till att en åtgärd vidtas. Regeringen beräknar emellertid att drygt 500 miljoner kronor kommer att satsas årligen på åtgärder som i huvudsak syftar till att öka anpassningsförmågan. I denna summa ingår särskilda satsningar på forskning och teknikförsörjning, utökat antal yrkesofficerare och utökad krigsorganisation med ca en tredjedel av totalbeloppet vardera. 16.2 Det civila försvaret -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | För att ha en handlingsberedskap inför en anpassningsperiod bör | | för varje funktion utarbetas planer för anpassning. | -------------------------------------------------------------------- Samhällets inneboende förmåga att klara fredstida påfrestningar utgör själva grundförutsättningen för det civila försvarets möjligheter att klara uppgifterna i krig. Särskilt betydelsefull är kapaciteten inom räddningstjänst, hälso- och sjukvård samt stabiliteten och flexibiliteten hos viktiga infrastruktursystem. Med denna fredstida förmåga som bas vidtas särskilda kompletterande beredskapsåtgärder. När det gäller ett angreppshot med iståndsatta styrkor är det enligt regeringen möjligt att på ett antal områden förskjuta vissa beredskapsåtgärder till en anpassningsperiod. Det gäller bl.a. viss övningsverksamhet, kortare utbildning, åtgärder för att förbättra det fysiska skyddet, samt anskaffning och produktion av vissa varor och förnödenheter. För att ha en handlingsberedskap inför en anpassningsperiod krävs bl.a. att händelseutvecklingen i omvärlden noggrant följs. Det är vidare viktigt att det för varje funktion utarbetas planer för anpassning. Planerna bör innehålla en fördjupad analys i fråga om vilka åtgärder det är möjligt att skjuta upp till en anpassningsperiod och hur förmågan då skall kunna höjas till erforderlig nivå. Inventeringar kan behöva genomföras av lämpliga lokaler för att installera skyddade utrymmen. I något fall kan det också bli fråga om att vidmakthålla lagerutrymmen. Av planerna bör även framgå hur förmågan inom funktionerna kan förbättras under en långsiktig anpassningsperiod. I fråga om andra slag av kompletterande åtgärder är det emellertid inte möjligt att avvakta till ett anpassningsskede och inte heller till en långsiktig anpassning. Det är här främst fråga om sådana åtgärder som vidtas i samband med fredstida investeringar i infrastrukturen och som syftar till att skapa en extra stabilitet inför krigstida störningar. Regeringen vill betona att det här är fråga om åtgärder som också har stor betydelse för samhällets förmåga att klara svåra påfrestningar på samhället i fred. 17 Övriga frågor 17.1 Den civila trafikflygarutbildningen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Regeringen anser att utbildningen av civila trafikflygare inte | | är en uppgift för Försvarsmakten. Försvarsmakten skall senast| | den 1 april 1997 lämna förslag om överförande av utbildningen | | till annan huvudman. | | | | Utbildningen av civila trafikflygare vid Försvarsmakten skall | | upphöra senast den 1 juli 1997. | -------------------------------------------------------------------- Bakgrund Våren 1995 behandlade riksdagen frågor om den civila trafikflygar-utbildningen (prop. 1994/95:100 bil. 5, bet. 1994/95:FöU4, rskr. 1994/95:338). Riksdagen hade därvid inga erinringar mot den av regeringen förordade inriktningen att en avveckling av Trafikflygar-högskolan (TFHS) skulle inledas. Försvarsutskottet ansåg dock att utvecklingen av efterfrågan på civila piloter borde följas noga, eftersom det fanns tecken på att denna efterfrågan var i stigande. Inom ramen för en helhetssyn, fortsatte utskottet, måste synpunkter och behov från den civila pilotutbildningens övriga intressenter vägas in i bedömningen av verksamhetens fortsatta omfattning och inriktning. I juli 1995 föreslog Försvarsmakten regeringen att TFHS skulle läggas ned senast den 31 december 1996. Efter att i olika alternativ ha studerat en fortsatt inriktning av verksamheten vid TFHS hade Försvarsmakten funnit att TFHS inte är någon garanti för att militära piloter stannar inom Försvarsmakten. Andra åtgärder erfordras, anförde myndigheten. Utbildningsrådet vid TFHS föreslog i september 1995 Försvarsdepartementet att snabbutreda frågan om behovet av en fortsatt statlig trafikflygarutbildning. Utbildningsrådet hade konstaterat att en svängning inom pilotkonjunkturen hade inletts. Flygbolagens behov av nya piloter ökade och prognoser pekade på att ökningen skulle bli bestående under de närmaste åren. I januari 1996 förordnade Försvarsdepartementet förre chefen för flygvapnet, generallöjtnant Lars-Erik Englund, att utreda frågan om en fortsatt statlig trafikflygarutbildning. I mars 1996 redovisade utredaren resultatet av sitt uppdrag och föreslog i huvudsak följande. TFHS bör förbli under statligt huvudmannaskap och vara lokaliserad till Ljungbyhed. Skolan bör samverka med flygbolagen. Utbildningen bör snarast återupptas för att möta ett förmodat nyrekryteringsbehov av civila piloter år 1998. I ett längre perspektiv, menade utredaren, bör TFHS överföras till ett civilt huvudmannaskap och ett inordnande i högskolan bör åter övervägas. Ytterst har utredaren ekonomiska bevekelsegrunder för sina slutsatser. Han visar bl.a. att utbildningskostnaderna för två Gripenpiloter som lämnar Försvarsmakten och rekryteras av de civila flygbolagen överstiger kostnaderna för den årliga driften av TFHS vid full utbildningsvolym. Härutöver redovisar utredaren bl.a. flygsäkerhetsmässiga skäl för en fortsatt statlig trafikflygarutbildning. Denna syn delades i huvudsak av Luftfartsinspektionen. Försvarsmakten har i ett yttrande över Lars-Erik Englunds utredning anfört att myndigheten i huvudsak biträder utredningens slutsatser. Försvarsmakten framhåller dock att ett framtida TFHS varken ekonomiskt eller organisatoriskt bör belasta Försvarsmakten. Regeringens överväganden Regeringen kan konstatera att de civila flygbolagens efterfrågan på piloter nu har ökat. Prognoserna pekar vidare på att efterfrågan kommer att bestå under i vart fall ett antal år framöver. Regeringen anser att de argument av ekonomisk art som utredaren för fram talar för en bevarad trafikflygarutbildning genom TFHS. Samtidigt delar regeringen Försvarsmaktens uppfattning i frågan, nämligen att TFHS trots det nämnda inte är någon garanti för att flygbolagen inte rekryterar flygvapenpiloter. En kärnfråga i sammanhanget är enligt regeringens mening, vilket även utredaren och Försvarsmakten har pekat på, att utbildningen av civila trafikflygare inte är en uppgift för Försvarsmakten. Detta synsätt har också tidigare regeringar givit uttryck för. Denna utbildning bör enligt regeringen bedrivas av annan huvudman än Försvarsmakten. Inriktningen är alltså att Försvarsmakten senast den 1 juli 1997 skall upphöra att vara huvudman för trafikflygarutbildningen. Det ankommer på Försvarsmakten att senast den 1 april 1997 till regeringen ha inkommit med förslag om överförande av TFHS till annan huvudman. Utbildningen av civila trafikflygare vid Försvarsmakten skall upphöra senast den 1 juli 1997. 17.2 Sjuktransporter med helikopter -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Försvarsmaktens omorganisering av helikopterverksamheten bör ge | | ökade möjligheter att förbättra räddningsberedskapen i hela landet.| | | | Försvarsmaktens helikoptrar är vid angelägna situationer en god | | tillgång för civila ändamål. | | Regeringen lämnade i 1995 års budgetproposition (prop. | | 1994/95:100 | | bil. 5) en utförlig information till riksdagen i frågan om | | sjuktransporter med Försvarsmaktens helikoptrar. | | Försvarsmaktens helikoptrar kan utnyttjas för angelägna civila | | ändamål. Främst gäller detta vid räddningstjänst, för avtalsreglerade| | sjuktransporter samt, numera, genom nödhelikoptrar. | | Regeringen vill inledningsvis belysa en del frågor om försvarets| | helikoptrar och räddningstjänsten. Räddningstjänsten regleras i | | räddningstjänstlagen (1986:1102) där de grundläggande ansvars- | | förhållandena läggs fast. Sålunda skall kommunen svara för | | räddnings-tjänsten inom kommunen om inte annat sägs. Vidare anges| | att Luftfartsverket skall svara för flygräddningstjänsten och | | Sjöfartsverket för sjöräddningstjänsten. Av räddningstjänstlagen och| | räddningstjänst-förordningen (1986:1107) framgår vidare att | | räddningsledaren har en mycket stark ställning vid en insats. | | Bl.a. kan denne begära hjälp från statliga och kommunala | | myndigheter. | | I september 1995 träffade Sjöfartsverket och Försvarsmakten avtal| | om helikopterberedskap för sjöräddningsinsatser. Enligt avtalet | | skall Försvarsmakten dygnet runt hålla viss beredskap med | | helikopter på Säve, Kallinge, Visby och Berga. | | Sjöfartsverket och Luftfartsverket studerar för närvarande | | tillsammans frågor om en samordning av räddningsresurserna, | | bl.a. för att få belyst beredskapen i norra Sverige. | | I mars 1995 överlämnade utredningen om fredstida utnyttjande för| | civila ändamål av resurser avsedda för försvarsändamål - den s.k.| | civilbruksutredningen - delbetänkandet (SOU 1995:29) Civilt | | bruk av försvarets resurser. I fråga om utnyttjandet av | | försvarets helikoptrar föreslog utredaren att de fem särskilt | | anskaffade helikoptrarna för sjuktransporter skall kunna | | ianspråktas av sjukvårdshuvudmännen genom långsiktiga avtal. | | Prissättningen bör bestämmas enligt självkostnadsprincipen. | | Utredaren föreslog vidare att ett system med nödhelikopter | | infördes. | | Betänkandets förslag om utnyttjande av Försvarsmaktens helikoptrar| | har remissbehandlats. Flertalet remissinstanser var mer eller | | mindre positiva till förslagen. Kritiska synpunkter gällde främst| | konkurrensfrågorna. | | I maj 1995 lämnade utredningen sin slutrapport. | | Försvarsmakten har deltagit i de sju upphandlingar av | | sjuktransporthelikopterresurser som har förevarit under senare | | år. Försvarsmakten har i en upphandling fått uppdraget att svara| | för sjuktransporter. Två upphandlingar har avbrutits av | | sjukvårdshuvudmännen. I övriga upphandlingar har uppdragen gått | | till privata helikopterföretag. Regeringen drar av detta | | slutsatsen att Försvarsmakten av bl.a. prissättningsskäl har haft| | svårt att hävda sig i konkurrensen med de civila företagen. | | Försvarsmakten har således kunnat teckna avtal med Västerbottens| | läns landsting. Hösten 1995 förlängde landstinget och | | Försvarsmakten avtalets giltighetstid med två år att gälla till | | februari 1998. I februari 1996 beslutade regeringen att den | | ifrågavarande sjuktransportverksamheten för Västerbottens läns | | landsting skulle få bedrivas enligt ordnings- och | | säkerhetsföreskrifterna för militär flygverksamhet. Regeringen | | meddelade vidare militärt drifttillstånd för verksamheten. | | Efter en anmälan granskar för närvarande EU-kommissionen vissa | | frågor om sjuktransporter med Försvarsmaktens helikoptrar. | | Prövningen avser främst den av Försvarsmakten använda | | kostnadskalkylmodellen. | | Sedan den 1 juli i år gäller ett system med nödhelikopter med | | Försvarsmaktens helikoptrar. Detta regleras i 2 § förordningen | | (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet. Systemet | | innebär följande. Försvarsmaktens helikoptrar, främst helikopter| | 4, 10 och 11, skall kunna utnyttjas av sjukvårdshuvudmännen för | | sjuktransporter vid livshotande situationer där omedelbar | | transport är avgörande för behandlingen av skadade eller sjuka. | | Helikoptrarna behåller sin ordinarie basering och beredskap. | | Försvarsmakten är skyldig att utföra en transport om inte | | ordinarie verksamhet av större betydelse allvarligt hindras. | | Transport skall utföras till ett i förväg fastställt pris, nämligen| | Försvarsmaktens genomsnittliga internkostnad för de ifrågavarande| | helikoptrarna. Nödhelikopter skall larmas av sjukvårdshuvudman | | genom flygräddningscentralen i Göteborg. Flygräddningscentralen | | larmar därefter lämpligt helikopterförband. | | Genom detta nödhelikoptersystem får sjukvårdshuvudmännen - till en| | rimlig kostnad - tillgång till samtliga de försvarets | | helikoptrar som är lämpliga för akuta sjuktransporter. Eftersom | | systemet omfattar helikoptrar vid såväl flygflottiljerna som | | marinens helikopterdivisioner och Norrbottens och Östgöta | | arméflygbataljoner täcker det i princip hela landet. Regeringen | | vill framhålla att systemet omfattar även de särskilt anskaffade| | nya sjuktransporthelikoptrarna, i den mån de inte har | | ianspråktagits av en enskild sjukvårdshuvudman genom avtal om | | sjuktransporter. | | Regeringen vill med systemet med nödhelikopter utöka möjligheterna| | att använda Försvarsmaktens resurser för angelägna civila ändamål.| | Regeringen vill även framhålla att systemet med nödhelikopter | | skall ses som ett komplement till systemet med avtalstecknade | | helikoptrar. Den sjukvårdshuvudman som vill försäkra sig om | | kontinuerlig tillgång till helikopterresurser för | | sjuktransporter har att teckna avtal härom med Försvarsmakten | | eller ett privat företag. | | Regeringen har vidare uppdragit åt Försvarsmakten att senast den| | 30 juni 1997 redovisa, såväl egna som övriga berördas, | | dittillsvarande erfarenheter av verksamheten till regeringen. | | Avslutningsvis vill regeringen erinra om sin uppfattning i | | kapitel 11 beträffande Försvarsmaktens grundorganisation, | | nämligen att Försvarsmaktens omorganisering av | | helikopterverksamheten bör ge ökade möjligheter att förbättra | | räddningsberedskapen inom landet som helhet. | -------------------------------------------------------------------- | | | | | 17.3Informationskrigföring | | Information som ett medel i konflikter är en känd företeelse. Den accelererade utvecklingen på informationsteknologiområdet berör alla samhällsområden och har en djupgående inverkan på frågorna om försvar och nationell säkerhet. De senaste åren har i detta sammanhang begreppet "informationskrigföring" kommit att användas alltmera. Informationskrigföring kan beröra i stort sett all verksamhet i samhället och innebär att enskilda personer, grupper eller stater kan uppnå sina syften utan att behöva tillgripa konventionella hot eller påtrycknings-medel. Därigenom suddas gränsen ut mellan begreppen fred, kris och krig. Informationstekniken tillför nya hot och möjligheter till dagens och morgondagens konflikter och kommer sannolikt också att medföra förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar. Det svenska samhället är utomordentligt beroende av väl fungerande IT-system. Den svenska IT-strukturen utmärks av att den ofta är avreglerad och i vissa avseenden decentraliserad. Det finns mot denna bakgrund starka skäl att analysera sårbarheter över ett hotspektrum som täcker området från enskilda aktörers dataintrång till organiserade storskaliga angrepp samt söka säkerställa nödvändigt skydd. Inom det militära området möjliggör informationstekniken radikalt förändrade sätt att bedriva traditionell militär verksamhet såsom stridsledning, styrning av precisionsvapen mot olika mål, inhämtning och bearbetning av underrättelser. Men även psykologiska krigföringsmetoder inom de militära operationernas ram, t.ex vilseledning kan genom den moderna teknikens tillämpningar ges avsevärt mer sofistikerade former. De allmänna samhälleliga strukturomvandlingar som IT-utvecklingen innebär kan dock komma att förändra förutsättningarna för Sveriges nationella säkerhet på ännu mer genomgripande sätt. Nätverk för tele- och datakommunikation förändrar förutsättningarna för produktion, handel och distribution av alla varor och tjänster. Detta gäller materiel och tjänster för hela totalförsvaret liksom vitala försörjningssystem som betalningsväsen, energi, vatten och livsmedel samt inte minst myndighetsinformation och nyhetsförmedling. Utvecklingen kan innebära både nya sårbarheter och förbättrade möjligheter att säkra vår försörjning i ett krisläge. Att samma sårbarheter kan utnyttjas både vid ett väpnat angrepp och av icke-statliga aktörer med kriminell avsikt ställer krav på samverkan mellan försvar och rättsvårdande myndigheter. Utmärkande för den samhällsutveckling där informationsteknologi är en central drivkraft, är att den innebär en allt mer långtgående integration, både internationellt och sektoriellt. För det svenska totalförsvaret ställer detta krav på ett kompetent sätt att förhålla sig till och i samarbete med andra aktörer söka påverka en utveckling med i huvudsak internationella och kommersiella drivkrafter. Viktiga påverkansmöjligheter ligger i kunskapsuppbyggnad och kunskaps-spridning, liksom i statens agerande som mottagande av kunskap. För alla påverkansmöjligheter är det av stor vikt att forskning och studier bedrivs i former som möjliggör att framväxande möjligheter och hot kan identifieras och analyseras utan låsningar och etablerade ansvarsuppdelningar. Samverkan mellan olika forskningsutövare är både önskvärt och nödvändigt. I Sverige måste vi dels studera och successivt vidtaga åtgärder för att motstå informationskrigföring, dels som en del i möjligheterna att öka kunskaperna om skydd mot informationskrigföring, studera möjligheter till aktiva åtgärder inom informationskrigföringsområdet och på sikt utarbeta en nationell policy. Regeringen avser därför att uppdra åt berörda myndigheter att studera möjligheterna till aktiva åtgärder inom informationskrigföring. I IT-propositionen 1995/96:125 som lades fram för riksdagen den 7 mars 1996 förklarade regeringen att den avsåg att tillsätta en gemensam civil och militär arbetsgrupp med uppdraget att följa utvecklingen av hot och risker inom IT- området. I ett yttrande till trafikutskottet anförde försvarsutskottet att den i propositionen föreslagna arbetsgruppen var otillräcklig. Försvarsutskottet uttalade att regeringen borde organisera ett mer samlat och samordnat ansvar för IT-säkerhetsfrågor och ansåg att regeringen skulle återkomma till riksdagen med en utvecklad strategi på IT-säkerhetsområdet där regeringen preciserar statens ansvar och anger hur säkerhetsarbetet inordnas i det nationella handlingsprogrammet och hur det bör vara organiserat. Trafikutskottet delade försvarsutskottets uppfattning och på trafikutskottets hemställan gav riksdagen som sin mening regeringen till känna vad försvarsutskottet hade anfört i frågan (bet. 1995/96:TU19, rskr. 1995/96:282) Inom området informationskrigföring som omfattar betydligt mer än bara IT- säkerhetsfrågor så finns det ett stort behov av att samla, organisera och sprida kunskap för att på sikt kunna utveckla en strategi. Inom detta område är hittills mycket lite gjort. Regeringen avser att tillsätta en arbetsgrupp med uppdraget att följa utvecklingen av hot och risker inom informationskrigföring, sprida kunskap om informations-krigföring samt att lämna förslag till hur ansvar inom området skall preciseras och hur riktlinjerna för en strategi bör se ut. Denna arbetsgrupps medlemmar bör ha kunskaper om bland annat säkerhetspolitik, kriminalitet, samhällets IT-strukturer, underrättelsetjänst, teknik och psykologisk krigföring. Regeringen avser vidare att tillsätta en arbetsgrupp för forskning kring nya hot och risker inom ramen för det vidgade säkerhetsbegreppet, se avsnitt 15.2. Syftet är att åstadkomma förbättrad samverkan inom forskning om nya hot och risker samt att hålla sig väl informerad om pågående och planerade forskningsprojekt. Informationskrigföring faller väl inom ramen för detta. 17.4 Antipersonella minor -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Ett totalförbud mot användning av antipersonella minor i det | | svenska försvaret införs. Befintliga lager skall förstöras så snart| | som praktiska möjligheter föreligger och i vart fall senast år | | 2001. | | | | Regeringens åtgärder | | | | Sverige skall fortsätta att verka för ett internationellt | | totalförbud mot antipersonella minor. | -------------------------------------------------------------------- 17.4.1 Internationellt förbud mot antipersonella minor Riksdagen beslutade under våren 1994 att Sverige inom ramen för pågående översyn av FN:s vapenkonvention skulle lägga förslag med syfte att få till stånd ett internationellt totalförbud mot antipersonella minor. Utrikesutskottet framhöll (bet. 1993/94:UU19) att ett sådant internationellt totalförbud utgör den enda verkliga lösningen på det humanitära problem användningen av minor ger upphov till. FN:s konferens rörande översyn av 1980 års vapenkonvention, där Sverige innehaft ordförandeskapet, avslutades den 3 maj 1996 efter två års förhandlingar. Konferensen ledde bl.a. till att ett reviderat protokoll avseende landminor antogs. Syftet med översynen av 1980 års minprotokoll var att stärka skyddet för civilbefolkningen. Det reviderade minprotokollet är på praktiskt taget alla punkter betydligt starkare utformat än dess föregångare från år 1980. Följande förändringar förtjänar härvidlag att särskilt nämnas. * Protokollets tillämpningsområde har utvidgats så att det numera även omfattar interna konflikter. * De allmänna restriktionerna för användningen av alla typer av minor har stärkts. Detta innebär bl.a. att en krigförande part åläggs ett större ansvar för mineringar. Vidare förbjuds detekteringsskydd och det ställs långtgående krav på försiktighetsåtgärder i samband med minering, t.ex. krav på inhägnad, varningsskyltar och övervakning. * Användning av s.k. icke-detekterbara antipersonella minor förbjuds. Härvid gäller en övergångstid om nio år. * Export av icke tillåtna minor förbjuds med omedelbar verkan. Detta gäller bl.a. icke-detekterbara antipersonella minor. * Långtgående krav på självförstörelse och självdeaktivering uppställs för platslagda antipersonella minor utanför utmärkta och övervakade områden och för fjärrlagda antipersonella minor. * Förbättrade regler uppställs för att skydda fredsbevarande styrkor (t.ex. inom ramen för FN och OSSE) och olika humanitära missioner mot minor. * Staterna åläggs att utkräva individuellt straffrättsligt ansvar för överträdelser av protokollets regler. Protokollet träder i kraft sex månader efter det att tjugo länder har ratificerat det reviderade landmineprotokollet. Sverige avser att förklara sig bundet av bestämmelserna i protokollet under år 1996. Regeringen avser att fortsätta att verka för ett internationellt totalförbud mot antipersonella minor. 17.4.2 Antipersonella minor i det svenska försvaret Regeringen gav i mars 1995 Försvarsmakten i uppdrag att redovisa behovet av antipersonella minor och konsekvenserna av ett utnyttjande av andra försvarsalternativ än antipersonella minor. Försvarsmakten har under våren 1996 redovisat uppdraget, samt tilläggsuppdrag angående befintliga lager av antipersonella minor. I prop. 1995/96:12 bedömde regeringen att väpnat angrepp i nuvarande säkerhetspolitiska läge är osannolikt. Därtill kommer, att de rent militära förutsättningarna att genomföra ett sådant angrepp under ett antal år kommer att vara starkt begränsade. Regeringen anser därför, även om dessa vapen har stor betydelse för försvarsförmågan, att det nu är möjligt att genomföra den omställning som ett förbud mot de antipersonella minorna kommer att innebära. Regeringen anser att det bör införas ett totalförbud mot användning av antipersonella minor. Befintliga antipersonella minor som finns förrådsställda i Sverige bör inom ramen för befintliga medel förstöras så snart praktiska möjligheter föreligger och i vart fall senast år 2001. Självfallet gäller detta inte minor för forsknings- och utbildningsändamål. Härigenom skapas bättre förutsättningar för Sverige att tillsammans med andra länder som vidtagit liknande åtgärder, verka för ett internationellt förbud för detta minvapen. 17.5 Totalförsvarets minröjningscentrum -------------------------------------------------------------------- | Regeringens åtgärder | | | | Insatserna i internationella sammanhang samt inom forskning | | och utveckling beträffande upptäckt och röjning av minor skall | | ökas. | | | | Ett totalförsvarets minröjningscentrum skall inrättas inom | | Försvarsmakten. | -------------------------------------------------------------------- 17.5.1 Bakgrund Sveriges insatser internationellt vad avser humanitär minröjning har under ett antal år varit bland de främsta i världen. Sverige har bidragit med ekonomiska medel och kunnande i Afghanistan, Angola, Kambodja och Mocambique. Sverige har även pågående verksamhet med röjning av sjöminor i Baltikum. För att underlätta den fortsatta verksamheten sker satsningar på forskning och utveckling för detektering och röjning av minor. Dessa insatser sker i samverkan med Försvarsmakten och SIDA, över vilkas anslag verksamhet finansieras vid både Försvarets forskningsanstalt och försvarsindustrin. Regeringen avser att fortsätta att utveckla insatserna i internationella humanitära sammanhang samt inom forskning och utveckling beträffande minröjning. 17.5.2 Inrättande av totalförsvarets minröjningscentrum Sveriges förstärkta engagemang i internationell verksamhet för fredsfrämjande och humanitära insatser har skapat ett behov av ökad svensk kompetens inom humanitär minröjning. Regeringen avser därför att ge Försvarsmakten i uppdrag att tidigt inrätta ett svenskt minröjningscentrum. Detta skall utgöra en bas för forskning och utveckling inom området. Minröjningscentret skall aktivt kunna medverka vid genomförande av försök och utprovning av olika prototyper m.m. Minröjningscentret skall vara en totalförsvarsresurs. Det bör ha uppgifter vad avser utbildning i ammunitionsröjning och minröjning för både det internationella kommandots och krigsorganisationens behov. Statens Räddningsverk med Swedrelief, polisen och humanitära organisationer skall kunna utnyttja centret för internationella insatser. Även utländska organisationer och myndigheter skall kunna få dra nytta av den kompetens och kunskap som avses samlas här, och omvänt överföra kompetens till centret. Inom Försvarsmakten utbildas i dag personal för krigsorganisationen inom armén vid de tre ingenjörregementena i Boden, Södertälje och Eksjö. Viss del av befattningsutbildningen genomförs för samtliga vid Fältarbetscentrum med ammunitionsröjningsskolan i Eksjö. Inom flygvapnet genomförs motsvarande utbildning vid F14 i Halmstad. Här finns även Försvarets hundtjänstenhet, som utbildar bl.a. minhundar av olika slag. Inom det civila försvaret utbildar Statens räddningsverk personal i hantering av oexploderad ammunition. Även Rikspolisstyrelsen har i dag egen utbildning inom området. Rikspolisstyrelsen utbildar dessutom sina egna hundar. Regeringen avser att i det fortsatta arbetet med inrättandet av minröjningscentret ta ställning till uppgifter, organisation och lokalisering för centret. Kostnaderna uppskattas till ca 3 miljoner kr per år och finansieras inom totalförsvarets samlade resurser. 17.6 Skydd av samhällsviktig verksamhet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Hemvärnet utgör en viktig bevakningsresurs. | | | | Regeringens förslag | | | | Organisering av särskilda bevakningsplutoner under ett | | anpassningsskede skall förberedas. | | | | Regeringens åtgärder | | | | Under försvarsbeslutsperioden skall beredskapspolisens | | organisation utökas. | -------------------------------------------------------------------- 17.6.1 Inledning Regeringen underströk i försvarsbeslutets första etapp vikten av att vi har ett bra säkerhetsskydd kring de skyddsobjekt som är väsentliga för att infrastrukturen i samhället skall fungera. Särskilt framhölls att behovet av ytterligare personal för bevakningsuppgifter under höjd beredskap måste tillgodoses. Det befarades att utan en tillgång på bevakningssoldater eller beredskapspoliser kommer möjligheterna att bli begränsade att kunna bevaka många för totalförsvaret väsentliga skyddsobjekt i ett krisläge eller vid ett angrepp. Försvarsutskottet konstaterade bl.a. att den föreslagna bevakningsorganisationen kan byggas upp och bemannas på olika sätt men att målet ej nåtts. Utskottet poängterade betydelsen av att hemvärnsorganisationen personellt och materiellt utvecklas efter tidigare beslutad inriktning och utgick vidare från att Försvarsmakten och regeringen granskar för- och nackdelar med skilda sätt att lösa de tillkommande bevakningsuppgifterna och för riksdagen redovisar ett utifrån en helhetssyn avvägt förslag under hösten 1996. 17.6.2 Olika sätt att tillgodose bevakningsbehoven Bevakningsplutoner Riksdagen bedömde i försvarsbeslutets första etapp det säkerhetspolitiskt motiverat möjligt att reducera territorialförsvaret. Vidare övervägdes möjligheten att bland annat genom korttidsutbildning av totalförsvarspliktiga för bevakningsuppgifter förbättra skyddet för vissa skyddsobjekt inom totalförsvaret. Försvarsmakten framhåller i försvarsmaktsplanen att korttidsutbildning om tre månader, utan annan kompletterande utbildning, inte kan leda till krigsplacering i stridande förband och avråder därför från ett sådant alternativ. Om en bevakningsorganisation skall organiseras föreslår Försvarsmakten att detta görs till en fråga att lösa först i ett anpassningsskede och då genom överföring av totalförsvarspliktiga med militär grundutbildning. Regeringen delar Försvarsmaktens uppfattning i denna fråga. Regeringen bedömer sålunda att uppsättning och bemanning av en bevakningsorganisation med bevakningsplutoner bör förberedas men genomföras först i ett anpassningsskede och då genom överföring av totalförsvarspliktiga med militär grundutbildning. Bevakningsorganisationen bör omfatta ca 40 000 personer. Hemvärnet Hemvärnet utgör en viktig bevakningsresurs. Dock har Försvarsmakten problem med att uppfylla de personella och materiella mål som tidigare beslutats. En minskning har skett bland annat p.g.a. bristande kontraktsuppfyllelse, vilket medfört uteslutning. Personalstyrkan uppgår för närvarande till ca 94 000 personer och målet är 125 000 personer år 2006. Regeringen föreslår i kapitel 13 ytterligare åtgärder för att utveckla hemvärnsorganisationen och underlätta rekryteringen. Driftvärnets huvudsakliga uppgift är bevakning och skydd av den egna anläggningen eller arbetsplatsen. Driftvärnets personalstyrka minskar emellertid på grund av flera orsaker. Bland annat har nya ägarformer och privatisering av statlig verksamhet med härtill följande nya ansvars- och finansieringsförhållanden lett till ett minskat intresse för och i vissa fall nedläggning av driftvärn. Vidare har ökade rationaliseringar i många fall medfört att personalstocken är så liten att personal ej ständigt är tillgänglig för bevakningsuppgifter. Överstyrelsen för civil beredskap har mot denna bakgrund bedömt att driftvärn i framtiden måste ersättas med bl.a. beredskapspolis. Regeringen bedömer att hemvärnet bör kvarstå som en viktig resurs. Regeringen har tidigare i denna proposition tagit upp förslag till hur hemvärnet skall kunna nå av Riksdagen beslutade personella och materiella mål. Regeringen bedömer vidare att driftvärnet tills vidare bör finnas kvar - i dess nuvarande form - som ett av flera möjliga bevakningsalternativ. Beredskapspoliser för bevakning Överstyrelsen för civil beredskap och Rikspolisstyrelsen föreslår i programplanen att beredskapspolisorganisationen under förvarsbesluts-perioden skall utökas med 7 000 personer till att omfatta 15 000 personer, varav 5 000 som särskild del och 10 000 som allmän del. För år 1997 föreslås att 30 miljoner kr inom den civila planeringsramen avdelas för utbildningen av den särskilda beredskapspolisen (se även avsnitt 20.3.2 samt kapitel 13). Hittills har rekryteringen av beredskapspoliser till stor del skett ur 47- årsfördelningen vilket medfört en relativt hög medelålder och en hög omsättning. Utbildningstiden anses allmänt vara för kort. Fr.o.m. den 1 juli 1995 har utbildningstiden ökats något men enligt Rikspolisstyrelsen inte tillräckligt. Ovanstående faktorer gör att beredskapspolisen i dag inte fullt ut har den kapacitet som behövs vid en beredskapshöjning. Även de ökade kraven på polisverksamheten vid beredskapshöjning och i krig motiverar att antalet beredskapspoliser ökas. Vidare föreslås att personal till den särskilda beredskapspolisen rekryteras genom att totalförsvarspliktiga, när de lämnar fältförbanden i 30-årsåldern, skrivs in med civilplikt för tjänstgöring inom beredskapspolisen. Personalen föreslås utbildas i 19 dagar för att därefter tillhöra den särskilda beredskapspolisen med bl.a. antisabotageverksamhet som uppgift i ca tio år innan överföring sker till den allmänna beredskapspolisen för bl.a. bevakning av skyddsobjekt. För att bygga upp organisationen planeras utbildning av 1 000 särskilda beredskapspoliser årligen under perioden 1997-2001 samt av 1 000 allmänna beredskapspoliser under åren 1997-1999 och 500 under år 2000. I programplanen framhålls även ett behov av att ge en militär utbildning till de poliser som i dag saknar sådan utbildning och att också ge dem modern försvarsutrustning. Detta behövs för att dessa skall kunna leda beredskapspolis- organisationen men också för att den ordinarie polisen skall kunna utgöra den totalförsvarsresurs som beredskapsplaneringen bygger på. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 20.3.2. Regeringen bedömer att beredskapspolisen med en utökad organisation och bättre utbildning kan utgöra ett lämpligt komplement för bevakning av skyddsobjekt. Det väsentliga i förslaget är att beredskapspolisen blir en kvalificerad resurs som kan sättas in i ett tidigt skede vid höjd beredskap. Detta innebär att beredskapspoliserna måste vara färdigutbildade redan i fred. Inriktningen bör vara att under försvarsbeslutsperioden utöka beredskapspolisens organisation till att totalt omfatta ca 15 000 personer. Huvuddelen av denna utvidgning bör kunna genomföras under försvarsbeslutsperioden. 17.7 Mark, anläggningar och lokaler -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Statskapitalet avseende mark, anläggningar och lokaler som | | förvaltas av Fortifikationsverket skall vid försäljningstillfället| | nedsättas med det bokförda värdet på sådana objekt som skall | | avvecklas till följd av riksdagens beslut om reduceringar av | | Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation. Riksdagen | | bemyndigar regeringen att göra en sådan nedsättning av | | statskapitalet. | | | | Fortifikationsverket skall från de samlade försäljningsintäkterna| | få avräkna de kostnader som uppstår som en följd av avvecklingen,| | med undantag av kostnader för den miljösanering som | | Försvarsmakten enligt miljöskyddslagen skall genomföra. | -------------------------------------------------------------------- Statsmakternas beslut om reduceringar av krigs- och grundorganisation kommer att medföra en omfattande avveckling av mark, anläggningar och lokaler. Vid en avveckling som är en följd av statsmakternas beslut om begränsningar av verksamhet bör vid försäljningstillfället en nedsättning av statskapitalet ske med det bokförda värdet av mark, anläggningar och lokaler som skall avvecklas. Fortifikationsverket bör få nyttja försäljningsintäkterna för att bestrida sådana kostnader som är en följd av avvecklingen. Härmed avses t.ex. kostnader för avyttringsarbetet, vissa driftkostnader som kan uppstå medan avyttringen pågår och andra återställningsskostnader än de som är en följd av miljöskyddslagens (1969:387) krav på Försvarsmakten att i egenskap av verksamhetsansvarig genomföra miljösanering. Fortifikationsverket skall inleverera överskottet av försäljningintäkterna till statskassan. Försvarsmakten har i samband med avveckligen skyldighet enligt miljöskyddslagen att genomföra miljösanering av berörda fastigheter. Kostnaderna för denna miljösanering kan bli betydande. Idag finns inte underlag för att närmare uppskatta dessa. Miljösaneringen bör få ske i en sådan takt som resurserna medger men till dess sådan är genomförd bör driftskostnaderna belasta Försvarsmakten. Regeringen avser att tillförsäkra sig löpande insyn i arbetet med avyttringen. Riksantikvarieämbetet har i samarbete med Statens fastighetsverk redovisat ett underlag för regeringens ställningstagande till bevarandet av moderna befästningar som byggnadsminnesmärken. Frågan är under beredning. 17.8 Miljöfrågor -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Regeringen anser att miljöarbetet inom Försvarsmakten utvecklas | | på ett tillfredsställande sätt. | | | | Regeringen anser vidare att Försvarets forskningsanstalts | | rapport avseende en miljöstrategi för Försvarsmakten utgör en bra| | grund för styrningen av miljöarbetet. | | | | Den svenska försvarssektorns deltagande i flera | | internationella projekt som rör försvarsmiljöfrågor kommer enligt| | regeringens mening att vara betydelsefullt både internationellt | | och för Sveriges del. | | | | Miljöaspekter skall i högre grad än hittills beaktas i Statens | | räddningsverks tillsynsverksamhet. | -------------------------------------------------------------------- Myndigheternas underlag, m.m. Försvarsmakten har prioriterat sitt arbete med att förbättra miljömedvetandet inom organisationen. Miljöhandläggare har utsetts på regional och lokal nivå och en breddutbildning har påbörjats. För miljöhandläggarna har en särskild miljöutbildning om tio poäng inletts vid Militärhögskolan. Tillsammans med Statens naturvårdsverk har Försvarsmakten utarbetat en sektorrapport. Rapporten belyser det militära försvarets miljöpåverkan och redovisar det pågående miljöarbetet och behovet av framtida arbete. Av en lägesredovisning om försvarets miljöfarliga lämningar framgår att 2 300 objekt har identifierats och kategoriserats i enlighet med Naturvårdsverkets riskklassificering. Inget objekt har kunnat hänföras till den farligaste klassen, riskklass 1. 400 objekt är i klass 2 och flertalet är ofarliga objekt. I delrapporten redovisas även en preliminär saneringsplan för objekten i riskklass 2 under perioden 1997-2001. Försvarsmakten anmäler att saneringsplanen inte omfattar dumpad ammunition. I denna del krävs ytterligare undersökningar. En redovisning av frågorna om dumpad ammunition avses bli lämnad år 1997. I samverkan med Fortifikationsverket och Försvarets materielverk har Försvarsmakten utarbetat en plan för avveckling av de ozonnedbrytande ämnena CFC och HCFC. Försvarsmakten anmäler vidare att utveckling av blyfri ammunition pågår inom industrin. Myndigheten bedömer att blyfri övningsammunition i vissa kalibrar kan finnas om ungefär fem år. Flottiljflygplatserna har miljöprövats av Koncessionsnämnden för miljöskydd. I samtliga fall, utom rörande F 5 i Ljungbyhed, har nämndens beslut överklagats till regeringen. Ärendena bereds inom regeringskansliet. Härutöver genomför Försvarsmakten en frivillig miljöprövning av övnings- och skjutfälten. När det gäller bistånd vid inträffade miljöolyckor m.m. har Försvarsmakten inventerat möjliga olyckor, de militära resurser som kan ställas till de räddningstjänstansvariga myndigheternas förfogande, lednings- och beredskapsfrågor samt frågor om samverkan och planering. Försvarsmakten konstaterar att försvarets resurser kan vara en avsevärd hjälp när olyckor inträffat och att beredskapen för insatser har höjts betydligt i vissa regioner redan genom planeringsarbetet. Utvecklingen inom miljöområdet innebär ökade krav på miljöanpassning och begränsningar av miljöfarlig verksamhet för Försvarsmakten. Denna utveckling innebär att Försvarsmakten belastas med ökade kostnader för att genomföra sin verksamhet och/eller begränsningar i möjligheterna att producera krigsförband och förbereda sig för uppgifter i krig. Försvarets forskningsanstalt (FOA) har på regeringens uppdrag redovisat ett förslag till miljöstrategi för Försvarsmakten. I rapporten redovisas det militära försvarets miljöpåverkan med utgångspunkt i de 14 hot som Statens naturvårdsverk har identifierat. Följande förslag till miljöstrategi lämnas. Målet för det militära försvarets utveckling bör vara ett ekologiskt hållbart försvar. Försvaret skall ha ambitionen att vara en förebild för det övriga samhället i miljöarbetet. Försvarsmakten skall, med beaktande av sektorns speciella förutsättningar, bidra till att de nationella miljömålen uppfylls. Ett kostnads-nyttaresonemang bör föras inom försvarssektorn och i förhållande till andra sektorer. Åtgärder bör genomföras i prioritetsordning. Till prioritet 1 hänförs enligt förslaget åtgärder mot miljöpåverkan som varaktigt påverkar livsbetingelserna eller innebär livshotande miljöpåverkan. Prioritet 2 avser åtgärder mot uttömning av ändliga resurser. Prioritet 3 avser icke-livshotande miljöpåverkan som inte har långsiktiga effekter. Försvarsmakten bör således i första hand vidta åtgärder bl.a. mot utsläpp av klimatpåverkande gaser, ozonnedbrytande ämnen och organiska miljögifter. I fråga om långsiktiga åtgärder anförs i förslaget bl.a. att miljöhänsyn skall ingå i underlaget inför beslut, att en framförhållning med hänsyn till morgondagens miljöproblem och miljökrav erfordras samt att kretslopps- och försiktighetsprinciperna tillämpas. Försvarsmakten bör vara pådrivande när det gäller framtagning av miljöanpassade produkter. Uppföljningen av miljöarbetet inom Försvarsmakten bör utvecklas. I den föreslagna miljöstrategin betonas vidare att en viktig grund för miljöarbetet är att den fredstida verksamheten bedrivs effektivt. Rapporten har remissbehandlats. Under år 1996 har Statens räddningsverk i samråd med Kustbevakningen till regeringen redovisat resultatet av en översyn av nu gällande inriktning för beredskapen för oljebekämpning och sanering efter oljeutsläpp till sjöss. I översynen ges förslag inför 2000-talet avseende bl.a. en förbättrad beredskap att bistå vid brandsläckning till sjöss, en förbättrad beredskap vad gäller nödbogsering, en förbättrad uppföljning av miljöeffekter samt en vidareutveckling av samverkansåtgärder, utbildnings- och övningsverksamhet och internationellt arbete. Vidare har i arbetet beaktats åtgärder i syfte att beivra illegala oljeutsläpp. Härutöver har Statens räddningsverk påbörjat ett arbete om miljöfrågor inom verkets ansvarsområde. Under år 1997 har verket för avsikt att lägga fast ett miljöprogram. Vidare planeras aktiviteter som att sammanställa nationella och internationella erfarenheter, genomföra forsknings- och utvecklingssatsningar, utveckla kunskaper om saneringsmetoder och omhändertagande av rester av en olycka samt att införa miljöaspekter i tillsynsverksamheten. Arbetet kommer att bedrivas i samverkan med berörda intressenter, både offentliga organ och privata. Regeringens överväganden Regeringen konstaterar att Försvarsmakten fortsätter att systematiskt genomföra miljöarbetet i enlighet med den fastlagda inriktningen. Regeringen noterar särskilt det genomslag försvarets miljöarbete har fått i flera olika sammanhang. Ur de lämnade redovisningarna vill regeringen framhålla betydelsen av sektorrapporten. Enligt regeringens mening kommer denna analys att vara av stort värde för det fortsatta miljöarbetet. Regeringen vill också särskilt framhålla inventeringen av miljöfarliga lämningar. Av den hittills lämnade redovisningen framgår att inget objekt finns i den farligaste riskklassen, men att ett större antal finns i risk- klass 2. Det är angeläget att Försvarsmakten, som man också avser att göra, sanerar dessa områden i enlighet med en systematiserad plan. Regeringen konstaterar vidare att det stora flertalet lämningar har klassats som ofarliga objekt. Det är vidare angeläget att utredningsarbetet m.m. avseende dumpad ammunition slutförs. Försvarsmaktens bistånd vid inträffade större olyckor är av mycket stor betydelse. Regeringen ser därför med tillfredsställelse på att Försvarsmakten fortsätter att utveckla möjligheterna att kunna lämna militär hjälp vid stora olyckor. Försvarsmakten, Luftfartsverket och Statens naturvårdsverk har i en rapport redovisat regeringens uppdrag om flygbuller. I rapporten analyseras bl.a. flygbullrets effekter på människor, beräkningsmodeller- och metoder, åtgärder för att begränsa påverkan av flygbuller samt konsekvenser för bebyggelseplaneringen. Förslag till åtgärder redovisas.Rapporten har remissbehandlats och den bereds nu inom regeringskansliet. Försvarsmakten har vidare redovisat regeringsuppdraget om nya riktlinjer för skottbuller från artilleri och andra tunga vapen. I rapporten lämnas förslag till riktlinjer för prövningar i anslutning till skjutfält m.m. enligt byggnads- resp. miljölagstiftningarna. Även denna rapport har remissbehandlats och den bereds inom regeringskansliet. Enligt regeringens mening utgör FOA:s rapport om miljöstrategi för Försvarsmakten en bra grund för det långsiktiga arbetet. I väsentliga delar kan förslaget därför utgöra en grund för regeringens styrning av Försvarsmaktens miljöarbete. Regeringen delar dock en del av de uppfattningar som har kommit fram i remissbehandlingen. Så ställer sig Försvarsmakten och Fortifikationsverket tveksamma till att Försvarsmakten skall vara en förebild för miljöarbetet i samhället. Även om Försvarsmakten kanske inte behöver vara en formell förebild i miljöarbetet menar regeringen att Försvarsmakten genom sitt redan genomförda miljöarbete har visat att man har en uppenbar ambition att bedriva ett mycket aktivt miljöarbete. Försvarsmakten bör därför mycket väl kunna tjäna som ett exempel för andra. Regeringen vill emellertid betona att detta inte bör gälla bara Försvarsmakten utan alla myndigheter inom totalförsvaret. I fråga om prioritering av åtgärder anser regeringen, på samma sätt som en del remissinstanser, att även åtgärder mot bl.a. buller bör vidtas innan åtgärderna med högre prioritet är slutförda. Regeringen instämmer dock i den princip om prioritering av åtgärder som FOA redovisar. Regeringen vill även betona vikten av att kostnads-nyttaresonemang förs i miljöarbetet. Ytterligare andra delar i FOA:s förslag, t.ex. frågor om ekonomiska styrmedel och konkreta avvägningar gentemot andra sektorer i samhället, fordrar enligt regeringens mening fortsatta överväganden. Med beaktande av vad som nu har anförts ansluter sig regeringen till den av Försvarsmakten föreslagna fortsatta inriktningen av miljöarbetet, vilket innebär bl.a. följande. Miljöutbildningen inom organisationen bör fortsätta. Utsläppen av fossila bränslen och andra miljöskadliga ämnen bör begränsas ytterligare. Vid anskaffningen av materiel m.m. bör kretslopps-, substitutions- och försiktighetsprinciperna beaktas så långt möjligt. Vid sidan om miljöarbetet inom Försvarsmakten har Fortfikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets forskningsanstalt till regeringen redovisat förslag till miljöpolicy för resp. myndighet. Förslagen behandlas under respektive anslag. Regeringen konstaterar att Statens räddningsverk i arbetet med det marina svenska oljeskyddet inför 2000-talet har påbörjat ett arbete som kommer att innebära en ökad satsning inom miljöområdet. Miljöfrågorna bör även fortsättningsvis lyftas fram i verkets arbete. Arbetet med ett miljöprogram för verket skall fortsätta. Arbetet bör omfatta såväl utarbetande av miljömål som miljöutredningar. Miljöaspekter skall i högre grad än hittills beaktas i verkets tillsynsverksamhet. Regeringen behandlar Räddningsverkets och Kustbevakningens förslag avseende inriktning för beredskapen för oljebekämpning och sanering efter oljeutsläpp till sjöss i den proposition (prop. 1996/97:11) om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, som regeringen beslutar om idag. För att ytterligare förbättra och effektivisera miljöarbetet bör enligt regeringen främst Försvarsmakten, men även andra myndigheter inom försvarssektorn, börja utveckla ett miljöledningssystem. Det är också angeläget att myndigheterna beaktar även andra aspekter än det mer utpräglade miljöskyddet, t.ex. frågor om kulturmiljön, i sitt miljöarbete. Under senare år har frågan om försvaret och utbyggnaden av vindkraften orsakat problem. För att underlätta en saklig diskussion i ämnet tog Försvarsdepartementet hösten 1995 initiativ till att inrätta en samarbetsgrupp rörande frågor om försvaret och vindkraftintresset. I gruppen ingår representater för bl.a. Näringsdepartementet, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Boverket, länsstyrelsen i Malmöhus län och Svensk vindkraftförening. Enligt regeringens mening har denna arbetsgrupp redan på ett påtagligt sätt förbättrat förståelsen för de berörda intressenas synpunkter. Som regeringen tidigare har informerat riksdagen om deltar Sverige alltmer aktivt i samarbetet inom NATO:s miljökommitté (The Committee on the Challenges of Modern Society/CCMS). CCMS-samarbetet är öppet för NATO-staterna, de forna Warzawapaktstaterna och PFF-staterna. Verksamheten bedrivs genom s.k. pilotstudier och avser numera främst försvarsmiljöfrågor. Studierna genomförs på expertnivå och det är fritt för staterna inom samarbetet att ansluta sig till vilken studie som helst. Studiens slutrapport med rekommendationer är öppen för alla intresserade. Genom representanter för departement och centrala myndigheter medverkar Sverige f.n. i fyra studier. Regeringen bedömer att flera av dessa studier kommer att få stor betydelse för miljöarbetet även i Sverige. Inom ramen för CCMS-samarbetet, och som ett fullföljande av den UNEP-konferens om militären och miljön som Sverige anordnade i Linköping sommaren 1995, utarbetar f.n. representanter för de svenska och amerikanska försvarsdepartementen miljöriktlinjer för den militära sektorn. Dessa riktlinjer är avsedda att hjälpa en stat att upprätta en miljöpolicy för försvaret. De fastställda riktlinjerna skall rapporteras till FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE) varefter de genom FN-systemet kan spridas även till andra regioner i världen. Regeringen bedömer att dessa riktlinjer kommer att ha ett stort värde även för försvarsmiljöarbetet i Sverige. 17.9 Förvaring av vapen I januari 1995 tillsatte chefen för Försvarsdepartementet en arbetsgrupp inom Försvarsdepartementet med uppdrag att föreslå åtgärder för att förbättra säkerheten vid hanteringen av militära skjutvapen. I juni 1995 redovisade arbetsgruppen uppdraget med rapporten Säkrare hantering av statens skjutvapen (Ds 1995:38). Arbetsgruppens rapport har i särskild ordning redovisats för riksdagen. Arbetsgruppens förslag innebar i huvudsak att regeringen skulle besluta en förordning om statliga myndigheters skjutvapen med praktiska och administrativa regler rörande användning, förvaring och transport av skjutvapen. Vissa frågor som var av engångskaraktär eller var tidsbegränsade borde regeringen reglera i ett särskilt beslut. Regeringen beslutade den 25 januari 1996 förordningen (1996:31) om statliga myndigheters skjutvapen m.m. Förordningen tar i första hand sikte på stöldbegärliga skjutvapen, främst handeldvapen, men gäller i tillämpliga delar även annan farlig materiel, såsom ammunition, handgranater och truppminor. I förordningen lägger regeringen fast normer rörande användning, förvaring och transport av skjutvapen. Som exempel kan nämnas: - Särskilda krav, bl.a. i fråga om pålitlighet, skall gälla för att en person i statens tjänst skall få tilldelas ett skjutvapen. - Alla, förutom pliktpersonal, polismän och yrkesofficerare, skall i samband med tilldelningen av ett vapen få ett behörighetsbevis att ha vapnet. Detta skall vid behov återkallas. - Strängare säkerhetsregler, liknande de som gäller för privat innehavda vapen, införs för bostadsförvarade hemvärnsvapen. Förvaringslokalen skall dessutom vara godkänd av Försvarsmakten. - Försvarsmakten blir skyldig att informera berörd polismyndighet om vilka hemvärnsmän som förvarar skjutvapen i bostaden. I förordningen finns också regler om bl.a. regelbundet återkommande inventeringar, transport av skjutvapen och åtgärder vid förluster av skjutvapen. Regeringen beslutade också i ett särskilt beslut att Försvarsmakten skulle redovisa - planerade säkerhetshöjande åtgärder avseende förvaringen av de skjutvapen som används av såväl totalförsvarspliktiga som befäl i grundutbildningen, - en plan för en centraliserad förvaring av krigsförbandens skjutvapen och - beslutsläget beträffande åldersgräns och krav på viss minsta tids tjänstgöring för tilldelning av skjutvapen till hemvärnspersonal. Uppdragen redovisades i maj respektive augusti 1996. Parallellt med att arbetsgruppen inom Försvarsdepartementet genomförde sitt uppdrag gjorde Försvarsmakten internt en utredning om vilka åtgärder som kunde vidtas på myndighetsnivå för att öka säkerheten vid hantering av skjutvapen. Försvarsmakten fattade i oktober 1995 vissa beslut med anledning av denna utredning. Under år 1995 förkom 147 kompletta skjutvapen och fem huvuddelar. Detta är en ökning från år 1994 med 60 vapen. Av de 152 förkomna vapnen upptäcktes 80 av förlusterna i samband med inventeringar. Orsaken till eller tidpunkten för inventeringsförlusterna är inte klarlagda. Om dessa förluster räknas bort uppvisar förluststatistiken en svag minskning (72 förlorade vapen och huvuddelar år 1995 jämfört med 84 år 1994). Även statistiken över antalet försök till inbrott och stölder visar en svag tendens till minskning för de senaste åren. Söndagen den 5 maj 1996 genomfördes under uppseendeväckande former ett inbrott på Svea Livgarde. Vid inbrottet stals ett stort antal vapen, ett säkerhetsskåp med slutstycken till dessa samt ammunition. Inbrottet gjordes i en kasern som var tillfälligt tom på tjänstepliktiga och pågick under lång tid. För transporten av den stulna materielen användes lastbil. Tillträde till området bereddes genom en låst men obevakad sidoingång. Huvuddelen av de vapen som stals vid detta inbrott har återfunnits. Regeringens överväganden Regeringen ser mycket allvarligt på att militära skjutvapen fortfarande förloras i den omfattning som har redovisats ovan. Förlusterna är helt oacceptabla. Regeringens målsättning är att antalet förluster skall nedbringas till noll. Utvecklingen, inte minst mot bakgrund av det ovan redovisade inbrottet på Svea livgarde, visar att hittills vidtagna åtgärder inte har varit tillräckligt effektiva. Mot bakgrund av de regeringsbeslut som har redovisats ovan är det nu Försvarsmaktens uppgift att genom interna regler se till att kraftfulla åtgärder vidtas så att regeringens intentioner blir genomförda. Försvarsmakten har den 14 maj 1996 också fattat beslut i den riktningen. Beslutet innebär bl.a. att de totalförsvarspliktigas och den anställda personalens vapen inte längre får förvaras i klädskåpen. I stället skall vapnen förvaras i särskilda fastbultade förvaringsskåp i logementskorridoren eller i för ändamålet iordningställda, betongförstärkta, kompani- eller plutonsförråd i exempelvis fönsterlösa källare. Vid enskild förflyttning med vapen skall den vitala delen vara avlägsnad och förvarad vid övningsavdelningens huvudstyrka. Försvarsmakten har uppskattat kostnaderna för åtgärderna till omkring 300 miljoner kronor. Regeringen kommer att hålla sig noga informerad om effekterna av dessa åtgärder och om vilka ytterligare åtgärder som Försvarsmakten kommer att vidta. 17.10 Förmåga till sjömålsbekämpning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Den utveckling av krigsorganisationen som regeringen föreslår | | medför att förmågan till sjömålsbekämpning väl motsvarar kraven i| | nuvarande omvärldsläge. Samtidigt ger den förutsättningar för att| | bibehålla den kompetens som är nödvändig för att förmågan på lång sikt| | skall kunna anpassas till ett kraftigt ökat hot över sjön. | -------------------------------------------------------------------- Försvarsutskottet begärde vid försvarsbeslutets första etapp en samlad bedömning av möjligheterna att tillgodose det framtida behovet av förmåga att bekämpa mål på sjön. Förmågan till bekämpning av sjömål - vari även mål under ytan ingår - beror av förmågan att upptäcka och identifiera mål, att leda och samordna insatserna, att komma till verkan och att undgå motverkan. Slutsatser om hur bekämpningsförmågan utvecklas kan alltså inte dras enbart av hur antalet vapenbärare utvecklas. Det bör vidare framhållas att sjömålsbekämpning inte enbart omfattar insatser för att sänka en invaderande angipares farkoster. Förmåga till graderade insatser från varningsskott till verkanseld bör finnas. Förändringarna i det säkerhets- och militärpolitiska läget har i särskilt hög utsträckning reducerat det sjöoperativa hotet mot vårt land. Regeringen har vidare i kapitel 4 gjort bedömningen att det skulle ta avsevärt längre tid att återskapa ett hot om invasion, som i stor utsträckning bygger på anfallskraft över sjön, än att öka hotet om andra invasionsformer. Detta hindrar naturligtvis inte att betydelsen av att kunna genomföra insatser mot sjömål kan vara mycket stor. Det innebär däremot att de kvalitativa aspekterna kommer mera i förgrunden än de kvantitativa. Faktorer som "upptäckt", "ledning och samordning" och "skydd mot motverkan" blir mera betydelsefulla än förmågan att på kort tid bekämpa ett stort antal mål. Antalet vapenbärare med sjömålsförmåga minskar under perioden. Antalet flygplan som kan bära sjömålsrobot ökar, ytstridsfartyg och ubåtar reduceras med upp till en tredjedel medan de rörliga kustförsvarsförbanden bibehålls eller utökas. Däremot sker en stor reduktion av framför allt de fasta kustförsvarsenheterna. Det förtjänar att framhållas att reduktionerna främst drabbar de äldsta enheterna. I många fall införs efter hand nya system med större kapacitet, inte minst ledningsmässigt, såsom JAS 39 Gripen, ytstridsfartyg 2000 och ubåt Gotland. Förmågan till upptäckt och identifiering förbättras genom radarspaningsflygplan och taktiska signalspaningsförband. Ett taktiskt sambandssystem ger efter hand kraftigt förbättrade förutsättningar för ledning och samordning av förband i luften, till sjöss och på marken. Ett försvarsmaktsgemensamt projekt - Projekt sjömål - drivs för att sammanhålla arbetet med att öka förmågan till samordning av strid. Försvarsmakten har bedömt att den föreslagna volymen av förband och enheter krävs för att bibehålla en nödvändig allsidig kompetens. Regeringens sammantagna bedömning är att den föreslagna utvecklingen av krigsorganisationen väl motsvarar kraven på sjömålsbekämpnings-förmåga i nuvarande omvärldsläge. Samtidigt finns goda förutsättningar att hantera även situationer då hotet om väpnat angrepp ökat i betydande grad. För det fall att hotutvecklingen skulle innebära en kraftig ökning av anfallskraften över sjön finns en allsidig kompetens som grund för en långsiktig anpassning. 17.11 Inriktning av skyddet mot ABC-stridsmedel -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | ABC-stridsmedel kommer även fortsättningsvis att utgöra ett hot.| | Den snabba biotekniska och gentekniska utvecklingen har medfört | | stora möjligheter till utveckling av nya stridsmedel och utgör | | en ökad risk för användning i samband med terrorism. | | Kärnreaktorhaverier, kemikalieolyckor och liknande kan medföra | | stora påfrestningar på samhället i fred. I samband med deltagande| | i internationella insatser kan icke-konventionella stridsmedel | | utgöra ett hot. | | | | Mot denna bakgrund är det viktigt att totalförsvarets kunskap | | inom ABC-området hålls på en hög nivå och har ett innehåll som gör| | den aktuell. | | | | Regeringens åtgärder | | | | Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap ges i | | uppdrag att samordna gemensamma studie- och forskningsuppdrag, | | utbildningsuppdrag, materielanskaffning m.m. | | | | Den beredningsgrupp för ABC-skydd som hittills letts av | | Försvarets forskningsanstalt på regeringens uppdrag skall | | upphöra. | -------------------------------------------------------------------- 17.11.1 Bakgrund Det senaste decenniet har stora framgångar uppnåtts vad gäller nedrustning på det icke konventionella området. Kärnvapnen fortsätter dock att spela en framträdande roll i det internationella säkerhetsarbetet. Spelen kring provstoppsavtalet, genomförda kärnvapenprov och FN:s inspektioner i Irak vittnar alla om den vikt som kärnvapen fortfarande tillmäts i de internationella relationerna. Kärnvapenmakternas möjligheter att använda kärnvapen kommer under en överskådlig framtid att bestå. Detta utgör alltjämt det största icke- konventionella hotet mot svensk säkerhet. Utöver det traditionella kärnvapenhotet har också hot kopplade till spridning av kärnvapenteknologi, miljöförstöring och illegal hantering av radioaktivt material tillkommit. Inom B-vapenområdet har den snabba biotekniska och gentekniska utvecklingen medfört stora risker för utveckling av nya stridsmedel samt underlättat produktion i stor skala. Ett antal nya metoder för identifiering, förebyggande åtgärder och behandling har dock utvecklats. C-vapen kommer att finnas kvar under lång tid och det finns stora mängder kemisk ammunition lagrad, som är svår att hantera och som det är både tidsödande, tekniskt svårt och dyrt att förstöra. Vissa kemiska stridsmedel är både enkla och billiga att tillverka. B- och C-vapen utgör potentiella hot i samband med terrorism och internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Radiakutsläpp i samband med reaktorhaverier, kemikalieolyckor och spridning av B-agens i samband med t.ex. terroraktioner kan leda till svåra påfrestningar på samhället i fred. Effekterna och motåtgärderna blir i huvudsak desamma som vid insats av ABC-stridsmedel. Det aktiva svenska deltagandet i internationella ansträngningar att begränsa spridningen av teknologi relevant för ABC-området syftar till att minska riskerna för en framtida användning av sådana vapen i samband med terrorism eller regionala konflikter. Sverige innehar f.n. ordförandeskapet i den process som går under beteckningen the Wassenaar Arrangement och som syftar till ett brett internationellt exportkontrollsamarbete med inriktning på strategiskt känsliga varor och teknologi. 17.11.2 Inriktning för totalförsvaret Totalförsvarets kunskap inom ABC-området skall hållas på en hög nivå och ha ett innehåll som gör att den är ständigt aktuell. Totalförsvaret skall vidmakthålla en beredskap för att skydda landet mot effekterna av kärnvapenkrig i vår omvärld. Skyddsåtgärderna skall stödja statsmakternas förmåga att stå emot hot om kärnvapeninsats mot Sverige. Skulle kärnvapen sättas in mot Sverige skall totalförsvarets resurser kunna kraftsamlas till att skydda befolkningen och minimera skadeverkningarna. Förberedelserna skall också omfatta skydd mot kärnenergiolyckor utomlands som medför nedfall i Sverige och liknande olyckor inom landet, samt eventuella terroristhandlingar. Radiakskyddsfunktionen skall integreras med den fredstida beredskapen mot kärnkraftsolyckor. Det är väsentligt, att effekterna av EMP (elektromagnetisk puls) beaktas, så att prioriterade lednings- och informationsfunktioner kan fortsätta att fungera. Då utvecklingen inom bioteknik och genteknik har medfört stora möjligheter att utnyttja biologiska stridsmedel måste säkerställas en god beredskap mot dolt eller öppet utnyttjande och effektiva åtgärder för detektion och terapi. De viktigaste funktionerna inom totalförsvaret och militära enheter med hög initialeffekt skall ha en sådan skyddsnivå mot kemiska stridsmedel, att en angripare inte kan nå stora militära fördelar genom användning av dessa medel. Skyddet skall även säkerställa att totalförsvarets viktigaste funktioner kan fortsätta att fungera trots användning av kemiska stridsmedel, kemiska olyckor eller terrorism. För att säkerställa den nationella medicinska beredskapen inom ABCområdet såväl i fred som i krig uppdrog regeringen den 15 augusti 1996 åt Socialstyrelsen att i samråd med Försvarets forskningsanstalt och Smittskyddsinstitutet, samt efter samråd med berörda parter utreda hur hälso-och sjukvårdens, räddningstjänstens, polisens m.fl. insatser skall kunna samordnas och befintlig kompetens i landet bäst utnyttjas vid sådana incidenter. Under den kommande planeringsperioden skall skyddsåtgärderna mot kemiska stridsmedel prioriteras. Därmed uppnås även ett visst skydd mot A- och B- stridsmedel. Den initiala förmågan skall prioriteras på bekostnad av uthålligheten. Civilbefolkningen skall ges skydd mot sidoverkan av kärnvapen och möjlighet till överlevnad vid användning av kemiska och biologiska stridsmedel. Uppgiftsanknutet skydd skall tilldelas de enheter ur det civila och militära försvaret som har betydelse för vår mobilisering och inledande försvarsförmåga, samt för samhällets möjligheter att fungera i stort vid ett fientligt utnyttjande av kemiska stridsmedel. Inom totalförsvaret skall åtgärder vidtas för att kunna verka även vid användning av kärnvapen, biologiska och kemiska stridsmedel vid ett väpnat angrepp på Sverige, samt vid svåra påfrestningar på samhället i fred och internationella humanitära och fredsfrämjande insatser. Integrering skall ske med de fredstida skyddsbehoven vad avser kärnkraftsolyckor eller kemiska olyckor. De åtgärder som måste vidtas för indikering, skydd, sanering och behandling är identiska eller mycket likartade i såväl krig som i fred och den utbildning som måste genomföras, respektive den materiel som måste anskaffas, sammanfaller till stor del. Det finns därför ett mycket starkt motiv att samordna åtgärderna inom ABC-området. Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap skall skapa en beredningsgrupp för att samordna gemensamma studie- och forskningsuppdrag, utbildningsuppdrag, materielanskaffning m.m. Den beredningsgrupp för ABC-skydd som hittills letts av Försvarets forskningsanstalt på regeringens uppdrag skall upphöra. Överstyrelsen för civil beredskap och Försvarsmakten skall årligen till regeringen rapportera de åtgärder som vidtagits och vad som åstadkommits i form av samordning inom området. 17.11.3 Inriktning för det militära försvaret Försvarsmakten skall med utgångspunkt från den säkerhetspolitiska bedömningen inom området, samt den breddade hotbilden och nya nationella och internationella uppgifter säkerställa, att planering görs för att kunna möta väpnat angrepp där B- eller C-stridsmedel kommit till an- vändning och att därutöver kunna stärka samhällets förmåga vid svåra påfrestningar i fred där utsläpp av farligt material skett. Planering skall göras både för uppgifter inom landet och för internationella uppdrag av olika slag. Möjligheterna till resurskomplettering på ABC-området under en anpassningsperiod skall beaktas i planeringen. Totalförsvarets skyddsskola skall tillsammans med Försvarets forskningsanstalt studera och föreslå åtgärder inom området. Samverkan skall ske med de civila delarna av totalförsvaret. 17.11.4 Inriktning för det civila försvaret ochfredsräddningstjänsten Det civila försvaret skall med utgångspunkt från den säkerhetspolitiska bedömningen inom området, samt den breddade hotbilden och nya nationella och internationella uppgifter säkerställa, att planering genomförs för att kunna verka även vid väpnat angrepp där B- eller C-stridsmedel kommit till användning och att därutöver kunna stärka samhällets förmåga vid svåra påfrestningar på samhället i fred där utsläpp av farligt material skett. Planering skall göras både för uppgifter inom landet och för internationella uppdrag av olika slag. Härvid skall säkerställas att samordnad ledning och informationsutbyte kan ske inom totalförsvaret även i ABC-miljö. Möjligheterna till resurskomplettering på ABC-området under en anpassningsperiod skall beaktas i planeringen. 17.12 Ekonomisk styrning av JAS 39 Gripen-projektet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Ramstyrningen av JAS 39 Gripen-projektet bibehålls. JAS-ramen | | omdefinieras så att den inkluderar anskaffning av flygplan och | | utrustning för delserie 3. Avslutad verksamhet under år 1996, | | såsom utvecklingsarbete samt leverans av delserie 1, utgår ur | | JAS-ramen fr.o.m. år 1997. | -------------------------------------------------------------------- I samband med att riksdagen år 1982 fattade beslut om anskaffning av JAS 39 Gripen angavs även hur återrapporteringen till riksdagen skulle utformas beträffande utvecklingen inom projektet. Styrformen var unik och innebar en definiering av materielinnehåll, tidsplan och ekonomi för projektet. Den nuvarande JAS-ramen uppgår till 71,4 miljarder kr i prisläge budgetåret 1995/96. Erfarenheterna av ramstyrningen av JAS 39 Gripen-projektet är i huvudsak goda, varför ramstyrningen bör fortsätta. Ramstyrningen bör enligt regeringen utvecklas ytterligare så att de investeringsbeslut som fattas uttrycks i form av ett definierat materielinnehåll, som skall erhållas enligt en fastställd tidsplan och till en angiven ekonomi. Omdefinierad JAS-ram JAS-ramen bör omdefinieras per den 1 januari 1997 då samtliga flygplan i delserie 1 beräknas vara levererade till Försvarsmakten. Avslutad verksamhet, såsom utvecklingsarbete samt leverans av delserie 1, utgår ur JAS-ramen. Under 1997 görs slutredovisning av denna verksamhet. Den omdefinierade JAS-ramen bör omfatta samtliga investeringar för såväl delserie 2 som för delserie 3. Båda dessa delserier planeras att slutlevereras under perioden 1997 - 2006. Ramen bör vidare inkludera tillhörande stödutrustning och beväpning som planeras att slutlevereras under samma period, liksom kostnaderna vid Försvarets materielverk för att genomföra investeringarna. Nuvarande JAS-ram omfattar förutom investeringar i materiel även vidmakthållande av denna materiel. Med vidmakthållande avses i detta sammanhang åtgärder som krävs för att löpande säkerställa materielens prestanda och driftsäkerhet. Åtgärder för vidmakthållande bör enligt regeringen ej ingå i ramen utan redovisas i den normala programplaneringen. Ramen bör tidsmässigt omfatta de materielanskaffningar som planeras att slutlevereras under perioden 1997-2006. I den omdefinierade ramen ingår redan utbetalade medel för den materiel som planeras att slutlevereras under perioden 1997-2006. I tabellen nedan åskådliggörs hur olika verksamheter kommer att redovisas med anledning av omdefinieringen samt en ekonomisk uppskattning för respektive del. Avslutad verksamhet avser sådan materiel som levererats t.o.m. 1996 och som därmed ej bör ingå i den omdefinierade ramen. Investeringsramen avser den omdefinierade ramen. Utgifter för vidmakthållande redovisas utanför den omdefinierade JAS-ramen. --------------------------------------------------------------------------- JAS 39 Gripen | JAS 39 Gripen JAS 39 avslutad | investeringsram vidmakthållande verksamhet | t.o.m. 2006 --------------------------------------------------------------------------- ca 23 miljarder kr | ca 73 miljarder kr ca 6 miljarder kr --------------------------------------------------------------------------- typarbete JAS 39 A | typarbete JAS 39 B vidmakthållande av delserie 1 | typarbete delserie 3 levererad materiel jaktbeväpning | modifiering för (Rb74) | delserie 1 och 2 attackbeväpning | delserie 2 (Rb15, Rb75 och | delserie 3 ARAK70) | varnings- och bombkapsel | motverkanssystem vidmakthållande | igenkänningsutrustning m.m. | simulator | flygradio | jaktbeväpning (Rb99) | spaningskapsel | FMV kostnader | m.m. --------------------------------------------------------------------------- Den omdefinierade ramen beräknas uppgå till ca 73 miljarder kr varav ca 17 miljarder kr utgör redan utbetalade eller planerade utbetalade medel t.o.m. den 31 december 1996. Av den omdefinierade ramen är ca 42 miljarder kr hänförliga till investeringar inom den nuvarande JAS-ramen och ca 31 miljarder kr avser tillkommande investeringar. Riksdagens försvarsutskott kommer att ges en redovisning i särskild ordning. Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen under budgetåret 1997 med en redovisning av den omdefinierade ramens storlek, dvs. när den avslutade verksamheten har slutredovisats. Regeringen avser att även fortsättningsvis årligen informera riksdagen om utvecklingen inom JAS 39 Gripen-projektet. 17.13 Ekonomisk politik i krissituationer och i krig -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Beredskapsplanering avseende den ekonomiska politiken bör | | genomföras för krissituationer och krig. | | | | En särskild beredskapsdelegation för ekonomisk politik bör | | inrättas. | -------------------------------------------------------------------- Bakgrund Krigshot eller direkta krigshandlingar i Sveriges närhet skulle medföra stora påfrestningar på landets ekonomi. Även fredstida kriser orsakade av konflikter i andra världsdelar som stör försörjningen med viktiga råvaror, allvarliga störningar på de internationella finansmarknaderna osv. kan ge upphov till omfattande problem i den svenska ekonomin. Allvarliga situationer kan även uppstå i samband med svåra påfrestningar som kärnkraftolyckor, terrorhot m.m. I sådana lägen ställs krav på regeringens agerande för att säkerställa landets försörjning och ekonomiska stabilitet. Finansdepartementet har även i en kris- eller krigssituation det övergripande ansvaret för den ekonomiska politiken. Även Riksbanken har en väsentlig roll. Allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken i krissituationer och i krig Sverige har inte någon övergripande beredskapsplanering för den ekonomiska politiken. Mot denna bakgrund tillsattes år 1989 en utredning med uppgift att analysera utformningen av ekonomisk politik under kriser och krig. Utredningen har i rapporten Ekonomisk politik under Kriser och krig (SOU1992:75) redovisat en översyn över beredskapen vad avser den centrala ekonomiska politiken och lagt fram förslag på olika områden. Rapporten har remissbehandlats. Remissyttrandena förvaras i Finansdepartementet (dnr 4298/92). Utredningen har bland annat gjort en bedömning av de befintliga medlens användbarhet i olika tänkbara krissituationer. En situation med krig i Sverige behandlades endast översiktligt av utredningen. En central fråga har varit om den svenska lagstiftningen är så utformad att statsledningen i varje krissituation kan agera efter lägets krav. Regeringen redogör i det följande för sina slutsatser beträffande övergripande principer för de tre krisfall som utredningen har studerat: fredskris, oro i Europa med krigsrisk och krigsutbrott i Europa. Det första fallet avser en fredskris med störningar på råvarumarknader, oro på valutamarknaden, allmänna prisstegringar och ändrad efterfråga i internationell handel. I detta skede bör det, enligt regeringen, vara möjligt att arbeta med vanliga stabiliseringspolitiska åtgärder och andra åtgärder som normalt används i fredstid. Ingrepp i marknadernas funktionssätt bör undvikas tills de är absolut nödvändiga. Det kan givetvis uppkomma lägen då t.ex. prisökningar får så negativa fördelnings- och/eller näringspolitiska konsekvenser att en ransonering kombinerad med en prisreglering kan bli nödvändig. Detta bör dock ske endast i extremt svåra lägen. Det skall föreligga synnerligen starka skäl för att i detta läge tillgripa andra åtgärder än de som vanligen används i fredstid. Det andra fallet avser ett fall med oro i Europa för krig. I detta skede sker avsevärt allvarligare störningar inom olika områden av samhällsekonomin än i det första skedet. Dessa störningar förutsätts ha sin huvudsakliga upprinnelse i olika marknadsreaktioner inför krigsrisken. Sverige förutsätts vidare genomföra en partiell mobilisering. En viktig uppgift för regeringens ekonomiska politik blir i detta läge att hålla inflationen under kontroll. Detta bör i huvudsak ske med efterfrågedämpande åtgärder. Direkta ingripanden i generell prisbildning med hjälp av prisregleringslagen bör undvikas så länge som möjligt. För finansiering av totalförsvarets höjda beredskap m. m. kan en betydande statlig upplåning bli nödvändig. Upplåningen bör i huvudsak ske på den svenska marknaden. Även upplåning i utländsk valuta kan bli aktuell. Staten kan också utnyttja olika internationella kreditarrangemang, i första hand i Valutafonden. Minskad import och produktionsstörningar kan leda till stora problem för landets försörjning med nödvändiga varor. Som huvudprincip bör härvid gälla att näringslivet, även vid en allvarlig kris, skall fortsätta verksamheten utan några av myndigheterna ålagda restriktioner. Först i mycket svåra lägen då försörjningen inom vitala områden är hotad måste staten gå in med direkta ingripanden. En fullständig reglering av utrikeshandeln med import- och exportlicenser och andra kvantitativa restriktioner kan emellertid knappast bli aktuell under ett förkrigsskede. I första hand bör andra styrmedel såsom tullar, avgifter, krediter osv. användas. Sådana åtgärders förenlighet med EU- avtalet och andra internationella åtaganden måste emellertid prövas. I det tredje fallet, krigsutbrott i Europa, krävs många ingripanden från statsmakternas sida. Ekonomins funktionssätt försämras då kraftigt i många avseenden. Härmed uppstår krav på stödåtgärder, styrning av resurserna, restriktioner, tvångsåtgärder osv. De helt annorlunda förhållandena gör att en del av de traditionella ekonomisk-politiska målen tillfälligt får stå tillbaka för det övergripande målet att hindra ekonomins totala sammanbrott. De störningar som den svenska ekonomin sannolikt utsätts för i en krigssituation, även om Sverige står utanför konflikten, innebär ett stort behov av snabba, effektiva och samordnade åtgärder. I ett sådant läge är det därför oundvikligt att olika fullmaktslagar sätts i tillämpning och att en reglering av utrikeshandeln införs. Produktionen och därmed landets försörjning kommer sannolikt att utsättas för stora störningar till följd av minskad import och av att en stor del av arbetskraften mobiliserats. Under sådana förhållanden måste vissa ransoneringar genomföras och prisregleringslagen sättas i tillämpning. Krissituationer och krig medför sannolikt krav på totalt sett ökade statsutgifter. Frågor om beskattningen under kriser och krig har relativt nyligen behandlats i propositionen 1994/95:171 (Om beskattningen under kriser och krig). I denna proposition föreslogs en ny fullmaktslag, lagen (1995:439) om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller krigsfara m.m. som trätt ikraft den 1 juli 1995, (se vidare avsnitt 21.15). Den ekonomiska politiken på olika områden I detta avsnitt behandlar regeringen frågor inom finans- och penningpolitiken samt frågor rörande styrning av utrikeshandeln. De politiska åtgärder som föreslås avses komma ifråga under krigsfara och när krig utbrutit i Europa samt vid andra allvarliga påfrestningar. Störningar under en fredskris bör, som framhållits ovan, mötas med i stort sett samma medel som normalt används under fredstid. Finanspolitik Finanspolitikens olika funktioner är alla av stor betydelse vid kris- och krigssituationer. De finanspolitiska instrumenten har sålunda en avgörande roll för såväl prisstabilisering, allokering av resurser till inom totalförsvaret prioriterade ändamål som för att förstärka statsbudgeten. Arbetsmarknadspolitik i vid mening står centralt. För att de åsyftade målen skall uppnås på ett effektivt sätt måste åtgärderna genomföras i samverkan med andra politikområden såsom penningpolitiken och upplåningspolitiken. Koordinering av olika ekonomisk-politiska instrument är sålunda en väsentlig uppgift. En sådan koordinering bör förberedas redan i fredstid. Denna uppgift avses läggas på Finansdepartementet och den nedan beskrivna beredskapsdelegationen för ekonomisk politik. Penningpolitik Både valuta- och kreditmarknaden är numera helt avreglerade. Vid krig eller krigsfara föreligger emellertid möjlighet att återinföra valutareglering. Det främsta syftet med valutaregleringen är att hindra okontrollerat utflöde av valuta. När valutaregleringslagen har satts i tillämpning tar det emellertid viss tid innan systemet börjar fungera. Det är därför viktigt att finna medel för att göra det svårt eller helst omöjligt att utan tillstånd föra ut valuta från landet. Det bör ankomma på den nedan beskrivna beredskapsdelegationen för ekonomisk politik att vidta nödvändigt förberedelsearbete så att det blir möjligt att sätta valutaregleringen i tillämpning omedelbart efter det att beslutet härom har tagits. Införandet av valutareglering skall enligt valutaregleringslagen ske i samråd mellan regeringen och Riksbanken. Detta förutsätts kunna ske mycket snabbt. Dagens transaktionssystem kan emellertid ställa ännu hårdare krav på att åtgärder vidtas med omedelbar verkan. Den nedan beskrivna beredskapsdelegationen för ekonomisk politik bör mot denna bakgrund pröva om valtaregleringslagen skulle kunna sättas i tillämpning direkt av riksbankschefen. För kreditmarknaden gäller att de i lagen om kreditpolitiska medel angivna medlen likviditetskrav, utlåningsreglering, emissionskontroll, allmän och särskild placeringsplikt samt räntereglering kan införas "om det behövs för att uppnå de mål som fastställts för Riksbankens penningpolitiska verksamhet". Förordnande om utlåningsreglering, placeringsplikt eller räntereglering får dock meddelas "endast om synnerliga skäl föreligger". Även om någon inhemsk kreditmarknad i princip inte kan anses existera i frånvaro av valutareglering kan det inte uteslutas att de i lagen om kreditpolitiska medel ingående instrumenten i praktiken kan visa sig väl så effektiva när det gäller att i en kris- eller krigssituation åtstrama kreditmarknaden och att styra krediterna. Den nedan beskrivna beredskapsdelegationen för ekonomisk politik skall därför pröva frågan om det bör finnas möjlighet att vid behov och med samma rekvisit som för valutaregleringslagen sätta vissa kreditpolitiska medel i tillämpning utan att hela valutaregleringen införs. De författningar som finns för finansiell verksamhet vid kriser och krig har nyligen varit föremål för utredning i betänkandena Försäkring under krigsförhållanden (SOU 1994:130) och Finansiell verksamhet i kris och krig (SOU 1995:125). Dessa betänkaden är för närvarande under behandling i regeringskansliet. Styrning av utrikeshandeln I ett läge med krig eller omedelbar krigsrisk i Europa måste man räkna med att Sveriges utrikeshandel utsätts för svåra störningar. Även relativt små rubbningar i leveransmöjlighetema kan få mycket omfattande konsekvenser. Den ekonomiska poltikens uppgift blir då att säkra de viktigaste försörjningsbehoven. Viss export måste upprätthållas för att möjliggöra försörjningsviktig import. Valutapolitiken spelar härvid en central roll. Beredskap måste finnas för de fall när olika valutor inte längre är konvertibla eller när förtroendet för kronan kraftigt minskar. Det föreligger därför behov av en mellan olika valutor väl avvägd och geografiskt lämpligt placerad valutareserv. I ett läge med omfattande störningar kan staten behöva ingripa med olika stöd- och styråtgärder. Ett sätt att främja angelägen import och export är genom import- och exportkreditgarantier. Det är angeläget att Exportkreditnämnden (EKN) fortsätter att utreda möjligheten att i kris- och krigslägen ge importgarantier. Det finns också skäl att överväga om riktlinjerna för EKN behöver ses över så att exportkreditgarantigivning kan äga rum i önskvärd omfattning också i sådana situationer. Den nedan beskrivna beredskapsdelegationen för ekonomisk politik bör också överväga möjligheten att i lagen (1985:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor införa de bestämmelser om avgifter och depositioner på utrikeshandeln som nu finns i lagen om valutareglering. Motivet härför är att det kan vara lämpligt att införa avgifter och depositioner i ett läge då införandet av valutaregleringen ännu inte är påkallat. En sådan åtgärds förenlighet med Sveriges EU-avtal måste givetvis prövas. Det bör i detta sammanhang framhållas att en effektiv och omfattande reglering av utrikeshandeln kan åstadkommas endast med stöd av valutaregleringen. I ett krisläge måste icke försörjningsviktig import hållas tillbaka. Skälet härtill är att onödig import inte skall belasta valutareserven. Detta syfte kan knappast nås så länge valutan fritt kan lämna landet. Beredskapsdelegation för ekonomisk politik Frågan om hur de ekonomisk-politiska åtgärderna inför krissituationen och krig skall hanteras organisatoriskt har diskuterats i olika sammanhang under de senaste åren. Det civila försvaret indelas sedan år 1986 i ett antal funktioner som svarar mot de olika samhällssektorerna. För varje funktion finns en ansvarig myndighet. Ett syfte med funktionsindelningen är att få till stånd en samordning av beredskapsförberedelsema och en effektiv verksamhetsledning under höjd beredskap. I det system som för närvarande gäller täcker vissa funktioner centrala delar av den ekonomiska politiken. Någon funktion för det breda område som den övergripande ekonomiska politiken utgör finns emellertid inte. Det är en påtaglig brist att en i fast form organiserad beredskapsplanering saknas på detta centrala område. Detta äventyrar effekten av det omfattande arbete som läggs ned på beredskapsförberedelserna inom det civila försvarets olika funktioner. Finansdepartementet har ansvaret för den ekonomiska politiken. I detta bör även ansvaret för beredskapsfrågor innefattas. Mot denna bakgrund avser regeringen att inrätta en beredskapsdelegation för ekonomisk politik. Delegationen skall vara knuten till Finansdepartementet. Delegationen skall inrättas och arbeta redan i fredstid. Delegationen skall, på grundval av ovanstående riktlinjer, genomföra förberedelsearbete inför kriser och krig på det ekonomisk-politiska området så att olika instansers åtgärder är konsistenta och rimligt balanserade. Delegationen skall ta initiativ till översyn av på området gällande lagstiftning. Härvid måste olika åtgärders förenlighet med EU-avtal och andra internationella avtal och överenskommelser beaktas. Under krissituationen och i krig skall delegationen tjäna som ett koordinations- och beredningsorgan på det ekonomisk-politiska området. Det gemensamma förberedelsearbetet kommer att underlätta den exekutiva krisverksamheten. Denna verksamhet ställer krav på snabba beslut och korta kontaktvägar. Utöver de uppgifter för en sådan delegation som berörts tidigare skall delegationen ägna särskild uppmärksamhet åt en översyn av fullmaktslagama och andra lagar av extraordinär natur. 18 Lagstiftning med anledning av Sveriges åtaganden enligt 1949 års Genèvekonventioner -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Genom ett avtal mellan staten och Svenska röda korset får röda | | korset i uppdrag att lösa de uppgifter som enligt Genèvekon- | | ventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i | | internationella väpnade konflikter och tilläggsprotokollen till | | konventionerna skall utföras av en nationell upplysningsbyrå i | | Sverige. | | | | I lagen (1994:1720) om civilt försvar införs regler som medför | | skyldighet för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att | | lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra personer som är| | skyddade enligt 1949 års Genèvekonventioner med tilläggspro- | | tokoll. | | | | Tystnadsplikt skall gälla för den som deltar eller har deltagit| | i verksamhet hos den nationella upplysningsbyrån för uppgifter | | som han eller hon har fått om krigsfångar och andra skyddade | | personer. Även den bestämmelsen tas in i lagen om civilt försvar.| | | | Sekretesslagens (1980:100) bestämmelser om s.k. utlännings- | | sekretess kompletteras med en bestämmelse som innebär att de | | uppgifter som Totalförsvarets pliktverk och Statens | | invandrarverk tar emot i ärenden angående mottagande och | | vidarebefordran av uppgifter m.m. om krigsfångar och andra | | skyddade personer omfattas av sekretess. | -------------------------------------------------------------------- Utredarens förslag: Efter beslut av såväl regeringen som Svenska röda korset bör de uppgifter som Sverige som stat påtagit sig genom ratificeringen av Genèvekonventionerna med tilläggsprotokoll och som enligt dessa skall utföras av en nationell upplysningsbyrå överföras till Röda korset. Efterforskningsbyrån för krigsfångar och civilinternerade (EKC) och EKC-delegationen upphör därvid som statliga myndigheter samtidigt som Röda korset åtar sig att vid behov, dvs. i situationer då folkrätten kräver det, inom sin organisation upprätta motsvarande organ. Utredaren har i den del av rapporten som gäller frågor som måste regleras i lag inte lämnat några konkreta förslag. Utredaren har dock påpekat att det krävs lagstiftning för att ålägga kommuner och landsting skyldighet att lämna den nationella upplysningsbyrån de uppgifter som folkrätten kräver. Vidare har utredaren påtalat att sekretessreglerna behöver ses över med anledning av arten hos de uppgifter som den nationella upplysningsbyrån skall ta emot och vidarebefordra och det förhållandet att den nationella upplysningsbyrån inte kommer att vara en statlig myndighet. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot utredarens förslag i sak, dvs. att den verksamhet som Sverige åtagit sig genom ratificeringen av Genèvekonventionerna med tilläggsprotokoll flyttas över till Svenska röda korset. Remissinstanserna har inte heller haft något att invända mot vad utredaren påtalat i fråga om lagstiftning till följd av den förändrade organisationen för upplysningsverksamheten. Svenska röda korset har dock ställt sig tveksamt till utredarens slutsats att det inte finns en folkrättslig skyldighet för Sverige att, under fredstid, bedriva efterforskningsverksamhet med avseende på flyktingar från exempelvis forna Jugoslavien, eftersom artikel 32 i tilläggsprotokoll I föreskriver att de höga fördragsslutande parternas verksamhet dikteras främst av familjernas rätt att få vetskap om sina anhörigas öde. Svenska röda korset anser att utredarens slutsats att någon skyldighet att bedriva efterforskning i fredstid inte föreligger, "inte lever upp till andan i Genèvekonventionerna". Värnpliktsverket (numera Totalförsvarets pliktverk) har ansett att det inte helt klart framgår vilka myndigheter som skall rapportera uppgifter till Totalförsvarets pliktverk samt att rollerna för ansvariga myndigheter när det gäller hantering av värdeföremål, handlingar och personliga tillhörigheter som tillhör stupade krigsfångar, utländska kombattanter och civilinternerade inte är tydliggjorda. När remissinstanserna under hand har yttrat sig över lagförslaget har de inte haft något att erinra mot regeringens förslag. Landstingsförbundet har dock gjort gällande att om uppgiftsskyldigheten som föreslås i 8 kap. 13 § lagen om civilt försvar innebär merarbete för landstingen bör landstingen kompenseras härför. Överstyrelsen för civil beredskap har tagit upp frågan om den skyldighet att lämna biträde till Svenska röda korset som kommuner, landsting och kyrkliga kommuner åläggs genom förslaget i 8 kap. 14 § lagen om civilt försvar medför ökade kostnader. Skälen för regeringens förslag Vissa förpliktelser enligt 1949 års Genèvekonventioner med tilläggsprotokoll Genom ratificering av Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter och tilläggsprotokollen till konventionerna har Sverige åtagit sig vissa förpliktelser. Av artikel 122 Genèvekonventionen den 12 augusti 1949 angående krigsfångars behandling (III) - krigsfångekonventionen - följer att varje stridande part vid en konflikts början och i varje fall av ockupation, skall upprätta en officiell nationell byrå med uppgift att dels lämna upplysningar om krigsfångar som befinner sig i den krigförande statens våld, dels uppsamla och till vederbörande makter vidarebefordra sådana personliga värdeföremål och handlingar som krigsfångar lämnat efter sig vid hemsändande, frigivning, flykt eller dödsfall och som är av vikt för de närmast anhöriga. Var och en av de stridande parterna skall beträffande varje krigsfånge i deras våld förmedla uppgifter till sin nationella byrå. Byrån skall sedan på snabbaste sätt vidarebefordra dessa uppgifter till den centrala efterforskningsbyrån (Central Tracing Agency, CTA) som permanent finns inrättad i Genève av Internationella röda korskommittén. CTA vidarebefordrar i sin tur uppgifterna till fångarnas hemland. Neutrala och icke krigförande stater som tar emot krigsfångar på sitt territorium har samma upplysningsskyldighet som en krigförande stat. Enligt Genèvekonventionen den 12 augusti 1949 angående förbättrande av sårades och sjukas behandling vid stridskrafterna i fält (I) och Genèvekonventionen den 12 augusti 1949 angående förbättrande av behandlingen av sårade, sjuka och skeppsbrutna tillhörande stridskrafterna till sjöss (II) skall varje stridande part uppteckna alla tillgängliga uppgifter för fastställande av identiteten hos skeppsbrutna, sårade, sjuka och döda från motparten, vilka fallit i deras våld. Enligt dessa konventioner skall uppgifterna vidarebefordras till den i artikel 122 krigsfångekonventionen nämnda officiella nationella upplysningsbyrån. Av artikel 136 Genèvekonventionen den 12 augusti 1949 angående skydd för civilpersoner under krigstid (IV) - civilkonventionen - framgår att varje stridande part vid uppkomsten av en konflikt och i varje fall av ockupation skall upprätta en officiell nationell byrå med uppgift att ta emot och lämna upplysningar om skyddade personer, t.ex. civilinternerade, som befinner sig i deras våld. Enligt artikel 139 civilkonventionen skall den nationella byrån också uppsamla och vidarebefordra alla personliga värdeföremål som efterlämnas av de skyddade personerna, i synnerhet efter sådana som hemsänts, frigivits, flytt eller avlidit. Gruppen skyddade personer enligt civilkonventionen utökades, genom antagandet av tilläggsprotokoll I, till att omfatta även personer som före fientligheternas början ansetts vara statslösa eller flyktingar. Den nationella byrån skall vidarebefordra upplysningarna m.m. till en central byrå. Denna centrala byrå kan vara densamma som den som skall upprättas med stöd av krigsfångekonventionen. Konventionen avser här den ovan nämnda CTA. Tilläggsprotokoll I ålägger de krigförande parterna en skyldighet att senast vid upphörandet av de aktiva fientligheterna lämna ut uppgifter i syfte att underlätta sökandet efter personer som av en part i konflikten har rapporterats vara saknade. Inga krav ställs dock på att denna efterforskningsverksamhet skall bedrivas av en nationell upplysningsbyrå. I tilläggsprotokoll I (artikel 74) regleras även skyldigheten för såväl parter i en konflikt som andra fördragsslutande makter, dvs. även neutrala och icke krigförande stater, att underlätta återförening av familjer som skingrats till följd av väpnade konflikter och att särskilt uppmuntra det arbete som utförs inom humanitära organisationer som ägnar sig åt dessa uppgifter. Skyldigheten är inte vidare konkretiserad och något krav på att en nationell upplysningsbyrå skall delta i denna verksamhet ställs inte. Nuvarande regler och organisation Den verksamhet som Sverige bedömt skall bedrivas med anledning av ratificeringen av Genèvekonventionerna regleras i dag i efterforskningsförordningen (1988:1039). Av förordningen framgår att den i konventionerna angivna officiella nationella byrån skall upprättas i form av Efterforskningsbyrån för krigsfångar och civilinternerade (Efterforskningsbyrån) från den tidpunkt regeringen bestämmer. Efterforskningsbyrån har i efterforskningsförordningen även givits uppgifter som enligt Genèvekonventionerna och tilläggsprotokollen inte nödvändigtvis måste utföras av den nationella byrån. I dag har Efterforskningsbyrån bl.a. i uppgift att även underlätta återförening av familjer som har skingrats till följd av väpnade konflikter. Vidare har byrån givits uppgifter som inte direkt motsvaras av någon förpliktelse i konventionerna, utan som bara har anknytning till konventionerna och som Sverige har ansett sig vilja medverka till. Efterforskningsbyrån har bl.a., enligt i dag gällande förordning, till uppgift att bedriva efterforskning avseende svenska medborgare som finns utanför Sverige eller i en ockuperad del av Sverige och som där är skyddade av konventionerna samt att bedriva efterforskning avseende personer som på grund av en väpnad konflikt eller annan politisk händelse har förlorat förbindelserna med sina närstående och som har anknytning till Sverige. För att förbereda Efterforskningsbyråns verksamhet finns en särskild delegation, EKC-delegationen, med företrädare för närmast berörda myndigheter och organisationer. Enligt ett avtal mellan staten och Svenska röda korset (fortsättningsvis Röda korset) lämnar Röda korset biträde åt EKC-delegationen och åt Efterforskningsbyrån när den inrättats. Efterforskningsbyrån blir - enligt den organisation för verksamheten som gäller i dag - vid upprättandet en direkt under regeringen lydande myndighet. Också EKC-delegationen lyder direkt under regeringen, även om Röda korset genom avtal har åtagit sig att svara för delegationens sekreteriatsfunktion och att medverka vid planeringsverksamhet. Överväganden Den hittills valda organisationsformen medför - såsom utredaren påpekat - vissa nackdelar. En helt ny myndighet med för personalen delvis nya arbetsuppgifter skall träda i verksamhet vid höjd beredskap. Detta innebär, oavsett omfattningen av det förberedelsearbete som kan vidtas genom delegationens försorg, att byrån inledningsvis kommer att få svårigheter att uppfylla de krav som ställs på verksamheten. En annan nackdel är att kunskapen om Efterforskningbyråns existens och arbetsuppgifter är låg inom de myndigheter som skall lämna upplysningar till byrån. Vidare gäller att som statlig beredskapsmyndighet har Efterforskningsbyrån, i likhet med andra sådana myndigheter, att inför ett yttre hot verka för landets möjligheter att bevara sin självständighet och sitt oberoende. Denna grundläggande inriktning kan i vissa fall komma i konflikt med den genom internationell humanitär rätt fastlagda upplysningsskyldighet som byrån har. Regeringen förordar därför - i likhet med utredaren - en ändrad organisation av upplysningsverksamheten. De uppgifter som i dag ligger på Efterforskningsbyrån är i stor utsträckning likartade med Röda korsets traditionella uppgifter. Regeringen anser att den självständighet som Röda korset skulle kunna upprätthålla i ärenden av detta slag är av betydelse. Regeringen och Röda korset har därför tagit upp förhandlingar som syftar till att föra över upplysningsverksamheten från Efterforskningsbyrån till Röda korset. Enligt det avtal som är under utarbetande kommer det att åligga Röda korset att under krig och annan väpnad konflikt som Sverige deltar i upprätta en sådan nationell upplysningsbyrå som konventionerna föreskriver. Enligt regeringens mening bör vidare den nationella byråns uppgifter - i förhållande till vad som gäller i dag - begränsas till att endast avse de uppgifter som folkrätten uttryckligen kräver av en sådan byrå. De uppgifter som t.ex. följer av artikel 74 i tilläggsprotokoll I bör enligt regeringen inte utföras av en nationell upplysningsbyrå. Efterforskningsbyrån har enligt efterforskningsförordningen även haft denna typ av uppgifter. Sådana uppgifter faller dock huvudsakligen inom Röda korsets traditionella verksamhetsområde och bör därmed inte vara föremål för fortsatt statlig reglering. Följaktligen anser regeringen att författningsregleringen av verksamheten skall begränsas till de regler som behövs för att styra de myndigheter och andra organ som kan komma att få uppgifter som enligt Genèvekonventionerna skall lämnas vidare till den nationella upplysningsbyrån. Värnpliktsverkets efterlysning av klarare regler för hur uppgiftslämnandet m.m. rent praktiskt skall gå till skall enligt regeringens uppfattning lösas genom verkställighetsföreskrifter. Den nu gällande efterforskningsförordningen kommer således att upphävas och nu befintligt avtal med Röda korset kommer att sägas upp. I stället kommer ett nytt avtal om en nationell upplysningsbyrå att tecknas mellan staten och Röda korset. Avtalet kommer att reglera såväl beredskapsförberedelserna för den nationella upplysningsbyrån, inklusive inrättandet av en särskild delegation för förberedelsearbetet, som en situation då den nationella upplysningsbyrån har upprättats. Av avtalet avses även framgå att regeringen skall ha en ledamot i delegationen. En ny förordning som reglerar de statliga myndigheternas uppgiftsskyldighet till den nationella upplysningsbyrån kommer också att utfärdas. Regeringen fäster stor vikt vid de uppgifter som Röda korset utför med anledning av artikel 74 i tilläggsprotokoll I till 1949 års Genèvekonventioner och avser att även i fortsättningen stödja Röda korsets verksamhet i denna del. Ett särskilt avtal mellan staten och Röda korset rörande bl.a. dels dessa uppgifter, dels vissa efterforskningsuppgifter är under utarbetande. Avtalet tar sikte på förhållandena under fredstid. För att Röda korset skall kunna fullgöra uppgifterna enligt vad som sägs i Genèvekonventionerna krävs att samtliga berörda organ åläggs att rutinmässigt lämna de uppgifter som den nationella upplysningsbyrån behöver när den är upprättad. Eftersom särskilt landstingen, men även i viss mån kommunerna och de kyrkliga kommunerna, kommer att få den typ av uppgifter som skall lämnas vidare skall ett sådant åläggande omfatta även dessa organ. I den delen måste skyldigheten läggas fast i lag. En sådan reglering kan lämpligen tas in i lagen om civilt försvar. Där bör också läggas fast en skyldighet för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att i fred lämna Röda korset biträde för att förbereda den nationella upplysningsbyråns verksamhet. Av praktiska skäl bör uppgifterna till den nationella upplysningsbyrån kanaliseras via Totalförsvarets pliktverk såvitt avser krigsfångar och Statens invandrarverk såvitt avser övriga skyddade personer. De uppgifter som olika organ skall lämna till Totalförsvarets pliktverk respektive Statens invandrarverk kan vara av känslig natur, främst med hänsyn till den enskildes personliga integritet. Enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen kommer vissa uppgifter hos dessa myndigheter att omfattas av sekretess. Bestämmelsen omfattar dock endast uppgifter vars röjande kan medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Eftersom det är fråga om känslig information kan den enskilde eller någon honom närstående även i andra fall lida men av att uppgiften röjs. Detta skydd är därför otillräckligt. Regeringen anser därför att de uppgifter som lämnas till Totalförsvarets pliktverk och Statens invandrarverk - utöver vad som gäller enligt 7 kap. 14 § första stycket - bör omfattas av sekretess. För att säkerställa att de svenska reglerna om sekretess inte hindrar landets myndigheter från att lämna de relevanta uppgifterna till den nationella upplysningsbyrån krävs ytterligare en ändring i sekretesslagen. Vissa uppgifter som skall vidarebefordras till den nationella upplysningsbyrån och sedermera lämnas vidare till CTA kan komma att omfattas av försvarssekretess och utrikessekretess. Dessa intressen måste dock stå tillbaka med hänsyn till Sveriges skyldighet att fullgöra sina internationella åtaganden. Den som deltar i verksamheten hos den nationella upplysningsbyrån kan komma att hantera en mängd känslig information - uppgifter som normalt omfattas av utrikessekretess, försvarssekretess och sekretess med hänsyn till den personliga integriteten. Regeringen anser att det är självklart att den som deltar i eller har deltagit i denna verksamhet skall ha tystnadsplikt beträffande vad han eller hon i denna verksamhet får veta om krigsfångar och andra skyddade personer. Tystnadsplikten får dock inte hindra den nationella upplysningsbyrån från att vidarebefordra uppgifterna i enlighet med vad som följer av Genèvekonventionerna. Tystnadsplikten kan lämpligen regleras i det kapitel i lagen om civilt försvar som behandlar just frågan om tystnadsplikt. Den organisatoriska förändringen av upplysningsverksamheten med anledning av 1949 års Genèvekonventioner med tilläggsprotokoll kommer inte att medföra några ökade kostnader för staten. Rapporteringsskyldigheten för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner och dessa organs skyldighet att biträda Röda korset i förberedelsearbetet kommer, såvitt regeringen kan bedöma, att medföra enbart försumbara kostnader. Ikraftträdande Lagstiftningen med anledning av regeringens förslag till förändring av upplysningsverksamheten med anledning av 1949 års Genèvekonventioner med tilläggsprotokoll föreslås träda i kraft den 1 januari 1997. Regeringen gör bedömningen att lagstiftningen inte kräver någon större förberedelsetid för berörda myndigheter och andra organ. Det största förberedelsearbetet kommer att krävas av Svenska röda korset med anledning av det avtal som regeringen har för avsikt att teckna med Röda korset. De rutiner som behöver utarbetas för Totalförsvarets pliktverk och Statens invandrarverks arbete torde med dagens säkerhetspolitiska läge inte heller behöva vara helt klara för att föreslagna lagändringar skall kunna träda i kraft. 19 Organisations- och styrningsfrågor 19.1 Uppföljning av omstruktureringsarbetet inomförsvarsdepartementets verksamhetsområde. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Målen för det genomförda omstruktureringsarbetet inom Försvars- | | departementets verksamhetsområde kan i stor omfattning anses | | uppfyllda. Inom följande områden måste dock mot bakgrund av vunna| | erfarenheter och den gjorda uppföljningen, ytterligare åtgärder | | vidtas för att öka graden av måluppfyllnad: | | - kostnadsminskningar inom ledningsorganisationen i fred, | | - styrningen och organisationen av Försvarsmakten, | | - ledningen av materielanskaffningen inom Försvarsmakten, | | - förvaltningen av försvarsfastigheter. | | Det bör ankomma på regeringen att vidta erforderliga åtgärder för| | att åstadkomma detta samt att kontinuerligt följa upp | | resultatet. | | | | Regeringens åtgärder | | | | Regeringen avser att i 1997 års regleringsbrev ställa krav på | | Försvarsmakten dels att vidta erforderliga åtgärder för att uppnå| | kostnadsminskningar inom ledningsorganisationen i fred, dels | | att utveckla redovisningssystemet. Vidare kommer styrningen | | att fortsatt utvecklas. Försvarsmakten ges i uppdrag att lämna | | förslag inför 1998 års kontrollstation till framtida organisation| | av högkvarteret inklusive behovet av förstärkt beställarkompetens| | inom materielområdet. Slutligen kommer uppdrag att ges för att | | överföra drift- och underhållsresurserna inom | | fastighetsförvaltningen till Fortifikationsverket samt att | | införa en totalhyresmodell. | -------------------------------------------------------------------- Inledning Under hela 1990-talet har ett omfattande omstrukturerings- och förändringsarbete bedrivits inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Bildandet av myndigheten Försvarsmakten den 1 juli 1994 genom sammanslagning av knappt 100 myndigheter och ombildning eller nedläggning av ytterligare ett tiotal myndigheter är den enskilt största omstruktureringen i modern tid inom svensk statsförvaltning. Till detta kommer de omfattande förändringarna inom Försvarsmaktens grundorganisation till följd av förslagen i 1991 års budgetproposition, 1992 års försvarsbeslut samt i föreliggande proposition. Dessutom tillkommer det omfattande förnyelsearbete som bedrivits och som fortsatt bedrivs för att utveckla mål- och resultatstyrningen samt för att anpassa den finansiella styrningen till moderna metoder. Inriktningen av och målsättningen för förändringsarbetet redovisades första gången för riksdagen i proposition 1990/91:102. Som en följd tillsattes ett antal utredningar och översyner som sedan fortlöpande redovisats för riksdagen. De flesta av förändringarna genomfördes per den 1 juli 1994. Senast i 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil.5) gjordes en samlad redovisning av vilka förändringar som genomförts eller som skulle genomföras samt vilka personalkonsekvenser genomförda förändringar givit. Till grund för denna redovisning låg bl.a. en rapport från Statskontoret om omstruktureringsarbetet inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde (Statskontoret Dnr 118/94-5). I samma proposition redovisades också att regeringen bemyndigat chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att följa upp och utvärdera genomförda strukturförändringar inom verksamhetsområdet. Med stöd av detta bemyndigande utsågs generaldirektören Lars Jeding till särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utvärderingen av försvarets ledning och struktur (UTFÖR). Som framgått har utredaren avlämnat följande betänkanden: - En styrande krigsorganisation SOU 1995:129, - Strukturförändring och besparing SOU 1996:96, - Vem styr försvaret? SOU 1996:98, - Effektivare försvarsfastigheter! SOU 1996:97, - Avveckling med inlärning SOU 1996:99, - Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd SOU 1996:123. I det följande redovisas utredarens resultat och regeringens ställnings- taganden till utredarens förslag. Utredarens slutsatser I sitt första betänkande, En styrande krigsorganisation SOU 1995:129, redovisar UTFÖR vilka de viktigaste motiven och målen för hela omstruktureringsarbetet var. Utredaren konstaterar att det uppdrag som formulerades av regeringen i 1991 års budgetproposition och i kommande direktiv för arbetet, nämligen att föreslå: - en ny ledningsorganisation, - en rationell och effektiv myndighetsstruktur samt - att redovisa konsekvensera av besparingar på cirka en tredjedel av ledningsresurserna i fred, i stor utsträckning kan anses ha fullgjorts. UTFÖR har kommit fram till att resultatet av omstruktureringarna kan mätas främst mot följande fem effektmål: - övergång till en resultatorienterad styrning, - ökat uppdragstänkande och en tydlig uppdelning i beställar- och utförarroller, - undvikande av särlösningar, - en styrande krigsorganisation, - besparingar på cirka en tredjedel av ledningsresurserna i fred. UTFÖR har valt att genomföra utvärderingen mot samtliga dessa mål. UTFÖR konstaterar sammanfattningsvis att omstruktureringen utvecklat styrsystemet mot en styrande krigsorganisation, men att styrningen inte blivit mer resultatorienterad utan snarare objekts- och produktionsinriktad. Samtidigt har uppdragstänkandet utvecklats och särlösningar minimerats inom verksamhetsområdet. Avslutningsvis konstateras att kostnads-minskningarna inom ledningsorganisationen inte uppnåtts. Regeringens överväganden Med anledning härav och mot bakgrund av vunna erfarenheter i övrigt redovisar regeringen nedan inriktningen av de förändringar som bör vidtas för att uppnå kostnadsminskningarna inom ledningsorganisationen, utveckla styrningen och åstadkomma en mer rationell organisation. 19.1.1 Kostnadsminskningar inom Försvarsmaktensledningsorganisation i fred m.m. Utredarens slutsatser Enligt de beräkningar som låg till grund för statsmakternas ställningtaganden i samband med bildandet av myndigheten Försvarsmakten skulle förslagen sammantaget innebära en minskning på 800 personår eller 475 miljoner kronor, vilket fördelades på de olika nivåerna enligt nedanstående tabell. Utgångspunkten var satt utifrån att minst en tredjedel av ledningsresurserna i fred skulle frigöras för att främst stärka den materiella förnyelsen. Någon reduktion av anslaget till Försvarsmakten gjordes alltså inte. Efter genomförd utvärdering, Strukturförändring och besparing SOU 1996:96, kan UTFÖR konstatera att denna målsättning inte uppfyllts. Detta gäller främst högkvarteret, där målet uppnåtts med 50 % vad gäller kostnadsminskningar och med endast 40 % vad gäller minskning av personal, samt inom marin- och flygkommandona. Vid de sistnämnda har kostnaderna t.o.m. ökat med 20 % istället för minskat. Sammanfattningsvis redovisas följande utfall vad avser uppnådda personårsminskningar respektive kostnadsminskningar. Personår Kronor Mål Utfall Andel Mål Utfall Andel Centrala staber 250 101 40% 200 98 49% Militärområdesstaber 115 185 160% 70 70 100% Försvarsområdesstaber 250 66 25% 125 38 30% Fördelningsstaber --- --- --- --- -45 --- Marinkommandon 155 61 40% 60 9 15% Flygkommandon 30 0 0% 20 -21 Totalt 800 413 51% 475 149 31% När det gäller ledning i fred, totalt sett, har antalet tjänster minskat med ungefär 50 % av målsättningen på 800 tjänster, medan kostnaderna reducerats med 30 % av målsättningen på 475 miljoner kronor. UTFÖR anser att myndigheternas respekt för statsmakternas beslut måste skärpas samtidigt som styrmedlen och redovisningssystemet utvecklas så att en säkrare uppföljning blir möjlig. Detta innebär sammantaget att kostnaderna för ledningsorganisationen i fred ska minskas med ytterligare 326 miljoner kronor/år, om de beslutade kostnadsminskningarna skall uppnås. Till detta skall läggas beslutade kostnadsminskningar inom stödmyndigheterna m.m. UTFÖR föreslår att tydligare krav på återrapportering bör ställas, att Försvarsmakten bör redovisa om och hur besparingar genomförts, att metoder för att följa upp besparingsmål utvecklas och att målen uttryckts tydligare Regeringens bedömning Regeringen anser att de angivna förhållandena är otillfredsställande, inte minst med tanke på att de medel som skulle frigöras planerades in för att användas till den materiella förnyelsen. Det har visat sig svårt dels att verifiera om det av myndigheterna redovisade underlaget varit relevant, dels att följa upp resultatet av omstruktureringen i ekonomiska termer. Kopplat till vad som nedan framgår om utvecklingen av styrsystemet och ledningsorganisationen kommer regeringen att ställa mycket bestämda krav på Försvarsmakten dels att vidta erforderliga åtgärder för att uppnå kostnadsminskningarna, dels att utveckla redovisningssystemet med bl.a. förkalkyler och kontinuerliga efterkalkyler av kostnaderna som möjliggör en ekonomisk styrning och uppföljning. Behovet av ett sådant system har även visat sig stort när det gäller det underlag för grundorganisationsförändringar som statsmakterna har att ta ställning till. För att de i denna proposition föreslagna grundorganisations- förändringarna skall ge avsedd effekt och innebära de besparingar som förutsatts kommer en kontinuerlig uppföljning och styrning av kostnaderna att vara nödvändig. Regeringen återkommer nedan under avsnitten om högkvarteret respektive ledningsorganisationen med förslag till fortsatt hantering. Regeringen avser vidare ställa krav på rationaliseringar inom ledningsorganisationen på i storleksordningen 100 miljoner kronor fr.o.m. 1998, vilket beaktats vid medelsberäkningen för Försvarsmakten. Vad gäller förändringar på nivån förvar- sområdesstaber behandlas de under avsnittet om ledningsorganisationen. 19.1.2 Styrningsfrågor Utredarens slutsatser UTFÖR:s utvärdering av styrsystemet, SOU 1996:98 Vem styr försvaret?, sammanfattas i följande sju punkter: - Styrsystemet har i vissa avseenden utvecklats i riktning mot LEMO-reformens ledande effektmål "en styrande krigsorganisation", - Bildandet av en myndighet, Försvarsmakten, och den förändrade styrningen har inte resulterat i ökade, utan snarare minskade, möjligheter för statsmakterna att styra och kontrollera Försvarsmakten, - Bildandet av en samlad Försvarsmakt förstärker traditionen med en Försvarsmakt som, till sitt innehåll, styr sig själv samtidigt som ÖB-funktionen internt mer är utformad som ledare för en federation än som en integrerande funktion, - Regeringens förbands- och objektsvisa styrning innebär en detaljstyrning som inte har någon klar koppling till Försvarsmaktens förmåga. Styrningen leder till att den ekonomiska ramstyrningen riskerar att bli underordnad objektstyrningen, ett förhållande som inte påverkats av Lemo-reformen, - Resultatmått (i form av förmåga och produktivitet) saknas och Försvarsmaktens ledningssystem försvårar mätning, - Strävan efter lika ledning i fred, kris och krig försvårar bedömningen och utkrävandet av ansvar för försvarsförmåga respektive produktivitet i produktionen, - Högkvarteret har inte integrerats enligt LEMO-utredningens förslag och regeringens intentioner. Bl.a. ligger programansvaret kvar hos produk- tionsledningarna. Detta har fått till följd att det nya ledningssystemet lagts ovanpå det gamla med påföljden ett komplext och svårtydbart system än mer avskiljt från insyn och styrning än före LEMO-reformen. För att åtgärda de ovan redovisade bristerna föreslår UTFÖR att styrsystemet utvecklas enligt följande. Dels bör krigs- respektive produktionsorganisationen hållas isär styrnings- och ansvarsmässigt för att möjliggöra statsmakternas styrning och kontroll, dels bör rollfördelningen göras klarare. UTFÖR lämnar förslag till ett styrsystem som innebär att nuvarande objekts- och förbandsstyrning kompletteras och i viss mån ersätts med förmåge-, produktivitets- och kostnadsramsstyrning. Försvarsmakten föreslås tydligare indelas ansvars- och ledningsmässigt så att man kan följa och mäta förmåga i krigsorganisationen och produktivitet i produktionsorganisationen samt att ledningssystemet utvecklas så att det går att urskilja krigsorganisation respektive produktion. ESO-rapporten (Ds 1995:10) om produktivitetsutvecklingen inom försvaret visade på behovet av att både kunna mäta produktivitet och effektivitet, men också på att man måste hålla isär dem för att möjliggöra mätning. I en särskild rapport, Värdering av försvarets förmåga, redovisar UTFÖR exempel på hur denna förändrade styrning kan utformas. UTFÖR föreslår att den förändrade styrningen bör kompletteras med en fristående funktion för hotbildsanalys och ett analysorgan för att kunna bedöma försvarsförmågan. Dessa funktioner skall finnas utanför Försvarsmakten och i nära anslutning till eller ingå i Försvarsdepartementet. Vidare måste Försvarsmaktens beställarförmåga utvecklas och kompetensen stärkas om uppdragsstyrningen skall få avsedd effekt. Hittillsvarande erfarenheter av uppdragsstyrning redovisas av UTFÖR i en särskild rapport, PM Uppdragstyrning och ägarstyrning. Av denna framgår bl.a. att uppdragsstyrningen har formaliserats och förbättrats, men att Försvarsmaktens beställarkompetens ännu inte är tillräcklig. Regeringens ägarstyrning bör också utvecklas. Regeringens bedömning Regeringen delar i stort utredningens slutsatser vad gäller konstaterade brister. Regeringen vill samtidigt redovisa att åtgärder vidtagits och vidtas som bl.a. syftar till att uppväga dessa brister. Regeringen har inrättat ett insynsråd vid Försvarsmakten och en översyn av underrättelseverksamheten har aviserats. Till detta skall läggas det pågående utvecklingsarbetet av styrningen inom verksamhetsområdet. Regeringen återkommer nedan under avsnitten 19.2 och 19.3 med förslag om hur styrsystemet långsiktigt bör utvecklas och under avsnitt 19.1.4 med vilka åtgärder som iakttagelserna bör föranleda. 19.1.3 Organisationen av högkvarteret inom Försvarsmakten Utredarens slutsatser I samband med bildandet av myndigheten Försvarsmakten fattade regeringen beslut om högkvarterets ansvar och organisation. Beslutet innebar bl.a. att Försvarsmaktens centrala nivå skulle bestå av funktioner för operativ ledning, produktionsledning och avvägning. Regeringen betonade i redovisningen av detta beslut till riksdagen (prop. 1992/93:100, bil.5, sid 26) att organisationen och arbetsformerna påverkas av hur avvägningen mellan operativ verksamhet och produktion samt mellan förnyelse och vidmakthållande sker. Det är därför avgörande att myndighetens chef tillförsäkras reella möjligheter att göra dessa avvägningar genom att ansvar, kompetens och resurser gavs till avvägningsfunktionen som är myndighetschefens redskap för analys, avvägning, samordning och inriktning av verksamheten. UTFÖR konstaterar i sin utvärdering att högkvarterets olika delar inte integrerats i tillräcklig omfattning, att ansvarsfördelningen och organisationen inte blivit den mest ändamålsenliga samt att styrningen och uppföljningen försvårats med anledning härav. Enligt UTFÖR har avvägningsfunktionen inte fått vare sig ansvar, kompetens eller befogenheter i tillräcklig omfattning för att kunna utöva sin uppgift. Vidare har produktionsledningarna behållit det s.k. programansvaret för krigsorganisationens utveckling tillsammans med produktionslednings-ansvaret, vilket i princip innebär att det gamla ledningssystemet med självständiga försvarsgrenar, med både program- och produktionsansvar, lever kvar i den nya organisationen samt att beställar- och utförarrollen sålunda i praktiken ligger i samma hand. Samtidigt har Försvarsmakten inte integrerats utan mycket av försvarsgrensindelningen och - kulturen lever kvar, vilket försvårat genomförandet och lett till suboptimeringar. UTFÖR föreslår en tudelning i en krigsorganisationsfunktion och en samlad produktionsledningsfunktion. Produktionsbegreppet bör snävas in och enbart omfatta ansvar för förbandsproduktion. Regeringens bedömning Regeringen delar utredarens uppfattning att högkvarterets organisation och ansvarsfördelning inte är den mest ändamålsenliga. Regeringen avser därför att ge Försvarsmakten i uppdrag att genomföra en översyn av högkvarterets organisation och inkomma med förslag till regeringen så att erforderliga förändringar kan ske senast i anslutning till 1998 års kontrollstation. 19.1.4 Ledningen av materielanskaffningen inomFörsvarsmakten Utredarens slutsatser Som delvis framgått ovan under styrningsavsnittet har UTFÖR konstaterat att uppdragsstyrningen har formaliserats och utvecklats men att Försvarsmaktens beställarförmåga ännu inte är tillräckligt utvecklad, särskilt på materielsidan. UTFÖR konstaterar i sitt betänkande SOU 1996:123, vidare att ansvarsfördelningen är delvis oklar inom flera led av materielanskaffningsprocessen. Vidare föreligger en obalans mellan Försvarsmakten och FMV i fråga om resurser och kompetens för styrning av materielförsörjningsprocessen. Enligt UTFÖR bör detta åtgärdas genom att beställarkompetensen inom Försvarsmakten ökas och att materielfrågorna hanteras inom en gemensam enhet inom högkvarteret. Regeringens bedömning Redan i LEMO-utredningen var frågan om materielledningarnas organisatoriska hemvist uppe till prövning. LEMO fann vid det tillfället inte tiden mogen för att föreslå en överföring till Försvarsmakten, men påpekade att den organisatoriska lösningen och gränssnittet mellan Försvarets materielverk och Försvarsmakten löpande bör följas och så snart erfarenheter föreligger omprövas. Regeringen delar utredarens uppfattning att den valda ansvars- och kompetensfördelningen inte är till alla delar entydig. För att förtydliga ansvaret och rollerna samt säkerställa beställarkompetensen vid Försvarsmakten kommer regeringen att samtidigt med beredningen av frågan om högkvarterets organisation inför 1998 års kontrollstation behandla denna frågeställning. 19.1.5 Förvaltningen av försvarsfastigheter Utredarens slutsatser Inom fastighetsförvaltningsområdet genomfördes parallellt med LEMO-arbetet ett reformarbete för att utveckla den statliga fastighetsförvaltningen. Statsmakterna beslutade om gemensamma riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen, vilket innebar att omstruktureringen av fastighetsförvaltningen inom försvaret hade två delvis skilda utgångspunkter (prop. 1990/91:44, bet. 1990/91:FiU8, rskr. 1990/91:107). UTFÖR:s utvärdering, Effektivare försvarsfastigheter SOU 1996:97, visar att reformen, som syftade främst till att effektivisera fastighetsförvaltningen och att undvika särlösningar, i huvudsak nått sitt syfte, men att några särlösningar återstår som dels försvårar förvaltningen, dels innebär effektivitetsförluster. UTFÖR pekar på att fastighetsförvaltningen, inklusive driften, bör särredovisas och styras som en ekonomisk verksamhet. Det finns idag brister i den ekonomiska överblicken över de totala fastighetskostnaderna. De ändringar som bör vidtas är dels att drifts- och underhållsresurserna för fastighetsförvaltningen förs över till den fastighetsförvaltande organisationen, Fortifikationsverket, dels att en totalhyresmodell därmed införs. Ansvaret för dessa frågor åvilar redan Fortifikationsverket. Samtidigt är det viktigt att tydliggöra Försvarsmaktens ansvar för att fastställa krigsorganisationens krav på och behov av befästningar, dvs. att formulera skyddsnivåer och uthållighetskrav. Enligt utredaren tillgodoser inte den nuvarande lösningen kraven på en effektiv fastighetsförvaltning genom att drifts- och underhållsresurserna ligger kvar hos Försvarsmakten och att gränsen mellan Försvarsmaktens och Fortifikationsverkets uppgiftsfördelning skapar problem. Detta kräver extra personalresurser. Grundprincipen bör vara att Försvarsmakten inte med egen personal skall driva fastighetsdrift och -underhåll, oavsett vem som är fastighetsägare. Detta bör gälla samtliga brukarmyndigheter inom verksamhetsområdet. Utredaren bedömer vidare att besparingsmöjligheterna inom fastighetsförvaltningen är stor, inte minst inom drift och underhåll av befästningar vars jämförelsevis höga kostnader visar på detta. Regeringens bedömning Regeringen delar utredarens bedömning och kommer därför att uppdra åt Försvarsmakten och Fortifikationsverket att överföra drift- och underhålls- resurserna från främst Försvarsmakten till Fortifikationsverket fr.o.m. 1 januari 1997 samt att införa totalhyresmodellen och förbättra den ekonomiska redovisningen så att den möjliggör mätningar och uppföljning av effektiviteten, produktiviteten och resursåtgången inom verksamhets-området. Vidare bör krav på rationalisering inom verksamhetsområdet ställas på i storleksordningen 150 miljoner kr fr.o.m. år 1998, vilket beaktats vid medelsberäkningen för Försvarsmakten. 19.1.6 Erfarenheterna av organisation och arbetssätt av omstruktureringsarbetet Utredarens slutsatser UTFÖR konstaterar i rapporten Det stora och snabba greppet att hela omstruk- tureringsprocessen varit delvis unik och ovanligt framgångsrik. De två särskiljande egenskaperna har varit dels alliansen med sektorn, dvs att arbetet mycket handlade om attitydförändringar och processförändringar som bedrevs tillsammans med företrädare för hela sektorn inklusive statsmakterna, dels processledarskapet på tre olika nivåer; utredaren Gunnar Nordbecks ledarskap, departementets processledning och processen som självförstärkande, dvs ett mantra där processen drev sig själv och blev en förändringskraft i sig. 19.1.7 Erfarenheterna av genomförda avvecklingar Utredarens slutsatser Utredaren har valt att i ett särskilt betänkande, Avveckling med inlärning SOU 1996:99, redovisa erfarenheterna av genomförda avvecklingar samt att i en rapport, Privatisering eller bara bolagisering, redovisa resultatet av de privatiseringar/bolagiseringar som skedde av verksamheter vid FörsvarsData, För- svarsMedia och Fortifikationsförvaltningen. Sammanfattningsvis kan man konstatera att avvecklingarna i allmänhet skett på ett tillfredsställande sätt både effektivitetsmässigt och med hänsynstagande till de uppsagda, vilket bl.a. Försvarsutskottet ställde krav på. Undantaget var avvecklingen av den övertaliga personalen vid FörsvarsData. Beredskapen att ta hand om denna grupp var liten, inte minst från Försvarsdepartementets sida. Orsakerna var den korta tiden mellan beslut och genomförande samt att FörsvarsData var den första i raden av avvecklingar. Erfarenheterna av detta, samt det faktum att regeringen stod inför ett relativt stort antal avvecklingar, ledde till att en särskild avvecklingsmyndighet inrättades. Myndigheten för avveckling av vissa verksamheter inom totalförsvaret (TAV) I juli 1993 inrättades Myndigheten för avveckling av vissa verksamheter inom totalförsvaret (TAV). Myndigheten inrättades för att handha personal vid avveckling och omorganisation vid vissa myndigheter som berördes av bl.a. 1992 års försvarsbeslut. Den sista avvecklingen/omorganisationen som TAV berördes av var avvecklingen/omorganisationen av myndigheterna Värnpliktsverket och Vapenfristyrelsen. Avvecklingen av dessa myndigheter slutfördes i oktober 1995. Den 12 oktober 1995 beslöt regeringen att TAV skulle upphöra från och med årsskiftet 1995/96. Regeringen uppdrog samtidigt åt överdirektören vid TAV att sköta avvecklingen, vilken skulle ske under perioden 1 januari 1996 till och med 31 mars 1996. Avvecklingsperioden förlängdes härefter till utgången av juni 1996 på grund av vissa problem med avvecklingsarbetet inom TAV. Av den slutrapport som regeringen gav avvecklaren i uppdrag att ta fram, avseende erfarenheter och iakttagelser från avveckling/omorganisation av verksamhet, anges bl.a. att av- vecklarna måste väljas med stor omsorg. Det ska vara trygg, socialt kompetent personal, som inte haft med den föregående processen att göra. Den 1 augusti 1996 lämnade Riksrevisionsverket (RRV) in sin revisionsberättelse samt rapport över granskningen av TAV:s årsredovisning till regeringen. RRV har inga invändningar men riktar kritik över hur delar av den ekonomiska avvecklingen av myndigheten har genomförts. 19.2 Styrning och uppföljning av Försvarsmaktensverksamhet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Mål- och resultatstyrningen skall vidareutvecklas och omfatta | | även förmåge-, produktivitets- och kostnadsramstyrning. Därmed | | skärps regeringens möjligheter till uppföljning och kontroll. | -------------------------------------------------------------------- Utvecklingen av regeringens styrning och uppföljning av Försvarsmakten är ett pågående arbete. Regeringen har vid flera tillfällen informerat riksdagen om arbetet med att utveckla mål- och resultatstyrningen. Regeringens erfarenheter av hur styrningen faktiskt fungerar, med grund i den modell som beslutats i samband med bildandet av Försvarsmakten, ökar kontinuerligt. Vartefter årsredovisningar, delårsrapporter och halvårsrapporter lämnas från Försvarsmakten, och med stöd från revisionens iakttagelser, får regeringen information som är av betydelse för att vidareutveckla och göra regeringens styrning och uppföljning av verksamheten mer effektiv. Regeringen beaktar i detta arbete de krav på mål- och resultatstyrningen som riksdagen framfört med anledning av regeringens tidigare information. Den modell som från och med den 1 juli 1994 har gällt för statsmakternas styrning av den samlade myndigheten Försvarsmakten bygger på att statsmakterna beslutar den säkerhets- och försvarspolitiska inriktningen samt beställer en häremot svarande krigsorganisation inom en beslutad ekonomisk ram. Krigsorganisationen har delats in i tolv program samt ytterligare två program som är gemensamma för verksamheten. För varje program har verksamhetsmål fastställts. Riksdagen har (bet. 1994/95:FöU4, rskr.1994/95:338) som sin mening gett regeringen till känna att regeringen framgent bör inhämta riksdagens godkännande beträffande inriktningen av verksamheten inom de olika programmen. De erfarenheter regeringen hittills erhållit av styrningen visar att programindelningen inte resulterat i en entydig styrning i krigsförbandstermer. Den styrning av programmen som hittills uttalats i regleringsbreven har varit en blandning av krav på krigsorganisationen och produktionen. De brister som konstaterats är att det saknas ett led mellan de övergripande säkerhets- och försvarspolitiska målen och de operativa målen å ena sidan och beställning av krigsorganisationen å andra sidan. Den faktiska produktionsapparaten, dvs. grundorganisationen där produktionen av krigsförband sker, har inte heller entydiga mål och krav på resultat. En arbetsgrupp, med representanter från såväl Försvarsdepartementet som Försvarsmakten, under ledning av departementet, har bildats för att säkerställa att mål- och resultatstyrningen vidareutvecklas och implementeras inom Försvarsmakten. Arbetsgruppen har konstaterat att ett omfattande arbete pågår inom Försvarsmakten, bl.a. på grund av uttalanden från riksdagen och revisionens iakttagelser, för att förbättra möjligheterna till uppföljning och kontroll. I det utvecklingsarbete som nu pågår har arbetsgruppen koncentrerat sig på att klargöra skillnaden i styrning av krigsorganisationen och produktionsapparaten. En slutsats som gruppen dragit är att styrningen av krigsorganisationen - vad som förväntas av Försvarsmakten för att uppfylla de övergripande målen - och styrningen av produktionsapparaten tydligt måste åtskiljas från varandra. Hur styrningen av produktionen i grundorganisationen skall ske skiljer sig inte från styrning av övriga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten (se vidare avsnitt 19.4). De slutsatser som UTFÖR dragit i sin utvärdering av styrsystemet ligger i linje med de slutsatser som dragits i arbetsgruppen. Den nuvarande styrningen bör kompletteras och delvis ersättas med förmåge-, produktivitets- och kostnadsramsstyrning. Regeringen redovisar nedan exempel på hur krav på operativ förmåga i olika avseenden kan uttryckas. Det skall betonas att detta är ett första steg i att uttrycka krav i denna form på Försvarsmakten. Regeringen anser att kraven på förmåga på sikt, i likhet med funktionsmålen inom det civila försvaret, skall fastställas av riksdagen. Däremot anser regeringen att utvecklingen av stats- makternas styrning i förmågetermer ännu befinner sig i ett så tidigt utvecklingsskede att riksdagen inte bör fastställa dessa. Exempel på krav på operativ förmåga * Förmåga att kunna möta ett väpnat angrepp över hela landet. * Förmåga att tidigt skydda infrastruktur, befolkningscentra och vitala funktioner. * Förmåga till operativ rörlighet och kraftsamling. * Förmåga att bestrida angriparen luftherravälde och förmåga att skapa lokal luftöverlägsenhet. * Förmåga till säker och flexibel mobilisering av i första hand de prioriterade förbanden. * Förmåga att delta i internationella fredsfrämjande insatser och internationell militär samverkan * Förmåga att nationellt eller i samverkan med andra nationer hantera olika former av kriser eller konsekvenser av kriser som direkt eller indirekt hotar våra intressen * Förmåga att hävda Sveriges territoriella integritet genom att kontinuerligt övervaka och med varierande tidskrav ingripa mot kränkningar av vårt territorium och att i övrigt hävda svenska intressen i vårt närområde på och över fritt hav. Regeringens krav på uppföljning och kontroll samt myndigheternas återrapportering kommer att förändras till följd av den vidareutvecklade styrningen. Den styrning i termer av förmåga i olika avseenden som nu håller på att utvecklas ställer krav på en förändrad uppföljning. Det kommer troligtvis inte alltid vara möjligt att i kvantitativa termer, i form av nyckeltal eller motsvarande, mäta om en förmåga är uppnådd. Ibland kommer det att handla om att redogöra för vilka åtgärder som vidtagits för att möjliggöra att förmågan uppnås. Enskilda krigsförbands förmåga kommer däremot att kunna mätas såväl kvantitativt som kvalitativt. Exempelvis måste planer för anpassning på kort och lång sikt finnas och ha en kvalitet som gör det sannolikt att anpassning kan genomföras. Regeringskansliets kompetens att analysera och följa upp Försvars- maktens förmåga måste förbättras. Det krävs även en skärpt uppföljning av kostnadsutvecklingen och produktivitetsförändringar inom produktionen. Regeringen har för avsikt att bl.a. skärpa uppföljningen av de regeringsbeslutade materielprojekten. En modell med investeringsramar liknande den för JAS-projektet övervägs för närvarande. Det skulle medge en projektvis uppföljning över tiden samt möjliggöra efterkalkyler. Regeringen har för avsikt att i regleringsbrevet för år 1997 till För- svarsmakten, förutom att ställa krav på förväntad förmåga inom krigsor- ganisationen även ställa krav på grundorganisationens produktivitet och effektivitet. Regeringen har för avsikt att hålla riksdagen informerad om hur utvecklingen av mål- och resultatstyrningen av Försvarsmakten fortskrider. 19.3 Det civila försvaret - styrning och finansiering -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Arbetet med framtagandet av en metodmodell bör fortsätta så att | | en samlad årlig rapport för det civila försvaret kan erhållas. | | Funktionsvisa resultatmått bör därför arbetas fram av de | | funktionsansvariga myndigheterna. | | | | Funktionsansvariga myndigheters resultatredovisningar bör | | utvecklas i ett funktionsperspektiv. Genomgripande utvärdering | | av en eller två funktioner bör årligen genomföras som ett | | komplement till den i dag befintliga resultatredovisningen. | | | | Vissa myndigheter bör under budgetåret 1997 se över befintliga | | lagerhanteringssystem så att en korrekt tillgångsredovisning av | | beredskapslager kan erhållas. | | | | Betydelsen av en ekonomisk planeringsram ökar. Planeringsramen | | bör därför vidareutvecklas som avvägningsinstrument mellan olika| | konkurrerande resursanspråk. | -------------------------------------------------------------------- Det civila försvarets beredskapsförmåga - möjlig återrapportering Vägledande för verksamheten inom det civila försvaret är den s.k. ansvarsprincipen vilken innebär att den som har ansvar för en verksamhet i fred även har motsvarande ansvar i krig. Av detta följer skyldighet att vidta de beredskapsförberedelser som krävs för att verksamheten skall kunna upprätthållas vid krigsfara och i krig. Principen gäller all verksamhet inom det civila försvaret, dvs. inte enbart statliga myndigheters verksamhet. Med utgångspunkt i ansvarsprincipen är samhället indelat i ett antal funktioner, samhällssektorer, vilka anses vara av särskild betydelse i krig och som kräver någon form av central styrning. Funktionerna omfattar samhällsverksamhet som i större eller mindre utsträckning måste kunna upprätthållas under säkerhetspolitiska kriser och i krig. Syftet med funktioner och funktionsindelning är att ansvaret för beredskapsförberedelserna i fred och för verksamhet under krig och krigsfara skall fördelas på nivån under regeringen. I en funktion kan flera myndigheter ingå men även andra organ såsom statliga och privata bolag. För varje funktion finns emellertid en myndighet som ansvarar för samordning m.m. inom funktionen. Genom att det civila försvaret omfattar hela samhället med flera aktörer är området komplext och svårt ur uppföljnings- och utvärderingssynpunkt. I dag sker inte myndigheternas återrapportering på ett enhetligt sätt vilket ytterligare försvårar arbetet ur utvärderingssynpunkt. Redovisningen har till stor del begränsats till berörda myndigheters egen verksamhet och funktionsperspektivet har därmed varit relativt svagt. Regeringen har i 1995 års budgetproposition (prop 1994/95:100 bil. 5) angivit att ambitionen för uppföljning och utvärdering av verksamheter inom det civila försvaret bör höjas. Som ett led i detta uppdrog regeringen åt Överstyrelsen för civil beredskap att i juni 1996 redovisa ett förslag till upplägg av arbetet med funktionsredovisningar i syfte att få en sammanställning över det civila försvaret för budgetåret 1995/96. Utgångspunkten var att de funktionsansvariga myndigheterna skulle ta fram förslag till resultatmått för den egna funktionen. Av Överstyrelsens rapport framgår att brister finns vad gäller redovisning ur funktionsperspektiv. Användningen av resultatmått är mycket begränsad och enhetlig disposition saknas vilket försvårar jämförelser mellan funktionerna och arbetet med en samlad rapport över det civila försvaret. Regeringen anser att återrapportering i ett funktionsperspektiv bör utvecklas under försvarsbeslutsperioden. En i huvudsak enhetlig återrapporteringsstruktur inom funktionerna bör förbättra möjligheten att sammanställa resultatinformationen till en samlad redovisning på funktionsnivå och en samlad rapport för det civila försvaret. Härigenom kan statsmakterna erhålla ett bättre beslutsunderlag för bedömning av det civila försvarets beredskapsförmåga. Regeringen anser det därför angeläget att arbetet med framtagandet av en modell för detta fortgår så att en årlig rapport över det civila försvarets beredskapsförmåga baserad på funktionsansvariga myndigheters årsredovisningar kan sammanställas och inges till regeringen. Utgångspunkt för den återrapportering som skall ske är de mål som utformas per funktion. I 1995 års anvisningar för programplanering angav regeringen att samtliga funktionsansvariga myndigheter senast den 1 maj 1996 efter samråd med Överstyrelsen för civil beredskap skulle lämna förslag till reviderade mål för funktioner för försvarsbeslutsperioden 1997-2001. Förslagen har utgjort en del av underlaget för de övergripande mål för funktioner som regeringen föreslår i avsnitt 20. Regeringen finner dock att ett fortsatt utvecklingsarbete erfordras för att formulera tydliga och uppföljningsbara mål. Som tidigare nämnts är det civila försvaret indelat i ett antal funktioner vilka motsvarar samhällssektorer. Som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom ett län har länsstyrelserna ett särskilt ansvar för beredskapsförberedelser inom ett antal av funktionerna. Länsstyrelserna skall bl.a bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällsplaneringen, planera, genomföra och följa upp ledningsövningar inom det civila försvaret, följa räddningstjänstlagen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen (1986:1107). Enligt förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstruktion skall länsstyrelserna även följa upp kommunernas tillämpning av lagen (1994:1720) om civilt försvar. Genom denna lag har kommunerna fått ett ökat ansvar för beredskap inom det civila försvaret. I länsstyrelsernas ansvar ingår att ge kommunerna stöd och underlag för deras beredskapsförberedelser samt följa upp kommunernas beredskap. Mot bakgrund av ovanstående har länsstyrelserna en viktig roll inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. För att statsmakterna skall få en god bild av den beredskapsverksamhet som bedrivs på regional nivå krävs en bra återrapportering från länsstyrelserna. Enligt regeringens bedömning föreligger svårigheter bl.a. till följd av brister i återrrapporteringens struktur, att göra en samlad helhetsbedömning av den verksamhet som länsstyrelserna bedrivit under budgetåret 1994/95. För att bättre kunna bedöma länsstyrelsernas verksamhet, har Inrikes- departementet initierat ett utvecklingsarbete i regeringskansliet i syfte att nå en enhetlig rapportering för länsstyrelsernas årsredovisningar. Vidare har initiativ tagits från Försvarsdepartementet att starta ett arbete med att utveckla verksamhetsmål och resultatuppföljning för länsstyrelsernas enheter för civil beredskap och räddningstjänst. Funktionsgenomgångar Regeringen uttalade vidare i 1995 års budgetproposition att det fanns skäl att pröva en modell med årliga genomgripande utvärderingar av en eller två funktioner. Överstyrelsen för civil beredskap angavs vara den myndighet som skulle svara för dessa utvärderingar då regeringen ansåg att uppgiften ligger inom ramen för Överstyrelsens ansvarsområde. Regeringen uttalade att utvärderingen bl.a. skulle kunna avse kontroll av att den funktionsansvariga myndigheten på ett lämpligt sätt följer och tolkar statsmakternas inriktning av det civila försvaret och att planering genomförs på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt. Under budgetåret 1995/96 har Överstyrelsen för civil beredskap på regeringens uppdrag utvärderat funktionerna Hälso- och sjukvård m.m. samt Telekommunikationer. Utvärderingarna behandlas närmare i avsnitten 20.3.7. och 20.3.9. Funktionsgenomgången bör tills vidare ses som ett komplement till årsredovisning och annan återrapportering till regeringen. Då funktionerna inkluderar flera aktörer kan funktionsgenomgångar ses som ytterligare en dimension i mål- och resultatstyrningen där en utvärdering av samtliga aktörers agerande kan ske. Finansiering av och planeringsram för det civila försvaret Sedan 1987 års försvarsbeslut har planeringsramen funnits som ett styr- och avvägningsinstrument. Den ekonomiska planeringsramen omfattar främst vissa investeringar för beredskapsändamål som finansieras över statsbudgeten. Detta har inneburit att möjligheten att göra en balanserad avvägning inom en given resursram har underlättats. I prop. 1994/95:100 uttalade regeringen att den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret är ett effektivt instrument vid styrning av beredskapsåtgärder. Regeringen anförde vidare att det är angeläget att ompröva vilka kostnader som bör ingå i ramen. Enligt regeringen var det i detta sammanhang även viktigt att se över finansieringsprinciperna för det civila försvaret. Riksdagen hade ingen erinran mot vad regeringen anfört. Utredningsförslag Regeringen beslutade i november 1995 att en särskild utredare skulle se över vad som bör ingå i den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret samt föreslå principer för finansiering av beredskapsåtgärder. Utredningen (CFF- utredningen) lämnade i mars 1996 rapport (SOU 1996:58) Finansiering av det civila försvaret. Rapporten har remissbehandlats. Remissyttranden finns i Försvarsdepartementets akt (dnr F096/880/CIV). CFF-utredningen föreslår att ansvarsprincipen skall vara vägledande vid fördelning av kostnadsansvaret för det civila försvarets beredskapsåtgärder. Beredskap bör inte betraktas som en tjänst som staten skall vara skyldig att upphandla från andra samhällsaktörer. Principen bör emellertid tillämpas flexibelt då hänsyn måste tas till faktorer som branschens och den verksamhetsansvariges ekonomiska bärkraft, konkurrens, etc. Utredningen konstaterar vidare att nuvarande anslag för funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst finansierar såväl fredsverksamhet som beredskapsverksamhet som avser säkerhetspolitiska kriser och krig. Enligt utredningen är det olyckligt att medel som inte är avsedda för beredskapsändamål inkluderas i den ekonomiska planeringsramen. Utredningen vill dock inte anvisa någon metod för att dela upp anslaget i en fredsdel och en del som avser beredskapsåtgärder och avstod därför från att föreslå förändringar vad gäller detta anslag. Enligt utredningen kan beredskapsåtgärder finansieras genom statlig skatt, avgifter eller direkt av verksamhetsansvariga (egenfinansiering). Enligt utredningen bör avgifter och egenfinansiering användas i betydligt större utsträckning än vad som sker i dag. Finansiering via skatter bör användas då avgifts- eller egenfinansiering är direkt olämpligt eller då regeringen har behov av att detaljstyra. Beredskapsinvesteringar bör enligt utredningen lånefinansieras genom lån i Riksgäldskontoret. Inför detta bör begreppet beredskapsinvesteringar definieras och lämpliga avskrivningstider för olika investeringar fastställas. Statliga affärsverk och aktiebolag som bedriver beredskapsverksamhet bör enligt utredningen i huvudsak finansiera detta genom avgifter eller via egenfinansiering. Skattefinansiering bör endast användas om det finns särskilda skäl för detta. Utredningen föreslår avgiftsfinansiering för bl.a. verksamheter som telekommunikation, rundradio och elbranscherna. Former för avgiftssystemen bör enligt utredningen övervägas i särskild ordning. För kommuner, landsting samt för den beredskap som sker inom näringslivet föreslår utredningen inte någon förändring av de nu gällande finansieringsprinciperna. De föreslagna finansieringsprinciperna medför enligt utredningen att anslagsstrukturen för beredskapskostnader för förvaltningsmyndigheter bör ses över. Antalet fristående beredskapsanslag bör minska och mindre anslag läggas samman med myndighetens ordinarie förvaltningsanslag. Anslagsmedel för de beredskapskostnader som civilbefälhavarna och länsstyrelserna har bör inordnas i ett nytt anslag för regional totalförsvarsverksamhet och i sin helhet avvägas inom den ekonomiska planeringsramen. Remissinstanserna delar i huvudsak utredningens förslag. Nedan följer en sammanfattning av några avvikelser som inkommit. Beredskapsinvesteringar anses vara en statlig angelägenhet och bör ses som en kollektiv nytta. Några instanser delar därmed inte helt utredningens förslag vad avser ansvarsprincipen. Statens räddningsverk anger i sitt remissvar att en uppdelning av nuvarande anslag som myndigheten disponerar bör ske i en fredsverksamhet och en beredskapsverksamhet som avser säkerhetspolitiska kriser och krig. Räddningsverket anser att endast beredskapsåtgärder bör ingå i den ekonomiska planeringsramen och att den fredsinriktade verksamheten bör lyftas fram som ett eget verksamhetsområde. Även Överstyrelsen för civil beredskap anser i sitt remissvar att en viss uppdelning bör kunna görs med beaktande av de vidgade och tillkommande uppgifterna för det civila försvaret. Utredningens förslag vad avser avgiftsfinansiering är enligt vissa remissinstanser snarare att betrakta som punktskatt än avgift. Finans- ieringsformen kan även medföra vissa administrativa och praktiska svårigheter. Vad avser finansiering av de statliga förvaltningsmyndigheternas beredskapsverksamhet avstyrker några instanser utredningens förslag. Behovet av bl.a tydligare målformulering framhålls däremot. Utredningen föreslår att lånefinansiering skall införas för beredskapsin- vesteringar. Några remissinstanserna är negativa till detta. Även vad gäller bildandet av s.k. beredskapsfonder finns vissa invändningar. Konsekvenser av bolagisering bör enligt några remissinstanser kontinuerligt följas upp då instanserna anser att det finns risk för att beredskaps- verksamheten nedprioriteras. Regeringens överväganden Det civila försvaret omfattar ett stort antal olika verksamheter som bidrar till samhällets förmåga att klara krig och andra svåra påfrestningar. Sambandet och beroendet mellan olika verksamheter inom det civila försvaret är starkt. Verksamhetssambanden medför att det inte är meningsfullt att ta ställning till de olika verksamheterna inom det civila försvaret var för sig. Eftersom en samlad bedömning även fortsättningsvis måste göras avser regeringen att också framgent använda sig av den ekonomiska planeringsramen vid avvägningen mellan olika ändamål inom detta verksamhetsområde. Det finns dock anledning att utveckla ramens betydelse som avvägningsinstrument. Planeringsramen bör ha ett sådant innehåll och en sådan struktur att olika verksamheter ställs mot varandra och att relevanta prioriteringar tydliggörs. Avvägningar skall kunna möjliggöras mellan det civila försvarets huvuduppgifter, mellan olika funktioner samt mellan olika behov inom funktionerna. Ramen bör därför bl.a. omfatta så stor del som möjligt av de totala resurser som står till det civila försvarets förfogande. Ramen bör vidare endast omfatta resurser som är avsedda för beredskapsändamål. Det bör även vara lätt att överblicka de mest relevanta avvägningsalternativen. Det är regeringens mening att den föreslagna anslagsstrukturen bidrar till det sistnämnda. Regeringen tillstyrker därmed principen att den civila planeringsramen endast bör omfatta resurser som är avsedda för beredskapsändamål.Regeringen har därför för avsikt att under år 1997 uppdra åt Statens räddningsverk att i samråd med Riksrevisionsverket och Överstyrelsen för civil beredskap inkomma med förslag till uppdelning av verksamheterna inom Räddningsverket. Regeringen har för avsikt att i denna fråga återkomma med förslag till riksdagen i budgetpropositionen hösten 1997.Regeringen anser att innebörden av ansvarsprincipen skall utökas så att den i viss utsträckning även är vägledande för fördelning av kostnadsansvaret för andra beredskapsåtgärder än planering, övning och utbildning. Hänsyn skall emellertid tas till branscherna/verksam- hetsansvarigas ekonomiska bärkraft etc. Regeringen föreslår i avsnitt 20.3 att avgiftsfinansiering skall införas på el- och teleområdet. Nya finansieringsformer ställer dock nya krav på statsmakternas styrning av verksamheten. Utredningen föreslår att beredskapsinvesteringar skall finansieras via lån i Riksgäldskontoret. Regeringen har även tidigare övervägt frågan och tidigare angett att en förändrad finansieringsform för beredskapslager skulle komma att införas den 1 januari 1997 (prop 1994/95:100 bil. 5). Mot bakgrund av de frågor vad gäller redovisning som utredningen lyfter fram uppdrog regeringen åt Riksrevisionsverket (RRV) att redovisa en redovisnings- och lånemodell som medger lånefinansiering av beredskapsinvesteringar. RRV anser i rapport som inkom den 2 september 1996 att beredskapsinvesteringar bör delas upp i lager av insatsvaror m.m. (beredskapsvaror) och lager av maskiner och inventarier m.m. (beredskapsinventarier). Beredskapsvaror bör enligt RRV finansieras med en beredskapskredit i Riksgäldskontoret. Realisationsförluster vid omsättning av lager skall finansieras via anslag. Beredskapsinventarier bör enligt RRV finansieras via lån i Riksgäldskontoret. Lånefinansiering förutsätter att staten äger tillgångarna vilket därmed utesluter lånefinasiering av t.ex. skyddsrum. Vid en övergång till lånefinansiering är det av stor vikt att tillgångarna är rätt värderade. Därutöver krävs att myndigheterna fastställer avskrivningsplaner. Mot bakgrund av detta anser RRV att en övergång till lånefinansiering tidigast kan införas fr.o.m. budgetåret 1998. Lånefinansiering bör då införas för såväl befintliga investeringar som för nyinvesteringar. Regeringen anser att en förändrad finansieringsform för beredskapsin- vesteringar bör införas budgetåret 1998. Förändringen skall omfatta både befintliga investeringar och nyinvesteringar. Under budgetåret 1997 skall myndigheterna aktivt arbeta med att se över beredskapslagerredovisning m.m. Eventuella kvarvarande redovisningstekniska frågor bör utredas under budgetåret. Vad avser förändring av den ekonomiska planeringsramen anser regeringen att anslag avseende de beredskapsinvesteringar som länsstyrelserna genomför i nuläget inte bör inkluderas i den ekonomiska planeringsramen. Regeringen framhåller i avsnitt 7.6.2 att utvecklingen inom länsstyrelserna vad gäller områdena civilt försvar och fredsräddningstjänst noga kommer att följas av regeringen. I syfte att förbättra den totala avvägningsmöjligheten inom den ekonomiska planeringsramen angav regeringen i 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 5) att investerings- och driftkostnader för livsmedelsberedskapen bör tillföras den ekonomiska planeringsramen. Med hänvisning till den omstrukturering som nu sker inom livsmedelsberedskapen anser regeringen att detta inte bör ske. Regeringen delar utredningens syn på utformning av den ekonomiska planeringsramen. Regeringen har genomfört en översyn av anslagsindelning vilket framgår av denna proposition men även prop. 1995/96:100. Resultatet av anslagsöversynen är att ett anslag föreslås tilldelas varje funktion inom den civila planeringsramen. 19.4 Regeringens styrning av stödmyndigheterna Med stödmyndigheter avses de myndigheter som arbetar utifrån uppdrag från främst Försvarsmakten men även från andra myndigheter och från regeringen. Dessa myndigheter är, med något undantag, dessutom till största delen avgiftsfinansierade. Till denna kategori myndigheter hör Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Försvarets forskningsanstalt, Flygtekniska försöksanstalten, Totalförsvarets pliktverk och Militärhögskolan. Efter det att myndigheten Försvarsmakten bildades den 1 juli 1994 har regeringens styrning av de myndigheter som då blev avgiftsfinansierade varit otydlig. Från och med budgetåret 1994/95 var budgetstyrning ej längre möjlig. Verksamhetstyrning i den form som då var utvecklad var inte heller lämplig, då främst Försvarsmakten av regeringen var utpekad som uppdragsgivare och beställare av myndigheternas tjänster, med undantag från Fortifikationsverket och dåvarande Värnpliktsverket och Vapenfristyrelsen. Det fortsatta utvecklingsarbetet inom Försvarsdepartementet har varit inriktat på att finna förbättrade former för regeringens styrning och kontroll av stödmyndigheterna. Försvarsdepartementet har kommit att kalla detta ägarstyrning. Synsättet bygger på att regeringen är koncernledning för myndigheterna och därför har ett ägaransvar för att verksamheten bedrivs produktivt och effektivt även om Försvarsmakten eller annan myndighet/företag utövar beställarfunktionen. Regeringen styr dessa myndigheter genom de mål och uppgifter för verksamheten som anges i instruktionerna. Därutöver skall regeringen styra stödmyndigheterna genom krav på produktionsapparaten. Försvarsmakten, eller annan, beställer genom sina uppdrag vad som skall produceras medan regeringen följer upp och styr hur uppgifterna löses dvs. myndigheternas inre effektivitet. Regeringen skall i första hand följa upp verksamheten genom nyckeltal, produktivitetsmätningar m.m. Genom Försvarsmaktens återrapportering av sin verksamhet och krigsor- ganisationens status får regeringen information om i vilken omfattning stödmyndigheterna har löst sina uppdrag dvs. stödmyndigheternas yttre effektivitet. 19.5 Försvarets högskolor -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Militärhögskolan och Försvarshögskolan läggs ned den 31 december| | 1996 och den nya myndigheten Försvarshögskolan inrättas den 1 | | januari 1997. | -------------------------------------------------------------------- Skälen till regeringens förslag Frågan om hur den högre utbildningen inom totalförsvaret skall bedrivas och organiseras har varit föremål för statsmakternas behandling vid ett flertal tillfällen under senare år. Regeringen och riksdagen har senast behandlat frågan i prop. 1993/94:100, bil. 5, bet. 1993/94:FöU8, rskr 1993/94:175. Militärhögskolan och Förvaltningshögskolan slogs den 1 juli 1994 samman till en ny myndighet, Militärhögskolan. LEMO:s förslag i betänkandet Försvarets högskolor (SOU 1993:42) var att även Försvarshögskolan skulle ingå i den nya myndigheten. Detta blev emellertid inte statsmakternas beslut. Jämfört med de överväganden som gjordes i samband med beredningen av LEMO:s förslag är det framför allt två faktorer som förändrats, dels det vidgade säkerhetsbegreppet, dels Militärhögskolans inriktning. Kopplingen mellan civilt och militärt försvar har blivit allt tydligare. Detta gäller exempelvis säkerhetspolitik-, ledarskaps- och totalförsvars-utbildningen. De avgörande faktorer, vilka talar för att en sammanslagning av Militär- högskolan och Försvarshögskolan är ändamålsenlig och skulle ge positiva effekter, är således totalförsvarsbegreppet, det samlade ansvaret för och det likartade behovet av utbildning av högre chefer inom totalförsvaret samt synergieffekterna med en kraftsamling av resurserna. Härigenom markeras ytterligare totalförsvarstanken och grunden läggs för en fristående högskola för hela totalförsvarets behov. Behovet av forskningsanknytning för skolorna behandlades utförligt dels av LEMO-utredningen, dels av den organisationskommitté som tillsattes för att förbereda och genomföra sammanslagningen av dåvarande Militärhögskolan och Försvarshögskolan. Resultatet redovisades till riksdagen i skr. 1994/95:223. Bl.a. skulle vissa resurser överföras från Försvarets forskningsanstalt till Militärhögskolan och i övrigt skulle ett utökat samarbete etableras. Överföringen av forskningsresurser från Försvarets forskningsanstalt blev dock mindre än vad LEMO-utredningen förutsatte. Regeringens uppfattning är att Militärhögskolan och Försvarshögskolan bör läggas ned den 31 december 1996 och att det den 1 januari 1997 bör inrättas en ny högskola omfattande dessa bägge skolors verksamhetsområden. Skolans namn bör vara Försvarshögskolan. Den nya högskolans huvuduppgift blir att genom utbildning och forskning stödja totalförsvarets kompetensuppbyggnad och chefsutveckling av såväl militär som civil personal på högre nivåer inom främst säkerhetspolitik, ledningsvetenskap, ledarskap och totalförsvar samt krigskonst med militärhistoria, militärteknik och ekonomi och logistik med avseende på försvaret. Högskolan har dessutom till uppgift att garantera den vetenskapliga grunden och därmed kvalitetssäkra utbildningen vid Försvarsmaktens högskolor. Högskolan svarar därutöver för relevanta delar av den akademiska meritvärderingen vid dessa och egen högskola. Försvarshögskolan bör bl.a. organiseras med institutioner och verksam- hetsgrenar för kursverksamhet. Styrelse och rektor utses av regeringen. Regeringen kommer senare idag att besluta om direktiv till en organisationskommitté, som skall lämna förslag till bl.a. verksamhetsformer och organisation för den nya myndigheten Försvarshögskolan. Kommittén skall under hösten 1996 lämna de förslag och vidta de åtgärder som i övrigt behövs för att myndigheten skall kunna börja verka den 1 januari 1997. 20 Inriktningen av verksamhetsområden 20.1 Utgiftsbegränsningar -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Regeringen föreslår att den för år 1997 till år 2001 sammanlagda| | ekonomiska ramen för utgiftsområde 6. Totalförsvar skall uppgå | | till 220,9 miljarder kr. | -------------------------------------------------------------------- Med anledning av införandet av fleråriga utgiftstak för statsbudgetens olika utgiftsområden kommer statsmakterna att mer aktivt följa utgiftsutvecklingen. Statsmakterna har under de senaste åren tagit ställning till utgiftsbegränsningar inom utgiftsområdet Totalförsvar som påverkar den ekonomiska ramen för försvarsbeslutsperioden. Med anledning av regeringens proposition Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. (prop. 1994/95:25, bet. 1994/95:FiU1, rskr. 1994/95:146) tog statsmakterna ställning till totalförsvarets ekonomiska ram innebärande att utgiftsbegränsningar om 2 miljarder kr skall uppnås senast år 1998. Om det säkerhetspolitiska läget så medger skall härutöver ytterligare besparingar om 2 miljarder kr genomföras stegvis under perioden 1999 - 2001. Statsmakternas ställningstagande i försvarsbeslutets första etapp var att anspråken på totalförsvarets förmåga är begränsade under ett antal år framöver varför besparingsinriktningen på totalt 4 miljarder kr skall genomföras under perioden 1995/96 - 2001. Under våren 1996 har statsmakterna tagit ställning till ytterligare utgiftsbegränsningar inom utgiftsområdet Totalförsvar (prop. 1995/96:150, bet. 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304). Från och med budgetåret 1997 sänks statens utgifter med 250 miljoner kronor inom det civila försvaret. I huvudsak är detta förändringar avseende finansieringsform för beredskapsåtgärder inom funktionerna Telekommunikationer och Energiförsörjning. Utgiftsbegränsningar på 200 miljoner kr från och med budgetåret 1998 kommer att genomföras genom effektiviseringar inom flertalet myndigheter inom utgiftsområdet. Regeringen avser att återkomma till riksdagen inför budgetåret 1998 beträffande den närmare utformningen av effektiviseringarna. Under budgetåret 1998 kommer materielbeställningar att senareläggas och anslaget A 1. Försvarsmakten minskas med 2 000 miljoner kr. Motsvarande belopp kommer att föras tillbaka med 1 2 00 miljoner kr och 800 miljoner kr under år 2000 respektive år 2001. Regeringen gör för närvarande bedömningen att det säkerhetspoltiska läget medger att de i den ekonomiska vårpropositionen föreslagna utgiftsbegränsningarna kan fullföljas. Införandet av utgiftstak och ovan nämnda utgiftsbegränsningar innebär att regeringen nära kommer att följa utgifts- och verksamhetsutvecklingen inom utgiftsområdet Totalförsvar. Processen för uppföljning av utgiftsutvecklingen behöver förbättras på myndigheterna och i regeringskansliet så att avvikelser från budget snabbt uppmärksammas. I regeringens budgetproposition 1996/97:1 omfattar det föreslagna utgiftstaket åren 1997, 1998 och 1999. Detta innebär att utgiftstaket endast omfattar tre av de fem budgetåren ingående i försvarsbeslutsperioden. Med hänsyn till verksamhetens karaktär inom utgiftsområdet Totalförsvar är det väsentligt att verksamhetens omfattning styrs av det av riksdagen beslutade utgiftstaket för hela försvarsbeslutsperioden. Regeringen föreslår att den för år 1997 till och med år 2001 sammanlagda ekonomiska ramen för utgiftsområde 6. Totalförsvar skall uppgå till 207,1 miljarder kr uttryckt i 1997-års priser, 220,9 miljarder kr i löpande priser. Fördelningen av den ekonomiska ramen för budgetåren 1997, 1998 och 1999 framgår av regeringens budgetproposition för budgetåret 1997. De neddragningar i försvarsanslagen som blir följden av försvarsbeslutet innebär i många avseenden belastningar av skilda slag inom totalförsvarets olika verksamhetsområden. De innebär att militära förband måste läggas ned, att beställningar till industrin minskar och att myndigheterna måste iaktta återhållsamhet i många avseenden. Det är av avgörande vikt att myndigheterna fäster utomordentligt stort avseende vid en noggrann prövning av alla utgifter i syfte att tillgängliga medel används effektivt och att de grundläggande uppgifterna alltid prioriteras. Ett sådant förhållningssätt har också en annan aspekt. Anslagsminskningarna innebär att många anställda och orter blir utsatta för särskilda påfrestningar. Det är därför viktigt att allmänhet och anställda får förtroende för att behovet av ekonomisk återhållsamhet präglar verksamheten inom samtliga områden och på alla nivåer och att detta omfattar även kostnader som i det enskilda fallet är mera begränsade men som ändå har betydelse ur förtroendesynpunkt. Regeringen förutsätter att myndigheterna med dessa perspektiv bedriver sitt fortsatta arbete och att de för alla anställda på alla nivåer kraftfullt framhåller sparsamhet. I sin uppföljning av totalförsvarets verksamhet kommer regeringen att ägna särskild uppmärksamhet åt dessa frågor. 20.2 Verksamhetsområde A - Militärt försvar 20.2.1 Försvarsmakten Regeringen har i avsnitt 7.3 redogjort för vilka övergripande mål och uppgifter som bör gälla för det militära försvaret under den kommande försvarsbeslutsperioden. Utvecklingen av krigsorganisationen under perioden finns redogjord för under avsnitt 7.4. Regeringen har i dessa avsnitt begärt riksdagens ställningstagande. I avsnitt 19.2 har regeringen redogjort för det pågående utvecklingsarbetet vad avser att förbättra styrning och kontroll av Försvarsmaktens verksamhet. I budgetpropositionen under utgiftsområde 6. Totalförsvar kommer regeringen att lämna förslag till riksdagen dels om medelstilldelningen till anslaget A 1. Försvarsmakten, dels om verksamhetsinriktningen för de enskilda programmen för budgetåret 1997. Nedan lämnar regeringen en redogörelse för de olika programmens innehåll och långsiktiga utveckling. Program 1. Operativa lednings- och underhållsförband Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att utöva eller möjliggöra operativ ledning och operativ underhållstjänst. I programmet ingår för närvarande bl.a. högkvarteret, miloförstärkningsstaben och 3 militärområdesstaber med stabs- och sambandsförband m.m., 3 underhållsregementen, 6 markteleunderhållsbataljoner och 6 militärom- rådestransportbataljoner. Programmet skall inriktas mot att miloförstärkningsstaben, 3 marktele- underhållsbataljoner och 1 militärområdestransportbataljon läggs ned senast år 2001. Signalspaningsförband tillkommer under samma period. Programmet omfattar även den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens verksamhet. Försvarsutskottet kommer att lämnas särskild information om denna. Program 2. Fördelningsförband Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att leda och understödja armébrigadernas strid. I programmet ingår för närvarande bl.a. 6 fördelningsstaber med betjäningsförband, 7 artilleriregementsstaber med fördelningsartilleri- bataljoner samt ca 100 fristående bataljoner innefattande bl.a. ingenjör- förband, luftvärnsförband och fältsjukhus. Programmet skall inriktas mot att antalet fördelnings- och artillerirege- mentsstaber skall reduceras till vardera 3 och att resterande förband får en omfattning och sammansättning som svarar mot brigadstrukturens behov senast år 2001. Program 3. Försvarsområdesförband Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att leda territoriell verksamhet, försvara vissa infallsportar samt leda mobilisering och transporter. I programmet ingår för närvarande bl.a. 24 försvarsområdesstaber, förband för stads- och gränsstrid, luftvärns- och ingenjörförband m.m. Sammanlagt omfattar programmet ca 260 000 personer, varav ca 94 000 i hemvärnet. Programmet skall inriktas mot att antalet försvarsområdesstaber skall reduceras till 14 och att personalstyrkan skall nedgå till ca 215 000 senast år 2001, varav hemvärnet skall omfatta ca 125 000 personer. Program 4. Armébrigadförband Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att föra anfallsstrid. Armébrigaderna är allsidigt sammansatta, har hög rörlighet och stor eldkraft. I programmet ingår för närvarande bl.a. 6 infanteribrigader, 5 norrlandsbrigader, 2 pansarbrigader samt 3 mekaniserade brigader. Programmet skall inriktas mot att omfatta 4 infanteribrigader, 3 norrlandsbrigader, 2 pansarbrigader samt 4 mekaniserade brigader senast år 2001. Program 5. Marina lednings- och underhållsförband Programmet innehåller förband med uppgift att leda och understödja de marina krigsförbanden. I programmet ingår för närvarande bl.a. 4 marinkommandon, 1 marindistrikt, 1 rörlig marin ledningsgrupp och 8 bas- och underhållsbataljoner. Programmet skall inriktas mot att omfatta 4 marinkommandon, 1 rörlig marin ledningsgrupp och 5 bas- och underhållsbataljoner senast år 2001. Program 6. Marina flyg- och helikopterförband Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att bedriva ubåtsjakt och spaning mot ytmål. I programmet ingår för närvarande bl.a. 2 helikopterdivisio- ner. Fr.o.m. budgetåret 1998 avses programstrukturen förändras så att program 6 omfattar all helikopterverksamhet inom Försvarsmakten. Program 7. Stridsfartygsförband Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att övervaka och bekämpa mål på och under havsytan. I programmet ingår för närvarande bl.a. 2 ytstridsflottiljer med 6 kustkorvetter, 12 robotbåtar och 12 patrullbåtar, 3 minkrigsledningar med bl.a. 7 minjaktfartyg typ Landsort och 2 minfartyg samt 1 ubåtsavdelning med 12 ubåtar. Programmet skall inriktas mot att omfatta bl.a. 2 ytstridsflottiljer med 6 kustkorvetter, 6 robotbåtar och 12 patrullbåtar, 3 minkrigsavdelningar med bl.a. 7 minjaktfartyg typ Landsort och 2 minfartyg samt 1 ubåts-avdelning med 9 ubåtar, varav 2 i materielberedskap, senast år 2001. Program 8. Kustförsvarsförband Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att försvara infallsportar och skärgårdsområden. I programmet ingår för närvarande bl.a. 1 rörlig kustartilleribrigadledning, 12 kustförsvarsbataljoner, 5 amfibiebataljoner, 3 kustartilleribataljoner och 1 tungt kustrobotbatteri. Programmet skall inriktas mot att omfatta 2 rörliga kustartilleribrigadledningar, 6 kustförsvarsbataljoner, 6 amfibiebataljoner, 3 kustartilleribataljoner och 1 tungt kustrobotbatteri senast år 2001. Program 9. Flygvapnets lednings- och underhållsförband Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att leda och betjäna flygförbanden. I programmet ingår för närvarande bl.a. 3 flygkommandostaber, 3 vädercentraler, 9 strilbataljoner och 24 basbataljoner. I programmet ingår även försvarets telenät (FTN). Programmet skall inriktas mot att antalet strilbataljoner skall reduceras till 6 och antalet basbataljoner till 16 senast år 2001. Program 10. JAS 39-förband Programmet innehåller ännu inte några organiserade krigsförband. Programmet skall inriktas mot på sikt omfatta 12 JAS 39 Gripen-divisioner. Program 11. Övriga stridsflygförband Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift för luftförsvaret, attackförmågan och underrättelseinhämtningen. I programmet ingår för närvarande bl.a. 2 divisioner J 35, 8 divisioner JA 37 och 6 divisioner AJS 37 samt 4 lätta attackdivisioner. Programmet skall inriktas mot att antalet divisioner skall reduceras till 7 senast år 2001. De lätta attackdivisionerna skall läggas ned. Program 12. Transportflygförband Programmet innehåller förband med huvudsakliga uppgifter inom flygtransportverksamheten, signalspaningen och flygräddningen. I programmet ingår för närvarande bl.a. 4 centrala transportflyg-divisioner (varav 1 signalspaningsförband), 8 regionala transportflyg-divisioner och 7 flygräddningsgrupper. Programmet skall inriktas mot att den regionala transportflygorganisationen skall reduceras till 4 divisioner och flygräddningsorganisationen till 6 grupper senast år 2001. Program 13. För krigsorganisationen gemensamma resurser Programmet innehåller verksamheter som inte kan fördelas på övriga program. Programmets innehåll har reducerats genom att vissa personal- och materielverksamheter förts över till de krigsorganisatoriska programmen. Vidare har ledningen av viss förbandsproduktion, såsom kustflottans verksamhet, förts över. Program 14. För grundorganisationen gemensamma resurser Programmet innehåller verksamheter som inte direkt sammanhänger med utvecklingen av krigsorganisationen. Programmets innehåll har reducerats genom att vissa personal- och materielverksamheter förts över till de krigsorganisatoriska programmen. Vidare har visst underhåll för de marina programmen förts över. Program 15. Internationell verksamhet Programmet omfattar verksamhet för att organisera, utbilda och understödja de fredsfrämjande och humanitära insatser som Sverige medverkar och kommer att medverka i. Insatserna finansieras dock över andra anslag. 20.2.2 Fredsfrämjande truppinsatser Försvarsbeslutsperioden 1997 - 2001 Från och med budgetåret 1997 föreslås att anslaget för Fredsbevarande verksamhet under utrikesdepartementets huvudtitel delas upp på två utgiftsområden. Kostnader som hänförs till internationella fredsfrämjande truppinsatser föreslås belasta det nya anslaget A2. Övrig fredsfrämjande verksamhet belastar utgiftsområde 5. Utrikesförvaltning och internationell samverkan. Under försvarsbeslutsperioden är målet att, inom de ekonomiska ramar som står till buds, såsom hittills kunna delta med enhet upp till bataljonsnivå i internationella fredsfrämjande truppinsatser på mandat av FN eller OSSE. Deltagande med en snabbinsatsstyrka skall kunna ske med kort varsel. Även specialenheter för ledning, fältarbeten, transporter och sjukvård skall kunna delta i de fredsfrämjande truppinsatserna. Volym och innehåll i den svenska styrkan skall anpassas efter efterfrågan och tillgängliga resurser (se vidare avsnitt 8.4). 20.3 Vissa funktioner inom civilt försvar 20.3.1 Funktionen Civil ledning Funktionen omfattar verksamhetsgrenarna Funktionssamordning, Samordning av civilt försvar, Ledningssystem, Kommunal beredskap och Civilbefälhavarna. Överstyrelsen för civil beredskap är funktionsansvarig myndighet. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Civil ledning skall bedrivas så | | att ledning skall kunna utövas under höjd beredskap. Ledningen | | skall härvid kunna utövas från fredsarbetsplats samt i | | förekommande fall även från särskild krigsuppehållsplats. | | Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och den | | beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra | | påfrestningar på samhället i fred och för internationella | | fredsfrämjande och humanitära insatser. | -------------------------------------------------------------------- Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Regeringen gör följande bedömning av beredskapsläget i den för budgetåret 1995/96 gällande funktionsstrukturen. Civila myndigheter skall kunna leda verksamheten från sin fredsarbetsplats även under höjd beredskap. Åtgärder för att möjliggöra detta har ännu inte vidtagits i tillräcklig omfattning. Det innebär bl.a. att funktionens ledningsförmåga på fredsarbetsplatser inte är fullt godtagbar avseende telesäkerhet, skydd och uthållighet. Planerna för verksamhet vid höjd beredskap är i huvudsak aktuella, utom beträffande kommunal verksamhet. Personellt är den omedelbara ledningsförmågan i huvudsak godtagbar genom den befintliga kopplingen till fredsverksamheten. Förmågan att överföra information med signalskyddad text, tal och bild är godtagbar. Förmågan att signalskydda datakommunikation och att utnyttja datamedia på central och regional nivå behöver förbättras. Civilbefälhavarna har goda ledningsmöjligheter från krigsuppehålls-platserna men något begränsade från fredsarbetsplatserna. Förmågan hos civilbefälhavarnas krigsorganisation är god eller mycket god och förmågan beträffande ABC-skydd är godtagbar eller god. Sammantaget visar materiella brister avseende reservkraft, telekommunikationer, skydd m.m. att ledningsmöjligheterna från fredsarbetsplatserna kan ifrågasättas hos flertalet myndigheter. Ledningsförmågan är därför totalt sett inte godtagbar. Med anledning av de materiella bristerna är inte heller uthålligheten godtagbar.Handlingsberedskapen och förmågan till flexibelt handlande är däremot godtagbar. Inriktning av ledningssystemet Ett civilt ledningssystem för att kunna klara det civila försvarets uppgifter berör många samhällsverksamheter och måste utgå från sättet att leda och styra motsvarande verksamheter under fredsförhållanden. Nu aktuella uppgifter förutsätter så extrema påfrestningar, att särskilda åtgärder behöver vidtas för att kunna disponera över och inrikta samt inte minst, prioritera samhällets resurser mot dessa. Samtidigt som samhället i många avseenden blivit mer sårbart för tänkbara påfrestningar finns det också i samhället stora och mångsidigt användbara resurser, som måste kunna utnyttjas på ett effektivt sätt. Ledningssystemet utgör också basen för den kompetens och förmåga som skall kunna utnyttjas vid internationella insatser. Därför blir åtgärder som syftar till att utveckla ett säkert och effektivt ledningssystem allt viktigare. Det gäller åtgärder ända från den lokala nivån till den högsta ledningen. En av de största bristerna är härvid att ett effektivt teknikstöd för informationshantering och lägespresentation m.m. saknas i det civila försvarets ledningssystem. Det medför fördröjningar i beslutsprocesser, bristfälligt underlag för beslut mm. Införandet av ett dylikt teknikstöd med inriktning på de geografiskt områdesansvariga myndigheterna, dvs. länsstyrelser och civilbefälhavare men även kommuner bör enligt regeringens mening påbörjas. Bristerna avseende reservkraft, skydd m.m. bör vidare uppmärksammas. Inriktning av samordningen Helhetssynen och den breddade hotbilden skapar ett viktigt incitament för att se på samhället som bas för beredskapsåtgärder ur ett annorlunda perspektiv. Det gäller nu att med olika medel "kvalitetssäkra" förmågan hos vitala funktioner. När det gäller internationella insatser bör - i enlighet med vad som anges i kapitel 8 - Överstyrelsen för civil beredskap ha till uppgift att verka för att förmågan att använda resurserna inom det civila försvaret ökar och ha en överblick över vilka resurser som kan användas. I den långsiktiga omvärldsanalysen är forskning och studier de viktigaste instrumenten. Forskningsinriktningen bör anpassas till det civila försvarets nya uppgifter och till helhetssynen inom det civila försvaret. Den breddade hotbilden skärper kraven på en gemensam planeringsinriktning utifrån en gemensam föreställning om vilka hot och risker som skall kunna mötas. Det blir därvid väsentligt att ansvariga myndigheter och andra aktörer har en enad uppfattning om det väpnade angreppets karaktär men också om vad en svår påfrestning på samhället i fred är och vilka krav som då kan komma att ställas. Det innebär också att den operativa planering som Överstyrelsen samordnar skall utformas bl.a. i syfte att slå fast vilka planeringsgrunder som gäller. Överstyrelsen måste således ägna stor kraft åt att snabbt och effektivt se till att det nya totalförsvarsbeslutet får genomslag i samhället. Satsningen på att tydliggöra ansvaret för beredskapshänsyn måste också ske samordnat och med en gemensam föreställning om hot, risker och vad som krävs av såväl funktionsledningsansvariga som områdesansvariga myndigheter på olika nivåer. Den fortsatta utvecklingen av mål- och resultatstyrningen inom det civila försvaret ställer särskilda krav på uppföljning och utvärdering. När planeringsinriktning och verksamhetsmål förändras är det särskilt viktigt att uppföljning och utvärdering sker mot de nya målen. För att kunna ge statsmakterna en aktuell och heltäckande bild av hur totalförsvarsbeslutet 1996 har slagit igenom i planering och genomförande måste uppföljning och utvärdering samordnas. Överstyrelsen har av statsmakterna redan fått en stärkt roll i detta avseende. Regeringen redogör närmare för styrningen av det civila försvaret i kapitel 19. Övningsverksamheten kommer att spela en utomordentligt viktig roll som verktyg för att utvärdera det civila försvarets förmåga att lösa sina uppgifter. Vid uppläggning av scenarier och övningsmoment bör hänsyn bl.a. tas till den breddade hotbilden. Överstyrelsen skall samordna och utveckla övningsverksamheten i enlighet med detta. Övningar är också av grundläggande betydelse för att utveckla en förmåga och handlingsberedskap i det civila försvarets ledningssystem. Av detta skäl är utbildningsinsatser i enlighet med det kompetensutvecklingssystem som Överstyrelsen utarbetat avgörande. Systemet måste dock vidareutvecklas med anledning av inriktningen i totalförsvarsbeslutet. Regeringen anser att övningsverksamheten och övningssystemen inom det civila försvaret skall utvecklas i enlighet med vad regeringen här anfört. 20.3.2 Funktionen Ordning och säkerhet m.m. Funktionen omfattar upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, brottsbekämpning och brottsutredning, åklagarväsendet samt utlänningsfrågor förutom flyktingverksamhet. Rikspolisstyrelsen är funktionsansvarig myndighet. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Ordning och säkerhet m.m. skall | | bedrivas så, att under höjd beredskap ett skydd snabbt skall | | kunna ges åt totalförsvarsviktiga anläggningar, att allmän ordning| | och säkerhet i samhället skall kunna upprätthållas och att | | allmänheten skall kunna lämnas skydd och hjälp. | | | | Verksamheten inom funktionen skall även under höjd beredskap | | fullgöra sina fredstida uppgifter, men med prioritering av de | | uppgifter som rör totalförsvaret. | | | | Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och den | | beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra | | påfrestningar på samhället i fred och för internationella | | fredsfrämjande och humanitära insatser. | -------------------------------------------------------------------- Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Regeringen gör följande bedömning av beredskapsläget. Polisväsendet bibehåller i princip sin fredsorganisation i krig. Större delen av polisväsendets personal är krigsplacerad vid polismyndigheterna. Beredskapspolisorganisationen är, med vissa regionala undantag, väl fylld utifrån de krav som hittills ställts. Personalen är utbildad och övad för verksamheten i krissituationer och krig i enlighet med det nu gällande utbildningssystemet för polisen. En av de viktigaste polisiära uppgifterna vid väpnat angrepp är att bekämpa sabotageverksamhet. Ett led i detta är att bevaka viktigare totalförsvarsanläggningar. Användningen av de polisiära resurserna är enligt nuvarande planläggning koncentrerad till inledningsskedet av ett väpnat angrepp. Insatstiden för polisen vid ett beredskapslarm är kort, eftersom polisen är i tjänst dygnet runt och har omedelbar tillgång till sin försvarsutrustning. Större delen av polispersonalen kan vara mobiliserad inom två timmar. För att stärka försvaret mot ett överraskande väpnat angrepp måste de brister när det gäller polisens försvarsutrustning som Rikspolisstyrelsen har pekat på i programplanen för funktionen Ordning och säkerhet m.m., liksom det förhållandet att ett antal polismän, främst kvinnor, saknar militär grundutbildning på sikt åtgärdas. Omstruktureringen inom Försvarsmakten gör att vissa brister i utrustningen bör kunna åtgärdas utan större kostnader genom att materiel som inte längre behövs inom Försvarsmakten överförs till polisens försvarsutrustning. Vissa åtgärder är enligt regeringens mening av den art att de kan vidtas under ett anpassningsskede om det säkerhetspolitiska hotet mot Sverige skulle ändras. Inriktning av planeringen Polisväsendet skall kunna öka sin förmåga vid ett ändrat säkerhetspolitiskt hot. Samtliga myndigheter som ingår i funktionen skall ha förmåga att snabbt höja sin beredskap för de uppgifter som tillkommer utöver uppgifterna i fred. Formerna för samverkan med andra funktioner och myndigheter inom totalförsvaret skall vara klarlagda under fredstid. Flertalet ledningscentraler har inte något skydd mot ett militärt angrepp. Vid uppförandet har man främst sett till den fredstida användningen. Ledningen av polisverksamheten bör dock så långt det är möjligt kunna ske från ett skyddat utrymme. Verksamheten skall även, om än i begränsad omfattning, kunna fullgöras i miljö som har utsatts för stridsmedel. Det fortifikatoriska skyddet av ledningscentralerna behöver därför förbättras. Funktionen skall i första hans inriktas på att svara för ett omedelbart försvar vid ett överraskande väpnat angrepp, skydda och understödja Försvarsmaktens mobilisering och styrkeuppbyggnad samt i samverkan med annan personal bevaka och skydda anläggningar som är viktiga för totalförsvaret. Regeringen konstaterar i avsnitt 17.6 om skydd av samhällsviktig verksamhet att det finns ett behov av ytterligare personal för bevakningsuppgifter under höjd beredskap samt att beredskapspolisen med en utökad organisation och bättre utbildning kan utgöra ett lämpligt komplement för bevakning av skyddsobjekt. Under anslaget B 5. Funktionen Ordning och säkerhet m.m. har medel beräknats för en sådan utvidgning. Vid svåra påfrestningar på samhället i fred skall polisen upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt stödja samhällets övriga ansträngningar. Polisen skall, främst genom att tillhandahålla personal, kunna medverka vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Rikspolisstyrelsen har därvid ett särskilt ansvar. 20.3.3 Funktionen Utrikeshandel Funktionen omfattar åtgärder för att upprätthålla utrikeshandeln under höjd beredskap. Kommerskollegium är funktionsansvarig myndighet. Andra myndigheter med uppgifter inom funktionen är Tullverket, Statens jordbruksverk och Exportkreditnämnden. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Utrikeshandel skall bedrivas så | | som krävs för försvarsansträngningarna och befolkningens försörjning| | under höjd beredskap. | -------------------------------------------------------------------- Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Funktionen kan fullgöra uppgiften att förse regeringen med handelspolitiskt underlag samt att administrera och kontrollera begränsade utrikeshandelsregleringar. En total reglering är möjlig först efter en resurskompletteringsperiod. Inriktning av planeringen Kommerskollegium har i funktionens programplan anmält behovet att till följd av EU-medlemskapet ompröva funktionens verksamhet. En sådan omprövning bör nu inledas. I ett första steg bör analyseras förändringar som medlemskapet medfört av behovet och möjligheterna att i beredskaps- och försörjningssyfte styra Sveriges utrikeshandel. Kollegiet bör senast den 30 juni 1997 inkomma med yttrande i denna del. I avvaktan på denna värdering av EU-medlemskapets innebörd uttrycker programplanen en lämplig inriktning av verksamheten. 20.3.4 Funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst Funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst omfattar skydd och räddning av människor, egendom och miljö i samband med olyckor och stridshandlingar. Detta sker genom de särskilda beredskapsförberedelser som görs på det civila försvarets område. Statens räddningsverk är funktionsansvarig myndighet. Två utredningars förslag påverkar funktionen, nämligen Finansiering av det civila försvaret (SOU 1996:58) och Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten (SOU 1996:86). Dessa utredningar behandlas i kapitel 19 och 12. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Befolkningsskydd och | | räddningstjänst skall bedrivas så att skador till följd av | | krigshandlingar skall förhindras eller begränsas i första hand på| | människor och i andra hand på egendom och miljön. | | Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och den | | beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra | | påfrestningar på samhället i fred och för internationella | | fredsfrämjande och humanitära insatser. | -------------------------------------------------------------------- Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Regeringen anser att beredskapsläget inom funktionen i många avseenden är gott men noterar att det också finns brister. Totalt finns i Sverige 7,3 miljoner skyddsrumsplatser, varav ca 3,5 miljoner finns i riskområden med högsta eller hög prioritet. Enligt nuvarande planeringsnormer föreligger en brist på ca 1,5 miljoner skyddsrumsplatser företrädesvis i centrala storstadsområden. Möjligheterna att anordna skyddade utrymmen är ännu inte helt kända. Andningsskydd finns till hela befolkningen men i många kommuner saknas planläggning för utdelning till allmänheten inom 48 timmar. Ett antal av kommunerna har tagit fram förslag till, men ännu inte antagit, räddningstjänstplan som inkluderar höjd beredskap. För räddningstjänsten vid höjd beredskap förutses stora kvalitativa brister under den närmaste tioårsperioden, innan långtidsutbildade totalförsvarspliktiga med civilplikt har tillförts räddningskårerna i tillräcklig omfattning. En nedsatt förvarningsfunktion finns inledningsvis i avvaktan på ett nytt luftlägesinformationssystem. Hela befolkningen kan nås av varningsinformation via radio och television. Utomhusvarning kan förmedlas till huvuddelen av de områden som har särskilda risker. Nuvarande manöversystem för styrning av varningsaggregaten behöver dock moderniseras. Brister i uppbyggnaden av hemskyddet föreligger bl.a. i storstäderna. Inriktning av planeringen Regeringen anser att utvecklingen inom funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst under den kommande planeringsperioden kommer att starkt påverkas av lagen (1994:1720) om civilt försvar och lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt samt av de nya planeringsförutsättningarna enligt den av riksdagen angivna inriktningen för planeringen. Befolkningsskydd -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Regeringen avser att låta se över frågor med avseende på | | skyddsrumsbyggande. | -------------------------------------------------------------------- Vid försvarsbeslutets första etapp tog försvarsutskottet upp Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR11 om det framtida skyddsrumsbyggandet till behandling. Utskottet delade Riksdagens revisorers uppfattning att det behövs tydligare kriterier för skyddsrumsbyggandet. Ett tydligare hänsynstagande till det lokala behovet av skyddsrum bör göras. Därmed kan det fysiska skyddet inom befolkningsskyddet göras effektivare och billigare. Utskottet ansåg att riktlinjerna för skyddsrumsbyggandet borde ses över. Även en ändrad finansiering av skyddsrumbyggandet borde prövas i sammanhanget. Regeringen har i 1995 års planeringsanvisningar givit Överstyrelsen för civil beredskap och Statens räddningsverk i uppdrag att speciellt utreda vissa frågor rörande befolkningsskyddet. Statens räddningsverk har efter samråd med Överstyrelsen för civil beredskap dels lämnat förslag till framtida utformning av skyddsrumsbyggandet och inriktning av systemet för förvarning mot luftanfall m.m., dels lämnat förslag till nytt planeringssystem för det fysiska skyddet. Överstyrelsen för civil beredskap har lämnat en rapport om möjligheterna att överföra ytterligare uppgifter till kommunerna. Mot bakgrund av vad som föreslås i rapporterna rörande ovanstående uppdrag anser regeringen att färre begrepp skall användas i skyddsrumsplaneringen i syfte att åstadkomma en enhetlig tillämpning av de regionala mål- och riskanalyserna. Planering och produktion av fysiskt skydd bör inriktas enligt följande. Särskilt utsatt område Skyddsrumsområde. Annat utsatt område Planläggs för skyddade utrymmen, med beaktande av befintliga skyddsrum Övrigt område Ingen planering Områden där skyddsrum skall byggas (skyddsrumsområden) bör mer än tidigare ansluta till riskområdena enligt de regionala mål- och riskanalyserna. Som områdesidentitet bör därför i stället för hemskyddsområden de statistikområden - nyckelkodsområden - för vilka SCB på uppdragsbasis levererar befolkningsstatistik m.m. åt kommunerna användas. Ett nyckelkodsområde är geografiskt bestämt av de fastigheter som ingår i området och är vanligen betydligt mindre till ytan än ett hemskyddsområde. Skyddsrum bör byggas enbart för boende samt för personal i särskilt totalförsvarsviktig verksamhet. Bristtäckningsproduktion genomförs i begränsad omfattning med inriktning på totalförsvarsviktig verksamhet i storstädernas innerområden. Enligt regeringens uppfattning kan besparingar vid skyddsrumsbyggande göras genom ytterligare standardisering samt undvikande av speciallösningar. En begränsning av skyddsrummens storlek underlättar användandet av standardlösningar vid byggandet. Dessutom är den vapentekniska utvecklingen, med större risk för användande av precisionsvapen, ett skäl till att begränsa skyddsrummets storlek och därmed träffyta. Pågående program för underhållsbesiktning och åtgärdande av fel och brister i befintliga skyddsrum bör enligt regeringens mening fullföljas för alla skyddsrum i hela landet under försvarsbeslutsperioden. Planeringen bör omfatta en fredstida utbyggnad av skyddsrum i de mest utsatta områdena, de s.k. skyddsrumsområdena. Skyddade utrymmen skall också planeras inom skyddsrumsområde där skyddsrum ännu ej hunnit byggas i tillräcklig omfattning. I andra utsatta områden skall det planeras för att möjliggöra en utbyggnad av skyddade utrymmen under en anpassningsperiod. Ett system för inventering och registrering av skyddade utrymmen bör enligt regeringens mening införas under försvarsbeslutsperioden med början år 1997. Behovet av skyddsrum bör på ett tydligare sätt knytas till den fysiska planeringen i kommunen. Regeringen anser att möjligheten att via plan- och bygglagstiftningen integrera skyddrumsplanering i kommunens övriga fysiska planering skall studeras. Därvid skulle skyddsrumsfrågorna aktualiseras på ett tidigare stadium i byggprocessen och mål- och riskaspekterna tydliggöras i den fysiska planeringen. För hela skyddsrumssystemet skall finnas ett system för certifiering och kontroll för att samhället skall kunna försäkra sig om att rätt skyddsvärde erhålls och vidmakthålls. Regeringen avser att låta utreda frågan om vem som skall kunna utföra skyddsrumsbesiktningar. Administrationen av planeringssystemet bör fortlöpande förenklas bl.a. genom införande av decentraliserat datorstöd. De problem, som enligt Riksdagens revisorer måste åtgärdas, rör förutom tillämpningen av de regionala mål- och riskanalyserna och genomförandet av den kommunala skyddsplaneringen - vilka regeringen behandlat ovan - även bemyndigandesystemet och frågan om ett eventuellt överförande av medlen för skyddsrumsbyggande till kommunerna för att ge dessa det fulla ansvaret för befolkningsskyddet på lokal nivå. Det är enligt regeringens uppfattning inte möjligt att inom ramen för nuvarande system helt komma tillrätta med de olägenheter som revisorerna påtalat. Detta gäller oavsett om skyddsrumsbyggandet förblir en statlig angelägenhet eller om medlen för skyddsrumsbyggande överförs till kommunerna. Nuvarande finansieringssystem bör därför om möjligt ersättas med ett annat system. Möjligheten att finansiera skyddsrumsbyggandet med hjälp av lån ur riksgälden har aktualiserats av Överstyrelsen för civil beredskap och senare i betänkandet Finansiering av det civila försvaret (SOU 1996:58). (Se även kapitel 19). Utredningens förslag innebär att kostnaderna för beredskapsinvesteringar bör lånefinansieras genom investeringslån i Riksgäldskontoret. Regeringen finner emellertid, efter hörande av Riksrevisionsverket, att lånefinansiering av skyddsrumsbyggandet enligt ovan angivna metod inte är möjlig. Skälet till detta är att staten inte har äganderätt till de färdiga skyddsrummen. Regeringen avser att vidare studera möjligheterna att utveckla ett finansieringssystem som medför att statens kostnader för skyddsrumsbyggandet blir jämnare fördelade över tiden och mindre känsliga för förändringar i byggkonjunkturen än vad som är fallet med nuvarande system. Frågan om en eventuell överföring av medlen för skyddsrumsbyggandet till kommunerna bör enligt regeringens uppfattning hanteras i samband med beslut om framtida finansieringssystem. Handlingsberedskap skall finnas för att kunna genomföra utrymning och inkvartering över hela landet. I utpekade, riskutsatta områden skall särskild planläggning och handlingsberedskap vara förberedd för snabba, omfattande utrymningar. Likaså skall mörkläggning kunna genomföras efter en tids förberedelser. Räddningstjänst Den integration av åtgärder för fred och krig som hittills genomförts inom Statens räddningsverk ansvarsområden ligger i linje med riksdagens beslut om det civila försvarets inriktning. Detta gäller speciellt den helhetssyn på beredskapen mot hot och risker i fred och krig som nu fullföljs inom den kommunala räddningstjänsten. Genom den ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102) som trädde i kraft den 1 juli 1995 har kommunerna det fulla ansvaret för räddningstjänsten i såväl fred som under höjd beredskap. Den statliga civilförsvarsorganisationen har nu avvecklats. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun har förändrats, vilket bl.a. har påverkat länsstyrelsernas roll. Länsstyrelserna har fått en förstärkt roll inom funktionen, dels vad avser rådgivning och utvärdering gentemot kommunerna, dels som tillsynsmyndighet över räddningstjänsten under höjd beredskap. Räddningstjänsten vid höjd beredskap skall kunna mobiliseras med kort varsel, samt då vara planerad, organiserad, utrustad och utbildad. Kommunerna skall senast den 1 juli 1997 ha genomfört de förändringar av räddningstjänstplanerna som följer av ansvaret för räddningstjänsten under höjd beredskap. Grundläggande för en framtida väl fungerande kommunal organisation är tillförsel av utbildade, totalförsvarspliktiga räddningsmän samt anskaffad, modern räddningsutrustning. Anpassningen till de beräknande behoven av personal- och materieltillgångar, vilket kommer att innebära krav på ökade resurser, skall vara slutförd inom en tio årsperiod. Dessa resurser skall även kunna utnyttjas vid stora olyckor och svåra påfrestningar på samhället i fred, vilket innebär att en flexibel räddningstjänst med integration och helhetssyn fred - krig då har uppnåtts.Hela befolkningen har i dagsläget tillgång till andningskydd. Någon ytterligare anskaffning under försvarsbeslutsperioden är därför inte aktuell. Nyanskaffning kommer att aktualiseras först i början av 2000- talet. Hela befolkningen skall ha tillgång till andningsskydd inom 48 timmar efter beslut om utdelning. Vid vitala funktioner inom riskområden för angrepp med strategiska insatsstyrkor, bör andningsskydd kunna delas ut på kortare tid. Planeringen för utdelning av andningsskydd bör enligt regeringen vidareutvecklas så att utdelning säkert kan ske inom den stipulerade tiden. Hela landets befolkning skall kunna nås av varning genom radio eller television. I områden med farlig verksamhet och inom särskilt riskutsatta områden skall även personer som vistas utomhus kunna nås av varning. I lagen (1994:1720) om civilt försvar som trädde i kraft den 1 juli 1995 fastslogs att det i varje kommun skall finnas ett hemskydd. För att hemskyddet skall bli en naturlig del i den kommunala beredskapsorganisationen är det viktigt att hemskyddet organiseras och dimensioneras utifrån de uppgifter som åligger hemskyddet. Vid utgången av försvarsbeslutsperioden bör samtliga kommuner ha sett över och anpassat sitt hemskydd till de förutsättningar som gäller för den enskilda kommunen. Överföringen av räddningstjänstmateriel för kommunernas behov under höjd beredskap skall fortsätta. Kommunerna skall ha de ledningsplatser och sambandsystem som behövs med avseende på kommunernas planering och organisation av räddningstjänsten under höjd beredskap. Ledningsplatser och sambandsystem skall tillgodose krav på effektiv och säker ledning under såväl fredstid som under höjd beredskap. Beredskapsinvesteringar däribland räddningstjänstmateriel under höjd beredskap behandlas i betänkandet Finansiering av det civila försvaret (SOU 1996:58). Utredningens förslag är att kostnaderna för beredskapsinvesteringar bör lånefinansieras genom investeringslån i Riksgäldskontoret. Åtgärder bör vidtas för att definiera begreppet beredskapsinvestering och för att fastställa lämpliga avskrivningstider för olika typer av beredskapsinvesteringar. Riksrevisionsverket har på uppdrag på regeringens uppdrag utrett möjligheten att lånefinansiera beredskapsinvesteringar. (Se kapitel 19). 20.3.5 Funktionen Psykologiskt försvar Funktionen Psykologiskt försvar omfattar verksamhetsgrenarna ledning och administration, organisationsberedskap, forskning och studier, informationsberedskap och information. Styrelsen för psykologiskt försvar är funktionsansvarig myndighet. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Psykologiskt försvar skall | | bedrivas så att befolkningens förtroende för det demokratiska | | samhället under höjd beredskap bevaras samt att försvarsviljan | | och motståndsandan stärks. En snabb och korrekt nyhetsförmedling| | och en konkret och fullständig myndighetsinformation skall | | säkerställas genom en god och anpassningsbar | | informationsberedskap. Verksamheten skall även bedrivas så att | | de resurser och den beredskap som skapas också skall kunna | | utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred och för | | internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. | -------------------------------------------------------------------- Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Regeringen bedömer att Styrelsens för psykologiskt försvar beredskaps- organisation har godtagbar förmåga att kunna upprätthålla en god beredskap inför en eventuell kris- eller krigssituation, dock finns brister i förmågan att snabbt kunna samordna den centrala myndighetsinformationen. Likaså finns vissa brister vad gäller viktiga centrala myndigheters uthållighet i informationshänseende vid långvariga krisförlopp. Sveriges Radio, Sveriges Television och TERACOM Svensk Rundradio AB har god förmåga att distribuera program under störda förhållanden. Säkerheten vid distribution av nyheter genom TT har i huvudsak ökat genom övergång till distribution genom satellit till abonnenterna. Tidningsföretagen är för sin verksamhet i hög grad beroende av hur elförsörjningen fungerar. Det saknas i dag reservelkraft för att driva tryckerierna. För att motverka sårbarheten har påbörjats ett system med värdtryckerier på regional nivå som ett komplement till ordinarie tryckerier. Regeringen vill i detta sammanhang nämna att Styrelsen för psykologiskt försvar nyligen genomfört en översyn av myndighetens beredskapsorganisation. Inriktning av planeringen Informationsfrågor har fått en allt ökande betydelse i samhället i stort och informationens betydelse vad gäller samhällets beredskap för såväl krigstida som fredsmässiga påfrestningar. Mot bakgrund av användningen av försvarsresurser för dels genomförande av internationella fredsfrämjande och humanitära insatser, dels stärkande av samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället i fred bör i planeringen även beredskapen för dessa nya uppgifter beaktas. Utredningen om radion och televisionen i krig och krigsfara (Ku 1994:08) har i sitt betänkande (SOU 1996:80) Viktigt meddelande - Radio och TV i krig och kris lämnat förslag om vad som bör gälla för radio och television i krig och krigsfara. I betänkandet föreslås bl.a. att Styrelsen för psykologiskt försvar skall ha funktionsansvar för funktionen radiokommunikationer. Slutligt ställningstagande till utredningens förslag görs i regeringens behandling av betänkandet. Utredningens förslag remissbehandlas för närvarande. Regeringen har behandlat vissa frågor rörande Styrelsens för psykologiskt försvar uppgifter i kapitel 12. 20.3.6 Funktionen Socialförsäkring m.m. Funktionen Socialförsäkring m.m. omfattar socialförsäkringen och an- slutande bidragssystem. Riksförsäkringsverket är funktionsansvarig myndighet. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Socialförsäkring m.m. | | (administration av socialförsäkringen samt arbetslöshets- och | | tjänstegrupplivförsäkring) skall bedrivas så att under höjd | | beredskap de ekonomiska trygghetssystemen fungerar på sådant sätt| | att den enskilda människan får den ersättning hon är berättigad | | till. Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och | | den beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra | | påfrestningar på samhället i fred. | -------------------------------------------------------------------- Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Regeringen bedömer att då en ny central reservrutin tagits i bruk under år 1996 är beredskapsläget godtagbart. Det föreligger dock brist på reservkraft vid försäkringskassornas lokalkontor. Inriktning av planeringen De ekonomiska trygghetssystemen skall fungera även under störda för- hållanden. Oavsett om Riksförsäkringsverkets ADB-anläggning fungerar eller inte skall utbetalningssystemen fungera i allt väsentligt. Ökad satsning bör göras på reservkraft, säkrare teleförbindelser för försäkringskassorna och underhåll av skyddet för ADB-anläggningen.Enligt regeringen är det angeläget att Riksförsäkringsverket i planeringen beaktar att möjligheterna att vidta beredskapsåtgärder först i ett anpassningsskede är begränsade. 20.3.7 Funktionen Hälso- och sjukvård m.m. Funktionen Hälso- och sjukvård m.m. omfattar förutom den civila hälso- och sjukvården även socialtjänst samt miljö- och hälsoskyddet i krig. Socialstyrelsen är funktionsansvarig myndighet. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Hälso- och sjukvård m.m. (hälso- och| | sjukvård, socialtjänst, miljö- och hälsoskydd samt smittskydd) | | skall bedrivas så att under höjd beredskap varje skadad eller | | sjuk ges medicinskt acceptabel behandling och vård, de | | grundläggande livsbetingelsema tryggas samt smittspridning och | | uppkomst av epidemier så långt möjligt förebyggs, och verkningarna| | av radioaktivt nedfall begränsas. Verksamheten skall även | | bedrivas så att de resurser och den beredskap som skapas också | | skall kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred| | och för in- ternationella fredsfrämjande och humanitära insatser.| -------------------------------------------------------------------- Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Regeringen bedömer att vid ett väpnat angrepp med ingen eller mycket kort förvarning hälso- och sjukvården har en godtagbar förmåga. Vissa brister finns dock beträffande ledning och samband, transporter, teknisk försörjning och beredskap för ABC-angrepp. Anpassningsförmågan är inte helt tillfredsställande. Bristerna gäller förmågan att leda hälso- och sjukvården vid stora skadeutfall och vissa oklara ansvarsförhållanden. Socialtjänsten har godtagbar kapacitet men inte godtagbar omställnings- förmåga. Miljö- och hälsoskyddet har godtagbar kapacitet och omställ- ningsförmåga. Verksamheten har begränsade möjligheter att minska verkan av ABC-stridsmedel samt beträffande omställningsförmåga brister när det gäller samverkan på lokal nivå. Vid angreppshot i nuvarande omvärldsläge finns en godtagbar uthållighet. För socialtjänsten finns brister i den tekniska försörjningen. Vid ett angreppshot med iståndsatta styrkor, som medger kapacitets-uppbyggnad, har hälso- och sjukvården godtagbar förmåga men initialt regionala obalanser avseende personaltillgång. Förmågan till omställning är inte godtagbar på grund av brister i förmågan att leda hälso- och sjukvården i den omställda krigsorganisationen. Socialtjänsten har godtagbar kapacitet men inte godtagbar omställningsförmåga. Miljö- och hälsoskyddet har i båda avseendena godtagbar förmåga. Vid ett angreppshot på lång sikt finns godtagbar uthållighet. För hälso- och sjukvården finns brister beträffande den tekniska försörjningen vid vissa akutsjukhus och andra vårdanläggningar. Socialtjänsten har brister i den tekniska försörjningen. Inriktning av planeringen Inriktningen av planeringen för funktionen Hälso- och sjukvård m.m. perioden 1997-2001 har sin utgångspunkt i riksdagens beslut om totalförsvarsbeslutets första etapp som anges. Enligt regeringen är det angeläget att Socialstyrelsen i planeringen beaktar möjligheterna att vidta beredskapsåtgärder först i ett anpassningsskede. Den civila hälso- och sjukvården måste vid ett angrepp i nuvarande omvärldsläge inledningsvis kunna svara för hela sjukvårdsbehovet, både militärt och civilt skadade, med ordinarie fredsresurser. Skadade och sjuka skall kunna ges behandling och vård med katastrof-beredskapens resurser, som skall kunna fungera omedelbart. Primär kirurgi skall kunna utföras inom sex timmar. Socialtjänsten skall liksom miljö- och hälsoskyddet kunna fungera omedelbart med fredsorganisationens resurser. För angreppshotet skall genomgående finnas fredstida uthållighet. När det gäller angreppshot med iståndsatta styrkor skall förmåga finnas att efter en resursuppbyggnad under ett år kunna ge skadade och sjuka basal behandling och vård. Primär och sekundär kirurgi skall kunna utföras inom angivna ramar. Förebyggande åtgärder skall kunna ske. Viktiga förutsättningar för att kunna klara sjukvårdsbehoven vid ett angrepp med iståndsatta styrkor är tillgången till reservanordningar med tillräcklig kapacitet främst för el-, vatten- och värmeförsörjningen samt att sjukvårdsförnödenheter finns tillgängliga för såväl behandling av krigsskadade som för kvarvarande fredssjukvård. Socialtjänsten skall inom en vecka vara anpassad till krigets behov. Detsamma gäller miljö- och hälsoskyddet. Uthålligheten skall sträcka sig över månader. I fråga om ett angreppshot på lång sikt skall funktionen kunna anpassa verksamheten till ändrade krav på kapacitet, uthållighet och omställningsförmåga genom åtgärder beträffande funktionssäkerhet, kompetens samt teknik- och systemutveckling, flexibel planläggning m.m. Uthållighet m.m. skall kunna anpassas till skilda säkerhetspolitiska lägen. När det gäller skydd mot A-, B- och C-stridsmedel skall profylaktisk behandling och immunisering kunna utföras. Funktionen skall kunna fullfölja sina viktigaste uppgifter i C-moln och radiakmiljö. Den skall även kunna lokalisera och identifiera smittkälla med fältepidemiologisk verksamhet och mikrobiologisk diagnostik. Funktionen skall ha ett grundläggande skydd mot B-stridsmedel (grundskydd). C-kontaminerade och skadade från områden eller anläggningar som har utsatts för B-angrepp skall kunna omhändertas och saneras, främst vid sjukvårdsanläggning. Vissa utsatta personalgrupper skall kunna ges ett förstärkt B-skydd. När det gäller medverkan vid internationella insatser och vid svåra påfrestningar i fred skall expertinsatser och visst bistånd med förnöden- heter kunna ges senast en vecka efter särskilt medgivande. Med fredstida katastrofberedskap som grund skall funktionens kapacitet, uthållighet och omställningsförmåga vara tillräcklig för svåra påfrestningar på samhället i fred. 20.3.8 Funktionen Postbefordran Funktionen Postbefordran omfattar för totalförsvaret postal kommunikation samt postgiroverksamhet. Post- och telestyrelsen är funktionsansvarig myndighet. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Postbefordran skall bedrivas så | | att totalförsvarets behov av postal kommunikation samt | | postgiroverksamhet skall kunna tillgodoses under höjd | | beredskap. Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser | | och den beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid | | svåra påfrestningar på samhället i fred. | -------------------------------------------------------------------- Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Regeringen gör följande bedömning av beredskapsläget. Vissa anläggningar är i krig sårbara för bekämpning med flyg och sabotage. Följden kan bli att postverksamheten tvingas övergå till en manuell hantering med stora förseningar som följd och att funktionen Finansiella tjänster allvarligt påverkas. Bristen på reservkraft gör att den ökande produktionen av elektronisk post och modern postsortering inte kan genomföras vid avbrott i landets elförsörjning. Inriktning av planeringen Sårbarheten ökar eftersom posthanteringen centraliseras och automatiseras. Det är svårt att skydda postterminalerna. Regeringen anser därför att åtgärderna måste inriktas mot skydd mot sabotage, installation av egen reservkraft, elektronisk överföring av brev/meddelanden samt alternativa transporter av brev och paket. En särskild organisation för fältadresserad post skall finnas förberedd. Beredskapåtgärderna anpassas till den utveckling som kommer att ske inom funktionen. Vissa anläggningar erhåller skydd mot sabotage och flygbekämpning. Sårbarheten vid elbortfall bör minskas genom att anskaffning av reservel påbörjas vid de viktigaste sorteringsterminalerna. I övrigt bibehålls förmågan oförändrad på dagens nivå. Vid programplaneperiodens slut saknas fortfarande reservel vid ett antal sorteringsterminaler och inom postgiroverksamheten. 20.3.9 Funktionen Telekommunikationer Funktionen Telekommunikationer omfattar kommunikation av ljud, text, bild och data via markbundna eller mobila nät. Post- och telestyrelsen är funktionsansvarig myndighet. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Telekommunikationer skall | | bedrivas så att totalförsvarets behov av teletjänster under höjd| | beredskap tillgodoses. Verksamheten skall även bedrivas så att | | de resurser och den beredskap som skapas också skall kunna | | utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred. | -------------------------------------------------------------------- Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Regeringen gör följande bedömning av beredskapsläget. Trots att många av Telias förmedlingsfunktioner är fullträffsskyddade är telekommunikationerna fortfarande mycket sårbara för sabotage och bekämpning med flyg. Telias stora oskyddade telebyggnader med många viktiga funktioner, är särskilt sårbara. Vid en stor insats av framför allt sabotage och precisionsstyrda vapen från flyg är risken stor att telekommunikationerna lamslås. Möjligheterna att prioritera teletrafik för totalförsvarsviktiga abonnenter är små. Inriktning av planeringen Regeringen anser att Telekommunikationer är en nyckelfunktion för totalförsvaret, som vid ett väpnat angrepp måste fungera med hög säkerhet. Sårbarheter i landets infrastruktur måste därför efterhand byggas bort eller begränsas. Åtgärder kan främst vidtas i samband med operatörernas utbyggnad av nät eller vid förnyelse av teknik. Utvecklingen inom funktionen går mycket fort. Som följd av detta uppstår hela tiden nya möjligheter men också risker för nya sårbarheter. Konsekvenser av Telias pågående omstrukturering måste beaktas. Satsning på en mångfald av operatörer ger ökad flexibilitet och minskad sårbarhet. Funktionen är mest sårbar för angrepp med precisionsstyrda vapen från luften och för sabotage, varför skydd mot dessa angreppsformer prioriteras. Manipulering i datasystem måste särskilt beaktas. Mask- och slingformiga nät med redundans och omkopplingsmöjligheter vid skador utgör tillsammans med fullträffskydd eller spridning av vitala funktioner främsta grund för motståndsförmåga mot bekämpning. Skyddet av Telias transportnät bör förbättras. GSM-näten förbereds för användning i krig genom att vissa anläggningar fullträffsskyddas. Bevakning av vitala knutpunkter bör planeras inför både väpnat angrepp och svåra påfrestningar på samhället i fred. Post- och telestyrelsen utreder hur åtgärder bör vidtas för att förhindra manipulering av datasystem. Reservkraften bör förbättras för att klara långa elavbrott vid bekämpning av landets elförsörjning. En metod för prioritering av totalförsvarsviktiga abonnenter bör tas fram och införas. Finansiering av teleberedskapen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Kostnaden för vissa beredskapsåtgärder mot allvarlig fredstida | | hot och påfrestningar inom funktionen Telekommunikationer skall | | delvis finansieras genom en avgift. Avgiftssystemet bör träda i | | kraft den 1 juli 1997. Regeringen avser senare lägga fram | | förslag om regleringen av en sådan avgift. | -------------------------------------------------------------------- I prop. 1995/96:12 framhöll regeringen att de senaste årens utveckling medför att vi i dag måste teckna en bredare bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar. Bilden sträcker sig från de mer traditionella säkerhetspolitiska hot som långsiktigt inte kan uteslutas, över de nya konflikter som tenderar att blossa upp i det kalla krigets spår, till de hot och risker som följer av den globala utvecklingen och de moderna samhällenas sårbarhet. Sammantaget talar detta för ett vidgat säkerhetsbegrepp. Regeringen ansåg att med utgångspunkt från det vidgade säkerhetsbegreppet skall en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker såväl i fred som i krig. Regeringen redovisade i propositionen om totalförsvarets första etapp grunder för utformning och dimensionering av totalförsvaret. Därvid framhölls bl.a. att totalförsvarets resurser också bör utformas för att kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra fredstida påfrestningar och katastrofer. I propositionen framhölls vidare att när det gäller de särskilda resurser som avdelas för det civila försvaret bör en mycket långtgående integrering av resurser för fred respektive krig kunna ske. Riksdagen har ställt sig bakom vad regeringen anfört om det vidgade säkerhetsbegreppet och inriktningen av det civila försvaret. Regeringen har i avsnitt 19.3 behandlat frågor om styrning och finansiering av det civila försvaret. Regeringen föreslår i avsnitt 20.3.17 att beredskapsåtgärderna inom elområdet i sin helhet skall finansieras med avgifter som tas ut av nätägare. Enligt regeringen bör även beredskapsåtgärder inom teleområdet avgiftsfinansieras till viss del. I enlighet med det vidgade säkerhetsbegreppet och den nya inriktning som beslutades för det civila försvaret i totalförsvarsbeslutets första etapp, skall under den kommande försvarsbeslutsperioden beredskapsåtgärderna utformas och dimensioneras med hänsyn även till de fredstida påfrestningar som kan inträffa, t.ex. terroristangrepp mot strategiskt viktiga anläggningar. På teleområdet finns emellertid förslag till EG-direktiv som innehåller principer för finansiering av samhällsomfattande tjänster (universal service). Med detta begrepp menas i huvudsak att alla användare skall garanteras ett visst minimiutbud av tjänster. Vissa sådana tjänster får avgiftsfinansieras, bl.a. det fasta allmänna telenätet för taltelefoni, fax och viss dataöverföring, larmtjänster m.m. Regeringen anser således att en avgiftsfinansiering av beredskapsåtgärderna bör begränsas till att omfatta sådana åtgärder som innebär att det fasta allmänna telenätet ges en tillräcklig robusthet och flexibilitet mot fredstida hot och påfrestningar och som är till nytta för operatörerna i fredstid. Det är viktigt att avgifterna hålls på en sådan nivå att de inte kan bedömas utgöra någon form av etablerings- eller konkurrenshinder. Avgifternas storlek kommer att fastställas i regeringens kommande proposition om ändringar i telelagen. Enligt regeringen bör sålunda den 1 juli 1997 införas ett avgiftssystem på teleområdet som omfattar vissa beredskapspåtgärder mot allvarliga fredstida hot och påfrestningar. Av det belopp på drygt 200 miljoner kronor per år som erfordras för beredskapsåtgärder på teleområdet anser regeringen att 100 miljoner kronor bör avgiftsfinansieras. Den nuvarande upphandlingsmodellen skall även fortsättningsvis tillämpas. Övrigt Överstyrelsen för civil beredskap har lämnat en rapport rörande funktionen Telekommunikationer till regeringen. Överstyrelsen har inom ramen för denna funktionsgenomgång inte funnit några uppgifter som gör att Överstyrelsen har en avvikande uppfattning från Post- och telestyrelsen beträffande planeringsinriktning samt beredskapsförmågan inom funktionen. Överstyrelsen konstaterar att samarbetet inom funktionen håller på att finna sina former och fungerar allt bättre. Enligt Överstyrelsen är inte definitionen av funktionen Telekommunikationer entydig vilket har lett till vissa avgränsnings-problem. Överstyrelsen påpekar vidare att avnämarna, i första hand Högkvarteret, Överstyrelsen, militärbefälhavarna och civilbefälhavarna ej får någon samlad information om vilka beredskapsåtgärder som genomförts under det senaste året, vilka beredskapsåtgärder som planeras att upphandlas och på vilka grunder de prioriteras.Överstyrelsen har bl.a förutsatt att PTS arbetar vidare med att utveckla en redovisning av beredskapsåtgärder som vidtagits och effekterna av dem samt att PTS bygger upp rutiner för att följa upp att operatörerna gör det som de är ålagda att göra enligt PTS föreskrift. I departementspromemorian Moderna telekommunikationer åt alla (Ds 1996:38) föreslås bl.a. att en rapporteringsskyldighet införs i Post- och telestyrelsens instruktion avseende bl.a. effekterna av upphandlingen av handikappåtgärder och försvarsberedskap. 20.3.10 Funktionen Transporter Funktionen Transporter omfattar delfunktionerna väghållning, järnvägstransporter, banhållning, sjötransporter, flygtransporter, landsvägstransporter och transportsamordning. Överstyrelsen för civil beredskap är funktionsansvarig myndighet. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Transporter (transportsamordning, | | järnvägstransporter, banhållning, väghållning, landsvägstransporter,| | flygtransporter, sjötransporter) skall bedrivas så att under höjd| | beredskap Försvarsmaktens samt totalförsvarets behov i övrigt kan| | tillgodoses. Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser| | och den beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid | | svåra påfrestningar på samhället i fred och för internationella | | fredsfrämjande och humanitära insatser. | -------------------------------------------------------------------- Delfunktionen Väghållning Vägverket är ansvarig för beredskapsplaneringen inom delfunktionen Väghållning. Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Förmågan att upprätthålla väghållningen vid väpnat angrepp är enligt regeringen begränsad vad gäller vissa förbindelsearbeten samt i kompetens och kapacitet att bygga reservbroar. Under ett anpassningsskede kan denna förmåga höjas till en godtagbar nivå. Inriktning av planeringen Beredskapsplaneringen för väghållningen i statlig och kommunal regi skall inriktas mot att upprätthålla kapaciteten för väghållning på en oförändrad nivå vid krig i vår omvärld, vid svåra påfrestningar i fred och vid ett väpnat angrepp. Förbindelserna i nord-sydgående riktning i Norrland och på stamvägnätet i landet i övrigt skall efter utslagning kunna återupprättas minst en gång. Delfunktionerna Järnvägstransporter och Banhållning Banverket är ansvarigt för beredskapsplaneringen inom delfunktionen Banhållning och SJ är på motsvarande sätt ansvarig för delfunktionen Järnvägstransporter. Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Förmågan att utföra järnvägstransporter vid störda förhållanden är till stor del beroende av en fungerande elförsörjning och intakta broar. Banverket har endast en begränsad tillgång på visst reparationsmaterial vilket medför vissa begränsningar. Vid bortfall av elförsörjning kan diesellok användas för prioriterade transporter och reservelverk finns för att försörja vitala tekniska signal- och teleanläggningar. Fortsatta insatser krävs för att förbättra ledningsförmågan. Det finns vissa brister vad gäller AC- skyddsmateriel. Inriktning av planeringen Planeringen skall ha som utgångspunkt att järnvägstransportkapaciteten i stort sett är densamma som i fred, under förutsättning att järnvägarna inte har utsatts för bekämpning. Även under störda förhållanden skall det vara möjligt att bedriva järnvägstransporter. Regeringen anser att det är angeläget att anskaffa reservdelar och materiel för reparationsberedskapen för järnvägarna samt att skydda de högst prioriterade anläggningarna fortifikatoriskt. Vidare bör AC-skyddet förbättras och telekommunikationerna med freds- och krigsupphållsplatser anpassas, bl.a. med anledning av den tekniska utvecklingen inom området. Delfunktionen Flygtransporter Luftfartsverket är ansvarig för beredskapsplaneringen inom delfunktionen Flygtransporter. Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Vid ett angrepp i nuvarande omvärldsläge bedöms samtliga flygplan och helikoptrar vara tillgängliga och kunna ställas om till totalförsvarets behov. Trots omfattande satsningar på markåtgärder fram till år 1997 begränsas flygtrafiken med vissa flygplanstyper i delar av landet. Markåtgärder torde i huvudsak färdigställas under de närmaste åren. En preliminär plan för att förbereda anpassning på lång sikt är framtagen. Förmågan att utföra fjärrsjuktransporter bedöms vara god. Ledningsförmågan har förbättrats genom fortsatt utbyggnad av vissa ledningscentraler. Förmågan till ledning inom delfunktionen Flygtransporter har även förbättrats genom övnings- och utbildningsinsatser för SAS Sverige AB:s (tidigare ABA) chefspersonal. Emellertid begränsas ledningsförmågan genom bl.a. vissa andra kvarstående utbildnings- och övningsbehov samt av att flygvapnets lednings- och informationssystem ännu inte är utbyggt. Anskaffning av modern teknisk utrustning för transportledning är inte heller slutförd. Förmågan att utföra flygtransporter vid angrepp med AC-stridsmedel har förbättrats då en omfattande anskaffning av AC-skyddsutrustning genomförts. Brister kvarstår främst då det gäller utbildning och övning rörande AC-skydd. Inriktning av planeringen Regeringen anser att vid krig i vår omvärld skall det finnas möjlighet att transportera lika mycket av vår utrikeshandel som normalt flygtransporteras i fred. Utrikes persontransporter i linjetrafik skall under motsvarande förhållanden kunna fortgå till viss mindre del. Inrikes tunga flygtransporter (person och gods) bör vara möjliga att kunna utföras i en omfattning som motsvarar ca två tredjedelar av transporterna under normala förhållanden. Denna förmåga eftersträvas även om all möjlighet till service och reparationer av flygplanen i utlandet har upphört. Vid angrepp i nuvarande omvärldsläge skall flygplan och helikoptrar kunna lösas från uppdrag och utföra totalförsvarsviktiga transporter i erforderlig omfattning. Vid väpnat angrepp med iståndsatta styrkor skall möjlighet finnas att flygtransportera den viktigaste delen av den utrikeshandel som normalt flygtransporteras, varvid förutsätts att den svenska delen av SAS ensam svarar för transporterna. Önskvärd förmåga vid dylika situationer är att klara ett inrikes transportarbete, såväl av gods som av personer, som motsvarar närmare hälften av det normala fredstida. Denna förmåga bedöms vara tillräcklig för att klara totalförsvarets behov av flygtransporter. I samband med mobilisering och krigsorganisering skall SAS flygplansflotta kunna utnyttjas för att tillgodose behovet av inrycknings- och koncentreringstransporter. Särskilt viktigt är det dessutom att tillgodose behovet av fjärrsjuktransporter. Detta gäller även under störda förhållanden. För ett angrepp med iståndsatta styrkor är målet att ca 20 flygplatser skall vara möjliga att trafikera med tungt jetflyg och att de skall vara utbyggda med uppställningsplatser för flygplanen. Utbyggnad av ytterligare ca 10 platser skall kunna göras under en anpassningsperiod för ett angrepp på lång sikt. En fortsatt anskaffning av flygreservdelar bör ske mot bakgrund bl.a. av att SAS inför en ny flygplantyp från år 1998. Det är angeläget att ett stort antal flygplatser kan utnyttjas och att många uppställningsplatser finns för flygplanen vid flygplatserna. Vid prioriterade flygplatser för inryckningstransporter m.m skall därför uppställningsplatser färdigställas. Arbetet med ett mindre antal verkstadsflygplatser skall också slutföras. För övriga flygplatser som krävs för transporter vid ett större angrepp skall utbyggnad förberedas för att kunna färdigställas under en längre anpassningsperiod. Fortsatt utbyggnad och komplettering av flygtransportledningen bör genomföras under programplaneperioden. Vidare bör ett nytt flygtrafikledningssystem för krig påbörjas samt utbildning och viss anskaffning inom ABC-området genomföras. Delfunktionen Sjötransporter Sjöfartsverket är ansvarig för beredskapsplaneringen inom delfunktionen Sjötransporter Förmågan att i dag utföra transporter i säkerhetspolitiska kriser och i krig med enbart svenskflaggade fartyg är enligt regeringen allmänt sett bristfällig. Det är bristen på större tank- och bulkfartyg som är mest markant. Kan däremot t.ex. även svenskt och svenskkontrollerat utlandsflaggat tonnage utnyttjas bedöms förmågan att utföra sjötransporter som god. Förmågan till ledning av sjötransporter vid krig i vår omvärld och vid väpnat angrepp i nuvarande omvärldsläge är begränsad. Förmågan kan höjas inför ett förändrat omvärldsläge. Regeringen föreslår i budgetpropositionen under Kommunikationsdepartementets ansvarsområde inga ändringar i nu gällande allmänna beredskapsmål, nämligen att trygga landets transportförsörjning i politiska och ekonomiska krissituationer. Mål och inriktning för planeringen när det gäller delfunktionen Sjötransporter skall därvid utgå bl.a. från de planeringsförutsättningar som anges i denna proposition avsnitt 7.2.2 Övriga utgångspunkter. De särskilda krav och problem som rör landets försörjning med sjötransporter kan därutöver självfallet föranleda vissa icke kostnadskrävande åtgärder i enlighet med vad som framgår nedan. Regeringen föreslår också att rederistödet något modifierat skall behållas under perioden 1997-2001 i syfte att bibehålla fartyg under svensk flagg. Målet för beredskapsplaneringen inom delfunktionen Sjötransporter bör vara att det under ett säkerhetspolitiskt krisskede skall finnas svenska och utländska fartyg tillgängliga i en sådan omfattning att de kan utföra det transportarbete som normalt produceras i utrikeshandeln. Inrikes kustfart skall också kunna upprätthållas i normal omfattning. Vid väpnat angrepp bör målet vara att svenska fartyg skall finnas tillgängliga i en sådan omfattning att i storleksordningen en femtedel av det normala transportarbet kan utföras och kustsjöfarten upprätthålla drygt hälften av sin normala omfattning. För att tillgodose försörjningsbehoven i säkerhetspolitiska kriser och i krig bör ytterligare åtgärder vidtas för att på olika sätt öka tillgången på lämpligt tonnage för att möjliggöra en erforderlig utrikeshandel. Sjöfartspolitiska utredningen föreslog hösten 1995 att staten träffar avtal med bl.a. svenska rederier med tillgång till svenskkontrollerade utlandsflaggade fartyg som kan passa in i den svenska beredskapsplaneringen. Regeringen utreder f.n. formerna för sådana avtal. Ett fortsatt arbete kommer - när utredningen är redovisad - därför att ske i syfte att försöka öka tillgången till lämpliga fartyg i en krisstuation.Även kostnaderna för dessa "beredskapsavtal" kommer att redovisas. I syfte att höja handlingsberedskapen kommer därutöver informationsmaterial om handelsflottan att utarbetas och fortsatt utbildning inom Sjöfartsverkets krigsorganisation att ske genom ledningsövningar m.m. För att förbättra ledningsmöjligheterna och för att bättre skydda sjöfarten under krig mot angrepp förbereder sjöfartsverket beredskapsleder för den civila sjöfarten och erforderlig materiel beredskapslagras. Delfunktionerna Transportsamordning och Landsvägstransporter Överstyrelsen för civil beredskap är ansvarig för beredskapsplaneringen inom delfunktionerna Transportsamordning och Landsvägstransporter. Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Under ett anpassningsskede bedöms det finnas tid för kompletterande utbildning och övning av ledningsorganisationen vad gäller delfunktionen Transportsamordning. När det gäller delfunktionen Landsvägstransporter har kapacitetsmålen för väpnat angrepp i stort sett uppnåtts. Transportföretagen har en hög grundberedskap att utföra transporter och vägtrafikombuden har god förmåga att lösa sina uppgifter. Inriktning av planeringen Regeringen anser att organisationen för transportsamordning bör vara väl förberedd och kunna träda i verksamhet snabbt. Under ett anpassningsskede bör emellertid kompletterande utbildning och övning kunna genomföras. Särskilt viktigt är att den kan ge det enskilda transportföretaget tydlig information om prioriteringar vid kapacitetsbrist. Vidare anser regeringen att i säkerhetspolitiska kriser skall godstransporter i stort sett kunna utföras i normal omfattning. Landsvägstransporter skall kunna genomföras i viss omfattning även vid avbrott på allmänna elnätet och avbrott på telenätet. Linjetrafik med bussar skall kunna bedrivas i normal omfattning under säkerhetspolitiska kriser och neutralitet samt i stort sett även vid väpnat angrepp. 20.3.11 Funktionen Finansiella tjänster Funktionen omfattar betalningar och andra finansiella tjänster inom bank- och försäkringsväsendet. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Finansiella tjänster skall | | bedrivas så att under höjd beredskap betalningssystemet i landet| | kan upprätthållas och de mest angelägna tjänsterna i övrigt inom| | bank- och försäkringsväsendet erbjudas. | -------------------------------------------------------------------- Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Postgirots datacentral med den centrala produktionsenheten är mycket sårbar vid flygbekämpning och sabotage. Ett reservsystem på annan ort än Stockholm kan användas för prioriterade postgirokonton som innehas av offentliga organ och K-företag. Regeringen bedömer att anläggningens förmåga är, utom vid elbortfall, godtagbar, men att dess skydd är dåligt. Bankgirots förmåga att förmedla betalningar är god men måste upphöra om verksamheten inte kan bedrivas i ordinarie lokaler och med ordinarie utrustning. För närvarande pågår även planering för regional clearing men den är ännu inte avslutad. Försäkringsföretagens förmåga att anpassa sig till allvarliga störningar är enligt regeringens bedömning godtagbar. Statens krigsförsäkringsnämnd bedöms i detta hänseende ha god förmåga och Statens krigsskadenämnd godtagbar förmåga. Brist på skyddsrum försvårar i viss utsträckning verksamhet i fredstida lokaler, t.ex. i Stockholms innerstad; skyddade utrymmen finns i viss utsträckning. Under och efter en långvarig säkerhetspolitisk kris kan tillgången på reservdelar till datorutrustning bli kritisk och minska kapaciteten inom såväl giroverksamhet som annan bank- och försäkringsverksamhet. Inriktning av planeringen Kontantlösa betalningar skall kunna utväxlas i hela landet. Hushåll och företag skall kunna disponera sina tillgodohavanden på konton i bankerna och kontona skall kunna tillföras lönemedel, pensioner m.m. Krediter skall kunna lämnas, i första hand till krigsviktig verksamhet. Postgirot skall kunna användas inte bara för statens och K-företags betalningar utan om möjligt även för betalningar av alla som har postgirokonton. Regional clearing skall kunna inrättas för avveckling av transaktioner mellan bankerna. Ett nät av bank- och postkontor skall kunna hålla öppet för att betjäna allmänheten. Värdepappersmarknaden skall kunna fungera så att penningpolitiskt motiverade transaktioner kan utföras och allmänheten kan komma åt sina placeringar. Försäkringsföretagen skall kunna bedriva en begränsad verksamhet. Livförsäkring, brandförsäkring av fastighet samt försäkring av anläggningar och transporter som är angelägna för folkförsörjningen och Försvarsmakten skall upprätthållas. Statens krigsförsäkringsnämnd och Statens krigsskadenämnd skall kunna träda i funktion. Försäkringsföretagen skall gemensamt ha organiserat ett nät av lokalkontor för att betjäna allmänheten med försäkringstjänster. 20.3.12 Funktionen Skatte- och uppbördsväsende Funktionen omfattar verksamhet som bedrivs inom skatteförvaltningen och tullen samt exekutionsväsendet, främst beskattning, uppbörd och folkbokföring samt verkställighet enligt utsökningsbalken eller annan författning. Riksskatteverket är funktionsansvarig myndighet för funktionen Skatte- och uppbördsväsende. Övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen är Tullverket, skattemyndighetena och kronofogdemyndighetena. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Skatte- och uppbördsväsende skall | | bedrivas så att under höjd beredskap betalning av skatter, | | tullar och avgifter säkerställs. Beslutade ändringar i | | skattereglerna skall snabbt kunna verkställas. | | Folkbokföringssystemet skall ha hög funktionssäkerhet. | -------------------------------------------------------------------- Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Regeringen vill beträffande funktionens beredskapsläge anföra följande. Frågor om beskattningen under säkerhetspolitiska kriser och krig har relativt nyligen behandlats i prop. 1994/95:171 Beskattningen under kriser och krig. I propositionen föreslogs en ny fullmaktslag, lagen (1995:439) om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller krigsfara m.m, som trätt i kraft den 1 juli 1995 (bet. 1994/95:SkU24, rskr. 1994/95:241). Propositionen har utgått från de påfrestningar Sverige kan utsättas för vid ett väpnat angrepp samt de försörjningsproblem som kan uppstå i samband med allvarliga krigshotande internationella kriser och i en neutralitetssituation. Den planering som skett har emellertid givetvis stor betydelse även för ett mer vidgat säkerhetsbegrepp där svåra påfrestningar på samhället i fred beaktas. Vid krigsbetingade kriser finns, till skillnad mot vissa svåra fredstida påfrestningar, i regel en viss förvarningstid då beredskapen kan höjas och förberedelser vidtas. Betydelsen av flexibilitet får därför genom det vidgade säkerhetsbegreppet ökad aktualitet och bör betonas liksom nödvändigheten av en helhetssyn på verksamhet som bedrivs under normala förhållanden och verksamhet under krisförhållanden. Beredskapsläget inom funktionen är enligt regeringen till vissa delar godtagbart. Företagens möjligheter att att klara skatteuppbörden i störd miljö är emellertid osäker. Postens medverkan i uppbördsverksamheten är inte säkerställd. Detsamma gäller möjligheterna till samband både vad gäller fredsarbetsplats och krigsuppehållsplats. Inriktning av planeringen Ett fungerande skatte- och uppbördssystem är nödvändigt för att tillförsäkra det allmänna en löpande uppbörd av skatter och avgifter. Dessa intäkter är av stor vikt för att finansiera offentlig verksamhet och för folkförsörjningen. Skatte- och uppbördssystemen har även stor betydelse som styrmedel för den ekonomiska politiken. Flexibiliteten måste vara stor för att det snabbt skall finnas möjlighet att vidta åtgärder vid t.ex. en nationell eller internationell finansiell kris. Ett flexibelt skattetryck kan också användas för att reglera köpkraften och för att styra konsumtionen i syfte att undvika hamstring och bristsituationer. De ändringar som kan bli aktuella att göra i skattelagstiftningen under höjd beredskap har berörts i den ovan nämnda propositionen om beskattningssystemets utformning under kriser och krig. Motsvarande ändringar kan emellertid bli aktuella även vid vissa påfrestningar på samhället i fred även om den nyligen införda fullmaktslagstiftningen endast kan användas vid krigsrelaterade kriser (jfr 1 § lagen om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller krigsfara m.m.). Även i folkbokföringssystemen måste det finnas nödvändig flexibilitet inte minst mot bakgrund av att uppgifter från folkbokföringen är betydelsefulla för såväl den enskildes rättigheter och skyldigheter som för andra myndigheter med viktiga samhällsfunktioner. I kravet på flexibilitet ligger att funktionen så långt det är möjligt skall kunna anpassas till de skiftande förhållanden som säkerhetspolitiska kriser och krig kan innebära och ändå fullgöra sin uppgift. En fråga av särskild vikt i detta sammanhang är att fortsättningsvis säkerställa reservdrift för nödvändiga ADB-system. I den fortsatta planeringen bör även en planläggning ske för begränsade manuella rutiner. Postens medverkan i uppbördsverksamheten bör säkerställas liksom sambandsmöjlighetena både för fredsarbetsplats och krigsuppehållsplats. För angreppshot på lång sikt bör funktionen kunna verka autonomt i minst tre geografiska områden. Enligt regeringen är det angeläget att funktionen i planeringen beaktar möjligheten att vidta beredskapsåtgärder först i ett anpassningsskede. 20.3.13 Funktionen Livsmedelsförsörjning m.m. Funktionen Livsmedelsförsörjning m.m. omfattar försörjning med livsmedel inkl. vatten, reglerings- och ransoneringsåtgärder för livsmedel, livsmedelshygien och civil veterinärverksamhet. Statens jordbruksverk är funktionsansvarig myndighet. Vidare har Statens livsmedelsverk, Naturvårdsverket och Fiskeriverket deluppgifter inom funktionen. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Livsmedelsförsörjning m.m. skall | | bedrivas så att befolkningen under höjd beredskap kan få tillgång| | till tillräckligt med livsmedel inklusive dricksvatten med | | hänsyn till energi- och näringsbehov. Verksamheten skall även | | bedrivas med syfte att de resurser och den beredskap som | | skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på | | samhället i fred och för internationella fredsfrämjande och | | humanitära insatser. | -------------------------------------------------------------------- Beredskapen grundas på de fredstida resurserna inom livsmedelssektorn och dess anpassningsförmåga och flexibilitet, kompletterad med särskilda beredskapsåtgärder. Beredskapsåtgärderna går i första hand ut på att skapa förutsättningar för näringslivet att fortsätta sin verksamhet. De fredstida resurserna behöver därutöver kompletteras, främst med beredskapslagring. Lagringen svarar för huvuddelen av kostnaderna för beredskapen. Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Regeringen bedömer att förmågan att trygga försörjningen med livsmedel är godtagbar vid ett väpnat angrepp med iståndsatta styrkor, dock förutsatt att planerad komplettering av beredskapslager av livsmedel i södra och mellersta Sverige kan genomföras under en ettårig uppbyggnadsperiod. Förmågan efter ett krig är beroende av import av insatsvaror för växtodling och proteinfodermedel för animalieproduktion. Gränssättande för försörjningen med dricksvatten är el, reservvattentäkter, reservdelar och kemikalier. Vid störningar i ordinarie distributionssystem har förmågan att snabbt organisera distributionen av nödvatten avgörande betydelse. I de tre storstadsområdena bedöms förmågan som godtagbar på gränsen till icke godtagbar. I övriga landet bedöms förmågan som godtagbar. Förmågan att förhindra eller i tid upptäcka sabotage med B- stridsmedel bedöms inte som godtagbar. EU-medlemskapets innebörd för beredskapsverksamheten Genom att Sverige fr.o.m. år 1995 omfattas av EG:s gemensamma jordbrukspolitik är möjligheterna begränsade att självständigt påverka det inhemska jordbruket och dess inriktning. Den gemensamma jordbrukspolitiken innebär en gemensam pris- och marknadspolitik. Handeln med jordbruksprodukter är fri inom unionen, men reglerad mot tredje land med hjälp av gränsskydd och exportstöd. Möjligheterna att i framtiden vidta olika beredskapsåtgärder påverkas därigenom. Bland annat torde en ransonering eller reglering vara åtgärder som inte är förenliga med EG:s regelverk. Växtodling och djuruppfödning har också påverkats av medlemskapet. Det har bl.a. inneburit att en sedan tidigare krympande oljeväxtodling genom Blair House-avtalet mellan EU och USA kommit att begränsas ytterligare. Förändringen har förstärkts av den för oljeväxtodlingen ogynnsamma prisrelationen mot spannmål. Gemenskapen är inte självförsörjande med vegetabiliska oljor och proteinfodermedel. Detsamma gäller för ammoniak, vilket är basen för kvävegödselmedel. Däremot är EU självförsörjande vad gäller animalie- och mejeriprodukter samt socker och spannmål. För förädlingsindustrin innebär medlemskapet ökad konkurrens. Möjligheten att konkurrera kan dock komma att begränsas av otillräcklig tillgång på råvara som en följd av EG:s regleringar. Förväntade strukturförändringar, med ytterligare koncentration och specialisering som följd är negativ ur beredskapssynpunkt. För handeln torde det inte bli några större strukturella förändringar till följd av medlemskapet. Inriktning av planeringen Regeringen anser det vara önskvärt att funktionen vid utgången av försvarsbeslutsperioden har en förmåga att tillgodose befolkningens behov av dricksvatten och andra livsmedel, med hänsyn till energi- och näringsbehov, under alla former av påfrestningar. Vid ett angrepp i nuvarande omvärldsläge skall förmågan kunna tillgodoses med ordinarie fredsresurser, dvs. näringslivets och hushållens resurser. Behoven av dricksvatten skall så långt möjligt tillgodoses med ordinarie distributionssystem. Vid störningar i dessa skall huvudmännen för vattenverk och distributionsnät säkerställa tillgång på dricksvatten för konsumenternas överlevnad och minimibehoven för andra prioriterade brukare. Livsmedelskontroll, djurskydd och djursjukvård skall så lång möjligt kunna upprätthållas. Vid angrepp med iståndsatta styrkor i ett förändrat omvärldsläge skall det finnas förmåga, förutom den förmåga som redan finns hos näringsliv och vattenverk samt den beredskapslagring av livsmedel och kemikalier, (bl.a. för beredning av dricksvatten) som måste finnas redan i fredstid, att komplettera resurser så att uthålligheten i försörjningen kommer att motsvara vad som krävs. Behovet av livsmedel och dricksvatten skall kunna tillgodoses i alla delar av landet, även vid produktionsbortfall och avbrott i transporterna. Detsamma skall gälla för livsmedels- och dricksvattenkontroll. Förmåga skall finnas att följa och analysera utvecklingen och ett förändrat hot på lång sikt inom ansvarsområdet och att anpassa beredskapsåtgärderna till denna utveckling och ett förändrat hot. Försörjningen skall kunna upprätthållas även vid användandet av ABC- stridsmedel. Funktionens förmåga inför angreppshot skall i akuta situationer kunna utnyttjas vid fredsfrämjande och humanitära insatser inom ramen för samarbete i internationella organisationer, förutsatt att resurser som förbrukas kan byggas upp inom rimlig tid. Myndigheter inom funktionen skall ha en handlingsberedskap för snabba och effektiva åtgärder. Resurser avsedda för kriser och krig skall även kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred och därefter byggas upp igen. I prop. 1994/95:25 (bet. 1994/95:FiU1, rskr. 1994/95:145) Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. framhölls att de fredstida lagringsmålen kunde sänkas om möjligheterna till en säker import ökade. Mot bakgrund av de väntade effekterna av ett närmare samarbete med länderna i Europa framhöll den dåvarande regeringen att beredskapslagringen kunde minskas väsentligt. Besparingen borde kunna uppgå till 200 miljoner kronor årligen. I 1994/95 års budgetproposition (1994/95:100 bil. 10) anfördes att denna besparing var möjlig mot bakgrund av planeringsförutsättningarna i 1992 års totalförsvarsbeslut, den förändrade importsituation som uppstått i och med förändringarna i Europa och det svenska EU-medlemskapet. Beredskapslagringen borde koncentreras på behoven i krig. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1994/95:JoU13, rskr. 1994/95:291). I enlighet med Jordbruksverkets beräkningar beslöt den dåvarande regeringen att den utförsäljning av beredskapslager som var nödvändig för att nå besparingsmålet på 200 miljoner kronor skulle generera en nettointäkt på minst 640 miljoner kronor till och med den 31 december 1997. Enligt försvarsbeslutets första etapp skall totalförsvaret inte bara stå berett att möta traditionella säkerhetspolitiska hot, utan även ett bredare spektrum av hot och risker. Det civila försvaret skall värna civilbefolkningen och trygga dess försörjning, kunna genomföra fredsfrämjande och humanitära insatser samt stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen ansåg att beredskapsläget med hänsyn tagen till de förändrade uppgifterna för det civila försvaret, den ändrade hotbilden vid ett väpnat angrepp samt de tillgångar och den förmåga som redan byggts upp medgav en viss nedtoning av de ekonomiska resursanspråken för bl.a. försörjningsområdet livsmedel. Hänsyn bör tas till behoven i ett fall där Sverige står neutralt vid krig i vårt närområde. Frågan är därvid vilka möjligheterna är till import av s.k. strategiska varor. Vidare bör åtgärderna på livsmedelsområdet i första hand avse beredskapslagring av halvfabrikat och färdigvaror i de delar av landet, väsentligen Norrland, där problem med försörjning kan uppstå vid ett väpnat angrepp. Riksdagen delade denna uppfattning (bet. 1995/96:FöU1). De nya planeringsförutsättningarna där även förmågan vid svåra påfrestningar i fred och förmågan att bistå i fredsfrämjande och humanitära insatser finns med medför ett behov av att revidera den övergripande målsättningen för funktionen. Beredskapslagring Med anledning av besparingskraven i nyss nämnda budgetproposition avbröts planerad återstående lageruppbyggnad av insatsvaror till jordbruket och avvecklingen av dessa produkter började. I utförsäljningen ingick även, som en följd av möjlig lageruppbyggnad i en krissituation och förändrade beräkningsnormer, vissa kvantiteter livsmedel och livsmedelsråvara. Dessa tillgångar är ojämnt fördelade över landet. Ett angrepp kan bl.a. leda till att områden i landet blir isolerade, att transporter till landets norra delar omöjliggörs samt att produktion slås ut av olika skäl. Lagringsmålen för norra Sverige motsvarar 90 % av energibehovet under ett väpnat angrepp. Dessutom lagras livsmedelsråvara till förädlingsindustrin för en situation efter ett krigsskede då transportförbindelserna med övriga landet antas vara avbrutna. Lagringsmålen för livsmedel i södra och mellersta Sverige motsvarar 25 % av energibehovet under ett angrepp, medan 50 % av behovet lagras i form av insatsvaror. Dessa lagringsmål delas upp i ett mål för fredstida lagring och ett mål för kompletteringsanskaffning under ett återtagningsskede. En del av de livsmedel som säljs ut har bedömts kunna kompletteringsanskaffas under en ettårsperiod. Denna kompletteringsanskaffning beräknas kosta knappt 360 miljoner kronor. Även komplettering av kemikalier för beredning av dricksvatten till en kostnad av sex miljoner kronor kommer att behöva genomföras. Det säkerhetspolitiska läget och de särskilda förhållandena inom livsmedelsområdet gör att regeringen anser att beredskapslagringen helt kan avvecklas. Planeringen och säkerställandet av livsmedels-försörjningen bör kunna ske på andra sätt än genom fredstida lagring av livsmedel. Vissa lagringskostnader bedöms dock vara nödvändiga. Regeringen avser att ge Jordbruksverket i uppdrag att mot denna bakgrund lämna förslag till den närmare planeringen av beredskapen. En minskning av lagren bör ske i en takt som innebär att onödiga förluster undviks. 20.3.14 Funktionen Arbetskraft Anslaget avser funktionen Arbetskraft som omfattar främst frågor om arbetskraftsförsörjning under höjd beredskap. Arbetsmarknadsstyrelsen är funktionsansvarig myndighet. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Arbetskraft skall bedrivas så att | | under höjd beredskap totalförsvarets behov av arbetskraft kan | | tillgodoses. | -------------------------------------------------------------------- Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Funktionens myndigheter har beredskapsverk och bemannade krigsorganisationer. Funktionens personal är utbildad och övad. Behovet av att säkerställa nyckelpersonal kan för närvarande inte tillgodoses på grund av en uppkommen finansieringsbrist. Innevarande budgetår anser sig inte Arbetsmarknadsverket ha medel för att av Pliktverket köpa den nödvändiga tjänsten för ändrad krigsplacering. Arbetsmarknadsstyrelsen har infört ett tillfälligt stopp för ändrad krigsplacering tills dess att finansieringsfrågan är löst. Inriktning av planeringen Arbetsmarknadsstyrelsen har till regeringen i skrivelse den 30 januari 1996 ifrågasatt behovet av en särskild fredstida planering av arbetskraftsförsörjningen. Myndigheten hänvisar till att den rörlighet som finns på arbetsmarknaden innebär att även utan särskild fredstida planering kan behovet av arbetskraft tillgodoses genom kompletteringsutbildningar i händelse av krigshot. Regeringen anser att funktionen Arbetskraft bör finnas kvar. Arbetsmarknadsverket har en regional och lokal organisation som ger goda förutsättningar att utöva funktionsansvaret. Ansvaret för funktionen Arbetskraft bör därför även fortsättningsvis finnas hos Arbetsmarknadsstyrelsen. Arbetsmarknadsverkets roll skall ses som en del av totalförsvaret. Funktionen Arbetskraft ställer krav på viss administration även i fredstid. Regeringen anser det nödvändigt att det finns en samlad bild av arbetskraftsförsörjningen. Personalplanläggningen av nyckelpersoner i k-företag m.m. bör därför ske på en fortsatt god nivå i enlighet med de nya planeringsförutsättningarna. Beträffande frågan om finansiering av Totalförsvarets pliktverks tjänster skall avgiftsfinansieringen av tjänsterna ändrad krigsplacering, disponibilitetskontroll samt vissa andra nödvändiga avgifter för ADB-utbildning till Pliktverkets datasystem (PLIS) ske genom Överstyrelsen för civil beredskap. Överstyrelsen avses teckna avtal för den civila delen av totalförsvaret för detta. 20.3.15 Funktionen Flyktingverksamhet Funktionen Flyktingverksamhet omfattar dels uppgifter som motsvarar mottagande av flyktingar och asylsökande som reguljärt förekommer i fredstid, dels uppgifter som tillkommer i fråga om omhändertagande av flyktingar och andra utlänningar som under kriser och krig kan komma att söka en fristad i Sverige. Statens invandrarverk har ansvaret för funktionen. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Flyktingverksamhet skall bedrivas | | så att flyktingar och asylsökande kan tas emot även under höjd | | beredskap. Verksamheten skall bedrivas så att resurser och den | | beredskap som skapas också kan utnyttjas vid svåra påfrestningar| | på samhället i fred och för internationella fredsfrämjande och | | humanitära insatser. | -------------------------------------------------------------------- Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Regeringen bedömer att funktionens möjligheter att verka enligt statsmakternas krav och intentioner vid ett väpnat angrepp är god. Inriktning av planeringen Funktionen bör vid ett väpnat angrepp så långt möjligt med hänsyn tagen till bl.a. inströmningen av asylsökande med ordinarie säkerhetsskydd kunna bedriva verksamhet med samma grundläggande kompetens och flexibilitet som under normala förhållanden. De skyddssökande bör kunna få nödvändig samhällsservice som är anpassad efter krigsmiljöns särskilda krav. Kapaciteten bör kunna ökas under en kompletteringsperiod. En förutsättning för detta är att befogenheter ges genom författningsreglering för extraordinära situationer. Regeringen avser att senare återkomma till riksdagen i denna fråga. 20.3.16 Funktionen Landskaps- och fastighetsinformation Verksamheten inom funktionen Landskaps- och fastighetsinformation omfattar åtgärder för att vid höjd beredskap säkerställa att totalförsvaret har tillgång till landskapsinformation, hydrografisk information, geologisk information och fastighetsinformation av erforderligt slag och i tillräcklig omfattning. Funktionen leder och samordnar krigstryckningsorganisationen samt förbereder stöd till totalförsvarets markanskaffning. Funktionen omfattar även sekretessgranskning av kartor och flygbilder samt tillståndsgivning för databaser med landskapsinformation. Lantmäteriverket är funktionsansvarig myndighet. Andra myndigheter med uppgifter inom funktionen är lantmäterimyndigheterna i respektive län Sjöfartsverket och Sveriges geologiska undersökning. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Landskaps- och fastighets- | | information skall bedrivas så att totalförsvarets behov av | | landskapsinformation, fastighetsinformation, hydrografisk | | information, geologisk information samt stöd till | | markanskaffning under höjd beredskap kan tillgodoses. Dessutom | | skall krigstryckningsorganisationen kunna träda i kraft under | | höjd beredskap. | | | | Verksamheten skall bedrivas så att de resurser och den | | beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra | | påfrestningar på samhället i fred och för internationella | | fredsfrämjande och humanitära insatser. | -------------------------------------------------------------------- Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Regeringen anser att beredskapsläget för funktionen är godtagbart men att vissa brister föreligger. Tillgången på kartor för militära förband och totalförsvarets ledning är, i det korta perspektivet, säkerställd. Tillgång till fastighets- och landskapsorganisation i digitalt lagrad form är dock begränsad. I det fall totalförsvarets behov skulle öka på grund av beredskapshöjning kan funktionen i huvudsak anpassa produktionen i takt därmed. Tillgången till digitala data kommer dock under avsevärd tid att vara begränsad och svår att snabbt öka. Funktionen är dock känslig för störningar. Det finns brister beträffande reservkraft och försörjningsplaner. Inriktning av planeringen Regeringen anser att funktionens myndigheter skall verka aktivt för att sprida kunskap om den information och kompetens som finns att tillgå och hur den kan användas inom det civila försvaret. Förutsättningarna för att snabbt och på ett juridiskt godtagbart sätt säkerställa åtkomst av mark och fastigheter vid höjd beredskap bör förbättras. Insatser bör göras för att eliminera brister och osäkerheter i produktionsapparaten under höjd beredskap. Insatser krävs även för att tillgodose det växande behovet av digitalt lagrad fastighets- och landskapsinformation. Möjligheter till ajourhållning på stor bredd av såväl analog som digital information bör säkerställas. Under en kompletteringsperiod skall produktionen kunna inriktas på information som är viktig för totalförsvaret. Fredslager av kartor och digitalt lagrad information skall snabbt kunna distribueras till kunder inom totalförsvaret. Funktionens förmåga skall kunna utnyttjas vid internationella insatser. Vid svåra påfrestningar på samhället i fred kan god tillgång till landskaps- och fastighetsinformation, enligt regeringens uppfattning, få stor betydelse. 20.3.17 Funktionen Energiförsörjning Verksamheten inom funktionen Energiförsörjning syftar till att tillgodose samhällets behov av energi under säkerhetspolitiska kriser och i krig. Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) är funktionsansvarig myndighet. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Energiförsörjning skall bedrivas så| | att under höjd beredskap totalförsvarets och det övriga samhällets| | behov av elkraft och annan energi kan tillgodoses. | | Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och den | | beredskap som skapas också kan utnyttjas vid svåra påfrestningar| | på samhället i fred och för internationella fredsfrämjande och | | humanitära insatser. Åtgärderna inom funktionen skall säkerställa| | åtaganden om försörjningsberedskap inom energiområdet som följer av| | IEP-avtalet och medlemskapet i EU. | -------------------------------------------------------------------- Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996 Regeringen gör följande bedömning av beredskapsläget. Förmågan att på nationell och regional nivå leda och samordna verksamheten inom funktionen är godtagbar. Inom elförsörjningen begränsas uthålligheten i ledningsförmågan av att drift-, övervaknings- och kommunikationssystem är beroende av en fungerande elförsörjning. Förmågan att upprätthålla en fungerande elförsörjning och att prioritera leveranserna av el bör förstärkas. Vitala funktioner med behov av kontinuerlig eltillförsel kan inte i alla tänkbara lägen påräkna en säker försörjning. I mindre strategiskt viktiga områden kan elförsörjningen upprätthållas helt eller delvis. Det finns brister i förmågan att återupprätta en fungerande elförsörjning. ABC-skyddet inom elförsörjningen är otillräckligt. Förmågan att upprätthålla värmeförsörjningen utan fungeran- de ordinarie elförsörjning är begränsad inom elberoende uppvärmnings system. Förmågan inom elförsörjningen är en gränssättande faktor för hela totalförsvarets samlade förmåga. Inom bränsle- och drivmedelsförsörjningen finns krigslager av olja på en av regeringen angiven nivå. Uthålligheten är god. Förmågan att upprätthålla distributionen till prioriterade förbrukare och ABC-skyddet är godtagbar. Tillgängligheten är godtagbar. Sveriges åtaganden om försörjningsberedskap inom ramen för IEP-avtalet och EU är uppfyllda. Förmågan att genomföra förbrukningsregleringar kan förbättras. Beredskapsläget inom elförsörjningen bedöms kunna förbättras något under en anpassningsperiod, främst vad gäller robustheten i elsystemet, möjligheterna att prioritera elförsörjningen, ABC-skyddet och reparationsförmågan. Förmågan att upprätthålla och återupprätta en fungerande elförsörjning bedöms dock vara otillräcklig också efter en anpassningsperiod. Planeringen för att genomföra anpassningsåtgärder inom funktionen kan förbättras. Ansvarsfördelning och organisation inom funktionen Nuläge Organisation och ansvarsfördelning Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) är central förvaltningsmyndighet inom energiområdet och funktionsansvarig myndighet för funktionen Energiförsörjning. Vid höjd beredskap har NUTEK det övergripande samordningsansvaret för landets energiförsörjning och ansvar för försörjningen med bränslen och drivmedel. NUTEK ansvarar för planering och genomförande av förbrukningsregleringar av energi undantaget elektrisk kraft. NUTEK är tillsynsmyndighet för lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. Inom elförsörjningens område har NUTEK sedan Statens vattenfallsverk ombildades till aktiebolag år 1992 det samordnande ansvaret för inriktning och planeringen av beredskapsarbetet (prop. 1991/92:49, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92). Kraftindustrin organiserade i samband med bildandet av Vattenfall AB ett till branschorganisationen Kraftsam knutet kansli för den branschgemensamma beredskapsplaneringen. Kansliet har senare ombildats till bolaget Svensk Elberedskap AB, som ägs och finansieras av Svenska Kraftverksföreningen. Den verkställande planeringen inom elbredskapens område utförs av Svensk Elberedskap AB i enlighet med ett avtal med NUTEK. Inom NUTEK finns en särskild beslutande nämnd, Krigsskyddsnämnden för kraftanläggningar (KSN), som prövar ärenden enligt lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar m.m. Övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen är Elförsörjningsnämnden (EFN). Statens oljelager (SOL), Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät), Statens kärnkraftinspektion (SKI) och Statens strålskyddsinstitut (SSI). EFN träder i verksamhet i krig eller när regeringen annars bestämmer det och övertar då NUTEK:s beredskapsuppgifter inom elförsörjningen. Nämndens uppgift är att i samverkan med övriga totalförsvarsmyndigheter se till att samhällets behov av elkraft tillgodoses genom att planera, leda och samordna elförsörjningens resurser. Då regeringen beslutar om förbrukningsreglering av el skall nämnden, i den utsträckning regeringen föreskriver, genomföra regleringen och inrikta elproduktionen. SOL förvaltar de statliga, civila krigslagren av olja och oljelagrings anläggningarna. I krig skall SOL i samverkan med bl.a. oljeföretagen försörja totalförsvaret med bränslen och drivmedel. Svenska kraftnät driver och förvaltar det svenska storkraftnätet för el och de statligt ägda utlandsförbindelserna. Verket har till uppgift att utöva systemansvaret för elektrisk ström enligt 15 a § lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen). Svenska kraftnät har därmed det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el. Verket skall inom sitt verksamhetsområde svara för bl.a. den operativa beredskapsplaneringen. När EFN är i verksamhet skall Svenska kraftnät bedriva sin ordinarie verksamhet under nämndens ledning. SKI är central förvaltnings- och tillsynsmyndighet för kärneknisk verksamhet. I verksamheten ingår bl.a. att granska säkerheten i kärntekniska anläggningar. SKI beslutar om driftstillstånd för kärnkraftverken. Myndighetens uppgifter är i huvudsak oförändrade under krigs- eller beredskapstillstånd. SSI är central förvaltningsmyndighet för frågor om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan av joniserande och icke-joniserande strålning. Myndighetens uppgifter inom funktionen Energiförsörjning är inte definierade. Grunderna för oljelagringen Beredskapslagringen av olja i Sverige är av två slag, lagring för fredstida oljekriser och krigslagring. Lagringen för oljekriser tar sikte på allvarliga störningar i oljeförsörjningen som uppstår i fredstid. Krigslagringen tar sikte på situationer då landet antingen har blivit indraget i krig eller står neutralt (krigssituationer). Lagring för oljekriser infördes med anledning av oljekrisen år 1973-1974. Kort därefter anslöt sig Sverige tillsammans med flertalet andra OECD-länder till avtalet om ett Interntionellt energiprogram, IEP. Avtalet innehåller bestämmelser om bl.a. samordnade åtgärder för att möta oljeförsörjningskriser. Genom IEP-avtalet har de anslutna ländema åtagit sig att hålla beredskapslager av olja motsvarande 90 dagars nettoimport. Vid en kris skall länderna vidta åtgärder för att begränsa oljekonsumtionen och medverka i ett system för fördelning av tillgänglig olja. Genom EU-medlemskapet skall Sverige också följa unionens bestämmelser som innebär krav på lager motsvarande 90 dagars konsumtion. För svenskt vidkommande är kraven enligt IEP-avtalet och EU:s regler likvärdiga. Lagring av olja för krigssituationer infördes redan före andra världskriget. Från år 1957 har genomförts en rad oljelagringsprogram på grundval av skyldighet enligt lag för oljehandeln och vissa storförbrukare att hålla beredskapslager av olja, s.k. tvångslagring. Sedan år 1987 har staten svarat för lagringen för det civila försvarets behov. Enligt riksdagens beslut år 1994 skall lager byggas upp i näringslivet samtidigt som de statliga lagren avvecklas successivt. Uppgiften att förvalta och avveckla de statliga civila beredskaps-lagren ligger sedan den 1 juli 1994 hos en särskild myndighet, Statens oljelager. Avvecklingen skall vara avslutad år 1999. Beredskapslagringen av olja hos näringslivet grundas på lagringsskyldighet enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol (LBOK) för den som sålt eller förbrukat oljeprodukter. Sådan skyldighet gäller för alla importörer och raffinaderiföretag. Denna lagring kan betecknas som allmän i den meningen att lagrings-skyldigheten grundas på en viss, för alla lagringsskyldiga lika stor andel av föregående års försäljning eller förbrukning. Regeringen fastställer varje år denna andel, det s.k. lagringsprocenttalet, genom en särskild förordning. Sedan år 1987 har andelen varit 25 % för ett antal viktiga oljeprodukter ingående i fredskrislagren. Fr.o.m den 1 juli 1996 åläggs berörda företag med stöd av LBOK även viss lagring för krigs-situationer. Omfattningen av krigslagringen redovisas inte öppet. För vissa el- och värmeproducerande anläggningar fastställs lagrings-skyldigheten enligt särskilda regler. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning och åtgärder | | | | Funktionen Energiförsörjning bör delas in i delfunktionerna | | Elförsörjning och Bränsle- och drivmedelsförsörjning. | | | | NUTEK bör vara funktionsansvarig myndighet för funktionen | | Energiförsörjning och ansvara för delfunktionen Bränsle- och | | drivmedelsförsörjning. Statens oljelager har uppgifter inom | | delfunktionen. | | | | Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) bör vara | | ansvarig | | myndighet för delfunktionen Elförsörjning. Statens | | kärnkraftinspektion | | har uppgifter inom delfunktionen. Elförsörjningsnämnden bör | | avvecklas. | | | | Elförsörjningens regionala organisation bör bestå av elområden som| | skall ledas av en elbefälhavare. Organisationen bör träda i | | verksamhet i krig eller då regeringen annars bestämmer, och | | verka | | som regionala organ åt Svenska kraftnät. Den nuvarande | | ordningen för det fredstida beredskapsarbetet på regional nivå bör| | behållas | | med de förändringar som följer av den nya organisationen inom | | delfunktionen. | | | | NUTEK bör ansvara för ransoneringar och andra förbruknings- | | regleringar inom energiområdet. | | | | Regeringen avser uppdra åt Svenska kraftnät och NUTEK att vidta| | erforderliga åtgärder för att genomföra den nya ordningen. | -------------------------------------------------------------------- Ellagstiftningsutredningens (ELU) förslag: Avviker från regeringens bedömning. Utredningen föreslår att funktionen Energiförsörjning delas i två nya funktioner, nämligen Bränsle- och drivmedelsförsörjning samt Elförsörjning. Enligt förslaget skall NUTEK vara funktionsansvarig myndighet för funktionen Bränsle- och drivmedel. Enligt förslaget inrättas EFN som en myndighet i fred med ansvar för funktionen Elförsörjning. EFN:s uppgifter i krigstid föreslås oförändrade. Övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen Elförsörjning är enligt förslaget Statens kärnkraftinspektion och Affärsverket svenska kraftnät. Remissinstanserna: Remissopinionen är delad till ELU:s förslag. Tillstyrker förslaget gör bl.a. Försvarsmakten, Riksrevisionsverket, Banverket, Statens järnvägar, Elsäkerhetsverket, Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB, Sveriges Industriförbund, Svenska Kraftverksföreningen, Svenska Elverksföreningen och Riksförbundet Energileverantörema. Avstyrker förslaget gör bl.a. Statskontoret, Överstyrelsen för civil beredskap, civilbefälhavarna, NUTEK, Post- och telestyrelsen, Jordbruksverket och länsstyrelserna i Uppsala, Hallands och Gävleborgs län. Elberedskapsutredningens (EBU) förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Hearing: Samtliga remissinstanser tillstyrker EBU:s förslag. Svenska Kraftverksföreningen och Svensk Elberedskap AB anför att Svenska kraftnäts ansvar för elberedskapen också bör omfatta tillsynsansvaret för beredskapslagringen av olja och kol vid elproducerande anläggningar. Enligt NUTEK och ÖCB bör NUTEK ansvara för denna uppgift i samråd med Svenska kraftnät. Skälen för regeringens bedömning Funktionsindelning Det finns en viss utbytbarhet mellan energislagen i energisystemet inom exempelvis uppvärmningssektorn, industrin och området för kraftgenerering. Det finns även behov av avvägningar mellan dessa sektorer och transportsektorn. Energisystemets flexibilitet bör tillvaratas i samband med försörjningsproblem inom energiområdet i fred och i krig. Detta förutsätter en viss samordning av försörjningen av bränsle- och drivmedel och av elkraft. Även i det fredstida beredskapsarbetet finns det behov av samordning. För att säkerställa denna samordning bör det övergripande ansvaret för beredskapsuppgifterna inom energiområdet även i fortsättningen hållas samman inom en funktion (Energiförsörjning). Förutsättningarna för verksamheten och beredskapsåtgärderna skiljer sig väsentligt åt mellan elförsörjningssystemet och bränsle- och driv- medelsförsörjningen. Verksamheten inom funktionen Energiförsörjning bör delas i två delfunktioner, Bränsle- och drivmedelsförsörjning samt Elförsörjning. Härigenom skapas förutsättningar för ett effektivt och målinriktat beredskapsarbete i de två delarna av energisystemet samtidigt som behovet av samordning inom energiberedskapen i stort tillgodoses. Huvudmannaskap för funktionen Energiförsörjning och delfunktionen Bränsle- och drivmedelsförsörjning Den s.k. ansvarsprincipen bör vara vägledande för myndighetsorganisationen inom funktionen Energiförsörjning. Myndighetsstrukturen och ansvarsförhållandena inom energiområdet bör så långt möjligt vara den samma i krig och i fred. Organisationsförändringarna vid övergången till krigsorganisation bör minimeras. NUTEK är central förvaltningsmyndighet inom energiområdet och bör därmed vara funktionsansvarig myndighet för funktionen Energiförsörjning. NUTEK skall svara för de uppgifter som enligt beredskapsförordningen (1993:242) åligger en funktionsansvarig myndighet. Verksamheten som funktionsansvarig myndighet bör särskilt koncentreras till de uppgifter som är gemensamma för funktionen. NUTEK skall bl.a. ta fram programplaner, beredskapslägesredovisningar och andra för funktionen gemensamma planeringsdokument. NUTEK skall också samordna gemensamma beredskapsförberedelser inom funktionen och svara för den funktionsgemensamma utbildnings- och övningsverksamheten. NUTEK är tillsynsmyndighet enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol och bör därmed ansvara för delfunktionen Bränsle- och drivmedelsförsörjning. NUTEK skall därmed inom delfunktionen svara för de uppgifter som enligt beredskapsförordningen (1993:242) åligger en funktionsansvarig myndighet. I fredstid skall NUTEK bl.a. samordna, inrikta och utöva tillsyn över beredskapsförberedelserna inom delfuktionen. NUTEK skall även se till att Sveriges åtaganden om försörjningsberedskap inom energiområdet som följer av IEP-avtalet och medlemsskapet i EU uppfylls. Vid höjd beredskap skall NUTEK bl.a. planera, leda och samordna resurserna inom bränsle- och drivme- delsområdet. I delfunktionen Bränsle- och drivmedelsförsörjning skall även SOL ingå. Regeringen avser att se över tillsynsansvaret för beredskapslagringen av olja och kol vid elproducerande anläggningar. Tillsvidare bör NUTEK behålla detta tillsynsansvar och lösa uppgiften i samråd med Svenska kraftnät. Huvudmannaskap för delfunktionen Elförsörjning ELU föreslog att EFN skall inrättas som en myndighet i fredstid, med ansvar för den föreslagna funktionen Elförsörjning. Flera remissinstanser är kritiska till förslaget. Som skäl anförs bl.a. att EFN:s uppgifter i fredstid och i krig skiljer sig åt. Vidare anförs att förslaget skapar oklarheten om ansvarsfördelningen mellan EFN och Svenska kraftnät och att det är osäkert om myndigheten kan hävda beredskapsintresset mot bakgrund av bl.a. dess föreslagna anknytning till kraftbranschen. Enligt EBU bör ansvaret för delfunktionen Elförsörjning läggas på Svenska kraftnät. Som skäl anförs att Svenska kraftnät som systemansvarig myndighet enligt ellagen har ett kortsiktigt operativa ledningsansvar för elförsörjningen.Vidare anförs att verksamheten med elanläggningarnas driftsäkerhet har nära anknytning till elberedskapen. Enligt EBU kommer därmed myndighetsstrukturen inom elförsörjningens område att överensstämma i fred och krig i enlighet med ansvarsprincipen. Remissinstanserna stöder EBU:s förslag. EBU:s förslag enligt regeringens mening bör ligga till grund för ansvarsfördelningen inom delfunktionen Elförsörjning. Därmed övertar Svenska kraftnät i allt väsentligt EFN:s uppgift att i krig planera, leda och samordna elförsörjningens resurser. EFN bör därför avvecklas. EFN:s krigsorganisation bör i tillämpliga delar övertas av Svenska kraftnät. Genom förslaget renodlas beredskapsansvaret inom elförsörjningen till att omfatta produktion, överföring och distribution av elkraft. Som ansvarig myndighet för delfunktionen Elförsörjning skall Svenska kraftnät i fredstid delta i gemensam verksamhet för funktionen Energiförsörjning, såsom exempelvis studier, planering och övningar. Vidare ingår att samordna, inrikta och utöva tillsyn över elföretagens beredskapsförberedelser, samt att utbilda och öva krigsplacerad personal och civilpliktiga inom delfunktionen. Vid höjd beredskap skall Svenska kraftnät leda och samordna elförsörjningens resurser och att ta fram underlag för beslut om prioriteringar av elanvändningen. Vidare ingår då ett övergripande ansvar för reparationer och underhåll av anläggningar i elsystemet. I ansvaret ligger också att i samband med förbrukningsreglering av el svara för verkställigheten av tillämpningsföreskrifter. Förfogandelagen (1978:262) och ransoneringslagen (1978:268) träder i tillämpning vid höjd beredskap eller då regeringen annars bestämmer. Svenska kraftnät kan i sådana situationer efter regeringens bestämmande utöva sin verksamhet med stöd av dessa lagar. Därmed vidgas verkets befogenheter inom elförsörjningen. De befogenheter som enligt ellagen följer med systemansvaret kvarstår vid höjd beredskap. Övriga myndigheter inom delfunktionen Elförsörjning SKI bör vara beredskapsmyndighet inom delfunktionen Elförsörjning. Nuvarande ordning när det gäller ansvarsförhållandena inom kärnsäkerhetsområdet bör bestå. SKI:s uppgifter inom elberedskapen skall vara oförändrade. Elsäkerhetsverket är tillsynsmyndighet för elsäkerhetsfrågor enligt ellagen och ansvarar för de statliga insatserna för att bl.a. bygga upp, upprätthålla och utveckla en god säkerhetsnivå för elektriska anläggningar och elektrisk materiel. Det finns beröringspunkter mellan elsäkerhet och elberedskap. Exempelvis är de reparationer av elektriska anläggningar som kan förekomma i krig förenade med särskilda säkerhetsproblem. Elsäkerhetsverket kan tillföra kompetens inom elsäkerhetsområdet till beredskapsarbetet och bör därför ingå i delfunktionen Elförsörjning. Det finns således anledning att överväga om Elsäkerhetsverket bör vara beredskapsmyndighet inom delfunktionen Elförsörjning. Det är en uppgift för Svenska kraftnät att i samråd med Elsäkerhetsverket närmare överväga om Elsäkerhetsverket bör vara beredskapsmyndighet inom delfunktionen Elförsörjning och att precisera verkets ansvar och uppgifter i ett sådant sammanhang. SSI har inte några direkta uppgifter inom elförsörjningsområdet och bör inte ingå i delfunktionen Elförsörjning. Institutets beredskapsuppgifter bör koncentreras till funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst. Regional organisation inom delfunktionen Elförsörjning Den nuvarande ordningen för elförsörjningens regionala beredskapsorganisation fastställdes genom regeringsbeslut den 25 augusti 1988. Enligt beslutet skall organisationen bestå av självständiga myndigheter i två nivåer; elområden på högre regional nivå och elblock på lägre regional nivå. Elområdet leds av en elbefålhavare. Elblocket leds av en elblockchef. Organisationen inrättas i krig eller då regeringen annars bestämmer och knyts till enskilda företag inom elförsörjningen. Den regionala organisationen för elberedskapen bör anpassas till tillgången på ledningsresurser och det regionala ledningsbehovet inom elförsörjningen, samt till förhållandena i övrigt på elmarknanden. Organisationen bör bestå av en nivå, s.k. elområden. Vid höjd beredskap eller då regeringen annars bestämmer bör elområdet ledas av en elbefälhavare. Elbefälhavaren skall verka som regionala organ åt Svenska kraftnät. Elbefälhavaren skall leda och samordna de åtgärder som krävs inom elområdet för att prioriterade behov av elkraft skall kunna tillgodoses. Om Svenska kraftnät inte kan utöva en central ledning över elförsörjningen skall elbefälhavaren självständigt leda verksamheten inom elområdet. Kraftsam Elberedskap, sedermera Svensk Elberedskap AB, har i skrivelse den 22 juni 1993 (N93/1329) lämnat förslag till bl.a. ny regional organisation för elberedskapen. Förslaget har remissbehandlats. Remissinstanserna var i huvudsak positiva till förslaget. EBU har lämnat ett förslag till regional organisation. Remissinstanserna tillstyrker EBU:s förslag. Förslagen från Kraftsam Elberedskaps och EBU överenstämmer i allt väsentligt med regeringens bedömning. De fredstida beredskapsförberedelserna på regional nivå utförs för närvarande av s.k. elområdeskanslier, som även har till uppgift att vara kansli åt elbefälhavaren i krig. Kanslierna är knutna till enskilda företag inom elförsörjningen och finansieras delvis av dessa. Verksamheten vid kanslierna regleras i avtal mellan Svensk Elberedskap AB och det enskilda företag dit kansliet är knutet. Dagens ordning för det fredstida beredskapsarbetet på regional nivå är enligt regeringens mening ändamålsenlig och bör behållas med de förändringar som följer av att Svenska kraftnät skall ansvara delfunktionen Elförsörjning. Det är en uppgift för Svenska kraftnät att med berörda företag i varje region sluta avtal om elbefälhavarorganisationen och elområdeskansliernas verksamhet. I vissa delar av landet förekommer ett frivilligt samarbete mellan elföretagen i s.k. storstörningsorganisationer. Samarbetet syftar till att underlätta samverkan i samband med fredstida störningar. En del elområdeskanslier har uppgifter inom storstörningsorganisationerna. Det är en uppgift för Svenska kraftnät att tillsammans med berörda företag pröva förutsättningarna för en ytterligare integration mellan elområdes- och storstörningsorganisationen och att vidta erforderliga åtgärder. Ansvaret för förbrukningsregleringar inom energiförsörjningen <> Enligt den nuvarande ordningen skall NUTEK i samråd med Överstylresen för civil beredskap planera och samordna ransoneringar och andra regleringar som gäller förbrukning av energi. Vidare har NUTEK till uppgift att, i den utsträckning regeringen föreskriver, genomföra förbrukningsreglering av energi, undantaget elkraft för vilket EFN har motsvarande uppgift. I samband med ransonering och andra förbrukningsregleringar anger regeringen inriktningen av prioriteringarna i stort. Energifunktionen har utifrån denna övergripande inriktning att se till att de prioriterade verksamheternas behov av energi så långt möjligt kan tillgodoses. Ansvaret för förbrukningsregleringar inom energiområdet bör samlas vid NUTEK. Verket bör överta EFN:s uppgift att genomföra förbrukningsregleringar av elkraft. Svenska kraftnät och övriga organ inom elförsörjningen bör inte ha någon del i myndighetsbeslut som rör enskilda förbrukare i samband med förbrukningsregleringar utan endast svara för verkställigheten av tillämpningsföreskrifter om förbrukningsreglering. En viktig uppgift är att lämna beslutsunderlag om tillförsel och förbrukning av energi till NUTEK och andra organ som beslutar om prioritering av energianvändningen. Enligt regeringens bedömning kan förmågan att genomföra förbruk- ningsregleringar av energi förbättras. Regeringen avser att göra en översyn av behovet av ytterligare förändringar inom området. Svenska kraftnäts arbete med beredskapsfrågor -------------------------------------------------------------------- | Regeringens åtgärder | | | | Ett s.k. insynsråd inrättas vid Svenska kraftnät för att | | tillförsäkra branschföreträdare och berörda myndigheter insyn och| | inflytande i arbetet med elberedskap. | -------------------------------------------------------------------- Elberedskapsutredningens (EBU) förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Hearing: EBU:s förslag tillstyrkes överlag. Svenska kraftnät, Svenska Kraftverksföreningen och Svenska Elverksföreningen betonar vikten av att verksamheten särskiljs i Svenska kraftnäts verksamhet och organisation. Svenska Elverksföreningen framhåller att insynsrådet måste vara kraftfullt och ha ett reellt inflytande. Skälen för regeringens bedömning: Enligt EBU finns det inte några direkt motstridiga intressen mellan uppgifterna inom delfunktionen Elförsörjning och de frågor Svenska kraftnät ansvarar för. Enligt EBU bör emellertid elberedskapsarbetet organiseras på ett sätt som möjliggör att verksamheten kan bedrivas självständigt i förhållande till Svenska kraftnäts övriga verksamhet. Vidare framhålls att det är angeläget att andra berörda myndigheter och elkraftbranschen får insyns- och påverkansmöjligheter i elberedskapsarbetet. Regeringen vill i detta sammanhang informera riksdagen om sina övervägandena rörande formerna för ledningen av Svenska kraftnäts verksamhet som ansvarig myndighet för delfunktionen Elförsörjning. Svenska kraftnät leds av en lekmannastyrelse. Under styrelsen leds verksamheten av en generaldirektör. Denna ordning skall gälla även när det gäller verksamheten med elberedskap. Den personal som skall arbeta med beredskapsuppgifterna skall vara anställd av Svenska kraftnät och vara underställd myndighetens ledning. I syfte att tillförsäkra företagen inom elbranschen och viktiga totalförsvarsmyndigheter inflytande och insyn i verksamheten med elberedskap avser regeringen attt inrätta ett s.k. insynsråd vid Svenska kraftnät. Rådet skall höras innan beslut fattas i beredskapsfrågor. Rådet skall utses av regeringen och skall bestå av experter på beredskapsfrågor och elförsörjningen. Bland myndigheterna skall Överstyrelsen för civil beredskap, NUTEK och Försvarsmakten vara företrädda. Elkraftindustrin bör företrädas av bl.a. branschföreningarna. Rådet skall kvarstå under säkerhetspolitiska kriser och i krig och då ingå i Svenska kraftnäts krigsorganisation. EFN inrättades ursprungligen som en myndighet för ransoneringsfrågor (prop. 1976/77:74, bet. 1976/77:FöU13, rskr. 1976/77:311) I detta sammanhang anfördes att emedan förbrukningsregleringar starkt kan påverka den enskildes liv borde de regleringsorgan som inrättas ha förtroendemannainslag. I EFN kom det därför ingå företrädare för bl.a. de politiska partierna och arbetsmarknadens parter. Som en följd av att uppgiften att utfärda tillämpningsföreskrifter i samband med förbrukningsreglering av el överförs till NUTEK kvarstår inte längre behovet av förtroendemannainslag i det centrala ledningsorganet för elförsörjningen. Beredskapsansvar för företag inom elförsörjningen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning och åtgärder | | | | Företagen inom elförsörjningen ansvarar i fred för att förebygga,| | åtgärda och hantera störningar inom det egna verksamhetsområdet.| | Företagen bör ha motsvarande ansvar i krig och upprätthålla | | verksamheten under sådana förhållanden. | | | | Regeringen avser återkomma till riksdagen med förslag till | | regelverk för elberedskapsområdet. | -------------------------------------------------------------------- Ellagstiftningsutrednings (ELU) bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som berör frågan tillstyrker ELU:s bedömning. Elberedskapsutredningens (EBU) bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Hearing: EBU:s överväganden och förslag tillstyrkes. Skälen för regeringens bedömning: Elföretagens medverkan i beredskapsarbetet är av stor betydelse för möjligheterna att uppnå en god beredskap inom elförsörjningen. Med elföretag avses elproduktionsföretag, elhandelsföretag, nätföretag, m.fl. Elföretagen bör upprätthålla sin verksamhet även i samband med säkerhetspolitiska kriser och i krig. Företagen bör ansvara för att förebygga, åtgärda och hantera de störningar som kan inträffa inom det egna verksamhets- området i krig på motsvarande sätt som för fredstida störningar. Därmed kan den kompetens och kännedom om bl.a. produktions- och konsumtionsförhållanden och elektriska anläggningar som finns hos företagen utnyttjas också under dessa omständigheter. Elföretagens ansvar för elberedskapen bör även innefatta finansieringen av beredskapsåtgärderna. Huvuddragen i regeringens förslag till finansieringssystem för elberedskapen redovisas nedan. Företagens fredstida elberedskapsarbete skall inriktas, samordas och utvärderas av Svenska kraftnät. Det är en uppgift för Svenska kraftnät att närmare precisera de beredskapsförberedelser som skall genomföras.För närvarande regleras elföretagens medverkan i beredskapsarbetet i lag (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer, m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen (näringsidkarlagen). Ägare av vissa elkraftanläggningar kan åläggas att vidta fysiska skyddsåtgärder enligt lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder vid elektriska anläggningar, m.m. ELU har föreslagit en ny lag som reglerar omfattningen och karaktären av elföretagens skyldigheter att vidta beredskapsåtgärder i sina anläggningar. Den föreslagna lagstiftningen ställer mer omfattande krav än den nuvarande lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för vissa elekriska anläggningar m.m. och skall enligt förslaget ersätta denna. Flertalet remissinstanser tillstyrker ELU:s lagförlag. Vissa remissinstanser, bl.a. Överstyrelsen för civil beredskap och NUTEK anför att en mer långtgående lagstiftning som reglerar elföretagens beredskapsskyldigheter bör övervägas. EBU skall enligt sina direktiv lämna förslag till de författningsändringar och övrig lagreglering som behövs inom elberedskapsområdet. ELU:s förslag till ny krigsskyddslag skall härvid utgöra en utgångspunkt. Vidare skall EBU överväga behovet av lagstiftning för att reglera lednings- och befogenhetsförhållanden i krig och elföretagens medverkan i beredskapsarbetet. EBU skall senast den 30 september 1996 redovisa förslag till den lagstiftning som kan behövas. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i denna fråga. Principer för finansiering av energiberedskapen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Kostnaderna för åtgärder inom delfunktionen Elförsörjning skall | | finansieras genom en avgift (elberedskapsavgift) som betalas | | av innehavare av nätkoncession. | | | | Avgiftssystemet bör träda i kraft den 1 juli 1997. Regeringen | | avser att senare lägga fram förslag om regleringen av en sådan | | avgift. | -------------------------------------------------------------------- Ellagstiftningsutredningens (ELU) förslag: Avviker från regeringens förslag. Utredningen föreslår att beredskapsåtgärderna huvudsakligen finansieras med skattemedel över statsbudgeten. Vid ny- och ombyggnation av elektriska anläggningar skall ägaren åläggas att finansiera vissa beredskapsåtgärder. Beredskapslagring av olja vid elproducerande anläggningar skall finansieras av anläggningsägaren. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker ELU:s förslag. Elberedskapsutredningen: Överensstämmer med regeringens förslag. Hearing: Flertalet remissinstanser tillstyrker EBU:s överväganden och förslag. Överstyrelsen för civil beredskap framhåller att statsmakterna genom att införa en avgiftsfinansiering reducerar möjligheterna att göra avvägningar mellan olika funktioner när det gäller civilförsvarsmedlens användning. Enligt Överstyrelsen för civil beredskap bör därför elberedskapsavgiftens användningsområde definieras så brett som möjligt. Svenska Kommunförbundet och Svenska Elverks- föreningen anför att elberedskapen är en kollektiv nyttighet och att den därför bör finansieras med skattemedel. Skälen för regeringens bedömning: Enligt lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar kan ägaren till en anläggning över en viss storlek åläggas att på egen bekostnad ge anläggningen ett utförande som är lämpligt från skyddssynpunkt. Vidare kan ägare till elproducerande anläggningar av viss storlek åläggas att hålla beredskapslager av olja med stöd av lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. För beredskapsåtgärder i elektriska anläggningar lämnas sedan år 1987 statsbidrag i form av ett investeringsbidrag. Företag inom elbranschen svarar därutöver för de kostnader som hänförs till bl.a. krigsplanläggning, medverkan i övningar och viss utbildning. Svenska Kraftverksföreningen finansierar verksamheten vid Svensk Elberedskap AB och lämnar ekonomiskt stöd till elområdeskanslierna. Dessa finansieras i övrigt av det enskilda elföretag dit kansliet är knutet. Företag som är verksamma inom energiförsörjningen bör svara för finansieringen av beredskapsåtgärderna inom området. Inom oljeförsörjningsområdet ansvarar de lagringsskyldiga från den 1 juli 1996 med stöd av lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol för en del av lagringen av olja för det civila försvarets behov i krigssituationer (prop. 1994/95:176, bet. 1994/95:NU25, rskr. 1994/95:393). Fram till år 1999 skall de lagringsskyldiga successivt överta hela ansvaret för krigslagringen i samband med att beredskapslagringen vid Statens oljelager avvecklas. De lagringsskyldiga svarar därmed för finansieringen av beredskapslagringen för krig i likhet med vad som gäller för lagringen för fredstida oljekriser. Elförsörjningsområdet bör i likhet med oljesektorn svara för sina beredskapskostnader. Därmed åstadkoms en högre grad av konkurrensneutralitet mellan energislagen. Kraven på beredskapsåtaganden inom oljeförsörjningsområdet är generellt utformade. Motsvarande möjlighet finns inte inom elförsörjningsområdet. Det finns stora skillnader inom landets regioner och delar av elsystemet vad gäller behovet av beredskapsåtgärder. Generellt riktade krav kan medföra att kostsamma beredskapsåtgärder med liten beredskapsnytta genomförs. Beredskapsåtgärderna inom elförsörjningsområdet bör genomföras selektivt genom att individuellt utformade krav på åtgärder riktas till det enskilda elföretaget. Därmed uppnås en hög kostnadseffektivitet i beredskapsarbetet. För att uppnå konkurrensneutralitet bör företaget erhålla statsbidrag för de åtgärder som genomförs. Utredningen om det civila försvarets finansiering har i betänkandet Finansieringen av det civila försvaret (SOU 1996:58) föreslagit bl.a. att beredskapskostnaderna inom infrastrukturområdena, däribland elförsörjningen, skall finansieras genom en särskilt offentligrättslig avgift. Utredningens överväganden och förslag, remissinstansernas synpunkter och regeringens principiella ställningstaganden redovisas i kapitel 19. EBU har föreslagit principer för ett avgiftsystem för elberedskapen som bl.a. innebär att en offentligrättsligt reglerad beredskapsavgift som tas ut av nätägare skall införas. Flertalet remissinstanser tillstyrker EBU:s förslag. Regeringen anser att bidragssystemet för elberedskapen bör finansieras genom att en offentligrättslig avgift införs inom elförsörjningsområdet. Ett sådant finansieringssystem är konkurrensneutralt såväl gentemot oljesektorn som mellan företagen inom elförsörjningen. Vidare skapas förutsättningar för ett effektivt medelsutnyttjande. Regeringen avser att återkomma till riksdagen våren 1997 med ett förslag i finansieringsfrågan. Inriktningen bör dock vara att beredskapsavgiften skall träda i kraft den 1 juli 1997. För första hälften av budgetåret 1997 bör verksamheten finansieras genom att medel anvisas ur kvarstående medel ur XII huvudtiteln Energi anslag E 2. Åtgärder inom energiförsörjningen. Regeringen föreslår i prop. 1996/97:1 Förslag till statsbudget för år 1997 att riksdagen godkänner att Svenska kraftnät som en ram för rörlig kredit under år 1997 får ta upp riksgäldslån om högst 100 miljoner kronor. Vidare föreslår regeringen att denna rörliga kredit, i avvaktan på att en beredskapsavgift införs, bör kunna användas för finansiering av beredskapsverksamheten under första halvåret 1997 i den mån anslagssparandet från anslaget XII huvudtiteln Energi anslaget E2. Åtgärder inom energiförsörjningen inte är tillfyllest. Finansieringen och kostnaderna för elberedskapen bör vara särskilda i Svenska kraftnäts bokföring och redovisning. Sedan budgetåret 1988/89 har regeringen haft riksdagens bemyndigande att inom vissa ramar låta staten ta på sig ekonomiska förpliktelser i samband med planering av sådana beredskapsåtgärder till vilka det har lämnats bidrag ur anslaget XII huvudtiteln Energi anslaget E 2. Åtgärder inom elförsörjningen. Det senast lämnade bemyndigandet avser perioden t.o.m. budgetåret 1997/98. Med hänsyn till de förändringar av elberedskapens finansiering som regeringen avser att föreslå avser regeringen inte nu begära en förlängning av bemyndigandet. Bemyndigandet att besluta om sådana åtgärder bör övergå från NUTEK till Svenska kraftnät i samband med att Svenska kraftnät övertar ansvaret för elberedskapen. NUTEK har i programplanen för funktionen Energiförsörjning perioden 1997 - 2001 beräknat funktionens medelsbehov till i genomsnitt 315 miljoner kr per år, eller sammanlagt 1 572,5 miljoner kr. Av dessa medel beräknas elberdskapens medelsbehov uppgå till i genomsnitt ca 300 miljoner kr per år. Bedömningen omfattar kostnader för elberedskapen med nuvarande ambitionsnivå och inriktning. NUTEK:s bedömning är en indikation på det sammanlgda årliga avgiftsuttag som kan bli aktuellt då elberedskapsavgiften införs. Inriktning av planeringen Inriktning Känsligheten för störningar i elförsörjningen är ett av de mest betydande problemen inom beredskapsområdet och en gränssättade faktor för hela totalförsvarets samlade förmåga. Insatser som gäller elförsörjningen bör liksom hittills prioriteras. Funktionens övergripande mål skall vara vägledande för planeringen. För att kunna uppfylla detta skall verksamheten vad gäller elförsörjningen inriktas mot: - att en fungerande elförsörjning till prioriterade användare kan upprätthållas. Driften av elsystemet skall kunna upprätthållas utan ordinarie elförsörjning till styr-, övervaknings- och kommunikationssystem. Förutsättningarna för övergång till drift av elsystemet i separata delsystem (ö-drift) skall ytterligare prövas och utvecklas. - att reparationer för att upprätthålla och återupprätta ett sammanhängande elförsörjningssystem skall kunna genomföras. Behovet av ABC-skydd bör beaktas. Fredstida personal- och reparationsresurser skall utnyttjas och förstärkas med pliktpersonal. Skillnader mellan regioner i den militära hotbilden mot elsystemet och i betydelse för totalförsvaret skall beaktas i beredskapsarbetet. Beredskapsåtgärderna inom elförsörjningen skall samordnas med de statliga insatserna för att installera reservkraftaggregat. Delfunktionen Elförsörjning skall kunna medverka med reparationsresurser vid humanitära internationella insatser. Vad gäller bränsle- och drivmedelsförsörjningen skall verksamheten inriktas mot: - att försörjningen med drivmedel och bränslen till prioriterade användare skall kunna upprätthållas vid höjd beredskap. Härvid skall lager lokaliseras så att totalförsvarets behov tillgodoses. Vidare skall tillgången säkras på lämpliga lagringsutrymmen som kan användas för att öka krigslagringen av importerade varor i ett ändrat säkerhetspolitiskt läge. Det skall finnas planering för att under en anpassningsperiod kunna höja beredskapen inom energiområdet genom bl.a. utbildning, övning, materielanskaffning och skyddsåtgärder. Anpassning av krigslagren till rådande säkerhetspolitiska situation Riksdagen beslutade år 1994 att de statliga lagren av olja för det civila försvarets behov i krigssituationer skall avvecklas och lager i stället byggas upp i näringslivet (prop. 1993/94:141,bet. 1993/94:NU19,rskr. 1993/94:311). Enligt riksdagens beslut år 1995 skall lagringen ske enligt samma system som gäller för beredskapslagringen för fredstida oljekriser (prop. 1994/95:176,bet. 1994/95:NU25,rskr. 1994/95:393). Upp- byggnaden av krigslagren i näringslivet påbörjas under innevarande lagringsår och skall ha slutförts under år 1999 då den statliga lagringen upphör. I prop. 1994/95:176 Beredskapslagring av olja och kol framhöll regeringen att bedömningar av framtida krisers och krigs karaktär påverkar förutsättningarna för beräkningen av de beredskapslager av olja som behöver hållas, i vad avser såväl storleken som sammansättningen av lagren. Regeringen ansåg det önskvärt att sådana förändringar snabbt skulle få genomslag i de lagringskrav som riktas mot företagen och aviserade bl.a. mot den bakgrunden att någon form av kontrollstation hösten 1995 skulle beakta eventuella ändringar i förutsättningarna. Tidpunkten valdes med hänsyn till att riksdagen då beräknades ha tagit ställning till den första etappen av beslutet för nästa försvarsbeslutsperiod. Vid en sådan kontrollstation skulle även vissa frågor om gasollagring behandlas. Kontrollstationen har väsentligen bedrivits som ett led i programplanearbetet. Utöver de allmänna planeringsanvisningarna till Överstyrelsen för civil beredskap lämnade regeringen den 7 december 1995 tilläggsanvisningar avseende oljelagringen. I dessa fick Överststyrelsen bl.a. uppdraget att särskilt beakta möjligheten att under planeringsperioden upprätthålla beredskapen med lägre lagringsnivåer än tidigare. Vidare har NUTEK fått ett särskilt uppdrag att redovisa principer för hur det, i samband med att ansvaret för krigslagringen av olja överförs till näringslivet, skall kunna säkerställas att lagren lokaliseras på ett sätt som överensstämmer med det förbrukningsmönster som kan förutses vid ett väpnat angrepp, att rimlig hänsyn tas till behovet av fortifikatoriskt skydd samt att tillgången tryggas på lagringsutrymmen som är lämpade för upplagring i ett skärpt säkerhetspolitiskt läge. I regleringsbrevet för 1995/96 fick NUTEK i uppdrag att redovisa en analys av möjligheterna att, såvitt gäller lagring för oljekriser, låta även säljare av gasol fullgöra sin lagringsskyldighet helt eller till övervägande del med annat bränsle. Samtliga uppdrag har av myndigheterna redovisats till regeringen under hösten 1995 och våren 1996. Överstyrelsen för civil beredskap/NUTEK har utifrån de nya planeringsförutsättningarna och gjorda antaganden om ett väpnat angrepps karaktär och omfattning och mot bakgrund av genomförda revideringar av konsumtionsnivåerna föreslagit en neddragning av volymerna, sammanlagt och för andra produkter än flygfotogen. För den senare produkten har myndigheterna föreslagit en betydande ökning. Beräkningarna har legat till grund för två beslut av regeringen i juni 1996 om omfattningen av krigslagren för lagringsåret 1996/97. Det ena beslutet avser näringslivets lagringsskyldighet, det andra avser den lagring som sker genom Statens oljelagers försorg. Regeringen avser att lägga in en motsvarande kontrollstation avseende lagringsvolymerna inför lagringsåret 1997/98. Några av de frågor som förutskickades ingå i 1995 års kontrollstation är fortfarande under beredning. Det gäller bl.a. frågan om en viss del av behovet av bränsle och drivmedel skall kunna täckas med upplagring i krisskeden och den därmed sammanhängande frågan om s.k. malpåseläggning av lagerutrymmen. Även frågan om generella medgivanden att lagra ersättningsbränslen för gasol är under fortsatt beredning. NUTEK har föreslagit att nuvarande ordning med individuell prövning behålls. 20.3.18 Funktionen Försörjning med industrivaror Funktionen omfattar verksamhetsgrenarna Funktionssamordning, Försörjning med industrivaror och Uppdragsverksamhet. Överstyrelsen för civil beredskap är funktionsansvarig myndighet. Mål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Verksamheten inom funktionen Försörjning med industrivaror skall| | bedrivas så att produktion av varor och tjänster möjliggörs under| | en anpassningsperiod inför ett angreppshot med iståndsatta | | styrkor. Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och| | den beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra | | påfrestningar på samhället i fred och för internationella | | fredsfrämjande och humanitära insatser. | -------------------------------------------------------------------- Försörjningskommissionen bedöms ha god förmåga. Beredskapsläget är godtagbart beträffande flertalet försörjningsviktiga industribranscher. Beredskapsläget är emellertid inte tillfredsställande beträffande elektronikindustrin, som är starkt importberoende, och på kemiområdet (bl.a. avseende lösningsmedel). På verkstadsområdet finns allvarliga brister beträffande reparationskapacitet och reservdelar. På teko-området är kapaciteten för konfektionering så knapp att den inte torde räcka för att täcka både sjukvårdens och Försvarsmaktens behov. Stora delar av den berörda industrin har dessutom flyttats utomlands. Beredskapsläget kan därför inte förbättras med industriella åtgärder. Inriktning av funktionen Dimensionerande för planeringen inom funktion Försörjning med industrivaror är det fall som bedöms kunna inträffa först om några år i ett förändrat omvärldsläge. Sannolikt kommer sådana politiska och militära förvarningar att ges, att en resurskomplettering kan genomföras. Med anledning härav bör beredskapslagren reduceras. Vidare kommer beredskapsavtal av nuvarande slag att minska. Kommande avtal bör mer få karaktären av lagrings- och omsättningsavtal. Tyngdpunkten i beredskapsarbetet bör - till följd av det ökade internationella beroendet, större känslighet för störningar samt osäkerhet om den säkerhetspolitiska och ekonomiska utvecklingen - fortsättningsvis att ligga på analys- och planeringsarbetet samt på internationell uppföljning. Detta ställer krav på viss kompetensutveckling hos personalen. Huvuddelen av kostnaderna kommer dock även fortsättningsvis att avse beredskapsavtal och beredskapslagring. Lagringsåtgärder inriktas på strategiska varor som inte kan anskaffas genom resurskomplettering. Följande slag av beredskapsåtgärder bör öka i betydelse: företagsplanläggning och företagskontakter inkluderande risk- management-analyser, förberedelser för omställning av produktion, återvinning och återanvändning, FoU-projekt, internationellt samarbete inkluderande krishandelsavtal samt modifierade beredskapsavtal. Den förändrade hotbilden och osäkerheten inför framtiden medför, att Överstyrelsen skall eftersträva att genomföra beredskapsåtgärder som ger största möjliga handlingsfrihet och flexibilitet, för att höjningen av krigsdugligheten skall kunna genomföras inom en ettårsperiod, och då vidta de åtgärder som då bedöms vara de mest angelägna för att klara de krav som ställs på funktionen. Detta ställer krav på en nära kontakt med näringslivet och en förmåga att tolka och analysera utvecklingen rätt samt att därefter planera och genomföra åtgärder. 20.4 Verksamhetsområde C - Kustbevakningen och vissanämnder m.m. 20.4.1 Kustbevakningen Kustbevakningen har till uppgift att, i enlighet med sin instruktion och andra särskilda föreskrifter, utföra sjöövervakning och annan kontroll- och tillsynsverksamhet samt miljöräddning till sjöss. Kustbevakningen har i sin planering utgått från att de övergripande målen och verksamhetsmålen i 1995 års regleringbrev i stort kommer att vara vägledande även för perioden 1997-2001. Övergripande mål för perioden 1997 - 2001 Kustbevakningen skall inom svenskt sjöterritorium och svensk ekonomisk zon bedriva övervakningsverksamhet och kontroll i syfte att begränsa brottsligheten och så att säkerheten till sjöss liksom respekten för lagar och andra föreskrifter ökar. Kustbevakningen skall bedriva miljöräddningstjänst till sjöss så att konsekvenserna till följd av olyckor och utsläpp till sjöss kan begränsas. Kustbevakningen skall även ha en hög beredskap för sjöräddningstjänst och bidra till att säkerheten till sjöss ökar, människor kan räddas och följderna av personskador begränsas. Kustbevakningen skall medverka i internationellt samarbete för att utveckla gränskontroll, brottsbekämpning till sjöss, miljöskydd till sjöss och annan sjöövervakning. Därvid skall särskilt beaktas behov och möjligheter avseende länderna kring Östersjön. Kustbevakningens person- och varukontroll till sjöss vid den svenska delen av EU:s yttre gräns skall hållas på en hög nivå genom en effektiv patrullering. Det skall finnas förmåga att ingripa mot varje misstänkt överträdelse av gällande bestämmelser. Utvecklingen i Östeuropa och EU-medlemskapet Kustbevakningen har för åren 1997-2001 utarbetat en fördjupad anslagsframställning med en särskild omvärldsanalys. Syftet med omvärldsanalysen var att komma fram till hur verksamheten påverkas och förändras av vår omvärld samt vilka resurser myndigheten behöver för att hantera konsekvenserna av dessa förändringar. Den genomförda omvärldsanalysen visar främst på två faktorer som berör Kustbevakningens verksamhet: utvecklingen i Östeuropa och EU- medlemskapet. De växande ekonomierna och den industriella utvecklingen i de f.d. öststaterna innebär ökad fartygstrafik i Östersjön som i sin tur ställer krav på ökad övervakning från Kustbevakningen. Den ökade fartygstrafiken från Öst ökar risken för oljeutsläpp på grund av att antalet oljetransporter ökat och att dessa sker med fartyg som inte uppfyller säkerhetskraven för ändamålen. Ytterligare en orsak är brist på miljömedvetande bland besättningen på dessa fartyg. EU-medlemskapet berör Kustbevakningens verksamhet främst avseende fiskekontrollen och den yttre gränskontrollen. En gemensam fiskeförvaltning med strängare kontrollkrav för fisket såväl inom som utom EU har tillkommit. Den yttre gränskontrollen har ökat i omfattning efter Sveriges inträde i EU. EU:s sjögränser betraktas som tredjelandsgränser både vad avser personer och varor. Förutom att Sveriges kust är en av unionens längsta med två yttre gränser, en runt kusten och en runt Gotland, är den dessutom en av de mest svårövervakade genom vidsträckta skärgårdsområden och glesbygd. Även EU-medlemskapet innebär därför ett väsentligt ökat övervakningsbehov till sjöss. 20.4.2 Nämnder m.m. Totalförsvarets chefsnämnd Övergripande mål Totalförsvarets chefsnämnd skall verka för samordning av viktiga centrala myndigheters verksamhet inom totalförsvaret i fred. Chefsnämnden skall särskilt följa samhällsutvecklingen i landet och verka för att de krav som totalförsvaret ställer beaktas i samhällsplaneringen. Bidrag till Svenska röda korset Den verksamhet som Sverige bedömt skall bedrivas med anledning av ratificeringen av Genèvekonventionerna regleras i dag i efterforskningsförordningen (1988:1039). Av förordningen framgår att den i konventionerna angivna officiella nationella byrån skall upprättas i form av Efterforskningsbyrån för krigsfångar och civilinternerade (EKC) från den tidpunkt regeringen bestämmer. För att förbereda EKC:s verksamhet finns en särskild delegation, EKC-delegationen, med företrädare för närmast berörda myndigheter och organisationer. Enligt ett avtal mellan staten och Svenska röda korset (fortsättningsvis Röda korset) lämnar Röda korset biträde åt EKC-delegationen och åt EKC när den har inrättats. EKC och EKC-delegationens uppgifter har varit föremål för översyn under innevarande budgetår. Detta har lett till att regeringen föreslår en ny struktur för verksamheten. Fr.o.m. den 1 januari 1997 föreslås Delegationens uppgifter övertas - såvitt avser den föreslagna nationella upplysningsbyråns verksamhet - av Röda korset i enlighet med ett avtal, som avses upprättas mellan staten och Röda korset. Detta har regeringen redovisat i kapitel 18. Sammanfattningsvis innebär den nya ordningen att den nu gällande efterforskningsförordningen kommer att upphävas och nu befintligt avtal med Röda korset kommer att säga upp. I stället kommer ett nytt avtal om en nationell upplysningsbyrå att tecknas mellan staten och Röda korset. Avtalet kommer att reglera såväl beredskapsförberedelserna för den nationella upplysningsbyrån, inklusive inrättandet av en särskild delegation för förberedelsearbetet, som en situation då den nationella upplysningsbyrån har upprättats. Regeringen fäster - så som också har påpekats i kapitel 18 - stor vikt vid de uppgifter som Röda korset utför när det gäller efterforskning och familjeåterförening och avser att även i fortsättningen stödja Röda korsets verksamhet i denna del. Ett särskilt avtal mellan staten och Röda korset rörande dessa uppgifter kommer därför också att tecknas. 20.5 Verksamhetsområde D - Stödverksamhet Fortifikationsverket Det övergripande målet för Fortifikationsverket är att fastigheterna skall förvaltas så att - god hushållning och hög ekonomisk effektivitet uppnås, - ändamålsenliga mark-, anläggnings- och lokalresurser kan tillhandahållas till konkurrenskraftiga villkor, - fastigheternas värden långsiktigt tas till vara. Fortifikationsverket skall inom ramen för de övergripande målen anpassa sin verksamhet till förändrade förutsättningar under försvarsbeslutsperioden. Ambitionen när det gäller miljöarbetet skall i tillämpliga delar motsvara den som gäller för andra stora fastighetsförvaltare. Försvarets materielverk Det övergripande målet för Försvarets materielverk är att genom en kostnadseffektiv och säker materielanskaffning bidra till att stärka den samlade försvarsförmågan. Försvarets materielverk skall inom ramen för det övergripande målet anpassa verksamheten till förändrade förutsättningar under försvarsbeslutsperioden. Av särskild betydelse är att ytterligare förbättra affärsmässigheten i upphandlingen samt att bistå Försvarsmakten i dess planering för förmåga till anpassning. Totalförsvarets pliktverk Det övergripande målet för Totalförsvarets pliktverk är att svara för att myndigheter och andra som har bemanningsansvar inom totalförsvaret får stöd och service i frågor avseende bemanning med totalförsvarspliktiga som skrivs in för värnplikt eller civilplikt. Totalförsvarets pliktverk skall inom ramen för det övergripande målet anpassa verksamheten till förändrade förutsättningar under försvarsbeslutsperioden. Försvarshögskolan Det övergripande målet för Försvarshögskolan är att genom utbildning och forskning stödja totalförsvarets kompetensuppbyggnad och chefsutveckling av såväl militär som civil personal. Försvarets radioanstalt Det övergripande målet för Försvarets radioanstalt är att inhämta underrättelser genom signalspaning enligt den inriktning som regeringen, Försvarsmakten och övriga uppdragsgivare anger. Försvarets forskningsanstalt Det övergripande målet för Försvarets forskningsanstalt är att med beaktande av krav på relevans och vetenskaplig kvalitet bedriva forskning och utredningsarbete för totalförsvaret samt till stöd för nedrustning och in- ternationell säkerhet. Flygtekniska försöksanstalten Det övergripande målet för Flygtekniska försöksanstalten är att främja utvecklingen av flygteknik inom landet. Stöd till frivilliga försvarsorganisationer inom totalförsvaret Bidrag ges som stöd till de frivilliga försvarsorganisationer som anges i bilaga till förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet för den del av deras verksamhet att främja totalförsvaret som omfattar ledning/administration, försvarsupplysning och rekrytering. 21 Författningskommentar 21.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1403) om höjd beredskap Lagens rubrik ändras på så sätt att det även framgår att lagen innehåller en definition av begreppet totalförsvar. 1 § I denna paragrafs första stycke föreskrivs vad som i fredstid avses med totalförsvar. Härvid framgår det att totalförsvar avser en verksamhet och inte en organisation. Totalförsvarsverksamhet utgörs av sådana åtgärder som utöver den ordinarie verksamheten behövs just för att förbereda samhället för krigsförhållanden. Andra styckets första och andra meningar motsvarar lagens nuvarande 1 § första stycke. Av styckets sista mening framgår att under högsta beredskap är totalförsvar all den samhällsverksamhet som då skall bedrivas. Totalförsvarsbegreppet vidgas alltså under högsta beredskap - på samma sätt som gäller i dag enligt beredskapförordningen - till att omfatta alla de åtgärder som behövs för att ställa om samhället och utgör hela den samhällsverksamhet som då skall bedrivas. Tredje stycket talar om att totalförsvar består av verksamhet av två olika slag - militär verksamhet som är militärt försvar och civil verksamhet som är civilt försvar. Det militära försvaret är inte någon myndighet utan avser den militära verksamhet som bedrivs av myndigheten Försvarsmakten och andra organ. Den militära verksamheten bedrivs dock huvudsakligen inom just Försvarsmakten. Det civila försvaret omfattar all den civila verksamhet som utgör totalförsvar, det vill säga alla de beredskapsförberedelser som statliga civila myndigheter, kommuner, landsting och kyrkliga kommuner samt enskilda, företag, föreningar m.fl. vidtar i fredstid och all den civila verksamhet som behövs under krigsförhållanden för att stödja Försvarsmakten, skydda och rädda liv och egendom, trygga en livsnödvändig försörjning och upprätthålla viktiga samhällsfunktioner. 2 § Av denna paragraf framgår att resurserna för totalförsvar skall utformas för att även kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt för att kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället. Alla de resurser som finns för totalförsvarsverksamhet bör givetvis så långt möjligt och ändamålsenligt kunna utnyttjas även vid annan verksamhet i fred. I denna paragraf föreskrivs emellertid en direkt skyldighet att vid utformningen av totalförsvarsresurser - såväl personella som materiella - ta hänsyn till att resurserna också skall kunna användas i de nämnda situationerna. Detta innebär inte en utvidgning av verksamhetsområdet för totalförsvaret. Totalförsvarsresurserna ställs till förfogande för det samhällsorgan som normalt har att hantera t.ex. svåra påfrestningar på samhället. Den typ av totalförsvarsresurser som kan komma till användning är bland annat lednings- och personalresurser, förplägnads- och förläggningsresurser, transportresurser, materiel och reservkraft. Paragrafen har efter förslag från Lagrådet utformats i närmare anslutning till den formulering som användes i regeringens prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse (s.52). För att undvika att totalförsvar uppfattas som en organisation har regeringen valt att inte använda begreppet totalförsvar i bestämd form. I stället har regeringen valt att skriva "totalförsvarsresurser". Förändringen av paragrafens utformning medför inte någon ändring av paragrafens innehåll i sak. 3 § Paragrafen motsvarar nuvarande 1 § andra och tredje styckena. 4 - 7 §§ Paragraferna motsvarar nuvarande 2 - 5 §§. Hänvisningen till 1 § i nuvarande 2 och 3 §§ har dock ändrats till en hänvisning till 3 § i konsekvens med övriga ändringar i lagen. 21.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1720) omcivilt försvar 8 kap. 13 § Paragrafen motsvarar den bestämmelse som regeringen avser att i förordning utfärda beträffande statliga myndigheters uppgiftsskyldighet till den nationella upplysningsbyrån med anledning av 1949 års Genèvekonventioner med tilläggsprotokoll. Enligt första stycket skall alla uppgifter om vistelseort, hälsotillstånd och liknande förhållanden som avser krigsfångar och andra skyddade personer som avses i 1949 års Genèvekonventioner med tilläggsprotokoll lämnas till Totalförsvarets pliktverk respektive Statens invandrarverk. Uppgiftsskyldigheten gäller endast krigsfångar och andra skyddade personer som är i Sveriges våld, dvs. personer som är frihetsberövade eller vilkas rörelsefrihet på annat sätt är begränsad. Med andra skyddade personer än krigsfångar avses främst civilinternerade, dvs. personer som har bedömts vara en säkerhetsrisk och därför tagits i förvar. I övrigt hänvisas till respektive konvention i fråga om vilka personer som är att anse som skyddade enligt konventionerna och tilläggsprotokollen. Uppgifter om krigsfångar skall lämnas till Totalförsvarets pliktverk och uppgifter gällande andra skyddade personer än krigsfångar skall lämnas till Statens invandrarverk. Dessa myndigheter har sedan att lämna uppgifterna vidare till den nationella upplysningsbyrån. Av den förordning som - enligt vad nyss sagts - regeringen avser att utfärda samt av avtalet mellan staten och Svenska röda korset kommer att framgå att den nationella upplysningsbyrån kommer att vara upprättad under krig eller annan väpnad konflikt som Sverige deltar i från den tidpunkt som regeringen bestämmer. Konsekvensen av detta blir att någon uppgiftsskyldighet inte kan göras gällande annat än om regeringen har fattat beslut om att den nationella upplysningsbyrån skall upprättas. I andra stycket stadgas att uppsamlade värdeföremål och handlingar som lämnas kvar av skyddade personer samt handlingar och värdeföremål som efterlämnas av avlidna skyddade personer skall samlas in och vidarebefordras på samma sätt som gäller för upplysningar. Det skall dock vara fråga om handlingar och värdeföremål som kan antas vara av vikt för den skyddade personens närmast anhöriga. Uppgift skall också lämnas om var avlidna skyddade personers gravar är belägna. 8 kap. 14 § Svenska röda korset skall under vissa förutsättningar upprätta den nationella upplysningsbyrån. För att förbereda denna verksamhet kan Röda korset behöva visst bistånd med att förbereda den nationella upplysningsbyråns verksamhet från myndigheter och andra organ som kan komma att få sådan information som avses i föregående paragraf. I denna paragraf har kommuner, landsting och kyrkliga kommuner ålagts en skyldighet att lämna Svenska röda korset sådant biträde. Regeringen avser att i förordning ålägga statliga myndigheter motsvarande skyldighet. 9 kap. I samband med att den nya säkerhetsskyddslagen (1996:627) infördes upphävdes de tidigare 1 och 2 §§ med tillhörande rubriker i detta kapitel. Samtidigt beslutades att den tidigare 3 § skulle benämnas 1 § och att kapitelrubriken skulle vara "Tystnadsplikt". Av förbiseende beslutades däremot inte att underrubriken "Tystnadsplikt" närmast före den tidigare 3 § skulle utgå. Regeringen har nu föreslagit att detta misstag rättas till samtidigt som en ny 2 § införs i kapitlet. 9 kap. 2 § Den typ av uppgifter som anställda vid den nationella upplysningsbyrån kommer att hantera kommer att vara uppgifter som är sekretessbelagda. Uppgifterna kan vara sekretessbelagda bl.a. med hänsyn till rikets säkerhet (försvarssekretess), med hänsyn till utländsk makt (utrikessekretess) eller med hänsyn till den enskildes integritet. Därför har en tystnadspliktsregel tagits in i denna paragraf. Tystnadsplikten skall omfatta den som deltar eller har deltagit i verksamheten hos den nationella upplysningsbyrån. Tystnadsplikten utgör dock inte hinder för den som deltar i verksamheten hos den nationella upplysningsbyrån att vidarebefordra sådana uppgifter till CTA. 21.3 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen(1980:100) 7 kap. 14 § I paragrafen införs ett nytt tredje stycke. Av det nya stycket framgår att de uppgifter som lämnas till Totalförsvarets pliktverk och Statens invandrarverk för vidarebefordran till den nationella upplysningsbyrån med anledning av 1949 års Genèvekonventioner och tilläggsprotokollen till konventionerna omfattas av sekretess. Sekretessen gäller inte om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretessen gäller med ett s.k. omvänt skaderekvisit. Det innebär att det föreligger en presumtion för att uppgiften omfattas av sekretess. För att de sekretessbelagda uppgifterna skall kunna lämnas vidare till den nationella upplysningsbyrån har det i ett nytt femte stycke införts en regel som möjliggör för Totalförsvarets pliktverk och Statens invandrarverk att lämna de sekretessbelagda uppgifterna vidare till denna byrå. För att sekretessregeln i det nya stycket inte skall bli utan verkan har den kompletterats med en bestämmelse i 9 kap. 2 § lagen om civilt försvar om tystnadsplikt för den som deltar eller har deltagit i sådan verksamhet hos den nationella upplysningsbyrån som omfattar befattning med denna typ av uppgifter. Förteckning över remissinstanser som beretts tillfälle att yttra sig över följande betänkanden och rapporter 1. Betänkande Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktingshjälp - Kartläggning, analys och förslag (SOU 1995:72) SIDA, Försvarsmakten, Militärhögskolan, Försvarshögskolan, Kustbevakningen, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Totalförsvarets pliktverk, Socialstyrelsen, Statens naturvårdsverk, Rädda barnen, Svenska Röda korset och Sveriges Psykologförbund. 2. Betänkande av CFF-utredningen Finansieringen av det civila försvaret (SOU 1996:58) Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Post- och Telestyrelsen, Statens jordbruksverk, Närings- och teknikutvecklingsverket, Riksrevisionsverket, Statskontoret, Affärsverket svenska kraftnät, Banverket, Vägverket, Luftfartsverket, Civilbefälhavaren i södra civilområdet, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Posten AB, Telia AB, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska Arbetsgivarföreningen, Svensk Elberedskap AB, Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och TERACOM Svensk Rundradio AB. 3. Betänkande Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten (SOU 1996:86) Rikspolisstyrelsen, SIDA, Kommerskollegium, Försvarsmakten, Försvarshögskolan, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Försvarets forskningsanstalt, Civilbefälhavaren i Mellersta civilområdet, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Post- och telestyrelsen, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Statskontoret, Finansinspektionen, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statens jordbruksverk, Arbetsmarknadsstyrelsen, Statens invandrarverk, Närings- och teknikutvecklingsverket, Länsstyrelsen i Malmöhuslän, Länsstyrelsen i Norrbottens län, 4. Rapporten Organisation och arbetsformer för EKC och EKC-delegationen Försvarsmakten, Värnpliktsverket (numera Totalförsvarets pliktverk), Överstyrelsen för civil beredskap, EKC-delegationen, Statens invandrarverk, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Svenska Röda korset. 5. Betänkandena Totalförsvarspliktiga m 95 en utvärdering av de totalförsvarspliktigas medinflytande och deras sociala och ekonomiska situation under grundutbildningen (SOU 1995:118) och Totalförsvarspliktiga m 95 förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning och försäkringar (SOU 1996:18) Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Totalförsvarets pliktverk, Nämnden för personalvård för totalförsvarspliktiga, Överklagandenämnden för totalförsvaret, Riksförsäkringsverket, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsmarknadsstyrelsen, Kammarkollegiet, Statens trygghetsnämnd, Försäkringskasseförbundet, Officersförbundet, Värnpliktsrådet samt Civilpliktsrådet. 6. Betänkande Ekonomisk politik under kriser och i krig (SOU 1992:75) Arbetsmarknadsstyrelsen, Exportkreditnämnden, Finansinspektionen, Fullmäktige i Sveriges Riksbank, Försvarets forskningsanstalt, Förvarshögskolan, Generaltullstyrelsen, Kommerskollegium, Konjunkturinstitutet, Riksförsäkringsverket, Riksgäldskontoret, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Styrelsen för psykologiskt försvar, Stockholms Fondbörs, Överbefälhavaren och Överstyrelsen för civil beredskap. Lagrådsremissens lagförslag 1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1403) om höjd beredskap 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar 3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1996-05-23 Närvarande: justitierådet Staffan Magnusson, f.d. presidenten i Försäkringsöverdomstolen Leif Ekberg, regeringsrådet Leif Lindstam. Enligt en lagrådsremiss den 15 maj 1996 (Försvarsdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1. lag om ändring i lagen (1992:1403) om höjd beredskap, 2. lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar, 3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Maria Hedegård. Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: Förslaget till lag om ändring i lagen om höjd beredskap I 2 § i det remitterade förslaget har tagits in en bestämmelse om att det vid utformningen av totalförsvarsresurser skall beaktas att resurserna även skall kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt för att kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället. Enligt Lagrådets mening bör bestämmelsen utformas i närmare anslutning till den formulering som användes i prop. 1995/1996:12 (s. 52). Lagrådet föreslår att bestämmelsen får följande lydelse: "Totalförsvarets resurser skall utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället." Övriga lagförslag Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. Försvarsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 september 1996 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing. Föredragande: statsråden Peterson, Hjelm-Wallén, Freivalds, Wallström, Andersson, Uusmann, Sundström, von Sydow, Klingvall, Åhnberg. Regeringen beslutar proposition 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse - etapp 2.