Regeringskansliets rättsdatabaser

Skr. 1996/97:24 Regeringens skrivelse 1996/97:24 --------------------------------------------------------------------------------------- Skr. Invandrings- och flyktingpolitiken 1996/97:24 --------------------------------------------------------------------------------------- Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 12 september 1996 Göran Persson Lena Hjelm-Wallén (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisas den svenska invandrings- och flyktingpolitiken och invandringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak sista halvåret 1994 och år 1995. I vissa avseenden redovisas också utvecklingen under år 1996. Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i världen samt Sveriges roll i det internationella samarbetet. Skr. 1996/97:24 Innehållsförteckning Förkortningar................................................................................. 4 Inledning.................................................................................... 5 I Sverige och världen............................................................ 6 1.Migration i ett globalt perspektiv............................... 6 2.Vem är flykting?......................................................... 7 3.Flyktingsituationen i världen...................................... 9 - Inledning............................................................. 9 - Asien och Oceanien............................................10 - Mellersta Östern................................................10 - Afrika.................................................................12 - Latinamerika...................................................... 14 - Europa................................................................14 II Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 15 1.Asylrätten och frågan om tillfälligt skydd...............15 - Flyktingpolitiska kommitténs betänkande........... 17 2.Redovisning av praxis..............................................19 3. Visering....................................................................20 4.Anknytningsutredningen..........................................21 5.Barnen i utlänningsrätten........................................22 - Barnkonventionen............................................23 - Flyktingpolitiska kommitténs förslag..............24 - Särskild utredning om barnkonventionen och svensk rätt...................................................................25 6.Verkställighet av avlägsnandebeslut......................27 - Verkställighetsutredningen..............................28 III Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande 29 1. Inledning..............................................................29 2.In- och utvandring av utländska medborgare...... 29 3.Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa 31 4.Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och andra åtgärder för flyktingar.........................................36 - Anhöriga till kvotflyktingar........................38 5.Arbetskraftsinvandring......................................39 6.Övrig invandring...............................................40 7.Återvandring.....................................................40 IV Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m. 42 1.Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan prövas..........................................42 2.Det kommunala flyktingmottagandet.............. 46 - Omfattning...............................................46 - Kommunernas introduktionsprogram...... 48 - Statlig ersättning/kostnader...................... 50 - Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den statliga ersättningen............................51 - Lån till hemutrustning för flyktingar......... 54 V Samråd med frivilligorganisationer m.fl 55 VI Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och Sveriges roll 55 1.Inledning........................................................55 2.UNHCR och övriga FN-organs arbete i flykting- frågor............................................................57 3.UNRWA.......................................................58 4.IOM..............................................................59 5.OECD...........................................................60 6.OSSE............................................................60 7.Europarådet och Öst/Väst-migration........... 61 - CAHAR...............................................61 8.Europaintegrationen....................................61 - EU-medlemskapet och EES-avtalet..... 61 - Avskaffandet av EU:s inre gränser - unionsfördraget.............................. 62 - Utvecklingen under år 1995................ 63 - 1996 års regeringskonferens............... 65 - Schengensamarbetet........................... 66 9.Samarbete mellan staterna runt Östersjön 67 10. Det nordiska samarbetet........................... 68 11. De informella konsultationerna................ 69 12. De internationella frivilligorganisationerna 69 Skr. 1996/97:24 Förkortningar CAHAR Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Territoral Asylum, Refugees and Stateless Persons/Europarådets ad hoc-kommitté för asylrätt och flyktingfrågor CDMG Steering Committee on Migration/Europarådets styrkommitté för migrationsfrågor CPA Comprehensive Plan of Action/Övergripande plan inom FN för lösning av Indokinaflyktingarnas situation EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA) ECRE European Consultation on Refugees and Exiles/Europeiska konsultationen om flyktingar och andra personer i exil (sammanslutning av frivilliga organisationer i Europa) EFTA European Free Trade Association/Europeiska frihandels- sammanslutningen EG Den europeiska gemenskapen EU Den europeiska unionen ICRC International Committee of the Red Cross/Internationella rödakorskommittén ICVA International Council of Voluntary Agencies/Internationella rådet för frivilliga organisationer IOM International Organization for Migration/ Internationella migrationsorganisationen NSHF Nordiska regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor OAU Organization of African Unity/Organisationen för afrikansk enhet OECD Organization for Econonic Co-operation and Development/ Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa PARinAc Samarbetet mellan UNHCR och enskilda organisationer SIDA Styrelsen för internationell utveckling UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/FN:s flyktingkommissarie UNRWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East/FN:s hjälporganisation för Palestinaflyktingar WFP World Food Programme/Internationella livsmedelsprogrammet Skr. 1996/97:24 Invandrings- och flyktingpolitiken Inledning Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrings- och flyktingpolitiken till riksdagen. Innehållet avser huvudsakligen sista halvåret 1994 och år 1995. En del uppgifter omfattar dock även första halvåret 1996. Avsikten är att redovisningen skall kunna användas som underlag och bakgrundsmaterial i anslutning till regeringens budgetproposition för budgetåret 1997. Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige. Flyktingpolitiska kommittén lade den 1 juli 1995 fram sitt betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75). Kommittén föreslår bl. a. en utökad internationell samverkan för att aktivt undanröja orsaker bakom flykt och påtvingad migration. Betänkandet har remissbehandlats, lagrådsremiss har beslutats av regeringen och en proposition läggs fram för riksdagen i september 1996. En parlamentarisk kommitté som behandlat frågan om barnkonventionen och svensk rätt har i delrapport som redovisades i juni 1996 granskat barns ställning i utlänningsrätten. Syftet är att behandla barnkommitténs synpunkter i den migrationspolitiska propositionen. Den svenska invandringen är sedan år 1967 reglerad utom för medborgare i de nordiska länderna som har fri rörlighet och etableringsrätt. Sverige är sedan den 1 januari 1995 fullvärdig medlem i EU. Det innebär att medborgare i alla EU-länder fritt skall kunna flytta mellan länderna för att arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. Den fria rörligheten omfattar även familjemedlemmar. Invandringen till Sverige har de senaste åren huvudsakligen bestått av personer som sökt asyl och av anhöriga till dem som redan bor i Sverige. Mottagandet av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår: - agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra till att internationella konflikter motverkas och löses och för att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls, - ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA och andra organisationer som bedriver flyktingarbete utanför Sverige, - internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd, - överföring till Sverige, ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse, - mottagande av flyktingar i Sverige i enlighet med en asyllagstiftning som i vissa avseenden ger ett starkare skydd än vad 1951 års flyktingkonvention stadgar, - ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället, - stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna Sverige för att bosätta sig i hemlandet eller annat land. I Sverige och världen 1. Migration i ett globalt perspektiv Migration har alltid förekommit och kommer alltid att finnas. Definitionen av vad vi menar med en migrant förändras över tiden. När vi avser internationell migration skall en internationell gräns passeras. Vistelsetiden skall omfatta en viss tid och tillfälliga besökare exkluderas. Människor flyttar av många olika skäl vilka kan spänna över en skala från högsta grad av önskan att flytta till påtvingad flykt. En del flyttningar kan hänföras till en ekonomisk och social elit som rör sig tämligen fritt över gränserna. Andra flyttningar sker mot bakgrund av obalanser i efterfrågan och tillgång av arbetskraft. En allt ökande andel flyttningar sker som en följd av att människor mer eller mindre tvingas att lämna sina hem. Krig, väpnade interna konflikter, politisk förföljelse, miljöförstöring, fattigdom, ekonomisk stagnation och, kanske framförallt, individens bristande framtidstro och en önskan att göra något åt detta är de drivande krafterna bakom denna typ av migration. I de flesta fall är orsakerna bakom beslutet att migrera sammansatta och det kan vara svårt att bara urskilja en orsak. Alla tecken tyder på att migrationen kommer att fortsätta att öka. Världshandeln och det ömsesidiga beroendet mellan stater ökar. Befolkningstillväxten medför att levnadsbetingelserna förändras på sådant sätt att man måste söka sin utkomst någan annanstans vilket leder till att antalet migranter ökar. Krig och konflikter mellan har stater har minskat under de senaste åren medan istället väpnade konflikter och strider inom nationer har ökat. Många av dessa inre konflikter har haft etniska undertoner och civilbefolkningen har drabbats svårt vilket medför stora skaror flyktingar. En annan faktor som kan medverka till att migrationen ökar är kommunikationernas utveckling. Världen har blivit alltmer känd för många och möjligheterna att förflytta sig har förbättrats över hela världen. I de historiskt nya nationalstaterna försöker staterna ha kontroll över vilka personer som har rätt att bo och vistas där och som har rättigheter och skyldigheter i staten. Staterna för en migrationspolitik vilken syftar till att reglera invandringen. En kategori migranter vars rättigheter omfattas av internationella konventioner och den form dessa får i nationell lagstiftning är de som flyr sina hemländer för att söka skydd i någon annan stat - flyktingarna. 2. Vem är flykting? I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och immigrationspolitik. FN-konventionen från år 1951 om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. Genèvekonventionen, även kallad flyktingkonventionen, kvarstår som den grundläggande och mest betydelsefulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår svenska utlänningslagstiftning bygger på. Flyktingkonventionen kompletterades år 1967 med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att stater förbinder sig att tillämpa flyktingkonventionen utan dess tidsbegränsning till den 1_januari 1951 eller dess geografiska begränsning till Europa. Flyktingkonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av flykting till land där han riskerar förföljelse - eller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse - samt innehåller bestämmelser om att en flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar. I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den flyktingdefinition, som är intagen i UNHCR:s stadga och därmed reglerar mandatet, sammanfaller nära nog helt med den citerade. Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konventionens flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. På regional basis har emellertid enighet nåtts om vidare flyktingbegrepp. OAU-konventionen från år 1969 om särskilda aspekter på flyktingproblemen i Afrika omfattar även den som "på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför sagda land". För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen". Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av första asylländer i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsrepatriering, s.k. "refoulment", inte skall ske. OECD-staterna har inte accepterat en vidare flyktingdefinition än flyktingkonventionens, men åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än flyktingkonventionens. Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet - på basis av ett antal resolutioner från FN:s generalförsamling - kommit att utvidgas utöver det egentliga mandatet. I många fall av omfattande tvångsförflyttningar har UNHCR bistått med skydd och nödhjälp. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats. Härtill kommer också ett 70-tal betydelsefulla konklusioner som antagits av UNHCR:s exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar bl.a. om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. Dessa "conclusions" är inte rättsligt bindande men utgör ett viktigt arbetsredskap för UNHCR. 3. Flyktingsituationen i världen Inledning Vid ingången av år 1996 räknade FN:s flyktingkommissarie, UNHCR, med att 27,4 miljoner människor på ett eller annat sätt var beroende av organisationens hjälp och stöd. Av dem var 15,5 miljoner flyktingar som hade flytt sina hemländer på grund av förföljelse eller krig. 4 miljoner personer som återvänt till sina hemländer var fortfarande beroende av organisationen för sitt skydd och överlevnad. En vanlig form av flyktingar är s.k. internflyktingar och 5,4 miljoner var flyktingar i sina egna hemländer. Hela 3,5 miljoner var en grupp personer som behövde stöd och skydd utan att för den skull vara flyktingar eller återvändande flyktingar. Ett typexempel i den sista kategorin var befolkningen i Sarajevo. De globalt sett stora flyktingkatastoferna äger rum i den fattiga delen av världen. Afrika är den kontinent som har flest flyktingar med nära 6,5 miljoner (exkl. Nordafrika). Ofta flyr man undan ett krig i ett fattigt land för att leva som flykting i ett annat fattigt land. När orsakerna som föranledde flykten inte längre är lika akuta försöker man att återvända hem igen. Det är framförallt två konflikthärdar som har lett till ett stort antal flyktingar: Afghanistan och Rwanda. Nära 3 miljoner har flytt från Afghanistan och drygt 2 miljoner från Rwanda. Iran hyser 1,7 miljoner flyktingar, Zaire 1,6 miljoner och Pakistan 1 miljon. Krig i fattiga länder har orsakat att redan svaga ekonomier har försvagats ytterligare och andra svaga ekonomier har utsatts för ytterligare påfrestningar genom att de har fått ta emot många flyktingar. Att det framförallt är i Afrika och Asien som flyktingar är ett stort problem framgår med skrämmande tydlighet av FN:s statistik för år 1995 över de länder som har alstrat flest flyktingar respektive tagit emot flest flyktingar. De fem länder som har alstrat flest flyktingar är Afghanistan 2,7, Rwanda 2,1, Liberia 0,8, Somalia 0,5 samt Sudan 0,4 miljoner. Motsvarande lista över de fem länder som har tagit emot flest är Iran 1,7, Zaire 1,6, Pakistan 1, Tanzania 0,6 samt Guinea 0,6 miljoner. Efter en europeisk måttstock är flyktingkatastrofen i Bosnien och Hercegovina av gigantiskt omfång. Inte sedan slutet av andra världskriget har Europa ensamt alstrat så många flyktingar. Även om de allra flesta flyktingarna och hjälpbehövande finns kvar i Bosnien och Hercegovina eller i närområdet har även övriga Europa drabbats av katastrofen. UNHCR räknar med att nära 700 000 personer från området nu finns som flyktingar utanför f.d. Jugoslavien. I övriga delar av f.d. Jugoslavien finns nära 650 000 bosniska flyktingar. Inom Bosnien och Hercegovinas gränser finns 1 miljon personer som är fördrivna från sina hem och ytterligare 1,4 miljoner som är helt eller delvis beronde av stöd utifrån. Skr. 1996/97:24 Asien och Oceanien Under år 1994 har ca 330 000 flyktingar återvänt till Afghanistan. Under åren 1990 till 1993 har således över 3 miljoner flyktingar återvänt till Afghanistan. Fortfarande beräknas dock ca 2,6 miljoner afghanska flyktingar finnas i grannländerna. På grund av kriget i Tajikistan har Afghanistan under 1994 tagit emot ca 19 000 flyktingar från Tajikistan. Antalet flyktingar i Pakistan har fortsatt att minska bl.a. på grund av den frivilliga återvandringen av afganska flyktingar till Afghanistan. Under år 1994 återvände ca 103 000 afghaner från Pakistan. Antalet registrerade flyktingar i Pakistan har därmed reducerats till ca 1 miljon. I början av juni 1994 fanns ca 13 000 indo-kinesiska flyktingar i Thailand, vilket är en minskning från föregående år med ca 24 000 personer. Minskning skall ses mot bakgrund av “The Comprehensive Plan of Action for Indo-Chinese Refugees“ (CPA:s) arbete i området. Genom CPA har till år 1995 ca 70 000 personer återvänt till Vietnam. I Hongkong fanns i början av år 1995 ca 1 700 vietnamesiska flyktingar. Under år 1994 blev ca 1 500 vietnamesiska flyktingar repatrierade till tredje land och ca 5 600 personer friviliigt repatrierats till Vietnamn. Totalt har därmed sedan år 1989 ca 760 000 personer repatrierats till tredje land och ca 70 000 personer frivilligt återvänt till Vietnamn. År 1994 fanns i Bangladesh ca 116 000 flyktingar från Myanmar (Burma). På grund av bilaterala övernskommelser mellan regeringen i Burma och den bangladeshiska regeringen samt UNHCR:s stöd har under den första hälften av år 1995 ca 81 000 personer återvänt till Myanmar. Efter en överenskommelse mellan Indien och Sri Lanka påbörjades under år 1992 ett program för återvandring av tamilska flyktingar från Tamil Nadu i Indien till Sri Lanka. Under år 1994 och fram till april 1995 återvände ca 18 200 flyktingar till Sri Lanka. Ca 54 000 tamiler finns nu kvar i Indien. Mellersta Östern De största flyktinggrupperna i regionen är som tidigare afghaner, irakier (kurder) och palestinier. Iran kvarstår som det största mottagarlandet med ca 2 miljoner flyktingar som framför allt kommer från Afghanistan. Återvandringen av irakiska kurder har under 1995 så gott som stått stilla, trots insatser från UNHCR. Det instabila säkerhetsläget i norra Irak består, eftersom sammandrabbningarna mellan de två kurdiska partierna KDP och PUK fortsätter. Dessutom har den turkiska militären genomfört upprepade attacker i norra Irak som ett led i sin ambition att slå sönder PKK-gerillan. Detta har givetvis påverkat UNHCRs insatser i regionen och på grund av oroligheterna har man tvingats att förflytta omkring 15 000 flyktingar till Dohukregionen. UNHCR har fortsatt att bistå Irak och Iran i deras förhandlingar om att möjliggöra ett frivilligt återvändande av de flyktingar som uppehåller sig i respektive land. Länderna har nu undertecknat en ömsesidig överens-kommelse att vardera ta emot 7 000 frivilligt återvändande flyktingar. En stor grupp arabiska flyktingar (13 423) befinner sig fortfarande i Rafha- lägret i Saudiarabien. UNHCR har fortsatt sitt arbete med att söka en permanent lösning för denna grupp och ett mindre antal har kunnat lämna lägret och fått uppehållstillstånd genom s.k. resettlement i första hand i Iran, Norge, Sverige och Australien. Vissa har även frivilligt lämnat lägret för att frivilligt återvända hem. UNRWA bistår idag drygt 3 miljoner palestinska flyktingar i Mellanöstern. Genom interimsavtalet om palestinskt självstyre har läget väsentligen förändrats i regionen. Fredsprocessen har dock på sistone stött på motgångar och det är osäkert när bilaterala förhandlingar mellan Israel och det palestinska självstyret om flyktingfrågan kan komma till stånd. I den multilaterala delen av fredsprocessen har en arbetsgrupp bildats för denna fråga. En komplikation är att varken Libanon eller Syrien med tillsammans drygt en halvmiljon UNRWA- registrerade flyktingar deltar i den multilaterala processen. Afrika I Centralafrika domineras flyktingproblemen fortfarande av konflikterna i Rwanda och Burundi. I början av 1995 hoppades man att de som flytt undan folkmorden i Rwanda under 1994 skulle kunna återvända. Utvecklingen i Rwanda har dock inte gått i den riktningen att det varit möjligt för alla att lämna flyktinglägren i Zaire, Tanzania, Burundi och Uganda. Säkerhetsläget i Rwanda är fortfarande instabilt, antalet arresteringar av personer som påstås ha deltagit i folkmorden 1994 är fortfarande högt och landet saknar ett säkert rättssystem. Stora insatser har gjorts för att åstadkomma frivillig repatriering till Rwanda; som exempel härpå kan nämnas att en trepartskommission med representanter för UNHCR, Rwanda och Zaire har bildats i detta syfte. Sedan början av 1995 har bl.a. omkring 82 700 flyktingar återvänt från Zaire och 7000 från Burundi. Vad gäller läget i Burundi har UNHCR, på grund av det rådande säkerhetsläget i de områden varifrån majoriteten av flyktingarna kommer, inte kunnat påbörja repatrieringsplanerna på samma sätt som i Rwanda. Fortfarande lever omkring 160 000 burundier i flyktingläger i Zaire och Tanzania. När det gäller situationen i Östafrika och på Afrikas horn kan nämnas att försöken att uppnå stabilitet i Somalia har fortsatt. Säkerhetssituationen har nu återigen stabiliserats något i de nordvästra delarna (Somaliland) och UNHCR och andra internationella organisationer har kunnat återvända till huvudstaden Hargeisa. Förhoppningen är att det pågående uppgörelserna mellan olika klaner skall kunna resultera i ytterligare möjligheter till repatriering från Kenya, Etiopien och Djibouti. Sedan början av 1995 har ca 30 000 personer återvänt från Kenya. I Sudan fortsätter det segslitna inbördeskriget mellan nord och syd och läget har under senare tid förvärrats. Detta har lett till ökade flyktingströmmar ur landet. I april månad 1995 fanns t.ex. omkring 322 000 sudanesiska flyktingar i Uganda. Vad gäller situationen i Västafrika har en fredsöverenskommelse undertecknats i Liberia i augusti 1995. Uppgörelsen följdes av eld-upphör och efter det att en ny regering tillträtt ökade förhoppningarna om att de 750 000 flyktingarna skulle kunna återvända till landet. De människor som flytt befinner sig i grannländerna Guinea, Elfenbenskusten, Ghana, Sierra Leone och Liberia. Fredsuppgörelsen har dock ännu inte kunnat genomföras fullt ut. De fredsbevarande styrkorna har t.ex. inte utplacerats i den takt som var planerat, och detta har lett till att UNHCR har inte har kunnat verka i de områden som är aktuella för återflyttning. Dessa omständigheter har alltså lett till att repatrieringsprocessen försenats. Stridigheterna i Sierra Leone har lett till att många sökt sin tillflykt till grannländerna Guinea och Liberia. I Liberia fanns vid slutet av 1995 120 000 flyktingar från Sierra Leone. I december 1994 utfärdades allmän amnesti i Togo vilket lett till att 190 000 flyktingar återvänt, i huvudsak från Benin. I Benin och Ghana finns nu omkring 95 000 togolesiska flyktingar kvar. De repatrieringsprojekt som leds av UNHCR förväntas leda till att ytterligare flyktingar återvänder hem. I Mali råder för närvarande relativ stabilitet i de norra delarna vilket lett till att ca 40 000 flyktingar återvänt från Algeriet, Burkina Faso, Mauretanien och Niger. De flesta har återvänt spontant men några har repatrierats i UNHCR:s regi. I Södra Afrika är läget relativt lugnt sedan det i september 1994 råder fred i Angola. UNHCR räknar med att omkring 311 000 angolaner skall kunna repatrieras mellan juli 1995 och december 1997. Läget i Mo*ambique är fortsatt stabilt och så gott som samtliga flyktingar har återvänt. UNHCR har därmed genomfört en av sina största repatrieringsprocesser någonsin. Latinamerika I Mexico beräknas ca 340 000 tredjelands medborgare vistas som icke erkända flyktingar. I slutet av år 1994 fanns därutöver ca 48 000 flyktingar i Mexico, varav de flesta från Guatemala. Den frivilliga återvandringen av guatemalanska flyktingar till Guatemala uppgick under år 1994 till ca 6 000. Europa Trots undertecknandet av det s.k. Dayton-avtalet och den pågående fredsprocessen i en domineras den flyktingpolitiska situationen i Europa fortfarande av utvecklingen på Balkan. Ännu är rörelsefriheten inom Bosnien och Hercegovina begränsad. Hittills har relativt få internflyktingar och personer som flytt till andra länder kunnat återvända till sina hem. Bland de länder utanför f.d. Jugoslavien som har fått ta emot ett stort antal asylökande till följd av konflikten har Tyskland, Schweiz, Österrike, Danmark och Sverige tillsammans tagit emot 90% av de asylsökande. Man diskuterar nu återvändande av asylsökande. Dessa diskussioner leds av UNHCR. Ingen av de baltiska staterna har ännu undertecknat 1951 års flyktingkonvention. Litauen har dock som första baltiska stat i juli 1995 antagit en asyllagstiftning och avser att under hösten 1996 ansluta sig till flyktingkonventionen. För att bland de nordiska länderna söka åstadkomma en bättre koordinering av det nordiska samarbetet och biståndet på det migrationspolitiska området till de baltiska staterna har Finland huvudansvaret för koordineringen till Estland, Sverige till Lettland och Danmark till Litauen. Ryssland är fortfarande upptagningsområde för ett stort antal asylsökande från olika f.d. Sovjetrepubliker. I f.d. Sovjetunionen finns också många asylsökande från Afrika och Asien som använder länder i f.d. Sovjetunionen som transitländer för resa till bl.a. Sverige. En av UNHCR initierad konferens om migrations- och flyktinfrågor i OSS- länderna (Regional Conference to Address the Problems of Refugees, Displaced Persons, Other Forms of Involuntary Displacement and Returnees in the Countries of the Commonwealth of Independent States and Relevant Neighbouring States, CISCONF) har hållits i Genève den 30 - 31 maj 1996. Liksom i Sverige minskar över lag antalet asylsökande i Västeuropa. Storbritannien står tämligen ensamt om att få ett ökat antal asylsökande under 1995. II Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 1. Asylrätten och frågan om tillfälligt skydd Enligt 3 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529) har flyktingar, krigsvägrare och s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl i Sverige. En flykting definieras i utlänningslagen som "en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". En flykting är även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare haft sin hemvist. Definitionen sammanfaller med den som finns i 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning, den s.k. flyktingkonventionen, och personer som faller in under bestämmelsen kallas därför i dagligt tal för konventionsflyktingar. En krigsvägrare är enligt utlänningslagen en utlänning som har övergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring. En de facto-flykting slutligen är en utlänning som, utan att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Under senare år har endast en mindre del av de asylsökande som beviljats uppehållstillstånd i Sverige fått stanna här med stöd av utlänningslagens skyddsbestämmelser för konventionsflyktingar. Av de 37 444 asylsökande som beviljades uppehållstillstånd under år 1994 var andelen konventionsflyktingar 2 _% eller 785 personer. Under samma tidsperiod beviljades 7 431 personer uppehållstillstånd som kvotflyktingar. Under år 1995 var andelen konventionsflyktingar 3 % eller 148 personer av de 3 686 asylsökande som beviljades uppehållstillstånd. En asylsökande kan även ges uppehållstillstånd inom ramen för tillämpningen av en annan bestämmelse i utlänningslagen (2_kap. 4_§_första stycket 2), enligt vilken uppehållstillstånd får ges till en utlänning som av humanitära skäl bör tillåtas bosätta sig här. Det är här inte fråga om någon egentlig skyddsbestämmelse utan om en möjlighet för den tillståndsgivande myndigheten att bevilja uppehållstillstånd när det är påkallat av humanitära skäl. Uppehållstillstånd med stöd av denna regel kan beviljas för personer som på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras rätt att stanna här. Regeln är också avsedd att tillämpas för personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. utlänningslagen. Dessa kan beviljas uppehållstillstånd när förhållandena i hemlandet är av det slaget att det skulle te sig inhumant att tvinga utlänningen att återvända dit, t.ex. vid ett pågående krig. Antalet tillstånd som beviljades med stöd av den nämnda regeln under år 1994 uppgick till 15 636 (majoriteten av dessa kommer från Bosnien) och under 1995 till 1 522. Asyl får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga skäl härför, exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till rikets säkerhet så kräver. För krigsvägrare och de facto-flyktingar får tillstånd vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl. Vid bedömning av om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga får - till skillnad mot vad som gäller beträffande konventionsflyktingar - hänsyn tas även till Sveriges mottagningsresurser. Med verkan från den 1 juli 1994 genomfördes en ändring i 2 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529) som innebär att ett tidsbegränsat uppehålls-tillstånd kan beviljas bl.a. om en utlänning rest in i Sverige från ett område där det råder väpnad konflikt eller kris av synnerligen allvarlig art. Detta skall gälla även för medlemmar av kärnfamiljen som ansöker om att få komma till Sverige för att förena sig med någon som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd. Denna möjlighet att bevilja ett tidsbegränsat uppehålls-tillstånd är avsedd att tillämpas endast om sökanden inte har rätt till asyl här i landet och under högst ett år. Bestämmelsen har tillämpats på en grupp skyddsökande, nämligen personer från Bosnien med kroatiskt medborgarskap, som efter ett vägledande beslut av regeringen våren 1995 beviljades tidsbegränsade uppehållstillstånd. Flyktingpolitiska kommitténs betänkande Regeringen beslutade i november 1994 att ersätta den tidigare tillsatta parlamentariska Invandrar- och flyktingkommittén med två nya utredningar. Flyktingpolitiska kommitténs betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) överlämnades till regeringen den 30 juni 1995. En migrationspolitisk proposition läggs fram för riksdagen i september 1996. Kommitténs förslag och överväganden omfattar följande avsnitt: - motiv för en ny politik - grunderna för en ny politik - samarbete i ett globalt perspektiv - europeiskt samarbete - invandringen till Sverige - återvandring - frivilligorganisationerna - barnen, barnkonventionen och utlänningslagen - samordning och genomförande. I fråga om invandringen till Sverige föreslår kommittén att skydd bör ges till den som är flykting enligt en vidare tolkning av flyktingkonventionen än den som tillämpas för närvarande. Dessutom bör skydd ges till dem som riskerar att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, dem som flyr undan en väpnad konflikt eller en miljökatastrof och dem som riskerar ett strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier på grund av könstillhörighet eller homosexualitet. Kommittén föreslår vidare att de nuvarande skyddsbegreppen de facto-flykting och krigsvägrare försvinner ur utlänningslagen och att man istället inför begreppet “övriga skyddsbehövande“. Till denna grupp skulle större delen av de asylsökande som idag beviljas uppehållstillstånd som de facto-flyktingar eller krigsvägrare komma att räknas. Även begreppet politiskt-humanitära skäl föreslås utgå ur tillämpningen av utlänningslagen. De situationer begreppet avser ryms i stället delvis inom “övriga skyddsbehövande“. Kommittén föreslår också vissa ändringar av reglerna om tidsbegränsade uppehållstillstånd vid tillfälligt behov av skydd ändras. I princip bör tidsbegränsade uppehållstillstånd då beviljas vid massflykt från ett land med sex månader åt gången under högst två år. Detta bör gälla såväl den som är flykting som den som flyr undan en väpnad konflikt eller miljökatastrof. Avsikten är att den skyddsbehövande skall kunna stanna i Sverige under den tid som skyddsbehovet kvarstår. Bedömningen av om en massflyktsituation föreligger och hur länge skyddet skall ges bör göras i internationell samverkan. Skr. 1996/97:24 2. Redovisning av praxis Regeringen har under perioden juli 1994 - december 1995 fattat vägledande beslut i flera ärenden av stor betydelse för praxis. I december 1994 fattade regeringen beslut rörande några asylsökande från den autonoma kurdiska regionen i norra Irak. Regeringen bedömde att de mot bakgrund av förhållandena i denna region fick anses ha sådana skäl mot att återvända dit att de borde beviljas tillstånd som de facto-flyktingar enligt 3 kap. 1 § 3 utlänningslagen. I februari 1995 avgjorde regeringen ärenden rörande några asylsökande från Cuba som lämnat hemlandet legalt med gällande utresetillstånd. Regeringen fann att det inte fanns någon grund för att bevilja dem uppehållstillstånd här i landet. I några beslut i maj 1995 bedömde regeringen att situationen i Kroatien vid denna tidpunkt var sådan att det inte var möjligt att återsända asylsökande dit, men att det fanns förhoppningar om att situationen skulle förbättras inom en kortare tidsrymd. Tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljades av humanitära skäl för tiden fram till den 1 december 1995. Under hösten 1995 avgjorde regeringen flera ärenden rörande personer som verkat för organisationer som enligt vad som var känt gjort sig skyldiga till upprepade grova övergrepp av det slag som åsyftas i artikel 1 F (a) i 1951 års flyktingkonvention angående flyktingars rättsliga ställning. Regeringen fann att enligt samma artikel konventionens skydds-bestämmelser inte var tillämpliga. Det gällde framför allt personer som verkat för Sendero Luminoso i Peru, för FARC i Colombia och för PKK i Turkiet. Avvisningsbeslut meddelades i några fall, medan hinder mot verkställighet bedömdes föreligga i några andra fall där tidsbegränsade uppehållstillstånd då meddelades. I november 1995 avgjorde regeringen tre ärenden rörande personer som varit bosatta i Libanon men som inte var libanesiska medborgare. Personerna hade kommit att vistas i Sverige flera år och det hade trots olika försök inte varit möjligt att fastställa om de kunde vara medborgare i något annat land. Det var samtidigt känt att Libanon inte tog tillbaka personer som inte kunde styrka sitt libanesiska medborgarskap eller att de hade gällande uppehållstillstånd i Libanon. Uppehållstillstånd beviljades i samtliga fall av humanitära skäl. Utlänningsnämnden har fortsatt sin kontinuerliga redovisning av vägledande beslut som fattats av nämnden och som numera ges ut i bokform av förlaget Publica. I denna ingår också redovisning av regeringens vägledande beslut i ärenden som överlämnats av Invandrarverket eller Utlänningsnämnden. 3. Visering Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en rad olika avvägningar av såväl utrikespolitisk, invandrarpolitisk, handelspolitisk som turistpolitisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontroll-överenskommelsen strävar Sverige efter nordisk harmonisering i dessa frågor. Vidare pågår arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU. Under 1995 har rådet antagit två förordningar med bäring på viseringspolitiken. I den ena, rådets förordning (EG) nr 2317/95, om fastställande av de tredje länder vars medborgare måste ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. Förordningen innehåller en lista på ett hundratal stater och territoriella områden vars medborgare skall vara belagda med viseringskrav i samtliga medlemsstater. Denna förordning har trätt ikraft och är bindande för Sverige. Förordningen har medfört att Sverige infört viseringskrav för nio stater som tidigare varit viseringsfria. Den andra förordningen, (EG) nr 1683/95, om en enhetlig utformning av visumhandlingar. Härutöver har rådet antagit en rekommendation om lokalt konsulärt samarbete som syftar till att främja konsulära myndigheters möjlighet att samarbeta i viseringsfrågor. Förordningarna och rekommenda-tionen utgör en del i det pågående arbetet med att harmonisera viseringspolitiken i medlemsstaterna. Rådet har även enats om en gemensam åtgärd om flygplatstransitvisering som syftar till att förbättra möjligheten att kontrollera den illegala invandring som sker genom transittrafiken. Rådet har den 30 november 1994 även fattat beslut med innebörden att skolelever från tredje land som är bosatta i en medlemsstat skall, utan hinder av viseringsplikt, kunna medfölja på skolresor till annan medlemsstat. Syftet är att underlätta skolelevers resemöjligheter inom medlemstaterna. Sverige har till följd av beslutet gjort en ändring i utlänningsförordningen (1989:547, SFS 1995:1092). I juni 1995 ansökte Sverige om observatörskap i Schengensamarbetet med förbehållet att den nordiska passunionen måste kunna upprätthållas vid ett framtida Schengenmedlemsskap. Schengensamarbetet syftart till en gemensam viseringspolitik och de avtalsslutande staterna har att harmonisera sina nationella lagstiftningar. Även inom Schengensamarbetet finns en förteckning över de tredjeländer vars medborgare måste ha visering för att tillåtas resa in i någon av de avtalsslutande staterna. En sådan visering, som utfärdas med användande av ett gemensamt viseringsmärke, gäller sedan för alla Schengenstaterna. Invandrarverkets styrelse har, enligt sin instruktion, att leda utvecklingen av viseringspraxis. De riktlinjer som framkommit genom praxis innebär i huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan till Sverige är ett besök och inte något annat. Regelmässigt beviljas dock visering t.e.x. för att en person skall kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk. I syfte att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har Invandrarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att själva bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har vidare bemyndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå viserings-ansökningar. 4. Anknytningsutredningen Regeringen bemyndigade den 15 februari 1996 statsrådet Leif Blomberg att utse en särskild utredare som skall se över möjligheterna att i s.k. anknytningsärenden använda belastningsuppgifter om i Sverige bosatta personer. Blomberg utsåg rättschefen vid Kulturdepartementet Marianne Eliason till utredare. Utredningen har antagit namnet Anknytningsutredningen. I direktiven till utredningen sägs att arbetet skall vara klart senast den 31 mars 1997. Bakgrunden till utredningen är att det från bl.a. kvinnoorganisationer, kvinnojourer och sociala myndigheter uppgetts att kvinnor som beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till en här bosatt man, i vissa fall utsätts för misshandel eller annan kränkande behandling av mannen. Det har även hävdats att vissa män upprepade gånger inleder förhållanden med utländska kvinnor som de sedan misshandlar. Det har vidare gjorts gällande att de utländska kvinnorna i många fall känner sig tvingade att stanna kvar i förhållandet därför att de i enlighet med reglerna om s.k. uppskjuten invandringsprövning beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som blir permanent först om förhållandet varat i två år. Utredaren skall (Dir. 1996:8): - kartlägga omfattningen av problemet att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person som kan befaras utsätta dem för misshandel eller annan kränkande behandling, - överväga hur eventuellt inhämtade belastningsuppgifter bör användas, - undersöka hur skyddet för den som ansöker om uppehållstillstånd skall kunna förbättras samtidigt som parternas integritet och deras rätt till skydd för sitt privatliv åsidosätts i minsta möjliga mån. 5. Barnen i utlänningsrätten Barns situation i utlänningärenden har fått relativt stor uppmärksamhet under senare tid, inte minst i den allmänna debatten. Utgångspunkten vid dessa diskussioner har i stort sett uteslutande varit FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Utöver barnkonventionen kan nämnas två andra för Sverige viktiga överenskommelser i detta sammanhang, nämligen den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) samt Europeiska sociala stadgan. Skr. 1996/97:24 Barnkonventionen Initiativet till en särskild konvention om barnets rättigheter togs av Polens regering 1978. Sverige kom sedan att bli ett av de drivande länderna i konventionsförhandlingarna. Redan innan detta arbete påbörjades fanns dock två deklarationer på området. Den första, i vilken fastslås fem huvudprinciper beträffande barns skydd och välfärd, antogs redan 1924 av Nationernas Förbund. Den andra deklarationen om barnets rättigheter innehåller tio principer och antogs av FN:s generalförsamling år 1959. Dessa deklarationer har dock fått begränsad genomslagskraft. Sverige ratificerade barnkonventionen i september 1990 vilket innebär att Sverige iklätt sig en folkrättslig förpliktelse att följa dess bestämmelser. I enlighet med den metod som i Sverige är vanligast när det gäller internationella överenskommelser, har konventionen inte blivit en direkt del av det svenska rättssystemet. Konventionen har alltså inte ställning som lag, utan inför dess ikraftträdande såg man istället till att bestämmelserna på de aktuella områdena motsvarar vad som sägs i konventionen. Sveriges ratificering av barnkonventionen ansågs vid denna tidpunkt inte kräva eller ge anledning till några ändringar eller tillägg i den nationella lagstiftningen. Den omständigheten att konventionen inte utgör svensk lag innebär emellertid inte att konventionen saknar betydelse för svensk rätt. Enligt uttalanden från Högsta domstolen kan konventionen användas som tolkningshjälp när svenska bestämmelser tillämpas på ett område som regleras av konventionen. Konventionen innehåller en inledning som sedan följs av 54 artiklar. Vissa rättigheter kan hänföras till medborgerliga och politiska rättigheter medan andra är att betrakta som ekonomiska och sociala rättigheter. Den första kategorin kan betecknas som absoluta rättigheter som måste respekteras av alla stater oavsett utvecklingsnivå. De ekonomiska och sociala rättigheterna däremot har mer karaktären av målsättningar och skyldigheten att respektera dem kan därför påverkas av det aktuella landets resurser. I syfte att granska de framsteg som staterna gjort för att förverkliga sina åtaganden enligt konventionen har en särskild FN-kommitté tillsatts. Sverige lämnade in sin första rapport till kommittén år 1992. Den svenska lagstiftningen och de principer som gäller vid tillämpningen av lagarna ansågs av kommittén allmänt sett återspegla konventionens bestämmelser. Den kritik Sverige ådrog sig när det gäller utlänningslagen rörde frågan om reglerna om förvarstagande. Kommittén påpekade att man kan frihetsberöva utländska barn under 18 år medan svenska barn under 18 år som huvudregel inte får frihetsberövas. Kommittén föreslog att alternativ till förvarstagande av barn skulle övervägas. Flyktingpolitiska kommitténs förslag Flyktingpolitiska kommittén har granskat barnkonventionens förhållande till utlänningslagen. I sitt betänkande har kommittén funnit att utlänninglagstiftningen och dess tillämpning i huvudsak stämmer överens med konventionens krav men föreslagit flera ändringar för att utlänningslagstiftningen skall bringas i full överensstämmelse med föreskrifterna i barnkonventionen. Kommittén föreslår bl.a. att - konventionens grundsyn, såsom den uttrycks i den s.k. portalartikeln (artikel 3), skrivs in i utlänningslagen med en något annorlunda utformning. Enligt denna skall, vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, dom- stolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, barnets bästa komma i främsta rummet. - barnkonventionens definition, att den som är under 18 år är barn, även skall gälla utlänningslagens förvarsregler. I dag gäller samma regler för barn mellan 16 och 18 år som för vuxna i dessa sammanhang. Genom en ändring av åldersgränsen tas de ovannämnda synpunkterna av FN-kommittén i beaktande. - Invandrarverket skall se över rutinerna när det gäller förhör av barn. I betänkandet betonas vikten av att en så viktig regel som barns rätt att få komma till tals förankras i lag samt att Invandrarverket bör få avgöra, utifrån barnets ålder och mognad, om och hur barnet skall få komma till tals. - det skall vara möjligt att meddela ett tidsbegränsat tillstånd under en pågående faderskapsutredning. Ändringsförslaget går ut på att de inblandade parterna i en faderskapsutredning inte skall avvisas eller utvisas så länge utredningen pågår. Kommittén föreslår att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som regel bör meddelas när det behövs för att en faderskapsutredning skall kunna genomföras. - det offentliga biträdet utan särskilt förordnande även skall vara barnets ställföreträdare i ärenden som gäller barn som kommit till Sverige utan vårdnadshavare och söker uppehållstillstånd här. Biträdet föreslås även vara ställföreträdare också i avseenden som har samband med ärendet om uppehållstillstånd. Biträdet skulle alltså i sådana frågor inte behöva fullmakt av den gode man som i regel utses för barn utan vårdnadshavare i Sverige. - rutinerna vid familjeåterföreningsfall förbättras. För att leva upp till barnkonventionens krav på att dessa ärenden skall handläggas på ett positivt, humant och snabbt sätt föreslår kommittén att Invandrarverket tillsammans med Utrikesdepartementet och Rikspolisstyrelsen skall se över rutinerna när det gäller dessa ärenden. Särskild utredning om barnkonventionen och svensk rätt Den 1 februari 1996 tillsattes en parlamentarisk kommitté (S1996:01), Barnkommittén, som skall göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser (dir.1996:15). Kommittén skall vidare skapa större klarhet och ett ökat mått av samsyn vad gäller innebörden av begreppet “barnets bästa“ i barnkonventionen och svensk rätt. Slutligen skulle kommittén med förtur behandla frågan om barns ställning i ärenden enligt utlänningslagen, bl.a. när det gäller avvisning och utvisning där barn berörs och då söka bilda sig en uppfattning om barnkonventionens ställning och tillämpning i andra länder. Uppdraget skall vara slutfört senast den 1 juli 1997. När det gäller förhållandet mellan barnkonventionen och utlänningslagstiftningen fick kommittén i uppdrag att redovisa en delrapport senast den 30 juni 1996. Kommittén överlämnade delrapporten Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU1986:115) den 28 juni 1996. Barnkommittén har i huvudsak föreslagit att - barnkonventionens övergripande princip (artikel 3) att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid all åtgärder som rör barn skall föras in som en portalparagraf i utlänningslagen, - bedömningen av om uppehållstillstånd skall beviljas av humanitära skäl skall göras med beaktande av barnkonventionens artikel 3, - resurser och kompetens skall koncentreras till den inledande fasen av asylprocessen, - utredningar och beslutsmotiveringar förbättras, - personal med kunskap om och erfarenhet av barn används vid utredningar som rör barn, - utlänningslagen kompletteras med en bestämmelse om att det i utredning om barn skall tas hänsyn till vad barnet har att anföra om det inte med hänsyn till barnets ålder, mognad eller annars är olämpligt, - den förtroendeklyfta som uppstått mellan dem som utfärdar intyg och utlänningsmyndigheterna måste överbryggas - regeringen initierar en bred översyn av förtroendeläkarsystemet, - de ensamkommande barnen skall behandlas i första hand som barn och i andra hand som asylsökande, - ett ensamkommande barn i princip aldrig får direktavvisas, - samhällets åtgärder måste inriktas på att minimera antalet barn som gömmer sig för att undgå avvisning eller utvisning - de gömda barnen bör tillförsäkras samma hälso- och sjukvård som svenska barn, - Invandrarverket bör finna mer okonventionella arbetssätt och se flexibelt på den dokumentation som sökanden åberopar i samband med ansökan om familjesammanföring, - det bör införas möjlighet att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd under den tid en faderskapsutredning pågår, - det vid bedömningen av hur en persons levnadssätt skall påverka rätten till uppehållstillstånd skall - när barn berörs av beslutet - vara fråga om allvarliga brott för att barnets intresse skall få vika, - ett omhändertagande enligt lagen om särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) inte automatiskt bör innebära att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas utan en individuell prövning måste göras där socialnämnden skall höras och dess yttrande tillmäts stor vikt, - det skall finnas möjlighet att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd för ett barn och dess vårdnadshavare om barnet är omhändertaget enligt LVU, - socialnämndens arbete måste inriktas på att familjen skall återvända till hemlandet så snart som möjligt när LVU-vården bedöms bli långvarig och föräldrarna inte har uppehållstillstånd och skall avvisas eller utvisas, - åldersgränsen i utlänningslagens förvarsbestämmelser bör höjas till 18 år, - förvarslokaler bör utformas som vanliga bostäder inom ramen för ett vanligt förläggningsboende där uniformerad personal inte skall förekomma och - i största möjliga utsträckning förhindra att verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut sker på ett dramatiskt sätt. Barnkommitténs förslag kommer, som nämnts tidigare, att integreras i den migrationspolitiska propositionen. 6. Verkställighet av avlägsnandebeslut Av utlänningslagen följer att en utlänning som meddelats ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall lämna landet. Enligt huvudregeln skall den som fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut lämna landet inom två respektive fyra veckor. Tidsfristen börjar löpa i och med att beslutet vinner laga kraft. Om utlänningen inte frivilligt reser ut ur Sverige inom den föreskrivna tiden skall polismyndigheten på den ort där en utlänning vistas verkställa beslutet. Principen att de utlänningar som meddelats avlägsnandebeslut även rent faktiskt skall lämna landet anses i Sverige som viktig. I många andra länder har man av olika anledningar inte valt ett sådant system, vilket visat sig kan få till följd att ett stort antal människor lever där illegalt under svåra sociala förhållanden. Sedan en tid tillbaka har emellertid allt fler länder börjat ta efter det svenska systemet. Målsättningen att utlänningar som fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut skall lämna landet kan emellertid inte uppfyllas helt. Det inträffar t.ex. inte sällan att den som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd håller sig undan verkställighet av beslutet. En annan anledning till att besluten inte kan verkställas är att vissa länder inte är villiga att återta sina medborgare. I augusti 1995 överlämnade Rikspolisstyrelsen (RPS) en rapport till regeringen i vilken redogörs för den aktuella situationen med avseende på antalet icke verkställda beslut. I rapporten anges att det den 31 augusti 1995 fanns 15 088 personer som skulle verkställas, att 7 621 av dessa var efterlysta, att 5 537 personer inte mottogs i sina hemländer samt att 1 930 av andra anledningar inte hade verkställts. Som exempel på andra anledningar nämns i rapporten bl.a. att personerna saknade resehandlingar, att personernas identitet utreddes eller att Utlänningsnämnden eller Invandrarverket tills vidare inställt verkställigheten av beslutet (inhiberat). I rapporten understryks att uppgiften om antalet efterlysta personer, dvs. personer som inte vistas på den adress de senast uppgav, är osäker; anledning härtill är att det inte förekommer någon utresekontroll i Sverige och att det således inte med säkerhet kan sägas hur många personer som lämnat landet på egen hand. Vad gäller statistik för perioden i övrigt (juli 1994-december 1995) kan sägas att det totala antalet verkställighetsärenden legat mellan 12 008 (september 1994) och 15 926 (april 1995). Antalet efterlysta har som lägst uppgått till 7 219 (augusti 1995) och som mest till 7 991 (november 1994). Verkställighetsutredningen I augusti 1994 uppdrogs åt en särskild utredare, Rune Backlund, att överväga bl.a. vilken myndighet som i framtiden bör ha huvudansvaret för verkställigheter och om detta ansvar också bör innefatta kostnadsansvaret. Den nuvarande ordningen innebär att polismyndigheten ansvarar för att avlägsnandebeslut verkställs, Invandrarverket för att de som skall avlägsnas erhåller ekonomiskt bistånd och Kriminalvårdens transporttjänst för att resan beställs och genomförs. I sitt delbetänkande Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden (SOU 1995:55) föreslås att såväl verksamhetsansvaret som kostnadsansvaret bör övergå från polismyndigheten till Invandrarverket. Motivet härför är att det ur effektivitets- och kostnadssynpunkt är värdefullt om verksamhetsansvaret och kostnadsansvaret för hela asylprocessen samlas hos samma myndighet. I betänkandet anförs att dagens system som innebär att flera myndigheter är inblandade i själva verkställighetsprocessen är ineffektivt. III Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande 1. Inledning Sverige har en relativt stor omflyttning med utlandet. Förutom alla mer eller mindre kortvariga förflyttningar över gränserna såsom besök, turism, studier och arbete registrerades i den svenska statistiken för år 1995 45 887 invandrare och 33 984 utvandrare. Detta avser personer som har för avsikt att bosätta sig i Sverige eller utomlands under minst ett år. De siffror som redovisas här är hämtade från denna, men det finns anledning att anta att den officiella statistiken inte fullständigt belyser verkligheten. Det finns såväl personer som har lämnat Sverige för att bosätta sig utomlands utan att ha anmält detta till myndigheterna, som personer vilka uppehåller sig i Sverige under längre tid utan att ha rätt att till bosättning. Det är också viktigt att vara medveten om att de totala strömmarna av in- och utvandrare så som de definieras i statistiken består av en heterogen grupp människor från olika kulturer. Av dem som invandrade till Sverige 1995 var fler än var femte person (21 procent) svensk medborgare. Motsvarande siffra bland dem som utvandrade är att fler än varannan person (55 procent) är svensk medborgare. Av de icke svenska medborgarna är en stor del nordiska medborgare, av den totala invandringen 15 procent och av utvandringen 21 procent, som bosätter sig fritt inom ramen för den nordiska fria arbetsmarknaden. Omflyttning med EU har inte samma omfattning. 2. In- och utvandring av utländska medborgare Inom det migrationspolitiska området är det framförallt in- och utvandringen av utländska medborgare som är föremål för intresse. Den migration som avser nordiska medborgare inom den nordiska s.k. passöverenskommelsen har under ett antal år mer eller mindre pågått obemärkt. Till stora delar har in- och utflyttningarna varierat med det ekonomiska läget och även med förhållandena på arbetsmarknaden i de olika nordiska länderna. I och med Sveriges medlemskap i EU och senare det s.k. Schengensamarbetet har frågan om den fria nordiska rörligheten blivit mer komplicerad. Under de senaste tio åren har det invandringsöverskott som fanns med Norden under den första delen av perioden förbytts i ett underskott. Invandringen av andra utländska medborgare än nordiska består till den allra största delen av personer som fått uppehållstillstånd i Sverige och anhöriga till dem. Även om smärre förändringar har gjorts i lagstiftning och i den praxis som reglerar invandringen till Sverige är det alltså framförallt förändringar i vår omvärld som styr invandringen. Krig och oroligheter i vår omvärld, som med de nya kommunikationerna gör att såväl transport av människor som av information blir allt geografiskt vidare, tvingar många på flykt från sina hemländer. Många söker skydd i Sverige. Den allt dominerande händelsen för ökning av denna typ av invandring i Sverige har varit kriget och oroligheterna i f.d. Jugoslavien. Detta avspeglas tydligt i sifferserien i tabellen som uppvisar en kraftig ökning i invandring av utomnordiska medborgare åren 1993 och 1994. Denna ökning består av personer som kom till Sverige i anslutning till kriget Bosnien och Hercegovina och sedan efter sedvanlig individuell prövning har fått tillstånd att bosätta sig i Sverige. Det är först i och med att det finns ett tillstånd för bosättning och därmed följande folkbokföring som man registreras som invandrare i den officiella statistiken. Skr. 1996/97:24 In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984-1995 (tusental) År Invandring Utvandring Invandringsöverskott Totalt Nor- Övriga Totalt Nor- Övriga Totalt Nor- Övriga diska diska diska 1984 26,0 8,4 17,6 14,610,0 4,6 11,4 -1,6 13,0 1985 27,9 8,4 19,5 14,0 9,2 4,9 13,9 -0,8 14,7 1986 34,0 8,9 25,2 15,4 8,7 6,6 18,6 0,2 18,6 1987 37,1 8,9 28,1 11,6 8,1 3,5 25,5 0,8 24,7 1988 44,5 11,5 33,0 11,8 8,3 3,5 32,6 3,2 28,4 1989 58,8 18,9 40,0 13,1 9,7 3,4 45,7 9,2 36,5 1990 53,3 15,9 37,4 16,112,5 3,6 37,2 3,4 33,8 1991 43,9 7,8 36,1 15,011,6 3,4 28,9 -3,8 32,7 1992 39,5 8,0 31,5 13,111,7 1,4 19,7 -3,7 23,4 1993 54,9 5,6 49,3 14,8 7,9 6,9 40,1 -2,3 42,4 1994 74,8 6,7 68,1 15,8 7,0 8,8 59,0 -0,3 59,3 1995 36,1 6,9 29,2 15,4 7,3 8,1 20,7 -0,4 21,1 (1996 14,5 2,5 12,0 6,1 3,2 2,9 8,4 -0,7 8,4) _____________________________________________________________ Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring avser utländska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som utflyttade. Siffrorna för 1996 anser första halvåret. 3. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa Under år 1995 sökte ca 9 000 personer asyl i Sverige, en halvering jämfört med föregående år. Denna tendens med låg inströmning av asylsökande har även fortsatt och förstärkts innevarande år. Under 1995 kom de flesta asylsökande från Irak, Bosnien och Hercegovina samt Förbundsrepubliken Jugoslavien. Diagram se tryckt version. Inströmningen av asylsökanden till Sverige har under den senaste femårsperioden varierat kraftigt vilket ställt och ställer höga krav på de myndigheter som hanterar asylprocessen. I början av 1991 var den månatliga inströmningen drygt 1 000 asylsökande men ökade under andra halvåret till över 3 000 per månad. Allteftersom konflikten i f.d. Jugoslavien eskalerade ökade flyktingströmmarna. Många flydde ut i Europa och många kom till Sverige. Sommaren 1992 nåddes en kulmen i antalet asylsökanden till Sverige och bara under sommarmånaderna sökte nära 35 000 personer asyl. En stor del av dem kom från provinsen Kosovo i Förbundrepubliken Jugoslavien. Viseringsskyldighet för jugoslaviska medborgare medförde att inströmningen avtog. Däremot fortsatte många att fly undan kriget i Bosnien och Hercegovina och kulmen i den inströmningen av personer som sökte skydd i Sverige uppnåddes i juni 1993 med 7 600 asylsökanden. I slutet av juni 1993 infördes visumtvång för medborgare i Bosnien och Hercegovina. Våren 1994 ökade åter antalet asylsökanden. Främst var det kroatiska medborgare, varav många hade sin hemort i Bosnien och Hercegovina, som sökte sig till Sverige. Under 1995 har antalet asylsökanden varit i genomsnitt 750 personer per månad. Minskningen har sedan fortsatt och under 1996 års första åtta månader har genomsnittet varit ca 450 personer. I tabellen nedan redovisas de största nationalitetsgrupperna som sökt asyl i Sverige och som fått uppehållstillstånd som flyktingar och därmed jämställda. Uppehållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts hit genom flyktingkvoten. Diskrepansen för ett år i tabellen mellan asylansökningar från medborgare i ett specifikt land och antal uppehållstillstånd som medborgare i det landet fått beror på tiden mellan ansökan och beslut. I många fall söker man asyl ett år och får besked först ett senare år. Den individuella asylprocessen kan i många fall vara komplicerad och ta lång tid. Av tabellen framgår att konflikten i f.d Jugoslavien har medfört att många flyktingar därifrån sökt sig till Sverige, men att detta under perioden har minskat i och med att situationen där har förbättrats. Det är också möjligt att, förutom de storleksordningar som tabellens sammanställning visar, få en viss vägledning av utfallet av ansökningarna. För att få en korrekt bild av utfallet måste man dock följa varje ansökan över tiden och inte bara jämföra mellan utfallet av två processer under ett specifikt kalenderår. Nationalitet 1994 1995 Asyl- Uppe- Asyl- Uppe- ansök- hållstill- ansök- hållstill- ningar stånd ningar stånd Nationalitet 1994 1995 Förb.rep.Jugoslavien 2 742 16 736 1 000 750 Bosnien-Hercegovina 2 649 18 495 1 060 1 547 Kroatien 5 204 784 270 51 Afghanistan 309 166 320 23 Etiopien 45 132 31 19 Cuba 1 150 160 280 57 Irak 1 668 2 411 1780 1 966 Iran 382 756 450 386 Peru 309 402 350 79 Rumänien 252 24 84 12 Ryska federationen 259 275 326 60 Somalia 934 2 046 870 159 Statslösa/ okänt mbskap 240 335 204 86 Turkiet 305 319 269 60 Uganda 104 191 18 33 Övriga länder 2 942 1 392 63 354 __________________________________________________________ Totalt(avrundat) 18 600 44 900 9 000 5 600 I utlänningslagen anges vilka typer av skäl som ger rätt till asyl i Sverige. De som får asyl i Sverige enligt de grunder som stipuleras i flyktingkonventionen kallas konventionsflyktingar. I tabellen nedan redovisas dessa uppdelade på två kategorier. Den lilla gruppen “övriga“, som endast utgör ett par procent av samtliga som har fått asyl i Sverige, är de som fått ett positivt beslut grundat strikt på de de krav som ställs i flyktingkonventionen. Bland de flyktingar som överförs, i samarbete med UNHCR, till Sverige inom ramarna för den flyktingkvot som riksdagen har bestämt finns såväl skäl grundade på flyktingkonventionen som på andra skäl. Eftersom denna uppdelning ej är möjlig att göra i statistiken redovisas alla kvotflyktingar här som konventionsflyktingar. De facto-flyktingarna utgörs av dem som har flyktingliknande skäl, men som ej inkluderas i flyktingkonventionen. Av redovisningen framgår att den allra största andelen flyktingar som får skydd i Sverige får det av skäl som ligger utanför dem som anges i flyktingkonventionen. Skäl 1994 1995 Konventionsflyktingar - Flyktingkvoten * 7 431 17 % 1 956 35 % - Övriga 785 2 % 148 3 % Krigsvägrare 12 0 % 1 0 % De facto-flyktingar 3 060 7 % 1 401 25 % Humanitära skäl** 33 587 74 % 2 13637 % Totalt 44 875 100 % 5 642 100 % * Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvotflyktingarna som inte får flyktingstatus enligt flyktingkonventionen utan accepteras av andra skäl. ** Av dessa fick 17 951 personer stanna enligt regeringspraxis år 1994 och 614 personer år 1995. Utöver dem som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som nämnts ovan tillkommer anhöriga till flyktingar och därmed jämställda personer, vilka inrest tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som omfattas av samma särskilda mottagande som flyktingar. Villkoret för att omfattas av det kommunala flyktingmottagandet är att de anhöriga har sökt uppehållstillstånd inom två år från det att den man har anknytning till tagits emot i en kommun. Antalet sådana anhöriga som fick uppehållstillstånd år 1994 uppgick till 13 508 personer och år 1995 till 8 040 personer. Med anhöriginvandring avses här make/maka, samboende och barn under 20 år till en svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppehållstillstånd och som bor i Sverige. Tillstånd kan också i vissa fall ges andra nära anhöriga till i Sverige bosatt person (som regel ensamstående förälder och i vissa fall föräldrapar). Under år 1995 fick 19 707 personer uppehållstillstånd på dessa grunder, varav alltså 8 040 personer omfattades av det kommunala flyktimgmottagandet. Övriga, 11 667 personer, som inte är nära anhöriga till flyktingar får inte del av det kommunala flyktingmottagandet. Den totala utomnordiska invandringen till Sverige under år 1994 och 1995 (vuxna och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar grunderna för uppehållstillstånden. Under de senaste två åren har tre grupper av invandrare, de som kom som adoptivbarn, gäststuderande samt de som kom av arbetsmarknadsskäl, varit relativt oförändrade i antal. Deras relativa andel av invandringen har dock ökat. Antalet personer som flyttat till Sverige inom ramarna för EES-avtalet har minskat något. Skr. 1996/97:24 Skäl 1994 1995 Flyktingar m.fl. 44 875 57 % 5 642 17 % Nära anhöriga(anknytningar) 25 975 33 % 19 707 61 % Varav - anknytning till flykting (13 508) (8 040) - övriga anknytningar (12 467) (11 667) Arbetsmarknadsskäl 127 0 % 190 1 % Gäststuderande 1 086 1 % 1 504 5 % Adoptivbarn 884 1 % 794 2 % EES-avtalet 6 040 8 % 4 649 14 % Totalt 78 987100 % 32 486* 100 % *Dessutom fick ca 3 500 personer tidsbegränsade uppehållstillstånd under 1995. 4. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och andra åtgärder för flyktingar Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flyktingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten har hittills till största delen använts för överföring, huvudsakligen i samverkan med UNHCR, av flyktingar eller andra personer som befinner sig i en särskilt utsatt situation. Kvoten är inte begränsad till att användas för flyktingar i ordets formella bemärkelse. Den kan också användas för personer som är förföljda och befinner sig i fara men ännu inte kunnat lämna sitt land. Riktlinjer för kvotens användning ges budgetårsvis av regeringen efter beslut av riksdagen. Det är Invandrarverket som har ansvaret för uttagning och överföring av flyktingar till Sverige. Invandrarverket har ett samarbete med International Organization for Migration (IOM) i transportfrågor. Uttagningarna sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst utifrån UNHCR:s bedömning som Invandrarverket planerar sina uttagningar. I policyfrågor samråder de nordiska regeringarna regelmässigt inom ramen för den nordiska samrådsgruppen på hög nivå i flyktingfrågor (NSHF). För budgetåret 1994/95 avsattes 1 840 platser till flyktingar och andra personer i behov av skydd. Under denna tid har 1 808 personer tagits ut, varav ca 60 % utgjordes av medborgare från f.d. Jugoslavien. Antalet inresta under budgetåret uppgick till 5 497 personer. Det är en eftersläpning från budgetåret 1993/94 då beslut om en extrakvot för personer från f.d. Jugoslavien hade tagits. Anslagsmedel som i statsbudgeten ansatts för överföring av kvotflyktingar och mottagande av dem i kommunerna kan också användas för alternativa insatser och åtgärder som UNHCR förordar. För budgetåret 1995/96 (18 månader) beslutade riksdagen i enlighet med regeringens förslag (prop. 1994/95:100 bil. 11, bet. 1994/95:SfU13, rskr. 1994/95:309) om att medel motsvarande kostnader för 2 760 personer skall kunna omfatta såväl överföring och mottagande av kvotflyktingar i Sverige som bidrag till lösningar utanför Sverige. I enlighet med regeringens förslag har riksdagen beslutat att under budgetåret 1995/96 får 5 miljoner kronor användas till förberedelser i Sverige inför bosniska flyktingars framtida återvändande till Bosnien-Hercegovina. Regeringen har uppdragit åt Statens invandrarverk att fördela projektmedel härför. Medlen skall användas till speciella projekt, stöd till frivilligorganisationer och andra för att administrera förberedelse-programmen samt för information till bosniska flyktingar i Sverige. Vidare har riksdagen godkänt regeringens förslag om att avsätta 5 miljoner kronor för kostnader för överföring till Sverige och tillfällig vistelse här för medicinsk vård för personer i Bosnien-Hercegovina. Invandrarverket har fått i uppdrag att, efter framställning från International Organization for Migration (IOM), besluta om överföring hit. Regeringen har hittills under innevarande budgetår beslutat att Invandrar- verket får föra över ca 1 840 flyktingar och andra personer i behov av skydd till Sverige för varaktig vistelse här. Den 7 mars 1996 uppdrog regeringen åt Invandrarverket att i samråd med UNHCR utreda förutsättningarna för att bidra till lösningar av flyktingsituationer utanför Sverige, i första hand genom att stödja andra länders flyktingmottagande. I utredningsuppdraget ingick också att belysa hur en sådan verksamhet - inom ramen för anvisade medel - kan organiseras och hur samarbetet med UNHCR, särskilt ur finansieringssynpunkt, kan utformas. Statens invandrarverk har i redovisningen av uppdraget till regeringen föreslagit fem olika projekt, varav tre utgör direkta alternativ till kvotöverföring, medan två är lokaliserade till regioner med potentiella framtida överföringsbehov. Invandrarverkets förslag syftar till att bistå många fler flyktingar i deras närområden än dem som kan erbjudas mottagning i Sverige. Bl.a. föreslår Invandrarverket att Sverige tillsammans med Danmark, Finland och Norge bidrar ekonomiskt till en “Trust Fund“ som disponeras av UNHCR för insatser som utgör alternativ till traditionell kvotöverföring. Verket föreslår att projektet genomförs under en tvåårig försöksperiod. Riksdagen har godkänt regeringens förslag (prop. 1995/96:150, bet. 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304) att högst 25 miljoner kronor av de medel som tidigare anvisats under samma anslag även får användas till resebidrag för personer från Bosnien-Hercegovina, som förbereder att återvända dit och som dessförinnan önskar besöka landet. Flyktingkvoten under budgetåret 1994/95 Ursprungsland Beviljade inrese- tillstånd F.d. Jugoslavien 1 065 Irak 550 Iran 138 Vietnam 29 Turkmenistan 13 Colombia 5 Kina 4 Syrien 3 Tadzjikistan 1 Totalt 1 808 Anhöriga till kvotflyktingar Anhöriga, dvs. maka/make och ogifta barn under 20 år, räknas in i flyktingkvoten om de kommer i nära anslutning till den överförda flyktingen. Resan hit ordnas genom IOM eller svensk utlandsmyndighet. För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan Invandrarverket ge ett behovsprövat bidrag om det rör sig om familjer till konventions-flyktingar. Detta sker med stöd av förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige. De anhöriga som här omfattas är maka/make och ogifta barn under 20 år. Bidrag får även lämnas för andra anhöriga om synnerliga skäl föreligger. När beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som för kvotflyktingar. 5. Arbetskraftsinvandring Sveriges medlemskap i EU innebär att länderna inom EU har tillgång till varandras arbetsmarknader. Medborgarna och vissa anhöriga i de avtalsslutande länderna skall ha rätt att flytta inom området bl.a. för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera m.m. Under år 1995 fick 4 649 personer upphållstillstånd enligt EES-avtalet. För övriga utlänningar beviljas i princip permanent uppehålls- och arbetstillstånd för bosättning av rena arbetsmarknadsskäl endast om arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom Sverige. År 1995 beviljades 190 sådana tillstånd (föregående år 127). Det kan gälla t.ex.personer med nyckelfunktioner inom näringslivet. Även fria yrkesutövare och egna företagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa krav. Dessutom beviljas tillfälliga arbetstillstånd för exempelvis montörer, vikarierande läkare, artister och idrottsmän. Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med Arbetsmarknadsstyrelsen och efter att arbetsmarknadens parter hörts. Delegering till svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall. Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för kortvariga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd som är mer generell. Länsarbetsnämnderna har att besluta om dessa tillstånd. Under år 1995 har 4 531 säsongsarbetare fått tillfälliga tillstånd, de flesta (4 473) inom trädgårdsnäringen. Antalet utlänningar som från den 1 juli 1994 till och med år 1995 har haft ett tillfälligt arbete i Sverige var 14 166 personer, därav ca 8 000 artister och musiker. 6. Övrig invandring Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av personer som tidigare varit bosatta här och som återvänder till Sverige samt av personer som har svenskt ursprung. Vid prövning av ärenden för den som varit bosatt här tidigare tas bl.a. hänsyn till den tidigare vistelsetiden i Sverige resp. utomlands. Svenskfödda som senare förlorat sitt svenska medborgar-skap samt deras barn beviljas regelmässigt tillstånd. Antalet adoptivbarn som Invandrarverket har beviljat uppehållstillstånd för år 1995 var 794 (föregående år 884). 7. Återvandring Bland alla grupper av invandrare finns det alltid ett antal som efter kortare eller längre tid lämnar vårt land. De flesta av dem flyttar redan under de första åren, till största delen tillbaka till hemlandet. När den tidigare dominerande arbetskraftsinvandringen nu har ersatts av en invandring som i större utsträckning grundas på invandrarens skyddsbehov kan återvand-ringen delvis komma att få nya mönster. Å ena sidan kan viljan att återvända vara stark när de förhållanden man flytt från är förbättrade, å andra sidan kan det ta lång tid innan så blir fallet. Det brukar framhållas att drömmen om återvandring alltid finns hos en flykting och att denna dröm i många fall kan fungera som ett hinder för en framgångsrik integrering i exillandet. Insikten om denna risk finns nu allmänt, inte minst hos invandrares och flyktingars egna organisationer, som också aktivt har engagerat sig för att föra ut denna kunskap till sina medlemmar. Regeringen stödjer återvandring genom ekonomiska bidrag, men även till viss del genom sin integrationspolitik. Erfarenheten visar att den som utnyttjar de möjligheter till integration som ges i exillandet därmed också ger sig själv goda förutsättningar att lyckas med en eventuell återflyttning. Invandrarverket har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja bidrag enligt Förordning om bidrag till flyktingars resa från Sverige för bosättning i annat land (SFS 1984:890), s.k. återresebidrag . Bidrag kan utgå med ett belopp motsvarande kostnaden för resan samt ett mindre kontantbelopp. Trots att i vart fall de politiska förutsättningarna har förändrats i många av de länder varifrån många människor kommit till Sverige, har ett relativt begränsat antal personer utnyttjat möjligheten att återvandra med återresebidrag. Under budgetåret 1994/95 beviljades 191 personer återresebidrag av Invandrarverket, varav 78 från Chile och 40 från f.d. Jugoslavien. Under sista halvåret 1995 beviljades 114 personer bidrag. Fram t.o.m. sista april 1996 har 153 personer fått bidrag till återresa, därav 105 från f.d. Jugoslavien. All erfarenhet visar att återvandringen måste förberedas noga för att lyckas. Under de senaste åren har Invandrarverket stött enskilda organisationer samt flyktingars och invandrares egna organisationer för olika återvandringsprojekt. Sociala Missionen är den organisation som fått störst stöd. De har framförallt arbetat med förberedelsearbete i Sverige för återvändande chilenare. Frågor om återvändande har blivit allt mer uppmärksammade. Den flyktingpolitiska kommittén hade bl.a. som uppgift att lägga ett förslag om en aktiv politik för frivillig återvandring. I betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) finns bl.a. förslag om att särskilda resurser bör avsättas till återvandringsprojekt inriktade på flyktingarnas olika ursprungsländer samt att en delegation för återvand-ringsfrågor bör inrättas med företrädare för myndigheter och frivillig-organisationer. Organisationerna bör ges en utökad roll för insatser såväl inom som utom Sverige. Inom regeringskansliet pågår även ett arbete med frågan om bosnierna och deras möjligheter att i en framtid kunna återvända hem igen. Invandrarverket har även möjlighet att ge bidrag till asylsökande som frivilligt återvänder till sina hemländer och som saknar egna medel för återresan. Under budgetåret 1994/95 gavs detta stöd till ca 230 personer. Personer från f.d. Jugoslavien dominerar stort. Under tiden 1 juli 1995 - 31 mars 1996 fick 656 personer bidrag till frivillig återresa, de flesta (386) från Kroatien. Av dessa fick under hösten 1995 ca 200 personer med tidsbegränsat uppehållstillstånd bidrag till frivillig hemresa. IV Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m. 1. Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan prövas Antalet asylsökande fortsätter att minska jämfört med tidigare år. Totalt sökte 17 000 personer asyl i Sverige under tiden 1 juli 1994 - 31 december 1995. Under budgetåret 1994/95 sökte 5 000 färre personer asyl jämfört med föregående budgetår. Antalsmässigt största nationalitet inskrivna vid Invandrarverkets anläggningar i december 1995 var personer från f.d. Jugoslavien. Kostnaden per asyldygn beräknas under budgetåret 1995/96 till 192 kronor. Anledningen till att kostnaden minskat jämfört med budgetåret 1994/95 (215 kronor) är att Invandrarverket under budgetåret kunnat utnyttja de stordriftsfördelar det innebar med en hög andel inskrivna på verkets anläggningar. Under år 1997 förväntas antalet inskrivna minska. Kostnaden per asyldygn beränas därför till 197 kronor. Dygnskostnaden för personer i eget boende under budgetåret 1995/96 var 50 kronor lägre än för förläggning. Genom ändrade bestämmelser fr.o.m. den 1 juli 1994 har den asylsökande möjlighet att själv ordna sitt boende, t.ex. hos vänner eller släktingar. Samtidigt som mottagningssystemet har minskat kraftigt i omfattning, på grund av av att färre personer än tidigare har sökt asyl, har andelen asylsökande i eget boende ökat. I december 1995 bodde 9 501 av totalt 18 923 asylsökande i eget boende. Förändringen har medfört att avvecklingen av förläggningsvolym påskyndats väsentligt. I juli 1994 fanns drygt 38 000 asylsökande inskrivna vid asylcenter/förläggningar jämfört med knappt 19 000 i december 1995. Bland dem fanns ca 6 000 personer med lagakraftvunna avvisnings/-utvisningsbeslut. Det gångna budgetåret har särskilt präglats av den omfattande avvecklingen där i princip samtliga arbetsplatser inom Invandrarverket har berörts av nedskärningar och många har lagts ned. I juli 1995 hade verket 2 300 anställda jämfört med 5 000 våren 1993. Av personalstyrkan är drygt 7 % invandrare. Den 1 juli 1994 trädde de regelförändringar och andra åtgärder i kraft som riksdagen beslutat om enligt en proposition Mottagande av asylsökande m.m.(prop. 1993/94:94, bet. 1993/94:SfU11, rskr. 1993/94:188) Statens invandrarverk som är huvudman för mottagande av asylsökande skall se till att det finns tillräckligt med förläggningar för dem som inte själva önskar ordna sitt eget boende. Verket skall även aktivt verka för att driften av förläggningar läggs på entreprenad och drivs av t.ex. ideella organisationer. Mot bakgrund av den omfattande avvecklingen av verkets egna förläggningar och det låga antalet asylsökande har intresset av att driva förläggningsverksamhet på entreprenad hittills inte varit särskilt omfattande. De asylsökande som väljer förläggningsboende bor, liksom tidigare, i möblerade lägenheter. Bostaden är gratis för asylsökande och - om man saknar pengar - lämnas en dagersättning för att täcka behovet av mat, kläder och annat nödvändig som akut läkare- och tandvård. För asylsökande som i anslutning till ankomsten till Sverige inkvarteras vid ett asylcenter med fri kost reduceras dagersättningen (för närvarande ges en ensamstående vuxen 71 kronor per dag i dagersättning) med 24 kronor per dag. Samtliga asylsökande, även de med eget boende, skall i praktisk vardagssvenska är en viktig del i den organiserade verksamheten. Andra verksamheter inom den organiserade verksamheten är skötsel av anläggningarna, olika inslag av studier, praktik på arbetsplatser m.m. Särskild vikt läggs vid verksamhet för ungdomar i gymnasieåldern. För barn och ungdomar upp till 16 år anordnas s.k. familjebaserad verksamhet. Här medverkar föräldrar och andra vuxna tillsammans med förläggningspersonal i att ordna olika aktiviteter som bl.a. kompletterar den undervisning som skolbarn får. Den familjebaserade verksamheten har hittills endast bedrivits vid Invandrarverkets anläggningar. Invandrarverket har på uppdrag av regeringen under år 1995 lämnat två uppföljningsrapporter med beskrivning av utvecklingen av det egna boendet. Som tidigare nämnts har ett mycket stort antal asylsökande valt eget boende, närmare hälften. Av dem med eget boende bodde över hälften i något av de tre storstadsområdena. Invandrarverkets f.d. Region Öst med Storstockholm har i särklass haft högst antal asylsökande i eget boende, 63 % av alla registrerade inom regionen. Det finns en stark koppling mellan familjetyp och val av boendeform. Ensamstående män och kvinnor väljer i stor utsträckning av administrativa skäl vara registrerade vid någon av Invandrarverkets anläggningar eller vid något av Invandrarverkets s.k. SIV-kontor i Stockholm, Göteborg och Malmö. Invandrarverket har en skyldighet att erbjuda samtliga vuxna asylsökande och ungdomar fr.o.m. 16 år, som bedöms ha förutsättningar, att delta i organiserad verksamhet under väntetiden. Detta gäller även dem som har eget boende. Det långsiktiga målet är att alla vuxna bör kunna arbeta eller delta i någon form av organiserad verksamhet under 40 timmar per vecka. Under budgetåret 1994/95 var målet minst 20 timmar per vecka. En annan utgångspunkt är att erbjuda sådan verksamhet som är till nytta oavsett om man får tillstånd att stanna i Sverige eller inte. För den som utan giltigt skäl vägrar att delta i verksamheten reduceras dagersättningen. Detsamma gäller den som håller sig undan så att asylutredningen försvåras. Skälen till att asylsökande förväntas delta i organiserad verksamhet är flera. Dels är det viktigt att motverka passivisering, särskilt vid lång väntan på beslut och dels att i någon mån få en motprestation utförd för det bistånd den asylsökande får till sitt uppehälle. Undervisning eget boende - 71 % av alla i denna “familjetyp“ - medan 74 % av barnfamiljerna bor på förläggning. Det har vidare redovisats att tillgängligheten till de asylsökande i eget boende är sämre än för dem med förläggningsboende. Av dem med eget boende uteblev 20 % till första asylförhör medan motsvarande andel för dem på förläggning är 4 %. Däremot har det inte kunnat konstateras några entydiga skillnader i tillgänglighet för verkställighet av avvisningsbeslut. Asylsökande barn i grundskoleåldern får undervisning genom kommunens försorg och ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasie-ersättande undervisning genom Invandrarverkets försorg. Barn och ungdom i eget boende har, som tidigare nämnts, inte tillgång till verksamhet som motsvarar den familjebaserade verksamheten vid förläggningar. Vissa indikationer finns på att barn och ungdomars psykiska välbefinnande i eget boende är förhållandevis dåligt. Något jämförande material för förläggnings-boende barn och ungdomar finns dock inte. Kommunernas flyktingmottagande har påverkats av att så många asylsökande har bosatt sig hos släktingar eller vänner i kommunerna, oftast i redan invandrartäta områden i storstadskommunerna. De asylsökande som senare får uppehållstillstånd bosätter sig som regel i den kommun där man bott under väntetiden. Detta har medfört att storstadskommuner och andra kommuner med ett stort antal asylsökande i eget boende inte längre har samma möjligheter som tidigare att ta emot flyktingar som kommer från en förläggning. Koncentrationen av asylsökande med eget boende till storstadkommunerna och det låga antal asylsökande som ges permanent uppehållstillstånd har också fått till följd att mindre kommuner får mycket få kommunplacerade flyktingar. Sammantaget innebär den här utvecklingen att den s.k. “Hela Sverige-strategin“ inte har kunnat upprätthållas. Den invandrarpolitiska kommittén (dir. 1994:130) som lämnade sitt slutbetänkande till regeringen i april 1996 har bl.a. föreslagit vissa begränsningar av möjligheten för asylsökande att själva ordna sitt boende. Vidare föreslår kommittén att den framtida invandrarpolitiken skall riktas till nyanlända invandrare och vara begränsad i tiden. Introduktionen i kommunen bör normalt omfatta två år men kan i vissa fall förlängas till fem år. Förslag läggs också bl.a. att den som deltar i ett introduktionsprogram skall få en beskattningsbar ersättning. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Slutdatum för remisstiden är 10 oktober 1996. Den 1 juli 1995 trädde en ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) i kraft. En förändring är att den tid under vilken Statens invandrarverk har ansvar för bistånd till utlänningar som sökt asyl och har eget boende har sträckts ut till att gälla även en månad efter det att uppehållstillstånd har beviljats. Tidigare övergick ansvaret till vistelsekommunen samma dag som uppehållstillstånd beviljades vilket medförde svårigheter för den mottagande kommunen. En annan förändring är att LMA inte skall omfatta barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd - såvida de inte bor på en förläggning. Riksdagen har beslutat att i enlighet med regeringens proposition (1993/94:94) om mottagande av asylsökande m.m. låta ansvaret för de asylsökandes sjukvård gå över till landstingen senast den 1 januari 1997. En arbetsgrupp med representanter för Landstingsförbundet, Statens invandrarverk, Social- och Arbetsmarknadsdepartementen har berett frågan. Enligt regeringens mening bör principen vara att hälso- och sjukvården för asylsökande så långt möjligt organiseras på samma sätt som för befolkningen i övrigt. Staten bör emellertid ha kostnadsansvar för vården även om ersättningen bör lämnas på ett enklare sätt än för närvarande och inte genom att varje vårdinsats faktureras. Regeringen har efter överläggningar med företrädare för sjukvårdshuvudmännen nått en överenskommelse om hälso- och sjukvård för asylsökande. Överenskommelsen innebär i korthet att landstingen skall ge vuxna asylsökande akut sjuk- och tandvård samt sådan vård som inte kan anstå. Asylsökande barn skall få samma hälso- och sjukvård samt tandvård som i Sverige bosatta barn. Asylsökande skall också erbjudas hälsoundersökning enligt riktlinjer i allmänna råd från Socialstyrelsen. Staten skall enligt överenskommelsen kompensera landstingen för vård som ges till asylsökande m.fl. med en schabloniserad ersättning per asylsökande. Ersättningens storlek är åldersdifferentierad. För barn under 7 år är ersättningen 2 650 kronor, för barn 7 - 18 år 1 080 kronor, för vuxna under 60 år 1 700 kronor och för personer 61 år och äldre 2 690 kronor per kvartal. För vård åt asylsökande där kostnaden för en vårdkontakt uppgår till mer än 50 000 kronor, beräknad enligt gällande riksavtal för hälso- och sjukvård, skall staten lämna särskild ersättning motsvarande den kostnad som överstiger 50 000 kronor. De förändringar som följer av överenskommelsen kommer att träda i kraft den 1 januari 1997. 2. Det kommunala flyktingmottagandet Omfattning Enligt det system för flyktingmottagande som infördes 1985 är det kommunerna som tar emot flyktingar och staten som har det övergripande ekonomiska ansvaret. Invandrarverket träffar överenskommelser med kommunerna om att ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar och kommunerna har därefter ansvaret för att flyktingarna får en bra introduktion i det svenska samhället. I nedanstående tabell ges en statistisk överblick över det kommunala mottagandet sedan år 1989. ---------------------------------------------------------------------- År Avtalade Faktiskt Antal kommunplatser mottagna kommuner ---------------------------------------------------------------------- 1989 18 297 21 173 276 ---------------------------------------------------------------------- 1990 22 808 22 237 278 ---------------------------------------------------------------------- 1991 22 077 18 961 277 ---------------------------------------------------------------------- 1992 21 817 18 472 271 ---------------------------------------------------------------------- 1993 21 400 25 300 271 ---------------------------------------------------------------------- 1994 49 900 61 500 272 ---------------------------------------------------------------------- 1995 17 930 15 900 272 Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som beviljats asyl, också personer som fått stanna av humanitära skäl och även vissa anhöriga till flyktingar. Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner medverkar. Kommunerna har även under år 1995 lyckats upprätthålla ett flyktingmottagande som svarat mot ett fortsatt stort behov av kommunplatser som funnits under de senaste tre åren. Storstadskommunerna har haft en stor inflyttning. Anledningen till det stora behovet av kommunplatser under perioden 1993-1995 har dels varit regeringens prinicipbeslut i ---------------------------------------------------------------------- juni 1993 kommunerna under kommunerna 1991 göra upp avseende kalenderåret 1995 m.m. individuella asylsökande frånuppgick till ca (1989/90:105) planer för Bosnien- 15 900 personer. redovisades flyktingarnas Hercegovina, Av dessa var ca ett program introduktion i det dels den 20 % för att svenska samhället. förordning som direktmottagna underlätta för Planen skall regeringen kvotflyktingar flyktingar alltid göras i fattade beslut och 32 % var att snabbare samråd med om i april anknytningar till få en flyktingen själv 1994 och som dessa. Totalt förankring i och i samverkan innebar att fanns svenskt med den lokala barnfamiljer överenskommelser arbets- och arbetsförmedlingen. som sökt asyl med kommunerna om samhällsliv. Samordning skall före den 1 att ta emot ca 17 Samtidigt även ske med övriga januari 1993 930 flyktingar. infördes ett myndigheter m.fl. skulle få Behovet av nytt system som deltar i stanna här om kommunplatser har för statlig flyktingmottagandet. inte särskilda därefter ersättning för I programmet för skäl talade mot successivt flyktingmottagandet.aktivt och det. Under minskat och under Huvudsyftet samordnat budgetåret budgetåret 1995/96 med flyktingmottagande 1994/95 var en beräknas förändringen avbetonas särskilt stor del av de kommunerna ta ersättningssystemetatt det behövs en kommunmottagna emot ca 13 000 var att helhetssyn och en flyktingarna personer. I detta stimulera samordning mellan barnfamiljer platsbehov ingår kommunerna olika myndigheter som fått även kommunplatser att vidta i arbetet med uppehållstillståndför kvotfyktingaraktiva åtgärderflyktingar. Vidare med grund i och anhöriga. för att understryks vikten regeringens flyktingarna av att de fackliga tidspraxisbeslutKommunernas snabbare organisationerna, för introduktionsprogramskall kunna arbetsgivarna och barnfamiljer. I propositionen bli frivilligorganisationerna Det totala Samordnat självförsörjande.får en mer aktiv antalet flyktingmottagande Kommunerna roll än hittills. mottagna och nytt system förutsätts Som exempel kan personer i för ersättning tillfr.o.m. år nämnas en treårig ---------------------------------------------------------------------- försöksverksamhetlokalavdelning i kommunen och tillgodosedd genom i Tensta/Rinkeby som saknar socialbidrag. föreningsregi. och Caritas. grundläggande Fr.o.m. den 1 Den bedrivs Kommunernas kunskaper i januari 1993 har sedan våren insatser under det svenska kommunerna, genom 1994 i den första tiden språket. lagen (1992:1068) Stockholm av syftar bl.a. till Kommunens om fem att ge flyktingen insatser introduktionsersättning frivilligorganisationeren bostad, medelsyftar ävenför flyktingar och i samverkan till sin till en vissa andra med Stockholms försörjning, så godadelaktighet i utlänningar, getts stads kunskaper som samhällslivet möjlighet att under invandrarnämnd. möjligt i det som ger en Särskilda svenska språket flyktingen introduktionsperiod projektmedel och om det förutsättningarbevilja har beviljats svenska samhället att påverka introduktionsersättning av dåvarande som krävs för att sin egen i stället för Civildepartementet.flyktingen aktivtsituation och socialbidrag till Genom ett skall kunna delta därmed främja flyktingar och särskilt avtal i arbets- och goda etniska vissa andra med kommunen samhällslivet i relationer. utlänningar som överförs viss övrigt. Kommunerna Av stor omfattas av det del av har enligt betydelse för kommunala flyktingersättningenskollagen flyktingens flyktingmottagandet. till (1985:1100) en introduktion Ett villkor för att föreningarna förskyldighet att så är också introduktionsersättning deras snart som möjligt, insatser i skall kunna insatser. De och senast inom övrigt inom beviljas är att organisationer tre månader efter utbildningsväsendetflyktingen följer som ingår i det att rätt till samt den försöksverksamhetensvenskundervisningarbetsmarknadspolitiskaintroduktionsplan är Röda korsets för invandrare insatser. som upprättats av Stockholmsdistrikt,(sfi) inträtt (om Under den kommunen efter KFUM/KFUK:s inte särskilda skälförsta tiden i samråd med den studieförbund, föreligger) kommunen får enskilde Sociala tillhandahålla sfi flyktingar flyktingen. Ett Missionen, Blå till de personer som regel sin 60-tal kommuner Bandets som är bosatta i försörjning har börjat använda ---------------------------------------------------------------------- sig av den nya introduktionsersättningen. Flera kommuner som infört ett system med introduktionsersättning har vittnat om att den varit enklare för utlänningen att förstå genom att den enskilde fått ersättning för att han eller hon varit aktiv och deltagit i svenskundervisning, utbildning etc. Närvaron vid introduktionsprogrammen har ökat och några kommuner vittnar även om förbättrade attityder från omgivningen gentemot de nyinvandrade sedan kommunen införde introduktionsersättning i stället för att betala ut socialbidrag. Skr. 1996/97:24 ---------------------------------------------------------------------- Invandrarverket 150 900 kommunen. En Statlig om mottagande av kronor för omfördelning har på ersättning/kostnaderflyktingar. Den ärflyktingar så sätt skett av Kommunerna får oberoende av hur som fyllt 16 schablonersättningen statlig många flyktingar år och från ersättning för kommunen tar emot 92 600 för utflyttningskommuner mottagande av och utgår för varjebarn under 16 till kommuner med flyktingar och år som år. Beloppen stor vissa andra överenskommelsen skall sekundärinflyttning utlänningar omfattar med ett justeras så att ersättningen enligt belopp som årligen med i högre grad förordningen motsvarar hänsyn till sammanfaller med (1990:927) om schablonersättningenbl.a. kommunernas statlig för tre vuxna kostnadsutvecklingen.kostnader. ersättning för flyktingar. Från och med För flyktingar flyktingmottagande den 1 januari som som inte kan m.m. Schablonersättningen1996 gäller försörja sig på grund Kommunerna får skall täcka nya regler för av funktionshinder en kommunernas utbetalning eller hög ålder (60 schabloniserad kostnader för av år och därutöver) får ersättning för ekonomiskt bistånd schablonersättningkommunen ersättning varje mottagen till flyktingar till för vissa särskilda flykting och och huvuddelen av kommunerna. kostnader. annan utlänning övriga bidrag som Den nya Ersättningen avser som omfattas tidigare lämnades ordningen ekonomiskt bistånd av till komunerna för innebär bl.a. enligt social- flyktingmottagandet.flyktingmottagandet.att tjänstlagen, stöd Vid sidan härav Den skall även utbetalningarnaoch hjälp i boendet lämnas också inkludera delas upp i och färdtjänst. viss annan kommunernas fler delar än För ensamma ersättning. kostnader för för närvarande flyktingbarn under lagstadgad och fördelas i 18 år som kommit Grundersättning svenskundervisning tiden så att till Sverige utan skall utges för vuxna som de mer egen vårdnadshavare till alla omfattas av ansluter till beviljas ersättning kommuner som flyktingmottagandet.när för faktiska träffat överens-För år 1996 är kostnaderna kostnader för kommelse med schablonersättningenuppstår för bistånd som ges med ---------------------------------------------------------------------- stöd av 1995/96 är 110 större Invandrarverket socialtjänstlagenmiljoner kronor. omfattning bör har därefter i (1980:620) Kostnaderna för involveras i oktober 1995 lämnat eller lagen ersättning till sin egen en (1990:52) med kommunerna introduktion. situationsbeskrivning särskilda uppgick under Slutligen om vuxna bestämmelser om budgetåret 1994/95 visar invandrares vård av unga. till ca 6,7 uppföljningen kunskaper i Ersättningen miljarder kronor. att arbetsför- svenska och avser främst Under budgetåret medlingen svenskundervisning placering i 1995/96 beräknas borde spela för invandrare. Även familjehem kostnaden till en aktivare denna rapport eller drygt 4 miljarder roll redan visar att läget är grupphem. kronor. under oförändrat dystert; Ersättning av introduktionensalltför långa extraordinära Uppföljning/utvärderinginledning. väntetider, alltför kostnader kan av Statens många avbrott och efter prövning flyktingmottagandetinvandrarverk alltför få klarar av av och den statliga lämnade år 1994utbildningen. Invandrarverket ersättningen en rapport Invandrarverket och inom ramen Invandrarverkets till har i samråd med för anvisade uppföljning har regeringen om Arbetsmarknadsstyrelsen medel lämnas under det senaste flyktingars gjort en till kommuner åretfokuserats på svenskundervisning.sammanställning om eller kommunernas Av rapporten flyktingars landsting som arbete med de framkom att registrering på har vissa individuella väntetiderna arbetsförmedlingen typer av introduktionsplanerna.innan sfi vad gäller extraordinära Därvid har brister påbörjats är förflyktingar kostnader för noterats främst långa, mottagna åren 1991, flyktingmottagandet.vad gäller planeravbrotten i 1992 och 1993. Den totala för barn och studierna för Under- ramen för flyktingar som många och att sökningsgruppen ersättning av flyttat till en alltför få består av extraordinära ny kommun. avslutar kommunmottagna kostnader Dessutom studierna med flyktingar i åldern under konstateras att godkänt 16 - 59 år. Omkring budgetåret flyktingen i resultat. 30 % av mottagna ---------------------------------------------------------------------- flyktingar i utomnordiska den osäkerhet avsedd att täcka åldersgruppen medborgare. som kunde fram t.o.m. den 30 16 - 59 år och Vid sidan av finnas i juni 1994. som tagits resultatuppföljningenkommunernas Arbetsgruppen emot under åren skall en central redovisning har vidare under 1991-93 är utan uppföljning ske av att den sommaren 1995 arbete och kostnadsutvecklingenstatliga gjort en slutlig denna andel är för stat och ersättningen i uppföljning i nästan fyra kommun. flertalet vilken utsträckning gånger så stor Arbetsgruppen kommuner den statliga som den för har i rapporten dittills hade ersättningen för motsvarande Hur täcker den täckt de flyktingar som grupp statliga kostnader som tagits emot år 1991 svenskar. ersättningen den varit täckt de kostnader Skillnaden kommunens avsedd att ersättningen varit mellan kostnader för täcka för avsedd att täcka. flyktinggruppen flyktingmottagandet?flyktingar Resultatet av och samtliga Uppföljning av mottagna i en denna uppföljning utomnordiska kommunalt kommun år bör liksom den medborgare är flyktingmottagande 1991. För tidigare tolkas mindre men för flyktingar flyktingar med viss likafullt mottagna åren mottagna i en försiktighet på anmärkningsvärd.1991-1993 under kommun år 1992 grund av den Det är små tiden 1991 t.o.m. framkom av osäkerhet som kan grupper som juni 1994 (Ds urvalsunder- finnas i en del av trots 1994:136) sökningen att kommunernas registrering på redovisat de flesta redovisning och de arbetsförmedlingenresultaten från kommuner låg brister som ännu har någon form tidigare under eller kan antas finnas av arbete. Av uppföljning från enomkring den kvar i kommunernas personer som är urvalsundersökning förväntade uppföljning av i i 41 kommuner. bidragsutnyttjandegradenkostnader i arbetsmarknadsåtgärderArbetsgruppenoch att den flyktingmottagandet. är en markant fann med statliga Resultaten av högre andel utgångspunkt från ersättningen uppföljningen flyktingar (ca urvalsundersökningendittills täcktredovisas i 50 %) jämfört och med de kostnader rapporten Hur med övriga reservation för den varit täcker den statliga ---------------------------------------------------------------------- ersättningen stor utflyttning slutsatser om inte betalats ut kommunernas av flyktingar. orsaker till för denna grupp kostnader för Flera kommuner skillnader i blir dock flyktingar med stor bidrags- kostnadstäckningen mottagna år inflyttning av utnyttjandegradenlägre. En tredjedel 1991 ? (Ds flyktingar som mellan olika av de undersökta 1995:75). första gången kommuner har kommunerna har fått Uppföljningen tagits emot i inte varit sina kostnader visar i stort annan kommun år möjliga att täckta helt och sett på samma 1991 och som var dra utifrån hållet genom resultat som boende i kommunen kommunernas statliga bidrag. den tidigare vid utgången av redovisningar. För de kommuner som uppföljningen. januari månad 1995 Arbetsgruppen inte fått alla Det innebär att hade en hög har under kostnader ersatta, den statliga bidragsutnyttjandegrad.våren 1996 är underskottet i ersättningen För kommuner med gjort en flertalet fall avseende stor inflyttning fortsatt högst 20 %. I flyktingar av flyktingar undersökning, undersökningarna av mottagna år kommer de nya som baseras på såväl 1991 års som 1991 för de ersättningsreglernaflyktingar 1992 års flesta som trädde i kraft som första flyktingmottagande kommuner täckt den 1 januari gången tagits framgår tydligt att de kostnader 1996 och som nämns emot i en sekundärflyttningarna ersättningarna under avsnittet kommun år gjorde varit avsedda Statlig 1992. utflyttningskommunerna att täcka. Någraersättning, att ha Analysen är till “vinnare“ med kommuner har positiva effekter ännu inte inflyttningskommunerna en hög genom att slutförd, men som regel inte bidragsutnyttjandegradersättningen det kan dock fick sina medan några har sträckts ut i konstateras kostnader täckta. en väldigt låg tiden och därmed att Inflyttningskommunerna sådan. bättre bör kommunerna är nästan alla stora Kännetecknande sammanfalla med har ungefär och medelstora för kommuner när i tiden samma kommuner i med en låg kommunernas kostnader som mellersta och södra bidragsutnyttjandegradkostnader uppstår.år 1991. Sverige. För är många gånger Några Eftersom något flyktingar som att de har en ytterligare konjunkturtilläggflyttar ifrån ---------------------------------------------------------------------- ursprungskommunenatt den statliga varit första två åren efter mer än 18 ersättningen inte registrerade utbetalningen. månader efter har täckt vid en Ränta utgår med en det första kostnaderna är att förläggning förräntesats som kommunmottagandetkommunernas asylsökande fastställs för varje får socialbidragskostnadereller som i år av regeringen. inflyttningskommunernablivit större änövrigt Amorteringstidens inte del av beräknat genom att omfattas av längd bestäms med schablonersättningen.så få flyktingarflyktingmottagandet.utgångspunkt från Små kommuner, kommer ut i Lånebeloppet lånens storlek. oberoende av arbete. fastställs i Låntagare med låga geografiskt procent av inkomster kan få Lån till läge, är i gällande anstånd med hemutrustning för allmänhet basbelopp återbetalning eller flyktingar utflyttningskommuner enligt lagen nedsättning av det Sedan den 1 och får sina om allmän belopp som skall januari 1991 kostnader försäkring. betalas. Vid erbjuds täckta av de Beloppet för långvarig oförmåga flyktingar ett lån statliga ett att betala till bidragen. enpersonshushålltillbaka lånet hemutrustning. De ändrade är högst 21 000skall detta kunna Tidigare erhöll utbetalningsregler kronor och för avskrivas. Med de flertalet för en familj med relativt förmånliga flyktingar schablonbidragen två barn villkor som gäller socialbidrag till som gäller 34 000 för lån till hemutrustning vid fr.o.m. den 1 kronor. Från hemutrustning bör bosättning i en januari 1996 beviljat det normalt sett kommun. syftar bl.a. belopp inte finnas något Lånet till att ta avräknas en behov av administreras av bort orättvisor uppläggningsavgiftsocialbidrag till Centrala i på för möbler och annat studiestödsnämnden. ersättningsnivån närvarande 300 bohag. Lån kan beviljas kommunerna kronor i Återbetalning av till flyktingar emellan på samband med lån började i m.fl. som fyllt grund av utbetalningen. januari 1993 och 18 år, som tas sekundärflyttningar. Lånen är hittills har 104 emot i en kommun Den främsta amorteringsfriamiljoner kronor av efter att ha orsaken till under de kapitalskulden ---------------------------------------------------------------------- betalats varit knutet till ledamöter från insatser för att tillbaka. 3 departementet och Flyktingpolitiskakomma åt 000 lån har har letts av rådet, grundorsaker till slutbetalats. statsrådet. I rådetInvandrarrådet flykt. De Ca 33 800 har ingått och viktigaste personer har ledamöter från Am- invandrarnas organisationerna under perioden nesty trossamfund med flykting- 1 juli 1995 - Internationals deltog. relaterade mandat 30 juni 1996 svenska sektion, är FN:s ansökt om Rädda barnen, VIDet internationella migrations- och flyktingpolitiska högkommissarie för anstånd med Svenska arbetet och flyktingar (UNHCR) återbetalningen flyktingrådet, Sveriges roll och FN:s av lånen. Under Svenska kyrkans 1.Inledning hjälporganisation Sverige samma period församlingsnämnd, för verkar aktivt har beslut Svenska röda palestinaflyktingar i en rad fattats om korset, Sveriges (UNRWA). internationella avskrivning av frikyrkoråd och Inom OECD är det fora för att lån för 2 496 Riksförbundet för av naturliga skäl bidra till lånehushåll med personal vid den ekonomiska varaktiga en summa av invandrarbyråer politiken i lösningar av ungefär 34 och medlemsländerna, både de miljoner flyktingmottagningar arbetskraftsfrågorna problem som kronor. (RIB). Dessutom etc. som bestämmer orsakar har ingått inriktningen av folkomflyttningar VSamråd med frivilligorganisationer m.fl.representanterdet och av de Flera svenska från berörda migrationspolitiska konsekvenser frivilligorganisationermyndigheter, arbetet. som följer är aktiva inom Svenska Europarådet är därav. invandrings-, kommunförbundet, sedan länge ett Inom FN:s flykting- och Landstingsförbundet, viktigt forum för ram behandlas biståndspoliti- Sveriges Advokat- mellanstatlig flyktingpolitiska ken. På central samfund, dialog kring frågor med nivå har de riksdagspartierna integration av avseende på största och UNHCR. invandrare i såväl åtgärder för organisationerna I januari 1996 medlemsländerna. Där dem som samlats i ett hölls ett möte har man också under tvingats på flyktingpolitisktenligt en ny en följd av år flykt som råd, som har struktur, där arbetat med ---------------------------------------------------------------------- asylrättsliga förutsättningar församråd. Den Översynen skall spörsmål. det nordiska vara avslutad Den migrationspolitiskapassfriheten 1997. västeuropeiska arbetet. En är en gemensam Sveriges lämnar integrationen analys av de angelägenhet betydande bidrag har även rättsakter som som utgör ett till de immigrationspolitiskainom EU gäller påproblem i internationella aspekter. Som detta område har dagens flyktingprogrammen. medlem i EU dock visat, att situation. Sverige tillhör de deltar Sverige Sverige inte Sverige fem viktigaste i och bidrar ställs inför krav påverkar aktivt bidragsgivarna till det genomgripande för att till UNHCR och arbete som förändringar av effektivisera UNRWA. De svenska bedrivs i politiken på detta biståndet till bidragen till WFP syfte att område. flyktingar. till förmån för avveckla eller Det nordiska Under 1995 flyktingar är bland förenkla samarbetet i reformerades de största och mest gränskontrollen migrations- och UNHCR:s och flexibla. för personer. flyktingpolitiska WFP:s (FN:s Via SIDA:s Sverige har frågor har även livsmedelsprogram)katastrofanslag under åren 1994 under 1995 varit administrativa stödjer Sverige och 1995 i betydelsefullt, struktur. På insatser till förmån flera fora främst av två skäl.svenskt för flyktingar och fortsatt att Dels är inititativ internflyktingar i verka för att utvecklingen i beslöts att olika regioner, Europas länder vårt östra närområdegenomföra en ofta i samarbete skall dela på ett gemensamt samlad översyn med FN eller ansvaret i den nordiskt av roll- och enskilda massflyktssituationintresse, dels ärmandatfördelningenorganisationer. som uppstått det faktum att inom FN- 1995 gick de till följd av tre nordiska systemet vid största bidragen kriget i f.d. länder blivit humanitära till f.d. Jugoslavien. medlemmar i EU - insatser, som Jugoslavien, Stora Sveriges medan två valt att ju sjö-regionen medlemskap i stå utanför - ett huvudsakligen (Ruanda, Burundi), EU har förhållande som berör och Afrikas horn. inneburit naturligtvis ger flyktingliknandeEkonomiskt stöd delvis nya anledning till situationer. utgår också till ---------------------------------------------------------------------- internationella flytt sitt flexibelt insatser och organisationer hemland. Mandatet mandat för att förbättrad som förlängs vart femtekunna agera katastrofberedskap. Internationella år av FN:s för grupper Arbetet med att Röda korset och generalförsamling. som finna långsiktiga Röda kors- Verksamheten traditionellt lösningar på federationen finansieras inte kommit i flyktingproblemen och till huvud-sakligen åtnjutande av och förebygga svenska via frivilliga skydd. UNHCR uppkomsten av nya enskilda bidrag från har i båda flyktingströmmar organisationer. medlemsländerna. fallen har blivit De största givarna tilldelats centralt för UNHCR, 2.UNHCR och övriga FN-organs arbete med flyktingfrågorär USA, EG-rollen somoch har medfört en FN:s kommissionen, samordnare tyngdpunktsförskjutning flyktingkommissarieJapan, inom FN- mot insatser i (UNHCR) Nederländerna och systemet av ursprungsländer. inrättades 1950 Sverige. det humanitära Sverige har utifrån behovet UNHCR gav under biståndet, särskilt att lösa de 1995 skydd och vilket till uppmärksammat europeiska bistånd åt över 27 stor del behovet av att se flyktingarnas miljoner människor inneburit nya till de problem efter på flykt. uppgifter för bakomliggande andra Verksamheten organisationen.orsakerna till världskriget. präglades av två I samband med flyktingströmmar, UNHCR:s större humanitära komplexa bland annat grundläggande katastrofer - katastrofer respekten för mandat är att f.d. Jugoslavien av denna typ, mänskliga utifrån 1951 årsoch har rättigheter i flyktingkonventionRuanda/Burundi - flyktingproblematikenursprungsländerna och 1967 års som tillsammans kommit att få och kopplingen tilläggsprotokollomfattade 40 en alltmer till ekonomisk och ge rättsligt procent av framträdande demokratisk skydd åt budgeten. Båda är roll. Under utveckling. personer som på tydliga exempel på de senaste Sverige verkar grund av flyktingliknande åren har UNHCR inom UNHCR för att välgrundad situationer, där lagt ökad riktlinjer fruktan för flyktingkommissarienbetoning på utvecklas för skydd förföljelse getts ett mer förebyggande för grupper som ---------------------------------------------------------------------- inte omfattas Samarbete krävs 3.UNRWA har nu flyttats FN:s av såväl inom från Wien till Gaza hjälporganisation flyktingkonventionenkatastrofområdet och Amman. för och som för att möta Idag bistår UNRWA palestinaflyktingar, tilläggsprotokollet.problematiken närmare 3,2 UNRWA, Sverige stödjer kring miljoner inledde sin UNHCR:s arbete internflyktingar, palestinska verksamhet i integration av flyktingar. Av 1950 och har repatrieringen återvändande dessa befinner sig nu under 45 år till f.d. flyktingar samt cirka en tredjedel svarat för Jugoslavien, för att angripa i flyktingläger. utbildning, som är ett grundorsakerna Till skillnad från hälsovård och tydligt till flykt. UNHCR har UNRWA social exempel på hur Sverige har inget direkt service för det komplexa betonat vikten av mandat när det palestinska samspelet att hålla fast vid gäller flyktingar på mellan en tydlig flyktingarnas Västbanken och humanitära, ansvarsfördelning rättsliga skydd, Gaza, samt i politiska och inom FN-systemet, men utövar en viss Libanon, militära och drev med stöd skyddsfunktion Syrien och insatser av övriga EU- genom sin närvaro i Jordanien. påverkar medlemar under länderna. Under den organisationens 1995 igenom att De årliga 50:e verksamhet. en samlad översyn bidragen till generalförsamlingen I takt med av roll- och UNRWA uppgår till förlängdes att allt fler mandatfördelningen ca 340 miljoner UNRWA:s ansvarsområden inom FN-systemet US-dollar och de mandat till läggs på UNHCR vid humanitära viktigaste givarna 1999. 1994 framstår katastrofer är USA, EG, Japan beslutades behovet av skulle genomföras. och Sverige. Det att UNRWA:s samordning med Sverige har svenska bidraget huvudkontor andra vidare medverkat till UNRWA:s skulle organisationer, aktivt i den reguljära budget flyttas från inom och genomgripande var 146 miljoner Wien till utanför FN- reformeringen av kronor för Gaza. familjen, som UNHCR:s verksamhetsåret Organisationens alltmer styrformer. 1994 och 140 huvudkontor tydligt. miljoner 1995. ---------------------------------------------------------------------- UNRWA står till den samarbete med Central- och Öst- idag inför ett palestinska UNHCR. europa. IOM har arbete att administrationen under år 1993 öppnat anpassa sig är önskvärd. Det ärMedlemskapet ett nytt till den dock alltför i IOM ger regionkontor i förändrade tidigt att lägga Sverige Helsingfors för att situation på fast tidpunkten möjlighet att bättre möta behoven Västbanken och för en avveckling, ta aktiv del i Ryssland och Gaza, som har då i Baltikum. uppstått i och "palestinifieringen"organisatonensRegionkontoret i med av UNRWA måste olika Helsingfors interimsavtalet följa den verksamheter. genomför ett tvåårigt om utvidgat generella Sverige har åtgärdsprogram palestinskt utvecklingen i under en lång gällande självstyre. fredsprocessen. tid haft ett migrations- UNRWA söker i praktiskt politiskt ökad 4.IOM inriktat samarbete i International utsträckning samarbete med Östersjöområdet Organization for samordna sin IOM avseende omfattande de Migration (IOM), verksamhet med transport baltiska staterna, med säte i Genève den nya till Sverige Ryssland och grundades år 1951. palestinska av Vitryssland. Verksamheten administrationen. kvotflyktingar Sverige har består av Syftet är m.fl. och från bidragit med 4 700 rådgivning till ytterst att Sverige av 000 kronor. regeringar i trappa ner återvandrare. Programmet migrationsfrågor, verksamheten. Under de avslutas hösten utbytesprogram, Sverige senaste åren 1996. praktikprogram, välkomnade har IOM Vidare har främjande av beslutet att spelat en mer regeringen i maj återvandring samt flytta aktiv roll än 1996 beslutat att transport av huvudkontoret tidigare, lämna bidrag om ca flyktingar och till Gaza och främst som en 60 000 kronor för migranter. anser att en följd av att undersöka Transportverksam- successiv utvecklingen behovet av olika heten är särskilt överföring av i f.d. slags omfattande och UNRWA:s Sovjetunionen datautrustning för sker ofta i verksamhet och i att hantera ---------------------------------------------------------------------- migrationsärenden.förväntas få för regering. nämligen, berörda Inom OECD:s Bulgarien, 5.OECD arbetsmarknader ram pågår sedanRumänien, Polen, Inom OECD och för den flera år Tjeckoslovakien finns sedan år sociala tillbaka ett och Ungern. Arbete 1978 en utvecklingen i viktigt pågår med att vidga arbetsgrupp för ut- och arbete med korrespondentnätet migrationsfrågor, invandringsländer. att i en årlig ytterligare. den s.k. Ett annat är att rapport 6.OSSE Working Party Organisationen för studera den sammanställa on Migration. samarbete och utländska och analysera Gruppen säkerhet i Europa arbetskraftens migrationspolitik rapporterar (OSSE) är genom sin villkor i olika och direkt till breda medlemsbas länder. Under migrationsdata OECD:s råd. av 52 senare år har från Sverige har medlemsstater, gruppens arbete medlemsländerna, sedan starten innefattande bl.a. starkt påverkats den s.k. deltagit vissa länder i det av den växande SOPEMI- aktivt i asiatiska Ryssland insikten om behov rapporten. arbetet. Ett samt Nordamerika, av samordning Rapporten har viktigt syfte ett värdefullt mellan i dag en är att forum även för invandringsländernaställning som analysera migrationsfrågor i för att på sikt ett av de sambandet ett europeiskt påverka viktigaste mellan perspektiv. bakgrundsorsakerna referensverken migration och Massmigrationsfrågan, till utvandring. inom området. den ekonomiska som berör Ett område som Arbetet sker utvecklingen i fundamentala speciellt i en grupp, OECD-länderna. mänskliga uppmärksammats som består av Ett rättgheter, kan ses under 1995 var både forskare arbetsområde för som en del av dess migrationen i och gruppen är att konfliktförebyggande Sydostasien genom representanter studera vilka och krishanterande ett för ländernas effekter de verksamhet. Vikten expertseminarium regeringar. I senaste årens av samarbet med som arbetsgruppen gruppen ingår förändrade andra arrangerade i även några migration har internationella Tokyo i samarbete länder utanför och kan organisationer med Japans OECD-kretsen, ---------------------------------------------------------------------- betonas och Europarådets Under 1995 Sverige är sedan Sverige har utvidgning mot öst fortsatte en den 1 januari 1995 verkat för att har påverkat diskussion om medlem av EU. OSSE skall inriktningen av sk. “säkra Medlemskapet stärka sin CAHAR:s arbete länder“ ur innebär att Sverige kompetens att och har under transitländernasfullt ut deltar i hantera frågor 1995 mer tagit perspektiv, arbetet kring inom ramen för sikte på de som påbörjades personers fria det breda problem som de 1994, till rörlighet såväl vad säkerhetsbegreppet.nya vilken Ungern avser de delar som Migrations- medlemsländerna hade tagit regleras i EG- och MR-frågor har. Denna fram ett rätten som de delar har tagits upp utveckling har diskussionsunderlag.som regleras inom vid särskilda inte varit Det hölls en ramen för det seminarier som självklar för alla inledande rättsliga och arrangerats länder men från diskussion om inrikes inom ramen för svensk sida har den samarbetet. EU- den s.k. vi sett det europeiska medlemskapet “human angeläget att konventionen innebär vidare att dimension“. utvecklingen gått angående skydd Sverige bytt sida 7.Europarådet och Öst/Väst-migrationi den riktningen.för dei EES-avtalet. CAHAR Det är viktigt att mänskliga Detta avtal gäller Europarådets dessa nya rättigheterna fortfarande och expertkommitté demokratier också och rätten för innebär att för skapar ett system asylsökande medborgare i de asylrättsliga för att kunna ta att överklaga femton EU-länderna frågor (CAHAR) emot flyktingar ett och i tre av EFTA- är ett fora för och pröva deras avvisningsbeslut,länderna fritt kan utbyte av asylansökningar. baserad på ett flytta mellan de erfarenheter Det är också dokument avtalsslutande och viktigt att deras utarbetat av länderna för att ta information om lagstiftning på Europarådets anställning, starta förändringar av detta område rättsavdelning.egen verksamhet, den överensstämmer med 8.Europaintegrationenstudera, bo och asylrättsliga EU- de principer och leva - enligt ett lagstiftningen medlemskapet värderingar som för hela EES i respektive och EES- utvecklats, bl.a. gemensamt land. avtalet inom Europarådet. regelsystem. ---------------------------------------------------------------------- Avtalet innebär Medlemsstaterna uppförande. aktualiserar frågan också en får behålla Avlägsnande på om gemensam bestämmelser som allmänpreventivgenomförandebestämmelser. arbetsmarknad föreskriver grund är Dessa tar sikte på där medborgare särskild förbjudet. att man med i de behandling av Beslut om bibehållen säkerhet avtalsslutande utlänningar som avlägsnande för medborgarna länderna har grundar sig på måste vara skall kunna rätt att utan hänsyn till allmän motiverade avskaffa krav på ordning, säkerhet och kunna personkontrollen arbetstillstånd och hälsa. överklagas. vid de inre ta arbete var Restriktionerna Avskaffandet gränserna. Som som helst inom får inte användas av EU:s inre exempel på hela EES- som stöd för gränser - genomförandebestämmelser området. generella unionsfördragetkan nämnas ett Reglerna administrativa Arbetet med gemensamt innebär förbud åtgärder som medförden fria regelverk för mot ytterligare rörligheten förkontroll vid den diskriminering gränsformaliteter personer och yttre gränsen, en på grund av vid inre gräns genomförandet harmoniserad medborgarskap utöver bevis om av den inre viseringspolitik när det gäller medborgarskap. marknaden och en utökad sysselsättning, Frågor om omfattar också samverkan mellan lön, begränsning i avskaffandet medlemsstaternas arbetsvillkor inreserätten och av den inre administrationer. liksom sociala om avlägsnande gränserna. I Arbetet med och behandlas i Romfördraget genomförandebestämmelser skattemässiga direktiv slås fast att bedrevs före förmåner m.m. 64/221/EEG. I en inre unionsfördragets Den fria artikel 3 stadgas marknad utan ikraftträdande i rörligheten att åtgärder inre gränser strikt omfattar även vidtagna med skall mellanstatlig familjemedlemmar.hänsyn till allmänupprättas. form. I och med EG-rättens ordning och Avskaffandet unionsfördragets regler om fri säkerhet av ikraftträdande, den rörlighet är uteslutande skall personkontroll 1 november 1993, inte utan grunda sig på vid inre fördes huvuddelen undantag. personens eget gränser av detta arbete in ---------------------------------------------------------------------- i EU:s hur kontrollen skall konsulärt samarbete rättsliga och vid EU:s yttre komplettera vad avser inrikes gräns skall yttre viseringar samt en samarbete, den genomföras (den gränskontrollkonventionengemensam åtgärd om tredje s.k. yttre och möjliggöra flygplatstransitvisering. pelaren. gränskontrollkonventionen).det Den senare syftar ViseringsfrågornaDublin- informationsutbytetill att förbättra fördes i konventionen har som förutses i möjligheten att huvudsak in ratificerats av denna. kontrollera den under tio Utvecklingen illegala gemenskapsrätten.medlemsstater. De under år 1995 invandringen. I samtliga nya Under år 1995 Sverige, som inte frågor om dessa medlemsstaterna har, som tidigare haft genomförandebestämmelserhar i sina nämnts, rådet detta fattar rådet föranslutningsfördrag fattat beslut viseringsinstrument, rättsliga och förbundit sig att om två har fått en inrikes frågor tillträda förordningar påövergångsperiod på 18 (RIF) konventionen. I viseringsområdet.månader för att besluten. Ett Sverige pågår I den ena genomföra åtgärden. omfattande förberedelser för fastställs de Under år 1994 arbete hade detta. Yttre tredjeländer antog rådet en redan vid gränskontrollkonventionenvars resolution om tiden för är ännu inte medborgare uppehållstillstånd unionsfördragetsfärdigförhandlad dåmåste ha för ikraftträdande ett fåtal frågor visering när tredjelandsmedborgare bedrivits och fortfarande är de passerar som har för avsikt resulterat i olösta. Det gäller EU:s yttre att arbeta i EU, bl.a. två främst frågan om gränser. Den en resolution om konventionstexter.den territoriellaandra uppehållstillstånd Den första tillämpningen samt förordningen för behandlar frågan om EG- rör enhetlig tredjelandsmedborgare vilket land domstolens utformning av som har för avsikt som i sak eventuella roll. viseringshandlingar.att verka som egna skall pröva en En konvention om Rådet har företagare samt en asylansökan ett europeiskt vidare resolution om (den s.k. informationssystem antagit en tredjelandsmedborgare Dublinkonventionen)(EIS) är under rekommendation som har för avsikt och den andra utarbetande. EIS om lokalt att studera i en ---------------------------------------------------------------------- medlemsstat. snabbförfarande då användning av Deklarationen Under 1995 resolutionen om uttrycket följer den av FN:s antog rådet en ansvarsfördelning “flykting“ i flyktingkommissariat resolution som skall tillämpas. artikel 1 i utarbetade behandlar På asylområdet 1951 års handboken för situationen för enades rådet om tvåflyktingkonventionfastställande av de nya instrument. angående flyktingskap och tredjelandsmedborgareEn resolution omflyktingars de förslag som den som lagligen minimigarantier rättsliga flyktingpolitiska uppehåller sig vid handläggning ställning. I kommittén lämnade i i en av asylärenden, den Svensk medlemsstat. som fastställer gemensamma flyktingpolitik i Resolutionen vissa principer ståndpunkten ett globalt identifierar om effektiv behandlas perspektiv. vilka som handläggning av begrepp såsom I juni 1995 skall omfattas asylärenden och förföljelse, antog rådet en av den och ger hänvisar särskilt förföljande resolution om dessa personer till 1951 års part, grunder harmonisering av vissa flyktingkonvention för förföljelse,åtgärder i kampen minimirättigheter.angående upphörande av mot olaglig Vidare antog flyktingars flyktingskap, invandring och rådet en rättsliga uteslutande olagligt arbete resolution om ställning. Vidare från och en förbättring ansvarsfördelningomfattar flyktingskap av vid mottagande resolutionen m.m. Vid det kontrollåtgärderna av fördrivna vissa garantier rådsmöte där maninom detta område. personer och vid prövningen av enades om den Resolutionen är en tillfälligt asylärenden, den gemensamma fortsättning på det uppehälle för asylsökandes ståndpunkten arbete som fördrivna rättigheter under avgav Sverige påbörjades 1993 om personer. handläggningen av en kontroll och Denna ärendet, deklaration avvisning eller resolution tar överklagandet och om den utvisning av främst sikte på omprövning. Rådet svenska medborgare i massflyktsituationer.har också enats omtolkningen avtredje land som Rådet antog ävenen gemensam begreppet olagligt vistas ett beslut om ståndpunkt om en “förföljelse aveller arbetar i ett harmoniserad tredje part“. EU. ---------------------------------------------------------------------- I syfte att Konferensen behovet av tillräckligt förbättra inleddes formellt att effektivt. Sverige öppenheten i den 29 mars 1996 effektivisera kommer att verka arbetet enades vid ett särskilt arbetet i den för att arbetet även rådet i möte med tredje i fortsättningen i november om Europeiska rådet i pelaren. huvudsak skall ett beslut om Turin och beräknas Sveriges förbli offentliggörandehålla på en bit in regering mellanstatligt. i Europeiska på 1997. Redan presenterade Vad beträffar asyl- gemenskapernas under 1995 skedde en skrivelse och officiella dock omfattande till invandringsfrågor är tidning (EGT) förberedelser, riksdagen med det regeringens av de inte minst i den redogörelse föruppfattning att rättsakter och s.k. förberedelsearbetetdet kan övervägas andra texter reflektionsgruppen.samt för vissa att föra över som rådet Europeiska rådet principiella lämpliga delar av antagit i beslutade 1994 ställningstagandendetta område till asyl- och att tillsätta en i de frågor gemenskapslagstiftningen. invandringsfrågor.reflektionsgrupp som Härigenom skulle 1996 års för att förbereda konferensen bättre regeringskonferensregeringskonferensen.kan komma attförutsättningar Enligt artikel Gruppen behandla. skapas för N 2 i sammanträdde Skrivelsen förverkligandet av Maastrichtfördragetmellan juni och överlämnades den fria skall en december 1995 och den 7 rörligheten för regeringskonferensdess arbete december personer. Det bör sammankallas avslutades i och 1995. I också bidra till 1996 för att med att gruppens skrivelsen att finna lösningar undersöka vilka slutrapport menar för att skapa en bestämmelser i överlämnades till regeringen mer rättvis fördraget som Europeiska rådet. att det är en ansvarsfördelning skall I denna utbredd mellan revideras i slutrapport uppfattning medlemsstaterna. enlighet med behandlas bl.a. att Schengensamarbetet de mål som rättsliga och samarbetet i I syfte att anges i inrikes frågor. I den tredje påskynda fördragets detta avsnitt pelaren inte förverkligandet av inledning. underströks bl.a. varit den fria ---------------------------------------------------------------------- rörligheten för kunna tillämpa Schengenmedlemskap.länderna med sikte personer konventionen. Schengens på fullt medlemskap ingick Frankrike, som i exekutivkommittéför de tre EU- Frankrike, övrigt tillämpar “Schengens medlemmarna och Tyskland och konventionen, har ministerråd“ samarbetsavtal med Benelux- med hänsyn till de uttalade sig Island och Norge. länderna 1985 terroristhandlingari oktober Vidare uttryckte Schengenavtalet,man drabbats av 1995 positivt exekutivkommittén vilket syftade åberopat en till målsättningen att till en undantagsbestämmelseförhandlingar förhandlingarna avveckling av i konventionen med de fem skall ha kommit så alla som tillfälligt nordiska långt att man vid personkontrollermöjliggör en länderna. sitt möte den 18 vid inre fortsatt Beträffande april 1996 skall gränser. Senare personkontroll Island och kunna besluta att har även vid de inre Norge, som de fem nordiska Spanien, gränserna. inte är EU- länderna kan inträda Portugal, Danmark ansökte medlemmar, som observatörer Italien, i maj 1994 om konstaterade den 1 maj 1996. Grekland och observatörskap i kommittén Observatörskapet Österrike Schengensamarbetet,emellertid innebär i praktiken tillträtt med sikte på fullt att en att observatörerna avtalet. 1990 medlemskap. institutionell deltar i de olika hade man Finland och lösning måste möten som hålls i förhandlat fram Sverige gjorde hittas för att Schengenkretsen. en motsvarande dessa skall Som observatör har tillämpningskonventionansökningar i junikunna man inga och den 26 1995. Samtliga anslutas till förpliktelser att mars 1995 tre länder har i samarbetet. verkställa de började sina ansökningar Vid sitt möte genomförandeåtgärder konventionen gjort det i december som samarbetet tillämpas av uttryckliga 1995 förutsätter för dem sju av förbehållet att denbeslutade som tillämpar medlemsstaterna.nordiska exekutivkommitténkonventionen. Det Italien, passkontrollöverenskommelsenatt inledakommer således inte Grekland och skall kunna förhandlingar innebära att Österrike har upprätthållas vid med de personkontrollerna hittills inte ett framtida nordiska vid inre gränser i ---------------------------------------------------------------------- detta skede till Schengens Sverige har i Baltikum och tas bort för de regelverk finns med de dess närområde. Hit nordiska redan eller är nordiska hör länderna. under förhandling länderna. gränsöverskridande, När Sverige inom EU. I organiserad blir medlem Exempelvis regeringens brottslighet, kommer detta motsvarar proposition flyktingsmuggling att innebära Dublinkonventionen 1994/95:160 m.m. För att bemöta att vi Schengens regler angående dessa hot skall tillämpar de om första Sveriges Sverige samverka genomförandebestämmelserasyllandsprincipen.samarbete medaktivt med berörda som finns. Schengens Central- och länder. Även Detta innebär tillämpningskonventionÖsteuropa Ryssland skall att är så utformad att föreslås ett omfattas av personkontrollernaeventuella EU- nytt program samarbetet. vid inre regler har omfattande Främsta gränser företräde. budgetåren målsättningen för försvinner och 9.Samarbete mellan staterna kring Östersjön1995/1996,biståndet till och att en fri Sveriges 1997 och samarbete med rörlighet för östsamarbete 1998. Estland, Lettland personer kännetecknas bl.a. I och Litauen är att genomförs, av den propositionen föra dessa länders detta gäller geografiska närhet anges flykting- och även för och grannskap, beträffande migrationspolitik tredjelandsmedborgare.som finns mellandet närmare en Vidare innebär Sverige och de migrationspolitiskaeuropeisk nivå och det att länder som ett ansvaret därmed också Sverige kommer samarbete bl.a. att nya uppfylla de att tillämpa framförallt hot och internationella Schengens omfattar. Det är risker för grundprinciper som regelverk vad viktigt för stabilitet finns på detta avser kontroll samarbetet att och säkerhet i område. Det vid den yttre stödja Östersjöregioneninnefattar för gränsen, utvecklingen av har uppstått påländerna att först viseringsfrågor normala grund av den och främst skaffa samt första grannrelationer, snabba och en asyllandsprincipen.som på sikt bör genomgripande migrationspolitisk Motsvarigheter likna dem som samhällsomvandlingengrundstruktur, ---------------------------------------------------------------------- underteckna till Baltikum. FN:s varandra om och tillämpa Genom det flyktingkommissariesförestående ändringar flyktingkonventionensvenska representant i den nationella samt skapa en initiativet för Norden och visumpolitiken. fungerande sommaren 1996 om Baltikum samt Det nordiska gränskontroll. inrättandet av ett en utlänningsutskottet Detta får också särskilt Östersjörådrepresentant har regelbundna ses som ett kommer också det för IOM. samrådsmöten med led i migrationspolitiskaOrdförandeskapetföreträdare för de staternas samarbetet kring har under nordiska möjlighet att Östersjön att 1995 utlänningsmyndigheterna, ansluta sig intensifieras. handhafts av det senaste i mars till EU. Den aktionsgrupp Norge. NSHF:s 1996. Utskottet På ett som skapats för policyinriktadeansvarar bl.a. för ministermöte, kampen mot funktion har övervakning av hur som de organiserad fortsatt den nordiska nordiska brottslighet i under det passöverenskommelsen ministrarna området skall ocksånorska tillämpas. I mötena med ansvar för arbeta med kampen ordförandeskapet,deltar även migrations- mot vissa nya representanter för och människosmuggling arbetsgrupper berörda flyktingfrågor och illegal har också departement. höll i samband invandring. tillsatts. För med NSHF:s 10.Det nordiska samarbetetverksamhetsåret sammanträde i 1996 är det De nordiska Oslo den 5 Finland som är regeringarnas december 1995 ordförande, samrådsgrupp för beslutades att första mötet flyktingfrågor ordförandelandet var i mars. (NSHF) har under i NSHF skulle Under året 1995 haft fyra ansvara för har också de möten och ett koordineringen nordiska särskilt av det länderna i invandrarministermöte. nordiska enlighet med Vid möten där det biståndet på den nordiska funnits behov har migrations- passkontrollöverenskommelsen bl.a. tid avsatts och kontinuerligt för diskussion med flyktingområdet informerat Skr. 1996/97:24 ---------------------------------------------------------------------- 11.De informella konsultationernagränskontroller.stort antalorganisationer. Av Under UNHCR:s Sålunda har internationelladet svenska och IOM:s Sverige deltagit organisationer biståndet till gemensamma i en arbetsgrupp som är aktiva Bosnien har nästan huvudskap där åtgärder mot inom såväl hälften fördelats verkar i människosmuggling flyktingbiståndetgenom enskilda Geneve en och annan illegal som inom det organisationer. organisation i invandring asylrättsliga Det under 1993 vilken 15 behandlas och där området. Dessa inledda samarbetet stater informella organisationersmellan UNHCR och informellt informationsnätverkpolitiska enskilda samverkar i byggts upp. roll har organisationer, migrationspolitiska I samband med under senare PARinAc frågor. Detta Sveriges inträde i år ökat (Partnership in forum, som EU har successivt. I action), har också använder diskuterats om vissa fall stärkt de enskilda arbetsnamnet IGC-Geneva bedrivs en organisationernas IGC-Geneva riskerar att intensiv och roll i det (Inter- innebära framgångsrik internationella Governmental dubbelarbete i lobbyverksamhet.arbetet. Consultations förhållande till Enskilda ECRE (European in Geneva), motsvarande organisationer Council for samlar de verksamheter i fördelar Refugees and flesta EU:s numera mer Exiles) är en västeuropeiska tredjepelarsamarbete.pengar till Londonbaserad stater samt Hittills har dock det fattiga sammanslutning av USA, Canada erfarenheterna av södra ett drygt 50-tal och IGC-Geneva halvklotet än europeiska Australien. På motiverat Världsbanken. frivilliga och organisationens fortsatt svenskt USA överlåter kyrkobaserade dagordning deltagande, exempelvis organisationer som under det särskilt kring nästan allt framförallt arbetar senaste året frågorna om sitt bistånd för asylsökandes och har främst ståttillegal avseende flyktingars erfarenhetsutbyteimmigration till Angola och rättigheter. ECRE i asylrättsliga västeuropa. Bosnien- har under 1990- frågor och Hercegovina talet bl a aktivt frågor om Det finns ett till enskilda engagerat sig i ---------------------------------------------------------------------- Central- och Av de humanitär hjälpinte råder väpnad Östeuropa och i organisationer till konflikt. samarbete med som tar emot nödlidande i UNHCR bedrivit svenskt konfliktområden. utbildningar finansiellt stöd Sverige för kan framförallt bidrar till myndigheter. nämnas såväl ICRC Man är även Internationella reguljära aktiva med Rödakorskommittén, budget som policyskapande ICRC och den till enskilda verksamhet. Internationella katastrofinsatser. ICVA Rödakorsfederationen,Under (International IFRC. ICRC har budgetåret Council of sitt säte i Genève 1994/95 Voluntary och mandatet uppgick Agencies) med grundas på 1949 årsSveriges säte i Genève ärGenèvekonventioner,bidrag till en oberoende den grupp av ICRC till 279 internationell internationella miljoner organisation avtal som gäller kronor. IFRC som består av behandlingen av har sitt hundratalet sårade, krigsfångarhögkvarter i organisationer och civilpersoner Genève och är från alla delar under krig. en av världen med ICRC:s arbete sammanslutning det gemensamt omfattar skydd av samtliga att man och bistånd till nationella arbetar med dessa kategorier rödakorsföreningar humanitär hjälp samt i världen. Den och efterforskning av kan sägas utvecklingsfrågor.saknade personer,komplettera ICVA:s roll är förmedling av ICRC på så sätt i första hand familjemeddelanden att den att samordna, och företrädesvis sprida informationsspridningägnar sig åt information, om humanitära sätta upp Genèvekonventionerna.insatser i nätverk m.m. ICRC ger dessutom områden där det Skr. 1996/97:24 ---------------------------------------------------------------------- Utrikesdepartementetbeslutar Utdrag ur skrivelse protokoll vid 1996/97:24 regeringssammanträdeInvandrings- och den 12 flykting- september 1996 politiken. Närvarande:_statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Åhnberg, Blomberg, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Östros, Messing Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén Totalt 78 987100 % 32 486* 100 % Regeringen