Regeringskansliets rättsdatabaser

Prop. 1996/97:25 Regeringens proposition 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv Prop. 1996/97:25 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 20 september 1996 På regeringens vägnar Lena Hjelm-Wallén Pierre Schori (Utrikesdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Den svenska migrationspolitiken bör ses som en helhet, som omfattar flykting-, invandrings-, invandrar- och återvändandepolitik samt innefattas i utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Migrationspolitiken skall vara human, tydlig och konsekvent. Den skall bygga på respekt för mänskliga rättigheter, internationell solidaritet och förutsättningarna i Sverige. Det svenska medlemskapet i EU innebär förutom nya åtaganden också ett ansvar att delta i utvecklandet av den framtida gemensamma politiken. En framgångsrik påverkan kan ge större tyngd åt de principer Sverige eftersträvar i migrationspolitiken. I propositionen föreslås att skydd liksom hittills skall finnas för flyktingar enligt flyktingkonventionen. Konventionen skall ges en vidare tolkning än i dag. Vidare föreslås att utlänningslagen ändras så att de nuvarande skyddsbegreppen de factoflykting och krigsvägrare utgår. De ersätts av preciserade regler för vilka utöver konventionsflyktingar som skall få skydd. Till dessa räknas de som riskerar att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, de som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland liksom de som på grund av sitt kön eller homosexualitet riskerar förföljelse. I en situation med massflykt där det finns grund att anta att skyddsbehovet kan vara av mer tillfällig karaktär skall uppehållstillståndet kunna begränsas under i normalfallet två år. Liksom hittills skall uppehållstillstånd kunna beviljas en utlänning som personligen har starka humanitära skäl. Invandringen av anhöriga begränsas i princip till make, maka eller sambo samt barn under 18 år. I vissa fall skall uppehållstillstånd också kunna ges till andra nära släktingar som i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den som finns här i landet. Regeringen skall i första hand genom förordningar styra rättstillämpningen vad gäller tidsbegränsade uppehållstillstånd vid massflykt samt uppehållstillstånd av humanitära skäl m.m. Rättssäkerheten stärks genom ett ökat inslag av muntlig handläggning i asylprocessen, genom krav på att alla beslut om uppehållstillstånd skall vara motiverade och genom vidgade möjligheter att överklaga avslag på ansökningar om uppehållstillstånd. Fingeravtryck skall tas av alla asylsökande med undantag av. barn under 14 år. Straffmaximum för den som i vinstsyfte organiserar illegal invandring till Sverige höjs till fyra års fängelse. Utlänningslagen kompletteras med en portalbestämmelse med innebörden att barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall beaktas i fall som rör barn. De inskränkningar som i dag gäller i fråga om möjligheterna att ta barn under 16 år i förvar skall i stället gälla den som är under 18 år. Om den som är under 18 år har behov av vård enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges. Ansvaret för vissa uppgifter inom utlänningsrättens område, exempelvis förvar, bör föras över från Polisen till Invandrarverket. Prop. 1996/97:25 Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 6 2 Lagtext 7 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)7 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring 23 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga 25 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll 26 2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning 27 2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 28 3 Ärendet och dess beredning 29 4 Migrationen till och från Sverige 31 4.1 Invandringen 31 4.2 Utvandringen och återvandringen 36 5 Nya förutsättningar 37 5.1 Den globala utvecklingen 37 5.2 Utvecklingen i Europa 40 6 Grunder för migrationspolitiken 43 7 Samarbete i globalt perspektiv 55 7.1 Migrationens omfattning 55 7.2 Orsakssamband 58 7.2.1 Migration och ekonomisk utveckling 58 7.2.2 Migration och bristande säkerhet 61 7.3 Det internationella systemet 63 7.3.1 Internationell migration 63 7.3.2 Internationell handel 69 7.3.3 Utvecklingsbistånd 70 7.4 Globala insatser 72 7.4.1 Insatser på lång sikt 72 7.4.2 Insatser på kort och mellanlång sikt 74 7.4.3 Insatser vid massflykt 76 8 Europeiskt samarbete 78 8.1 Förebyggande åtgärder 78 8.2 Samarbete i invandrings- och asylfrågor 79 8.3 Den östeuropeiska dimensionen 84 8.4 Regionala insatser 87 9 Rätt till skydd och invandring 89 9.1 Rätt till skydd 89 9.1.1 Gällande ordning 89 9.1.2 Skyddsbehövande 94 9.1.3 Överföring till Sverige 103 9.2 Rätt till invandring 104 9.2.1 Gällande ordning 104 9.2.2 Anhöriga 109 9.2.3 Övriga kategorier 115 9.3 Regelsystem 117 9.3.1 Gällande ordning 117 9.3.2 Visering 121 9.3.3 Uppehållstillstånd 125 9.3.4 Avvisning med omedelbar verkställighet 130 10 Ansvariga myndigheter 132 10.1 Gällande ordning 132 10.2 Ny ansvarsfördelning 134 10.3 Förhållningssätt och myndighetsstruktur 136 10.4 Asylärenden 138 10.5 Uppehållstillstånds- och medborgarskapsärenden 140 10.6 Förvar 142 10.7 Registrering av. fingeravtryck 143 11 Styrning av rättstillämpningen 145 11.1 Gällande ordning 145 11.2 Allmänna utgångspunkter för en framtida styrning 158 11.3 Förordningar 159 11.4 Regeringens prövning av enskilda ärenden 170 12 Rättssäkerhet 180 12.1 Gällande ordning 180 12.2 Identitetsfrågor 187 12.3 Muntlig handläggning 190 12.4 Beslutsmotivering och kvalitetskontroll 203 12.5 Överklagande 207 12.6 Vilandeförklaring 215 12.7 Handläggning 217 13 Organiserad illegal invandring 223 13.1 Gällande ordning 223 13.2 Skärpta straff 224 14 Barn ....... 225 14.1 Gällande ordning 225 14.2 Hänsynstagande till barns bästa 238 14.3 Förvar 254 14.4 Företrädare 257 14.5 Utredning 258 14.6 Tidsbegränsat uppehållstillstånd 265 15 Återvandring.. 269 15.1 Gällande ordning 269 15.2 Stöd för återvandring 277 16 Genomförande och ekonomiska effekter 281 16.1 Genomförande 281 16.2 Ekonomiska effekter 281 17 Författningskommentar 284 17.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)284 17.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga 299 17.3 Förslagen till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 299 17.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning 300 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46) 301 Bilaga 2 Lagförslag i betänkandet Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46) 306 Bilaga 3 Sammanfattning i relevant del av betänkandet Ett samlat ansvar för verkställighetsärenden (SOU 1995:55) 313 Bilaga 4 Sammanfattning av Flyktingpolitiska kommitténs betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) 314 Bilaga 5 Lagförslag i betänkandet Global flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) 323 Bilaga 6 Sammanfattning av delrapporten Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115) 332 Bilaga 7 Förteckning över remissinstanser 335 Bilaga 8 Förteckning över använda förkortningar 339 Bilaga 9 Lagrådremissens lagförslag 340 Bilaga 10.........Lagrådets yttrande..................................................................362 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 september 1996 ......... 368 Rättsdatablad..... 369 Prop. 1996/97:25 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen dels antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), 2. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 3. lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, 4. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, 5. lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning, 1.lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. dels godkänner de allmänna riktlinjer för migrationspolitiken som regeringen förordar i denna proposition. Prop. 1996/97:25 6. 2 Lagtext 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs1 i fråga om utlänningslagen (1989:529)2 dels att 8 kap. 3 § skall upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 8 kap. 3 § skall utgå, dels att 1 kap. 1 §, 2 kap. 4, 4 a, 5, 5 b och 11 §§, 3 kap. 1 - 4 §§, 5 kap. 5 §, 6 kap. 2-5 §§, 7 kap. 3 och 11 §§, 8 kap. 1, 4 och 8 §§, 10 kap. 5 §, 11 kap. 1 och 3 §§ samt 12 kap. 2 § skall ha följande lydelse, dels att rubriken till 3 kap. samt rubrikerna närmast före 3 kap. 4 § och 11 kap. 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas sex nya paragrafer, 2 kap. 4 c och 14 §§, 3 kap. 8 §, 8 kap. 10 a § samt 11 kap. 1 a och 1 b §§ av följande lydelse, dels att det närmast före 2 kap. 14 §, 3 kap. 8 § och 11 kap. 1 a § skall införas nya rubriker av följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- 1 kap. 1 §3 I denna lag ges regler för utlänningars inresa, utresa, vistelse i Sverige och arbete i Sverige som anställd samt för rätten till asyl här. I lagen anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. ---------------------------------------------------------------------- Lagen skall tillämpas så, att ut- Lagen skall tillämpas så, att länningars frihet inte begränsas merut-länningars frihet inte än vad som är nödvändigt i varje begränsas mer än vad som är enskilt fall. nödvändigt i varje enskilt fall. I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. ---------------------------------------------------------------------- **FOOTNOTES** 1Jfr rådets direktiv 64/221/EEG av den 24 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT nr 56, 4.4. 1964, s. 850/64, Celex 364L0221). 2Lagen omtryckt 1994:515 3Senaste lydelse 1994:1696. Prop. 1996/97:25 Prop. 1996/97:25 -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- 2 kap 4 §4 ---------------------------------------------------------------------- Uppehållstillstånd får ges till Uppehållstillstånd får ges till 1. en utlänning som är nära anhörig 1. en utlänning som är gift med till en i Sverige bosatt person eller sambo till någon som är bo- eller som annars har särskild satt i Sverige eller har anknytning till Sverige, beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, 2. en utlänning som är under 18 år och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, ---------------------------------------------------------------------- 3. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som den personen, 4. en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige, 2. en utlänning som av humanitära 5. en utlänning som av huma- skäl bör få bosätta sig i Sverige, nitära skäl bör få bosätta sig i eller Sverige, eller 3. en utlänning som har fått ar- 6. en utlänning som har fått ar- betstillstånd eller som har sin för-betstillstånd eller som har sin för- sörjning ordnad på något annat sätt.sörjning ordnad på något annat sätt. Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall. ---------------------------------------------------------------------- Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna para-graf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. **FOOTNOTES** 4Senaste lydelse 1995:773. Prop. 1996/97:25 Prop. 1996/97:25 -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- 4 a § ---------------------------------------------------------------------- Om en utlänning som söker Regeringen får i fråga om en uppehållstillstånd med stöd av 2 kap.viss grupp av utlänningar meddela 4 § första stycket 2 eller 3 kap. föreskrifter om att den som söker bedöms ha ett tillfälligt behov av uppehållstillstånd med stöd av 3 skydd här i landet får ett tids- kap. och som bedöms ha ett begränsat uppehållstillstånd ges. tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd får beviljas för en samman- lagd tid av högst två år. Om ett program för att förbereda åter- vändandet har inletts innan dess, får uppehållstillståndet förlängas med högst två år. ---------------------------------------------------------------------- Om ett tidsbegränsat uppehålls- Om ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd har getts någon med stöd avtillstånd har getts någon med stöd första stycket får ett tidsbe-gränsatav första stycket får ett tillstånd ges också till en utlänningtidsbe5gränsat tillstånd ges också som är make eller maka eller barn till en utlänning som är make under 20 år till den per-son som eller maka eller barn under 18 år först beviljats tillstånd. Detsamma till den per-son som först gäller förälder till barn under 20 årbeviljats tillstånd. Detsamma som meddelats tillstånd enligt gäller förälder till barn under 18 första stycket. år som meddelats tillstånd enligt första stycket. ---------------------------------------------------------------------- 4 c § ---------------------------------------------------------------------- Ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd får ges ett barn under 18 år som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser om vård av unga. Ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd får vidare ges ett barn under 18 år eller till en man om det behövs för att genomföra en faderskapsutredning. Om ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd getts ett barn enligt första eller andra stycket, får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges också till barnets vårdnadshavare. ---------------------------------------------------------------------- **FOOTNOTES** 5 Prop. 1996/97:25 Prop. 1996/97:25 -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- 5 §6 En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. ---------------------------------------------------------------------- Detta gäller dock inte om Detta gäller dock inte om 1. utlänningen har rätt till asyl 1. utlänningen har rätt till här, uppe-hållstillstånd här enligt 3 kap. 4 §, ---------------------------------------------------------------------- 2. utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här, eller 3. det annars finns synnerliga skäl. ---------------------------------------------------------------------- Vad som föreskrivs i första stycket Vad som föreskrivs i första hindrar inte heller att uppe- stycket hindrar inte heller att hållstillstånd beviljas med stöd av uppe-hållstillstånd beviljas med 2 kap. 4 § första stycket 1, om det stöd av 2 kap. 4 § första är uppenbart att utlänningen skulle stycket 1-4, om det är uppenbart ha fått uppehållstillstånd om pröv- att utlänningen skulle ha fått ningen hade skett före inresan i uppehållstillstånd om pröv-ningen Sverige. Regeringen får föreskriva hade skett före inresan i att en ansökan om uppehållstillståndSverige. får bifallas även i andra fall än som anges i andra och tredje styckena, om det följer av en överenskommelse med främmande stat. ---------------------------------------------------------------------- 5 b §7 ---------------------------------------------------------------------- Om en utlänning skall avvisas eller Om en utlänning skall avvisas utvisas enligt ett beslut som har eller utvisas enligt ett beslut vunnit laga kraft, får en ansökan omsom har vunnit laga kraft, får en uppehållstillstånd från honom trots ansökan om uppehållstillstånd från vad som föreskrivs i 5 § första honom trots vad som föreskrivs i stycket bifallas, om ansökan 5 § första stycket bifallas, om grundar sig på omständigheter som ansökan grundar sig på inte har prövats förut i ärendet om omständigheter som inte har hans avvisning eller utvisning och prövats förut i ärendet om hans av- om visning eller utvisning och om ---------------------------------------------------------------------- **FOOTNOTES** 6Senaste lydelse 1995:773. 7Senaste lydelse 1995:773. Prop. 1996/97:25 Prop. 1996/97:25 -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------------- 1. utlänningen har rätt till asyl 1. utlänningen har rätt till här, eller uppe -------------------------------------------------------------------- 2. det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. 11 §8 Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas 1. om han bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, 2. om han handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt, eller 3. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelse- verksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land. Återkallelse enligt första stycket får ske endast om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd. ---------------------------------------------------------------------- Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för de ---------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- Bemyndiganden ---------------------------------------------------------------------- 14 § ---------------------------------------------------------------------- Utöver vad som följer av 4 a § får regeringen meddela föreskrifter ---------------------------------------------------------------------- 1. uppehållstillstånd för studier eller ---------------------------------------------------------------------- 2. uppehållstillstånd av humanitära skäl. ---------------------------------------------------------------------- Regeringen får också meddela ---------------------------------------------------------------------- **FOOTNOTES** 8 Senaste lydelse 1995:773. Prop. 1996/97:25 ---------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ---------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- Regeringen skall anmäla före- skrifter om tidsbegränsat uppehålls ---------------------------------------------------------------------- --------------------------------------------------------------------- 3 kap. Asyl 3 kap. Skyddsbehövande --------------------------------------------------------------------- 1 § ---------------------------------------------------------------------- Med asyl avses i denna lag Med asyl avses i denna lag uppehållstillstånd som beviljas en uppehållstillstånd Somme beviljas utlänning därför att en utlänning därför att han är 1. han är flykting, flykting. 2. han är krigsvägrare, eller En ansökan om uppehållstill-stånd 3. han, utan att vara flykting,enligt 3 § skall handläggas som en inte vill återvända till sittasylansökan. hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. ---------------------------------------------------------------------- 2 § -------------------------------------------------------------------- Med flykting avses i denna lag Med flykting avses i denna en utlänning som befinner sig lag en utanför det -------------------------------------------------------------------- Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Prop. 1996/97:25 Prop. 1996/97:25 ---------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ---------------------------------------------------------------------- 3 § ---------------------------------------------------------------------- Med krigsvägrare avses i denna lag Med skyddsbehövande i övrigt en utlänning som har övergett en avses i denna lag en utlänning krigsskådeplats eller som har flytt som i andra fall än som avses i 2 § från sitt hemland eller behöver lämnat det land, som han är med- stanna i Sverige för att undgå borgare i, därför att han förestående krigstjänstgöring 1. känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, 2. på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller på grund av sitt kön eller homo- sexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. ---------------------------------------------------------------------- Som skyddsbehövande skall även anses den som är statslös och som ---------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- Prop. 1996/97:25 ---------------------------------------------------------------------- Rätten till asyl Rätten till uppehållstillstånd ---------------------------------------------------------------------- 4 §8 ---------------------------------------------------------------------- En utlänning som avses i 1 § har rätt Utlänningar som avses i 2 och till asyl. 3 §§ har rätt till Asyl får dock vägras om uppehållstillstånd. 1. det av hänsyn till vad som är Uppehållstillstånd får dock väg- känt om utlänningens tidigare verk- ras om samhet eller med hänsyn till rikets det beträffande flyktingar en- säkerhet finns synnerliga skäl att ligt 2 § och skyddsbehövande inte bevilja asyl, enligt 3 § första stycket 3 av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hän-syn till rikets säkerhet finns synner-liga skäl att inte bevilja uppehålls- tillstånd, ---------------------------------------------------------------------- **FOOTNOTES** 8Senaste lydelse 1995:773. Prop. 1996/97:25 ---------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ---------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- 2. det beträffande en utlänning som 2. det beträffande en skydds- omfattas av 1 § 2 eller 3 på grund behövande som omfattas av 3 § av brottslighet eller någon annan första stycket 2 på grund av omständighet finns särskilda skäl attbrotts-lighet eller någon annan inte bevilja asyl, omständig-het som hänför sig till den skydds- behövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd, ---------------------------------------------------------------------- utlänningen har rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och kan sändas åter till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan Sverige och det landet, såvida det inte är uppenbart att han inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där, ---------------------------------------------------------------------- 4. utlänningen i annat fall före 4. utlänningen i annat fall före ankomsten till Sverige har ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit,hemlandet är skyddad mot förföljelse eller, i och, om han återsänds dit, är skyd- förekommande fall, mot att sändas dad mot förföljelse eller mot att till en krigsskådeplats eller till sändas till hemlandet och också hem-landet och också mot att sändas mot att sändas vidare till ett vidare till ett annat land där han annat land där han inte har inte har motsvarande skydd, eller motsvarande skydd, eller ---------------------------------------------------------------------- 5. utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i 4. ---------------------------------------------------------------------- Regeringen får föreskriva undantag från andra stycket 4 för de fall då ---------------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------------- Bemyndiganden -------------------------------------------------------------------- 8 § ---------------------------------------------------------------------- Regeringen får i fråga om en grupp av utlänningar meddela före- skrifter om beviljande av perma- nent uppehållstillstånd till skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2. ---------------------------------------------------------------------- Om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar, får regeringen meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2. ---------------------------------------------------------------------- Prop. 1996/97:25 ---------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ---------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- Regeringen får meddela före- skrifter om undantag från 4 § andra stycket 4 för de fall då utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan om uppehållstillstånd prövad här. ---------------------------------------------------------------------- Regeringen skall anmäla före- skrifter enligt andra stycket till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader. ---------------------------------------------------------------------- 5 kap. 5 § ---------------------------------------------------------------------- Statens invandrarverk eller polis- Statens invandrarverk eller myndigheten får fotografera en ut- polismyndigheten får fotografera länning och ta hans fingeravtryck en utlänning och, om han fyllt 14 om år, ta hans fingeravtryck om 1. utlänningen inte kan styrka 1. utlänningen inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till sin identitet vid ankomsten till Sverige eller när han därefter Sverige, ansöker om uppehållstillstånd, eller 2. utlänningen ansöker om uppe- 2. det finns förutsättningar att hållstillstånd och åberopar skäl som ta utlänningen i förvar. avses i 3 kap. 2 eller 3 §, eller 3. det finns förutsättningar att ta utlänningen i förvar. ---------------------------------------------------------------------- 6 kap. 2 § -------------------------------------------------------------------- En utlänning som har fyllt sexton En utlänning som har fyllt 18 år får tas i förvar om år får tas -------------------------------------------------------------------- 1. hans identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han därefter ansöker om uppehållstillstånd och han inte kan göra sannolikt att den identitet han uppger är riktig samt hans rätt att få resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas ändå, eller 2. det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras, eller 3. det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1, 2 eller 3 § eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Beslut om förvar enligt första stycket 3 får meddelas endast om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige. 3 § -------------------------------------------------------------------- Ett utländskt barn under sexton år Ett utländskt barn under 18 år får tas i förvar endast om får tas i förvar endast om -------------------------------------------------------------------- 1. det är sannolikt att barnet kommer att avvisas enligt 4 kap. 1 eller 2 § och att förordnande om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § kommer Prop. 1996/97:25 -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- att meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett sådant beslut om avvisning, och det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas, eller 2. fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning i annat fall än som sägs under 1 eller av ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 3 § och det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att barnet ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 § tredje stycket. Barnet får inte tas i förvar enligt första stycket 1 om det är tillräckligt att det ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 § andra stycket. Barnet får inte skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar. Har barnet ingen vårdnadshavare här i riket får det tas i förvar endast om det föreligger synnerliga skäl. 4 § En utlänning får inte hållas i förvar med stöd av 2 § första stycket 2 längre tid än 48 timmar. ---------------------------------------------------------------------- I övrigt får en utlänning som fyllt I övrigt får en utlänning som sexton år inte hållas kvar i förvar fyllt 18 år inte hållas kvar i mer än två veckor, om det inte finnsförvar mer än två veckor, om det synnerliga skäl för en längre tid. Ominte finns synnerliga skäl för en ett beslut om avvisning eller längre tid. Om ett beslut om utvisning har meddelats, får en avvisning eller utvisning har sådan utlänning dock hållas i förvar imeddelats, får en sådan utlänning högst två månader, om det inte finnsdock hållas i förvar i högst två synnerliga skäl för en längre tid. månader, om det inte finns syn- Ett utländskt barn under sexton årnerliga skäl för en längre tid. får inte hållas i förvar längre tid än Ett utländskt barn under 18 år 72 timmar, eller om det finnsfår inte hållas i förvar längre tid än synnerliga skäl ytterligare 72 tim-72 timmar, eller om det finns mar. synnerliga skäl ytterligare 72 timmar. ---------------------------------------------------------------------- 5 § ---------------------------------------------------------------------- En utlänning som har fyllt sexton år En utlänning som har fyllt 18 år kan, under de förutsättningar som kan, under de förutsättningar som anges i 2 §, i stället för att tas ianges i 2 §, i stället för att tas förvar ställas under uppsikt, om i förvar ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt. detta är tillräckligt. Ett utländskt barn under sexton år Ett utländskt barn under 18 år kan, under de förutsättningar som kan, under de förutsättningar som anges i 3 § första stycket 1 ställasanges i 3 § första stycket 1 under uppsikt. ställas under uppsikt. Ett utländskt barn under sexton år Ett utländskt barn under 18 år kan dessutom ställas under uppsikt kan dessutom ställas under när beslut har meddelats om av- uppsikt när beslut har meddelats visning i annat fall än som avses i om avvisning i annat fall än som andra stycket eller om utvisning avses i andra stycket eller om enligt 4 kap. 3 §. utvisning enligt 4 kap. 3 §. ---------------------------------------------------------------------- Prop. 1996/97:25 -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitima- tionshandling eller uppfylla andra särskilda villkor. 7 kap. 3 § ---------------------------------------------------------------------- Statens invandrarverks beslut i Statens invandrarverks beslut fråga om avvisning eller utvisningi fråga om och en i ---------------------------------------------------------------------- Utlänningsnämnden består av ordförande och övriga ledamöter till det antal regeringen bestämmer. För ordförande skall finnas ersättare. Leda-möter och ersättare för ordförande utses av regeringen. Ordförande och ersättare för ordförande skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare eller annan likvärdig erfarenhet. 11 § ---------------------------------------------------------------------- Statens invandrarverk får med eget Statens invandrarverk får med yttrande överlämna ett ärende till eget yttrande överlämna ett ärende Utlänningsnämnden för avgörande, om till Utlänningsnämnden för av- ärendet på grund av görande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller av annan familjeanknytning eller någon liknande orsak har samband med ett annan liknande orsak har samband ärende enligt denna lag som prövas med ett ärende enligt denna lag av nämnden. som prövas av nämnden. ---------------------------------------------------------------------- Invandrarverket eller Utlännings- Invandrarverket eller nämnden får med eget yttrande Utlänningsnämnden får med eget överlämna ett ärende till regeringenyttrande överlämna ett ärende till för avgörande om regeringen för avgörande om ärendet inte avser en ansökan enligt 2 kap. 5 b § och om ---------------------------------------------------------------------- 1. ärendet på grund av familje- 1. ärendet på grund av familje- anknytning eller av annan liknandeanknytning eller någon annan lik- orsak har samband med ett ärendenande orsak har samband med ett enligt denna lag som prövas avärende enligt denna lag som prövas regeringen, av regeringen, ---------------------------------------------------------------------- Prop. 1996/97:25 Prop. 1996/97:25 ---------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ---------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- 2. ärendet bedöms ha betydelse för 2. ärendet bedöms ha sådan rikets säkerhet eller annars för betydelse för rikets säkerhet allmän säkerhet eller för rikets eller annars för allmän säkerhet förhållande till främmande makt ellereller för rikets förhållande till mellanfolklig organisation, främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet, ---------------------------------------------------------------------- 3. det bedöms vara av särskild vikt 3. det bedöms vara av särskild för ledning av tillämpningen av vikt för ledning av denna lags denna lag att ärendet prövas av till-lämpning att regeringen avgör regeringen, eller ett ärende som kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp utlänningar som åberopar huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstill- stånd, eller ---------------------------------------------------------------------- 4. synnerliga skäl annars talar för 4. det i andra fall än som regeringens prövning. anges i punkt 3 bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av denna lags tilllämpning att regeringen prövar ett ärende. ---------------------------------------------------------------------- Har invandrarverket överlämnat ett När Invandrarverket överlämnar ärende i fall som avses i andra ett ärende till regeringen skall stycket 3 eller 4 och skulle verket först sända ärendet till Ut- beslut av verket i ärendet ha länningsnämnden. Nämnden skall med kunnat över-klagas till eget yttrande skyndsamt Utlänningsnämnden, skall regeringen,vidarebefordra ärendet till rege- om hinder inte möter på grund av attringen. Av nämndens yttrande ärendet är synnerligen brådskande, skall framgå vilken uppfattning höra Utlänningsnämnden innan den avgörnämnden har i sakfrågan samt om ärendet. Regeringen får överlämna ettärendet bör avgöras av regeringen. sådant ärende till nämnden för Det som sägs i detta stycke gäller avgörande. dock endast för de ärenden där ett beslut av Invandrarverket hade kunnat överklagas till nämnden. ---------------------------------------------------------------------- Vad som i 5 § föreskrivs om Invandrarverket och Utlänningsnämnden gäller också regeringen, när den avgör ett överlämnat ärende. 8 kap. 1 § ---------------------------------------------------------------------- En avvisning eller en utvisning En avvisning eller en får aldrig verkställas till ett land utvisning får aldrig verkställas om det finns grundad anledning att till ett land om det finns tro att utlänningen där skulle vara skälig anledning att tro att i utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller fara att straffas med döden eller ---------------------------------------------------------------------- Prop. 1996/97:25 ---------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ---------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- med kroppsstraff eller att utsättas med kroppsstraff eller att för tortyr och inte heller till ett utsättas för tortyr eller annan land där han inte är skyddad mot att omänsklig eller förnedrande sändas vidare till ett land där han behandling eller bestraffning skulle vara i sådan fara. och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han skulle vara i sådan fara. ---------------------------------------------------------------------- 4 § ---------------------------------------------------------------------- En utlänning som avses i 3 kap. 1 § En utlänning som avses i 3 kap. ---------------------------------------------------------------------- 8 § Statens invandrarverk får förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet), om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. -------------------------------------------------------------------- Beslut om omedelbar verk- Beslut om omedelbar verk ställighet -------------------------------------------------------------------- 10 a § ---------------------------------------------------------------------- Om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda riktar en begäran till Sverige om inhibition av ett avvisningsbeslut eller ett utvisningsbeslut, skall inhibition meddelas om inte synnerliga skäl talar mot detta. ---------------------------------------------------------------------- 10 kap 5 § -------------------------------------------------------------------- Till fängelse i högst två år eller, Till fängelse i högst fyra år när omständigheterna är mildrande, eller, om brottet är mindre till böter döms den som i allvarligt, till böter eller vinstsyfte planlägger eller fängelse i högst sex månader döms organiserar verksamhet som är den som i vinstsyfte planlägger inriktad på att främja att eller organiserar verksamhet utlänningar reser till Sverige som är inriktad på att främja att utan pass eller de tillstånd som utlänningar reser till Sverige krävs för inresa i Sverige. utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- Den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige döms för medhjälp till brott enligt första stycket, om han insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som där sägs. 11 kap. Prop. 1996/97:25 -------------------------------------------------------------------- Muntlig handläggning i asylärenden Muntlig handläggning -------------------------------------------------------------------- 1 § ---------------------------------------------------------------------- I ett asylärende vid Statens En utlänning som har ansökt om invandrarverk skall det ingå munt- asyl i Sverige får avvisas endast lig handläggning om det kan antas om muntlig handläggning har ingått vara till fördel för utredningen vid Statens invandrarverks eller i övrigt främja ett snabbt handläggning av ärendet. Muntlig avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen, företas på begäran av utlänningen, omom inte en sådan handläggning inte en sådan handläggning skulle skulle sakna betydelse för att sakna betydelse för att avgöra fråganavgöra asylärendet. om uppehållstillstånd. ---------------------------------------------------------------------- Invandrarverket får bestämma att även I ett asylärende vid Utlännings- andra personer än utlänningen skall nämnden skall muntlig handläggning höras vid handläggningen. Ersättningingå, om detta kan antas vara för inställelsen lämnas därvid enligttill fördel för utredningen eller vad som föreskrivs i 6 kap. 15 § på annat sätt bidra till ett andra stycket. snabbt avgörande. Muntlig handläggning skall även annars företas på utlänningens begäran, om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig i asylärendet. ---------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- Första och andra styckena tilllämpas Utlänningsnämnden skall ha ---------------------------------------------------------------------- Prop. 1996/97:25 -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- Invandrarverket och Utlännings ---------------------------------------------------------------------- Särskilda bestämmelser om ut ---------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- Utredning om barn m.m. ---------------------------------------------------------------------- 1 a § ---------------------------------------------------------------------- Vid bedömningen av frågor om tillstånd enligt denna lag skall det, om det inte är olämpligt, klarläggas vad barn som berörs av ett beslut i ärendet har att anföra och det skall tas den hänsyn till det anförda som barnets ålder och mognad mo- tiverar. ---------------------------------------------------------------------- 1 b § ---------------------------------------------------------------------- Den som är förordnad enligt ---------------------------------------------------------------------- 3 §9 ---------------------------------------------------------------------- Bestämmelserna i 20 § förvalt- Bestämmelserna i 20 § förvalt- ningslagen om motivering av beslut ningslagen om motivering av tillämpas inte beträffande beslut ombeslut gäller även för beslut som visering, tidsbegränsat uppehålls- meddelas i ärenden enligt denna tillstånd och arbetstillstånd. lag, om inte något annat följer av andra eller tredje stycket. ---------------------------------------------------------------------- En utlänning som avses i 2 kap. 11 § Ett beslut i fråga om uppe- tredje stycket har dock alltid rätt hållstillstånd skall alltid till motivering av ett sådant innehålla de skäl som ligger till beslut om det går honom emot. grund för beslutet. ---------------------------------------------------------------------- **FOOTNOTES** 9Senaste lydelse 1994:1696. Prop. 1996/97:25 -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- Vid beslut om visering eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning som omfattas av avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt sam- arbetsområde (EES), utan att vara medborgare i ett EES-land, har dock alltid rätt till motivering av ett beslut om visering om det går honom emot. ---------------------------------------------------------------------- 12 kap. 2 § I fråga om diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda av främmande stater i Sverige samt deras familjer och betjäning liksom beträffande främmande staters kurirer tillämpas denna lag endast i den utsträckning som regeringen föreskriver. ---------------------------------------------------------------------- I fråga om andra utlänningar, vilka I fråga om andra utlänningar, är berättigade till förmåner enligt vilka är berättigade till förmåner lagen (1976:661) om immunitet och enligt lagen (1976:661) om privilegier i vissa fall, iakttas immunitet och privilegier i de inskränkningar som följer av 2-5 §§vissa fall, iakttas de den lagen. inskränkningar som följer av den lagen. ---------------------------------------------------------------------- 1. 2. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997. Prop. 1996/97:25 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) omallmän försäkring Härigenom föreskrivs att 5 kap. 7 § lagen (1962:381)1 om allmän försäkring skall ha följande lydelse. ---------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ---------------------------------------------------------------------- 5 kap. 7 §2 ---------------------------------------------------------------------- Om den försäkrade har beviljats asyl Om den försäkrade har beviljats i Sverige skall som bosättningstid uppehållstillstånd i Sverige med även tillgodoräknas tid då han varitstöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlän- bosatt i sitt tidigare hemland från ningslagen (1989:529) skall som och med det år då han uppnått 16 årsbosättningstid även tillgodoräknas ålder till och med året före det då tid då han varit bosatt i sitt han först ankom till Sverige. Som tidigare hemland från och med det bosättningstid tillgodoräknas så storår då han uppnått 16 års ålder till andel av tiden i hemlandet som och med året före det då han först motsvarar förhållandet mellan den ankom till Sverige. Som tid den försäkrade varit bosatt i bosättningstid tillgodoräknas så Sverige från och med det år då han stor andel av tiden i hemlandet först ankom hit till landet till som motsvarar förhållandet mellan och med det år då han fyllt 64 år ochden tid den försäkrade varit hela sistnämnda tidsperiod. I fråga bosatt i Sverige från och med det om förtidspension eller år då han först ankom hit till efterlevandepension skall i stället landet till och med det år då han för året då den försäkrade skulle fyllafyllt 64 år och hela sistnämnda 64 år som utgångspunkt tas året företidsperiod. I fråga om pensionsfallet. Vid beräkningen förtidspension eller enligt detta stycket bortses från efterlevandepension skall i tid då den försäkrade varit bosatt istället för året då den försäkrade sitt hemland och för vilken rätt skulle fylla 64 år som till pension från hemlandet före- utgångspunkt tas året före ligger vid bosättning i Sverige. pensionsfallet. Vid beräkningen enligt detta stycket bortses från tid då den försäkrade varit bosatt i sitt hemland och för vilken rätt till pension från hemlandet före- ligger vid bosättning i Sverige. ---------------------------------------------------------------------- Med tid för bosättning i hemlandet jämställs tid då den försäkrade före den första ankomsten till Sverige befunnit sig i annat land där han beretts en tillfällig fristad. **FOOTNOTES** 1Lagen omtryckt 1982:120. 2Senaste lydelse 1992:1277. Prop. 1996/97:25 ---------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ---------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- Med asyl avses i första stycket att Vad som i första stycket sägs om den försäkrade beviljats uppe- den som beviljats hållstillstånd i Sverige uppehållstillstånd med stöd av 3 a) med stöd av 3 kap. 1 §1 ut- kap. 2 eller 3 § utlänningslagen länningslagen (1989:529) eller el- (1989:529) skall gälla även en jest på grund av att han ansetts försäkrad som som flykting enligt konventionen a) annars beviljats uppehålls- d. 28 juli 1951 angående tillstånd på grund av att han flyktingars rättsliga ställning, ansetts som flykting enligt eller konventionen d. 28 juli 1951 b) med stöd av 3 kap. 1 § 2 eller angående flyktingars rättsliga 3 utlänningslagen eller motsvarande ställning, eller äldre bestämmelser. b) beviljats uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. 1 § 2 eller 3 utlänningslagen i paragrafens lydelse före den 1 januari 1997 eller enligt motsvarande äldre bestämmelser. ---------------------------------------------------------------------- 3. 4. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997. Prop. 1996/97:25 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga Härigenom föreskrivs att det i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga skall införas en ny paragraf, 21 a §, av följande lydelse. ---------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ---------------------------------------------------------------------- 21 a § ---------------------------------------------------------------------- Beslut om vård med stöd av denna lag hindrar inte beslut om 1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (1989:529), 2. utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlännings- kontroll, 3. utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott, 4. utlämning enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island eller Norge, eller 5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Dan- mark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling. Vård med stöd av denna lag upphör när ett beslut enligt första stycket har verkställts. ---------------------------------------------------------------------- 5. 6. Denna lag träder i kraft den 1 januari1997. Prop. 1996/97:25 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll Härigenom föreskrivs att 10 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll skall ha följande lydelse. ---------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ---------------------------------------------------------------------- 10 § ---------------------------------------------------------------------- Om regeringen har beslutat om Om regeringen har beslutat om utvisning enligt denna lag men utvisning enligt denna lag men hinder som anges i 8 kap. 1-4 §§ hinder som anges i 8 kap. 1, 2 utlänningslagen (1989:529) möter moteller 4 § utlänningslagen att beslutet verkställs eller om (1989:529) möter mot att beslutet beslutet av någon annan särskild an-verkställs eller om beslutet av ledning inte bör verkställas, skall någon annan särskild anledning regeringen förordna att verkställig-inte bör verkställas, skall het tills vidare inte får ske regeringen förordna att (inhibition). verkställighet tills vidare inte får ske (inhibition). ---------------------------------------------------------------------- Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition skall prövas på nytt när det finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller men inte har kunnat verkställas, skall Rikspolisstyrelsen före utgången av varje kalenderår efter det då beslutet meddelades anmäla hos regeringen huruvida det finns skäl för prövning av beslutet. 7. 8. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997. Prop. 1996/97:25 2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning Härigenom förskrivs att 2 § lagen (1992:1068) om introduktionsersättning skall ha följande lydelse. ---------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ---------------------------------------------------------------------- 2 § Introduktionsersättning får beviljas 1. utlänningar som överförts till Sverige med stöd av ett särskilt regeringsbeslut, ---------------------------------------------------------------------- 2. utlänningar som har fått uppe- 2. utlänningar som har fått hållstillstånd och som har tagits uppehållstillstånd efter att ha emot från en statlig förläggning förvarit registrerade vid en asylsökande, förläggning för asylsökande, 3. andra utlänningar som har fått 3. andra utlänningar som har uppehållstillstånd med tillämpning avfått uppehållstillstånd med 2 kap. 3 § eller 4 § första stycket 2tillämpning av 2 kap. 3 § eller 4 § utlänningslagen (1989:529), första stycket 5 utlänningslagen (1989:529), ---------------------------------------------------------------------- 4. utlänningar som har fått uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till en utlänning som avses under 1-3. Ersättning enligt 4 får lämnas endast för en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd inom två år från det att den person som han eller hon har anknytning till först togs emot i en kommun. 9. 10. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997. Prop. 1996/97:25 2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) ommottagande av asylsökande m.fl. Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. skall ha följande lydelse. ---------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ---------------------------------------------------------------------- 1 §1 I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som ---------------------------------------------------------------------- 1. har ansökt om uppehållstillstånd i 1. har ansökt om uppehållstill- Sverige enligt 3 kap. 1 §stånd i Sverige enligt 3 kap. 2 utlänningslagen (1989:529) (asyl-eller 3 § utlänningslagen (1989:529) sökande), (asylsökande), ---------------------------------------------------------------------- 2. har beviljats tidsberänsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i 2 kap. 4 a § utlänningslagen, eller 3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) för förmåner av motsvarande karaktär. Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd. 11. 12. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997. **FOOTNOTES** 1Senaste lydelse 1995:558. Prop. 1996/97:25 3 Ärendet och dess beredning Efter beslut av regeringen förordnade chefen för Kulturdepartementet i augusti 1994 en särskild utredare (nuvarande lagmannen Erik Lempert) att behandla frågor som rör regeringens möjligheter att styra praxisbildningen i utlänningsärenden samt vissa rättssäkerhetsfrågor i asylprocessen. Utredningen har arbetat under namnet Asylprocessutredningen (Ku 1994:06). Asylprocessutredningen lade i april 1995 fram betänkandet Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46). Utredningens sammanfattning av betänkandet och dess lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Efter beslut av regeringen förordnade chefen för Kulturdepartementet i augusti 1994 en särskild utredare (nuvarande rektorn Rune Backlund) att undersöka hur beslut om avvisning och utvisning skall kunna verkställas under värdiga former och samtidigt så effektivt som möjligt samt att överväga vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för verkställigheter. Utredningen har arbetat under namnet Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (Ku 1994:07). Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning lade i maj 1995 fram delbetänkandet Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden (SOU 1995:55). En sammanfattning av utredningens betänkande i nu relevant del finns i bilaga 3. Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet Leif Blomberg i november 1994 ekonomen Britt Olauson som ordförande i en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över invandrings- och flyktingpolitiken. Kommittén har arbetat under namnet Flyktingpolitiska kommittén (Ku 1994:10). Regeringen beslöt i maj 1995 att betänkandena SOU 1995:46 och SOU 1995:55 skulle överlämnas till Flyktingpolitiska kommittén för beaktande. Flyktingpolitiska kommittén lade i juni 1995 fram betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75). Kommitténs sammanfattning av betänkandet och dess lagförslag finns i bilagorna 4 och 5. De tre betänkandena har remissbehandlats gemensamt. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 7. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (dnr UD96/295/MP). Förslaget till ändring i 8 kap. 10 a § utlänningslagen har beretts med berörda myndigheter genom s.k. delningsförfarande. Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet Anna Hedborg i februari 1996 direktören Gabriel Romanus som ordförande i en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till barnkonventionen. Kommittén skulle med förtur behandla utlänningslagstiftningen och dess tillämpning. Kommittén arbetar under namnet Barnkommittén. Barnkommittén lade i juni 1996 fram delrapporten Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115). En sammanfattning av delrapporten finns i bilaga 6. Synpunkter på betänkandet har inhämtats vid en av Utrikesdepartementet anordnad utfrågning med företrädare för närmast berörda myndigheter och frivilligorganisationer. En förteckning över dem som deltog i utfrågningen finns i bilaga 7. En utskrift av vad som framfördes vid utfrågningen finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (UD96/1095/MP) Socialförsäkringsutskottet har i betänkandet 1995/96:SfU1 behandlat Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR12 Utlänningsnämndens roll i invandrings- och flyktingpolitiken. Riksdagen har beslutat att överlämna revisorernas förslag med ett tillkännagivande av vad utskottet anfört till regeringen för att övervägas i samband med det förändringsarbete som invandrings- och flyktingpolitiken för närvarande är föremål för (rskr. 1995/96:37). Statens invandrarverk och Rikspolisstyrelsen har på uppdrag av regeringen i februari 1996 gemensamt avlämnat rapport 1996-05-02 Förutsättningarna för och konsekvenserna av att flytta över vissa verksamhetsuppgifter från polismyndigheterna till Statens invandrarverk (dnr POB-632-1148/96, SIV 11-96- 2619). Åtskilliga av de frågor som de olika utredningarna och riksdagens revisorer behandlat kräver ytterligare beredning innan förslag kan läggas fram. Barnkommittén har ännu inte avslutat sitt arbete utan kommer att lägga fram sitt slutbetänkande före den 1 januari 1997. I detta lagstiftningsärende behandlas endast frågor där det är angeläget att snarast genomföra ändringar i lagstiftningen och någon vidare beredning inte behövs. Utredningarna har vidare tagit upp möjligheterna att få rättshjälp genom offentligt biträde. Rättshjälpsfrågor har behandlats även av 1993 års Rätts- hjälpsutredning i betänkandet Ny rättshjälpslag (SOU 1995:81). Regeringen har den 20 juni 1996 beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över bl.a. förslag till ny rättshjälpslag. Några förslag rörande rättshjälpen kan inte läggas fram innan detta lagstiftningsärende slutförts. Rättshjälpsfrågorna behandlas därför inte här. Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet Blomberg i november 1994 nuvarande landshövdingen Björn Rosengren som ordförande i en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av invandrarpolitiken. Kommittén har arbetat under namnet Invandrarpolitiska kommittén (Ku 1994:11). Kommittén har i april 1996 lagt fram sitt slutbetänkande Sverige, framtiden och mångfalden (SOU 1996:55). Några av de frågor som tas upp i detta lagstiftningsärende berörs också i betänkandet. Remissbehandling av betänkandet pågår. Här behandlas inte några av de förslag som lämnats av Invandrarpolitiska kommittén. Grunder för den del av migrationspolitiken som särskilt gäller invandrarpolitiken läggs därför inte heller fram i detta sammanhang. Regeringen beslutade den 29 augusti 1996 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 9. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10. Lagrådet har föreslagit viss justering av den föreslagna lagtexten i 1 kap. 1 §, 2 kap. 4 a och 14 §§, 3 kap. 2, 4 och 8 §§ samt 8 kap. 8 § utlänningslagen. Lagrådet har lämnat övriga lagförslag utan erinran. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag till lagtext. Efter Lagrådets yttrande har viss justering gjorts av texterna i 3 kap. 3 § första stycket 1 och 8 kap. 1 § utlänningslagen. Dessa ändringar är av enkel beskaffenhet och regeringen har därför bedömt att Lagrådets granskning inte skulle tillföra ärendet något av betydelse. Det förslag till ändringar i utlänningslagen som nu läggs fram är relativt omfattande och medför att lagen delvis kommer att brista i översiktlighet. Det aktualiserar en översyn av hela utlänningslagen. I samband med en sådan översyn kommer också lagtexten att göras könsneutral. 4 Migrationen till och från Sverige 4.1 Invandringen Det senaste halvseklet har betydande flyttningar ägt rum mellan olika länder. För Europas del har det främst rört sig om att människor flyttat mellan länder inom världsdelen och om inflyttning från andra regioner. För Sveriges del har denna period inneburit en kraftig förändring av flyttningarna gentemot utlandet jämfört med tidigare. Från 1860-talet fram till slutet av 1920-talet utvandrade omkring 1 300 000 svenskar, alltså en betydande del av befolkningen i Sverige. Under hela 1800-talet och tiden fram till andra världskriget var däremot inflyttningen till Sverige liten, med det viktiga undantaget att flera hundra tusen personer bland utvandrarna återvände till hemlandet. Det för Sverige nya migrationsmönstret har inneburit att ca 1 700 000 personer har invandrat sedan år 1950 medan ca 900 000 personer har utvandrat (svenska medborgare inräknade). Antalet i utlandet födda personer som är bosatta i Sverige har ökat från knappt 200 000 år 1950 till 936 000 i slutet av år 1995. Detta har inneburit en betydande förändring av den svenska befolkningen. Mer än var tionde person är numera född i utlandet. En väsentligt större andel har nära släktrelationer med utlandsfödda. I det närmaste var femte person har själv inflyttat till Sverige eller har minst en förälder som gjort detta. Befolkningens demografiska sammansättning gör att man redan av detta skäl kan utgå från att denna andel kommer att öka ytterligare liksom andelen med något mer avlägsen utländsk bakgrund. Invandrarpolitiska kommittén uppskattar i sitt betänkande Sverige, framtiden och mångfalden (SOU 1996:55) att grovt räknat en tredjedel av de personer som är födda i andra länder och som i dag bor i Sverige har kommit av politiska skäl. Ytterligare en tredjedel kan antas ha kommit för arbete. I den återstående tredjedelen återfinns personer som har flyttat till Sverige av familjeskäl, vanligen genom att bilda familj med någon som tidigare invandrat till Sverige eller med någon infödd svensk. I den gruppen ingår även några tiotusental barn som har adopterats av familjer i Sverige. Detta ger en ungefärlig uppfattning om de utlandsfödda efter motiv för bosättning. Svårigheterna med en sådan uppskattning är emellertid mycket stora. Den enskildes motiv är också ofta sammansatta. Exempelvis kan den som flytt från sitt land ha valt Sverige som bosättningsland på grund av anhöriga här eller utifrån en bedömning av möjligheterna att försörja sig här. Under de senaste decennierna har årligen 30 000-50 000 utländska medborgare invandrat till Sverige, samtidigt som 10 000-20 000 har utvandrat. Under nästan hela det senaste halvseklet har Sverige haft en nettoinflyttning av utländska medborgare. Invandringen till Sverige har varierat starkt i omfattning mellan olika år under denna period med starka toppar kring år 1970 då ett stort antal personer kom från Finland och åren 1993-1994 med en mycket omfattande inflyttning av personer som sökte skydd här, främst från f.d. Jugoslavien. Figur 4.1 Invandringen av utländska medborgare till Sverige 1985-1995 (källa: Statistiska centralbyrån). Bakom variationerna i migrationen till och från Sverige visar sig vid ett närmare studium ett mönster där invandringen från ett land ökar starkt under några år för att sedan minska eller ebba ut. Detta mönster finns för såväl de länder från vilka Sverige har tagit emot större grupper för arbete här som för de länder varifrån stora grupper kommit som fått skydd i vårt land. Man kan också beskriva invandringens variationer så, att det finns en basinvandring på omkring 20 000 medborgare i ett stort antal länder som är ganska oförändrad mellan enskilda år men på sikt ökar. Denna basinvandring fylls tidvis på tämligen plötsligt med omfattande invandring från ett eller ett par länder under en begränsad period. Inflyttningen från de 12 länder utanför Norden som tillhörde Europeiska unionen (EU) år 1995 är så gott som oförändrad under den senaste tioårsperioden. Detsamma gäller i huvudsak också invandringen från övriga Europa frånsett den stora invandringen från f.d. Jugoslavien under 1990-talets första hälft. Även inflyttningen från de nordiska länderna har varit ganska jämn, bortsett från en tillfälligt ökad invandring från Norge för arbete i Sverige omkring år 1989. Figur 4.2 Den utomnordiska invandringen 1980-1995. Med skyddsbehövande m.fl. avses i figuren flyktingar enligt FN:s flykting- konvention, de factoflyktingar, krigsvägrare samt personer med humanitära skäl inkl. skäl enligt tidsförordning. Med övriga avses arbetskraft, gäststuderande och adoptivbarn. (källa: Statens invandrarverk). Figur 4.3 Den utomnordiska invandringens sammansättning 1980-1995. Med skyddsbehövande m.fl. avses i figuren flyktingar enligt FN:s flykting- konvention, de factoflyktingar, krigsvägrare samt personer med humanitära skäl inkl. skäl enligt tidsförordning. Med övriga avses arbetskraft, gäststuderande och adoptivbarn. (källa: Statens invandrarverk). Den utomeuropeiska invandringen har successivt ökat de senaste decennierna (med undantag av den nordamerikanska, som legat på en tämligen konstant och låg nivå). Under 1990-talets första år har dock antalet invandrare från utomeuropeiska länder minskat. Även här gäller dock att en stor del av den tidigare ökningen förklaras av invandringen från ett begränsat antal länder. Variationerna i hela den svenska invandringen den senaste tioårsperioden förklaras till stor del av invandringen från sju länder, Chile, Etiopien, Irak, Iran, f.d. Jugoslavien, Libanon och Somalia. Med undantag för Chile rör det sig om länder som under de aktuella åren haft interna väpnade konflikter och i några fall också varit i krig med andra stater. I gruppen övriga länder ingår också en avsevärd del skyddssökande bland de invandrade. Arbetskraft Under perioden närmast efter andra världskriget täcktes det ökade behovet av arbetskraft i Sverige i stor utsträckning från de nordiska grannländerna, framförallt Finland. Invandringsöverskottet uppgick under 1950-talet till omkring 25 000 personer per år. Under 1960-talet kom överskottet att stiga till omkring 40 000 per år. Hälften av invandrarna återvände till sina hemländer efter kortare eller längre perioder i Sverige. Rekryteringsbasen utgjordes huvudsakligen av personer från Finland, dåvarande Jugoslavien, Turkiet och Grekland. Arbetskraftsinvandringen nådde sin kulmen år 1970 då den uppgick till 73 500 personer. Invandringsöverskottet uppgick detta år till 52 300 personer. Vid slutet av 1960-talet skedde en ökad betoning i arbetsmarknads-politiken på att behov av arbetskraft i den mån det var möjligt skulle tillgodoses genom arbetssökande, tidigare hemarbetande kvinnor och personer med särskilda svårigheter att få anställning. En kraftig ökning av antalet kvinnor i arbetskraften har sedan dess skett. Under 1970-talet fick Sverige liksom övriga Västeuropa ekonomiska problem med minskad efterfrågan på arbetskraft. När ekonomin återhämtade sig var behovet av arbetskraft mindre än tidigare eftersom strukturomvandlingar och nya produktionsformer inriktat näringslivet mot mindre arbetsintensiv verksamhet. Sverige har sedan början av 1970-talet i praktiken inte haft någon nämnvärd utomnordisk arbetsinvandring sett utifrån beslutsgrunderna för meddelade uppehållstillstånd. I 1968 års riktlinjer för utlänningspolitiken framhölls behovet att av arbetsmarknadsskäl reglera invandringen. Anställningsutsikterna i ett längre perspektiv måste beaktas (prop. 1968:142 s. 96 f.). Utanför den styrningen ligger rätten till invandring för framför allt medlemmar i kärnfamiljen samt skyddsbehövande. Dessutom har medborgare i andra nordiska länder rätt att bosätta sig och arbeta i Sverige utan uppehålls- och arbetstillstånd. För medborgare i en medlemsstat i EU gäller sedan 1994 att de har rätt att ta anställning här och då erhålla uppehållstillstånd. För studerande från ett sådant land gäller att de har rätt att studera här och för pensionärer att de har rätt att bosätta sig här under förutsättning att de kan försörja sig. Den fria rörligheten omfattar även nära anhöriga. Regelsystemet för uppehållstillstånd innebär bl.a. att beslut om uppehållstillstånd i princip skall ha meddelats innan en utlänning kommer till Sverige för att bosätta sig här, om det inte är fråga om skyddsbehövande. Skyddsbehövande Under en period omedelbart efter andra världskriget tog Sverige emot och integrerade 25 000 skyddsbehövande från Baltikum. Krisen i Ungern år 1956 ledde under några år till att omkring 8 000 personer kom till Sverige. Antalet asylsökande ökade kraftigt under 1980-talet från 3 000 år 1982 till omkring 30 000 per år under perioden mellan 1989 och 1991. Det största antalet kom år 1992 då 84 000 personer sökte asyl i Sverige. Under åren 1968 till 1981 sökte omkring 36 000 personer asyl här. Detta kan jämföras med de omkring 320 000 som sökt asyl under de följande åren fram till år 1995. Figur 4.4 Antalet asylsökande 1984-1995 (källa: Statens invandrarverk). Under 1950- och 1960-talen kom flertalet skydddsbehövande från socialistiska stater i Central- och Östeuropa, bl.a. Polen. Under 1970-talet kom de största grupperna, på egen hand eller inom ramen för flyktingkvoten, från Chile, Ungern, Grekland, Turkiet, dåvarande Tjeckoslovakien och Polen. Under 1980-talet var flertalet asylsökande från Iran, Irak, Libanon och Etiopien. Under första hälften av 1990-talet dominerade personer från f.d. Jugoslavien bland de asylsökande. Det bör noteras att samtidigt har antalet asylsökande från länder som Libanon, Iran och Etiopien minskat kraftigt. När viseringsskyldighet infördes mot Bosnien-Hercegovina år 1993 minskade antalet asylsökande därifrån omedelbart mycket kraftigt och denna förändring blev bestående så länge den väpnade konflikten varade. Överföring av skyddsbehövande Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flyktingar och andra likartade kategorier inom ramen för en särskild s.k. flyktingkvot. Sedan år 1973 har kvoten varit generell, dvs. varken nationalitetsbestämd eller inriktad på någon speciell grupp av skyddsbehövande. Överföring sker huvudsakligen i samverkan med Förenta nationernas flyktingkommissarie (UNHCR) och avser människor som befinner sig i en särskilt utsatt situation eller för vilka UNHCR har särskilda svårigheter att finna ett lämpligt bosättningsland. Flertalet överföringar gäller personer som befinner sig utanför hemlandet. Undantagsvis kan uttagning ske direkt från hemlandet. Det är nästan uteslutande i Latinamerika som flyktingkvoten har använts på detta sätt. De mest kända fallen avser personer som i anslutning till kuppen i Chile år 1973 var i behov av omedelbart skydd. Tio länder har fasta åtaganden att ta emot överförda flyktingar. De nordiska länderna (exklusive Island) hör till dessa länder. 4.2 Utvandringen och återvandringen De flesta utländska medborgare som utvandrar är personer som tidigare har kommit som invandrare till Sverige, ofta endast ett eller några få år tidigare. Detta medför att utvandringen är omfattande åren efter en omfattande invandring. Den enda period, då fler utländska medborgare utvandrat än invandrat, var åren 1972- 73, dvs. ett par år efter den mycket omfattande invandringen från Finland åren 1969 och 1970. De flesta som utvandrar från Sverige flyttar tillbaka till sitt hemland. Detta gäller dock inte alla, särskilt i en del grupper med många skyddsbehövande har det varit vanligt att flytta till ett tredje land. Det är alltså inte alltid att den som utvandrar är återvandrare i den meningen att han eller hon flyttar tillbaka till sitt ursprungsland. De i Sverige födda utländska medborgare som utvandrar (år 1993 var de 17 procent av alla utvandrare) kan inte heller kallas för återvandrare eftersom de aldrig invandrat till Sverige. Många invandrare flyttar från Sverige efter en kortare tids vistelse här. Detta mönster varierar dock starkt mellan olika kategorier invandrare. Likaså har utvandringsmönstret varierat över tiden. Bland adoptivbarn är det av naturliga skäl ytterst få som utvandrar. Även i grupper med många som fått skydd här är utvandringen mycket låg. Det är sannolikt också få som utvandrar bland anhöriginvandrare, dvs. i huvudsak personer som gifter sig med eller börjar sambo med någon i Sverige bosatt person. Däremot är utvandringen hög bland studerande och personer som kommer till Sverige för i tid begränsade uppdrag. Variationerna i utflyttningens omfattning reflekterar ganska naturligt till stor del variationerna i invandringens omfattning. Utvandringen med den sammansättning tidigare invandring haft har varit stor. Av dem som invandrade år 1970 hade 20 år senare 60 procent utvandrat. Av dem som kom till Sverige år 1980 hade 10 år senare 40 procent lämnat landet. Andelen återvandrare varierar dock starkt mellan olika nationaliteter. Exempelvis hade hälften av danskarna som invandrade år 1975 lämnat Sverige inom två år medan detta efter 18 år präglade av väpnade konflikter i ursprungslandet fortfarande endast gällde några få procent av etiopierna. Bland de svenskar som utvandrar ingår en stor andel naturaliserade svenska medborgare. Sannolikheten att utvandra är ungefär fyra gånger större bland de naturaliserade än bland de infödda svenska medborgarna. Om man studerar återvandringsmönstret bland dem som invandrade till Sverige i början av 1980-talet kan man konstatera stora skillnader mellan invandrare av olika nationalitet. Det framgår också, att återvändandet bland dessa invandrare till stor del äger rum under de första åren efter ankomsten till Sverige. En del av de personer som utvandrar återkommer till Sverige igen. Bland t.ex. de chilenska medborgare som utvandrade år 1985, sedan det blivit möjligt för dem att återvända, hade hälften kommit tillbaka inom fyra år. Statistiken kring återvandringen från Sverige och återinvandringen hit har betydande brister men man kan utgå från att det i ett års invandring kommer 3 000-4 000 personer med utländska medborgarskap som har varit i Sverige tidigare och som således har tidigare erfarenhet av Sverige. 5 Nya förutsättningar 5.1 Den globala utvecklingen Den globala utvecklingsdynamiken präglas för närvarande av två tendenser, som åtminstone skenbart kan tyckas motsäga varandra. Å ena sidan finns en strävan till större integration mellan olika länder med inslag av överstatlighet. Å andra sidan förekommer en starkare betoning av etniska eller nationella identiteter och intressen, som tenderar att leda till ökad splittring även av redan bestående statsbildningar. Inte sedan första världskrigets slut har den europeiska kartan ritats om i en sådan omfattning och ett sådant tempo som under första delen av 1990-talet. Det finns tecken på att en liknande utveckling kan stå för dörren på andra kontinenter, i första hand Afrika. En annan företeelse, som delvis ligger bakom integrations- och splittrings- tendenserna men som gör bilden ännu mer mångfacetterad, gäller den ekonomiska utvecklingen i världen. En globaliserad ekonomi växer fram som styrs av villkor och intressen som är tämligen obundna av nationsgränser och politiska mandat. I detta perspektiv kan nationalstaten, i dess nuvarande form, komma att få minskad betydelse. De skiftande villkor som gäller under den nuvarande utvecklingsfasen fördjupar ofta klyftorna mellan rika och fattiga såväl inom som mellan länder. Samtidigt som stora befolkningsgrupper relativt snabbt förbättrar sin levnadsstandard i vissa fattiga eller tidigare fattiga länder blir på många håll de mest utblottade kvar i eländiga levnadsvillkor. Tredje världen eller "u-länderna" har inte på länge utgjort en i åtminstone några avseenden likartad kategori länder. Begreppen står numera i allt högre grad för en heterogen samling länder med vitt skilda förutsättningar och ekonomiska villkor. Vissa länder, som traditionellt kategoriseras som u-länder, har uppnått en ekonomisk ställning och en levnadsstandard för befolkningen som närmar sig i-ländernas. Andra stater har ännu en levnadsstandard för befolkningen, som ligger långt efter i-ländernas, men utvecklar sig ekonomiskt i mycket snabb takt. Ytterligare andra länder har sjunkit ner i allt djupare fattigdom. Till de senare länderna hör ett antal stater med långvariga väpnade konflikter, såsom Sudan, Afghanistan och Kambodja. De tidigare kommuniststyrda staterna i Central- och Östeuropa utgör inte heller i något avseende längre någon enhetlig grupp länder och deras ekonomiska utveckling är på liknande sätt högst varierande. Flertalet av dessa länder har dock bl.a. den tillgång som en relativt väl utbildad befolkning utgör. De intressesfärer som en värld präglad av supermaktsrivaliteter var uppdelad i har nu försvunnit. Detta har underlättat avvecklingen av tidigare långvariga konflikthärdar men också lett till en mer påtaglig marginalisering av de för i- världen ekonomiskt och strategiskt minst intressanta länderna. Ett antal av dessa länder, varav flertalet i Afrika (Liberia, Somalia, Rwanda m.fl.), har drabbats av långvariga och svårlösta konflikter, präglade av nationellt sönderfall och allmän laglöshet. I några länder har dock fredsförhandlingar kunnat slutföras och en långsam återuppbyggnad inledas. Samtidigt finns ett inre och yttre tryck på en del av u-världens tidigare enpartivälden att demokratisera samhällsordningen. I bästa fall underlättar detta att man slår in på en bärkraftig politisk och ekonomisk politik. Kortsiktigt har demokratiseringen emellertid i många fall bidragit till att tidigare dolda eller undertryckta konflikter kommer upp till ytan och hotar den stabilitet, som krävs för att få en raserad ekonomi på fötter. Detta gör det svårare att uppnå även de långsiktiga målen. I en på liknande sätt paradoxal utveckling har Förenta nationerna (FN) efter det kalla krigets slut fått förnyat politiskt handlingsutrymme som samtidigt begränsas av akut ekonomisk kris. Många länder har pekat på behovet av organisatorisk reform av den världsorganisation, som skall hantera såväl globala hot som katastrofer med komplexa orsakssammanhang. Också på flyktingområdet har mönster och förutsättningar förändrats. Det internationella rättssystemet för skyddsbehövande utformades i 1951 års FN- konvention om flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen) främst för dem som förföljdes av politiska skäl i den östra delen av Europa. Detta tog fasta på den situation, som efter andra världskrigets slut kom att råda i Europa. 1967 års tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning innebar inte annat än en utsträckning av konventionens avgränsning i tid och plats för förföljelsen. Tiden sedan andra världskriget har samtidigt som helhet kännetecknats av en dynamisk utveckling i det internationella rättssystemet för mänskliga rättigheter. Detta har betydelse för förebyggandet och beivrandet av brott mot rättigheterna för dem som uppehåller sig i sitt eget land och ger också visst skydd, utöver det skydd flyktingkonventionen lämnar, för dem som tvingas lämna sitt land. Ett antal konventioner har tillkommit med en uppföljning av hur konventionerna tillämpas. Ett exempel på detta utgör FN-konventionen år 1984 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (FN:s tortyrkonvention). När det gäller flyktingskap kan konstateras, att antalet människor som i dagsläget flyr till följd av övergrepp, som riktas mot dem av sådana indivi- duella skäl som anges i flyktingkonventionen, inte längre är särskilt betydande i förhållande till den massmigration som är en följd av väpnade konflikter. Någon internationellt erkänd rätt att få stanna i ett annat land för att ej behöva återvända till konfliktområdet finns inte. Inte heller finns någon internationellt erkänd rätt att få stanna i ett land på grund av sämre ekono- miska eller sociala förhållanden i hemlandet. Till krig och förföljelse som flyktorsaker kan under senare år läggas den oroväckande utvecklingen på miljö- och resursområdet. Öknen har brett ut sig, vattnet räcker inte längre till för grundläggande behov, bönder tvingas söka nya marker när jordlotterna blivit för små för familjens överlevnad, även redan hårt belastade storstäder ter sig mer lockande än livet på landsbygden. De folkförflyttningar som blir följden bidrar till att accelerera samma problematik i nya områden. För de fattigaste i många länder krymper ofta marginalerna, samtidigt som den hastiga befolkningstillväxten i just dessa grupper begränsar möjligheterna att skapa reell tillväxt. Världens befolkning beräknas öka med ca 100 miljoner varje år, en ökning som till 95 procent äger rum i utvecklingsländerna och är relativt snabbast i Afrika. En omfattande migration förekommer som främst har ekonomisk bakgrund. Den kännetecknas ganska naturligt till stor del av skillnader i ekonomisk nivå mellan utvandringslandet och invandringslandet. I Afrika har det exempelvis rört sig om arbetssökande från grannländerna till Sydafrika och Elfenbenskusten. I Asien arbetar miljoner människor från länder som Sri Lanka och Filippinerna i bl.a. oljestaterna på Arabiska halvön. Migrationen gäller såväl outbildade som välutbildade personer. Ofta gäller anställningen en begränsad tid under vilken få rättigheter åtnjuts i vistelselandet. En omfattande migration förekommer också, exempelvis från och genom Mexiko till USA, utan aktiv auktorisation av invandringslandet men ofta under medverkan av olika ekonomiska intressen. En betydande migration har ägt rum från Nordafrika och Mellanöstern till Europa. Av dem som lämnar sin hemort för att söka skydd undan väpnade konflikter eller förföljelse kommer flertalet från fattiga länder och hamnar i andra fattiga länder, i den mån de inte stannar i någon annan del av det egna landet. De resurser som läggs ner på att bistå de enskilda personerna är små och kortsiktiga jämfört med kostnaderna och de långsiktiga åtagandena för de personer som tas emot i i-länderna. Värst är förhållandena troligen för många av dem som flyttar till en annan del av det egna landet, och som ofta vistas i växande slumområden i de stora städernas periferi. För den enskilde kan det vara lönsamt att passera en gräns. I en krympande värld för snabba kommunikationer och ny teknologi ut bilden av tillvaron i den rika världen som mycket attraktiv. Möjligheterna att få fram medel för att ta sig runt jordklotet finns för de välbärgade i snart sagt varje land - de allra fattigaste finns sällan bland dem som tar sig till rika, avlägsna länder. Bland dem som lyckas realisera drömmen om en bättre tillvaro i ett rikare land finns ofta de resursrika personer - intellektuellt, ekonomiskt eller på annat sätt - som också är viktiga för sina länders utveckling. 5.2 Utvecklingen i Europa En långsiktig förändring har under det senaste halvseklet skett i befolkningens sammansättning i ett flertal länder i Väst- och Centraleuropa, som börjar likna den i de klassiska invandringsländerna USA, Canada och Australien. En betydande invandring har ägt rum, i någon mån mellan dessa stater men främst från andra länder. Detta har delvis historiska orsaker men kan också ses som en parallellföreteelse till globaliseringen av ekonomin under perioden. Även sydeuropeiska länder som tidigare varit utvandringsländer har under senare år fått en betydande invandring. En del av invandrarna har åtminstone temporärt kommit att utgöra klart urskiljbara grupper i en rad europeiska huvudstäder och andra bosättningscentra. I åtskilliga fall kan etniska minoriteter sägas ha blivit etablerade. I andra fall blandar sig invandrare och deras efterkommande genom inte minst familjebildning successivt med den övriga befolkningen. Utvecklingen av ekonomierna i Central- och Västeuropa har medfört omstruktureringar i näringsliv och offentlig förvaltning med sedan 1970-talet långsiktigt bestående betydande hög arbetslöshet. Svårigheterna att komma in på arbetsmarknaderna har inte minst mött åtskilliga personer med invandrarbakgrund, även om det gått bra för många av. dem. De ursprungliga bedömningarna om invandringens fördelar för såväl mottagarländer samt ursprungsländer liksom för migranterna själva kom att nyanseras redan i analyserna av arbetsmigrationen under 1960-talet, som var starkt konjunkturrelaterad i jämförelse med den därefter dominerande invandringen av anhöriga och asylsökande. Bland annat dessa förhållanden ledde från början av 1970-talet allmänt till en arbetsmarknadsanpassad politik för att begränsa inflyttningen från andra länder. Endast i Schweiz finns för närvarande ett mer omfattande planmässigt inslag av. rekrytering utomlands för de inhemska behoven av. arbetskraft. Skyddsbehövande och familjemedlemmar hade dock i stor utsträckning rätt att invandra även i fortsättningen utan några antalsmässiga begränsningar. Det stora antalet personer med nära utländsk bakgrund har lett till en långsiktig fortsatt invandring genom familjebildning med personer i ursprungsländerna samt annan anhöriginvandring. I många länder finns också därigenom ett nätverk för personer som söker utvandra till bättre förhållanden, och som gör att de väljer just det berörda landet som mål för tillfällig eller permanent emigration. Vid mitten av 1980-talet låg den reella invandringen till de rikare staterna i Europa på ca 1 miljon personer årligen. Den ökade sedan kontinuerligt för att under de första åren av 1990-talet nå en nivå på ca 3 miljoner inflyttande varje år. Bakom denna ökning låg en kraftig ökning av antalet asylsökande som från att under 1970-talet ha varit ca 30 000 årligen, vid slutet av 1980-talet kom att uppgå till ca 300 000 per år och år 1992 ca 700 000 personer. En annan betydande invandring har skett och fortsätter att äga rum i enlighet med de olika nationella bestämmelserna för invandring av anhöriga. Kraven har dock successivt skärpts med införande av försörjningskrav och karenstider som i sig haft begränsande effekt. En jämförelse Invandrar- och flyktingkommittén lät göra år 1993 av tolv länders politik visar hur en allt större del av den växande invandringen till Central- och Västeuropa kommit att bli irreguljär, dvs. inte var en avsedd följd av regler och avvägningar som de enskilda länderna lagt fast för invandringens omfattning (Invandrar- och flyktingkommitténs rapport Invandring och asyl i teori och praktik, SOU 1993:113). En fjärdedel av de asylsökande fick uppehållstillstånd. Totalt hade emellertid ca 75 procent av de asylsökande i ett antal undersökta länder fått avslag på sin asylansökan i sista instans. Cirka 85 procent av de som fått avslag blev ändå kvar stadigvarande i ansökningslandet. Slutsatsen var att en stor del av den irreguljära invandringen i själva verket är familje- och arbetsmigration men den motiveras och registreras ofta inte som sådan av de berörda länderna. Detta konstaterande hindrar emellertid inte, att många av dessa invandrare kommer från länder där förföljelse förekommer eller väpnade konflikter råder. Den irreguljära familje- och arbetsinvandringen fortsatte under en följd av år att öka, trots att staterna successivt ökade sina åtgärder för att se till att reglerna för skyddsbehövande huvudsakligen kom dem tillgodo för vilka de var avsedda. Beroende på staternas politik i jämförelse med grannstaterna växlade också omfattningen på invandringen i viss mån mellan länderna. Systemen kring invandringen har successivt blivit mer och mer likartade i de europeiska invandringsländerna. Viseringsplikt har alltmer kommit att användas, liksom redan tidigare varit fallet för de klassiska invandringsländerna USA, Canada och Australien. Praxis utformas för att så lite som möjligt störa det internationella utbytet över gränserna men samtidigt begränsa antalet presumtiva immigranter. Skillnaderna har ytterligare minskat genom att EU:s medlemsstater numera är förpliktade att ha viseringsplikt mot ett antal länder, för närvarande drygt ett hundratal. För andra länder har staterna full handlingsfrihet. I Schengensamarbetet gäller viseringsplikt gentemot ytterligare ett antal länder utöver EU-förpliktelserna. Även krav på transitvisering har i stor utsträckning införts. Framför allt flygbolag har återsändandeplikt och riskerar i en rad länder även andra sanktioner om de transporterar människor över gränser utan att dessa har erforderliga tillstånd. Detta har under viss protest från flygbolagens sida lett till en relativt noggrann kontroll på vissa flyglinjer. Arbetsgivare får böter när de anställer utlänningar utan arbetstillstånd. Flera miljoner personer uppskattas trots detta arbeta utan tillstånd i Europa. Fingeravtryck tas i många länder för att kunna uppdaga upprepade ansökningar med användande av olika identitet. Genom utbyte av sådan information med andra länder kan också motverkas att människor söker asyl i flera länder med olika identiteter och levnadsbeskrivningar. Exempelvis visade det sig år 1991 att nära 15 procent av alla asylsökande i Schweiz och Österrike lämnat in ansökningar i båda länderna. Ett svar på de administrativa svårigheterna att hantera mångfaldigt ökade ärendeantal har varit att decentralisera förfarandet i första instans och förenkla förfarandet i andra instans. Besvärsmöjligheter har begränsats till i princip en enda besvärsnivå. En rad länder har vidare infört snabbförfarande för att tidigare i processen kunna skilja ut uppenbart grundlösa ansökningar och förebygga långa vistelsetider i landet i sådana fall. Principen om att prövning av asylansökan skall ske i det land den sökande först haft möjlighet att inge ansökan i, första asyllandsprincipen eller principen om ett säkert tredje land, tillämpas alltmer. Inte minst har mycket stora resurser satsats på att förstärka utrednings- och beslutsorganen för att hålla nere handläggningstiderna. En anledning var de mycket stora kostnaderna för de asylsökandes vistelse. Erfarenheten visade också, att långa handläggningstider i sig fick till resultat att de sökande till slut ofta fick stanna trots en efter noggrann prövning konstaterad brist på skyddsbehov. Förhoppningen var att man genom att nedbringa handläggningstiderna skulle uppnå, att reglerna för skyddsbehövande i större utsträckning enbart skulle komma denna avsedda kategori tillgodo. Mer har under 1990-talet gjorts av många länder för att de som fått slutligt avslag på sina ansökningar faktiskt också skall lämna vistelselandet. Växande problem har emellertid noterats med att kunna fastslå personernas rätta identitet i tillräcklig utsträckning för att ett enskilt land skall ta det ansvar som varje land har för sina egna medborgare. Det har också i flera fall varit svårigheter med att få ursprungsländer att ta emot sina medborgare även när identiteten är dokumenterad. Av. bl.a. dessa skäl har staternas satsning på att genom stora resurser för handläggningen hålla korta handläggningstider inte fått helt avsedd effekt. De beskrivna förändringarna har i stort sett ägt rum utan några gemensamma överenskommelser, exempelvis inom ramen för EG och numera EU. Inom EU pågår emellertid under 1990-talet ett omfattande samarbete mellan medlemsstaterna på den gemensamma grund som Europakonventionen och flyktingkonventionen utgör, tillsammans med principen om fri rörlighet för medborgarna i medlemsstaterna. Medborgarna i EU-staterna har genom samarbetet alltsedan 1950-talet betydligt större möjligheter än tidigare att arbeta i grannländerna. För att komma förbi motsättningar mellan medlemsstaterna och för att snabbare nå resultat kring den fria rörligheten som helhet har flertalet av länderna valt att gå samman i det s.k. Schengensamarbetet. För att kunna ta bort de praktiska hinder som följt av de inre gränserna arbetar staterna för att få en fungerande yttre gränskontroll förutom att olika kompensatoriska åtgärder skall vidtas för att inte t.ex. brottsligheten skall öka. Inom Schengensamarbetet tillgodoses även de tredjelandsmedborgare som är bosatta i något av de berörda länderna, genom att de har rätt att utan krav på visering resa in i och under begränsad tid vistas i de andra staterna. Det i några länder dramatiskt ökade antalet asylsökande under början av 1990- talet hängde samman med konflikten i f.d. Jugoslavien. Den över längre tid dominerande utomeuropeiska invandringen visade emellertid tecken på viss minskning. Orsakssammanhangen är inte helt klarlagda. En viktig faktor är dock sannolikt den rad av åtgärder som olika europeiska stater vidtagit för att effektivisera sina migrationspolitiska system. Mer långsiktigt finns grundläggande faktorer som talar för en fortsatt och växande benägenhet att flytta till de rikare länderna i Europa från kontinentens närområden. Stora skillnader i levnadsstandard och befolkningsutveckling finns mellan bl.a. EU-staterna och närområdet i Nordafrika och Mellanöstern. En uttalad migrationspolitisk dimension finns redan i EU-ländernas samarbete söderut med länderna på andra sidan Medelhavet för att främja politisk stabilitet och social utveckling i dessa länder. 6 Grunder för migrationspolitiken Regeringens förslag: Migrationspolitiken skall bygga på följande grunder: * Helhetssyn * Respekt för mänskliga rättigheter * Internationell solidaritet - global samverkan * Förebyggande insatser * Aktiv migrationspolitik i EU och närområdet * Förutsättningarna i Sverige * Återvandringsperspektiv Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer till stor del med regeringens. Kommitténs förslag att Skydd åt största möjliga antal samt Reglering av invandringen skall utgöra särskilda grunder har beaktats på annat sätt. Remissinstanserna: Statens invandrarverk tillstyrker i huvudsak kommitténs förslag. Sida instämmer liksom bl.a. Riksrevisionsverket, Amnesty International och Svenska Flyktingrådet i behovet av helhetsperspektiv. Sida framhåller, att tydliga ansvarsområden bör definieras, att biståndet redan i dag till stor del är flykt- och migrationsförebyggande samt att sambandet mellan bistånd och asylinvandring är så begränsat att det blir nästan omöjligt att genom t.ex. riktade biståndsinsatser i ursprungsländerna eller grannländer till dessa - på kort eller medellång sikt - förhindra migration till Sverige. Det är nämligen fråga om länder där svenskt bistånd har en begränsad roll, om grupper som inte ryms inom biståndets mål och om ett i globalt perspektiv mycket begränsat antal människor. Statskontoret tillstyrker en förskjutning mot insatser utanför Sveriges gränser, vilket väsentligt borde öka kostnadseffektiviteten. Även en samordning med biståndspolitiken bör enligt Statskontoret kunna medföra fördelar för svensk ekonomi. Landsorganisationen (LO) förordar ett ökat samband även mellan invandrings- och integrationspolitiken. Svenska röda korset, Rädda Barnen och Svenska Flyktingrådet uttrycker oro för följderna om samhällsekonomiska aspekter får väga tyngst. Enligt Röda korset kan regering och myndigheter frestas till oacceptabla åtgärder för att av kostnadsskäl hindra skyddsbehövande att ta sig till den svenska gränsen. Bland andra Röda korset befarar att en samordning med biståndet kan leda till att biståndsmedel dras in. Organisationen understryker vidare behovet av samarbete mellan Europas länder, med den goda grund som finns i EU utifrån uppslutningen kring flyktingkonventionen och Europakonventionen. Rädda Barnen förespråkar en generös, human och solidarisk flyktingpolitik som särskilt uppmärksammar barnen. Sveriges Kristna Råd och Caritas anser att avsevärda resurser i första hand bör läggas ned på preventiv hjälp och social utveckling men om människor tvingas fly bör de rikare länderna solidariskt ställa upp, genom att antingen ta emot flyktingar eller dela kostnaderna för hjälpen till dem. Amnesty International understryker betydelsen av att Sverige till fullo respekterar sina juridiska och moraliska förpliktelser enligt internationella överenskommelser. Svenska Flyktingrådet sluter upp kring en ökad satsning på internationell flyktinghjälp, värn av asylrätten och strävan efter så stor rörelsefrihet som möjligt över gränserna. Organisationen understryker vikten av att Europa för en human och liberal flyktingpolitik. Vidare avråder organisationen från att satsa resurser i närområdet till priset av en restriktivare asylpolitik i kombination med en aktivare återvandringspolitik. Flykting- och asylgruppernas riksråd (FARR) instämmer med kommittén i behovet av att bekämpa flyktorsakerna samt stöder en inriktning på mottagande i närområdet respektive återvandring för flyktingar från naturkatastrofer. Däremot kan närhetsprincipen vara livsfarlig för människor som avsiktligt drivits på flykt. FARR anser, att det land som strävar efter ett konstruktivt samarbete inom EU måste gå i spetsen för en genomtänkt och generös asylpolitik. UNHCR:s representant i de baltiska och nordiska länderna instämmer helt i att den framtida svenska flyktingpolitiken bör vara sammanhållen och innefatta förebyggande insatser, skydd till alla behövande, fokus på lösningar (särskilt regionala), tillträde för flyktingar till Sverige och när detta är möjligt stöd åt frivilligt återvändande. Ambitionen att formulera och genomföra en politik där insatser utomlands och i Sverige ses som inslag i en helhetsstrategi är helt i linje med UNHCR:s egna önskemål. Centrum för invandringsforskning, Stockholms universitet, framhåller att man inte vet hur stor den framtida utvandringen till Europa kan komma att bli och inte heller med vilka åtgärder Sverige skulle kunna påverka utvecklingen. Men stigande standard, t.ex. tack vare ökat bistånd, kan under lång tid komma att innebära att utvandringen hit tenderar att öka och inte minska. Insatser för att påverka orsakerna till flykt kan inte inom överskådlig tid väntas reducera behovet av asyl. Samfundet för nationell och internationell utveckling anser att största möjliga resurser, med bibehållet skydd för skyddsbehövande, måste frigöras från asylinvandringen, där en allt större majoritet saknar reella skyddsbehov, och användas för ett betydligt större antal av de mest utsatta samt på uppbyggnad och utveckling i utvandringsländerna. Svenska Naturskyddsföreningen framhåller risken för ökade flyktingströmmar om inte mycket stora ansträngningar görs för en hållbar global utveckling. Föreningen varnar för sammankoppling av flyktförebyggande åtgärder utanför Sverige och asylinvandring till Sverige på grund av risken att biståndet inte hamnar hos de allra mest behövande länderna eller där det långsiktigt gör mest nytta. Skälen för regeringens förslag: Helhetssyn Migrationspolitiken omfattar flykting-, invandrar-, invandrings- och åter- vandringsfrågor. Dessa frågor är också delar av utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Migrationspolitiken spänner över ett brett fält av åtgärder både i Sverige och utomlands. Förebyggande insatser i andra länder genom exempelvis diplomati och bistånd hör hit liksom engagemang i FN, EU och andra internationella organisationer, stöd till skyddsbehövande utanför Sverige, lagstiftning och åtgärder som reglerar invandring till Sverige, mottagande av skyddsbehövande och andra invandrare samt stöd till dem som tidigare behövt skydd i Sverige men som vill återvandra. Varje politikområde utgår från sina egna mål och riktlinjer. Inom utrikes -, säkerhets -, handels - och biståndspolitiken står dessa i samklang med varandra. Det krävs en insikt om och utblick över de demografiska, ekonomiska och politiska förhållanden som påverkar människors benägenhet att flytta till andra länderDe olika delarnas säruppgifter och samspelet mellan dem är på dessa områden väl etablerade och förstådda. Migrationsaspekterna har inte på samma sätt haft tillräcklig vikt och utrymme i utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Det ställs allt högre krav på helhetssyn och samverkan i takt med att migrationen globalt har blivit mer omfattande och orsakerna mer sammansatta. Därför är det också nödvändigt att de politiska åtgärderna på migrationsområdet baseras på denna helhetssyn och genomförs i samverkan, såväl nationellt som internationellt. Många utvecklingstendenser, inte minst vad beträffar ekonomi och befolkning, pekar på att allt fler människor kommer att vilja flytta till ett annat land. Men det pågår också en utveckling som motverkar ofrivillig migration. Avskaffandet av apartheid i Sydafrika och demokratiseringen i Latinamerika och i Central- och Östeuropa är exempel på detta. Även om problem och ekonomiska klyftor finns kvar gör öppenheten och demokratin det möjligt att arbeta för förändring i det egna landet. Det inger hopp som kan motverka att ofrivillig migration sker. Politisk förföljelse från auktoritära regimer och otrygghet på grund av väpnade konflikter har länge varit en lätt identifierbar orsak till migration. Sökandet efter bättre levnadsvillkor än vad som står till buds i det egna landet har varit en annan. Familjebildning över gränserna är en tredje. Det är emellertid ofta sammansatta orsaker till att många människor lämnar sitt eget land. Åtgärder som kan förebygga flykt och migrationstryck av mer social och ekonomisk karaktär måste då också vara mångfacetterade. För dem som i dag vill flytta till ett annat land har utrymmet i vissa avseenden minskat medan nya möjligheter tillkommit för andra. På 1800-talet gick en av de stora utvandringsströmmarna från Europa till andra världsdelar. De europeiska emigranterna fann på sina håll obruten mark och välkomnades. Ofta tog de för sig med våld där de steg iland. I dag är situationen annorlunda. Utvandringsresan av. det slag som Karl-Oskar och Kristina en gång företog sig från Småland till Amerika existerar sedan länge knappast som alternativ någonstans i världen. Jorden är befolkad och mark och andra resurser är i stor utsträckning tagna i anspråk. Över hela världen tar man avstånd från kolonialism. Detta betyder dock inte att möjligheter helt saknas för dem som stadigvarande eller för begränsad tid vill bosätta sig i andra länder för att där skaffa sig en bättre försörjning. Mellan 35 och 40 miljoner människor lever för närvarande på detta sätt utan att vara medborgare i vistelselandet. Allt fler länder dras också med den globaliserade ekonomin in i den internationella arbetsmigrationen. I Europa finns genom EG-rätten, liksom i de nordiska överenskommelserna, ett system som ger medborgarna i ett land rätt att ta anställning i de andra berörda länderna. Migrationspolitiken måste vara human, tydlig och konsekvent. Detta förutsätter helhetssyn. Först på en sådan grund kan målsättningarna för skilda politiska områden fås att samverka och förstärka varandra. Sverige ger människor som är förföljda eller drabbade av väpnade konflikter skydd och arbetar samtidigt för att minska klyftorna i världen och fördjupar sina ansträngningar att förebygga konflikter och katastrofer innan de resulterar i humanitära tragedier. Med de intensiva kontakter som finns över gränserna är det helt naturligt många som vill bosätta sig i ett annat land, stadigvarande eller tillfälligt. Detta gäller inte minst för Sveriges del med tanke på att en femtedel av den svenska befolkningen själv eller genom någon förälder har ursprung i ett annat land. Sverige sluter aktivt upp kring principen att nära anhöriga måste ha en möjlighet att bo i samma land. De överenskommelser om fri rörlighet mellan de nordiska länderna och inom Europeiska unionen som Sverige ingått eller anslutit sig till är också viktiga framsteg. Samtidigt måste de som slår sig ner i Sverige ha möjlighet att arbeta och vara delaktiga i samhället. En effektiv och human svensk migrationspolitik förutsätter samverkan och samordning såväl mellan berörda politikområden som mellan departement, myndigheter och organisationer. I det helhetsperspektiv som måste prägla migrationspolitiken har mellanstatligt samarbete och internationella åtgärder kommit allt mer i förgrunden. Det är mot denna bakgrund som ytterligare en stor del av migrationsfrågorna överförts till Utrikesdepartementet. Den hörnsten, som kopplingen mellan invandrings- och invandrarpolitik länge utgjort i Sverige, måste samtidigt vara ett fokus inom den sammanhållna migrationspolitiken. Respekt för mänskliga rättigheter Grundläggande för den svenska migrationspolitiken är respekten för de mänskliga rättigheterna. Sverige har en lång tradition på detta område. Under andra världskriget fann mer än 150 000 skyddsbehövande en fristad i vårt land. Antifascisterna Willy Brandt i Tyskland och Bruno Kreisky i Österrike var två av dem. Röda korsets vita bussar hämtade under ledning av Folke Bernadotte mellan 30 000 och 40 000 människor från tyska koncentrationsläger till räddning i Sverige. Väl kända är också diplomaten Raoul Wallenbergs insatser under kriget för att bl.a. genom att utfärda skyddspass rädda ungerska judar. Genom internationellt solidaritetsarbete har Sverige sedan årtionden en framskjuten position i kampen för mänskliga rättigheter i olika områden i världen. Inom migrationspolitiken har detta tagit sig uttryck i att ännu fler än under andra världskriget under de senaste årtiondena har fått skydd undan väpnade konflikter och förföljelser. När situationen i ursprungsländerna ändrats till det bättre har många återvänt för att leva i sina hemländer och bidra till deras utveckling. Liksom tidigare har förkämpar för reformer och mänskliga rättigheter sökt sin tillflykt till Sverige; Ugandas nuvarande president Museveni är ett exempel på detta. Solidaritet och kamp för mänskliga rättigheter skall också i fortsättningen prägla migrationspolitiken. Migration och mänskliga rättigheter regleras i dag i flera internationella överenskommelser. Den europeiska konventionen år 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), som från den 1 januari 1995 utgör svensk lag, ger genom sina principer en viktig grund för nära anhöriga att bosätta sig här och har även i flera avseenden betydelse för skyddssökande människor som tagit sig hit. Flyktingkonventionen, ofta benämnd Genèvekonventionen, utgör grunden i det internationella systemet för flyktingskydd. Andra överenskommelser som kan framhållas är Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, FN:s tortyrkonvention, FN-konventionen om barnets rättigheter och Europeiska sociala stadgan. Invandrares ställning behandlas bl.a. i Europeiska konventionen om migrerande arbetstagares rättsliga ställning och ILO-konventionen nr 143 från 1975 om missbruk i samband med migration och om främjande av migrerande arbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter och behandling. Av betydelse är även den europeiska gemenskapens (EG) regelverk och olika nordiska överenskommelser. Sverige deltar aktivt i arbetet för att främja respekten för de mänskliga rättigheterna runt om i världen. Det är ett arbete som sker inom FN och andra internationella organ, genom samverkan inom Norden, EU och i direkta bilaterala relationer med andra länder. Att värna asylrätten i Sverige är en viktig del i arbetet för mänskliga rättigheter. Människor som behöver och söker skydd här, ofta för att deras mänskliga rättigheter kränkts, skall veta att de är välkomna, i enlighet med de konventioner som Sverige anslutit sig till och vår egen lagstiftning. De skall bemötas med värdighet och respekt i asylprocessen. Människor som inte har behov av skydd utifrån de internationella och nationella kriterier Sverige följer, skall också veta att de inte kan tas emot och varför. Till de mänskliga rättigheterna hör respekten för familjelivet. Enbart under det senaste decenniet har mer än hundratusen människor flyttat till Sverige för att bilda familj här eller för återförening. Det är en självklarhet att Sverige också i fortsättningen skall välkomna familjemedlemmar som väljer att bosätta sig här. För att lagstiftningen om migrationen skall fylla sin funktion, bl.a. att garantera skydd för dem som verkligen behöver det, måste den vara tydlig, effektiv och rättssäker. Otydlighet kan leda till att många med otillräckliga skäl för att få stanna lockas till Sverige. Att de sedan tvingas återvända hem är alltid för individerna och för dem som engagerar sig i deras öde svårt. Det är också viktigt att lagstiftningen används på avsett sätt. När den missbrukas av enskilda kan legitimiteten och uppslutningen för politiken äventyras. Detta drabbar ytterst dem som behöver skyddet eller har annan rätt att få bosätta sig här. Prop. 1996/97:25 Internationell solidaritet - global samverkan Utvecklingen i världen pekar på att allt fler människor kommer att vilja lämna sitt hemland för att bosätta sig i ett land där de kan vara trygga eller ha större möjligheter. Orsakerna är ofta sammansatta. Fattigdom, underutveckling, ojämn fördelning av resurser, ofrihet och förtryck spelar avgörande roller. En ond cirkel uppstår där utslagning, nöd och desperation kan leda till fanatism, terror och krig. Denna cirkel förstärks när orättvisorna ökar. Fortfarande blir klyftorna på många håll allt större mellan fattiga och rika, både inom och mellan länder. Den globala ekonomiska omvandlingen och den politiska upplösningen av gamla maktsfärer och doktriner har lett till en ändrad världsordning. Det kalla krigets slut väckte förhoppningar om en snabb utveckling för avspänning, ekonomiska framsteg, fred och demokrati i världen. Detta infriades också när diktatur och ofrihet på många håll under senare år har fått ge vika. Men demokrativågen, som svepte över en rad tidigare enpartistater, sköljde också bort spärrar som tidigare undertryckt inre konflikter, ofta med djupa historiska rötter. Det minskade hotet om krig mellan länder ersattes av ett förstärkt mönster av konflikter mellan grupper och människor inom en och samma stat. Svårlösta och långvariga konflikter har brutit ut, inte minst i Afrika, och orsakat humanitära katastrofer som drivit människor på flykt i stort antal. När de inre spänningarna är stora kan demokratisering på kort sikt vara destabiliserande och konfliktutlösande med ökad emigration som följd. På lång sikt är ändå demokrati en förutsättning för att drabbade länder varaktigt skall kunna komma till rätta med konflikter och andra orsaker till utvandring. Flykt undan förföljelse upphör naturligt nog nästan helt när diktaturer blir demokratier. De som tidigare förföljts behöver inte längre söka skydd utomlands. Till de flyktorsaker som förföljelse och väpnade konflikter utgör kan läggas den oroväckande utvecklingen på miljö- och resursområdet med folkomflyttningar som följd. Detta accelererar i sin tur problematiken i nya områden. För de allra fattigaste är marginalerna små samtidigt som befolkningstillväxten i just dessa grupper begränsar möjligheterna att bekämpa fattigdomen. Världens befolkning ökar med cirka 100 miljoner varje år, en ökning som till 95 procent äger rum i utvecklingsländerna. På alla dessa områden behövs förstärkt multilateralt samarbete och bättre internationell styrning. Hoten mot mänskligheten är globala. Därför är också ansvaret för att minska klyftorna i världen och att skapa rättvisa och säkerhet gemensamt. Möjligheterna för det internationella samfundet att hantera denna utveckling, inte minst på det flyktingpolitiska området, har både förbättrats och försämrats. Förenta nationernas handlingsutrymme har efter det kalla krigets slut ökat betydligt. Samtidigt har den nya politiska utvecklingen med många konflikthärdar ställt krav som FN inte förmått hantera fullt ut, varken ekonomiskt eller organisatoriskt. Detta har lett till en allvarlig ekonomisk situation och djup förtroendekris. Samtidigt är en väl fungerande FN-organisation oumbärlig för den internationella samverkan som krävs i dag. Sverige har tagit en aktiv roll i FN:s reformarbete. De nordiska länderna presenterade 1991 ett gemensamt reformförslag, det nordiska FN-projektet. Förre statsministern Ingvar Carlsson ledde år 1991 till år 1995 tillsammans med Shridath Ramphal den kommission som presenterade reformrapporten Vårt globala grannskap. Aktioner för att förebygga ofrivillig migration måste ofta vara mångfacetterade och internationellt förankrade. De kan omfatta allt från utvecklingsbistånd, handel och internationellt ekonomiskt samarbete som på både kort och lång sikt bidrar till en jämnare fördelning av de globala resurserna, till preventiv diplomati och konfliktförebyggande åtgärder. Till stor del måste de förebyggande aktionerna ske regionalt. Ett exempel utgör den konferens om OSS-länderna, som hölls i Genève i maj 1996, och det fortsatta arbetet på konferensens grund. Utgångspunkten för det internationella samfundet måste vara att de som behöver skydd skall få det, oavsett var i världen de befinner sig och vem som ger skydd. Den stora majoriteten av världens skyddsbehövande har flytt från fattiga länder och hamnar i andra fattiga länder i det direkta närområdet. Dessa stater har därför en central roll. Internationella insatser och åtgärder måste i större utsträckning än i dag fokuseras på och utgå från de förutsättningar och förhållanden som råder i dessa länder. Det finns många fördelar, både för det internationella samfundet och för de skyddsbehövande själva, med att organisera skydd i närområdena. Närheten till hemlandet är i sig ofta en trygghet i den krissituation som en flykt innebär för den enskilda människan. Det är också ofta mindre resurskrävande för omvärlden att göra skyddsinsatser i närområdet jämfört med de kostnader flykt till avlägsna länder kan innebära. Tillvaron i närområdet kan emellertid vara osäker för de skyddsbehövande själva. De kan också medföra problem för de länder där de vistas. För att kunna ge ett tillfredsställande skydd i närområden måste det internationella samfundet samordna sina åtgärder effektivare och i större utsträckning än i dag. Uppdraget att samordna åtgärder för skydd och stöd åt flyktingar har FN:s flyktingkommissarie, UNHCR. Omfattande och engagerat stöd till UNHCR skall också i fortsättningen utgöra en hörnsten i svensk flyktingpolitik. När det inte är möjligt att bereda tillfredsställande skydd i närområdet har det internationella samfundet ett gemensamt ansvar för att det finns andra skyddsmöjligheter. Sverige är i förhållande till sin befolkning en av de främsta aktörerna och bidragsgivarna i det internationella flyktingarbetet och kan därför också kraftfullt driva kraven på den jämnare ansvarsfördelning mellan staterna som är nödvändig. Ett större ansvarstagande från fler länder stärker förutsättningarna för en global, framsynt och human migrationspolitik. Förebyggande insatser Det är svårt att i ett skede, där problemen gått så långt att människor börjat fly, samtidigt förbättra människors levnadsvillkor och därigenom minska orsakerna till migration. Tvärtom tenderar migrationen i sig att förvärra migrationsorsakerna. Det kan bli en ond cirkel av destabilisering och förfall som är svår att bryta utan insatser utifrån. Därför är det viktigt att i det internationella arbetet starkare betona det förebyggande arbetets centrala roll. I generella termer utgör biståndet en del av arbetet för att främja ekonomisk och social utveckling, demokrati och mänskliga rättigheter. Ofta handlar det om orsaker och stöd för processer av långsiktig karaktär. Folkomflyttningar där människor söker skydd i andra länder är av akut karaktär och orsakas ofta av inbördeskrig och andra interna konflikter. I biståndsarbetet måste därför också en mer direkt fokusering på specifika åtgärder för att förebygga och hantera konkreta konflikter ingå. För att bli framgångsrika bör dessa insatser bygga på en helhetssyn som inkluderar både politiskt och militärt, humanitärt och civilt stöd. En starkare betoning av konfliktförebyggande insatser är ett ur migrationspolitiskt per- spektiv viktigt komplement till den grundläggande biståndspolitiska mål- sättningen att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Aktiv migrationspolitik i EU och närområdet Förutsättningarna har minskat för Sverige och andra europeiska stater att driva en egen migrationspolitik som avviker från den som förs i flertalet länder i regionen. EU-medlemskapet innebär inte någon grundläggande förändring i detta hänseende men medför att den nationella migrationspolitiken måste utformas i samverkan med EU och delvis som en del av dess politik. En utgångspunkt för utformandet av EU:s framtida migrationspolitik är att alla medlemsstater har slutit upp kring Europakonventionen och flyktingkonventionen. Medlemsstaterna har på denna grund kommit överens om vägledande principer för migrationspolitiken. Sverige vill medverka till att dessa principer vidareutvecklas och förverkligas till gemensam politik och praktik. Sverige skall verka för att politiken i än högre grad än i dag utgår ifrån sambanden mellan bistånds-, handels-, utrikes- och säkerhetspolitik och att värn om asylrätten och respekt för andra mänskliga rättigheter också utgör grunden i den framtida gemensamma politiken. Sverige skall verka för att tyngdpunkten i politiken blir kombinationer av åtgärder som stöttar och samverkar med varandra. De viktigaste målsättningarna är att undanröja orsakerna till flykt och påtvingad migration, att ge skydd till skyddsbehövande - i närregionen eller på andra håll i världen, att åstadkomma en bättre ansvarsfördelning mellan länder och att finna effektivare åtgärder mot organisatörerna av illegal invandring. I jämförelse med de flesta andra i-länder driver Sverige en ambitiös migrationspolitik i förhållande till landets resurser. Sveriges resurser är dock i absolut jämförelse små i relation till EU:s. En aktiv och framgångsrik svensk påverkan av migrationspolitiken i EU kan ge en större tyngd åt de principer som Sverige förespråkar i migrationspolitiken. Migration till Europa kommer företrädesvis från eller genom närområden. Här intar länderna vid södra och östra Medelhavet en särställning. Sverige stöder EU:s insatser för att genom det s.k. Euromed-arbetet åstadkomma en stabiliserande utveckling i detta område med snabb befolkningsutveckling, otillräcklig ekonomisk utveckling och underliggande eller öppna politiska spänningar. Demokratisering och ökad välfärd är ägnad att motverka flykt och ekonomiskt betingad utvandring från området. EU:s handelspolitik har en särskild betydelse i detta sammanhang. Liksom biståndspolitiken bör den ta hänsyn till de fattiga ländernas intressen och särskilt strävan att påverka den internationella vapenhandeln och miljösitua- tionen. Sverige eftersträvar en utveckling där bistånd och handel genererar ekonomisk tillväxt. Sverige vill att EU skall ge ökat marknadstillträde också för jordbruks- och tekoprodukter. Det beslut som fattades i den s.k. Uruguayrundan om dessa områden är steg i rätt riktning och från svensk sida följer regeringen noga hur EU genomför detta. Hittills har EU:s gemensamma jordbrukspolitik lagt hinder i vägen för att öka marknadstillträdet för jordbruksprodukter. Detta har begränsat u-ländernas möjligheter att öka sin export till EU. Dessa begränsningar har överförts i nya avtal med stater i södra och östra Medelhavsområdet och har också införts i Europaavtalen. Sverige vill verka för att justera dessa avtal och skapa större öppenhet och bättre villkor för berörda länder. På samma sätt är EU:s stöd till och utbyte med länder i Central- och Östeuropa som står utanför unionen viktigt. Sverige företräder här synsättet att nära samverkan och integration är ett ömsesidigt ekonomiskt intresse och att en sådan utveckling bidrar till säkerheten för länderna och människorna i vår del av världen. EU:s kommande utvidgning har betydelse också ur ett migrationspolitiskt perspektiv. Kriget i f.d. Jugoslavien har tvingat miljoner människor på flykt, inom de egna länderna och ut i Europa. Det har blivit smärtsamt tydligt vilka följder etniska och nationella konflikter kan få. Erfarenheten har lärt oss att Sverige och EU måste prioritera konfliktförebyggande åtgärder. Det ligger självklart i Sveriges intresse att alla länder i Europa får migrationspolitiska system som respekterar mänskliga rättigheter och värnar asylrätten. Flera av de central- och östeuropeiska länder som ansöker om medlemskap i EU är nu i färd med att anpassa asylprövning och gränskontroll till de regler som EU:s medlemsländer följer. Europakonventionen har de nya europeiska demokratierna undertecknat redan i samband med att de blivit medlemmar i Europarådet. De har också undertecknat eller väntas efter hand underteckna även flyktingkonventionen. Staterna upprättar nationella asylsystem och deltar i ökad utsträckning i det internationella migrationspolitiska samarbetet. Mycket återstår ännu och dessa länder behöver såväl politiskt som ekonomiskt stöd. Internationella organisationer som UNHCR och International Organization för Migration (IOM) spelar tillsammans med Europarådet och EU en viktig roll. Också samarbetet med Baltikum och Ryssland är en högt prioriterad fråga för det svenska samhället och i den svenska utrikespolitiken. I samarbetet ingår ett migrationspolitiskt perspektiv. Att skapa en flyktingpolitik på de mänskliga rättigheternas grund är en viktig del av dessa länders demokratiska utveckling. Effektiv gränskontroll utgör en annan del av migrationspolitiken, nödvändig bl.a. för att motverka brottslighet och människohandel. Östersjösamarbetet har som en av sina uppgifter att länderna gemensamt skall komma till rätta med detta stora mänskliga och sociala problem. Inom EU är stödet till länder i Central- och Östeuropa för att utveckla en flyktingpolitik på de mänskliga rättigheternas grund och en effektiv gräns- kontroll av hög politisk prioritet. Den fria rörligheten för människor inom EU är ett av unionens fundament. Förverkligandet av denna målsättning förutsätter att medlemsländerna samarbetar på en rad områden, bl.a. för att upprätta en gemensam yttre gräns. Sverige måste ta aktiv del i detta arbete med målsättningen att det skall omfatta även sådana personer som bor i en medlemsstat men är medborgare i ett land som inte tillhör EU (tredjelands- medborgare). En annan målsättning är att rörlighet och ökat utbyte också skall förverkligas mellan EU-länderna och andra länder. Förutsättningarna i Sverige En effektiv och human flyktingpolitik bygger på en bred uppslutning i samhället bakom den internationella solidaritetens grundläggande värderingar. I tider av ekonomiska påfrestningar och omfattande arbetslöshet sätts solidariteten på prov. Arbetslösheten är ett stort hot mot sammanhållningen mellan människor. Arbetslösheten minskar också möjligheterna både att ta emot och att på ett bra sätt integrera fler skyddsbehövande och andra invandrare i Sverige. Fri rörlighet råder sedan länge inom Norden. Invandringen till Sverige har i övrigt på olika sätt varit reglerad under större delen av. detta århundrade. Den nuvarande regleringen omfattar bl.a. den inflyttning som följer av den fria rörligheten av arbetskraft inom EU, familjebildning och familjeanknytning samt möjligheterna för specialister att ta anställning efter särskild prövning av arbetsmarknadsmyndigheterna. Utöver dessa kategorier avgör skyddsbehovet enligt flyktingkonventionen och de ytterligare grunder som angivits i svensk lagstiftning vem som kan bosätta sig permanent eller tillfälligt i Sverige. Grunder av dessa slag har givit Sverige en relativt stor invandring. Det är en krävande uppgift för samhället som helhet och för de invandrade själva att under en kort tidrymd klara integrationen av så stora grupper på ett någorlunda harmoniskt sätt. Uppgiften är särskilt svår i en tid med sådana samhällsekonomiska problem som nu råder och med den svaga arbetsmarknaden. Ännu tydligare framgår utmaningens storlek mot bakgrund av den sedan 1970-talet oavsett arbetslöshets- och konjunkturläge trendmässigt fallande sysselsättningsgraden bland de sedan dess anlända invandrarna. Vissa åtaganden enligt internationella konventioner är absoluta. Vi måste under alla omständigheter klara att fullfölja Sveriges internationella åtaganden enligt t.ex. flyktingkonventionen. Som helhet måste utlänningslagen dock ta hänsyn till vårt lands förmåga att ta emot nya invandrare och säkra goda villkor nu och i framtiden för alla som bor i landet. Sverige måste kunna neka dem, som inte uppfyller lagens kriterier, att bo här. Så länge som ojämlikheten i världen består kommer invandringssystemet i Sverige och andra länder att vara utsatt för tryck. Individers och familjers i och för sig väl motiverade och förståeliga planer att bosätta sig i Sverige kommer att stöta emot vårt lands behov av att upprätthålla invandringsregleringen. Migrationspolitikens uppgift är också att skapa förutsättningar för att upprätthålla den breda samhälleliga solidariteten. Ett uttryck för denna solidaritet och ett stort värde för det svenska samhället är att de som invandrar från början har i stort sett samma rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt. De som saknar en etablerad ställning på arbetsmarknaden, och dit hör många ungdomar och invandrare som inte haft någon fast anställning i Sverige, drabbas särskilt hårt i tider av hög arbetslöshet. När resurserna är otillräckliga för stat och kommun riskerar de att höra till dem som får känna av nedskärningar i de sociala trygghetssystemen. I en utsatt tid krävs det särskilda ansträngningar för att försvara det grundläggande värde som solidariteten utgör i den svenska demokratin. Vi måste värna asylrätten och försvara vår humana flyktingpolitik. Människors attityder och behandling av de mest utsatta i samhället utgör, mer än ord, måttet på den svenska demokratins styrka. För att de stora resurser som satsas skall komma till största möjliga nytta är det viktigt att asylregler, asylförfarande och särskilda åtgärder för invandrare i Sverige även i fortsättningen är underställda samma krav på rättvisa, effektivitet och flexibilitet som andra områden av lagstiftningen och förvaltningen. Det är av stor vikt för legitimitet och trovärdighet i politiken, att humaniteten också åtföljs av respekt för lagen. Återvandringsperspektiv Den som fått permanent uppehållstillstånd i Sverige skall själv avgöra om och när han eller hon vill återvända till sitt ursprungsland. En grundläggande internationell princip när det gäller flyktingar är att den som riskerar förföljelse inte skall tvingas att återvända. Sveriges uppslutning kring denna princip är absolut. Den som tvingats fly kan välja att återvända när orsakerna till flykten undanröjts och han eller hon tycker det är den bästa lösningen. Många fattiga första asylländer saknar förutsättningar för att kunna låta stora grupper som fått skydd bosätta sig stadigvarande. Repatriering är därför i praktiken ofta enda möjligheten när väl skyddsbehovet upphört. Vid massflykt kan detta under viss tid komma att gälla även dem som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd i Sverige. Internationella flyktinginsatser bör ha det långsiktiga målet att skyddsbe- hövande skall kunna återvända när säkra förhållanden råder i urpsrungslandet. Det är också den princip som inte minst UNHCR arbetar efter och som bör vara en central del av den svenska migrationspolitiken. Stödet bör utgå genom UNHCR eller bilateralt. Att återvända är många gånger ett lika stort och svårt steg som det var att lämna hemlandet, särskilt om vistelsen i det nya landet varat lång tid. Det är därför viktigt att möjligheten att återvandra är ett aktivt och positivt inslag i politiken redan från början och inte genomförs eller uppfattas som en påtryckning gentemot dem som fått permanent uppehållstillstånd i Sverige. En aktiv tillvaro här är exempelvis en bra förberedelse för en framtida återetablering i ursprungslandet. Beslutet att återvända och själva åter- vändandet är den enskildes rättighet och ansvar. Tidigare skyddsbehövande som saknar medel bör kunna få svenskt stöd att resa tillbaka till ursprungslandet. Stöd till återintegrering av tidigare skyddsbehövande i ursprungslandet bör ske genom landets egna åtgärder och internationella insatser, men Sverige bör i samverkan med landet kunna göra särskilda insatser för personer som haft skydd här. Frivilligorganisationerna, däribland också invandrarnas egna organisationer, har en viktig uppgift i att ge stöd till återvändande, både i Sverige och i ursprungslandet. 7 Samarbete i globalt perspektiv 7.1 Migrationens omfattning Arbetsmigranter Några säkra bedömningar av hur många människor som av olika skäl lämnat sina hemländer finns inte. Enligt en siffra som brukar användas för att ange storleksordningen uppgår antalet migranter världen över till ca 2,5 procent av den totala befolkningen. Majoriteten av dessa är ekonomiska migranter, som utan att ha några flyktmotiv söker arbete där arbetstillfällen finns. Internationella arbetsorganisationen (ILO) uppskattar antalet personer som är ekonomiskt verksamma i ett annat land än sitt eget, antingen det sker legalt eller illegalt, till mellan 35 och 40 miljoner. Då ingår inte de tiotals miljoner ryssar, kazaker, ukrainare etc. som utan att vara medborgare där kommit att bo i en annan stat, inom vad som tidigare utgjorde Sovjetunionen. Allt fler stater tar emot arbetsmigranter eller blir stater från vilka man utvandrar för att arbeta på annat håll. År 1970 rörde det sig om 64 stater, 20 år senare om 80 stater (98 om staterna i f.d. Sovjetunionen räknas in). Detta betyder att omkring 2/3 av alla länder med nämnvärd befolkningsstorlek på ett mer påtagligt sätt ingår i den internationella ekonomiska migrationen. Viktiga nytillskott bland de större mottagarländerna är Italien, Japan, Malaysia och Venezuela. På motsvarande sätt märks bland ursprungsländerna nu Bangladesh, Egypten och Indonesien. Den internationella arbetsmigrationen har har enligt ILO:s bedömning blivit mer varierad och komplex än under tidigare årtionden. Lantbrukare med få kvalifikationer utgör fortfarande en betydande del av migranterna. Industriarbetare, individuellt eller kollektivt i projektarbete för entreprenörer, är också ett avsevärt inslag. En annan grupp utgörs av ungdomar, som kan flytta genom statliga program för att utveckla sina färdigheter i utländska företag men som i många fall utför ordinarie arbetsuppgifter. Högutbildade yrkesmän, företagsledare, tekniker, servicepersonal etc. flyttar sig över jorden i mycket större omfattning än tidigare, både inom och utanför internationella företag. Även de tidigare relativt tydliga skillnaderna mellan tillfälliga arbets- migranter och utvandrare för permanent bosättning i ett annat land har luckrats upp, åtminstone i den västra delen av Europa samt i Nordamerika. I exempelvis arabstaterna kring Persiska viken är många migranter kontrakterade för begränsad tid och har inte någon möjlighet att stanna permanent. Skyddsbehövande De skyddsbehövande utgör en mindre del av det totala antalet migranter. Detta till trots har under det senaste decenniet världens flyktingproblem vuxit så dramatiskt att man nu kan tala om en pågående flyktingkris. Orsaken står knappast att söka i ett ökat antal konflikter, utan snarare i konflikternas förändrade karaktär, som drabbar civilbefolkningen i allt högre grad. Dessa konfliktdrabbade civila blir ofta internflyktingar, dvs. de flyr till en annan del av sitt hemland än sin hemtrakt. Sålunda räknar UNHCR med att antalet människor som av. olika skäl tvingats lämna sina hemorter för att söka tryggare förhållanden i en annan del av. sitt eget land eller utomlands sammanlagt uppgår till ca 50 miljoner personer. Antalet flyktingar uppskattar UNHCR till över 13 miljoner, antalet internflyktingar till drygt 4 600 000 personer. Organisationen ger för närvarande skydd åt eller bistå ca 26 miljoner personer, att jämföras med ca 15 miljoner år 1990, ca 10 miljoner år 1985 och mellan två och tre miljoner år 1975. Till övervägande del avser ökningen under den senaste femårsårsperioden internflyktingar, medan antalet skyddssökande som korsat en internationell gräns (vilket är förutsättningen för att omfattas av flyktingkonventionen) ligger kvar på ca 15 miljoner. Till dessa siffror skall läggas ca 2,5 miljoner palestinier, som faller utanför UNHCR:s ansvarsområde. Även geografiskt har flyktingproblemen fått en ökad utbredning. Under en rad av år har man kunnat räkna med att flertalet skyddsbehövande kom från krishärdar i tredje världen - Afrika, Sydostasien samt Central- och Latinamerika. Nu har nya konflikter, ofta i nybildade nationer eller stater stadda i hastig omvandling, skapat nya problemområden i östra och centrala Europa, Syd- och Centralasien, Kaukasus och Karibien. Kriget i f.d. Jugoslavien tvingade flera miljoner människor att lämna sina hem. I Afrika, som fortsätter att vara den i särklass mest flyktingdrabbade kontinenten med över 40 procent av världens flyktingar (en ökning med över 10 procent sedan 1990), har tyngdpunkten förskjutits från kontinentens södra och nordöstra delar till Väst- och Centralafrika. Vid sidan av Afghanistan har massflykt orsakats av situationen i Rwanda (1 700 000 personer), Burundi (ca 170 000) och Liberia (ca 750 000). Även i enskilda länder i såväl Asien som Latinamerika har människor drivits på flykt i stort antal. Exempelvis finns närmare 700 000 internflyktingar enbart i Colombia. Det är viktigt att notera att flyktingströmmarna under de senaste decennierna ändrat karaktär även i så måtto att flertalet skyddssökande numera är utblottade kvinnor och barn. Detta ökar givetvis de skyddssökande skarornas utsatthet. Grovt räknat kan man säga att ca hälften av alla skyddsbehövande i världen i dag är barn - ofta från början undernärda - som lätt dukar under för infektioner och epidemier och saknar vuxnas förmåga att sätta in de olyckor som drabbar dem i ett begripligt sammanhang. De yngre män, som i långt högre grad dominerar strömmen av asylsökande till i-länderna, förekommer i flyktinglägren inte sällan mer som besökare, vilka snart återvänder till det aktuella konfliktområdet. Fortfarande gäller således sanningen att de flesta av världens skyddssökande är människor som flyr från ett fattigt land till ett annat fattigt land. De fyra länder, som hyser mer än en miljon skyddsbehövande är (i storleksordning) Iran, Zaire, Pakistan och Tyskland och de som tagit emot över en halv miljon personer är Tanzania, Sudan, USA och Guinea. Svårigheten att övervaka säkerheten i de stora läger som tillkommer i en konflikts närområde har accentuerats under senare år, vilket givetvis också ökar människornas utsatthet. Även om det totala antalet personer som söker skydd fortsatt att öka under 1990- talet, har stora grupper samtidigt kunnat återvända hem. De som därvid fått hjälp av UNHCR uppgick under 1995 till ca fyra miljoner människor. Fredsprocesserna i Centralamerika och Kambodja, liksom demokratiseringen av Sydafrika och i Latinamerika, utgör ljuspunkter i en dyster helhetsbild. I det konfliktdrabbade Afrika finns också länder där flyktingströmmar vänt. Sålunda har över 800 000 etiopier återvänt till sitt land sedan år 1991, majoriteten från Somalia. Till detta land har i sin tur ca 400 000 personer återkommit av. de 900 000 som flydde undan de inbördes striderna.. Även Eritrea har blivit ett betydande återvandringsland med ca 125 000 personer under de senaste åren. Ett exempel på de många faktorer som kan hindra människor att återvända till hemtrakten och fördröja återuppbyggnaden av drabbade länder är på sina håll den minering som skett. Minor är lika lätta att utplacera som svåra och kostsamma att röja. År 1995 använde det internationella samfundet 70 miljoner US-dollar för att röja 100 000 minor. Att röja de kanske 110 miljoner minor som nu är utspridda i konfliktområdena har bedömts komma att kosta ca 33 miljarder US- dollar. Om inte något radikalt görs beräknas 50 000 människor komma att dö och ca 80 000 bli lemlästade enbart under åren fram till år 2001, utöver den miljon som redan drabbats sedan år 1975. Barn är särskilt utsatta för de anti- personella minorna. 7.2 Orsakssamband 7.2.1 Migration och ekonomisk utveckling Ekonomiska utvecklingstendenser och befolkningstillväxt har under en rad av år pekat på att migrationsbenägenheten i världen kommer att öka framöver. Internationell migration måste bland andra faktorer ses i sammanhang med regionala och globala ekonomiska trender. Massflyttningar över gränser kan förklaras av både attraherande och repellerande faktorer eller en kombination av dessa. Attraherande faktorer (“pull“-faktorer) inträffar vid ekonomisk tillväxt och när arbetskraften är knapp. Repellerande faktorer (“push“-faktorer) inträffar när ekonomin befinner sig i stagnation, antalet arbetstillfällen är få och arbetskraften är överflödig. Invandringen till Västeuropa på 1960-talet var exempelvis en kombination av attraherande och repellerande faktorer. Graden av ekonomisk utveckling i utvandringslandet i förhållande till tänkbara invandringsländer kan således vara en av flera orsaker till internationella migrationsrörelser. Flyttningarna kan emellertid i regel inte ske fritt för den enskilde. Invandringsbestämmelserna i det tilltänkta mottagarlandet samt möjligheterna att ta sig dit från hemlandet kan vara avgörande mellankommande faktorer. Orsakerna bakom den under de senaste årtiondena växande arbetsmigrationen är globaliseringen av världsekonomin. Denna består av en intensifiering av handel, tjänsteutbyte och finansiella band mellan länderna. Detta gäller numera också de tidigare socialistiska staterna. De relativt sjunkande reskostnaderna tillsammans med tillgängligheten av allt mer information är liksom de vidgade personliga och institutionella nätverken viktiga faktorer som påverkar den samtida migrationen. En analys inom ILO av den pågående internationella arbetsmigrationen visar att globaliseringen förstärker grunderna för två slags migration. En iakttagelse i praktiskt taget alla länder är att högutbildade företagsledare och yrkesutövare har hög rörlighet. En annan iakttagelse, som gäller länder på hög- eller mellaninkomstnivå, är att det finns en betydande inflyttning av personer för de arbeten som har lägst status. Migrationen rör sig alltså på vad som kan beskrivas som extremnivåerna på arbetskraftsskalan. Undantag finns i ett antal utvecklingsländer, såsom Brunei, Malaysia och arabstaterna vid Persiska viken. Dessa stater behöver arbetsmigranter över hela kvalifikationsskalan. En annan undantagskategori är de traditionella invandringsländerna Australien och Canada, som fortfarande tar emot många invandrare med medelgoda kvalifikationer. Effekterna av migrationen kan bedömas ur flera olika aspekter och en helhetsbedömning avgörs till stor del av vilken relativ tyngd de olika aspek- terna tillmäts och vilket tidsperspektiv som ges företräde. Globaliseringen ger fördelar för flera kategorier av befolkningen i mottagarländerna. De högut- bildade kan dra fördel av möjligheterna att verka i andra länder. Längst ner på statusskalan kan flertalet av de infödda som befinner sig därlämna sina lågbetalda arbeten, särskilt sådana som är riskfyllda, smutsiga eller utan utvecklingsmöjligheter. Denna utveckling sker i höginkomstländerna och i växande utsträckning också i mellaninkomstländerna. Som analyser av 1960-talets arbetsmigration i Europa visade är effekterna för mottagarlandet som helhet i hög grad beroende av om brist på arbetskraft råder men även i en sådan situation komplexa. För dem som som lämnar låginkomstländerna innebär flyttningen ofta förbättrade ekonomiska villkor. För högutbildade finns emellertid i allmänhet en karriärfördröjning på åtskilliga år innan en nivå motsvarande sysselsättningen vid utvandringstillfället åter kan uppnås. I åtskilliga fall kan detta heller inte uppnås utan alternativa sysselsättningar måste tillgripas. Utvandringsländer mister genom omfattande migration av högutbildade ofta en viktig resurs för sin utveckling, inte bara rent produktionsmässigt utan även för landets sociala liv och dess demokratiska processer. Remitteringar från arbetsmigranterna utgör emellertid ofta en väsentlig del av låginkomstländernas valutaintäkter. I åtskilliga länder rör det sig kring hälften av vad landet får in genom sin totala export, ibland om ännu större andel. Remitteringarnas betydelse framgår även av att beloppen för åtskilliga länder är mångfaldigt större än värdet av de utlandsinvesteringar som görs, i exempelvis Bangladesh för några år sedan 25-faldigt högre. Uppskattningar tyder vidare på att remitteringarna överstiger det samlade utvecklingsbiståndet från OECD-länderna. Även om ekonomisk utveckling i ett längre perspektiv leder till ett nedåtgående emigrationstryck, kan man inte sluta sig till samma resultat i ett kortare perspektiv. Varaktiga framsteg i utvecklingen, brett baserat i samhället, leder ofta först till en tillfällig ökning av emigrationstrycket och sedan till en stabilisering och minskning av detta tryck. Utöver det faktum att massflykt i första hand drabbar fattiga länder, såväl på ursprungs- som på mottagarsidan, är fattigdom i sig en av de centrala orsakerna till migration. Detta gäller inte enbart den mer entydigt ekonomiskt motiverade migrationen av personer som får bosätta sig i ett annat land för att arbeta där. Någon strikt uppdelning av migrationsströmmarna i politiska flyktingar respektive ekonomiska migranter går dock inte att göra - bl.a. av det skälet att orsakerna ofta är sammanflätade. Ett mönster är emellertid att andelen ekonomiska migranter, som åberopar skyddsbehov, tenderar att växa i takt med avståndet från hemlandet. Många av dem som söker sig till USA eller Europa drivs av en önskan att skapa en ny och bättre framtid för sig och sina barn. Om detta i sig begripliga företag lyckas, kan det ge mycket god utdelning för de berörda individerna - men som svar på de utvecklingsproblem, som lett till fördjupad misär och brist på framtidstro, är det irrelevant eller t.o.m. kontraproduktivt, då det ofta rör sig om just de individer som skulle ha behövts för att främja hemlandets utveckling. Att flyktorsakerna sällan är renodlade illustreras kanske bäst av att ekonomiska repressalier ofta används som ett led i en etnisk eller på annat sätt politisk förföljelse. En folkgrupp kan, utan att alla dess medlemmar för den skull nödvändigtvis uppfyller flyktingkonventionens individrelaterade kriterier, diskrimineras ekonomiskt eller helt berövas sina utkomstmöjligheter, just i syfte att fördriva gruppen från det område där den är bosatt. Etnisk rensning har blivit ett begrepp som beskriver den mest uttalade formen av dylik förföljelse, som på sistone åter vunnit insteg och som kan appliceras på allt fler av de konflikter som för närvarande pågår i världen. Miljöförstöring, ofta i kombination med hastigt växande befolkningstryck, leder till liknande problem, även om den politiska avsikten inte finns med i bilden. Vad som på ytan ter sig som en naturkatastrof, exempelvis torka, kan vid närmare påseende visa sig bottna i att inbördeskrig eller missriktad jordbrukspolitik eliminerat överlevnadsmarginalerna för utsatta befolkningsgrupper. Torka leder sällan till svältkatastrof i välbärgade länder med fungerande fördelningsmekanismer - eller ens för välbärgade människor i torkdrabbade länder. Migrationspolitisk betydelse har naturligtvis också den ökade rörlighet som blivit följden av att centralstyrda kontrollapparater i Central- och Östeuropa fallit samman. Även om mottagningsmöjligheterna i andra delar av Europa inte förändrats på något avgörande sätt, har möjligheterna att lämna de tidigare centralstyrda staterna drastiskt ökat, vilket leder till att ett tidigare verkningsfullt hinder mot migration bortfaller. Det gäller inte endast för befolkningen i dessa länder. Det har nämligen också blivit lättare att ta sig in i dessa stater. Ett stort antal personer från afrikanska och asiatiska länder försöker med hjälp av organisatörer av illegal invandring ta sig denna väg till de rika länderna i Europa. En del av dem kommer från länder drabbade av väpnade konflikter. De som av. myndigheterna i mottagarlandet bedöms vara ekonomiska migranter omfattas av allmänna regler för mänskliga rättigheter men berörs inte av flyktingkonventionerna. Bilaterala eller internationella överenskommelser kan ge den enskilde rättigheter i invandringslandet. Det finns emellertid därvidlag stora skillnader mellan olika regioner i världen och mellan enskilda länder i vad mån sådana överenskommelser finns och i så fall är ratificerade samt i den nationella lagstiftningen. På motsvarande sätt kan valet av bosättningsland ofta hänga på en bedömning av detta lands migrationspolitik. Ändringar i regler eller praxis får snabbt genomslag i antalet personer som söker uppehållstillstånd. Et land som har ekonomiskt välstånd, goda inkomstmöjligheter, välutvecklad demokrati och poli- tisk stabilitet drar till sig människor från mer utsatta delar av världen. Avgörandet av slutdestination fälls ofta genom en uppskattning av möjligheterna att i praktiken få uppehållstillstånd. En annan aspekt är kännedom om landet ifråga. Förekomsten av landsmän eller släktingar i landet spelar då en central roll. Till den genuina information, som en person kan basera sitt beslut på, kommer emellertid ofta ryktesspridning eller i värsta fall rent lurendrejeri. De globala kommunikationernas snabba utveckling och de för många numera överkomliga kostnaderna för att flyga till andra delar av världen är ytterligare faktorer som har betydelse i sammanhanget. För endast ett par decennier sedan tedde sig möjligheterna att ta sig till västländerna från någon av u-världens konflikthärdar som närmast obefintliga - nu kan dessa svårigheter övervinnas med en kombination av envishet, skicklighet och, inte minst, pengar. 7.2.2 Migration och bristande säkerhet De politiska omvälvningarna efter det kalla krigets slut har medfört att nya analyser krävs av vilka befolkningsströmmar vi kan förvänta oss till följd av bristande säkerhet för människorna i olika delar av världen. Under 1970- och 80- talen var de flyktinggenererande konflikterna i allmänhet på något sätt relaterade till den rådande supermaktsrivaliteten. Ofta nog fanns ett politiskt intresse av att hålla dessa konflikter vid liv, oavsett det mänskliga lidande som följde i deras spår. Trots den sedan dess grundligt omvandlade säker- hetsstrukturen lever detta arv i många fall kvar. Dels tenderar konflikter att utveckla sin egen dynamik, i vilken det lidande som redan åstadkommits obönhörligen leder till fortsatt våld och mera lidande, dels brukar krigets verkningar leva vidare långt efter själva krigsslutet. Ett riskmoment för utbrott av våldsamma konflikter utgör den anhopning av vapen som sedan det kalla kriget finns i länder med starka inre slitningar. Många sådana länder fortsätter att satsa betydande resurser på sina militära styrkor. Andra mer svårförutsägbara konfliktorsaker har emellertid under 1990-talet kommit i förgrunden. Mest spektakulärt är det etniska våld som bottnar i motsättningar mellan olika folkgrupper. Motsättningarna är förvisso inte nya. Det förefaller emellertid som om mycket av latent konfliktbenägenhet, vilken tidigare kunnat hållas i schack med mer eller mindre auktoritära metoder, kan bryta ut genom såväl inre som yttre tryck när centralstyrda system faller samman. Sådana system har visat sig kunna brytas sönder med förvånansvärd snabbhet, långt innan konstruktiva alternativ kunnat formuleras och sättas i verket. Den postkommunistiska krishanteringen har i allmänhet varit illa förberedd och därför kommit att präglas av passivitet och ineffektivitet. Våldsutbrott har i många fall inte kunnat förutsägas, annat än genom konstaterandet att ett stort antal länder på kortare eller längre sikt är i riskzonen. Våldsutbrotten har ofta inte kunnat bringas under kontroll. En annan följd av det kalla krigets slut är att den globala säkerhetspolitiska strukturen befinner sig i ett brytningsskede och att konturerna av den nya ordning som växer fram ännu är otydliga. Regionala spänningar och regionala grupperingar är framträdande inslag i det globala säkerhetspolitiska mönstret. Långtidsverkande faktorer som miljöförstöring, färskvattenbrist och livsmedelsbrist har inflytande på utvecklingen. Konfliktförebyggande, fredsbevarande och fredsskapande åtgärder har generellt kommit mer i fokus. Förenta nationerna är fortsatt den enda universella organisation som kan agera globalt och genom beslut av säkerhetsrådet ge mandat för alla slags fredsfrämjande insatser. USA framstår tydligt som den enda stat som agerar verkligt globalt. Samtidigt har NATO:s roll förstärkts och en utvidgning i Europa diskuteras. Västeuropeiska unionen avtecknar sig som en tänkbar framtida länk till EU, numera med potential för humanitära insatser och räddningstjänst, krishantering och fredsbevarande verksamhet. Regionala organisationer som OSSE i Europa och OAU i Afrika har engagerats i freds- och säkerhetsskapande insatser. Liksom alla förändringsprocesser med svårförutsägbar utgång skapar detta osäkerhet men erbjuder samtidigt nya möjligheter till effektiviserad global samverkan. Även innehållet i själva begreppet säkerhet diskuteras och en förskjutning sker, i skärningspunkten mellan det nationella suveränitetsbe- greppet och respekten för mänskliga rättigheter, från det renodlat strategiska tänkandet i riktning mot att också beakta människans livsbetingelser. Ur migrationspolitisk synvinkel är i detta spektrum minoritetsskyddets utveckling och effektivitet den kanske mest centrala aspekten. Hittills har regionaliseringen medfört att konflikter, till skillnad från under det bipolära stormaktssystemet, förblivit just regionala utan omedelbara globala återverkningar. Detta förhållande riskerar emellertid samtidigt att sänka tröskeln för att konflikter trappas upp till väpnad nivå. Till den osäkerhet, som präglar det nuvarande skedet av globala säker- hetspolitiska förändringar och som i sig är migrationsdrivande, kommer att migrationen som sådan också är en destabiliserande faktor. Den behandling en person som söker skydd kan förvänta sig från myndigheterna i mottagarlandet skiljer sig från kontinent till kontinent. FN:s flyktingkonvention är öppen för alla länder att ansluta sig till men i vilken utsträckning detta skett varierar. Bland de sedan länge demokratiska staterna i Europa, Nordamerika och Australien är uppslutningen allmän och flera av de nya demokratiska stater i Europa har de senaste åren ratificerat konventionen. Den afrikanska flyktingkonventionen är mer långtgående än FN:s flyktingkonvention, då den explicit anger krig och politiskt våld som grunder för asyl. I Latinamerika har, mot bakgrund av den politiska verkligheten, en tradition av fri lejd för politiskt förföljda utvecklats. På motsvarande sätt som beskrivits under avsnitt 7.2.1 gäller, att valet av asylland ofta kan bero på bedömningen av detta lands flyktingpolitik och uppskattningen av möjligheterna för den enskilde att i praktiken få uppehållstillstånd. 7.3Det internationella systemet 7.3.1 Internationell migration Ett internationellt regelsystem för mänskliga rättigheter med vissa över- vaknings- och överprövningsinslag har vuxit fram under det senaste halvseklet. För Sverige är den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) av särskilt stor betydelse. Inom FN har ett kontrollsystem för uppföljning av de mänskliga rättigheterna utvecklats, främst genom den rapportering som gäller för konventionsstaterna och de övervakningsmekanismer som FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna inrättat. Kommittéer finns inrättade för övervakning av staternas åtaganden enligt konventionen år 1965 om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, konventionen år 1966 om medborgerliga och politiska rättigheter respektive om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, konventionen år 1979 om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, konventionen år 1984 mot tortyr och annan omänsklig, grym eller förnedrande behandling eller bestraffning samt 1989 års konvention om barnets rättigheter. Barnkonventionen behandlas utförligt i kapitel 14. Grunderna i det internationella systemet för flyktingskydd är 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen, ofta också benämnd Genèvekonventionen) samt FN:s flyktingkommissarie, UNHCR. Därutöver finns en rad internationella överenskommelser och organisationer med direkt eller indirekt syfte att ge flyktingar skydd och/eller bistånd. Bland organisationerna märks bland andra FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA) och Internationella rödakorskommittén (ICRC). Den senare organisationen har bl.a. till uppgift att hjälpa offren i väpnade konflikter, vare sig dessa är interna eller internationella. För migrerande arbetstagare finns ett internationellt skyddssystem som på FN- nivå övervakas och samordnas av Internationella arbetsorganisationen (ILO). Inom Europa ger Europeiska sociala stadgan från år 1961 och Europakonventionen om migrerande arbetstagares rättsställning förpliktelser för medlemsstaterna i en rad avseenden. Europakonventionen Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna från år 1950 jämte senare tilläggsprotokoll är numera direkt tillämpbar som svensk lag. Konventionens efterlevnad övervakas av den europeiska kommissionen respektive den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna samt av Europarådets ministerkommitté. Konventionen föreskriver bl.a. att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 3). Denna föreskrift hindrar utvisning och utlämning till ett land, där en beaktansvärd risk finns för sådan behandling. Flera avgöranden av den europeiska kommissionen och den europeiska domstolen av sådan innebörd har träffats. Konventionens bestämmelser om skydd för familjelivet (artikel 8) förpliktar staterna att under vissa förutsättningar inte utvisa utlänningar. Enligt artikel 13 krävs tillgång till effektiva rättsmedel vid kränkning av någon av fri- och rättigheterna enligt konventionen. FN:s tortyrkonvention Konventionen från år 1984 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning förpliktar i artikel 3 bl.a. staterna att inte utvisa, återsända eller utlämna personer till stater, där det finns anledning anta att de utsätts för fara att underkastas tortyr. Staterna skall vart fjärde år avge rapport om tillämpningen till FN:s tortyrkommitté. Enskilda kan också anföra klagomål till kommittén. Sådant klagomål avgörs i form av rekommendation till berörd stat. Flyktingkonventionen Flyktingkonventionen från år 1951 utgör tillsammans med tilläggsprotokollet från 1967 det främsta rättesnöret för enskilda staters flyktingpolitik. Hittills har 128 av världens stater ratificerat konventionen och/eller tilläggsprotokollet och är därigenom bundna att ge flyktingar det skydd som instrumenten föreskriver. I verkligheten kan det ofta vara svårt för skyddsbehövande att ta sig ut ur det egna landet och att ta sig till och in i ett land där man kan få skydd. Tolkningen och tillämpningen av konventionen uppvisar betydande variationer mellan de förpliktade staterna. I artikel 33 i flyktingkonventionen finns ett uttryckligt och för de fördragsslutande parterna bindande förbud mot att avlägsna en flykting till gränsen mot område där han eller hon skulle riskera att utsättas för för- följelse, den s.k. icke-avvisningsprincipen eller non-refoulement-principen. Den internationella asylrätten utgörs således i princip av ett förbud för stater att utvisa den som är flykting till hemlandet eller till ett annat land där han eller hon riskerar förföljelse eller från vilket han eller hon riskerar att sändas till hemlandet. Flyktingkonventionens kärna är dess definition av begreppet flykting. Enligt konventionens första artikel skall den person betraktas som flykting som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, inte önskar begagna sig av sagda lands skydd". Flyktingkonventionen ger inte flyktingar någon rätt till permanent bosättning i det land där de sökt och fått asyl. I många länder är detta heller inte förhållandet. Den nationella lagstiftningen i de flesta västländer ger dock i likhet med den svenska utlänningslagen i princip flyktingar rätt till permanent upphållstillstånd. Flyktingkonventionen ger inte heller någon rätt för flyktingar att välja asylland. En stat kan således avvisa en flykting till en annan stat i vilken tillfredsställande skydd kan ges (ett säkert tredje land). Detta görs av Sverige och andra europeiska länder i enlighet med principen att flyktingar skall ges skydd i det land vari de först sökt eller kunnat söka asyl, den s.k. första asyllandsprincipen. Utöver konventionen med tilläggsprotokoll finns ett 70-tal s.k. konklusioner i olika frågor antagna av UNHCR:s exekutivkommitté (se nedan), som bl.a. kan gälla tolkningen av konventionens bestämmelser. Konklusionerna är inte förpliktande för staterna men de ståndpunkter som där intas tillmäts ofta stor betydelse. UNHCR som organisation ledd av flyktingkommissarien intar därutöver ståndpunkter i olika frågor som också kan beröra tolkningen av konventionen. UNHCR har emellertid inte något uppdrag att tolka konventionen och organisationens rekommendationer har inte någon förpliktande karaktär för konventionsstaterna. UNHCR UNHCR har att verka för att flyktingkonventionen får bredast möjliga anslutning och att den efterlevs. Konventionen utgör på så sätt UNHCR:s viktigaste instrument i arbetet med att söka förmå enskilda stater att garantera flyktingar vissa grundläggande rättigheter. I UNHCR:s mandat ingår två huvudfunktioner; för det första att ge flyktingar rättsligt och materiellt skydd och för det andra att främja varaktiga lösningar på flyktingproblem genom att underlätta 1) frivilligt återvändande till hemlandet, 2) integrering i det första asyllandet eller 3) överföring till ett tredje land. Organisationens arbete skall vara strikt opolitiskt och humanitärt till sin karaktär. Arbetet leds av en s.k. exekutivkommitté med 51 medlemmar, däribland Sverige, vilken fastställer övergripande målsättningar och budget. UNHCR:s verksamhet har efter hand, genom resolutioner i FN:s generalförsamling, initiativ från FN:s generalsekreterare och uttalanden av UNHCR:s exekutivkommitté, utvidgats utöver den ursprungliga stadgan. Konventionen tar sikte på individer som flyr undan förföljelse. Utvecklingen har emellertid gått mot en dominans för massflyktssituationer. Organisationens ansvarsområde omfattar därför numera de flesta människor som har flytt över internationella gränser på grund av krig eller andra politiskt relaterade orsaker. UNHCR bistår dessutom vissa grupper av människor som flytt inom hemlandets gränser, s.k. internflyktingar. En stor del av dem som för närvarande får skydd eller bistånd genom UNHCR är således inte konventionsflyktingar. Mandatet har dock inte formellt utvidgats. Inom organisationen finns särskilda samordnare för frågor rörande kvinnor och barn, eftersom dessa båda kategorier anses vara särskilt utsatta. UNHCR får betraktas som välfinansierad i jämförelse med andra internationella organ. För år 1996 beräknar organisationen medelsbehovet till 1,4 miljarder US- dollar. De två insatserna i f.d. Jugoslavien och i Rwanda/Burundi tar nästan hälften av den totala budgeten. Under 1990-talet har UNHCR sökt omdefiniera sin skyddsroll i ett bredare perspektiv och sökt nya strategier. Det ökande antalet flyktingar och andra skyddsbehövande har ställt stora krav på UNHCR och har inneburit en dryg fördubbling av budgeten. De ökade satsningarna, utifrån en inriktning på de tre ovan beskrivna lösningarna, har för organisationen och givarländerna inte ställt i utsikt en minskning av de sammanlagda flyktingproblemen och de resursinsatser som krävs. Tvärtom tycks problemen och resursbehoven öka i omfattning. UNHCR försöker därför för närvarande vända på perspektiven. Blickpunkten har förskjutits från mottagarländerna till ursprungsländerna och förebyggande åtgärder söks. Därmed har perspektiven ofrånkomligen vidgats till komplexiteten bakom flyktingsituationerna. Skyddsfrågorna ses nu av UNHCR som en integrerad del i regional och subregional konfliktlösning, kopplat till andra insatser som politisk förhandling, medling och fredsbevarande insatser Med detta framväxande synsätt följer att behovet av samordning med andra organisationer, inom och utanför FN-familjen, framträder starkare. Samarbete har efterlysts såväl inom katastrofområdet som vad gäller problematiken rörande internflyktingar, integrationen av återvändande flyktingar samt möjligheterna att angripa grundorsakerna till flykt. Det har visat sig vara förenat med svårigheter att med militära medel skydda människorna i konfliktområdena. Bland annat gäller detta erfarenheterna från Bosnien-Hercegovina, där UNHCR fick huvudansvaret för att samordna världsorganisationens humanitära arbete, även utanför organisationens traditionella arbetsområde. Betydelsen av civil internationell närvaro genom t.ex. observatörer och humanitära organisationer understryks nu åter. I anslutning därtill påtalas av Röda korsrörelsen och andra hjälporgan nödvändigheten av att civila insatser under väpnad konflikt skall kunna verka fristående från t.ex. militära aktioner. Samtidigt framhålls av andra hur olika internationella insatser i högre grad bör dra åt samma håll. Det förtjänar att understrykas att rätten att stanna i sitt hemland och när den kränkts att återvända dit nu lyfts fram av UNHCR. Detta visar också hur UNHCR numera i viss mån utgår från att regeringar som brister i respekt för individernas rättigheter kan påverkas. UNHCR har under flera år varnat för att missbruk av de nationella asylsystemen riskerar att underminera uppslutningen kring flyktingkonventionen och organisationen konstaterar att sådant missbruk faktiskt förekommer av personer som inte är i behov av skydd. OAU-konventionen Inom den afrikanska enhetsorganisationen OAU har en konvention antagits som ger skydd både åt dem som är flyktingar enligt FN:s flyktingkonvention och åt andra skyddsbehövande som tvingats fly på grund av "utifrån kommande aggression, ockupation, utländskt inflytande eller på grund av händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen". Denna utvidgade definition innefattar människor som tvingats fly till följd av krig inom eller mellan stater. OAU-konventionen respekteras i princip i hela Afrika men ökade betänkligheter har under de senaste åren märkts från olika regeringars sida. De som omfattas av OAU- konventionen faller även inom UNHCR:s utvidgade uppgifter. Cartagena-deklarationen I Latinamerika har man likaså enats om en utvidgad definition i den s.k. Cartagena-deklarationen (som dock inte är juridiskt bindande). Enligt denna skall, förutom konventionsflyktingar, också de som tvingats fly på grund av att "deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen" få skydd. De som omfattas av Cartagena-deklarationen faller även inom UNHCR:s utvidgade uppgifter. Nationell lagstiftning rörande skyddsbehövande I övriga regioner i världen, inklusive Europa, har inga för staterna bindande dokument med utvidgade definitioner för skyddsbehövande motsvarande OAU- konventionen eller Cartagena-deklarationen antagits. I nationell lagstiftning ges dock i de flesta västländer i praktiken skydd även åt vissa kategorier av människor som faller utanför flyktingkonventionen. Arbetet med en harmonisering på europeisk nivå av asylrätten beskrivs under avsnitt 8.2 och i samband med respektive sakfråga. Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av första asylländer i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsrepatriering inte skall ske. ILO-konventioner Internationella arbetsorganisationen (International Labour Organization, ILO) har antagit en rad konventioner om villkor för personer som arbetar i annat land än hemlandet. Konventionerna riktar sig främst mot diskriminering. ILO- konventionen nr. 143 från 1975 om missbruk i samband med migration och om främjande av migrerande arbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter och behandling, som ratificerats av Sverige, föreskriver att konventionsstaterna skall respektera de migrerande arbetstagarnas mänskliga rättigheter och medge familjeåterförening samt att länderna inte skall anse att arbetstagaren befinner sig illegalt i landet enbart för att han eller hon förlorat sitt arbete. Få stater har dock ratificerat konventionen. Inom ILO finns ett väl utvecklat system för kontroll av att staterna uppfyller sina konventionsförpliktelser. IOM International Organization for Migration (IOM) söker bidra till att migration sker i ordnade former. Ett sätt är att bistå personer, som behöver hjälp i samband med en situation där internationell migration blir nödvändig. IOM har i anslutning till denna uppgift en viktig roll i att organisera resor. Organisationen har visat sig effektiv i detta avseende och har länge använts av Sverige vid transporter. Sedan flera år är Sverige också åter medlem av IOM. Bland andra verksamheter av intresse märks kunskapsförmedling t.ex. om migrationspolitiska frågor till de stater i östra och centrala Europa som för närvarande bygger upp en migrationspolitik. IOM bistår också med informationsprogram för att förebygga oreglerade befolkningsrörelser Organisationen är också engagerad i en rad olika återvändandeprogram. Konventioners tillämpbarhet i svensk rätt Svensk lagstiftning och Sveriges internationella åtaganden i konvention eller annan form står i den meningen i ett motsatsförhållande till varandra att en uttrycklig lagbestämmelse aldrig kan åsidosättas under åberopande av en konventionsbestämmelse. Svenska domstolar och förvaltnings-myndigheter tillämpar uteslutande författningar tillkomna genom beslut av riksdag och regering eller av dem bemyndigad myndighet. Skulle en internationell överenskommelse innehålla föreskrifter som avviker från en nationell reglering, gäller alltså alltid den senare. En internationell överenskommelse kan emellertid bli en del av (införlivas med) den nationella lagstiftningen. Det sker antingen genom inkorporation eller transformation. Den förra metoden, som kommit till användning i begränsad omfattning (senast i fråga om Europakonventionen), innebär att det utfärdas en lag vari det föreskrivs att konventionen, som i sin antagna form bifogas lagen som bilaga, "skall gälla som lag här i landet". Den senare, och den alltså vanligaste metoden innebär att konventionen, om så anses krävas, översätts (transformeras) till innehåll och form till en svensk lag. Anses de syften och förhållanden som en konvention skall tillgodose respektive reglera redan vara tillgodosedda/reglerade i den nationella lagstiftningen, föranleder en ratifikation av en konvention helt naturligt inga lagstiftningsåtgärder. Det var i början av 1970-talet som den ståndpunkten rättsligt etablerades genom utslag av våra högsta rättsinstanser, att en konvention som Sverige ratificerat saknade betydelse för svensk rättstillämpning om den inte hade införlivats med svensk lagstiftning med endera av de nämnda metoderna. Denna ståndpunkt får numera anses ersatt av en mer nyanserad inställning. Ett exempel på den ändrade svenska synen på relationen mellan nationell lag och en ratificerad konvention är Högsta domstolens dom i det s.k. Tsesis-målet sägas utgöra (NJA 1983 s. 8). HD slog där fast att "det är naturligt att med utgångspunkt i konventionstexten och tillgängliga förarbeten till konventionen samt vid användande av andra tillgängliga tolkningsdata söka utröna vilken innebörd den bestämmelsen i konventionen har som motsvarar viss bestämmelse i den svenska lagen". Det finns ett antal rättsfall som pekar åt samma håll. I rättsfallet NJA 1993 s. 666, som gällde överflyttning av vårdnaden om ett barn (14 år), hänvisade HD sålunda i sina domskäl till barnkonventionen och dess artikel 3. Den tolkningsmetod som domstolarna här använt har kommit att betecknas som den fördragskonforma tolkningens princip. Den innebär att svenska författningar skall förutsättas vara förenliga med Sveriges internationella åtaganden och därför skall tolkas i fördragsvänlig anda. HD:s utslag är visserligen inte formellt bindande vare sig för domstolar eller andra myndigheter, men förutsätts bli beaktade i berörda rättsliga sammanhang. Det kan alltså konstateras att en ratificerad konvention kan åberopas vid svenska domstolar och även vid förvaltningsmyndigheter och av dem beaktas i tolkningen av svensk lag, även om konventionen varken inkorporerats med eller transformerats till svensk lag. Sedan är det en annan sak att tolkningen av en konvention kan stöta på svårigheter bl.a. därför att utförliga förarbeten av svensk typ oftast saknas. 7.3.2 Internationell handel I dag spelar internationell handel en större roll för ett lands ekonomi i allmänhet än för några årtionden sedan. Tillväxten för handel har varit högre än tillväxten för produktion under större delen av perioden efter andra världskriget. Ett ökat inslag av marknadsekonomi i den multilaterala handeln har varit en av de mest betydelsefulla faktorerna bakom handelsexpansionen. Men andra förhållanden har också varit viktiga, t.ex. avreglering, ökad konkurrens och teknologiska framsteg på transportområdet. Det finns klara belägg för att ett genomförande av utåtriktade ekonomiska reformer med lång tidsutdräkt, där minskade handelsregleringar spelar en tydlig roll, har en positiv effekt på ett lands ekonomiska situation och utveckling. När den fria handeln är framgångsrik och anti-exportåtgärder som bromsar ekonomiska incitament är borttagna, dras resurser till handelssektorn och produktionen blir mer effektiv då importerade och exporterade varor och tjänster diversifieras. Så småningom sprids effektivitet och produktivitet från handelssektorn till andra sektorer genom produkter och marknadsfaktorer. Tidsutdräkten för denna process varierar naturligtvis från ett land till ett annat. Det totala nettoresursflödet till u-länderna ökar och utgjorde år 1993 160 miljarder US-dollar, till följd främst av ökade privata investeringar och återupptagen långivning till ett antal länder i Asien och Latinamerika. År 1994 rapporterades drygt 37 procent av världens totala investeringar gå till u- länderna, varvid dock Kina ensamt erhöll hela 40 procent. Samtidigt har en förskjutning ägt rum inom det under senare år minskande resursflödet genom bistånd, så att andelen som avser långsiktiga utvecklingsprojekt minskat till förmån för nödhjälp och katastrofinsatser av olika slag (se vidare 7.3.3). Som framhållits i avsnitt 7.2.1 gäller generellt att en ekonomisk utveckling i en fas tenderar att öka migrationen men på längre sikt att motverka massutvandring. Med tanke på att utrikeshandeln som ovan konstaterats är en av de viktigare faktorerna för ekonomisk utveckling utgör internationella överenskommelser om regelsystemet för internationell eller regional handel också i princip ett användbart migrationspolitiskt instrument i ett långsiktigt perspektiv. Migrationspolitiska överväganden spelar i vissa fall också en viss roll i sådana sammanhang. 7.3.3 Utvecklingsbistånd Det övergripande målet för det internationella utvecklingssamarbetet är att förbättra de fattiga folkens levnadsvillkor. Biståndet bidrar därigenom till fred, säkerhet, stabilitet och demokratiska processer på nationell, regional och global nivå. Det långsiktiga utvecklingssamarbetet är grundläggande för att förebygga flyktsituationer i världen. FN:s mål är att i-ländernas årliga biståndsutbetalningar skall uppgå till minst 0,7 procent av bruttonationalinkomsten. Detta mål fastställdes år 1970 i samband med deklarationen för världsorganisationens andra utvecklingsårtionde. Volymmässigt minskar emellertid världens samlade bistånd. Bland de länder som ingår i OECD:s biståndskommitté DAC låg de genomsnittliga biståndsutbetalningarna år 1993 på 0,29 procent av bruttonationalinkomsten, den lägsta siffran sedan år 1973. Det är idag bara fyra mindre länder, nämligen Danmark, Nederländerna, Norge och Sverige, som uppnår FN-målet. Däremot ökar (som framgår av avsnitt 7.3.2) det totala nettoresursflödet till u- länderna till följd av andra kapitalflöden, men dessa är mycket ojämnt fördelade. Mottagare är främst ett fåtal länder i Asien och Latinamerika. Krisdrabbade och skuldsatta stater i Afrika halkar efter. Resursflödet till de fattigaste länderna minskar. Samtidigt går också alltmer av resurserna till katastrofinsatser och nödhjälp istället för till utvecklingsstöd. Detta avspeglar i sin tur den utveckling som skett efter det kalla krigets slut med ökande inslag av konflikter, kriser och krig. Under senare år har det internationella samfundet lagt ner stor möda på att utveckla metoder och instrument för att förebygga konflikter och katastrofer samt göra fredsfrämjande insatser. Sverige har bidragit aktivt i detta arbete, t.ex. i Burundi och Centralamerika. Samarbetet inom FN-systemet utvecklas nu alltmer på detta område och utvecklingsbankernas roll preciseras. Demokrati, jämställdhet och respekt för mänskliga rättigheter är grundstenar i ett samhälle för möjligheterna till utveckling och bekämpning av fattigdom, liksom för att skapa stabilitet och trygghet. Demokratiseringsvågen i ett antal stater efter det kalla kriget och den nya öppenheten gav också biståndet nya möjligheter. Många av de nya demokratierna står på bräcklig grund. De behöver stöd att bygga upp såväl de demokratiska institutionerna som ett fungerande civilt samhälle. Sverige lämnar sedan flera år stora bidrag till detta arbete i fattiga länder. Lagstiftning som främjar kvinnans och barnens rättigheter i samhället samt uppbyggnad av fungerande rättsväsen och lokala förvaltningar är exempel på områden där insatser görs. Många av de nya konflikterna har lett till grova kränkningar av de mänskliga rättigheterna som det internationella samfundet måste göra sitt yttersta för att bekämpa. Stödet till demokrati och mänskliga rättigheter har därför en central roll i utvecklingssamarbetet och för att långsiktigt förebygga konflikter och massflykt. Inom det internationella biståndet utgår stöd till skyddsbehövande i tre former: - bidrag till första asylländer - bidrag till internationella organisationer, främst UNHCR, UNRWA, Internationella livsmedelsprogrammet (WFP) och Rödakorsrörelsen samt - mottagande i OECD-länder av asylsökande och skyddsbehövande från u- länder. Den sistnämnda posten var försumbar fram till år 1990 men ökade därefter mycket kraftigt och uppgick år 1993 till drygt hälften, 1,1 miljard US-dollar, av OECD- ländernas totala bistånd till flyktingrelaterade insatser i u-världens mottagarländer (2 miljarder US-dollar). Den svenska biståndsramen beräknas under kalenderåret 1996 uppgå till totalt ca 13,3 miljarder kronor. För budgetåret 1997 har föreslagits 11,9 miljarder kronor motsvarande 0,7 procent av bruttonationalinkomsten. I detta belopp ingår vissa kostnader i Sverige för mottagande av asylsökande och skyddsbehövande från u- länder. För år 1995 rörde det sig om 965 miljoner kronor. Beloppet beräknas år 1997 komma att uppgå till 765 miljoner kronor. Sveriges bistånd koncentreras i hög grad till de fattigaste utvecklingsländerna. Afrika förblir den viktigaste kontinenten. Den till flykting- och migrationspolitik mer direkt relaterade delen av biståndet utomlands är också högt prioriterad. För katastrof - och flyktingbistånd, inklusive stöd till återuppbyggnad, utgick under budgetåret 1994/95 ca 1,5 miljarder kronor Omkring 90 procent av detta belopp beräknas ha gått till flyktingrelaterade ändamål. Beloppet inkluderar inte de reguljära bidragen till bl.a. UNHCR och UNRWA. För budgetåret 1997 beräknas katastrof- och flyktingbiståndet komma att uppgå till ca 1 miljard kronor. För att främja demokrati, mänskliga rättigheter och konfliktlösning användes under budgetåret 1994/95 400-500 miljoner kronor. För stöd till ekonomiska reformer och skuldlättnader användes ca 700 miljoner kronor. 7.4 Globala insatser Regeringens bedömning: Sverige bör verka globalt för att * på lång sikt marknadsinrikta regelsystemet kring internationell handel, få till stånd stabila rättsordningar med respekt för mänskliga rättigheter samt på andra sätt förebygga och lösa konflikter * på kort och medellång sikt fortsätta att effektivisera metoderna för att avvärja och hantera katastrofer och konflikter samt upprätta system för vapenkontroll * alla tar ansvar för människor som drivits på flykt och att ansvaret fördelas internationellt för att ge dels skydd och bistånd åt skyddsbehövande, i första hand i hemländerna och närområdena, dels stöd till återuppbyggnad och repatriering. Skälen för regeringens bedömning: 7.4.1. Insatser på lång sikt Åtgärder för att stimulera ekonomisk utveckling Med tanke på de långsiktiga effekterna är det av migrationspolitiska skäl viktigt att den internationella handeln växer och ekonomisk utveckling sker i nuvarande eller presumtiva utvandringsregioner, trots de motsatta kortsiktiga effekter i form av ökad migration som tenderar att uppstå. Det finns ett ökat erkännande av att emigrationslandets utveckling, under förutsättning att den sker så att arbetstillfällen skapas, är ett betydelsefullt medel för att minska migrationstrycket i ett längre perspektiv. Vägen till detta utvecklingsmål går vanligtvis genom ett ökat tillträde till marknaderna för varor och kapital i de mer utvecklade länderna och dessutom riktade biståndsinsatser för att stärka den ekonomiska och sociala infrastrukturen. Ett problem i sammanhanget är att i-ländernas och de rikare u-ländernas handelspolitik inte är inriktad på att stödja sysselsättningen i fattiga länder. Exempelvis är handeln med de varor som skulle vara mest värdefulla för emigrationsländer, dvs. arbetskraftsintensiva produkter, ofta föremål för protektionistiska åtgärder i i-länderna, vare sig produkterna kommer från fattiga länder eller andra rika länder. Genom inrättandet av världshandelsorganisationen (WTO), som efterträder det allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), får världshandeln ett fastare regelverk än tidigare. Ett flertal nya sektorer har förts in under det nya multilaterala regelverket. Handeln med jordbruksprodukter, textilier och tjänster integreras nu i WTO-systemet. Resultatet av Uruguayrundan (det senaste GATT-avtalet) pekar, enligt preliminära beräkningar av OECD och Världsbanken, på globala välfärdsvinster i storleksordningen 200-265 miljarder US-dollar årligen i ökad BNP i början av 2000-talet. En stor del av de förmodade vinsterna tillfaller u-länder och genom WTO skapas bättre förutsättningar för mindre handelsnationer att försvara sina intressen i relationerna med starkare handelspartners. Kanske viktigare för ett lands förmåga till ekonomisk utveckling än i-länders tullättnader på vissa varuområden är att u-landet i fråga själv övergår till en utåtriktad ekonomisk politik. Från mitten av 1980-talet har u-länder i ökad omfattning övergått till marknadsinriktad ekonomisk politik som grund för sin ekonomiska utveckling. Viktiga program för friare handel har lanserats som ett medel för att anpassa marknaderna till internationella priser och uppmuntra till bättre resursallokering. I dag är nästan hälften av de ungefär 125 länder som klassificeras som utvecklingsländer inriktade på att genomföra ekonomiska strukturreformer, jämfört med endast en handfull u-länder som vid 1980-talets början hade en marknadsinriktad utvecklingsstrategi. En hållbar ekonomisk strategi baserad på stabila rättsliga institutioner och regelverk medför ett uppsving för tillväxten i världsekonomin i ett långt perspektiv och förbättringar i levnadsstandarden globalt. En mer framgångsrik världsekonomi kommer enligt regeringens bedömning att bidra till att minska de spänningar som ibland är förknippade med migration. Konfliktförebyggande och konfliktlösande insatser Massmigration är ofta en följd av en pågående konflikt av något slag men är också i sig destabiliserande. Det är svårt, eller omöjligt, att i ett skede av massiva folkförflyttningar genom politiska och marknadsekonomiska reformer åstadkomma de öppningar, som skulle kunna leda till att levnadsvillkoren förbättras så att flyktorsakerna bortfaller. Tvärtom tenderar flykten i sig att förvärra flyktorsakerna. En ond cirkel av destabilisering och förfall uppstår, som är mycket svår att bryta utan massiva insatser utifrån. Detta är ett skäl att i det internationella arbetet starkare betona det konflikt- och flyktförebyggande arbetets centrala roll. I generella termer utgör biståndet i dess helhet en del av ett sådant arbete för att minska ekonomiska och sociala klyftor och motverka såväl ekonomisk som demokratisk underutveckling. I någon mening är nästan allt bistånd konfliktförebyggande. Detsamma gäller åtgärder för att förbättra de fattigare ländernas handelsvillkor så att sysselsättningsgraden höjs. Men den senaste tidens konfliktmönster och komplexa katastrofer visar att det måste kompletteras med en mer direkt fokusering på specifika åtgärder för att förebygga och hantera konkreta konflikter. Utan att göra avkall på det grundläggande målet att "höja de fattiga folkens levnadsnivå" (prop. 1962:100) bör inom biståndsverksamheten en accentförskjutning ske i riktning mot konfliktförebyggande insatser. För att bli framgångsrika bör dessa insatser bygga på en helhetssyn, som kan inkludera både politiskt och militärt, humanitärt och civilt stöd. En sådan utveckling äger faktiskt också rum, även om den motverkas av att den politiska viljan att lämna bistånd fortast och mest effektivt väcks av spektakulära katastrofer. Ett system som, med exempelvis uppmärksamhet eller resursöverföringar, belönar stater som förmår att av egen kraft förebygga eller på ett tidigt stadium komma till rätta med orsakerna till en hotande konflikt saknas fortfarande. FN är den organisation som har fått världssamfundets uppdrag att "förebygga och undanröja hot mot freden" samt att "åstadkomma internationell samverkan vid lösande av internationella problem av ekonomisk, social, kulturell eller humanitär art" (FN-stadgan, artikel 1). Det är oroväckande att FN, samtidigt som dess handlingsutrymme ökat i en värld som inte längre domineras av supermaktsrivalitet, i så hög grad förlamas av ekonomiska och organisatoriska problem. Världsorganisationen är konkurshotad och dess handlingskraft i hög grad kringskuren av medlemmarnas bristande förtroende. Medlemsstaternas skulder, av vilka USA svarar för närmare hälften, uppgick i slutet av 1995 till ca 2,3 miljarder dollar. De nordiska länderna är i förhållande till sin folkmängd mycket stora bidragsgivare till FN-systemet och har aktivt deltagit i FN:s reformprocess, bl.a. genom det Nordiska FN-projektet. Att med alla tillgängliga medel bidra till en effektiv och välfungerande världsorganisation bör även framöver vara ett prioriterat mål för svensk utrikespolitik. En aspekt i sammanhanget gäller att effektivisera samordningen av FN:s och andra organs insatser på katastrof- och konfliktlösningsområdena. Sambandet mellan politiska, humanitära och fredsbevarande aktiviteter bör därvid belysas, liksom sambandet mellan akuta katastrofinsatser, återuppbyggnad och utveckling. Om Sverige under perioden 1997-98 får säte i FN:s säkerhetsråd, ökar möjligheterna att bedriva en sådan aktiv politik. Även om FN:s kris får en lösning, måste emellertid flera nivåer än den globala aktiveras i arbetet med att förebygga och hantera konflikter, som leder till migrationsströmmar. De kontinentala och regionala organisationerna bör ta sin del av ansvaret, vilket också föreskrivs i FN-stadgan. På den amerikanska kontinenten finns en uttalat migrationspolitisk dimension i dialogen inom ramen för det nordamerikanska frihandelsavtalet, NAFTA. Inom den afrikanska enhetsorganisationen, OAU, pågår upp-byggnad av en mekanism för förebyggande, hantering och lösning av konflikter i Afrika. Möjligheterna att med svenska biståndsmedel stödja denna mekanism bör även fortsättningsvis hållas aktuella. Regeringen avser också att fullfölja det engagemang som Sverige visat i dialogen med företrädare för islam, bl.a. genom den euro-islamiska konferensen i Stockholm den 15-17 juni 1995. 7.4.2 Insatser på kort och mellanlång sikt Inom olika internationella organ har flera typer av system för tidig varning utvecklats i syfte att förhindra att latenta konflikter bryter ut och orsakar en våldsspiral som genom sin inneboende dynamik förvärrar läget och försvårar försoning. I dagsläget är knappast problemet att dessa system inte fungerar utan att andra faktorer gör det svårt att omsätta den tidiga varningen i ett tidigt ingripande. Ett problem är att varningssignalerna på längre eller kortare sikt gäller ett stort antal länder. En bedömning måste göras av var begränsade resurser i första hand skall satsas. Det gäller vidare att hitta aktörer som har både de nödvändiga resurserna för att backa upp det katastrofförebyggande arbetet och viljan att riskera liv i en konfliktsituation. Störst är svårigheterna då det gäller komplexa katastrofer i länder, vilka marginaliserats i den skiktning som ägt rum av det globala intresset. Mycket återstår således att göra för att effektivisera metoderna för att avvärja hotande katastrofer eller konflikter och Sverige har, med sitt starka internationella engagemang och förtroendekapital bland u-länderna, möjligheter att spela en pådrivande roll. Frågor som rör mänskliga rättigheter är nära förbundna med det konfliktförebyggande arbetet och bör även fortsättningsvis prioriteras. Detta sker inom internationella fora men också bilateralt genom biståndet. En ökande andel av detta bistånd går nu till insatser för att stärka det civila samhället, för demokratisering och för att öka respekten för de mänskliga rättigheterna. Minoritetsskyddet framstår här som en särskilt viktig aspekt i ett skede av nationalistiska tendenser på många håll i världen. Ett nytillkommet instrument för demokratiseringsansträngningarna utgörs av det internationella institutet för demokrati och valstöd, IDEA, som invigdes i Stockholm den 13 november 1995. Institutet skall framför allt arbeta med normbildning och kapacitetsuppbyggnad på demokratiområdet. I många av dagens konflikter drabbas civila utan att internationella regler eller åtaganden kan åberopas. Den humanitära rätten behöver inte bara vidareutvecklas för att skapa normer som ökar möjligheterna att stävja det våld som i interna konflikter riktas mot oskyldiga individer - medvetenheten om krigets lagar sådana de existerar i framför allt 1948 års Genève-konventioner måste också höjas och efterlevnaden förbättras. Även här bör Sverige spela en aktiv och pådrivande roll. Detta gäller också möjligheterna att skapa en klarare och mer renodlad ordning för hur interna flyktingar kan bistås. Ett närliggande problem gäller den okontrollerade strömmen av vapen till olika konflikthärdar. Det internationella samfundet bör öka sina ansträngningar att inrätta vapenkontrollregimer. Tillgången till vapen gör det också svårt att avsluta en väpnad konflikt utan att kriminaliteten i samhället ökar. Stöd till demobilisering och återintegrering av soldater i en efterkrigsfas bör även fortsättningsvis vara ett viktigt område inom det svenska biståndet. Omfattande migration över statsgränser förekommer på olika håll i världen främst till följd av ländernas olika ekonomiska och demografiska situation. Att människor flyttar till andra länder för att förbättra sina levnadsvillkor är i sig inte något negativt om det sker under ordnade former och inte av nödtvång. Många länder som i stor skala använder sig av tillfällig utländsk arbetskraft ger emellertid ett svagt skydd åt invandrarna och har heller inte anslutit sig till det internationella regelsystem som överenskommits genom framför allt ILO. Det är angeläget att stödja det arbete som sker för att denna utsatta kategori skall tillerkännas elementära rättigheter. Även i länder där toleransen varit stor till arbetande från grannländerna märks tendenser att göra migranter till syndabockar för alla möjliga svårigheter som drabbar medborgarna i ett samhälle undet hårt tryck. I exempelvis Sydafrika, som under apartheidregimen systematiskt utnyttjade regionens arbetskraftsreserv, ökar nu aversionerna mot arbetssökande från grannländerna. 7.4.3 Insatser vid massflykt För de människor som korsat en gräns för att söka skydd finns i princip tre möjliga lösningar: repatriering, lokal integrering eller flyttning till tredje land. Den lyckligaste utgången i genuina flyktsituationer är självfallet repatriering, återvändande till hemlandet. Om flykten orsakats av krigshandlingar, förutsätter detta att en hållbar politisk lösning eller överenskommelse uppnåtts. Här kan bedömningarna skifta mellan de berörda individerna och myndigheterna i mottagarlandet. En grundläggande princip är dock att ingen som fått flyktingstatus enligt konventionen och fortfarande behöver skydd kan tvingas återvända mot sin vilja. Det ingår i UNHCR:s uppgifter att vaka över att så inte sker. Frivilliga repatrieringar i stor skala har under de senaste åren genomförts av bl.a. afghaner, burmeser och mocambikaner, som vistats i grannländerna. När detta sker i UNHCR:s regi förses de återvändande i allmänhet med ett "startpaket" i någon form för att underlätta övergången. Många återvänder emellertid spontant och får då inte denna hjälp. Det gäller även intern- flyktingar. I instabila regioner är det heller inte ovanligt att samma människor tvingas fly flera gånger under sin livstid, antingen internt eller till något grannland. I sammanhanget kan nämnas gränsområdet mellan Etiopien och Somalia, där flyktingrörelser närmast kommit att ingå i det nomadiska livsmönstret kring en gräns som upplevs som artificiell. Möjligheterna till lokal integrering skiftar mycket beroende på bl.a. flyktingarnas bakgrund och tillgången till mark och social infrastruktur i den mottagande regionen. Den politiska och medborgerliga viljan är givetvis en avgörande faktor, som paradoxalt nog ofta är större i fattiga mottagarländer än i rika. I dessa förenklas integreringen också ofta av att flyktingarna tillhör jordbrukande folkgrupper, som redan är lokalt förankrade. I Afrika är detta ett vanligt mönster, som underlättas även av att den afrikanska OAU-konventionen är mer långtgående än FN:s flyktingkonvention - men även i det afrikanska sammanhanget tillhör det undantagen att flyktingarna naturaliseras i mottagarlandet. Det finns också under 1990-talet ett växande motstånd i olika afrikanska länder mot att låta skyddssökande i stort antal vistas i det egna landet. Fattiga första asylländer behöver stöd inte bara för verksamheten i flyktinglägren utan kompensation för den miljöförstöring som sker och för andra samhällsstörningar. Då utvägen att repatriera eller integrera inte finns, måste de skyddsbehövande - om permanenta flyktingläger skall kunna undvikas - flytta till ett tredje land för permanent bosättning. Detta är en lösning som tillgrips i sista hand, då den är förenad med stora kostnader och problem. Som flyktingströmmarna ser ut i dag, och viljan och förmågan att ta emot skyddssökande i olika länder i världen, gäller det i allmänhet att omplacera människor från u-länder till i-länder med strikta regler för invandring och flyktingmottagande. Många sorteras ut i denna process och även för dem som accepteras uppstår kulturkrockar och anpassningsproblem. För att omplacering till tredje land skall gå att genomföra krävs också solidaritet av mottagarlandets medborgare, som ofta befinner sig i varje mening fjärran från den ursprungliga krishärden. Sådan vardagssolidaritet finns ofta men är också utsatt för påfrestningar, särskilt i tider av arbetslöshet och ekonomiska svårigheter. För Sveriges del är det en central uppgift att internationellt arbeta för att så många som möjligt får skydd. Asylrätten för politiskt förföljda människor som söker skydd i Sverige skall värnas. Ansvarsfördelning med andra stater för hjälp åt skyddsbehövande i massflyktssituationer skall eftersträvas. Ansvarsfördelning behövs mellan betydligt fler resursstarka länder än de tio stater som f.n. har ett fast åtagande för de skyddsbehövande som måste flytta till ett tredje land för bosättning. Därutöver bör svenskt stöd för skyddsbehövande koncentreras till insatser i deras ursprungsländer eller mottagarländer i närområdet, bl a därför att dessa insatser når fler människor på ett effektivare sätt. Även internflyktingarnas situation bör ges större uppmärksamhet inom ramen för biståndet. Aktivt stöd bör också utgå till program för frivillig repatriering eller återvandring, såväl från grannländer som från Sverige. Det är i allmänhet lättare att återvända för dem som stannat i närheten av hemlandet och ett stöd till skyddsbehövande i närområdet innebär också ofta ett stöd till fattiga första asylländer. Samtidigt bör det redan inledda samarbetet med och stödet till länder i Östersjöområdet i migrationsfrågor även fortsättningsvis ges hög prioritet. I detta sammanhang utgör de svenska insatserna i Bosnien-Hercegovina, på såväl den militära som civila sidan, ett viktigt bidrag till en återuppbyggnad av det krigshärjade landet. De svenska insatserna i bl.a. Mellanöstern och Centralamerika utgör likaledes exempel på bidrag till konfliktlösning, som i ett längre perspektiv bidrar till att möjliggöra försoning och ömsesidig samverkan i regioner som under lång tid präglats av våldsutbrott. Mer riktade insatser av strategisk betydelse ligger också väl till för svenskt stöd. Minröjning i en efterkrigsfas, liksom utvecklandet av ny och effektivare teknik på detta område, kan nämnas som exempel på insatser som för närvarande prioriteras. Prop. 1996/97:25 8 Europeiskt samarbete 8.1 Förebyggande åtgärder Åtgärder för att stimulera ekonomisk utveckling Som framgått av avsnitt 6 antas ökad internationell handel medföra globala välfärdsvinster och främja ekonomisk utveckling i även u-länderna. Utveck- lingsbistånd syftar direkt till en sådan förändring i dessa länder. För att på kortare sikt skapa alternativ till oönskad migration är det emellertid ingen användbar metod att generellt stimulera den ekonomisk utvecklingen i de potentiella utvandringsländerna genom satsningar på handel och bistånd . I enskilda situationer kan sådan stimulans dock vara migrationspolitiskt motiverad, t.ex. för återuppbyggnad av ett land som möjliggör återvändande. När det gäller långsiktiga effekter är situationen alltså annorlunda. Det är därför även av migrationspolitiska skäl viktigt att den internationella handeln växer och ekonomisk utveckling sker i nuvarande eller presumtiva utvandringsregioner. De slutsatser som Ministerrådet dragit om sambandet mellan migration och utvecklingsbistånd är att det i sig är begränsat och därför måste ses i relation till andra internationellt verkande faktorer, politiska, ekonomiska och kulturella. (103/3/96 Rev. 1). Dokumentet understryker vikten av åtgärder som inriktar sig på att minska eller undanröja orsakerna till migration och nämner som exempel på områden av betydelse de små och medelstora företagen, utbildningen, rättssäkerheten, demokratin och hälsosektorn särkilt på lokal nivå. De nuvarande handelspolitiska åtgärderna i EU för att stödja den ekonomiska utvecklingen i tredje världen ger en splittrad bild. Den handelspolitik som förs av EU, liksom av andra i-länder och rika u-länder, är inte inriktad på att stödja sysselsättningen i fattiga länder. EU:s allmänna tullpreferenssystem till förmån för u-länderna, Lomé-konventionen mellan EU och bl.a. vissa afrikanska stater samt olika preferensarrangemang med ländergrupper eller enskilda länder är exempel på handelspolitiska redskap för att främja marknadstillträde för olika u-länders produkter. Däremot är EU:s jordbrukspolitik med omfattande subventioner och olika handelspolitiska arrangemang, såsom kvantitativa restriktioner och anti- dumpingtullar, för att begränsa importen exempel på ingrepp som troligtvis motverkar den ekonomiska utvecklingen i u-länder. Som understrukits i avsnitt 6 är ett lands egen förmåga till utveckling genom en utåtriktad ekonomisk politik av grundläggande betydelse. Konfliktförebyggande och konfliktlösande åtgärder I arbetet med att förebygga och hantera konflikter bör, som framhållits i avsnitt 6, de kontinentala och regionala organisationerna ta sin del av an- svaret. Detta föreskrivs också i FN-stadgan. Inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) utgör den konfliktförebyggande och förtroendeskapande verksamheten en central del av arbetet och Sverige har här spelat en pådrivande roll och aktivt bidragit till olika OSSE-engagemang. Inrättandet av en högkommissarie för nationella minoriteter inom ramen för OSSE har ökat möjligheterna att agera preventivt. NATO har central betydelse i Europa och Sverige samarbetar genom Partnerskap För Fred med organisationen. I Bosnien-Hercegovina deltar Sverige med förband i en NATO-styrka. Västeuropeiska unionen, där Sverige har ställning som observatör, är av intresse inte minst för organisationens uppgifter vad gäller humanitära insatser och räddningstjänst, krishantering och fredsbevarande verksamhet. EU:s medlemsstater står tillsammans för mer än hälften av världens bistånd. En uttalad migrationspolitisk dimension finns i EU-ländernas samarbete söderut med länderna på andra sidan Medelhavet. 8.2 Samarbete i invandrings- och asylfrågor Inledning Samarbete kring europeiska migrations- och flyktingfrågor har under senare år skett i flera olika fora. Inom Norden har ett betydande samarbete utvecklats, främst inom ramen för de nordiska regeringarnas samrådsgrupp och de centrala utlänningsmyndigheternas samrådsgrupp, Nordiska utlänningsutskottet. Östersjösamarbetet ger förutsättningar för ett regionalt samarbete av stor migrationspolitisk betydelse, såsom kring bekämpandet av människosmuggling. Europarådet spelar en betydande roll dels i sin egenskap av alleuropeiskt forum dels i sin roll som bevakare av efterföljden av Europakonventionen och andra överenskommelser om mänskliga rättigheter m.m. Inom EU bedrivs samarbetet i allt väsentligt inom ramen för avdelning VI i Unionsfördraget, den s.k. tredje pelaren. Samarbetet inom EU på asylområdet tar sin utgångspunkt i flyktingkonventionen som alla medlemsstater antagit utan geografiska inskränkningar och Europakonventionen som även den antagits av samtliga medlemsstater. Budapestgruppen uppstod som en uppföljning av en ministerkonferens i Budapest år 1993 om illegal invandring från/genom Öst- och Centraleuropa. Gruppen består av ett antal öst-, central- och västeuropeiska länder samt internationella organisationer som IOM och UNHCR, med USA och Canada som observatörer. EU:s tredje pelare - bakgrund och framväxt Bakgrunden till EU:s tredje pelare står att finna i skapandet av den inre marknaden. Enligt artikel 7 a (tidigare artikel 8 a) i Romfördraget skall den inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med Romfördragets bestämmelser. Målet var att undanröja alla typer av hinder för den fria rörligheten före den 31 december 1992 men detta mål har fortfarande inte kunnat uppnås. En anledning är avsaknaden av ett regelverk för genomförandet, något som bl.a. beror på att alla medlemsstaterna inte är ense om tolkningen av artikel 7 a. Vidare beror kvarvarande gränskontroller på att de förutsatta s.k. kompensatoriska åtgärderna ännu inte är beslutade. Med kompensatoriska åtgärder avses här de åtgärder som är nödvändiga för att borttagandet av personkontrollen vid de inre gränserna inte skall leda till försämrad säkerhet i medlemsstaterna. Sverige ställer sig bakom majoritetstolkningen av artikel 7 a. Denna tolkning går i korthet ut på att personkontroller vid EU:s inre gränser skall avvecklas förutsatt att nödvändiga kompensatoriska åtgärder har vidtagits. Denna inställning låg också till grund för Sveriges ansökan om observatörsstatus med sikte på medlemskap i Schengensamarbetet. Vid Europeiska rådets möte på Rhodos år 1988 beslöt man att tillkalla en s.k. koordinatorsgrupp för att förverkliga den fria rörligheten för personer. Gruppens huvudrapport, det s.k. Palmadokumentet, anger vilka åtgärder som krävs för att nå målet. Palmadokumentet godkändes av Europeiska rådet i Madrid år 1989. Dokumentet innehåller bl.a. avsnitt om åtgärder vid gemenskapens yttre gränser, åtgärder vid gemenskapens inre gränser och inom gemenskapens territorium, åtgärder mot terrorism, viseringspolitik samt åtgärder vid beviljande av asyl. Palmadokumentet resulterade i ett mellanstatligt samarbete mellan EG:s medlemsstater. Detta samarbete har i allt väsentligt förts in i EU:s tredje pelare. Dock har samarbete kring viseringspolitik förts in under gemenskapens kompetens, Romfördraget artikel 100 c. I en rapport till stats- och regeringscheferna vid toppmötet i Maastricht år 1991 angav invandrarministrarna två skäl för samarbete på det flykting- och invandringspolitiska området: 1. att uppnå målet i Romfördragets artikel 7 a, dvs. den fria rörligheten för personer. Detta får konsekvenser för hur medlemsstaterna tillämpar sin nationella lagstiftning och kommer att ytterligare nödvändiggöra samarbete dem emellan. Avskaffandet av personkontrollen vid de inre gränserna aktualiserar behovet av att stärka kontrollen vid de yttre gränserna. Utgångspunkten har varit att negativa konsekvenser inte skall uppstå i form av ökad terrorism, narkotikasmuggling eller illegal invandring. 2. att kunna hantera det ökande migrationstrycket mot alla EU:s medlemsstater, vilket kräver gemensamma lösningar. De enskilda medlemsstaterna kan uppenbarligen inte lösa detta var och en för sig, till förfång för varandra. Målet är att göra problemen hanterbara för hela gemenskapen. Mot ovanstående bakgrund kom man fram till att prioritera en harmonisering av vissa invandringsregler, bl.a. en gemensam viseringsordning, utvecklande av ett gemensamt förhållningssätt till illegal invandring samt regler för arbetskraftsinvandring från tredje land och den rättsliga ställning legala invandrare från tredje land skall åtnjuta i de olika medlemsstaterna. Beträffande asylpolitiken skall förtur ges till arbetet med tillämpningen av den s.k. Dublinkonventionen, harmonisering av den materiella asylrätten för att säkerställa en enhetlig tillämpning av flyktingkonventionens flyktingbegrepp, harmonisering av avlägsnandepolicy samt kartläggning av mottagningsvillkoren för asylsökande. Mot bakgrund av invandrarministrarnas rapport beslutades vid stats- och regeringschefernas möte i Maastricht att man skulle påbörja förberedelserna för gemensamma åtgärder på det invandrings- och asylpolitiska området och ett konkret arbetsprogram lades fram. Fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft den 1 november 1993. I avdelning VI i Unionsfördraget återfinns bestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. I artikel K.1 sägs att asylpolitiken, regler för överskridande av medlemsstaternas yttre gränser, invandringspolitiken och politiken mot medborgare i tredje land i vissa avseenden skall betraktas som frågor av gemensamt intresse för att förverkliga unionens mål, särskilt den fria rörligheten för personer. I december 1993 antog stats- och regeringscheferna ett omfattande arbetsprogram för år 1994. Huvudpunkterna i handlingsprogrammet var: ratificering och ikraftträdande av Dublinkonventionen, harmoniserad tillämpning av flyktingdefinitionen i flyktingkonventionens artikel 1 a, införande av ett elektroniskt system för identifiering av fingeravtryck kallat EURODAC, underskrift, ratificering och ikraftträdande av yttre gränskontrollkonventionen, gemensam viseringslista och viseringsrutiner, samordning av återtagandeavtal med tredje länder samt färdigställande av konventionen om ett europeiskt informationssystem (EIS). Flertalet av de prioriterade frågorna har ännu inte fått sin lösning. En gemensam ståndpunkt finns numera om flyktingdefinitionen, som dock endast anger minimivillkor. Vidare finns en gemensam lista över de länder, vilkas medborgare alla medlemsstaterna skall ha viseringsskyldighet för. I och med Unionsfördragets ikraftträdande har en ny arbetsstruktur för sam- arbetet i rättsliga och inrikes frågor tillskapats. Besluten fattas i rådet (justitie- och inrikesrådet) och bereds på sedvanligt sätt dessförinnan i de ständiga representanternas kommitté (Coreper). En nyhet i Unionsfördraget är den s.k. K.4-kommittén. Så heter den därför att den inrättats enligt artikel K.4 i Unionsfördraget. K.4-kommittén skall vara en samordningskommitté bestående av högre tjänstemän. Under kommittén finns tre s.k. styrgrupper varav en handhar asyl- och invandringsfrågor. Under styrgruppen ligger slutligen ett tiotal arbetsgrupper där nationella experter möts och förbereder beslut samt utbyter information. Denna struktur följer till viss del av fördragen och har till viss del beslutats av rådet. Frågan huruvida den organisatoriska strukturen för det rättsliga och inrikes samarbetet bör förändras, exempelvis genom avskaffandet av en eller flera beslutsnivåer, diskuteras vid den pågående regeringskonferensen inom EU. Arbetet med invandrings- och asylfrågor inom EU Arbetet med invandrings- och asylfrågor följer, med undantag för viserings- frågorna, en annan ordning än det gängse arbetet i EU:s första pelare. Flera betydande skillnader mellan första och tredje pelarna finns. En väsentlig skillnad är att både medlemsstaterna och kommissionen har initiativrätt, en annan är beslutsformerna. I tredje pelaren används oftast sedvanliga mellan- statliga beslutsformer såsom konventioner, resolutioner och rekommendationer. Dock har två nya beslutsformer, gemensamma ståndpunkter och gemensamma åtgärder, skrivits in i Unionsfördraget. Det finns en viss oenighet rörande hur bindande dessa båda beslutsformer är. En ytterligare viktig skillnad mellan första och tredje pelarna är institutionernas roller. I tredje pelaren fattar rådet alla beslut. Kommissionen har delad initiativrätt på vissa områden men ingen beslutanderätt och heller inget ansvar för uppföljning av fattade beslut. Europaparlamentet har ingen roll i beslutsfattandet men skall enligt artikel K.6 regelbundet hållas underrättat av ordförandeskapet och kommissionen. EG- domstolen har en mycket begränsad roll inom den tredje pelaren. Domstolen kan bli behörig att tolka och avgöra tvister om tillämpning av de konventioner som beslutas med stöd av artikel K.3 2 c). I artikel K.9 ges en möjlighet att föra över vissa av de områden som räknas upp i artikel K.1 till första pelaren, artikel 100 c i Romfördraget. Denna möjlighet har ännu inte utnyttjats. Resultat av arbetet med invandrings- och asylfrågor inom EU Arbetet inom EG och nu EU har resulterat i ett stort antal beslut av mellanstatlig karaktär. Det rör sig främst om resolutioner och rekommendationer. En konvention, konventionen av den 15 juni 1990 rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövning av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i Europeiska gemenskaperna, den s.k. Dublinkonventionen, har undertecknats av alla de 12 stater som då var medlemmar; tio av dem har ratificerat konventionen. Sverige har i anslutningsfördraget förbundit sig att tillträda konventionen som träder i kraft då samtliga 12 signatärer ratificerat den. Den s.k. yttre gränskontrollkonventionen är ännu inte färdigförhandlad, en handfull viktiga frågor är fortfarande utestående. En konvention om ett europeisk informationssystem, EIS, som är en viktig förutsättning för att yttre gränskontrollkonventionen en dag skall kunna genomföras, är under utarbetande. En gemensam ståndpunkt har antagits hur artikel 1 i flyktingkonventionen bör tolkas. I övrigt har rådet valt mindre bindande beslutsformer. En del av dessa behandlas nedan. Viseringspolitiken återfinns som ovan nämnts inte i den tredje pelaren utan i den första, artikel 100 c. Under år 1995 har två förordningar beslutats på viseringsområdet, dels en förordning om en enhetlig utformning av viserings- märken, dels en förordning som fastställer vilka tredje länder vars medborgare skall ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. Dessa förordningar kommer att träda i kraft under år 1996. Härtill kommer två gemensamma åtgärder som antagits i enlighet med Unionsfördraget. Den ena rör resemöjligheter för skolelever från tredje land bosatta i en medlemsstat. Den andra rör transitvisering på flygplatser. Viseringsfrågan behandlas mer nedan. Som framgår av ovanstående har arbetet inom EU:s tredje pelare främst tagit sikte på kompensatoriska åtgärder i enlighet med vad som angavs i Palmadokumentet. Inom ramen för detta arbete är det för närvarande knappast möjligt att i större omfattning sammanföra verksamheten med en aktiv politik för solidaritet mellan EU och tredje världen. Frågan har dock berörts i olika sammanhang inom EU. Vid toppmötet i Edinburgh år 1992 kom medlemsstaterna överens om vägledande principer för migrationspolitiken. Dessa principer tar sikte på insatser utanför EU, bl.a. som led i en strävan att minska immigrationstrycket på EU-området. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas att medlemsstaterna skall verka för fred och frånvaro av väpnade konflikter i omvärlden, respekt för mänskliga rättigheter och rättssäkerhet, upprättande av demokratiska samhällen och adekvata sociala villkor i ursprungsländerna samt en handelspolitik som förbättrar de ekonomiska villkoren i ursprungsländerna. Vidare pekas på att biståndsinsatser skall göras i de länder varifrån många asylsökande kommer, bl.a. för att motverka hungersnöd och för att skapa arbetstillfällen. I februari 1994 lade kommissionen fram ett meddelande om invandrings- och asylpolitik. I denna definieras tre nyckelelement. Ett av dessa är åtgärder för bekämpande av grundorsakerna till migrationstrycket mot Europa - detta skall ske i samarbete med ursprungsländerna. Enligt dokumentet bör invandrings- och asylpolitik integreras i EU:s utrikespolitik, t.ex. vad gäller handel, u-hjälp, humanitärt bistånd och mänskliga rättigheter. Schengensamarbetet Parallellt med EU:s arbete för att förverkliga den fria rörligheten för personer har ett antal av medlemsstaterna bedrivit det s.k. Schengensamarbetet. Samarbetet grundar sig på Schengenavtalet, som år 1985 slöts mellan Tyskland, Frankrike, Nederländerna, Belgien och Luxemburg om att gradvis avskaffa personkontrollerna vid de inre gränserna, samt dess tillämpningskonvention från år 1990. Numera är även Spanien, Portugal, Italien, Grekland och Österrike medlemmar i Schengensamarbetet. Storbritannien och Irland har valt att inte delta. Den 26 mars 1995 började tillämpningskonventionen tillämpas av de fem ursprungsstaterna samt Spanien och Portugal. Tillämpningskonventionen omfattar drygt 140 artiklar vilka bl.a. motsvarar bestämmelserna i den planerade yttre gränskontrollkonventionen och Dublinkonventionen. Vidare finns bestämmelser om en gemensam viseringspolitik och om ett gemensamt informationssystem (SIS) motsvarande det som eftersträvas inom EU. Sverige har i likhet med Danmark och Finland fått observatörskap fr.o.m. maj 1996 med sikte på medlemskap i Schengensamarbetet. Den svenska ansökan innehåller två förbehåll. Det ena rör de kompensatoriska åtgärderna, det andra bibehållandet av den nordiska passfriheten. Norge och Island är inte medlemmar i EU och kan därför inte bli fullvärdiga medlemmar i Schengensamarbetet. De nordiska staterna förutser en lösning där Sverige, Finland och Danmark blir fullvärdiga medlemmar medan Island och Norge blir nära associerade till samarbetet. Därigenom skulle rätten för svenska medborgare att röra sig fritt inom Norden bibehållas samt utsträckas till en stor del av Europa. 8.3 Den östeuropeiska dimensionen Under årtiondena efter andra världskrigets slut betingades en stor del av migrationspolitiska utvecklingen i Europa av skiljelinjen mellan å ena sidan de huvudsakligen demokratiska staterna i kontinentens västra del och å andra sidan Sovjetunionen med de av denna stat kontrollerade länderna i den östra delen av Europa. Utvandring västerut hindrades länge tämligen effektivt. Det oberoende Jugoslavien utgjorde tidigt ett undantag, som efter hand fick efterföljd av länder som Ungern och Polen. Flyktingkonventionen år 1951 tillkom med västmakterna som tillskyndare för att lösa flyktingproblemen i Europa under det kalla kriget och som ett led i den ideologiska kamp som pågick. Konventionens skyddsbestämmelser fick betydelse för dem som lyckades komma över hindren mot utvandring. Risken för straff för illegal utresa eller olovligt kvarstannande utöver medgiven tid blev för många som i övrigt inte var utsatta för risk för förföljelse grunden för uppehållstillstånd. Situationen i hemlandet betraktades som stabil och vistelsen utomlands därför som permanent. En särskild kategori utgjorde tyskar och personer med visst tyskt ursprung. Efter andra världskriget skedde gentemot dessa den största etniska rensningen i Europa under efterkrigsperioden, med viss motsvarighet vid upplösningen av det tidigare Jugoslavien under 1990-talet. Ett tiotal miljoner personer fördrevs då från sina hemorter i Central- och Östeuropa. Genom överenskommelser mellan Tyska förbundsrepubliken och stater i Central- och Östeuropa åstadkoms senare en långvarig, kanaliserad migration västerut av betydande omfattning, i utbyte mot tyskt bistånd på olika sätt. Sådant utbyte ägde även rum mellan de två tyska staterna. När de centralstyrda statssystemen föll samman vid slutet av 1980-talet och utresor inte längre hindrades uppkom en oro i väster för omfattande migration från framför allt Sovjetunionen. Flera länder planerade för att möta en sådan situation. Farhågorna har emellertid inte besannats. När utresorna inte längre bestraffades och förföljelsen av oliktänkande upphörde fanns i motsvarande grad inte längre möjlighet att få stanna i ett annat land. Flyktingkonventionen och nationella skyddsregler därutöver var inte tillämpliga. Detta visade sig efter hand vid olika länders prövning av asylansökningar av personer från bl.a. Rumänien och Bulgarien. De som då inte frivilligt reste hem skickades i princip tillbaka med tvångsmedel. Allmänt har utvecklingen av de mänskliga rättigheterna i Europa varit positiv under 1990-talet, även om tillfredsställande förhållandena ännu inte råder i alla länder. Det medför att människors önskemål om att flytta från de östra till de västra delarna av Europa inte är en flyktingpolitisk fråga utan blir beroende av de enskilda staternas reglering av invandring för arbete. Med den omfattande arbetslöshet som råder i flertalet av de aktuella länderna blir invandringen av relativt begränsad omfattning. Det stora undantaget till denna situation i Europa är f.d. Jugoslavien. Även efter Daytonavtalet, som bringat ett slut på den väpnade konflikten i Bosnien- Hercegovina, har den etniska rensning som skett inte följts av en återgång till tidigare förhållanden. Erfarenheterna från upplösningen av f.d. Jugoslavien och de omfattande flyktingströmmarna därifrån kommer att vara betydelsefulla för utvecklingen av det säkerhetspolitiska samarbetet i Europa i framtiden. Det kan konstateras, att staterna i f.d. Jugoslavien och dess grannländer tog emot skyddsbehövande i stort antal samt att några få länder i Europa tog emot huvuddelen av dem som lämnade närområdet. Någon gemensam politik mellan länderna i Väst- och Centraleuropa kom inte till stånd för i vad mån skyddssökande skulle tas emot utanför närområdet och i så fall vilken fördelning på olika länder som skulle ske. Ett system med tidsbegränsade uppehållstillstånd genomfördes i samråd med UNHCR i flertalet länder, med Sverige som undantag med permanenta uppehållstillstånd. I den europeiska migrationsbilden bör man också uppmärksamma, att uppskattningsvis två miljoner personer nu lever i Ryssland sedan de efter Sovjetunionens upplösning i högre eller mindre grad sett sig tvingade att lämna de nya staterna i främst Kaukasusområdet och Centralasien. Man kan också notera, att i Ryssland lever omkring 75 000 personer som tvingats lämna Tjernobylområdet i Ukraina efter den ekologiska katastrofen där. Situationen i exempelvis Ryssland är inte så stabil att man för överskådlig tid kan utesluta att människor måste söka sin tillflykt till andra länder. En osäkerhetsfaktor som kan framhållas är situationen för etniska minoriteter i delar av Central- och Östeuropa. Antisemitism drabbar även nu enskilda men utgår inte längre direkt från statsmakterna . Zigenarna (eller romerna, som vissa av dem vill använda som benämning) finns i många länder och är enligt en uppskattning en europeisk minoritet som har fler medlemmar än den svenska folkgruppen. Även gentemot zigenare kommer sporadiskt negativa reaktioner till uttryck lokalt, som kräver statsmaktens aktiva stöd för dem. Ett antal länder i centrala och östra Europa har ansökt om medlemskap i EU. Sverige företräder här synsättet att nära samverkan och integration är ett ömsesidigt ekonomiskt intresse och att en sådan utveckling bidrar till säkerheten för länderna och människorna i vår del av världen. En utvidgning har därför redan av detta skäl betydelse ur ett migrationspolitiskt perspektiv. Därtill kommer att rätten till fri rörlighet mellan medlemsstaterna efter hand kommer att gälla också befolkningen i nya medlemsstater. För närvarande är inkomstskillnaderna emellertid så stora mellan länderna, att den fria rörlig- heten för arbetstagare inte kan förutses komma att genomföras under de närmaste åren. Övergångslösningar kommer sannolikt att väljas för i vart fall flertalet nya medlemsstater, i likhet med vad som skedde för Spanien och Portugal vid deras anslutning till EG. En viktig migrationspolitisk fråga gäller inte arbetsmigration eller en eventuell massflykt från tidigare socialistiska stater i Europa utan den roll dessa länder kan spela som transitländer för migration från tredje världen. En återkommande uppgift är för Rysslands del att över 500 000 illegala migranter (från länder utanför f.d. Sovjetunionen) befinner sig i landet i avsikt att fortsätta vidare västerut. Flertalet är från länder i Afrika, Mellanöstern och andra delar av Asien. Enbart i Moskvaområdet uppges ca 200 000 personer befinna sig. Dessutom pågår till stor del okontrollerade rörelser fram och åter över den rysk-kinesiska gränsen, som uppskattas omfatta miljontals människor. Östersjösamarbetet, där Sverige spelar en aktiv roll, är ett uttryck för strävan att i olika delar av Europa finna regionalt anpassade former för samverkan. Detta samarbete innefattar migrationsfrågor av stor gemensam betydelse. En av UNHCR initierad konferens om migrations- och flyktingfrågor i OSS-länderna (Regional Conference to Adress the Problems of Refugees, Displaced Persons, Other Forms of Involuntary Displacement and Returnees in the Countries of the Commonwealth of Independent States and Relevant Neighbouring States, CISCONF) hölls i Genève den 30 till 31 maj 1996. Konferensen varett konkret uttryck för viljan att i högre grad söka permanenta lösningar på de migrationspolitiska problemen i området. Den kan ses som en modell för ett regionalt angreppssätt på existerande problem men med också ett uttalat förebyggande syfte. Sambanden mellan brott mot mänskliga rättigheter och flyktingströmmar betonades. Som framhållits i kapitel 6 är flera av de central- och östeuropeiska länder som ansöker om medlemskap i EU nu i färd med att anpassa asylprövning och gränskontroll till de regler som EU:s medlemsländer följer. Europakonventionen har de nya europeiska demokratierna undertecknat redan i samband med att de blivit medlemmar i Europarådet. Genom sitt medlemskap där har länderna blivit delaktiga av det långvariga arbete för mänskliga rättigheter och demokratiska förhållanden som bedrivits inom Europarådet. Staterna har vidare undertecknat eller väntas efter hand underteckna även flyktingkonventionen. De upprättar också en nationell ordning för att ta emot de asylsökande och pröva deras ansökningar samt deltar i ökad utsträckning i det internationella migrationspolitiska samarbetet. Internationella organisationer som UNHCR och International Organization för Migration (IOM) spelar tillsammans med EU en viktig roll. Östersjösamarbetet har hög prioritet i den svenska utrikespolitiken, med de tre baltiska staterna och Ryssland som i migrationspolitiskt perspektiv särskilt viktiga grannländer. En organiserad illegal invandring förekommer genom delar av Central- och Östeuropa med förgreningar över hela världen. Riskerna för organisatörerna är mindre än i många andra kriminella aktiviteter och vinsterna generellt sett stora. Hänsynslösheten mot dem som använder sig av förmedlarnas tjänster är ofta stor. Östersjösamarbetet har som en av sina uppgifter att länderna gemensamt skall komma till rätta med denna brottslighet. Inom EU är stödet till länder i Central- och Östeuropa för att utveckla en flyktingpolitik på de mänskliga rättigheternas grund och en effektiv gränskontroll av hög politisk prioritet. Den fria rörligheten för människor inom EU är ett av unionens fundament. Förverkligandet av denna målsättning förutsätter att medlemsländerna samarbetar på en rad områden, bl.a. för att upprätta en gemensam yttre gräns. 8.4 Regionala insatser Regeringens bedömning: Sverige bör verka för en utveckling och samordning av europeisk migrationspolitik, särskilt inom EU. Tredjelandsmedborgare bör få röra sig fritt mellan EU:s medlemsstater. Länder i Sveriges närområde bör få stöd för att utveckla sina migrationspolitiska system. Skälen för regeringens bedömning: Grunderna för den svenska migrationspolitiken vad gäller EU och det svenska närområdet har angetts i kapitel 6. Det svenska medlemskapet i EU innebär nya åtaganden inom migrationspolitikens område och ett ansvar att delta i utvecklandet av den framtida gemensamma politiken och samarbetet mellan medlemsstaterna. De frågor som berörs berör såväl det grundläggande samarbetet inom Europeiska gemenskapen, det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet (inom den s.k. andra pelaren) samt samarbetet inom bl.a. asylrättens område (inom den tredje pelaren). Regeringens bedömning är att det svenska medlemskapet i EU ger nya möjligheter att främja svenska migrationspolitiska mål, på den gemensamma grund som redan nu finns mellan medlemsstaterna. Sverige bör verka för att en migrationspolitisk helhetssyn återspeglas i samarbetet inom de tre olika pelarna. Sverige måste ta aktiv del i arbetet med att förverkliga den fria. Det är väsentligt att därvid också tillgodose de invandrarpolitiska strävandena, genom att medlemsstaterna exempelvis kommer överens om att tredjelandsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat fritt kan resa in i alla andra delar av EU. Sverige bör verka för att människor så obehindrat som möjligt skall kunna delta i exempelvis forskarutbytet mellan EU-länderna och andra länder. Det långsiktiga målet bör vara att skapa förutsättningar för att återupprätta den fria rörlighet som i huvudsak rådde i världen för ett hundratal år sedan. Även inom EU, vars medlemsstater tillsammans står för mer än hälften av världens bistånd, måste frågor som rör konflikthantering prioriteras. Sverige kan härvid dra nytta av andra medlemsländers erfarenheter men har också mycket att tillföra i den pågående policy-diskussionen. En uttalad migrationspolitisk dimension finns redan i EU-ländernas samarbete söderut med länderna på andra sidan Medelhavet. Ökad internationell handel medför globala välfärdsvinster och ekonomisk utveckling i även u-länderna. Ett problem är att den handelspolitik som förs av EU liksom av andra i-länder och rika u-länder inte är inriktad på att stödja sysselsättningen i fattiga länder. EU:s handelspolitik bör ta hänsyn till de fattiga ländernas intressen och särskilt strävan att påverka den internationella vapenhandeln och miljöfrågorna. Sverige eftersträvar en utveckling där bistånd och handel genererar ekonomisk tillväxt. Långsiktigt är det viktigt att detta sker i nuvarande eller presumtiva utvandringsregioner. Sverige vill att EU skall ge ökat marknadstillträde också för jordbruks- och tekoprodukter. Enligt regeringens uppfattning är det väsentligt att Sverige aktivt stöder de central- och östeuropeiska stater som nu strävar efter att utifrån sina förutsättningar ansluta sig till den migrationspolitiska utveckling som skett i övriga Europa. Sverige bör ta sitt ansvar för den regionala utvecklingen genom att aktivt medverka i Östersjösamarbetet. Genom detta samarbete kan länderna gemensamt hantera migrationspolitiska problem, som är svåra för länderna att ta sig an var för sig. En viktig uppgift är att komma till rätta med organisatörerna av illegal migration västerut. En uppfattning om betydelsen av denna fråga ger de ca 500 000 personer från andra världsdelar, som väntar på möjlighet att illegalt passera gränserna till de rika länderna i Europa. Här bör också uppmärksammas slutdokumentet från konferensen om OSS-länderna i Genève i maj 1996 (CISCONF). Dokumentet är betydelsefullt för Sverige i det framtida engagemanget på det migrationspolitiska området när det gäller Östeuropa. Tillsammans med en fortskridande kartläggning av de berörda ländernas migrationspolitiska behov bildar det grunden för såväl bilaterala som multilaterala svenska insatser. Det migrationspolitiska samarbetet med länder i Central- och Östeuropa har också samband med de ansökningar om medlemskap i EU, som ett antal av dessa länder lämnat in. Genom en utvidgning av EU, som Sverige är positivt till, ökar förutsättningen för en stabil situation i denna del av Europa. Prop. 1996/97:25 9 Rätt till skydd och invandring 9.1 Rätt till skydd 9.1.1 Gällande ordning Skyddsbehövande Nedan redogörs för gällande svensk lagstiftning och praxis i fråga om olika kategorier skyddsbehövande. En redogörelse för internationella förhållanden finns i avsnitt 7.3.1. De nuvarande möjligheterna att vägra asyl för olika kategorier behandlas endast översiktligt. Dessa regler har nyligen behandlats av riksdagen (prop. 1994/95:179, bet. 1994/95:SfU16, rskr. 1994/95:401). Flyktingar Sverige har anslutit sig till Förenta Nationernas konvention angående flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen). I 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) definieras vem som skall anses som flykting. Definitionen är hämtad från flyktingkonventionen och innebär att utlänningar skall anses som flyktingar, om de befinner sig utanför det land, som de är medborgare i, därför att de känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. I ett andra stycke anges att även statslösa personer kan vara flyktingar. I 3 kap. 4 § UtlL föreskrivs att flyktingar har rätt till asyl i Sverige såvida det inte finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl eller de inte har behov av skydd i Sverige därför att de redan har eller kan bedömas ha möjlighet att få asyl i ett annat land. Synnerliga skäl att inte bevilja asyl för en flykting kan vara hänsyn till rikets säkerhet eller att det föreligger omständigheter som gör att flykting- konventionens skyddsbestämmelser inte är tillämpliga. Ett exempel är om den sökande gjort sig skyldig till krigsförbrytelser eller brott mot freden eller grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet (jfr flyktingkonventionen kap. 1 artikel 1 C samt F). Vad som skall avses med förföljelse har inte definierats i lagtexten. I 1980 års utlänningslag angavs att med förföljelse skulle avses "förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår be- skaffenhet". I prop. 1988/89:86 med förslag till ny utlänningslag uttalas att avsaknaden av definition i den nya lagtexten inte innebär att någon ändring är avsedd. Föredragande statsrådet fortsätter därefter (s.154 f): "Den tolkning av konventionens bestämmelser, som tidigare har gjorts genom lagtext, är alltjämt gällande. Det skall således alltjämt vara fråga om förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår beskaffenhet. Det kan i sammanhanget påpekas att varje slag av frihetsberövande som en asylsökande har varit föremål för i hemlandet inte innebär att förföljelse i paragrafens mening skall anses föreligga. Ett kort- varigt frihetsberövande torde endast kunna ge uttryck för förföljelse om ytterligare omständigheter talar härför. Så kan t.ex. vara fallet om misshandel har förekommit eller om frihetsberövandet har varit ett led i en rad tra- kasserier." Vad som skall kunna vara förföljelse som inte innefattar frihetsberövande men "annars är av svår beskaffenhet" definierades inte närmare i förarbeten till 1980 års utlänningslag. 1949 års utlänningskommitté, vars betänkande (SOU 1951:42) låg till grund för 1954 års utlänningslag, hade emellertid gjort ett försök till en närmare definition. Enligt kommittén borde som flykting betraktas även bl.a. den som hotades av tvångsförflyttning till avlägsen ort, tvång att utföra särskilt pressande arbete, förbud mot religionsutövning, förbud att använda vanliga skolor eller avsevärt lägre livsmedelsransoner än befolkningen i övrigt. Karaktäristiskt för åtgärder av sådant slag är att de innebär allvarliga kränkningar av grundläggande mänskliga rättigheter. Alla slags kränkningar av vad som i internationella konventioner på området hänförs till mänskliga rättigheter har emellertid inte ansetts utgöra förföljelse av svår beskaffenhet. Det gäller exempelvis kränkningar av de processuella bestämmelserna i Europakonventionen. De i olika konventioner angivna rättigheterna för religiösa och etniska minoriteter att använda sitt eget språk och att grunda egna skolor är andra exempel. Kränkningar av sådana minoritetsrättigheter har i regel inte ansetts grunda flyktingskap. Har kränkningarna inneburit allvarliga inskränkningar i den personliga friheten har dock flyktingskap ansetts kunna föreligga. I svensk praxis har flyktingskap i princip endast ansetts föreligga när förföljelsen utgått från staten eller skett med statens samtycke. Flyktingskap har därför inte ansetts kunna föreligga för personer som kommit från ett land i inbördeskrig där olika grupperingar behärskat olika delar av territoriet och där det inte längre funnits någon statsmakt. Att med ledning enbart av lagtext och förarbeten avgöra vem som är flykting är ofta mycket svårt. Det är alltid fråga om en samlad bedömning i det enskilda fallet av vad utlänningen kan riskera om han eller hon sänds tillbaka — mot bakgrund av sökandens egen berättelse och vad som är känt om förhållandena i det land dit verkställighet skall ske. Ofta är också trovärdigheten av den asylsökandes berättelse svårbedömd. De factoflyktingar I 3 kap. 1 § 3 UtlL definieras en de factoflykting som en person som, utan att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Enligt 3 kap. 4 § UtlL har en de factoflykting rätt till asyl i Sverige, såvida det inte på grund av brottslighet eller någon annan omständighet finns särskilda skäl att inte bevilja asyl. Termen de factoflykting förekommer inte i lagtexten men däremot i förarbeten (se bl.a. prop. 1988/89:86, s. 75). Skyddet för den kategori som i Sverige brukar kallas de factoflyktingar fördes in i dåvarande utlänningslag med verkan från den 1 januari 1976. Av motiven till denna lagändring (se prop. 1975/76:18) kan man läsa ut följande exempel på kategorier som borde omfattas av den nya skyddsregeln. — Personer som har skäl av samma art som flyktingar men vars skäl inte är tillräckligt starka för att de skall bedömas som flyktingar enligt flyktingkonventionen och enligt utlänningslagen. — Personer vars trovärdighet kan ifrågasättas genom att de åberopar politiska skäl som förefaller starkt överdrivna men där vad de uppgett ändå ansetts ge vid handen att de i vart fall utsatts för trakasserier i olika former. — Krigsvägrare som inte riskerar att sändas till krigsskådeplats men som kan räkna med att straffas för sin krigsvägran. (Här har föredraganden tänkt på den situationen att risk att sändas till krigsskådeplats inte längre finns eftersom det inte längre pågår krig, men att sökanden riskerar straff för tidigare undanhållande.) — Värnpliktsvägrare som kan komma att få ett oproportionerligt strängt straff för sin vägran. Det betonades i propositionen att det inte var möjligt att göra någon fullständig uppräkning av de skäl som skulle kunna hänföras till den nya skyddsregeln. Någon systematisk genomgång av reglernas tillämpning har inte skett. Någon kategori utöver de ovan uppräknade och som kan hänföras till 3 kap. 1 § 3 UtlL torde dock inte ha tillkommit i praxis. Invandrarpolitiska kommittén föreslog i sitt betänkande Invandringspolitiken Förslag (SOU 1983:29) att till denna skyddsregel borde hänföras även den som riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Föredragande statsrådet ansåg dock (prop. 1983/84:144, s. 36 f) att det var naturligare att även i fortsättningen låta sådana utlänningar stanna på grund av humanitära skäl, om en samlad värdering av utlänningens situation vid ett återsändande till hemlandet gav anledning till detta. Undantagsvis kunde dock enligt statsrådet omständigheterna vara av så allvarlig natur, att skyddsregeln kunde anses tillämplig. Krigsvägrare Enligt 3 kap. 3 § UtlL avses med krigsvägrare en utlänning som har övergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring. Någon skillnad görs inte mellan det fall att krigsvägran gäller ett försvarskrig där sökandens hemland angripits av främmande makt eller om det är fråga om ett krig där sökandens hemland är angriparen. Enligt 3 kap. 4 § UtlL gäller samma möjligheter att vägra asyl för krigsvägrare som i fråga om de factoflyktingar, dvs. asyl får vägras om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet finns särskilda skäl att inte bevilja asyl. Det särskilda skyddet för krigsvägrare fördes in i dåvarande utlänningslag med verkan från den 1 januari 1976 och innebar en kodifiering av en långvarig praxis. Som skäl för att lagfästa skyddet framhöll föredragande statsrådet i prop. 1975/76:18 att ett betydande lagstadgat skydd borde finnas mot att utlänningar sänds till land där de kan komma att sändas till krigsskådeplats eller straffas för vägran att delta i krig. Vidare framhölls att risken för krigstjänstgöring måste ha varit påtaglig och att en förutsättning därför i allmänhet borde vara att utlänningens hemland för krig eller står i begrepp att inleda krigshandlingar samt att utlänningen skulle ha löpt risk att bli inkallad till militärtjänstgöring på krigsskådeplats. I praxis har bestämmelsen tillämpats endast vid väpnade konflikter mellan stater, inte vid krigshandlingar av typ inbördeskrig eller gerillakrigföring mot en ockupationsmakt. Särskilda skäl att vägra asyl för de factoflyktingar och krigsvägrare Särskilda skäl att vägra asyl för de factoflyktingar och krigsvägrare kan som nämnts vara skäl som hänför sig till sökandens person som brottslighet och hänsyn till rikets säkerhet. Till skillnad mot vad som gäller i fråga om flyktingar får vidare hänsyn tas även till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan av den reg- lerade invandringen. Att svårigheter i dessa hänseenden kan innefatta "särskilda skäl" anges uttryckligen i förarbetena (se bl.a. prop. 1983/84:144, s. 36). Där erinras om att rätten att stanna kan sättas ur spel om det finns särskilda skäl till det och att därmed avses bl.a. Sveriges möjligheter att med hänsyn till mottagningsresurser m.m. ta emot dessa utlänningar. När skyddsreglerna första gången infördes (se prop. 1975/76:18) uttalades beträffande de factoflyktingar att tyngden av de omständigheter som åberopades måste tillmätas betydelse vid avgörande av frågan om särskilda skäl föreligger. Bland de factoflyktingar finns såväl sådana som har skäl som ligger i närheten av flyktingskäl som de vilkas skäl ligger på gränsen till vad som kan anses utgöra tillräckliga skäl för att bevilja uppehållstillstånd. Något motsvarande uttalande har inte gjorts beträffande krigsvägrare, sannolikt beroende på att krigsvägrare utgör en mer homogen grupp. Självfallet kan dock samma synpunkter göra sig gällande i fråga om krigsvägrare även om det i dessa fall inte får lika stor praktisk betydelse. Politisk-humanitära skäl Enligt 2 kap. 4 § 2 första stycket UtlL får uppehållstillstånd ges till en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige. Det är i detta fall således inte fråga om någon rätt till skydd utan om en möjlighet att bevilja uppehållstillstånd. Enligt prop. 1988/89:86 (s. 147) kan det här bl.a. vara fråga om personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. UtlL men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa är sådana att det ter sig inhumant att tvinga honom eller henne att återvända dit, t.ex. på grund av ett pågående krig. Den kortfattade beskrivningen i propositionen avser en mycket stor grupp människor. Så t.ex. har de flesta som flytt undan krigen i Bosnien och tidigare i Libanon fått stanna här av humanitära skäl. Invandrarpolitiska kommittén behandlade denna grupp relativt utförligt i sitt betänkande Invandringspolitiken Förslag (SOU 1983:29, s. 155 ff). Det handlade enligt kommittén i stor utsträckning om personer som lämnat sitt land på grund av yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig. Inte sällan var enligt kommittén skyddsbehovet för denna grupp lika stort som för en del av dem som omfattas av skyddsbehovet för de factoflyktingar. Sverige borde därför även i fortsättningen bereda sådana människor ett skydd. Kommittén ansåg dock inte att de borde inordnas under skyddet för de factoflyktingar eftersom invandringstrycket i dessa fall är i särskilt hög grad oförutsägbart och i vissa situationer skulle kunna bli mycket stort. Som ovan angetts ges de utlänningar som får stanna med anledning av risk för allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller homosexualitet uppehållstillstånd av humanitära skäl, när inte undantagsvis skyddsregeln för de factoflyktingar kan anses tillämplig. Hinder mot verkställighet Enligt 8 kap. 1 § UtlL får ett beslut om avvisning eller utvisning aldrig verk- ställas till ett land där det finns grundad anledning att tro att utlänningen skulle straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr. Den regeln är absolut, den gäller oavsett på vilken grund utlänningen löper sådan risk, således även om det är fråga om bestraffning för ett icke-politiskt brott i det andra landet i enlighet med det landets lagar. Enligt artikel 3 i Europakonventionen får ingen utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikeln har i Europadomstolens praxis även ansetts innefatta förbud mot verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning till ett land där utlänningen löper beaktansvärd risk för sådan behandling som avses i artikeln. Begreppet "omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning" är något vidare än de hinder som nämns i den svenska utlänningslagen. De hinder som nämns i Europakonventionen gäller emellertid ändå i svensk rätt eftersom Europa- konventionen numera har införlivats i den svenska lagstiftningen. Prop. 1996/97:25 9.1.2 Skyddsbehövande 13. Regeringens förslag: Liksom hittills skall rätt till skydd i Sverige finnas för flyktingar enligt flyktingkonventionen. Konventionen skall ges en vidare tolkning än i dag. Konventionens skyddsbestämmelser skall kunna tillämpas oavsett vem som förföljelsen utgår från och således även när det inte finns någon statsmakt i ett land. De nuvarande skyddsbegreppen de facto-flyktingar och krigsvägrare utgår. Detsamma gäller möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl. I stället införs regler om skydd för övriga skyddsbehövande, till vilka räknas de som — riskerar att straffas med döden eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, — på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller — på grund av sitt kön eller homosexualitet riskerar förföljelse. Regeringen ges möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd inte får beviljas för den som flytt undan en yttre eller inre väpnad konflikt eller en miljökatastrof, om Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar motiverar det. Ett sådant beslut av regeringen skall anmälas till riksdagen genom särskild skrivelse inom tre månader. 14. Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen, LO och Sveriges advokatsamfund tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Kammarrätten i Jönköping föreslår att i stället för den föreslagna ändringen av lagtexten i 3 kap. 2 § en direkt hänvisning görs till UNHCR:s rekommendationer. Beträffande övriga skyddsbehövande anser Kammarrätten att punkt 2 i 3 kap. 3 § skall utgå och att personer som flyr undan krig eller naturkatastrofer liksom hittills skall få stanna av av politisk-humanitära skäl. Statens invandrarverk tillstyrker i princip utredningens förslag. Invandrarverket framhåller att när det gäller personer som flyr undan en väpnad konflikt eller miljökatastrof är det av stor vikt att gruppen definieras så tydligt som möjligt och att förekomsten av en sådan skyddsbestämmelse utförligt motiveras. Utlänningsnämnden ifrågasätter om kommitténs förslag när det gäller flyktingar verkligen innebär någon utvidgning av möjligheterna att få asyl här. Enligt nämnden stämmer det snarast överens med gällande rätt. Nämnden anser vidare att resultatet av arbetet inom EU som gäller harmonisering av tillämpningen av flyktingbegreppet bör avvaktas innan någon förändring görs. Nämnden säger sig inte ha någon principiell invändning mot att ett särskilt skydd införs för personer som riskerar ett strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier på grund av homosexualitet eller sitt kön, men anser att om en sådan bestämmelse skall införas måste det ske först efter en noggrann redogörelse för vilka situationer som avses och vad som avses med ett strängt straff eller allvarliga trakasserier. Sveriges Kristna Råd tillstyrker i princip utredningens förslag men föreslår ett par ändringar. När det gäller skydd vid en miljökatastrof påpekar rådet att de drabbade knappast har behov av skydd utan troligen av en annan uppehållsort och föreslår skrivningen ...eller plötslig miljökatastrof i hemlandet har behov av annan uppehållsort utanför hemlandet. När det gäller dem som trakasseras eller riskerar strängt straff på grund av sitt kön framhåller rådet att det rimligtvis måste finnas något mer och föreslår skrivningen ...på grund av sin homosexualitet eller på grund av att han inte vill finna sig i sitt lands sedvänjor riskerar ett strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier". Caritas framför liknande synpunkter. Frivilligorganisationerna välkomnar genomgående förslaget om en vidare tillämpning av flyktingkonventionen men avstyrker att det nuvarande skyddet för krigsvägrare och de factoflyktingar skall utgå. Det gäller Röda korset, Rädda Barnen, Svenska flyktingrådet och Caritas. Flera organisationer för därutöver fram vissa synpunkter. Röda korset finner det ytterst beklagligt att kommittén inte gjort någon praxisgenomgång när det gäller de olika skyddsbegreppen. Det finns därför inte tillräcklig analys och argumentation bakom förslagen. Röda korset anser vidare att det nuvarande skyddet för de factoflyktingar bör ändras och i stället ansluta sig till den s.k. Cartagena-deklarationens flyktingbegrepp. Såväl Röda korset som Rädda Barnen och Amnesty anser att det subjektiva rekvisitet .. eller på grund av sin fruktan inte vill... måste finnas kvar i flyktingparagrafen. Amnesty förutsätter vidare att det föreslagna skyddet enligt 3 kap. 3 § även innefattar den som är statslös. Svenska flyktingrådet föreslår ett tillägg till flyktingparagrafen av innebörd att med förföljelse skall avses allvarliga kränkningar av utlänningens mänskliga rättigheter så som de definierats i de konventioner i detta ämne som Sverige tillträtt och som bör anges i bilaga till utlänningslagen. Flyktingrådet anser vidare att den nuvarande skyddsparagrafen för de factoflyktingar skall arbetas om så att den i princip innefattar dels utredningens förslag i 3 kap. 3 §, dels personer som kan vara flyktingar enligt den s.k. OAU-konventionen. Enligt Flyktingrådet finns det också mycket starka skäl att behålla det nuvarande skyddet för krigsvägrare och det bör klart framgå att skyddet gäller också för den som flyr från ett inbördeskrig. FARR föreslår att principen "benefit of the doubt" skall stadfästas genom lag eller förordning. FARR anser vidare att tolkningen av flyktingbegreppet i stort skall ansluta till den vidare flyktingkonvention som de s.k. OAU-länderna antagit. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anser att det är en fördel om den svenska flyktingdefinitionen ordagrant ansluter till förebilden i flykting- konventionen. Fakulteten anser vidare att såväl kön som homosexualitet kan grunda "tillhörighet till viss samhällsgrupp" och att den som riskerar för- följelse på sådan grund därför kan vara flykting i enlighet med flykting- konventionen. Fakulteten påpekar också att en massinvandring av personer som förföljs på grund av kön eller homosexualitet torde vara mindre sannolik. Om det bedöms nödvändigt med en undantagsregel som ger regeringen möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd inte skall beviljas på grund av en alltför stor inströmning, bör en sådan regel därför endast omfatta den kategori som avses i 3 kap. 3 § 2 i förslaget. UNHCR:s representant för de baltiska och nordiska länderna framhåller också att kön eller homosexualitet kan tolkas som tillhörighet till viss samhällsgrupp och att så också sker i flera länder. RFSL anser att Sverige bör arbeta internationellt för ett erkännande av homosexuellas rätt till flyktingstatus såsom tillhörande "viss samhällsgrupp". RFSL anser vidare att lagen bör använda flyktingdefinitionens kriterier som utgångspunkt för kriterierna för homosexuella skyddsbehövande. Skälen för regeringens förslag: Kritik har under flera år från skilda ut- gångspunkter riktats mot den svenska asylpolitiken. Den svenska tolkningen av flyktingkonventionens skyddsbestämmelser har ansetts vara alltför restriktiv. Skyddsregeln för den kategori som brukar kallas de factoflyktingar och som definieras i 3 kap. 1 § UtlL har ansetts vara alltför vag. Den särskilda skyddsregeln för krigsvägrare anses av många inte nödvändig eftersom ett tillräckligt skydd i regel kan erbjudas inom ramen för övriga delar av asylbegreppet. De mest skyddsbehövande utanför kretsen av konventionsflyktingar finns ofta bland dem som flytt undan krig. Någon särskild skyddsbestämmelse för denna kategori finns inte utan de har när skyddsbehov förelegat beviljats tillstånd med stöd av den regel i 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL som säger att tillstånd får ges en utlänning som bör få bosätta sig i Sverige av humanitära skäl. Regeringen finner att mycket av kritiken varit berättigad. Att våra begränsade resurser används för att bereda skydd åt dem som har de största skyddsbehoven är av största vikt. Flyktingkonventionen bör ges en tolkning som inte avsevärt avviker från tolkningen i flertalet anslutna europeiska stater. Vägledning rörande tolkningen kan också hämtas i UNHCR:s rekommendationer. Övriga skyddsbehövande måste klart definieras. Flyktingar Att liksom hittills bereda skydd åt dem som kommit till Sverige och är flyktingar i enlighet med flyktingkonventionen måste vara en självklar och grundläggande del av Sveriges migrationspolitik. Detta betyder att asylrätten skall värnas. Det är emellertid uppenbart att flyktingkonventionen inte i alla lägen ger skydd åt alla skyddsbehövande. Så skyddar den t.ex. inte den som vid ett återsändande skulle sväva i uppenbar livsfara på grund av krig, inbördeskrig, miljö- och svältkatastrofer. Man skulle då kunna hävda att vi i Sverige borde bedöma var och en som flykting som — utan att falla in under konventionens flyktingbegrepp — tagit sig till Sverige och har ett uppenbart behov av skydd här i landet. Det är emellertid av vikt att internationellt söka nå fram till en någorlunda enhetlig och vid tillämpning av flyktingkonventionens skyddsbestämmelser. Det kan inte komma i fråga att vi i Sverige skulle tillämpa konventionen på ett sätt som — oavsett i vilken riktning det skulle ske — avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder. Det är av särskild vikt att beakta harmoniseringsarbetet inom EU som lett fram till en s.k. gemensam ståndpunkt rörande tolkningen av vissa bestämmelser i flyktingkonventionen. Den gemensamma ståndpunkten, som inte är rättsligt bindande för medlemsstaterna, antogs av rådet den 4 mars 1996 (96/106/RIF). Frågan har behandlats av rådets instanser under flera år. Harmoniseringen av tillämpningen av kriterierna för att fastställa flyktingstatus är en förutsättning för en fortsatt harmonisering av medlemsstaternas flyktingpolitik. Ståndpunkten får, trots att den alltså inte är bindande, ses som ett första steg på väg mot en sådan nödvändig harmonisering av flyktingpolitiken i unionen. Den innehåller minimivillkor för riktlinjer för tillämpning av kriterier för tillerkännande av flyktingstatus och utgår från UNHCR:s handbok om flyktingkonventionens tillämpning. Sverige har intagit en hållning som är i överensstämmelse med UNHCR:s handbok och med förslagen i flyktingpolitiska kommitténs betänkande om en utvidgad tolkning av flyktingbegreppet. Den gemensamma ståndpunkten fick en utformning som Sverige i och för sig godtog men som lämnade öppet också för en delvis annorlunda tolkning än vad som syntes vara majoritetens uppfattning. Sverige avgav därför en förklaring till rådsprotokollet om hur beslutet enligt svensk uppfattning borde tolkas. Förklaringen stämmer helt överens med vad Flyktingpolitiska kommittén föreslagit när det gäller förföljelse som inte utgår från staten. EU:s gemensamma ståndpunkt hindrar inte ett enskilt medlemsland att tillämpa vidare regler. Det saknas därför inte utrymme för en vidare svensk tolkning av flyktingkonventionens skyddsbestämmelser än i dag. Sverige har visserligen av tradition ansetts föra en generös asylpolitik i den meningen att många asylsökande fått stanna här av någon form av flyktingrelaterade skäl. Samtidigt har den svenska tolkningen av konventionen i fråga om förföljelse från annan än staten varit mer restriktiv än i många andra länder. Den svenska tillämpningen bör i fortsättningen normalt kunna hämta vägledning till tolkningen i UNHCR:s handbok och dess exekutivkommittés konklusioner, som också är en utgångspunkt för EU:s ovan nämnda gemensamma ståndpunkt. För att flyktingskäl enligt konventionen skall kunna föreligga har i svensk praxis som huvudregel krävts att förföljelsen utgår från myndigheterna eller att staten medvetet underlåter eller saknar förmåga att skydda invånarna mot övergrepp. Flyktingskäl har däremot inte ansetts föreligga om det helt saknas någon statsmakt i ett land, vilket under senare år i flera fall inträffat i länder som slitits sönder av inbördeskrig. Som UNHCR i olika sammanhang framhållit bör avgörande för om flyktingskäl skall anses föreligga vara vilken förföljelse sökanden riskerar och inte vem som står för förföljelsen. Självklart måste också förföljelsen grundas på någon av de i konventionen angivna grunderna. En vidgad tolkning av konventionens skyddsbestämmelser så att de tillämpas också när det inte finns någon statsmakt i ett land bör grundas på en ändring i 3 kap. 2 § UtlL. Regeringen vill vidare understryka vikten av att beviskraven inte ställs alltför högt när det gäller påståenden om risk för förföljelse. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram. Sökandens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. Beviskraven behandlas ytterligare i författningskommentaren till 8 kap. 1 §. Några remissinstanser har fört fram att förföljelse på grund av homosexualitet eller kön också skulle kunna falla in under flyktingkonventionens flyktingbegrepp. Det förutsätter då att homosexualitet eller tillhörighet till visst kön skulle kunna anses utgöra "tillhörighet till viss samhällsgrupp" i konventionens mening. Att exempelvis kvinnor generellt sett skulle anses tillhöra viss samhällsgrupp är en mycket vidsträckt tolkning som det dock finns viss möjlighet att göra. UNHCR:s exekutivkommitté har antagit en konklusion med innebörd att enskilda stater har frihet att tolka begreppet på ett sådant sätt för kvinnor som "riskerar hård eller omänsklig behandling därför att de har brutit mot de sociala sedvänjorna i det samhälle som de lever i". Vad gäller homosexuella finns avgöranden från Danmark, Canada, Nederländerna och USA där denna kategori betraktas som en viss samhällsgrupp enligt konventionen. Diskussionerna hittills inom EU tyder emellertid inte på att flertalet EU-länder nu skulle vara beredda att stödja en sådan tolkning. Den som riskerar förföljelse eller trakasserier på grund av kön eller homosexualitet bör därför — när skyddsbehov föreligger — beviljas tillstånd som "skyddsbehövande i övrigt". Regeringen ansluter sig till kommitténs bedömning att en kombination av olika trakasserier och inskränkande åtgärder kan utgöra grund för flyktingskap även om varje åtgärd för sig inte gör det. Skyddsbehövande i övrigt Den nuvarande skyddsregeln i 3 kap. 1 § 3 UtlL för vad vi i Sverige brukar kalla de factoflyktingar saknar i stort sett motsvarighet i andra länders lag- stiftning. Regeln är otvivelaktigt vag och torde vara den regel i utlännings- lagen som ger upphov till flest missförstånd i den allmänna debatten. När det gäller den materiella utformningen av regeln har den kritiserats för att vara på en gång för vid och för snäv. Enligt ordalagen ger regeln skydd åt mycket stora grupper. Den har också i den praktiska tillämpningen i inte obetydlig utsträckning legat till grund för asylbeslut rörande utlänningar vilkas skyddsbehov varit begränsade. Enligt uttryckliga uttalanden i förarbeten är regeln å andra sidan inte avsedd att ta sikte på personer som har tvingats lämna sitt hemland på grund av yttre aggression, ockupation, inbördeskrig eller liknande oroligheter. Denna begränsning kan knappast avläsas av regelns avfattning. Med en vidare tillämpning av flyktingkonventionens skyddsbestämmelser än i nuvarande praxis bör en stor del av dem som hittills beviljats tillstånd som de factoflyktingar i stället beviljas tillstånd som flyktingar. Den nuvarande skyddsregeln i 3 kap. 1 § 3 UtlL bör då utgå i sin nuvarande utformning. Den nuvarande skyddsregeln i 3 kap. 3 § UtlL för krigsvägrare är likaså unik för Sverige. Med en vidare tolkning av flyktingkonventionen bör också denna särskilda lagregel kunna utgå. Åtskilliga av dem som under tidigare år beviljats uppehållstillstånd som krigsvägrare torde i själva verket ha varit att bedöma som konventionsflyktingar redan med en snäv tolkning av konventionen. Genom att de beviljats tillstånd som krigsvägrare har den tillståndsgivande myndigheten emellertid inte alltid tagit ställning till frågan om flyktingskap — såvida inte utlänningen ansökt om flyktingförklaring och resedokument. Enligt UNHCR:s handbok kan en krigsvägrare vara att bedöma som flykting om krigsvägrarskälen hör ihop med andra relevanta flyktingskäl. En krigsvägrare kan också vara flykting om han riskerar oproportionerligt strängt straff för sin vägran på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till en viss social grupp eller politisk åskådning. Det räcker emellertid inte med att en person inte är överens med sin regering angående det rättmätiga i en viss militär aktion. Om den militära aktionen däremot fördöms av det internationella samfundet kan straff för desertering eller vapenvägran i sig grunda flyktingskap under förutsättning att kraven i övrigt för flyktingskap är uppfyllda. De som hittills fått stanna som krigsvägrare i Sverige skulle med ovanstående tolkning av flyktingkonventionen regelmässigt ha bedömts som flyktingar. I fortsättningen bör konventionen tolkas på detta sätt. Om det i framtiden skulle komma någon som t.ex. vägrar att delta i ett krig som inte fördöms av det internationella samfundet och som inte på någon i konventionen angiven grund riskerar ett oproportionerligt strängt straff för detta, skulle flyktingskap sannolikt inte anses föreligga. Skyddsbehovet för en sådan person kan inte anses vara särskilt framträdande. Som Lagrådet pekat på kan dock i gränsfall omständigheterna vara sådana att en krigsvägrare som inte kan bedömas som flykting ändå kan ha rätt till skydd enligt den föreslagna skyddsregeln i 3 kap. 3 § första stycket 2 De nuvarande skyddsreglerna för de factoflyktingar och krigsvägrare bör således utgå. I en ny skyddsregel bör i stället definieras några andra kate- gorier som visserligen regelmässigt beviljas uppehållstillstånd enligt gällande praxis men som inte omfattas av någon skyddsregel. Den ojämförligt största kategorin av dem som under senare år fått stanna i Sverige på någon form av flyktingrelaterade skäl har utgjorts av personer som flytt undan krig och inbördeskrig. Det har t.ex. varit fråga om personer från Libanon och de olika staterna i f.d. Jugoslavien. Skyddsbehovet i dessa fall är ofta starkt, i vart fall temporärt. Så t.ex. kan en väpnad konflikt ha sådan intensitet i den region som sökanden kommer från att det framstår som otänkbart att återsända honom eller henne dit samtidigt som de praktiska möjligheterna att sända någon till en annan del av landet är obefintliga. Det är angeläget att en ny skyddsregel uttryckligen innefattar denna kategori. Regeringen återkommer i det följande till frågan om tidsbegränsning av uppehållstillstånden när skyddsbehovet kan bedömas vara temporärt liksom till frågan om behovet av att kunna begränsa invandringen av denna kategori om antalet skulle bli större än vad vi kan ta emot på ett tillfredsställande sätt. Som framgått av redogörelsen för gällande rätt har personer som riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund homosexualitet eller kön i praxis beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl när deras situation vid ett återsändande motiverat det. Regeringen bedömer att dessa grupper bör ges ett starkare skydd än i dag och därför omfattas av en ny skyddsregel. Som också framgått av redogörelsen för gällande rätt innehåller utlänningslagen i 8 kap. 1 § förbud mot verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning om det finns grundad anledning att tro att utlänningen skulle straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr. Det är således enbart fråga om ett förbud mot verkställighet, utlänningslagen inne- håller i övrigt inte någon särskild skyddsbestämmelse för denna grupp. En ny skyddsregel bör vara uttömmande och innefatta alla olika kategorier som har behov av skydd och således även dem som avses i 8 kap. 1 § UtlL. För att få överensstämmelse med Europakonventionen bör vidare såväl 8 kap. 1 § UtlL som den nya skyddsregeln utformas så att de innefattar även den som riskerar omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. En ny skyddsregel och dess konsekvenser De nuvarande skyddsreglerna för de factoflyktingar och krigsvägrare bör således utgå. I stället införs en ny skyddsregel som innefattar följande kategorier — de som skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, — de som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt har behov av skydd eller som på grund av en miljökatastrof inte omedelbart kan återvända till sitt hemland, samt — de som på grund av sitt kön eller sin homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. När det gäller den andra kategorin ovan har Statens invandrarverk anfört att det är av stor vikt att gruppen definieras så tydligt som möjligt och att förekomsten av bestämmelsen utförligt motiveras. Regeringen vill med anledning härav påpeka att det i huvudsak handlar om en kodifiering av en mycket fast och klar praxis. Ett tillägg har dock gjorts så att skyddsbestämmelsen även innefattar personer som på grund av en miljökatastrof inte omedelbart kan återvända till sitt hemland. Någon person tillhörande en sådan kategori har hittills inte varit aktuell i praxis. Det är inte möjligt att i förväg ut- tömmande definiera denna grupp. Det måste dock vara fråga om en plötslig katastrof som innebär att det framstår som stridande mot humanitetens krav att i vart fall omedelbart sända tillbaka någon till det land där katastrofen inträffat. Däremot avses inte fall där t.ex. en fortgående försämring av förut- sättningarna för livsmedelsproduktionen i ett land medför svåra försörj- ningsproblem där. Regeringen vill i sammanhanget erinra om att det kommer att finnas möjlighet för regeringen att meddela närmare föreskrifter om beviljanden av såväl tidsbegränsat som permanent uppehållstillstånd för den aktuella kategorin. Vidare kommer det att finnas möjlighet för de tillämpande myndigheterna att överlämna ett enskilt ärende till regeringen för prövning om det kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp skyddssökande eller om ärendet bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av lagens tillämpning. Av särskilt intresse när det gäller nu nämnda kategorier är vidare om det finns ett s.k. inre flyktalternativ. Med det menas om sökanden har möjlighet att leva inom en del av hemlandet och där kan få skydd och även rörelsefrihet och möjlighet till försörjning. En förutsättning måste självfallet vara att sökanden kan ta sig till ett sådant område på ett säkert sätt. Just vid inre oroligheter och miljökatastrofer förekommer det inte sällan att inte hela landet är drabbat och att det därför finns ett inre flyktalternativ. I sådana fall föreligger självfallet inget behov av fristad i Sverige. Den särskilda skyddsregeln i punkt 3 bör utformas med skyddsbestämmelsen för flyktingar som förebild. Som ovan angetts är orsaken till att förföljelse på grund av homosexualitet eller kön inte hänförts till skyddsbestämmelsen för flyktingar att regeringen bedömer att homosexualitet eller kön inte kan anses grunda tillhörighet till viss samhällsgrupp. Samma grad av förföljelse bör emellertid föreligga för att skyddsbestämmelsen skall vara tillämplig såväl när det gäller flyktingar som i fråga om den som riskerar förföljelse på grund av homosexualitet eller kön. Samma uttryck bör då också användas i båda fallen, dvs. att sökanden skall känna välgrundad fruktan för förföljelse. En fördel med en sådan lösning är att tolkningen av orden "välgrundad fruktan för förföljelse" då också blir densamma i båda fallen. Utredningen har föreslagit att i stället för uttrycket "välgrundad fruktan för förföljelse" skall användas "riskerar ett strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier". Någon saklig skillnad mellan regeringens förslag och utredningens torde inte föreligga. Som utredningen framhållit bör en kombination av olika trakasserier och inskränkande åtgärder också utgöra grund för flyktingskap även om varje åtgärd för sig inte gör det. Vidare bör framhållas att den bestraffning som kommer i fråga i flera länder när det gäller personer som avses i punkt 3 inte sällan är sådan att rätt till skydd föreligger redan enligt punkt 1, eftersom det kan handla om kroppsstraff eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Statens invandrarverk har på Arbetsmarknadsdepartementets uppdrag gjort en genomgång av ett antal ärenden för att försöka bedöma effekterna av kommitténs förslag när det gäller skyddsbehövande. Genomgången har omfattat samtliga ärenden som avgjorts under tre skilda veckor år 1994 och där sökanden beviljats uppehållstillstånd på någon form av asylrelaterade skäl, totalt ca 1 500 ärenden. De som beviljades tillstånd som konventionsflyktingar skulle också enligt utredningens förslag ha bedömts som flyktingar och de som beviljades tillstånd av politisk-humanitära skäl skulle praktiskt taget samtliga ha beviljats tillstånd enligt utredningens förslag till ny skyddsregel för dem som flyr undan krig och inbördeskrig. Av gruppen de factoflyktingar skulle enligt verkets bedömning drygt 60 procent ha bedömts som flyktingar och ca 10 procent ha beviljats tillstånd enligt den föreslagna nya skddsregeln i 3 kap. 3 §. Ca 30 procent skulle inte ha beviljats tillstånd. Totalt skulle enligt verkets bedömning ca 92 procent av dem som beviljades tillstånd under de undersökta perioderna ha beviljats tillstånd även enligt kommitténs förslag. Den höga andelen asylsökande från Bosnien-Hercegovina under de aktuella perioderna gör det dock svårt att dra några säkra slutsatser av undersökningen. Avslutningsvis vill regeringen understryka vikten av att beviskraven inte ställs alltför högt när det gäller påståenden om risk för dödsstraff, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram. Sökandens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. Beviskraven behandlas yttrligare i författningskommentaren till 8 kap. 1 §. Särskilda skäl att vägra uppehållstillstånd för övriga skyddsbehövande Särskilt när det gäller personer som flyr undan krig eller inbördeskrig eller en miljökatastrof kan det bli fråga om ett mycket stort antal skyddsbehövande som söker sig till Sverige. Liksom hittills bör det därför finnas möjlighet att vägra uppehållstillstånd om antalet skyddssökande är större än vad vi har möjlighet att ta emot på ett tillfredsställande sätt. I första hand bör dock ett sådant problem lösas genom internationellt samarbete. EU:s ministerråd har antagit en resolution (95/C262/1) om ansvarsfördelning vid mottagande av och tillfälligt uppehälle för fördrivna personer. Resolutionen, som inte är rättsligt bindande, har tillkommit i syfte att förmå medlemsstaterna att i samband med krissituationer som ger upphov till stora folkomflyttningar, liknande den som följt av kriget i före detta Jugoslavien, samordnat och solidariskt organisera mottagandet av fördrivna personer. Genom denna resolution avser man bl.a. minska den effekt skillnaderna i medlemsstaternas mottagande av de fördrivna personerna har på folkomflyttningsströmmen. Den ovan nämnda resolutionen har kompletterats med ett rådsbeslut (96/198/RIF) om ett varnings- och beredskapsförfarande för ansvarsfördelning vid mottagande av och tillfälligt uppehälle för fördrivna personer. Mot bakgrund av utvecklingen av det europeiska samarbetet utgår regeringen från att det endast i en helt exceptionell situation kan komma i fråga att vägra uppehållstillstånd för skyddssökande med hänvisning till våra mottagningsresurser. Med hänsyn till de avvägningar som då måste göras och som innefattar grannlaga avvägningar mellan sökandenas skyddsbehov och våra mottagningsresurser samt även utrikespolitiska överväganden kan det diskuteras om inte ett sådant beslut borde fattas av riksdagen. Med hänsyn till att det kan bli nödvändigt att fatta beslut mycket snabbt bör dock beslut kunna fattas av regeringen. Ett sådant beslut av regeringen bör anmälas för riksdagen inom tre månader. Till skillnad mot utredningen bedömer regeringen att det inte finns behov av att ha en motsvarande bestämmelse även när det gäller dem som riskerar förföljelse på grund av homosexualitet eller kön. För att rätt till skydd skall föreligga för dessa grupper krävs att de riskerar förföljelse av samma art och grad som konventionsflyktingar. Samma möjligheter att vägra uppehållstillstånd bör då också finnas för dessa grupper och för flyktingar. Härtill kommer, som Juridiska fakulteten vid Lunds universitet påpekat, att det förefaller osannolikt att antalet skyddssökande tillhörande de i punkt 3 avsedda kategorierna skulle bli så stort att det påverkar våra mottagningsresurser i nämnvärd grad. Möjligheterna att av andra särskilda skäl, främst brottslighet, vägra uppe- hållstillstånd för skyddsbehövande har nyligen behandlats av riksdagen (prop. 1994/95:179, bet. 1994/95:SfU16, rskr. 1994/95:401). Någon ändring i dessa möjligheter är inte påkallad för närvarande. 9.1.3 Överföring till Sverige 15. Regeringens bedömning: Rådande ordning, som innebär att flyktingar förs över till Sverige inom ramen för den s.k. flyktingkvoten och att uttagningen av flyktingarna sker i nära samarbete med UNHCR, bör för närvarande inte ändras. 16. Flyktingpolitiska kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning: I policyfrågor rörande överföring av skyddsbehövande inom ramen för den s.k. flyktingkvoten samråder de nordiska regeringarna i regel inom den nordiska samrådsgruppen för flyktingfrågor. Själva uttagningen av dem som skall överföras sker i nära samverkan med UNHCR och huvudsakligen på grundval av det underlag som UNHCR har rörande den enskilde. Det förekommer att delegationer från Invandrarverket besöker flyktingläger och gör uttagningar där. För de praktiska arrangemangen kring transporten av kvotflyktingar till Sverige köper Invandrarverket tjänster av IOM. Sedan början av 1990-talet har de personer som tagits ut på kvoten fått bosätta sig direkt i en kommun. De nordiska länderna har fört en diskussion med UNHCR om möjligheterna att ersätta kvotplatser med ekonomiska bidrag. Möjlighet att använda avsatta medel för andra ändamål än överföring till Sverige finns redan. Det samarbete som kan bli aktuellt är av sådan karaktär att regeringen inte finner anledning att föreslå ändring i denna del. Frågan om överföring direkt från hemlandet av skyddsbehövande är komplicerad. En rad förutsättningar måste därvid föreligga. Så måste det finnas en svensk utlandsmyndighet med svensk diplomatisk personal i regionen. Det måste finnas pålitliga frivilligorganisationer eller internationella organisationer på plats som samarbetspartners. Den förföljde måste i regel ha möjlighet att resa ut ur landet legalt. Illegal utresa kan bara komma ifråga i exceptionella undantagsfall. Då i vart fall i dag uttagning direkt från hemlandet inte förefaller kunna bli aktuell i något större antal fall finner regeringen i likhet med kommittén ingen anledning att heller i detta avseende föreslå någon ändring. 9.2 Rätt till invandring 9.2.1 Gällande ordning Anhöriga Enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL får uppehållstillstånd ges till en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person. Det är således inte fråga om någon rätt för anhöriga att få tillstånd och inte heller anges vilka anhöriga som kan komma i fråga. Enligt prop. 1988/89:86 är avsikten med uttrycket "nära anhörig" att beskriva den fasta praxis som har utvecklats på detta område och som riksdagen vid flera tillfällen också ställt sig bakom. Den fasta praxis som det talas om i den nämnda propositionen finns utförligt beskriven i Invandrarpolitiska kommitténs betänkande Invandringspolitiken Förslag (SOU 1983:29, s. 131 ff). Make/maka och sambo Uppehållstillstånd beviljas för make/maka och sambo under förutsättning att förhållandet bedöms som seriöst och inte som tillkommet för att ge någon tillstånd i Sverige. När det gäller ett förhållande som inte är etablerat sedan tidigare beaktas faktorer som hur länge parterna känt varandra, deras kunskap om varandra, förmåga att kommunicera på ett gemensamt språk m.m. Hänsyn tas också till kulturellt betingade traditioner i ursprungslandet. Vid förhållanden som nyligen uppstått tillämpas s.k. uppskjuten invand- ringsprövning, vilket innebär att utlänningen ges uppehållstillstånd för sex månader i taget under de första två åren. Upphör anknytningen under denna tid skall utlänningen i normalfallet återvända till hemlandet. Vissa undantag görs dock från denna huvudregel, exempelvis om det finns barn i förhållandet, om det är fråga om en kvinna som utsatts för misshandel eller som riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller om utlänningen hunnit bli väl etablerad i arbetslivet i Sverige. Vidare kan nämnas att det krävs att båda parterna fyllt 18 år. Homosexuella förhållanden jämställs med heterosexuella. Månggifte accepteras inte. Barn med föräldrar i Sverige Barn under 20 år med föräldrar i Sverige beviljas uppehållstillstånd under förutsättning att barnen är ensamstående. Om bara den ene föräldern är bosatt i Sverige krävs att denne också är barnets legala vårdnadshavare. I vissa fall kan tillstånd beviljas även till barn över 20 år om de på grund av exempelvis studier eller värnpliktstjänstgöring varit förhindrade att tidigare förena sig med föräldrarna. Barn över 20 år liksom gifta barn kan normalt inte få tillstånd enbart på grund av anknytning till föräldrar i Sverige, såvida det inte rör sig om ett "sista länkfall", se nedan under avsnittet om övriga anhöriga. Föräldrar med barn i Sverige Föräldrapar med samtliga barn i Sverige beviljas uppehållstillstånd om de är i 60-årsåldern eller däröver eller om det föreligger starka humanitära skäl. Föräldrapar som har barn både i Sverige och i annat land kan beviljas tillstånd efter en bedömning och vägning av skilda faktorer. Följande faktorer vägs in: — Föräldrarnas ålder. Normalt krävs att föräldrarna är i 60-årsåldern eller däröver. — Antalet barn i Sverige och i annat land. Normalt krävs att majoriteten av barnen finns i Sverige. — Föräldrarnas hälsotillstånd och allmänna levnadssituation. — De härvarande barnens situation. Om en faktor är mycket stark som exempelvis extremt hög ålder eller svår sjukdom kan prövning av övriga faktorer underlåtas. En änka/änkling beviljas uppehållstillstånd i Sverige om ett vuxet barn är bosatt här utan hänsyn tagen till övriga faktorer. En frånskild förälder bedöms däremot i princip efter samma kriterier som ett föräldrapar. Andra anhöriga Andra anhöriga än de som behandlats ovan kan beviljas tillstånd om de i hemlandet tillhört samma familjegemenskap som den härvarande eller om det rör sig om en anhörig som kan betecknas som "sista länk" dvs. en person (undantagsvis flera) vars samtliga nära släktingar är bosatta i Sverige. Innan tillstånd beviljas i sådana fall sker en bedömning av många faktorer i ärendet, exempelvis släktskap, civilstånd, sökandens ålder, hur länge sökanden och den härvarande bott tillsammans i hemlandet, hur lång tid efter den förstes flyttning till Sverige som den andra söker tillstånd att få komma hit, m.m. I förarbeten till tidigare utlänningslag (prop. 1979/80:96) förordades ett i viss mån vidgat familjebegrepp vad gäller anhöriga till konventionsflyktingar. Flyktingens speciella situation med avsaknad av möjlighet att besöka hemlandet och kanske oro och ängslan för sina anhöriga borde enligt propositionen beaktas vid tillståndsprövningen. I samband med behandlingen av Invandrarpolitiska kommitténs ovan nämnda betänkande uttalade föredragande statsrådet i prop. 1983/84:144 att den praxis kommittén redovisat gav förhållandevis goda möjligheter för anhöriga till dem som är bosatta här att förenas med dem. Någon nämnvärd förändring av denna praxis ansåg föredraganden inte vara påkallad. Det borde dock enligt föredraganden ankomma på Invandrarverket att i möjlig mån ta ökad hänsyn till fall där udda och ömmande omständigheter åberopades. Någon nämnvärd effekt synes de nu nämnda uttalandena i propositioner inte ha fått i praxis. Försörjningskrav Det finns inte något krav på att den som får uppehållstillstånd som anhörig skall ha sin försörjning tryggad och bostad ordnad. Tidigare fanns ett försörj- ningskrav i fråga om föräldrar men detta avskaffades genom prop. 1979/80:96, där föredragande statsrådet uttalade att till skillnad mot tidigare praxis någon prövning av de härvarande barnens förmåga att försörja föräldrarna inte borde göras. Denna prövning hade enligt föredraganden visat sig meningslös och orättvis eftersom det inte fanns någon möjlighet att se till att barnen verkligen försörjde sina föräldrar. Invandrarverket lämnade våren 1995 över några ärenden till regeringen för prövning och föreslog att krav på tryggad försörjning skulle ställas innan tillstånd beviljades för vissa anhöriga. Regeringen konstaterade i beslut i dessa ärenden den 29 juni 1995 att det skulle innebära en markant förändring av gällande praxis att införa ett försörjningskrav. En sådan ändring borde enligt regeringen inte göras utan att riksdagen haft tillfälle att ta ställning till det. Krav på hederlig vandel Enligt 2 kap. 4 § UtlL skall vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Bestämmelsen infördes den 1 juli 1995 men innebär i huvudsak en kodifiering av tidigare praxis. I prop. 1994/95:179 framhölls att möjligheterna att avslå en ansökan om uppehållstillstånd med hänvisning till sökandens levnadssätt helt utvecklats i praxis och att det inte minst av rättssäkerhetsskäl var otillfredsställande att en så viktig fråga inte var närmare reglerad. I propositionen framhölls vidare att endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet skall beaktas och att anmärkningar i fråga om levnadssättet alltid måste vägas mot de skäl utlänningen har för att få uppehållstillstånd. Det sägs vidare att när det gäller anknytningsförhållanden där det finns barn med i bilden måste självfallet stor hänsyn tas till barnens situation och om de skulle drabbas av en separation från någon av föräldrarna. Uppehållstillstånd före inresa Huvudregeln är enligt 2 kap. 5 § UtlL att en utlänning som vill ha uppehålls- tillstånd i Sverige skall ha utverkat sådant tillstånd före inresan i landet. Detta hindrar dock inte att uppehållstillstånd beviljas på grund av anknytning hit om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått tillstånd om prövningen skett före inresan. Den senare bestämmelsen infördes den 1 juli 1995 och innebär en utvidgning av tidigare undantag som i princip endast gällde om utlänningen kommit hit för att förena sig med en familjemedlem som han eller hon tidigare sammanbott med utomlands. Regeringen har i maj 1996 gett Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden i uppdrag att i oktober 1996 redovisa hur den nya undantagsregeln tillämpats. Särskilda bestämmelser för medborgare i EES-staterna Den fria rörligheten för personer enligt EES-avtalet ger en principiell rätt för medborgare i EES-staterna att ta anställning, starta egen verksamhet, tillhandahålla eller ta emot tjänster eller leva av egna medel i ett annat EES- land. Make/maka till en medborgare i en EES-stat som fått uppehållstillstånd enligt EES-avtalet har samma principiella rätt till uppehållstillstånd oavsett medborgarskap. Detsamma gäller barn som är under 21 år eller beroende av föräldrarna för sin försörjning samt släktingar i närmast föregående led till medborgaren i EES-staten eller dennes maka eller make och som är beroende av dem för sin försörjning. (Rätten till uppehållstillstånd för släktingar i närmast föregående led gäller dock inte släktingar till studerande). För släktingar i föregående led till vissa kategorier medborgare i EES-stater är en förutsättning för uppehållstillstånd att de har tillräckliga medel för sin försörjning. EES-reglerna är således på flera punkter mer långtgående än de regler som gäller för anhöriga enligt utlänningslagstiftningen i övrigt. EES-reglerna tillämpas dock inte på anhöriga till svenska medborgare om de anhöriga är medborgare i ett land utanför EES. Svenska medborgare bosatta i Sverige betraktas inte som medborgare i EES-stat här i landet. EES-reglerna gäller vidare endast make/maka, inte sambo. EG-domstolen har emellertid uttalat att om en medborgare i en medlemsstat enligt nationella regler har rätt att ha en sambo boende hos sig så skall denna rättighet även tillkomma medborgare i andra medlemsstater som vistas i den staten. (EG- domstolens mål 59/8 (1986) ECR 1283, Florence Reed). En sambo till en medborgare i en EES-stat som fått uppehållstillstånd här är undantagen från kravet på arbetstillstånd (4 kap. 1 § andra stycket UtlF). Arbetskraft, egna företagare m.m. Enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL får uppehållstillstånd ges till en ut- länning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning tryggad på något annat sätt. Förutsättningarna för arbetstillstånd behandlas inte i lagen. Gällande prin- ciper återgår på uttalanden i prop. 1983/84:144 (s. 62). Där sägs att det saknas anledning att räkna med något egentligt behov för Sveriges del av arbetskraftsinvandring under överskådlig tid. Det bör i stället ankomma på arbetsmarknadsverket att genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder och på annat sätt verka för att i Sverige bosatta arbetssökande kommer i fråga för lediga anställningar. Även om arbetskraftsinvandring i normalfallet inte bör tillåtas, bör enligt propositionen undantag dock kunna ske främst beträffande nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt samt inom vissa andra samhällsområden. Det kan vara fråga om personer som behövs för kvalificerad forskning, produktutveckling eller introduktion av en ny teknologi. Undantag måste också, sägs det, kunna göras inom det kulturella området. Med utlänning som "har sin försörjning ordnad på något annat sätt" avses bl.a. egna företagare, fria yrkesutövare och pensionärer med pension från hemlandet. Det är fråga om antalsmässigt mycket små grupper och behandlas inte närmare här. Inte heller behandlas de stora grupper som får tidsbegränsat uppehållstillstånd för gäststudier eller på grund av ett tidsbegränsat arbete i Sverige, t.ex. artister och montörer. Humanitära skäl Som framgått ovan under avsnittet om skyddsbehövande får enligt 2 kap. 4 § UtlL uppehållstillstånd ges till en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig här. De politisk-humanitära skälen har behandlats i detta avsnitt. Enligt prop. 1988/89:86 (s. 147) kan det här även vara fråga om personer som på grund av sjukdom eller personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd. Någon fullständig uppräkning av vad som kan utgöra sådana humanitära skäl att uppehållstillstånd bör beviljas kan självfallet inte göras. Invandrarpolitiska kommittén uttalade i sitt betänkande Invandringspolitiken Förslag (SOU 1983:29, s. 155 f.) att det i praxis kunnat röra sig om exempelvis personer med livshotande sjukdom för vilken adekvat vård inte stått att få i hemlandet men att enbart ekonomiska problem med att få vård i hemlandet inte ansetts utgöra tillräckliga skäl för tillstånd. I ett antal beslut under år 1994 har regeringen slagit fast att uppehållstillstånd på grund av sjukdom endast kan meddelas i undantagsfall, när det är fråga om en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet eller när det föreligger ett handikapp av synnerligen allvarlig art. I besluten framhålls att de humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtaganden som kan bli följden av att uppehållstillstånd beviljas. Det sägs också att det i princip bör krävas att vården eller behandlingen kan leda till en förbättring eller att behandlingen är livsnödvändig. Enbart den omständigheten att vården i Sverige håller en högre kvalitetsnivå kan inte utgöra grund för uppehållstillstånd. 9.2.2 Anhöriga 17. Regeringens förslag: Möjligheten till invandring för anhöriga begränsas till en krets bestående av — make, maka eller sambo, — ogifta barn under 18 år, och — andra nära anhöriga som i hemlandet ingått i samma hushålls- gemenskap som den eller de som bor här i landet. I undantagsfall, när det finns synnerliga skäl, skall uppehållstillstånd kunna beviljas även någon annan anhörig till en skyddsbehövande. 18. Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens såväl när det gäller kretsen av anhöriga som att förslag om någon form av försörjningskrav inte bör läggas fram för närvarande. Remissinstanserna: Kretsen av anhöriga Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av Kammarrätten i Jönköping, Rikspolisstyrelsen, Svenska Kommunförbundet och LO. Statens invandrarverk avstyrker att nära anhöriga som ingått i hushålls- gemenskapen skall ges en generell möjlighet att invandra i enlighet med förslaget. Verket pekar bl.a. på att möjligheterna att kontrollera påståenden om hushållsgemenskap är minimala. För invandring av anhöriga utanför kärnfamiljen måste enligt verket krävas att kretsen som kan komma i fråga är snävt utformad och klart definierad, att bevisbördan för att hushållsgemenskap och beroendeställning förelegat skall åvila sökanden samt att uppskjuten invandringsprövning skall tillämpas. Utlänningsnämnden anser att möjligheterna att ge uppehållstillstånd för anhöriga måste avse den som är anhörig till någon som är bosatt här eller som beviljats uppehållstillstånd, inte anhörig till den som har rätt till uppehållstillstånd här. RIB anser det önskvärt att det markeras en klarare skillnad mellan familjeåterförening i egentlig mening och anknytningar som uppkommit efter inflyttningen till Sverige. De förra har enligt RIB rimligen högre dignitet. Socialstyrelsen anser i likhet med de flesta frivilligorganisationer att komitténs anhörigbegrepp är för snävt. Enligt Socialstyrelsens uppfattning finns det anledning att ge utrymme för en större krets anhöriga och för en större flexibilitet än vad som blir fallet enligt utredningens förslag. Socialstyrelsen anser också att mycket talar för att åldersgränsen 20 år för barn behålls. Röda korset anser att vikten av anhörigas möjlighet att få uppehållstillstånd inte nog kan betonas. Röda korset framhåller därför vikten av ett flexibelt förhållningssätt och en generös tillämpning av ansökningar om familjeåterförening. Röda korset säger sig inte ha några principiellt allvarliga invändningar mot en sänkning av åldersgränsen till 18 år men vänder sig mot kravet på att barnet omedelbart före den härvarandes bosättning i Sverige skall ha varit hemmavarande barn. Ordet omedelbart bör utgå såväl i fråga om barn som i fråga om andra anhöriga. Särskilda bestämmelser måste vidare enligt Röda korset införas om familjeåterförening för flyktingar. Rädda Barnen anser att det anhörigbegrepp som kommittén föreslår är för snävt och att det kan få helt oönskade konsekvenser sett utifrån barnets perspektiv. Sveriges Kristna Råd anser att kommitténs avgränsning är något för snäv. Hänsyn måste enligt rådet tas till andra kulturer och att det inte är ovanligt att en kvinna som är frånskild eller änka måste ta sin tillflykt till ursprungsfamiljen liksom att ogifta kvinnor inte tillåts flytta från familjen innan de är gifta. Rådet finner det även rimligt att föräldrar som har egen bostad och ekonomi men som får sin huvudsakliga omvårdnad av kärnfamiljen skall ha möjlighet att få uppehållstillstånd om det i hemlandet saknas varaktiga alternativ till omvårdnad. Med dessa reservationer tillstyrker rådet kommitténs förslag. Caritas och Judiska Centralrådet finner i likhet med Sveriges Kristna Råd att kommitténs förslag är något för snävt när det gäller föräldrar som får sin huvudsakliga omvårdnad av kärnfamiljen. I övrigt tillstyrker Caritas kommitténs förslag. Svenska flyktingrådet anser det viktigt att inte införa regler som begränsar möjligheterna att hålla familjen samman. Rådet avstyrker en sänkning av åldersgränsen till 18 år och avskaffandet av begreppet "sista länk". FARR framför liknande synpunkter som flyktingrådet. RFSL anser att det av utlänningslagstiftningen klart bör framgå att homosexuella och heterosexuella familjeband jämställs. Försörjning Socialstyrelsen instämmer i att det skulle vara svårförenligt med de invandrarpolitiska målen att ställa krav på försörjning och/eller bostad för anhöriga. Röda korset och FARR instämmer i kommitténs bedömning att något försörjningskrav inte bör införas. Övriga remissinstanser som särskilt tagit upp denna punkt ifrågasätter mer eller mindre starkt kommitténs slutsats. Statens invandrarverk vill kraftfullt propagera för att ett försörjningskrav införs vid all anhöriginvandring, utom för anhöriga inom kärnfamiljen till en person som fått asyl i Sverige eller som fått stanna här på grund av ett skyddsbehov. Uppskjuten invandringsprövning bör tillämpas i alla sådana fall och kontroll ske av att försörjningen är tryggad innan förlängning beviljas. Utlänningsnämnden anser att den naturliga slutsatsen är att det i första hand måste ankomma på sökanden att klara av sin försörjning på egen hand eller med hjälp från anhöriga. Att inte ställa något försörjningskrav innebär enligt nämnden en särreglering. Undantag från försörjningskravet bör dock kunna göras om det i det enskilda fallet finns starka humanitära skäl. Svenska Kommunförbundet anser att det kunde vara logiskt att ha ett försörjningskrav men att frågan bör bli föremål för ytterligare överväganden innan slutlig ställning tas. Malmö kommun anser i princip att Sverige i likhet med de flesta länder borde ställa krav på att invandrare skall försörja efterföljande familjemedlemmar och då även anhöriga utanför kärnfamiljen. I Sverige är det dock enligt kommunen i stort sett omöjligt att i praktiken försörja någon utanför kärnfamiljen, varför ett försörjningskrav ofta skulle bli orimligt. Sveriges Kristna Råd finner det inte orimligt med någon form av prövning av försörjningsmöjligheterna. Försörjningsmöjligheterna får dock enligt rådet inte vara helt avgörande. RIB anser att det inte borde vara omöjligt att beakta försörjningsförmågan när det gäller nya partners, i synnerhet när det rör sig om giftermål per korrespondens. Judiska Centralrådet anser att försörjningsförmågan aldrig får ha utslagsgivande betydelse men att den kan tillåtas ha viss betydelse i såväl positiv som negativ riktning vid en slutlig sammanvägning av samtliga omständliggheter i det enskilda fallet. Skälen för regeringens förslag: Rätten till familjeåterförening för medlemmar av kärnfamiljen är en viktig mänsklig rättighet och följer också av olika konventionsåtaganden. Inom EG har år 1993 antagits en icke bindande resolution (SN 2828/1/93 WGI 1497 REV 1) om harmonisering av nationell praxis beträffande familjeåterförening för andra än flyktingar. Av denna resolution framgår att medlemsstaterna i normalfallet skall bevilja make/maka och ogifta barn under 16—18 år uppehållstillstånd på grund av anknytning. Enligt resolutionen kan undantag från denna huvudprincip komma i fråga t.ex. vid månggifte. Av resolutionen framgår även att medlemsstaterna kan uppställa krav på att den familjemedlem som först bosatt sig i medlemsstaten skall ha varit bosatt där en viss tid innan uppehållstillstånd kan beviljas övriga familjemedlemmar. Rätten till familjeåterförening måste vara en självklar och grundläggande del i vår invandringspolitik. Den bör också klarare än i dag framgå av lagstiftningen. Som utredningen föreslagit bör den utformas som en principiell rätt, dvs. att uppehållstillstånd får beviljas för anhöriga inom kärnfamiljen. Undantag skulle annars få lov att göras i lag för en rad situationer där det trots att det rör sig om medlemmar av kärnfamiljen inte alltid är rimligt att tillstånd beviljas. Så t.ex. kan det finnas fall där det av hänsyn till rikets säkerhet eller av vandelsskäl inte är rimligt att tillstånd beviljas. Undantag har också i praxis gjorts för situationer med mångggifte och vid äktenskap mellan minderåriga liksom när det framstår som sannolikt att det rör sig om skenförhållanden eller att den uppgivna släktskapen inte stämmer. Förhållandena kan också vara sådana att familjeåterföreningen med fördel kan ske i ett annat land, där en majoritet av familjemedlemmarna finns och dit den härvarande har möjlighet att flytta. Ett alternativ skulle i och för sig kunna vara att i lagtexten ange att uppehållstillstånd skall beviljas såvida inte särskilda skäl talar mot det. Det skulle emellertid då bli nödvändigt att i förarbeten närmare ange vad som skall anses utgöra särskilda skäl. I likhet med kommittén bedömer regeringen att nuvarande system med uppskjuten invandringsprövning bör behållas när det gäller förhållanden där parterna känt varandra endast en kortare tid. Den nuvarande åldersgränsen för ogifta barn som önskar återförenas med föräldrar är i praxis 20 år. I likhet med kommittén bedömer regeringen att det är rimligt att denna åldersgräns sänks till 18 år, som är den gräns som gäller i de flesta västeuropeiska länder. Det är också den svenska myndighetsåldern och det är åldersgränsen för barn enligt barnkonventionen. Regeringen återkommer i det följande till att det i vissa fall kan finnas skäl att bevilja tillstånd för hemmavarande barn även om de är över 18 år. De olika internationella överenskommelser som Sverige anslutit sig till rörande rätten till familjeåterförening anger i regel inte vilken krets av anhöriga som bör komma i fråga. Undantag utgör den Europeiska sociala stadgan, där det i bilaga till stadgan anges att med utländsk arbetstagares familj skall avses "åtminstone hans hustru samt barn under 21 år, om vilka han har vårdnaden". Sverige uppfyller således inte heller i dag kraven enligt denna stadga. Den sociala stadgan gäller emellertid endast i förhållande till övriga medlemsstater i Europarådet, som anslutit sig till den. Den saknar i praktiken betydelse i förhållande till de anslutna stater som samtidigt är medlemmar i EU, eftersom EU-reglerna också anger 21 år som åldersgräns. Om det befinns nödvändigt torde regeringen med stöd av det föreslagna bemyndigandet i 2 kap. 14 § UtlL kunna förordna att åldersgränsen för barn som är medborgare i någon av de stater som anslutit sig till den Europeiska sociala stadgan skall vara 21 år i stället för 18 år. Prop. 1996/97:25 Övriga anhöriga Flera remissinstanser, främst bland frivilligorganisationerna, anser som fram- gått att det av utredningen föreslagna anhörigbegreppet är alltför snävt. Nuvarande praxis innebär emellertid att en relativt vid krets anhöriga har rätt att invandra till Sverige. Det kan exempelvis gälla såväl föräldrapar som ensamstående föräldrar som har bostad och försörjning i hemlandet och i vissa fall även bor tillsammans med barn där och som ändå kan ha rätt att komma till Sverige. I Sverige saknar de regelmässigt egen försörjning och blir helt hänvisade till samhällets hjälp. Regeringen bedömer att en rimlig avvägning är att anhöriga utöver kärnfamiljen i princip skall ha rätt till uppehållstillstånd här endast om de i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den härvarande. En sådan avvägning torde också ligga i linje med Europadomstolens tolkning av Europakonventionens stadgande (artikel 8) om skydd för familjelivet även om praxis inte innehåller någon uttömmande definition av familjebegreppet. Det kan här röra sig om hemmavarande, ogifta barn över 18 år eller om föräldrar som i hemlandet tagits om hand av något barn. Särskild hänsyn måste tas till att det i många kulturer är mer eller mindre omöjligt för ensamstående kvinnor att leva i en egen bostad. De är i stället hänvisade till att bo tillsammans med någon manlig släkting. Det kan därför inte uteslutas att till den krets av anhöriga som bör beviljas uppehållstillstånd på grund av att de ingått i samma familjegemenskap kan hänföras även exempelvis en äldre, ensamstående faster. Gemensamt för de släktingar som kan komma i fråga för uppehållstillstånd på grund av tidigare hushållsgemenskap måste vidare vara att det också finns någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda. Det innebär att det måste krävas att de levt i samma hushåll omedelbart före den härvarandes flyttning till Sverige och att ansökan om familjeåterförening görs relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig här. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda torde det vara svårt att visa att något beroendeförhållande förelegat. Självfallet måste dock hänsyn tas till att praktiska svårigheter kan ha medfört att det inte varit möjligt för släktingen utomlands att ge in ansökan om uppehållstillstånd omedelbart efter det att den härvarande bosatt sig här. Flyktingar och andra skyddsbehövande har i regel inte möjlighet att besöka sitt hemland. De kan därför uppleva saknaden av och oron för någon nära anhörig i hemlandet som särskilt svår och det kan i sin tur försvåra deras möjligheter att anpassa sig till ett liv här i landet. I undantagsfall, när det finns synnerliga skäl, bör det därför finnas möjlighet för dem att få förena sig här i landet med en nära anhörig som stått dem särskilt nära även om de inte ingått i samma familjegemenskap i hemlandet. Det kan exempelvis röra sig om fall där den härvarande och släktingen i hemlandet bott i närheten av varandra och haft en mycket nära kontakt. Hänsyn måste i sådana fall också tas till vilka andra anhöriga som den härvarande har här i landet och till vilka anhöriga som finns kvar i hemlandet. Den som har anhöriga här i landet måste i regel anses ha ett mindre behov av stöd från någon anhörig i hemlandet än den som vistas här helt ensam. Det måste i regel också förutsättas att det är fråga om en ensamstående person som skall komma hit och att rätten till bosättning för den personen inte kan antas komma att leda till följdinvandring av ytterligare familjemedlemmar. Uttalandet i prop. 1983/84:144 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall där udda och ömmande omständigheter åberopas har alltjämt giltighet. Statens invandrarverk har avstyrkt att nära anhöriga som ingått i hushålls- gemenskapen skall ges en generell rätt att invandra. Verket har bl.a. anfört att möjligheterna att kontrollera påståenden om hushållsgemenskap är minimala och att en förutsättning därför måste vara dels att bevisbördan för att hushållsgemenskap förelegat måste ligga på sökanden samt att en ordning med uppskjuten invandringsprövning tillämpas. Regeringen kan visserligen dela bedömningen att det inte sällan torde vara svårt att kontrollera påståenden om hushållsgemenskap. Svårigheter att kontrollera sökandens uppgifter finns emellertid i många utlänningsärenden. Bevisbördan ligger principiellt sett alltid på den som ansöker om uppehållstillstånd. Det är emellertid inte alltid möjligt för sökanden att styrka sina påståenden. De beslutande myndigheterna skall då — på det sätt som gäller för offentlig förvaltning i allmänhet — fatta beslut med utgångspunkt från vad som med rimlig grad av säkerhet kan bedömas vara de faktiska omständigheterna. Regeringen bedömer att det inte finns skäl att i denna typ av ärenden generellt tillämpa en ordning med uppskjuten invandringsprövning. Det får förutsättas att det i regel inte råder något tvivel om att sökandens uppgifter är riktiga. Skulle det senare komma fram att tillståndet beviljats på grund av att sökanden lämnat felaktiga uppgifter eller förtigit någon omständighet av betydelse finns enligt gällande lagstiftning möjlighet att återkalla tillståndet. Möjlighet finns vidare redan enligt gällande lagstiftning att i ett enskilt fall bevilja ett tidsbegränsat tillstånd i stället för ett permanent om så bedöms lämpligt. Anhöriga utanför kärnfamiljen utgör, enligt en stickprovsundersökning år 1994 av Invandrarverket på uppdrag av Invandrar- och flyktingkommittén, mindre än 10 procent av anhöriginvandringen. Det är svårt att bedöma effekterna av kommitténs förslag till inskränkning av möjligheterna för anhöriga utanför kärnfamiljen att få uppehållstillstånd. Det är inte möjligt att göra någon uppskattning med utgångspunkt från tidigare avgjorda ärenden eftersom det av utredningarna i dessa ärenden i allmänhet inte framgår om sökanden och den härvarande ingått i samma hushållsgemenskap. Invandrarverket begärde på uppdrag av Arbetsmarknadsdepartementet att några polismyndigheter under några veckor skulle komplettera intervjuerna i anknytningsärenden med frågor om hushållsgemenskap. Det material som Invandrarverket gått igenom omfattar emellertid endast 44 ärenden. Invandrarverkets uppskattning är att med hittillsvarande praxis uppehållstillstånd skulle ha beviljats i 29 av dessa fall medan 15 skulle ha lett till avslag. Med de regler utredningen föreslagit bedömer verket att uppehållstillstånd skulle ha beviljats i 18 fall och att 26 fall skulle ha lett till avslag. Med hänsyn till utredningens mycket begränsade omfattning och svårigheterna att bedöma om de nya reglerna skulle leda till ytterligare ansökningar och beviljade uppehållstillstånd kan några bestämda slutsatser dock inte dras av verkets undersökning. Försörjning Utredningen har avvisat tanken på att ställa upp någon form av krav på att försörjningen skall vara tryggad innan tillstånd beviljas för anhöriga. Det skulle enligt utredningen kunna anses vara oförenligt med de allmänna invandrarpolitiska målen att ha en särlagstiftning för invandrare i detta avseende. Flera remissinstanser anser emellertid att ett försörjningskrav bör införas eller att försörjningen i vart fall bör kunna vägas in vid bedömningen av om tillstånd bör beviljas eller inte. De flesta EU-länder ställer krav på att försörjningen för efterföljande familjemedlemmar skall vara tryggad — såvida det inte är fråga om personer som har rätt till uppehållstillstånd enligt EG-reglerna. Att införa någon form av försörjningskrav för att uppehållstillstånd skall beviljas för anhöriga skulle emellertid kräva en mycket grundlig belysning av frågan i hela dess vidd. Bl.a. gäller det vilka konsekvenser bristande försörjningsförmåga skall få när den inträffar under vistelsen i Sverige. Där kommer också in frågan om hur en grundtrygghet skall garanteras för alla människor i vårt land som inte själva kan klara sin försörjning. Regeringen är därför inte beredd att nu lägga fram förslag om någon form av försörjningskrav. 9.2.3 Övriga kategorier 19. Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att ändra regler eller praxis när det gäller invandring av övriga kategorier som exempelvis arbetskraftsinvandrare, egna företagare och utlänningar som beviljas uppehållstillstånd på grund av starka humanitära skäl. 20. Flyktingpolitiska kommitténs bedömning stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har berört denna fråga närmare. Kammarrätten i Jönköping, Rikspolisstyrelsen, Statens invandrarverk, Utlänningsnämnden och LO tillstyrker eller har ingen erinran mot kommitténs förslag. Sveriges advokatsamfund anser att den nuvarande tillämpningen av bestämmelsen om humanitära skäl är alltför restriktiv. FARR framför liknande synpunkter. Sveriges Kristna Råd efterlyser en flexibel tillämpning när det gäller små egna företagare från länder utanför EU som vill etablera sig i Sverige. Skälen för regeringens bedömning: Ett stort antal resolutioner har tagits fram inom EU för att harmonisera medlemsstaternas regler då det gäller invandring av medborgare från länder utanför EU. Så kan nämnas en resolution (7705/94, ASIM 117) om begränsning i tredjelandsmedborgares möjlighet att ta anställning i medlemsstaterna. Denna resolution, som inte är rättsligt bindande, har tagits fram i syfte att harmonisera medlemsstaternas praxis beträffande arbetskraftsinvandring. Resolutionen som uppmanar till en restriktiv hållning i frågan skall ses i ljuset av den rådande arbetslösheten i medlemsstaterna. Enligt resolutionen skall huvudregeln vara att ansökningar om arbetstillstånd skall avslås. Avsteg från denna regel skall dock kunna göras om arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom det egna landet eller något annat land inom gemenskaperna. Vidare föreskrivs att tillfälliga arbetstillstånd skall kunna beviljas personer med speciella kvalifikationer, nyckelpersoner inom ett företag, säsongarbetare och trainees m.fl. En resolution (11219/94, JAI 63) om begränsning i tredjelandsmedborgares möjlighet att bedriva arbete som egna företagare i medlemsstaterna antogs år 1994. Denna resolution, som inte är rättsligt bindande, har tillkommit i syfte att harmonisera praxis beträffande tredjelandsmedborgares möjligheter att etablera sig som egna företagare i medlemsstaterna. I resolutionen uppställs som krav för att någon skall få etablera sig som egen företagare bl.a. att etableringen skall medföra ekonomiska fördelar för medlemsstaten, att den egna företagaren skall ha de kvalifikationer och ekonomiska resurser som krävs för etableringen och att han eller hon inte skall ha för avsikt att söka anställning i medlemsstaten. I resolutionen föreskrivs även att fria yrkesutövare som bedriver arbete som är av betydelse kan beviljas uppehållstillstånd. Öppenhet bör visas för de behov som vid olika tidpunkter finns inom bl.a. näringslivet. Hänsyn måste därvid tas till den ekonomiska situationen och arbetsmarknadsläget. Regeringen bedömer att den praxis som utredningen redovisat när det gäller övrig invandring i huvudsak är väl avvägd och att det inte finns skäl att föreslå några ändringar. Nuvarande praxis stämmer också väl överens med de resolutioner som antagits inom EU. Regeringen har i avsnitt 8.2 föreslagit att personer som enligt gällande praxis beviljats tillstånd av politisk-humanitära skäl och som lämnat sitt land på grund av krig eller inbördeskrig skall hänföras till en särskild skyddsgrupp. Det innebär att stadgandet i 2 kap. 4 § UtlL om att tillstånd får beviljas en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig här i fortsättningen främst kommer att avse personer med renodlat humanitära skäl. Den praxis som utvecklats när det gäller tillstånd av sådana skäl bör ligga fast. Införandet av en portalparagraf i 1 kap. 1 § om att det alltid skall beaktas vad hänsynen till barns hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver, innebär att barns utsatta situation får särskild betydelse när de humanitära skälen bedöms. 9.3 Regelsystem 9.3.1 Gällande ordning Visering Med visering avses ett tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid. Visering beviljas såväl för rena turistbesök som för besök hos släktingar och även för tidsbegränsat arbete. Av 2 kap. 1 § UtlL framgår att visering får ges för högst tre månaders vistelse vid varje tillfälle om inte regeringen föreskriver annat. Genom ändring i 2 kap. 6 § UtlF, som trädde i kraft den 15 oktober 1995, får visering ges även för längre tid än tre månader, dock högst för ett år, om det föreligger särskilda skäl för det. Ändringen har gjorts för att göra det möjligt att ge en visering för exempelvis släktbesök under en något längre tid och därmed undvika att utlänningen måste söka uppehållstillstånd för besök. Grundregeln enligt 1 kap. 3 § UtlL är att en utlänning som inte har uppehållstillstånd eller är medborgare i annat nordiskt land skall ha visering för att resa in i Sverige. Regeringen får dock föreskriva undantag från denna huvudregel. Enligt 2 kap. 1 § UtlF gäller således undantag för medborgare i en rad andra länder, i regel grundade på ömsesidiga överenskommelser om viseringsfrihet. Av EES-avtalet följer även att medborgare i samtliga EES-stater har rätt att resa in i Sverige utan krav på visering. Under andra världskriget införde Sverige viseringsskyldighet för alla utlänningar som ett led i utlänningskontrollen. Efter krigsslutet inleddes en utveckling där medborgare i allt fler stater blev viseringsfria. Strävan då var att viseringsfrihetsavtal så småningom skulle kunna ingås med så många stater som möjligt. Denna utveckling bröts år 1976, när Sverige såg sig nödsakat att återinföra viseringsskyldighet för medborgare i Turkiet i ett försök att minska det stora invandringstrycket från framför allt assyrier/syrianer. För att lättare kunna motstå invandringstryck och upprätthålla den reglerade invandringen har viseringsskyldighet därefter återinförts för medborgare i en rad länder, bl.a. Bangladesh, Indien, Pakistan, Iran, de nordafrikanska staterna och de olika staterna i f.d. Jugoslavien (med undantag för Slovenien). Inom EU är målet att EU-länderna skall ha en gemensam viseringspolitik Ett första uttryck för detta är rådets förordning (EG) nr 2317/95 av den 25 september 1995 om fastställande av de tredje länder vars medborgare måste ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. I bilaga till förordningen anges vilka länder som skall vara viseringspliktiga i samtliga medlemsstater. Förteckningen stämmer i huvudsak med tidigare gällande svenska förhållanden men innebär en viss utökning av antalet länder vars medborgare måste ha visering. För länder som inte tagits upp i förteckningen får varje medlemsstat själv avgöra om viseringsplikt skall föreligga eller inte. Som en följd av förordningen har Sverige med verkan från den 1 januari 1996 infört krav på visering för medborgare i ytterligare nio stater, bl.a. Peru, Tanzania och Thailand. Den 4 mars 1996 antog ministerrådet en gemensam åtgärd om ett system för flygplatstransitvisering (96/197/RIF). I en bilaga till den gemensamma åtgärden räknas upp de tredje länder vars medborgare måste ha flygplatstransitvisering. Det rör sig om tio stater. Sverige, som till skillnad från flertalet medlemsstater inte tidigare haft detta viseringsinstrument, har fått en övergångsperiod om 18 månader från publiceringen i EGT för att genomföra den gemensamma åtgärden. Syftet med åtgärden är att i enlighet med artikel K.1.3 a i Fördraget om Europeiska unionen bekämpa olaglig invandring. Uppehållstillstånd Ett uppehållstillstånd kan ges för viss tid, tidsbegränsat uppehållstillstånd, eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstillstånd. Tidigare gällde att en utlänning som fick stanna i Sverige normalt beviljades ett första uppehållstillstånd för ett år och att först därefter permanent uppehållstillstånd beviljades. Från år 1985 gäller emellertid att den som beviljas tillstånd för bosättning i Sverige normalt beviljas permanent uppehållstillstånd från början. Anledningen till ändringen var att det mycket sällan förekom att förlängning av det första tillståndet vägrades på grund av misskötsamhet eller av något annat skäl. Det framstod därför som ett slöseri med resurser att ha en förnyad prövning efter ett år. Även om huvudregeln således skulle vara att permanent uppehållstillstånd beviljas från början sägs samtidigt i prop. 1983/84:144 (s. 88) att Invand- rarverket liksom tidigare alltid bör ha frihet att välja att utfärda ett tids- begränsat uppehållstillstånd även till en utlänning som avser att bosätta sig här. Genom ändring i utlänningslagen infördes från den 1 juli 1994 en ny bestämmelse, 2 kap. 4 a §, enligt vilken ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet. Som motiv för den nya bestämmelsen anfördes i prop. 1993/94:94 (s. 80 ff) bl.a. följande: "En förutsättning för att det skall vara lämpligt att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för skyddssökande måste vara att skyddsbehovet kan bedömas komma att bestå endast under en begränsad tid. En person som vistas en längre tid i Sverige kommer i många fall att få sådan anknytning hit att ett tvångsvis återsändande kan komma att framstå som inhumant. Detta gäller i särskilt hög grad familjer med barn i skolåldern.--- En ytterligare förutsättning för att en lösning med tidsbegränsat uppehållstillstånd skall vara lämplig är att det är fråga om en person som inte har rätt till asyl enligt bestämmelserna i 3 kap. 1 § utlänningslagen. För den som har rätt till asyl torde skyddsbehovet regelmässigt inte vara av så kort varaktighet som förutsätts för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. --- Kan skyddsbehovet hos en hjälpsökande som kommer till Sverige bedömas vara endast under en begränsad tid, bör det således vara möjligt att meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för ett permanent tillstånd. Eftersom det skall vara fråga om skyddsbehov under en begränsad tid, torde det ofta vara lämpligt att meddela det första tillståndet för en tid av högst sex månader. Om skyddsbehovet skulle kvarstå efter denna tid bör tillståndet kunna förlängas att gälla under ytterligare sex månader. Förlängs tillståndet ytterligare måste beaktas att den som får tillstånd att vistas här för en längre sammanlagd tid än ett år med nuvarande regelsystem kommer att bli folkbokförd i Sverige. Folkbokföringen ligger till grund för en lång rad olika rättigheter, som inte bör tillkomma den som endast vistas här tillfälligt. Det skulle i och för sig vara möjligt att göra särskilda undantag när det gäller olika rättigheter för personer som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det skulle emellertid kräva relativt långtgående lagändringar som inte bör vidtas i detta sammanhang. Resultatet av den parlamentariska kommitténs arbete bör avvaktas." Genom ändring i utlänningslagen infördes den 1 juli 1995 ytterligare en ny bestämmelse 2 kap. 4 b §, enligt vilken ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas. Den bestämmelsen innebär i huvudsak endast att tidigare praxis har reglerats i lag. I vissa fall, främst när tillstånd beviljas på grund av anknytning som bestått endast en kortare tid, tillämpas ett system med s.k. uppskjuten invand- ringsprövning. Det innebär att tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas för sex månader åt gången och att permanent tillstånd kan beviljas efter två år om anknytningen då fortfarande består. Den som får ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd blir också folkbokförd eftersom presumtionen är att permanent uppehållstillstånd så småningom kommer att beviljas. Detsamma gäller när tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas med stöd av 2 kap. 4 b §. Folk- bokföring sker däremot inte när tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas med stöd av 2 kap. 4 a § för en tid som inte överstiger sammanlagt ett år. Här är ju presumtionen den motsatta, nämligen att tillståndet inte skall förlängas utöver ett år. Överföring av skyddsbehövande Som framgått av avsnitt 4.3 har Sverige sedan år 1950 genom organiserad överföring tagit emot flyktingar och andra likartade kategorier inom ramen för en särskild s.k. flyktingkvot. Riktlinjer för kvotens användning och storlek anges budgetårsvis av regeringen efter beslut av riksdagen. För budgetåret 1994/95 var kvoten bestämd till 1 800 personer. Av regeringens riktlinjer framgår att det är personer som bedöms som flyktingar som kan komma ifråga för kvottuttagning. Invandrarverket svarar för uttagning och överföring av flyktingarna till Sverige. När regeringens beslut föreligger sker överläggningar mellan verket och UNHCR om hur de platser som Sverige har ställt till förfogande skall fördelas. Under 1970- och 1980-talen var det vanligt i framför allt Latinamerika att personer som var i behov av skydd togs ut på flyktingkvoten direkt från hemlandet. Avvisning De olika avvisningsgrunderna behandlas i 4 kap. 1 och 2 §§ UtlL. I 1 § anges de s.k. formella avvisningsgrunderna. En utlänning får således avvisas bl.a. om han eller hon saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige. I 2 § tas de s.k. materiella avvisningsgrunderna upp. Enligt 2 § får en utlänning avvisas bl.a. om han eller hon kan antas komma att sakna egna medel för sin försörjning eller för sin hemresa eller kan antas inte komma att försörja sig på ett ärligt sätt. I praktiken föreligger ofta såväl formell som materiell avvisningsgrund. Avvisning med stöd av 2 § får inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige. För avvisning enligt 1 § finns ingen tidsgräns. Enligt 8 kap. 8 § UtlL får Statens invandrarverk förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet) om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Bara om det finns synnerliga skäl för det får beslut om omedelbar verkställighet meddelas senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige. I prop. 1988/89:86 (s. 198) utvecklas närmare vad som skall krävas för att en asylansökan skall bedömas som uppenbart ogrundad. Där sägs bl.a. följande: "Förordnande om omedelbar verkställighet får meddelas endast när det är uppenbart att grund för asyl inte föreligger. När sökanden åberopar asylskäl — eller om det annars finns anledning att pröva om asyl bör ges — måste det därför vara helt klart att utlänningen inte genom att avlägsnas från Sverige kan komma att bli utsatt för förföljelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. Vid avgörandet kan vägledning hämtas från tidigare praxis men en bedömning måste alltid göras av omständigheterna i det enskilda fallet. --- Ett annat fall när det är uppenbart att en asylansökan skall avslås kan vara att det står klart att utlänningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar. Så snart några mer ingående överväganden behöver göras om tilltron till sådana uppgifter som kan vara asylgrundande är det emellertid uteslutet att förordna att avvisningsbeslutet får verkställas direkt. Utlänningens intressen måste få väga över, uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan om antingen huruvida utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller huruvida uppgifterna är trovärdiga." Även om det är uppenbart att någon som helst grund för asyl inte föreligger, får förordnande ändå inte utan vidare ges om omedelbar verkställighet. Det måste dessutom vara uppenbart att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund, exempelvis av humanitära skäl eller på grund av anknytning. Synnerliga skäl att förordna om omedelbar verkställighet senare än tre månader efter inresan kan enligt den nämnda propositionen vara t.ex. att utlänningen avsiktligt underlåtit att söka uppehållstillstånd under de första tre månaderna för att inte riskera att ett avvisningsbeslut verkställs omedelbart. Cirka hälften av alla asylsökande ger i dag in sin asylansökan efter inresan i landet. Många av dem saknar då passhandling. Det medför att tidpunkten för inresan ofta är svår att fastställa. Det kan också medföra att det inte är möjligt att avgöra om det krävs synnerliga skäl för ett förordnande om omedelbar verkställighet. 9.3.2 Visering 21. Regeringens bedömning: Målet är att skapa så stor frihet som möjligt för rörelser över gränserna. För närvarande är det dock av invandringspolitiska skäl nödvändigt att upprätthålla krav på visering i förhållande till ett stort antal stater. Sveriges viseringspolitik måste också harmoniseras med politiken i övriga EU-länder. Den som beviljats visering bör ha en principiell rätt att resa in i landet. Inresekorten för viseringspliktiga bör behållas tills vidare. 22. Flyktingpolitiska kommitténs bedömning stämmer i huvudsak överens med regeringens. Kommittén anser dock att polisen vid inresetillfället skall vara skyldig att undersöka om grunderna för en utfärdad visering fortfarande föreligger. Kommittén anser vidare att visering för släktbesök skall kunna beviljas för upprepade tremånadersbesök samt att inresekorten för viserings- pliktiga bör avskaffas. Remissinstanserna: Frivilligorganisationerna uttrycker genomgående oro för att viseringstvång skall hindra skyddsbehövande från att söka asyl i Sverige och understryker vikten av en generös praxis när det gäller viseringar för släktbesök. Röda korset framhåller att viseringsinstrumentet aldrig bör eller får användas för att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att ta sig till ett annat land. Röda korset anser vidare i likhet med Rädda Barnen att det är angeläget med en generös viseringspolitik när det gäller släktbesök. Sveriges Kristna Råd och Caritas går ett steg längre och anser att det bör föras in i utlänningslagen att en utlänning som vill göra släktbesök i Sverige har rätt att få visering om inte särskilda skäl talar mot det. Svenska flyktingrådet anser att Sverige kraftfullt bör verka för att undanröja de hinder mot rätten att söka asyl som viseringstvång obestridligen utgör. Flyktingrådet anser vidare i likhet med FARR att det bör övervägas att införa ett särskilt "asylvisum", dvs. en tidsbegränsad visering för inresa i Sverige i syfte att söka asyl. En sådan visering skulle utfärdas av svensk beskickning till en utlänning som kan göra det antagligt att han eller hon har behov av skydd. Tillstånd skulle då ges för inresa i Sverige och sedvanlig asylprövning här. Förslaget att avskaffa inresekorten och att polisen i stället vid inresan skall ha skyldighet att kontrollera om grunderna för en utfärdad visering fort- farande föreligger kommenteras främst av några myndigheter. Kammarrätten i Jönköping anser det vara tveksamt om polisen skall ha någon sådan undersökningsplikt. Polisens kontroll bör enligt Kammarrätten begränsas till en viserings formella giltighet. Rikspolisstyrelsen anser att förslaget att polisen skall undersöka grunderna för en utfärdad visering inte är tillräckligt analyserat och bör utredas. Rikspolisstyrelsen avstyrker förslaget att avskaffa inresekorten och framhåller att det inom styrelsen bedrivs ett projekt angående datorisering av hanteringen av dessa kort. Statens invandrarverk har inget att erinra mot att inresekorten avskaffas men anser att en sådan åtgärd bör samordnas med övriga nordiska länder. Förslaget att polisen skall kontrollera att grunderna för en utfärdad visering fortfarande gäller förefaller enligt verket rimligt men bör utredas vidare med tanke på de tekniska och praktiska frågor som det aktualiserar. Röda korset avstyrker förslaget om undersökningsplikt för polisen. Kammarrätten i Jönköping avstyrker liksom Statens invandrarverk att visering skall kunna beviljas för längre tid än tre månader och hänvisar till vikten av harmonisering med övriga EU-länder. Kammarrätten avstyrker också att visering skall kunna beviljas för mer än en period i taget medan Invandrarverket inte har något att erinra mot förslaget i denna del. Som Utlänningsnämnden påpekar kan visering redan i dag beviljas för längre tid än tre månader efter ändring i utlänningsförordningen som trädde i kraft den 15 oktober 1995. Skälen för regeringens bedömning: Det är av största vikt att kontakter mellan människor i olika länder underlättas. Det gäller såväl i fråga om släktkontakter som kommersiella och kulturella förbindelser på olika plan. Det övergripande målet måste därför vara att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. Mot önskemålet om fri rörlighet måste emellertid ställas nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade invandring som vi har. Det torde därför under överskådlig tid vara nödvändigt att ha kvar krav på visering i förhållande till ett stort antal länder. Viseringspolitiken är vidare i särskilt hög grad en del av vår invandringspolitik där det är nödvändigt att politiken inte skiljer sig alltför mycket från våra grannländers. Om vi i Sverige skulle ha viseringsfrihet i förhållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta andra länder kan det leda till ett mycket stort invandringstryck mot vårt land. Det finns flera exempel på att det inträffat, senast i slutet av år 1994 när ett stort antal asylsökande från Cuba sökte sig till Sverige därför att Sverige var ett av de få länder i Europa som då fortfarande hade viseringsfrihet för medborgare i Cuba. Efter Sveriges inträde i EU tillkommer att man i ministerrådet fattar beslut om vilka länder vars medborgare måste ha visering när de passerar medlems- staternas yttre gränser. Som framgått av redogörelsen för gällande rätt har det medfört att Sverige från den 1 januari 1996 infört viseringskrav för medborgare i ytterligare några stater. En svensk anslutning till det s.k. Schengenavtalet kommer att medföra att medborgare i fler stater kommer att bli viseringsskyldiga. Det finns anledning påpeka, att EU:s liksom Schengengruppens viseringslista endast utgör ett gemensamt minimiåtagande. Sverige har utöver EU-listan viseringsskyldighet för medborgare i ytterligare ett antal länder. Strävan efter att öka den fria rörligheten över gränserna i världen måste ta sig uttryck i att Sverige internationellt och då särskilt inom EU verkar för detta mål. Det torde dock inte vara realistiskt att räkna med att det skall vara möjligt att avskaffa viseringstvånget i förhållande till särskilt många stater inom de närmaste åren. Flera remissinstanser har uttryckt oro för att krav på visering skall göra det allt svårare för människor i behov av skydd att ta sig till Sverige för att söka asyl. Viseringskrav torde emellertid endast i mycket liten utsträckning hindra människor från att söka skydd, däremot kan det vara ett hinder för dem att söka asyl i just Sverige. Någon rätt för en asylsökande att själv välja asylland finns dock inte. Om andra länder får ta emot oproportionerligt många skyddsbehövande får detta lösas genom internationellt samarbete. Det är också för just sådana situationer som den svenska flyktingkvoten utnyttjas. Som inledningsvis framhållits är det av särskild vikt att viseringskrav inte i onödan försvårar släktbesök eller kommersiella och kulturella förbindelser. Vikten av att sådana förbindelser underlättas måste därför alltid vägas in när viseringsansökningar prövas. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om att det enligt instruktionen (1988:429) för Statens invandrarverk ankommer på verkets styrelse att besluta bl.a. om riktlinjer för Invandrarverkets beslut i ärenden om visering. I verkets styrelse ingår representanter för fem av riksdagspartierna. Det förtjänar också att påpekas i detta sammanhang att resor för tredjelandsmedborgare som är bosatta i någon av EES-staterna kommer att underlättas. Enligt ett utkast till direktiv som nu diskuteras inom EU skall tredjelandsmedborgare som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i ett land ha rätt att fritt resa in i ett annat land inom EES och uppehålla sig där i tre månader utan krav på visering. Ministerrådet beslutade (EGT L 327) år 1994 en gemensam åtgärd med innebörd att utländska skolelever under 18 år som är bosatta men inte medborgare i ett land som ingår i EES är undantagna från kravet på visering under vissa förutsättningar. Beslutet att låta sådana skolelever beviljas denna resemöjlighet skall enligt dess motivering även ses som ett uttryck för den politik medlemsstaterna för i syfte att förbättra integreringen av medborgare från tredje land. Den gemensamma åtgärden har medfört att bestämmelserna i 2 kap. 1 a § UtlF (SFS 1995:1092) införts. För att underlätta släktbesök har utredningen föreslagit att visering skall kunna meddelas för såväl längre tid än tre månader som för upprepade tremånadersbesök. Möjlighet att när särskilda skäl föreligger bevilja visering för längre tid än tre månader, dock högst ett år, har som nämnts redan införts genom ändring i 2 kap. 6 § UtlF. Särskilt skäl kan exempelvis vara att det rör sig om nära släktingar som önskar vistas här för släktbesök längre tid än tre månader. Det kan också vara fråga om t.ex. affärsbesök. Visering överstigande tre månader betraktas i Schengenavtalets tillämp- ningskonvention som ett nationellt uppehållstillstånd. Visering som avser sådan längre giltighetstid är begränsad till avtalspartens område, s.k. nationell visering, och får meddelas upp till fem år. Ändringen i 2 kap. 6 § UtlF strider således inte mot Schengenavtalet. Sedan möjlighet införts att när särskilda skäl föreligger bevilja visering för upp till ett års vistelse, bedömer regeringen att det inte finns något behov av att, som utredningen föreslagit, kunna bevilja visering för upprepade tre- månadersbesök. De flesta remissinstanser har inte haft något att invända mot utredningens förslag att avskaffa de inresekort som viseringspliktiga skall lämna vid inresan. Rikspolisstyrelsen anser emellertid att de bör finnas kvar. Korten hanteras i dag helt av polisen. Om korten behövs av kontrollskäl är närmast en polisiär fråga. Den nordiska passkontrollöverenskommelsen förutsätter vidare att inresekort lämnas. Det är också i andra länder normalt så att alla viseringspliktiga måste lämna inresekort vid inresan. Inresekorten bör därför inte avskaffas för närvarande. Utredningens förslag att polisen i samband med inresan skall utreda om grunderna för en utfärdad visering fortfarande gäller har inte tillstyrkts av någon remissinstans. Rikspolisstyrelsen och Statens invandrarverk har visserligen inga principiella invändningar men anser att förslaget först måste utredas vidare. Regeringen anser att principiella invändningar kan riktas mot att polisen i samband med inresan skulle kontrollera om grunderna för en utfärdad visering fortfarande gäller. Man bör kunna utgå från att visering utfärdats efter en noggrann prövning. Den som fått visering för inresa och vistelse i Sverige bör vidare själv kunna utgå från att viseringen också gäller under angiven tid. Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras. Prop. 1996/97:25 9.3.3 Uppehållstillstånd 23. Regeringens förslag: Regeringen får möjlighet att meddela före- skrifter om att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas i en situation med massflykt när ett mycket stort antal skyddssökande lämnar sitt land. Tillståndet får i normalfallet gälla i högst två år. Om ett program för återvändandet inletts innan dess skall denna tid kunna förlängas med ytterligare högst två år. Den som beviljas ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd skall ha rätt att arbeta. Ansökan om flyktingförklaring och resedokument för den som be- viljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall prövas. Föreskrifter av regeringen om tidsbegränsade uppehållstillstånd skall anmälas till riksdagen genom särskild skrivelse inom tre månader. 24. Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Kommittén har dock föreslagit att en ansökan om flyktingförklaring och resedokument inte skall behöva prövas så länge det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller. Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen har ingen erinran mot kommitténs förslag. Svenska Kommunförbundet tillstyrker förslaget under förutsättning att det står fullkomligt klart att kostnadsansvaret åvilar staten. TCO tillstyrker förslaget men framhåller att det bör användas endast i en massflyktsituation som flykt undan en väpnad konflikt eller ekologisk katastrof. RIB ansluter sig till kommitténs förslag men anser att begreppet massflykt kunde definieras tydligare. Några remissinstanser anser att de av kommittén föreslagna tidsgränserna är alltför korta. Kammarrätten i Jönköping anser att möjligheten att förlänga tidsbegränsade uppehållstillstånd bör göras mer flexibel och inte enbart omfatta situationer där ett återvändandeprogram inletts. Kammarrätten pekar på att de flesta västeuropeiska länder tillämpar betydligt längre tidsperioder för tidsbegränsade uppehållstillstånd än vad kommittén föreslår. Statens invandrarverk har också invändningar mot begränsningen av tidsbegränsade uppehållstillstånd till två år och anser att i normalfallet i stället tre år bör gälla. Invandrarverket hänvisar till att det är den tid som gäller i Danmark och Norge. Invandrarverket anser vidare att tidsbegränsade uppehållstillstånd regelmässigt skall användas när sökanden inte kan styrka sin identitet. Malmö kommun tillstyrker att tidsbegränsade uppehållstillstånd ges i situationer med massflykt men finner att en period om två år är för kort. Sveriges Kristna Råd tillstyrker kommitténs förslag med det tillägget att tidsbegränsade uppehållstillstånd bör kunna förlängas med ett år åt gången. Rådet anser vidare att alla under 18 år måste ha rätt till skolgång. Caritas anser likaså att förlängning bör kunna ske med ett år åt gången. Andra remissinstanser, främst bland frivilligorganisationerna, anser att någon förlängning av tidsbegränsade uppehållstillstånd utöver två år inte bör komma i fråga. Det gäller bl.a. Rädda Barnen och Svenska flyktingrådet. Flera remissinstanser tar upp frågan om sociala rättigheter för dem som beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. Kammarrätten i Jönköping anser att det kan diskuteras om den aktuella gruppen bör undantas från sociala rättigheter på det sätt utredningen föreslår men finner dock den föreslagna ordningen godtagbar. Socialstyrelsen anser att det kan ifrågasättas om människor bör leva så lång tid som två år i en form av undantagstillstånd. Om en sådan bestämmelse införs anser Socialstyrelsen det mycket angeläget att ungdomar över 16 år får något meningsfullt att göra som är konstruktivt och utvecklande för dem under tiden i Sverige. Den som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd måste enligt Röda korset ha rätt till familjeåterförening, arbete, utbildning och hälsovård. Rädda Barnen och FARR för fram liknande synpunkter som Röda korset. Rädda Barnen anser att alla under 18 år måste ha samma rättigheter som andra barn i Sverige och FARR framhåller att ungdomar måste ha rätt att gå i gymnasieskola. Caritas framhåller att den som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall omfattas av alla sociala rättigheter i samhället. Åtskilliga remissinstanser vänder sig mot att den individuella prövningen av sökandens asylskäl skulle kunna skjutas upp för den som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Utlänningsnämnden ifrågasätter lämpligheten av att slopa den individuella prövningen ens för en kort tid. En begäran om skydd i Sverige som flykting bör prövas i sin helhet direkt. Sveriges advokatsamfund anser att ett förfarande med tillfälliga uppehållstillstånd kan strida mot rätten till en individuell prövning, vilket är en viktig princip i en rättsstat och dessutom är reglerat i Europakonventionen. Om utredningens förslag skulle genomföras är det enligt samfundet viktigt att det införs en tidsgräns på högst två år då det tidsbegränsade tillståndet skall övergå till permanent uppehållstillstånd. Röda korset framhåller att tidsbegränsat uppehållstillstånd bör få meddelas endast i en massflyktsituation där skyddsbehovet bedöms komma att bestå endast under en begränsad tid. Röda korset anser vidare, liksom Rädda Barnen, FARR och Amnesty att individuella asylskäl alltid måste prövas och att denna prövning inte kan skjutas upp. Svenska flyktingrådet anser att det skulle vara ett brott mot Genève-konventionen att inte pröva en asylansökan, oavsett UNHCR:s inställning till denna fråga. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anser likaså att det strider mot Genève-konventionen att skjuta upp prövningen av en ansökan om flyktingförklaring och resedokument. Fakulteten framhåller vidare att ett ambivalent ställningstagande från UNHCR inte ändrar den rättsliga situationen. UNHCR är berättigat att övervaka efterlevnaden av konventionen men inte att tolka den. UNHCR anser att i en massflyktsituation ett minimiåtagande måste vara att bereda ett tillfälligt skydd. UNHCR anser vidare att bedömningen av om det är fråga om en massflyktsituation bör grundas på förhållandena i ursprungslandet och inte på hur många som kommer till Sverige. UNHCR anser det viktigt att de som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd tillförsäkras vissa rättigheter, exempelvis rätt att arbeta och rätt till familjeåterförening. Möjligheterna bör också övervägas att bevilja resedokument och ge rätt till skolgång utöver grundskola. Skälen för regeringens förslag: I likhet med kommittén bedömer regeringen att permanent uppehållstillstånd liksom hittills bör meddelas redan från början i normalfallet. De skäl som anfördes när nu gällande ordning infördes år 1985 och som redovisats i avsnittet om gällande rätt är alltjämt giltiga. Som anförts där har Invandrarverket alltid frihet att välja att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även för en utlänning som avser att bosätta sig här. Den ändring som nu föreslås rörande skyddsbehövande i en situation med massflykt innebär därför lika litet som övriga bestämmelser om tidsbegränsat uppehållstillstånd någon fullständig uppräkning av de situationer där det kan vara befogat att meddela ett tidsbegränsat tillstånd. Regeringen delar inte Invandrarverkets uppfattning att tidsbegränsade uppehållstillstånd regelmässigt bör meddelas när sökanden inte kan styrka sin identitet. En sådan ordning skulle knappast bidra till att lösa de problem som det innebär att många asylsökande i dag inte tillförlitligen kan styrka sin identitet. Om det sedan uppehållstillstånd beviljats skulle komma fram att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet, är huvudregeln enligt 2 kap. 9 § UtlL att tillståndet skall återkallas. Under senare år har det vid flera tillfällen inträffat att ett stort antal skyddssökande på grund av krig eller inbördeskrig sett sig tvingade att lämna sitt land. Det har också förekommit att skyddsbehovet i sådana fall kunnat bedömas ha varit av mer tillfällig karaktär. Det har funnits förhoppningar om att situationen i landet inom en överskådlig tid skulle stabiliseras och göra det möjligt för många som flytt att återvända. Det är i sådana situationer av massflykt inte alltid motiverat att bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Sökandens behov av skydd kan tillgodoses genom ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd. Som framgått av redogörelsen för gällande rätt finns från den 1 juli 1994 möjlighet att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en utlänning som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här. Av förarbeten (prop. 1993/94:94, s. 80 ff) framgår att denna möjlighet är avsedd att tillämpas endast om sökanden inte har rätt till asyl här och under sammanlagt högst ett år. Möjligheten har utnyttjats beträffande en grupp av skyddssökande, nämligen personer från Bosnien med kroatiskt medborgarskap som efter ett vägledande beslut av regeringen våren 1995 beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd. Enligt utredningens förslag skall tidsbegränsat uppehållstillstånd kunna beviljas även när utlänningen har rätt till asyl här. Utredningen har vidare föreslagit att den nuvarande tiden för tidsbegränsade uppehållstillstånd skall förlängas från ett år till sammanlagt två år i normalfallet. Denna tid skall enligt förslaget kunna förlängas med en eller flera sexmånadersperioder om ett återvändandeprogram inletts. Remissinstanserna är genomgående positiva till att tidsbegränsade uppe- hållstillstånd beviljas i en situation där skyddsbehovet kan bedömas vara mer tillfälligt. Remissopinionen är däremot mycket splittrad när det gäller frågan under hur lång tid som ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd bör kunna meddelas. Flera myndigheter anser att två år är alltför kort tid. Statens invandrarverk föreslår exempelvis att tiden i normalfallet bör sättas till tre år, vilket är den tid som gäller för motsvarande typ av tillstånd i Danmark och Norge. Flera remissinstanser, främst bland frivilligorganisationerna, anser å andra sidan att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd aldrig bör kunna beviljas för längre tid än två år sammanlagt. Regeringens bedömning är att den nuvarande tidsgränsen om ett år är alltför kort. Tiden får å andra sidan heller inte bli alltför lång. Ju längre tid en person vistas här, desto starkare anknytning hit kommer han eller hon att få. Det gäller särskilt familjer med barn i skolåldern. Det är inte meningsfullt att sätta upp en tidsgräns som är så lång att majoriteten av dem som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd ändå kommer att beviljas permanent uppe- hållstillstånd på grund av sin anknytning till landet. Regeringen finner att den av kommittén föreslagna tidsgränsen om två år är väl avvägd för normalfallet. I regel torde det dock inte finnas skäl att redan från början bevilja tillstånd för så lång tid. Tillstånd bör normalt beviljas för sexmånadersperioder. Undantagsvis kan dock förhållandena vara sådana att det är motiverat att bevilja det första tillståndet för en något längre tid, exempelvis ett år. Har ett program för återvändandet inletts bör det vidare finnas möjligheter att förlänga tillståndet utöver tvåårsperioden med ytterligare högst två år. Kommittén har föreslagit att ett tidsbegränsat tillstånd skall kunna förlängas i sexmånadersperioder när ett återvändandeprogram inletts men har inte föreslagit någon yttersta tidsgräns för sådana förlängningar. Regeringen bedömer emellertid att det är angeläget att det finns en bestämd gräns för under hur lång tid sådana tidsbegränsade uppehållstillstånd skall kunna förlängas. Denna gräns bör sättas till två år så att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd aldrig kan beviljas för längre tid än fyra år sammanlagt. Om ett återvändandeprogram inletts vid tvåårsperiodens utgång torde det i regel vara lämpligt att förlänga tillståndet med sex månader första gången. Har återvändande inte kunnat ske inom denna tid bör det vara möjligt att förlänga tillståndet ytterligare sexmånadersperioder. Undantagsvis kan dock förhållandena vara sådana att det framstår som motiverat att redan från början förlänga tillståndet med ett år. Frågan om tidsbegränsat uppehållstillstånd bör beviljas i en viss angiven situation kan innefatta överväganden av grannlaga natur. Det kan exempelvis innefatta såväl utrikespolitiska som säkerhetspolitiska överväganden. En be- dömning av om det är fråga om en massflyktsituation torde vidare regelmässigt kräva samråd med andra länder. Beslut om att tillämpa en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd bör därför endast kunna fattas av regeringen. Ett sådant beslut av regeringen bör anmälas till riksdagen inom tre månader. I likhet med kommittén bedömer regeringen att tidsbegränsade uppe- hållstillstånd bör kunna användas även när utlänningen har rätt till asyl här. Kommittén har föreslagit att en ansökan om flyktingförklaring och resedokument i sådana fall inte skulle behöva prövas så länge det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller. Bakom kommitténs förslag på denna punkt ligger farhågor om att en sådan prövning i en massflyktsituation skulle kunna bli alltför betungande för myndigheterna. Flera remissinstanser har emellertid vänt sig mot att den individuella prövningen av sökandens asylskäl på detta sätt skulle kunna skjutas upp. Det gäller inte bara de flesta frivilligorganisa- tionerna utan även Utlänningsnämnden, Sveriges advokatsamfund och Juridiska fakulteten vid Lunds universitet. Regeringen delar uppfattningen att det är tveksamt om det står i överensstämmelse med våra konventionsåtaganden att inte pröva en ansökan om flyktingförklaring och resedokument. En ansökan om flyktingförklaring och resedokument bör därför alltid prövas. Även om en sådan ansökan bifalls kan således i enlighet med vad som ovan anförts ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas. Det finns däremot inte skäl att innan tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas först pröva frågan om flyktingskap i de fall där någon uttrycklig ansökan om flyktingförklaring och resedokument inte gjorts. Med en sådan ordning torde prövningen inte behöva bli alltför resurskrävande. För dem som i dag beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd därför att deras behov av skydd kan bedömas vara tillfälligt gäller att de har rätt att arbeta och att barnen har rätt att gå i grundskola. Deras behov av ekonomiskt bistånd tillgodoses enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och inte av socialtjänstlagen (1980:620). Kommittén har föreslagit att de som får tidsbegränsat uppehållstillstånd inte skall folkbokföras och inte heller omfattas av lagen om allmän försäkring även om tillstånd beviljas för längre tid än ett år. Kommittén föreslår vidare att behov av ekonomiskt bistånd alltid skall täckas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och inte av socialtjänstlagen. Flera frivilligorganisationer anser att den som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall ha samma sociala rättigheter som alla andra i vårt land. Socialstyrelsen anser att det kan ifrågasättas om människor bör leva så lång tid som två år i en form av undantagstillstånd. Om en sådan ordning skulle införas framhåller Socialstyrelsen i likhet med frivilligorganisationerna att det är särskilt angeläget att ungdomar över 16 år kan beredas en meningsfull sysselsättning. Regeringen bedömer i likhet med flera remissinstanser att det är angeläget att de som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i så stor utsträckning som möjligt jämställs med dem som accepterats som invandrare när det tidsbegränsade tillståndet kommer att gälla för en sammanlagd tid överstigande ett år. Självfallet bör de liksom hittills ha rätt att arbeta och barnen bör ha rätt att gå i skola. Regeringen delar i och för sig kommitténs synsätt att det inte är rimligt att de som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd fullt ut omfattas av alla sociala rättigheter som gäller för dem som är bosatta i landet. Det rör ju sig här om personer där en utgångspunkt är att de skall lämna landet inom i normalfallet högst två år. Frågan om folkbokföring bör ske eller inte och i vilken utsträckning de som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall omfattas av socialförsäk- ringsförmåner är komplicerad. Den bör inte avgöras utan ytterligare beredning som innefattar en noggrann genomgång av konsekvenserna i olika fall. När det gäller de ekonomiska förmåner som bör utgå till dem som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd måste också beaktas att konventionsflyktingar enligt flyktingkonventionen skall jämställas med landets egna medborgare i fråga om en lång rad sociala rättigheter. Av 1 § första stycket 2 lagen om mottagande av asylsökande m.fl. framgår att lagen gäller även den som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § UtlL. Någon ändring i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. krävs därför inte för att lagen skall gälla den som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd i enlighet med utredningens förslag. I likhet med flera remissinstanser anser regeringen att det är angeläget att ungdomar över 16 år kan beredas en meningsfull sysselsättning. Genom att lagen om mottagande av asylsökande m.fl. blir tillämplig även på dem som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får emellertid Invandrarverket samma ansvar för att bereda meningsfull sysselsättning som verket har i fråga om asylsökande. Denna skyldighet för verket gäller såväl barn som ungdomar och vuxna. När det gäller ungdomar över 16 år innebär detta bl.a. att staten bör lämna särskild ersättning till kommunerna för gymnasieundervisning. Någon författningsändring krävs därför inte för att ungdomarna skall kunna gå i gymnasiet. 9.3.4 Avvisning med omedelbar verkställighet 25. Regeringens förslag: Bestämmelsen om att beslut om avvisning med omedelbar verkställighet i normalfallet skall meddelas inom tre månader från inresan ändras så att tremånaderstiden i stället skall räknas från tidpunkten för den första ansökan om uppehållstillstånd som görs efter ankomsten till landet. 26. Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer överens med regeringens. Kommittén har vidare föreslagit att möjligheterna att få rättshjälp genom offentligt biträde skall öka i ärenden rörande avvisning med omedelbar verkställighet. Kommittén har dock inte lagt fram något konkret förslag på denna punkt. Remissinstanserna: Endast ett par remissinstanser har kommenterat kommitténs förslag i denna del. Utlänningsnämnden tillstyrker förslaget. FARR tillstyrker att tremånadersperioden skall räknas från datum för den första ansökan om asyl och inte från ankomstdagen men avstyrker den föreslagna formuleringen i lagtexten eftersom den enligt FARR skulle kunna medföra att direktavvisning skulle bli möjlig vid en förnyad asylansökan efter tillfälligt uppehållstillstånd. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redogörelsen för gällande rätt skall beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet i normalfallet meddelas inom tre månader från utlänningens inresa. Som motiv för detta anfördes i prop. 1988/89:96 (s. 199) att starka skäl talar för att den som har vistats i Sverige åtskilliga månader skall få bli kvar här till dess frågan om rätten till uppehållstillstånd har prövats slutligt. Regeln har emellertid kommit att medföra att åtskilliga asylsökande ger in sin ansökan till polisen strax efter tremånaderstidens utgång. Det kan antas att det inte sällan är fråga om ett medvetet försök att undgå risken för avvisning med omedelbar verkställighet. Det är angeläget att beslut om avvisning kan verkställas så snabbt som möjligt när det är uppenbart att en ansökan om asyl saknar grund. Att i sådana fall låta utlänningen stanna kvar i landet tills ansökan slutligt prövats medför inte bara onödiga kostnader. Det är i regel också för den enskilde till fördel om beslutet verkställs snabbt. När det gäller barn som kommer hit ensamma kan det dock vara särskilt svårt att avgöra om det är uppenbart att uppehållstillstånd inte skall beviljas. Det måste självklart på ett otvetydigt sätt klarläggas att det inte finns någon grund för uppehållstillstånd innan ett ensamt barn avvisas med omedelbar verkställighet. Ingen remissinstans har heller motsatt sig att tremånaderstiden skall räknas från dagen för ingivande av den första ansökan om uppehållstillstånd i stället för från utlänningens ankomst till landet. Regeringen bedömer att det är angeläget att kommitténs förslag genomförs. Regeringen anser heller inte att kommitténs förslag till lagtext kan ge upphov till något missförstånd på sätt som FARR anfört. Prop. 1996/97:25 10 Ansvariga myndigheter 10.1 Gällande ordning Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet och skall verka för att myndigheternas handläggning av ärenden enligt utlännings- och medborgar- skapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. Denna myndighetsövergripande uppgift åligger Invandrarverket sedan den 1 januari 1996. Verket beslutar i ärenden rörande ansökningar om viseringar och uppehållstillstånd enligt utlänningslagstiftningen, liksom ansökningar om resedokument, flyktingförklaring och främlingspass enligt samma lagstiftning samt ansökningar om medborgarskap enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. Invandrarverket beslutar också om avvisning och utvisning. Utrikesdepartementet får besluta om visering. Utlandsmyndigheterna och andra myndigheter kan bemyndigas att besluta i viseringsärenden. Sveriges exportråds kontor i Taiwan har exempelvis bemyndigats att besluta i viseringsärenden. Polismyndigheterna får meddela nödfallsviseringar och sjömansviseringar samt, efter bemyndigande från Invandrarverket, besluta om uppehållstillstånd som inte avser asyl. Invandrarverkets beslut om resedokument, svenskt medborgarskap samt avvisning och utvisning kan överklagas till Utlänningsnämnden. För närvarande kan beslut om avslag på ansökningar om uppehållstillstånd endast prövas av Utlänningsnämnden om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut överklagas. I avsnitt 12.5 föreslås att även beslut om avslag på ansökan om uppehållstillstånd skall kunna överklagas. I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om avvisning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan överklagas till Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med att en utlänning döms för brott förordna om utvisning. Såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden får lämna över ärenden till regeringen för beslut. Regeringen beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Ansökningar om uppehållstillstånd eller svenskt medborgarskap ges in till en polismyndighet eller utlandsmyndighet. Polismyndigheterna genomför behövliga utredningar i Sverige, medan utlandsmyndigheterna genomför utredningar utanför Sverige. Om en utlänning söker asyl, gör polismyndigheten en grundutredning i direkt anslutning till att ansökningen lämnas, varefter ärendet lämnas över till Invandrarverket för vidare asylutredning. Invandrarverket bedriver på några inreseorter försöksverksamhet med att genomföra grundutredningar. I ärenden rörande uppehållstillstånd där asylskäl inte anförts, överlämnas ärendet efter avslutad utredning till Invandrarverket för beslut, om polismyndigheten inte har bemyndigande att själv fatta beslut i ärendet. Utlänningslagen (1989:529, UtlL) förutsätter att en utlänning som avvisats eller utvisats självmant lämnar Sverige. Om så inte sker, åligger det polismyndigheten på den ort där utlänningen befinner sig att verkställa beslutet. Kriminalvårdens transporttjänst genomför på polismyndigheternas uppdrag rent praktiskt verkställigheten av avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Polismyndigheterna verkställer beslut om förvar och driver de lokaler där de förvarstagna vistas. Det förekommer också att förvarstagna vistas i polisarrester, häkten och på kriminalvårdsanstalter. Invandrarverket är ansvarigt för mottagande av asylsökande och beslut om bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Sådana beslut kan överklagas till länsrätt. Invandrarverket träffar avtal med kommuner om mottagande av flyktingar och vissa andra utlänningar som fått uppehållstillstånd och betalar ersättning för detta. Invandrarverket skall fortlöpande bevaka behovet av åtgärder för att främja invandrares sociala och kulturella situation, uppmärksamma andra berörda myndigheter på sådana behov samt verka för att vidtagna åtgärder samordnas. Invandrarverket har också till uppgift att svara för information till allmänheten i invandrarpolitiska frågor och samhällsinformation till invandrare, såvida ingen annan myndighet har ett sådant ansvar. Verket skall vidare fördela medel till invandrarorganisationer och andra samt vara kontaktorgan för dessa. Regler om tagande av fingeravtryck finns bl.a. i 5 kap. 5 § UtlL och 28 kap. 14 § rättegångsbalken. Rikspolisstyrelsen för efter tillstånd av Datainspektionen särskilda ADB-register över fingeravtryck som har tagits med stöd av de nu nämnda bestämmelserna. Invandrarverket har vid prövning av asylansökningar tillgång till uppgifter i registren. Fotografier som tas med stöd av 5 kap. 5 § UtlL tillförs Invandrarverkets dossier rörande den enskilde asylsökanden. Fotografierna registreras för att användas som underlag för de särskilda s.k. SIV-kort som Invandrarverket utfärdar för alla asylsökande. Invandrarverket registrerar fotografierna efter tillstånd av Datainspektionen i en databas. Den s.k. inre utlänningskontrollen utförs av polismyndigheterna. I 5 kap. 6 § UtlL regleras vilken kontroll som får ske av utlänningar inne i landet, den s.k. inre utlänningskontrollen. En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig här. Utlänningar är också skyldiga att på kallelse infinna sig hos Invandrarverket eller en polismyndighet för att lämna uppgifter om sin vistelse här. I lagrummet finns en erinran om att det skall finnas någon särskild anledning att kontrollera en viss utlänning innan bestämmelserna får tillämpas. Tull- och polismyndigheterna samt Kustbevakningen svarar för kontrollen vid gränserna. Tullmyndigheterna har ansvaret för varukontroll, utom vad gäller trafiken till sjöss där Kustbevakningen har ett självständigt ansvar. Polismyndigheterna ansvarar för personkontrollen. Detta innefattar bl.a. uppgiften att kontrollera de inresandes handlingar, pröva en resandes rätt att resa in i landet och vistas här samt förhindra inresa av personer som har kriminella avsikter eller kan misstänkas ha för avsikt att begå terrorist- handlingar. Någon reguljär kontroll av utresor från Sverige sker för närvarande inte. Efter en ändring av utlänningslagen som trädde i kraft den 1 juli 1996 (SFS 1996:410) åläggs tullmyndigheterna och Kustbevakningen att bistå polismyndigheterna vid utlänningskontroll, om detta begärs. Kustbevakningen har även ett självständigt ansvar för utlänningskontrollen till sjöss. En konvention avses komma att reglera hur kontrollen vid EU:s yttre gräns skall genomföras så att kontrollen av de inre gränserna inom EU kan slopas. Konventionen är ännu inte färdigförhandlad. Parallellt med EU:s arbete har Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland år 1985 slutit det s.k. Schengenavtalet om avskaffande av gränserna mellan berörda stater. Avtalet har hittills undertecknats av tio länder. Sverige deltar från och med maj 1996 som observatör i Schengensamarbetet med sikte på medlemskap. År 1990 undertecknades en konvention om tillämpningen av Schengenavtalet. Denna trädde i kraft i mars 1995 för sju av medlemsländerna och reglerar det praktiska genomförandet av avvecklingen av de inre gränserna. Den innehåller bl.a. bestämmelser om avskaffandet av alla personkontroller vid gränserna mellan länderna. Sverige är anslutet till den nordiska passkontrollöverenskommelsen (SÖ 1958:24) och har därmed förbundit sig att inte ha reguljär passkontroll vid gränserna mot övriga nordiska länder eller avseende resenärer som anländer direkt från dessa länder. Detta gäller såväl vid landgränser som i hamnar och på flygplatser. 10.2 Ny ansvarsfördelning Regeringens bedömning: Utredning och prövning av utlänningsärenden bör handläggas av utlänningsmyndigheterna Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Ansvaret för att utreda ärenden om uppehållstillstånd bör därför föras över från Polisen till Invandrarverket. Likaså bör ansvaret för förvar och registrering av fingeravtryck, som tas med stöd av utlänningslagen, föras över från Polisen till Invandrarverket. Skälen för regeringens bedömning: Frågor som sammanhänger med utlänningars rätt att vistas i Sverige har av en rad skäl kommit att handläggas av Polisen även om beslut i ärendena fattats av andra myndigheter. Eftersom polismyndigheterna sköter passkontrollen är Polisen den första svenska myndighet som en utlänning kommer i kontakt med vid ankomsten till Sverige för att söka asyl. För att handlägga ansökningar om uppehållstillstånd som lämnas inne i landet har det också varit naturligt att använda Polisens resurser för att utreda skälen för ansökan. Anledningen är att Polisen har särskild kompetens när det gäller förhörsteknik och värdering av trovärdighet. Av betydelse är också att Polisen finns representerad i hela landet. I frågor som rör den inre utlänningskontrollen och verkställigheter av avvisnings- eller utvisningsbeslut tillkommer också den omständliggheten att polispersonal har rätt att tillgripa tvångsmedel. Kvaliteten i det arbete som Polisen utför i utlänningsärenden är genomgående god. Det gäller särskilt i de fall speciell personal avdelats för att arbeta med dessa uppgifter. Den ökande internationaliseringen med snabba och effektiva kommunikationer ställer nya krav på kunskaper och kompetens hos dem som handlägger framförallt asylärenden. Det är viktigt att den som möter en asylsökande har goda kunskaper om politiska förhållanden i det område som den asylsökande kommer från. Sådana kunskaper finns av naturliga skäl lättare tillgängliga på den centrala utlänningsmyndigheten än på ett stort antal polismyndigheter. Det är också av vikt att den personal som arbetar med utlänningsärenden har tillräcklig erfarenhet av denna ärendetyp och de speciella problem som handläggningen ofta rymmer. Man kan även lägga en mer principiell syn på vilka myndigheter som bör ansvara för tillämpningen av utlänningslagen. Under senare år har statsmakterna strävat efter en renodling av myndigheternas ansvarsområden och en koncentration på det som uppfattas som respektive myndighets kärnverksamhet. Detta medför behov av att definiera varje myndighets verksamhetsidé och att fastställa avgränsningen till andra myndigheters ansvarsområden. Frågan om vilken myndighet som organisatoriskt skall svara för en verksamhet kan ses i förhållande till såväl sakinnehållet i verksamheten som myndighetens totala roll i samhället. Sett i ett sådant perspektiv är Polisens huvudroll att upprätthålla ordning och säkerhet i samhället. Att utreda utlänningars skäl för uppehållstillstånd kan då ses som en främmande verksamhet. Oavsett om den sökande vill vistas i Sverige därför att han eller hon anser sig vara utsatt för förföljelse i sitt hemland eller vill leva tillsammans med en anhörig, har detta föga med Polisens huvuduppdrag att skaffa. Det kan snarast av utlänningen uppfattas som ett tecken på misstro från det svenska samhällets sida att frågan om rätten att vistas här till väsentliga delar handläggs av en myndighet som i övrigt i hög grad sysslar med brottsbekämpning. Det är således främst principiella skäl som leder till att Polisens roll bör minska i frågor som berör tillämpningen av utlänningslagen. En sådan utveckling inleddes redan år 1992 när ansvaret för de s.k. asylutredningarna flyttades över från polismyndigheterna till Invandrarverket. Rikspolisstyrelsen och Invandrarverket har på uppdrag av regeringen nyligen utrett förutsättningarna för och konsekvenserna av att flytta över ytterligare arbetsuppgifter till Invandrarverket. Verket har i utredningen visat att detta kan genomföras med i stort samma service till allmänheten och på sikt till lägre kostnader. Enligt regeringens mening finns det anledning att fortsätta utvecklingen och föra över ytterligare uppgifter till Invandrarverket. Sådana förändringar berör bl.a. civilanställd personal vid polismyndigheterna. De arbetsrättsliga reglerna ger möjlighet för viss personal att följa med verksamheten till Invandrarverket. De kan därvid bidra till att kompetens överförs mellan myndigheterna. Av följande avsnitt framgår regeringens närmare bedömning beträffande de olika arbetsuppgifterna. Efter genomförande av de här beskrivna ändringarna skulle tre större verksamhetsuppgifter inom utlänningsrättens område ligga kvar på Polisen, nämligen verkställigheter av avvisnings- och utvisningsbeslut samt den yttre och den inre utlänningskontrollen. Verkställighetsutredningen har föreslagit att ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut förs över från polismyndigheterna till Invandrarverket samt att Kriminalvårdens transporttjänst organisatoriskt flyttas till Invandrarverket i den del som avser utrikestransporter. Dessa frågor måste emellertid enligt regeringens mening utredas ytterligare, dels beträffande möjligheterna för Invandrarverkets personal att här använda tvångsmedel, dels i fråga om sambandet med den inre utlänningskontrollen. Frågor om ansvarsfördelning och metoder för den inre utlänningskontrollen bör samtidigt utredas. 10.3 Förhållningssätt och myndighetskultur Regeringens bedömning: Invandrarverket och Utlänningsnämnden bör i förhållande till asylsökande och andra som söker uppehållstillstånd i Sverige visa respekt för individen och dennes förmåga att ta ansvar för sig själv och sin familj. Skälen för regeringens bedömning: Många faktorer bestämmer en organisations inre kultur och personalens förhållningssätt. Till de viktigaste av dessa faktorer hör verksamhetens mål, systemet för att styra och följa upp verksamheten samt personalens kompetens. Genom de förändringar av ansvarsfördelningen mellan myndigheterna, som redovisas i denna proposition, kommer Invandrarverket att i vissa delar få helt nya arbetsområden. Invandrarverket kommer också i övrigt att genom den utveckling som redan inletts ändra karaktär från att vid sin tillkomst år 1969 ha varit en myndighet med ett fåtal klart specificerade verksamhetsområden, nämligen prövning av ärenden om uppehållstillstånd och medborgarskap samt främjande av invandrares integration, till en organisation med en lång rad uppgifter inom utlänningsrättens område. Utlänningsnämndens arbetsområde, överprövning av Invandrarverkets beslut, kommer däremot att kvarstå utan ändringar. Det är en naturlig följd av internationaliseringen att människor rör sig över nationsgränserna. De myndighetsbeslut detta för med sig måste generellt fattas efter kort handläggning för att rörligheten över gränserna skall kunna ske så obehindrat som möjligt. Invandrarverket har som ett övergripande mål att upprätthålla den reglerade invandringen. Ett lika viktigt mål är att ge den enskilde utlänningen möjlighet att få uppehållstillstånd och visering i enlighet med lagstiftningen. Statens intresse av att reglera invandringen måste hävdas parallellt med att den enskildes rättigheter tillvaratas och utlänningsärenden administreras så att ett växande internationellt utbyte underlättas. Invandrarverket har på så sätt ett sammansatt uppdrag. Det är av grundläggande betydelse att bestämmelserna som reglerar utlänningars rätt att vistas i Sverige tillämpas på ett rättssäkert sätt. Samma krav måste naturligtvis ställas här som vid annan lagtillämpning. Regeringen föreslår i budgetpropositionen för år 1997 (1996/97:1) att av. de övergripande målen för Invandrarverket och Utlänningsnämnden bör framgå att ärenden skall handläggas rättssäkert och snabbat. Dessutom är humanitet grunden för att verksamheten skall kunna bedrivas med respekt för individen. Individen bör sättas i centrum utan att man bortser från statens intresse att upprätthålla den reglerade invandringen. Det främsta instrumentet för att styra en organisation är att vid sidan om regelsystemet ange de resultat organisationen förväntas nå samt, inte minst viktigt, att följa upp i vilken grad målen nås. Styrningen av Invandrarverket och Utlänningsnämnden har hittills i hög grad inriktats mot att göra handläggningstiderna så korta som möjligt. Samtidigt pågår också ett arbete inom myndigheterna för att ange och följa upp kvalitetskrav. Regeringen har för avsikt att i skilda sammanhang verka för att myndigheternas förhållningssätt mot den enskilde individen uppmärksammas. Invandrarverket och Utlänningsnämnden måste naturligtvis som alla andra myndigheter i hög grad lita till expertutlåtanden och intyg från sakkunniga utanför myndigheterna när särskilda förhållanden som ligger utanför myndighetens omedelbara kompetens berörs. Invandrarverket och Utlänningsnämnden har tillgång till förtroendeläkare som kan bedöma medicinska utlåtanden som tillförs utlänningsärenden. Det ligger i sakens natur att en sådan granskning av andra experters arbete är grannlaga. Barnkommittén har pekat på vikten av att ett förtroendefullt förhållande upprättas mellan dem som ger expertutlåtanden i utlänningsärenden och myndigheterna. Regeringen understryker i avsnitt 14.4 värdet av sådana initiativ. Även om Invandrarverket och Utlänningsnämnden ofta måste förlita sig på extern expertis måste tillräcklig kompetens emellertid finnas hos den egna personalen inom områden utanför det rent utlänningsrättsliga. Framförallt Invandrarverket, som har det vidaste uppdraget av de berörda myndigheterna, har gjort stora ansträngningar för att knyta personal med bred kompetens till sig. Likaså har program genomförts för att bredda den redan anställda personalens erfarenheter. De nya uppgifter som tillförs verket ställer nya krav på personal och organisation. Prop. 1996/97:25 10.4 Asylärenden Regeringens bedömning: Asylansökningar bör lämnas direkt till Invandrarverket oavsett om ansökan sker vid gränsen eller inne i landet. Invandrarverket bör ta över ansvaret från Polisen för de s.k. grundutredningar som görs i direkt anslutning till att asylansökan lämnas. Verkställighetsutredningens förslag stämmer överens med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks i huvudsak av de remissinstanser som yttrat sig i denna del. Justitiekanslern ser det som svårt att förutse om Polisens arbetskultur kan överföras till Invandrarverket. Kammarrätten i Jönköping instämmer i förslaget. Kustbevakningen tillstyrker att Invandrarverket flyttar närmare gränsen samtidigt som man varnar för att göra Invandrarverket till ännu en gränsbevakningsmyndighet. Lösningen bör i stället vara samverkan mellan myndigheterna. Rikspolisstyrelsen anser att en myndighet bör ha ansvaret för hela asylprocessen och stödjer därför att asylansökningar görs hos Invandrarverket vars personal bör ges utbildning rörande brottstyper som kan vara aktuella i samband med inresan. Statskontoret kan se vissa fördelar med att Invandrarverket finns närmare gränsen. Förluster görs samtidigt i flexibilitet genom att Polisen har större spridning och volym. En lösning som Statskontoret pekar på är stationering av personal från Invandrarverket vid gränsen utan att huvudmannaskapet i övrigt ändras. Statskontoret pekar på olösta frågor som transporter av utlänningar mellan orter där de söker asyl och Invandrarverkets kontor. Sveriges Advokatsamfund tillstyrker att Invandrarverket övertar Polisens uppgift att ta emot ansökningar om asyl och genomföra grundutredningar. Det är viktigt att detta förenas med att de offentliga biträdena förordnas i ett avsevärt tidigare skede än under nuvarande förhållanden. Samfundet tillstyrker att tyngdpunkten i asylprocessen förläggs till gränsen under förutsättning att ett joursystem med offentliga biträden införs. Invandrarverket tillstyrker förslagen till ny hantering av inresekontrollen och ansökningarna om uppehållstillstånd. Verket tillstyrker förslaget om myndigheternas organisation för att renodla ansvarsfördelningen vid gränsen och upprätthålla verksamheten över hela landet. Invandrarverket pekar på att utredningarna inte berört frågan om Polisen även fortsättningsvis skall kunna besluta om avvisning av icke asylsökande. Verket tillstyrker att regelmässig kontroll omedelbart vid ankomsten genomförs vid de större flygplatserna. Invandrarverket tillstyrker även att asylansökan skall göras vid gränsen eller vid någon av verkets asylenheter och att verket skall genomföra utredningar i anknytnings- och familjeåterföreningsärenden. Invandrarverket föreslår att det utreds om ytterligare polisiära uppgifter i ett senare skede kan föras över till verket. Svenska flyktingrådet anser att de processuella reglerna bör genomgå en totalöversyn. Enligt rådet bör det normala vara att asylansökan görs vid gränskontrollen men att inga frågor då ställs om asylskälen. Dessa bör utredas av Invandrarverket i en grundutredning. Den asylsökande skall ha rätt att ha sitt biträde närvarande redan då. Grundutredningen bör kunna övergå i en asylutredning om ansökan är välgrundad och kan läggas till grund för ett bifall. Invandrarverket skall då omedelbart kunna bifalla ansökan. UNHCR ser det som viktigt med hög rättssäkerhet även i samband med inresekontrollen. Utlänningsnämnden anser att en renodling av Polisens och Invandrarverkets ansvarsområden vid inresekontrollen är principiellt tilltalande. Det är viktigt med kunskapsöverföring mellan inblandade myndigheter. Enligt nämnden har Polisen en omfattande erfarenhet av inresekontroller medan sådan erfarenhet torde saknas hos Invandrarverket. Det tar troligen tid att överföra sådan kunskap till verket. Nämnden understryker vikten av att asylansökan sker vid gränsen men tvivlar på att föreslagna åtgärder får denna effekt. Generaltullstyrelsen anser att den föreslagna skyldigheten för tullen att bistå Polisen vid in- och utresekontroll kräver ökad bemanning på vissa orter. Centerpartiet i Stockholms län, Sveriges Kristna Råd och Caritas tillstyrker i huvudsak förslagen men avstyrker att ansökningar om asyl och familjeåterförening endast skall kunna inges hos Invandrarverket, att förvarslokaler drivs av verket och att Polisen och verket skall kunna uppdra åt varandra att utföra vissa arbetsuppgifter. JUSEK anser att alla delar av asylprocessen bör ligga under samma huvudman med undantag för det direkta användandet av tvångsmedel. I de senare fallen bör Polisen fungera som handräckande myndighet. Enligt Luftfartsverket innebär förslagen om bl.a. gatekontroll att flygplatser med internationell trafik måste byggas om. Svenska Röda korset avstyrker att Invandrarverket skall kunna utföra inresekontroll i Polisens ställe. Socialstyrelsen tillstyrker i huvudsak förslagen och anser det som särskilt positivt att det polisiära inslaget tonas ner. Skälen för regeringens bedömning: Det är viktigt att personal som arbetar med asylärenden har tillräcklig erfarenhet av denna ärendetyp och de speciella problem som handläggningen av dessa ärenden medför. Den nuvarande organisationsformen där asylansökan kan göras på ett stort antal polisstationer i landet och vid alla passkontrollställen innebär att polispersonalen har goda baskunskaper på området medan de praktiska erfarenheterna kan variera. Invandrarverkets handläggning av asylärendena är till en del beroende av att de grundutredningar som görs vid ansökningstillfället håller en jämn och god kvalitet. För detta krävs att personal som kan komma att arbeta med asylärenden också har en tillräcklig erfarenhet av sådana ärenden. Effektiviteten i asylprövningen är beroende av var i processen merparten av tillgängliga resurser placeras. I dag är de resurser som används i asyl- prövningen koncentrerade till utredningsarbetet efter det att ett asylärende lämnats över från Polisen till Invandrarverket för handläggning. Det är till arbetet med de uppföljande fördjupade s.k. asylutredningarna som resurserna koncentrerats. De uppgifter som kan inhämtas redan under grundutredningen är emellertid i många fall synnerligen värdefulla för att allsidigt belysa ett asylärende. För den utlänning som skall vistas under någon längre tid i Sverige innan ärendet är avgjort, krävs vidare en social utredning. Denna skall klargöra vilka behov av bistånd som föreligger. En sådan utredning kan med fördel genomföras i samband med grundutredningen. I vissa fall kan grundutredningen omedelbart fortsätta i en asylutredning. Förutsättningarna för att så skall kunna ske är naturligtvis att eventuellt behov av rättshjälp kan tillgodoses. Vid den försöksverksamhet med närvaro på inreseorterna som Invandrarverket bedrivit under de senaste åren, har det visat sig att en lokalmässig samordning mellan Invandrarverket och Polisen har underlättat samverkan och erfarenhetsutbyte. Detta har visat sig såväl i enskilda ärenden som i mer övergripande frågor. Den utlänning som vid personkontrollen vid gränspassagen uppger sig vilja söka asyl bör hänvisas till Invandrarverket. Samma bör vara förhållandet om en utlänning som vistas inne i landet vill söka asyl. Antalet inreseorter är stort och ytterst få av dessa passeras av något större antal asylsökande. De flesta asylsökande reser in via de stora flygplatserna och hamnarna. Det bedöms som tillräckligt att personal från Invandrarverket koncentreras till de större inreseorterna. På de platser där Invandrarverket inte reguljärt har personal stationerad kan arbetsuppgifterna lösas antingen genom att personal tillfälligt utlokaliseras eller genom samverkan med andra myndigheter. I de fall en utlänning befinner sig inne i landet och vill söka asyl uppträder liknande problem. Trots att Invandrarverket har en decentraliserad organisation kommer verket inte att kunna vara representerat på mer än ett fåtal platser i landet. I dessa fall måste de asylsökande således kunna hänvisas till närmaste enhet inom Invandrarverket. Även här kan samverkan med andra myndigheter vara betydelsefull. Regeringen har för avsikt att närmare reglera ansvarsfördelningen i denna del. Aktuella personalfrågor kommer att behandlas i det sammanhanget. 10.5 Uppehållstillstånds- och medborgarskapsärenden Regeringens bedömning: Ansökningar om uppehållstillstånd som görs i Sverige bör lämnas direkt till Invandrarverket som bör ta över ansvaret för utredningarna i denna typ av ärenden. Uppgiften att ta emot och utreda ansökningar om svenskt medborgarskap bör samtidigt föras över till Invandrarverket. Ansökningar som lämnas in i utlandet bör i likhet med tidigare ges in till svensk utlandsmyndighet. Verkställighetsutredningens förslag stämmer överens med regeringens bedömning i den del som avser ansökningar om uppehållstillstånd. Utredningen har inte föreslagit någon förändring avseende ärenden rörande svenskt medborgarskap. Remissinstanserna: Eftersom utredningens förslag endast avser ärenden rörande ansökningar om uppehållstillstånd, har remissinstanserna endast yttrat sig i denna del. Ytterst få har yttrat sig i frågan och dessa har varit avvaktande. Rikspolisstyrelsen avstyrker att Invandrarverket övertar ansvaret för anknytningsutredningar bl.a. med hänsyn till att verket finns på få orter i landet och det därmed kan vara svårt att erbjuda tillräcklig service. Utlänningsnämnden anser att frågan om förändrat ansvar för utredningar om familjeåterförening inte analyserats tillräckligt utan bör utredas ytterligare. Gotlands kommun påminner om de speciella situationer som kan uppkomma på Gotland om närmaste enhet inom Invandrarverket finns på fastlandet. Skälen för regeringens bedömning: Grunden för regeringens inställning utgörs av den principiella inställningen att ärenden som rör utlänningars rätt att vistas i Sverige skall handläggas av Invandrarverket och inte av Polisen. Av Invandrarverkets och Rikspolisstyrelsens redovisning av förutsättningarna för och konsekvenserna av att flytta över vissa verksamhetsuppgifter från polismyndigheterna till Invandrarverket framgår att servicenivån mot allmänheten även efter en sådan förändring kan bibehållas på en rimlig nivå. En överföring av utredningsansvaret för ärenden om uppehållstillstånd, som inte avser asyl, till Invandrarverket bör dessutom kunna ge rationaliseringsvinster på sikt. I dag skickas den färdiga utredningen från en polismyndighet till Invandrarverket för beslut. Om ansvaret flyttats över till Invandrarverket bör besluten kunna fattas i direkt anslutning till att utredningen genomförts. Tiden för handläggning av ett ärende bör därigenom bli kortare. Frågan om vilken myndighet som skall ta emot och utreda ansökningar om svenskt medborgarskap har inte varit föremål för någon ingående utredning. Invandrarverket och Rikspolisstyrelsen har dock i sin redovisning konstaterat att det även i fråga om medborgarskapsärenden går att göra vissa rationaliseringsvinster om utredningsansvaret förs över till Invandrarverket från Polisen. Rationaliseringsvinsterna blir mest påtagliga om de båda ärendekategorierna förs över till Invandrarverket vid samma tidpunkt. Det finns vidare enligt regeringens uppfattning samma principiella skäl att förändra myndighetsansvaret för att utreda och handlägga medborgarskapsärenden som vad gäller ärenden om uppehållstillstånd. Regeringen anser mot denna bakgrund att uppgiften att utreda ärenden om svenskt medborgarskap bör föras över från polismyndigheterna till Invandrarverket samtidigt som utredningsansvaret för ärenden om uppehållstillstånd förs över. Regeringen har för avsikt att närmare reglera ansvarsfördelningen i denna del. Aktuella personalfrågor kommer att behandlas i det sammanhanget. Prop. 1996/97:25 10.6 Förvar Regeringens bedömning: Invandrarverket bör ta över ansvaret för personer som tas i förvar enligt utlänningslagen samt driften av de lokaler där de förvarstagna vistas. Verkställighetsutredningens förslag stämmer överens med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrkes av flertalet remissinstanser. Centerpartiet i Stockholms län, Sveriges Kristna Råd och Caritas avstyrker att förvarslokaler drivs av Invandrarverket. Justitieombudsmannen och Kriminalvårdsstyrelsen ställer sig bakom förslaget att förvarstagna utlänningar inte skall placeras i häkteslokaler. Rikspolisstyrelsen har inga invändningar mot att Invandrarverket övertar driften av förvarslokaler om och när frågan belysts grundligare. Statskontoret finner det naturligt att Invandrarverket tar över ansvaret för förvarslokalerna. Sveriges Advokatsamfund anser att ett förbud bör införas mot att förvara avvisade i arrester, häkten och kriminalvårdsanstalter. Invandrarverket tillstyrker att särskilda lokaler inrättas som förvarslokaler. Verksamhetsansvaret för förvarslokalerna bör knytas till verkställighetsansvaret. Frågan om tvångsanvändning bör bli en fråga för berörda myndigheter. UNHCR tillstyrker att särskilda förvarslokaler inrättas. Utlänningsnämnden ansluter sig till förslaget som innebär en tydlig markering av skillnaden mellan häkte och förvar. Landsorganisationen tillstyrker att ansvaret för förvarslokaler överförs till Invandrarverket. Sveriges Psykologförbund understryker vikten av att förvarslokaler blir vanliga bostäder och att familjer inte splittras. Socialstyrelsen anser det som särskilt positivt att det polisiära inslaget tonas ner. Skälen för regeringens bedömning: Polismyndigheterna har hittills ansvarat för de utlänningar som tagits i förvar enligt 6 kap. UtlL. Även i denna del är grunden för regeringens inställning det principiella ställningstagandet i avsnitt 10.2. Detta innebär att även ansvaret för dem som tas i förvar enligt utlänningslagen bör föras över till Invandrarverket. De utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen bör i princip vistas vid särskilda anläggningar som drivs av Invandrarverket. Bakgrunden till att förvarsinstitutet tillgrips är att myndigheterna vill försäkra sig om att ut- länningen är tillgänglig. Detta ställer naturligtvis särskilda krav på de lokaler där den förvarstagne vistas, liksom på den verksamhet som bedrivs där. Förvarslokalerna bör dock utformas på ett sådant sätt att de så långt möjligt överensstämmer med de lokaler som finns på de mottagningscentra som Invandrarverket driver. Denna strävan får inte innebära att man bortser från anledningen till förvarsbeslutet. Avsikten med beslutet är att inskränka den förvarstagnes rörelsefrihet. Förhållandena bör i övrigt så långt möjligt likna dem som finns på ett mottagningscenter. Det är emellertid viktigt att framhålla att det i många avseenden är svårt att jämföra boende på ett vanligt mottagningscenter med vistelse i förvar. Enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. skall s.k. organiserad verksamhet ordnas för asylsökande. När sådan verksamhet började organiseras på Invandrarverkets förläggningar gav detta till resultat att spänningarna mellan människorna på förläggningarna minskade. Man måste dock vara medveten om att förutsättningarna är annorlunda vid förvarslokalerna. Verksamheten måste i ännu högre grad än vid förläggningarna utformas efter individuella förutsättningar. Skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter bör således i huvudsak vara att de som hålls i förvar åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet. En förvarstagen utlänning bör endast i undantagsfall få vistas i polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt. Sådana undantagssituationer kan vara att utlänningen av rent transporttekniska skäl inte omedelbart kan sändas till Invandrarverkets förvarslokaler eller att verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är omedelbart förestående. Ett ytterligare skäl kan vara att den förvarstagne uppträder på ett sådant sätt att han eller hon äventyrar sin eller andras personliga säkerhet. Detta kan särskilt vara aktuellt då en utlänning tagits i förvar inför verkställigheten av ett utvisningsbeslut som meddelats i anslutning till en fängelsedom. En förvarstagen utlänning som behöver sjukhusvård måste naturligtvis få sådan vård. Behövlig bevakning bör då kunna ordnas på lämpligt sätt. I avsnitt 14.3 föreslås att de inskränkningar som f.n. finns för att placera barn under 16 år i förvar ändras till att gälla alla under 18 år. Regeringen kommer att närmare överväga vilka författningsändringar som är nödvändiga för att genomföra förändringen beträffande ansvaret för förvarstagna. 10.7 Registrering av fingeravtryck Regeringens bedömning: Ansvaret för registrering av fingeravtryck som tagits med stöd av utlänningslagen bör flyttas från Rikspolisstyrelsen till Invandrarverket. Verkställighetsutredningens förslag skiljer sig från regeringens bedömning på så sätt att utredningen förslår att Rikspolisstyrelsen även fortsättningsvis bör vara registermyndighet. Remissinstanserna: Endast en remissinstans har yttrat sig i denna del, Kustbevakningen, som anser att ett beslut om fingeravtrycksregister bör vänta tills det finns beslut inom EU eller andra internationella organ. Skälen för regeringens bedömning: Avsikten med bestämmelsen om fingeravtryckstagning i utlänningslagen är att underlätta identifikationen av den som söker asyl här. Detta bör ytterligare understrykas genom att ansvaret för registreringen flyttas från Rikspolisstyrelsen till Invandrarverket. Genom de bedömningar som görs i avsnitt 10.3 om ändrad ansvarsfördelning för grundutredningar kommer även den praktiska hanteringen då fingeravtryck tas att skötas av Invandrarverkets personal. Detta talar, liksom de principiella bedömningar som redovisas i avsnitt 10.2, för att också flytta över ansvaret för registerföringen. En sådan förändring bör författningsregleras. Även reglerna i datalagen (1973:289) om inrättande och förande av personregister talar för att en författningsreglering bör komma till stånd. Regeringen har för avsikt att reglera detta i en särskild förordning. Samma sekretessregler bör gälla för uppgifterna om fingeravtryck som för andra uppgifter i Invandrarverkets register. Detta innebär att andra myndigheter, inhemska eller utländska och mellanstatliga organisationer får tillgång till dessa uppgifter endast i den mån sekretesslagen (1980:100) så medger. Vid prövningen av. en asylansökan bör Invandrarverket kunna få upplysningar från Polisens fingeravtrycksregister. Invandrarverket bör kunna få stöd av Rikspolisstyrelsen med den praktiska hanteringen vid registreringen av fingeravtryck. Rikspolisstyrelsens personal bör vid utförandet av detta arbete följa Invandrarverkets instruktioner. Prop. 1996/97:25 11 Styrning av rättstillämpningen 11.1Gällande ordning Regelverk Utlänningslagen (1989:529, UtlL) reglerar utlänningars inresa, utresa, vistelse och arbete i Sverige samt rätten att få asyl här. I lagen anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. Regeringen bemyndigas att föreskriva vissa tillämpningsbestämmelser. Hur mottagandet av de asylsökande skall ske regleras i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande. Myndigheternas uppgifter och ansvarsfördelningen mellan dem har redovisats i kapitel 10. Utlänningslagens bestämmelser En närmare redogörelse för regeringsformens (RF) bestämmelser om normgivningsmakten finns i Asylprocessutredningens betänkande (SOU 1995:46 s. 31-37). I 8 kap. 7 § RF ges riksdagen en möjlighet att genom bemyndigande i lag ge regeringen kompetens att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen som egentligen kräver lagform. Ett av de ämnen för vilka riksdagen kan delegera normgivningsbefogenheter med stöd av den bestämmelsen är "utlänningars vistelse i riket" (p. 2). Denna delegeringsmöjlighet har utnyttjats av riksdagen genom ett antal bemyndiganden på utlänningsrättens område. I utlänningslagen har sålunda regeringen bemyndigats att - föreskriva undantag från UtlL:s krav på passinnehav (1 kap. 2 § andra stycket), - föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass och i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar (1 kap. 2 § tredje stycket). Den förstnämnda föreskriftsrätten får subdelegeras till Invandrarverket, - föreskriva undantag från UtlL:s krav på visering (1 kap. 3 § andra stycket), - föreskriva undantag från UtlL:s krav på uppehållstillstånd och föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader (1 kap 4 § andra stycket), - föreskriva undantag från UtlL:s krav på arbetstillstånd (1 kap. 5 § andra stycket), - föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall än de som anges i 2 kap. 4 § första stycket UtlL (andra stycket samma paragraf), - föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas även i andra fall än som anges i 2 kap. 5 § andra och tredje styckena UtlL om det följer av en överenskommelse med främmande stat (fjärde stycket samma paragraf), - meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd (2 kap. 6 § tredje stycket), - föreskriva rätt för andra myndigheter än Invandrarverket och - i vissa fall - Utrikesdepartementet att meddela beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd (2 kap. 7 § andra stycket) och ge ett organ knutet till Sveriges exportråd rätt att besluta om visering (tredje stycket samma paragraf). Den förstnämnda föreskriftsrätten får subdelegeras till Invandrarverket, - föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar som omfattas av EES-avtalet även i andra fall än de som anges i 2 kap. 11 § första stycket UtlL (tredje stycket samma paragraf), - föreskriva undantag från tillämpningen av den s.k. första asyllandsprincipen för de fall då utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att han inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här (3 kap. 4 § tredje stycket), - meddela föreskrifter om 1. skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i Sverige och 2. sådana inskränkningar angående utlänningars rätt att vara anställda i ett visst företag eller i företag av ett visst slag som är nödvändiga med hänsyn till Sveriges säkerhet (12 kap. 1 §), - dispensera från UtlL:s bestämmelser beträffande diplomatisk personal (12 kap. 2 §), - meddela föreskrifter om hemsändande av utlänningar som inte är flyktingar och som tagits om hand enligt viss tvångslagstiftning (12 kap. 3 § första stycket), - efter avtal med ett annat land om behandling av fripassagerare föreskriva avvikelser från UtlL:s bestämmelser samt meddela de föreskrifter i övrigt som behövs för tillämpning av avtalet ((12 kap. 3 § andra stycket) och - meddela föreskrifter att gälla i krig, vid krigsfara eller sådana utom- ordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som Sverige har befunnit sig i, i fråga om utlänningars 1. inresa och vistelse i landet, 2. utresa ur landet, 3. rätt att ha anställning eller offentligt förtroendeuppdrag här, 4. avlägsnande från landet samt 5. Omhändertagande i anstalt eller förläggning (12 kap. 4 §). Föreskrifter enligt punkterna 4 och 5 skall - i andra fall än då Sverige är i krig - underställas riksdagen inom viss tid (12 kap. 5 §). Bemyndigandena i utlänningslagen är generellt hållna. De måste dock tolkas mot bakgrund av vad som uttalas i lagens förarbeten. Såvitt gäller det i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL intagna bemyndigandet där regeringen ges rätt att föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall än de som anges i bestämmelsens första stycke, dvs. vid anknytningsfall, humanitära skäl och för personer som har sin försörjning ordnad, sägs t.ex. i specialmotiveringen (prop. 1988/89:86 s. 148) att ett redan i lag angivet krav på uppehållstillstånd inte bör medföra att alla fall där uppehållstillstånd får medges behöver tas in i lagen. Regeringen bör enligt propositionen ha möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd får meddelas också i andra fall. De exempel som anges är uppehållstillstånd för studier eller besök i Sverige. Undantagsklausulens tillämpning Undantagsklausulen i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL som nämnts i avsnitt 9.1 är inte utformad som ett normgivningsbemyndigade och i förarbetena till bestämmelsen (prop. 1983/84:144 s. 36) klargörs entydigt att frågan om klausulens tillämpning, såvitt gäller Sveriges mottagningsresurser, bör prövas av regeringen genom att ett ärende överlämnas dit. Vidare understryks vikten av att bestämmelsen tillämpas enhetligt eftersom upprepade förändringar i rätten till invandring skapar betydande rättsosäkerhet. I propositionen betonas också att undantagsklausulen inte bör tillgripas utan tvingande skäl. Klausulen är konstruerad så att regeringen kan fatta beslut om att inskränka asylrätten med hänvisning till att särskilda skäl finns med hänsyn till mottagningsresurserna, utan riksdagens hörande. Sådana beslut har fattats vid två tillfällen. Det första tillfället hänför sig till ett principbeslut i november 1976 då undantagsregeln tillämpades beträffande den assyrisk-syrianska gruppen från Turkiet mot bakgrund främst av att det förelåg ett omfattande invandringstryck från den gruppen. Undantagsregelns tillämpning beträffande gruppen upphörde genom ett beslut av regeringen i ett enskilt ärende i juni 1982. Den andra tillämpningen av regeln härrör från december 1989. Regeringen meddelade därvid prejudicerande beslut i två enskilda ärenden med innebörden att endast den som uppfyllde flyktingkonventionens krav eller hade ett särskilt starkt skyddsbehov fortsättningsvis skulle kunna påräkna asyl i Sverige. Besluten, som i dagligt tal kallas 13 decemberbeslutet eller Luciabeslutet, avsåg inte någon viss grupp utan gällde för asylsökande från alla länder. Situationen som framkallade att undantagsklausulen tillämpades torde dock i allt väsentligt ha varit den stora inströmning av Bulgarienturkar som förelåg vid den aktuella tiden. I besluten anförde regeringen sammanfattningsvis att det stora antalet asylsökande under de senaste månaderna lett till att mottagnings- och utred- ningssystemet nått gränsen för sin förmåga och att Sveriges möjligheter att under överskådlig tid ta emot asylsökande skulle komma att vara ytterligt begränsade. Särskilda skäl ansågs därför föreligga att inte bevilja asyl. Vid konstitutionsutskottets årliga granskning av regeringens handläggning av utlänningsärenden uppmärksammades Luciabeslutet särskilt (bet. 1989/90:KU30). Utskottet fann därvid inte anledning att ifrågasätta regeringens bedömning att situationen vad gällde flyktingmottagandet var sådan i december 1989 att det förelåg förutsättningar för en tillämpning av bestämmelsen om särskilda skäl i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL (s._76 bet.). Utskottet anförde vidare att dess granskning visat att en omfattande utredning om Bulgarienturkarnas situation i hemlandet låg till grund för Luciabeslutet. En ny regering tillträdde i oktober 1991. I regeringsförklaringen uttalades att en ny praxis vad gäller behandlingen av ansökningar om asyl skulle komma att etableras successivt efter genomgång land för land och efter samråd med de nordiska länderna och med EG:s medlemsstater varvid en återgång till prövning enligt normala regler skulle ske. Under åberopande av bl.a. denna passus i regeringsförklaringen överlämnade Invandrarverket i slutet av november 1991 ett urval av ärenden till regeringen för avgörande. I sin skrivelse anförde verket att det i anledning av vad som sades i regeringsförklaringen gått igenom ett antal enskilda asylärenden där sökandena kom från skilda länder eller områden i syfte att skapa förutsättningar för en i görlig mån enhetlig bedömning utifrån de factokriterierna i 3_kap. 1 § 3 UtlL och att ett urval av de sålunda framtagna ärendena lämnades över till regeringen för ställningstagande och avgörande. Den skärpning av asylrätten som Luciabeslutet medförde upphävdes i slutet av 1991. I ett principbeslut den 19 december angav regeringen att hänsyn såväl till rättssäkerhetsintresset som den faktiska situationen inom mottagnings- och utredningssystemet gjorde att de särskilda skäl som avsågs i regeringens beslut den december 1989 inte längre skulle beaktas. Regeringen beviljade därför i ett enskilt ärende asyl till en person som bedömts vara de factoflykting men som inte skulle ha fått stanna i Sverige med en så snäv tillämpning av UtlL som gällt sedan december 1989. Enligt regeringen var det fortsättningsvis den enskildes skyddsbehov som borde underställas en strikt tillämpning av UtlL:s bestämmelser. Professor emeritus Håkan Strömberg har i en artikel i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1990:1 s. 1 f. redovisat en rad synpunkter rörande formerna för ändring av praxis i utlänningsärenden. I artikeln, som föranleddes av det s.k. Luciabeslutet, granskar Strömberg den juridiska form som regeringen valde för att introducera en skärpt praxis i asylärenden. Han analyserar därvid till att börja med vad som avses med uttrycket "särskilda skäl" i 3 kap. 4_§ andra stycket 2 UtlL och finner att det ligger nära till hands att tolka uttrycket så att det avser enbart skäl hänförliga till det individuella fallet men att förarbetena klart ger vid handen att det också omfattar vissa skäl av generell karaktär, nämligen avsevärda svårigheter att ta emot en invasion av asylsökande. Mot sådana svårigheter skall dock vägas styrkan av den enskildes asylbehov. Strömberg konstaterar att denna konstruktion kan få till resultat att det som i lagtexten framstår som ett undantag, att asyl kan vägras, temporärt förvandlas till en huvudregel varvid det i stället kommer att krävas särskilda skäl i form av ett starkt skyddsbehov för att asyl skall beviljas. I artikeln slår Strömberg fast att regeringens ställningstagande gjorts i motiveringen till ett beslut i ett enskilt fall men att det är tydligt att rege- ringens uttalanden haft en vidare syftning, nämligen att fastslå nya principer med generell giltighet som fortsättningsvis skulle följas inte bara av rege- ringen utan också av Invandrarverket. I konstitutionellt hänseende anförde Strömberg att föreskrifterna i 11_kap. 7 § RF visserligen innebär att regeringen inte får bestämma hur Invandrarverket skall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag men att stadgandet däremot inte hindrar att regeringen styr Invandrarverkets beslutsfattande genom generella direktiv. Enligt Strömberg måste en sådan direktivrätt dock ha rättslig grund eftersom det inom ett område som är lagreglerat inte är tillräckligt med det lydnadsförhållande förvaltningsmyndighet - regering som följer av 11 kap. 6 § RF. Strömberg fastslår att bestämmelsen i 3 kap. 4 § om "särskilda skäl" för att vägra asyl inte är utformad som ett normgivningsbemyndigande men hävdar att detta inte behöver utesluta att regeringen kan utfärda föreskrifter om en reglering av asylrätten för de aktuella kategorierna mot bakgrund av regeringens rätt att utfärda s.k. verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § RF. En tänkbar förklaring till att regeringen inte valde föreskriftsmetoden anser Strömberg vara att en reglering i förordningsform inte ansågs tillräckligt smidig. Strömbergs slutsats i artikeln är att den metod för att skärpa asylförutsätt- ningarna som Luciabeslutet innebar inte kan anses fullt tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Han poängterar därvid att när nya riktlinjer för praxis införs genom lag eller förordning bringas föreskrifterna till allmänhetens kännedom genom publiceringen och träder i tillämpning först vid en i förväg bestämd tidpunkt vilket innebär att rättstillämpningen redan från början blir förutsebar. Om de nya principerna däremot lanseras genom ett beslut i ett enskilt ärende blir, enligt Strömberg, praxisändringen svårförutsebar eller rentav överrumplande och en efterföljande publicitet genom tillkännagivanden i riksdagen och presskommunikéer är inget likvärdigt alternativ. I betänkandet Utlänningslagen - en partiell översyn (SOU 1993:24) instämmer den särskilt tillsatte utredaren, förre överdirektören vid Invandrarverket Per-Erik Nilsson, i allt väsentligt i Strömbergs synpunkter. Han påpekar vidare att den inom förvaltningsrätten fast etablerade principen att ett ärende bedöms utifrån det faktiska och rättsliga läge som råder när beslutet fattas och inte läget när ansökan gjordes, kan ge resultat som kan uppfattas som stötande eller svårbegripliga t.ex. när en restriktivare asylpraxis introduceras. Enligt utredaren medför en ändrad praxis som förs ut som författning fördelen att det är möjligt att i övergångsbestämmelsens form ge sådana föreskrifter att praxisbytet underlättas för såväl de enskilda asylsökande som de tillämpande myndigheterna. Utredaren instämmer också i Strömbergs uppfattning att regeringen kunnat etablera den praxis som introducerades genom Luciabeslutet genom generellt utformade föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. 13_§ RF. Överlämnande av ärenden till regeringen Redan före Utlänningsnämndens tillkomst den 1 januari 1992 fanns det bestämmelser i utlänningslagen om rätt att överlämna ärenden till regeringen. Invandrarverket fick enligt den dåvarande lydelsen av 7 kap. 11 § UtlL överlämna ett ärende för avgörande om verket ansåg att särskilda skäl motiverade det. Det var framförallt två grupper av ärenden som föranledde överlämnande enligt den ordningen. Den ena gruppen var sådana ärenden som ansågs ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Den andra kännetecknades av att det fanns ett samband mellan det överlämnade ärendet och ett ärende som handlades av regeringen. Sambandet var företrädesvis av familjeanknytningsnatur. Förutom de två nämnda kategorierna förekom det också att Invandrarverket lämnade över ärenden vars utgång kunde bli prejudicerande för andra liknande ärenden samt ärenden som hade utrikespolitisk betydelse. När Utlänningsnämnden övertog regeringens överprövningsuppgifter enligt utlänningslagstiftningen gjordes bedömningen att särskilt viktiga eller känsliga ärenden alltjämt borde kunna överlämnas till regeringen för prövning. Syftet med denna ordning var att regeringen skulle få tillfälle att styra praxis. De nya bestämmelserna om överlämnande placerades i 7 kap. 11 § UtlL och innebär bl.a. att Invandrarverket eller Utlänningsnämnden får överlämna ett ärende till regeringen för avgörande under vissa i lagrummet närmare angivna förutsättningar. Dessa förutsättningar finns uppräknade i fyra punkter i bestämmelsens andra stycke. Enligt första punkten får ett överlämnande ske av sådana ärenden som på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som redan prövas av regeringen. Den andra punkten föreskriver att ärenden som bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation får hänskjutas till regeringen. Punkt tre omfattar de fall då det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av utlänningslagen att ärendet prövas av regeringen. Den fjärde punkten öppnar slutligen en möjlighet för myndigheterna att lämna över ett ärende när synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Den tar sikte på ärenden som är av ett mycket speciellt slag, t.ex. därför att utgången kan förväntas få stor internationell uppmärksamhet. Ett överlämnande enligt 7 kap. 11 § UtlL är aldrig obligatoriskt men över- lämnande bör enligt bestämmelsernas förarbeten (prop. 1991/92:30 s. 45) normalt ske i de fall som reglerna tar sikte på. Motivvis uttalas t.ex. att ärenden i vilka säkerhetsfrågor aktualiseras inte bör prövas av Utlänningsnämnden. Invandrarverket förutsätts överlämna sådana ärenden till regeringen om verket inte självt anser sig böra fatta beslutet. I förarbetena anges också att det ter sig naturligast att regeringen avgör ärenden som har särskild utrikespolitisk betydelse. När det gäller familjeanknytningsfallen anges i propositionen (s. 24 f) att det självfallet kan förekomma att ett ärende hos Invandrarverket eller Utlänningsnämnden med hänsyn till föreliggande familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som är under prövning hos regeringen. I de fallen bör ärendet enligt propositionen kunna hänskjutas till regeringen eftersom inte minst hänsynen till de berörda utlänningarna med styrka talar för att ärendena bör avgöras slutligt i ett sammanhang. Beträffande ärenden enligt tredje punkten uttalas i propositionen (s._24) bl.a. att de ärenden som överlämnades av Invandrarverket enligt det gamla systemet ofta rörde sig om fall då en ny grupp av asylsökande började uppträda och omständigheterna påkallade en i princip likartad bedömning av vissa grundläggande förhållanden som kunde beräknas bli åberopade av ett stort antal sökande. Som exempel på sådana ärenden, där regeringen också enligt den nya ordningen borde få tillfälle att avgöra ett eller ett par typärenden, nämns ärenden där en värdering av de politiska förhållandena i ett visst land i praktiken blir av avgörande betydelse för en stor grupp av ärenden. Enligt propositionen kan det också uppkomma principfrågor som inte har anknytning till förhållandena i ett visst främmande land men som ändå kan beräknas återkomma i ett betydande antal ärenden. Som exempel nämns ett ärende som regeringen avgjorde efter överlämnande från Invandrarverket med frågeställningen om det kunde anses vara ett humanitärt skäl av tillräcklig styrka att den utlänning som sökt uppehållstillstånd var HIV-smittad. Propositionen (s. 24) tar också upp exempel på fall som inte bör hänskjutas till regeringen. Därvid framhålls att ett avlägsnandeärende inte bör överlämnas om utlänningen gjort gällande att han löper risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och hans påstående inte kan avfärdas som uppenbart ogrundat. Enligt propositionen kan det nämligen tänkas bli bedömt som stridande mot Europakonventionen, om utlänningen i ett sådant fall får sin sak prövad i endast en instans och avgörandet går honom emot. Det påpekas också särskilt att det ytterst sällan torde vara befogat att rena lagtolkningsproblem eller renodlade rättstillämpningsspörmål föranleder att ärenden överlämnas till regeringen. Sådana frågor bör som regel ankomma på Utlänningsnämnden som slutinstans även om frågorna skulle vara svårbedömda. När Invandrarverket har hänskjutit ett ärende till regeringen för avgörande skall regeringen enligt 7 kap 11 § tredje stycket UtlL i vissa fall inhämta yttrande från Utlänningsnämnden. Den grundläggande förutsättningen är att Invandrarverkets beslut hade kunnat överklagas till Utlänningsnämnden. Regeringens skyldighet att infordra yttrande gäller vidare endast när verket överlämnat ärendet därför att regeringens prövning bedöms vara av särskild vikt för ledning av rättstillämpningen eller därför att synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning (punkterna tre och fyra i andra stycket). Om hinder möter att infordra ett yttrande därför att ärendet är synnerligen brådskande får regeringen underlåta att höra Utlänningsnämnden. Regeringen har även rätt att överlämna ärenden som hänskjutits till den av Invandrarverket till Utlänningsnämnden för avgörande. Utlänningslagens överlämnandebestämmelse tillåter slutligen att Invandrarverket hänskjuter ärenden till Utlänningsnämnden. Möjligheten är dock inskränkt till en enda situation, nämligen i de fall när ärendet på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som finns hos nämnden. I propositionen (s. 45) exemplifieras uttrycket "annan liknande orsak" med att det kan vara fråga om nära släktingar som rest tillsammans och ansökt om uppehållstillstånd samtidigt men som inte tillhör samma familj. Regeringens förordningar om uppehållstillstånd Regeringen kan alltså med stöd av ett av riksdagen lämnat bemyndigande meddela föreskrifter rörande bl.a. "utlännings vistelse i riket" (8 kap. 7 § första stycket 2 RF). Regeringen har under senare år vid flera tillfällen utnyttjat bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL för att meddela olika föreskrifter i uppehållstillståndssammanhang. Vissa av föreskrifterna har tagits in i utlänningsförordningen medan andra har fått formen av fristående förordningar. Nedan redogörs för dessa av regeringen med stöd av 2 kap. 4 § UtlL beslutade rättsregler i kronologisk ordning. I 3 kap. 4 § UtlF har regeringen meddelat föreskrifter om uppehållstillstånd för studier. I den bestämmelsen sägs att en utlänning som antagits till förberedande utbildning i svenska vid universitet eller högskola och efterföljande högskoleutbildning skall beviljas uppehållstillstånd för studietiden om inte särskilda skäl talar emot det. Detsamma gäller en utlänning som har antagits till grundläggande högskoleutbildning utan att ha behov av att före denna genomgå förberedande utbildning i svenska och en utlänning som är behörig att antas till forskarutbildning. Det krävs vidare att utlänningens försörjning är tryggad genom egna medel, stipendium eller på annat liknande sätt. Med verkan från den 1 januari 1992 infördes två förordningar om uppe- hållstillstånd i vissa utlänningsärenden som vanligen brukar kallas treterminsregeln respektive tidsförordningen (SFS 1991:1998 och 1999). Tidsförordningen innebar att en utlänning som den 1_januari 1992 hade vistats i Sverige i minst arton månader efter det att ansökan om uppehållstillstånd hade gjorts, men som inte fått sin ansökan slutligt prövad, fick beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade däremot. Det sistnämnda gällde också för familjer med barn som var sex år eller äldre och som vistats i Sverige i ett år. Treterminsregeln infördes i UtlF (3 kap. 4 a_§) och innebar att en familj fick beviljas uppehållstillstånd, om det vid beslutstillfället fanns ett barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande sedan ansökan gjordes, förutsatt att särskilda skäl inte talade däremot. Tidsförordningen och treterminsregeln tillkom sedan regeringen i ett enskilt ärende beslutat att en utlännings vistelsetid i Sverige inte längre borde tillmätas särskild vikt vid bedömningen av en asylansökan. Dessförinnan tillämpades en praxis som gav vistelsetiden särskild betydelse och tider överstigande arton månader ansågs tillräckligt för att bevilja uppehålls- tillstånd om inte särskilda skäl talade mot det. Syftet med tidsförordningen och dess karaktär av övergångsregler var att tillgodose de rättssäkerhetsaspekter och rättvisespörsmål som uppkom genom regeringens beslut i det enskilda ärendet. Treterminsregeln motiverades med att särskild hänsyn även fortsättningsvis måste tas till barnfamiljer. I motiven till tidsförordningen och treterminsregeln (regeringens förordningsmotiv 1991:8) utvecklades närmare vilka faktorer som borde beaktas vid bedömningen av om särskilda skäl talade mot bifall till en ansökan om uppehållstillstånd trots att någon av de stipulerade tidsgränserna uppnåtts av sökanden. Vistelsetidens betydelse angavs därvid minska eller helt förlora sin betydelse om asylansökningen var ogrundad. Motsvarande gällde också om utlänningen eller någon familjemedlem handlat på ett sätt som gav anledning att ifrågasätta hans eller hennes beredvillighet att iaktta grundläggande normer i samhället, t.ex. genom att begå brott eller om utlänningen själv medverkat till att vistelsetiden blivit längre än nödvändigt. Ett annat exempel var fall där utlänningens identitet framstod som osäker eller tveksam på grund av utlänningens egna åtgärder. Det angavs också att det beträffande föräldrar var rimligt att ta hänsyn till om den andre föräldern och/eller andra barn i familjen fanns kvar i hemlandet eller i annat land. Beträffande treterminsregeln framhölls slutligen att ett ytterligare skäl för att vägra tillstånd kunde vara att det var uppenbart att barnet på grund av ålder, faktisk närvaro i skola/förskola eller andra omständigheter inte fått den anknytning till Sverige som förutsattes för regelns tillämpning. Den 8 oktober 1992 beslutade regeringen att treterminsregeln skulle upphävas och regeln upphörde att gälla vid utgången av november månad samma år. Övergångsvis föreskrevs dock att regeln fortfarande skulle gälla i fråga om medlemmar i en familj i vilken det fanns barn som vid ikraftträdandet hade fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknade efter det att ansökan om uppehållstillstånd gjordes. I motiven till ändringsförordningen (regeringens förordningsmotiv 1992:6) anfördes bl.a. att väntetiderna för asylsökande från andra länder än f.d. Jugoslavien kraftigt förkortats men att regeln som avsågs vara av övergångskaraktär tenderade att bli en huvudregel för personer från f.d. Jugoslavien. Det framhölls också att anledningen till att beslut inte fattats beträffande familjer från f.d. Jugoslavien inte var långsam handläggning utan att läget där hade medfört att verkställighet inte kunnat ske. Den senaste förordningen med särskilda föreskrifter om hur vistelsetidsfaktorn skall beaktas i vissa uppehållstillståndsärenden beslutades av regeringen den 14 april 1994. Den innebär att utlänningar som före den 1 januari 1993 gjort en ansökan om asyl som inte slutligt prövats får beviljas uppehållstillstånd om ansökan avser barn som den 1 januari 1993 var under 18 år eller gäller en familj med barn som vid denna tid var under 18 år. En ytterligare förutsättning är att särskilda skäl inte talar emot att bevilja uppehållstillstånd. Förordningen tillkom mot bakgrund av att det fanns ett stort antal barnfamiljer som vistats i Sverige i närmare ett och ett halvt år eller mer och då det ansågs uppenbart att barnen under den tiden integrerats i det svenska samhället. Anledningen till att väntetiderna blivit så långa berodde i flertalet fall på att ärendena vilat under kortare eller längre perioder i avvaktan på att situationen i hemlandet skulle klarna och inte på otillräckliga resurser hos prövningsmyndigheterna. Den största gruppen av asylsökande som omfattas av förordningen kommer från provinsen Kosovo i f.d. Jugoslavien. I motiven till förordningen (regeringens förordningsmotiv 1994:1) framhålls att det finns åtskilliga nackdelar med speciella tidsregler men att detta inte får hindra att det av humanitära skäl i vissa situationer ändå framstår som rimligt att använda sig av sådana. Liksom vad gäller tidsförordningen och treterminsregeln utvecklas motivvis i vilka fall särskilda skäl att vägra uppehållstillstånd bör anses föreligga. De skäl som anges överensstämmer i huvudsak med vad som gällt vid tidigare tillfällen. Som ytterligare skäl nämns situationen där någon familjemedlem har verkat för organisationer som gjort sig skyldiga till grova övergrepp. Vid regeringssammanträdet den 14 april 1994 fattade regeringen också ett beslut i ett enskilt ärende rörande en barnfamilj från f.d. Jugoslavien. Familjen hade fått sin ansökan om uppehållstillstånd slutligt prövad före tidsreglernas tillkomst och föll därmed inte in under förordningens kriterier. Den hade emellertid lämnat in en s.k. ny ansökan till Invandrarverket som överlämnade ärendet till regeringen för avgörande. Regeringen biföll den nya ansökan med bl.a. den motiveringen att de nya tidsreglerna i förordningen fick anses utgöra en ny omständighet. I beslutet bedömde regeringen att de generellt verkande riktlinjer som kommit till uttryck i förordningen aktualiserade bifall till en ny ansökan. Beslutet innebar i praktiken att också barnfamiljer som fått sin sak slutligt prövad men som inte lämnat Sverige kom att omfattas av tidsreglerna. Genom ett regeringsbeslut i ett enskilt ärende den 5 maj 1994 skedde i praktiken ytterligare en utvidgning av kretsen som omfattades av de nya tidsreglerna. I beslutet gavs uppehållstillstånd till en familj från Kosovo som tidigare fått avslag på sin asylansökan och därefter begett sig till Norge men som återvänt och ansökt om asyl på nytt. I beslutet fastslog regeringen bl.a. att förordningen från den 14 april som regel inte kunde tillämpas beträffande personer som lämnat Sverige efter att ha fått ett avslag på en asylansökan. Den ansökan om uppehållstillstånd som lämnats in efter familjens återkomst från Norge bedömdes i processuellt hänseende inte som en s.k. ny ansökan utan som en ordinär ansökan om asyl vilken regeringen biföll på grund av humanitära skäl. I beslutet anförde regeringen motiveringsvis att det inte var rimligt att en utlänning som först vistats under en inte oväsentlig tid i Sverige och därefter rest till ett annat nordiskt land och för vilken Sverige hade ett ansvar enligt den nordiska passkontrollöverenskommelsen vid verkställigheten skulle behandlas helt annorlunda än den som hela tiden befunnit sig i Sverige. Även om förordningens tidsregler inte var tillämpliga beträffande familjen borde - enligt regeringen - de riktlinjer som kommit till uttryck i förordningen som regel kunna anses utgöra sådana humanitära skäl som är en förutsättning för bifall till en ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 2_UtlL. Regeringens beslut den 14 april 1994 bedömdes i kompletteringspropositionen (prop. 1993/94:150 bil. 11 s. 3-4) leda till att drygt 20_000 personer, varav nästan hälften barn, skulle komma att få permanent uppehållstillstånd i Sverige. Praxisbildning genom beslut i enskilda ärenden För att få en fullständig uppfattning om praxis i utlänningsärenden måste man i allt väsentligt söka sig till tre källor nämligen beslut från Invandrarverket, Utlänningsnämnden och regeringen. Invandrarverket har en - i förhållande till verkets placering i instanskedjan - viktig praxisbildande roll. Detta hänger samman med att en stor del av de beslut som meddelas av Invandrarverket inte får överklagas. En sådan ordning gäller t.ex. för alla beslut i uppehållstillståndsärenden där beslutet inte är förenat med ett förordnande om att utlänningen skall avvisas eller utvisas. Inom denna kategori av ärenden kan i huvudsak två olika grupper urskiljas. Till den första gruppen räknas beslut som överhuvudtaget inte går att överklaga. Dit hör beslut i ärenden om uppehållstillstånd där ansökan gjorts före inresan. Den andra gruppen består av positiva beslut, dvs. beslut som innebär att utlänningens ansökan om uppehållstillstånd bifalls. När det gäller beslut som inte är överklagbara utgör Invandrarverket självklart den främsta källan till praxis. Även när det gäller gruppen "positiva beslut" går det inte att bortse från att en viss praxis torde uppkomma, låt vara att dess räckvidd får anses begränsad till Invandrarverket. Invandrarverkets positiva beslut torde förutom konventionsflyktingar i betydande omfattning gälla personer som får uppehållstillstånd på grund av något s.k. amnestibeslut. Dessutom förekommer att uppehållstillstånd meddelas på rent humanitär grund. Invandrarverkets "interna" praxis berörs närmare i betänkandet Utlänningslagen - en partiell översyn (SOU 1993:24). Där sägs bl.a. att det kan debatteras om de positiva besluten från verket bör anges som en praxiskälla mot bakgrund av att dessa beslut rimligen borde återge eller utgöra en uppföljning av den praxis som bildats av Utlänningsnämnden eller regeringen. Enligt utredaren visar dock all erfarenhet att en betydelsefull del av en myndighets praxis skapas av myndigheten själv utifrån bl.a. den tolkning som myndigheten gör av författningstext och tidigare avgöranden i såväl formellt som materiellt hänseende. Utredaren konstaterar vidare att ett avgörande från Invandrarverket som bygger på det materialet och som t.ex. innebär bifall till sökandens begäran inte underkastas någon granskning av någon "utomstående" eller av någon annan instans. Frånvaron av överprövning/granskning leder därvid till ett bibehållande eller en förstärkning av den interna praxisen. Under år 1991 gav Invandrarverket ut en praxisredovisning som i första hand var avsedd att tjäna som vägledning för beslutsfattarna på verket. I praxissamlingen ingick en sammanställning av asylpraxis och redogörelser för tillstånds- och medborgarskapspraxis. Asylpraxisen redovisades i form av referat av ett antal avgöranden i enskilda ärenden medan redovisningen av tillståndspraxisen var hållen i en deskriptiv stil. I inledningen angavs anledningen till detta vara att besluten i tillståndsärendena utomordentligt sällan innehöll någon motivering. Vid praxisredovisningens presentation förutskickades att den skulle ses över med jämna mellanrum. Någon uppdatering har emellertid inte skett sedan juni 1991 vilket förmodligen sammanhänger med Utlänningsnämndens tillkomst. I sammanhanget bör också nämnas att Invandrarverket tidigare sammanställde och distribuerade handböcker till vägledning för handläggare och beslutsfattare. Handboken som behandlade asyl- och tillståndshanteringen (TOM-handbok del 1) innehöll en sammanställning av bl.a. lagbestämmelser, lagförarbeten, konventioner, praxis och beslutsmallar. Handboken meddelade också s.k. TOM- föreskrifter på bl.a. praxisområdet. Dessa föreskrifter innehöll t.ex. närmare anvisningar för handläggningen beträffande vissa asylsökandegrupper. Utlänningsnämnden, som inrättades den 1 januari 1992, har övertagit regeringens ställning som överinstans i förhållande till Invandrarverket. Den är således högsta instans i utlänningsärenden och dess beslut är vägledande för rättstillämpningen på området. Mot bakgrund av att såväl nämnden som Invandrarverket har möjligheter att överlämna ärenden till regeringen för avgörande har dock även regeringen en praxisbildande funktion. Huvudansvaret för praxisbildningen enligt nuvarande ordning måste dock sägas vila på Utlänningsnämnden eftersom det är ett tämligen begränsat antal ärenden som överlämnas till regeringen. Utlänningsnämnden är beslutför i olika sammansättningar. En ordförande får ensam avgöra bl.a. frågor om inhibition eller förvar. Han eller hon får dessutom avgöra ärenden i sak om prövningen är av enkel beskaffenhet [7 § första stycket förordningen (1991:1817) med instruktion för Utlänningsnämnden]. I övriga fall är Utlänningsnämnden normalt sett beslutsf^r med en ordförande och två andra ledamöter (5 § första stycket instruktionen). Om det uppkommer en fråga av principiell betydelse i ett ärende eller en fråga om att ändra nämndens praxis får det beslutas att ärendet skall avgöras av minst två ordförande och minst fyra andra ledamöter. I denna utökade sammansättning skall generaldirektören delta i avgörandet om inte synnerligt hinder möter mot detta (5 § andra stycket instruktionen). Inom Utlänningsnämnden förs löpande praxisdiskussioner mellan de olika ordförandena varje vecka. Praxis vidareförmedlas till gruppcheferna av ord- förandena eller genom att en speciellt praxisansvarig sänder ut avgjorda beslut som är av intresse. Under hösten 1992 började Utlänningsnämnden att sammanställa vägledande beslut. Sedan sommaren 1994 publiceras en inbunden praxissamling från Utlänningsnämnden. Avsikten är att den skall ges ut varje år i reviderat skick och att separata häften med aktuella beslut skall ges ut mellan varje utgivning. Praxissamlingen innehåller en sammanställning av ett större antal beslut och består av två delar. En del redovisar rättspraxis, medan den andra behandlar länderpraxis. Besluten är återgivna utan andra ändringar än sådana som motiveras av sekretess eller av redaktionella skäl. Praxissamlingen består företrädesvis av beslut som fattats av Utlänningsnämnden i nämndsammansättning. Den innehåller också en sammanställning av regeringens praxis. Regeringens möjlighet att styra praxis i utlänningsärenden genom beslut i enskilda ärenden är sedan Utlänningsnämndens tillkomst inskränkt till beslutsfattande i ärenden som överlämnats till regeringen av endera Invand- rarverket eller nämnden. Avsikten är att regeringen skall skapa prejudikat för de lägre instanserna genom sina avgöranden. Enligt rådande svensk rättsupp- fattning har prejudikat inte bindande utan endast vägledande verkan. I praktiken följer emellertid lägre myndigheter regelmässigt prejudikaten. Regeringens praxisstyrning genom uttalanden i beslut i ärenden som Invandrarverket eller Utlänningsnämnden har överlämnat skiljer sig i någon mån från den traditionella praxisbildning som äger rum inom t.ex. domstolsväsendet. Inom domstolsväsendet är den prejudikatbildande domstolen också högsta instans och prejudikatet uppkommer vid avgörandet av ett överklagat mål eller ärende. Regeringen däremot prövar endast ärenden som valts ut av utlänningsmyndigheterna och i den enda avsikten att styra praxis. Såvitt gäller t.ex. en prövning av om särskilda skäl att vägra asyl enligt 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL skall anses föreligga ger UtlL:s förarbeten klart vid handen att den prövningen endast bör ankomma på regeringen. I sammanhanget bör dock noteras att Invandrarverket i de beslut som rörde en tillämpning av den skärpta asylpraxis som Luciabeslutet medförde, regelmässigt motiverade sitt ställningstagande enligt följande. "Genom beslut den 13 december 1989 har regeringen slagit fast, att situationen när det gäller möjligheterna att ta emot asylsökande skall beaktas vid bedömningen av om det finns sådana särskilda skäl som avses i 3 kap. 4 § andra stycket 2 p. UtlL. Regeringen har i det nämnda beslutet också uttalat att sådana skäl föreligger. SIV delar den bedömningen. " Motiveringen synes vilja betona att det skulle kunna uppstå ett läge då Invandrarverket skulle kunna göra en annan bedömning av behovet av skärpta asylkriterier än den regeringen gjort. Såsom den aktuella bestämmelsen är utformad torde det inte finnas något formellt hinder för att utlänningsmyndigheterna gör en självständig bedömning av frågan. Som nämnts publiceras regeringens praxisbildande beslut numera i Utlänningsnämndens praxissamling. Innan denna ordning infördes fanns det ingen praxissamling över regeringens avgöranden som var tillgänglig för allmänheten. Besluten kom oftast till offentlig kännedom genom pressmeddelanden från regeringskansliet. Vid beslut som innebär större förändringar är det dessutom vanligt att den ansvariga ministern informerar riksdagen varvid informationen blir en del av riksdagsprotokollet. Prop. 1996/97:25 11.2 Allmänna utgångspunkter för en framtida styrning 27. Regeringens bedömning: Den nuvarande instansordningen där In- vandrarverkets beslut får överprövas av Utlänningsnämnden bör be- hållas. 28. Asylprocessutredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i denna fråga. Flera remissinstanser bl.a. Göta hovrätt, Kammarrätten i Jönköping och Svenska Flyktingrådet har dock allmänt sett anfört att det finns ett behov att utreda frågan om inrättande av asylnämnder eller asyldomstolar. Regeringens bedömning: Regeringen bör ha möjlighet att styra rättstillämpningen i utlänningsärenden. Före Utlänningsnämndens inrättande uppnåddes detta syfte genom att regeringen då prövade utlänningsärenden som sista instans. I princip är det en tänkbar lösning att återgå till en sådan ordning. Regeringen anser det emellertid olämpligt att återgå till det tidigare systemet. En sådan lösning strider mot de senaste årens välmotiverade utveckling att avlasta regeringen prövningen av enskilda ärenden. Som Asylprocessutredningen påpekat torde det dessutom vara mycket svårt att på regeringskanslinivå bemästra ett ärendeantal av den omfattning som krisen i f.d. Jugoslavien föranledde. Den nuvarande instansordningskedjan Invandrarverket - Utlänningsnämnden bör alltså inte ändras. De möjligheter till delegering som regeringsformen tillåter på utlänningsområdet är ganska vittgående. Uttrycket "utlännings vistelse i riket" ger redan genom en ren bokstavstolkning täckning för en förhållandevis omfattande delegering av föreskriftsrätten vad gäller uppehållstillstånd. Konstitutionellt torde det alltså inte finnas några egentliga hinder för att ge regeringen en vidsträckt rätt att närmare föreskriva vilka kriterier som bör beaktas vid bedömningen av ärenden om uppehållstillstånd. En avvägning måste göras mellan regeringens behov av att kunna styra myndigheternas tillämpning av utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd och riksdagens behov av att ha kontroll över mer ingripande åtgärder på utlänningsområdet. Erfarenheterna under 1990-talet ger onekligen belägg för att det finns ett större behov för regeringen att kunna styra rättstillämpningen när det gäller uppehållstillstånd än vad som funnits tidigare. Bl.a. den svåra krisen i f.d. Jugoslavien och det därmed sammanhängande stora antalet asylsökande till Sverige illustrerar detta. En kris av den omfattningen föranleder med nödvändighet politiska ställningstaganden på i vart fall regeringsnivå i flera hänseenden. Detta bekräftas inte minst av den betydande mängd ärenden som överlämnades från prövningsmyndigheterna såvitt gäller asylsökande från olika delar av den sönderfallande förbundsrepubliken. En tillbakablick på de olika åtgärder som företagits med avseende på de asylsökande från f.d. Jugoslavien tyder också på ett behov av en tydligare och mer sammanhållen reglering vad gäller förutsättningarna för regeringens agerande. Alltemellanåt framställs vidare i den allmänna debatten krav på att regeringen på eget initiativ skall ändra beslut som fattats av Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Att regeringen skall kunna ändra lagakraftvunna beslut i enskilda ärenden är självfallet grundlagsmässigt uteslutet. Det är likväl inte otänkbart att en tydligare formulerad möjlighet för regeringen att påverka rättstillämpningen kan tillgodose en del av kritiken och placera ansvaret för vissa åtgärder inom det politiska ansvarsområdet. Exemplet med de asylsökande från f.d. Jugoslavien visar också att regeringen kan behöva agera mycket snabbt. Regeringens möjlighet att snabbt få till stånd lagändringar är emellertid mycket begränsade. Detta visar tydligt på behovet av att regeringen har möjlighet att i vissa fall styra rättstillämpningen i utlänningsärenden. Samtidigt får inte en ny ordning rubba principen om att de centrala delarna av normgivningen skall ligga hos riksdagen. Vid utformningen av regeringens styrmedel måste även rättssäkerhets- och rättviseaspekter ges en betydande roll. I detta ligger att systemet måste erbjuda största möjliga förutsebarhet. Förutsebarheten har stor betydelse för såväl enskilda asylsökande som för det svenska samhället. Ett land med klara riktlinjer för vilka som kan få uppehållstillstånd torde nämligen i mindre utsträckning locka till sig kategorier av sökande utan tillräckliga skäl. Detta är viktigt inte minst mot bakgrund av de problem som ett avvisningsbeslut kan innebära för den enskilde. Frågan om behovet av införande av ett tvåpartssystem i asylprocessen och/eller särskilda asyldomstolar eller asylnämnder kräver ytterligare överväganden och kan alltså inte bli föremål för behandling i detta lagstiftningsärende. 11.3Förordningar Regeringens förslag: Regeringen skall i större utsträckning styra rättstillämpningen i utlänningsärenden genom förordningar. Förordningsmakten avses bl.a. användas för styrning vad gäller tidsbegränsade uppehållstillstånd vid massflykt och förutsättningar för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Asylprocessutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Förslaget har anpassats till de bestämmelser om uppehållstillstånd som läggs fram i avsnitt 9. Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser som uttalat sig är positiva till att regeringen i första hand styr praxisbildningen i utlännings- ärenden genom att utfärda förordningar. Utlänningsnämnden har framhållit att en förordning och dess motiv utgör betydligt bättre anvisningar för de tillämpande myndigheterna än beslut i enskilda ärenden eftersom den sistnämnda praxisbildningen alltid medför en risk att omständigheterna i ärendet begränsar beslutets räckvidd. Nämnden har särskilt understrukit att förordningsmetoden ger möjlighet att besluta om övergångsregler vilket är nödvändigt för en rättssäker och rättvis ärendehantering. Liknande synpunkter har anförts av bl.a. Kustbevakningen, Sveriges kristna råd, Caritas och RIB. UNHCR:S representant i de baltiska och nordiska länderna har anfört att förordningsmetoden kommer att tillåta Invandrarverket och Utlänningsnämnden att koncentrera sig på bestämmandet av flyktingstatus enligt Flyktingkonventionen samt betonat att Utlänningsnämndens ställning i detta hänseende inte bör kunna påverkas av något organ, inte ens regeringen. Svenska Röda korset anser däremot att regeringens behov av praxisstyrning även gäller asylärenden. Enligt organisationen kan styrkan av de skäl som accepteras som tillräckliga för flyktingstatus bedömas på olika sätt beroende på vilken myndighet som fattar beslut i ärendet samt hur situationen är vid tiden för beslutsfattandet i det land den asylsökande kommer ifrån. Några remissinstanser har anfört vissa synpunkter av konstitutionell och/eller lagteknisk natur. Riksdagens ombudsmän (JO) har därvid påpekat att förslaget om ökad förordningsmakt för regeringen väcker frågan om ställningstaganden av mer principiell innebörd inte borde underställas riksdagen. Justitiekanslern (JK) har framhållit att en förordning måste vara klar och uttömmande för att få önskad effekt samt att det är mindre tillfredsställande att behöva lita till eventuella motivuttalanden i samband med förordningens tillkomst. Stockholms tingsrätt har såvitt gäller bemyndigandet att meddela föreskrifter om förutsättningar för uppehållstillstånd av humanitära skäl påpekat att det i SOU 1995:46 (s. 111) sägs att regeringen vid normgivningen måste hålla sig inom de ramar som UtlL och dess förarbeten tillhandahåller. Tingsrätten ifrågasätter mot den bakgrunden, dvs. om avsikten inte är att bemyndigandet skall tillföra lagen något väsentligt nytt, om det finns behov av något bemyndigande utöver det som finns intaget i 8 kap. 13 § första stycket 1 RF. Såvitt gäller förslaget att regeringens föreskriftsrätt inte skall omfatta förutsättningarna för bifall till en s.k. ny ansökan har tingsrätten understrukit att regeringens föreskriftsrätt enligt 8 kap. 13 § första stycket 1 RF inte torde kunna inskränkas genom vanlig lag. Svenska flyktingrådet har hävdat att den föreslagna utformningen av bemyndigandet i 3 kap. 8 § första stycket UtlL inte överensstämmer med vad som sägs i motiven, dvs. att möjligheten endast skall utnyttjas i en extraordinär situation då det visar sig nödvändigt att vidta invandringsbegränsande åtgärder. Beträffande Flyktingpolitiska kommitténs förslag att föreskrifter av detta slag skall redovisas till riksdagen inom tre månader har Flyktingrådet anfört dels att tiden förefaller alltför lång, dels att den metoden inte ger riksdagen något inflytande över frågan. Enligt Flyktingrådet bör giltighetstiden för en förordning av detta slag vara begränsad till exempelvis 3-4 månader, varefter regeringen måste ge in ett lagförslag till riksdagen om behovet av undantagsreglerna finns kvar. Skälen för regeringens förslag: Vid utformningen av ett system som syftar till att vidga regeringens möjligheter att styra rättstillämpningen i utlänningsärenden finns det i allt väsentligt två metoder som är tänkbara. Den ena går ut på att utvidga regeringens möjligheter att meddela föreskrifter om prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd (förordningsmetoden). Den andra är att öka regeringens möjligheter att genom beslut i enskilda ärenden styra rättstillämpningen (ärendemetoden). Tänkbara lösningar En av de stora fördelarna med förordningsmetoden ligger i dess förutsebarhet. En förordning skall offentliggöras i Svensk författningssamling (SFS) minst en månad innan den träder i kraft. Detta innebär att bl.a. de asylsökande och deras ombud/biträden i god tid före ikraftträdandet kan bilda sig en uppfattning om det nya rättsläget och de konsekvenser det kan föra med sig. Det är betydligt svårare för ombuden/biträdena att hålla sig à jour med innehållet i olika regeringsbeslut i överlämnade ärenden eftersom dessa inte offentliggörs på samma sätt. Även handläggare och beslutsfattare på myndigheterna torde i viss utsträckning möta samma svårigheter. En förordning och dess motiv utgör utan tvekan en betydligt bättre källa för de tillämpande myndigheterna i deras verksamhet än den kombination av beslut, pressmeddelanden och eventuell information till riksdagen som i praktiken delvis kommit att utgöra rättskällor för beslut i enskilda ärenden. En förordning ger också större möjligheter att definiera det område som omfattas av regeringens ställningstagande. När beslut fattas i enskilda ärenden finns det alltid en risk att ärendet innehåller omständigheter som förhindrar regeringen att uttala sig generellt. Det är också klart att föredra att beslutsmotiveringarna förbehålls de problem som behandlas i ärendet. Oaktat att förordningar således har ett visst övertag gentemot beslut i enskilda ärenden går det inte att bortse från att en förordning i viss mån blir mer stelbent och mindre nyansrik än vad beslutsmotiveringen i ett enskilt ärende kan bli. Vid en bedömning om detta förhållande har betydelse för förordningsmetodens tjänlighet som styrmedel måste man ställa sig frågan hur finstämt regeringens styrinstrument egentligen behöver vara. Domstolarna avgör mål och ärenden efter en tolkning av olika författningar och dess förarbeten. Detsamma gäller i allt väsentligt för förvaltningsmyndigheterna. Utlänningsärendena utgör emellertid en speciell ärendekategori som det är svårt att fullt ut jämföra med andra mål- och ärendetyper. Främst beror detta på inslaget av lämplighetsöverväganden med politiska ställningstaganden. Enligt regeringens uppfattning för en ordning som bygger på att regeringen använder förordningsmakten som det enda eller främsta styrmedlet med sig den välkomna utvecklingen att Invandrarverkets och Utlänningsnämndens ställning förtydligas, samtidigt som regeringen behåller det yttersta ansvaret för praxisutvecklingen i utlänningsärenden. Asylprocessutredningen har fått intryck av att det förekommer att ärenden emellanåt överlämnas till regeringen "i onödan". Oavsett hur det förhåller sig med det är den nuvarande ordningens väl tilltagna överlämnandemöjligheter knappast ägnade att uppmuntra självständigt agerande från myndigheternas sida. En övergång till en ordning där regeringen använder förordningsmakten i större utsträckning bör förändra den situationen till det bättre. Förordningsmetoden har alltså som sådan en rad fördelar gentemot ärendemetoden. Men ger den samma möjligheter att fastställa riktlinjer för tillämpningen som ärendemetoden? Den första fråga som inställer sig är i vilken omfattning det är konstitutionellt godtagbart att riktlinjer av visst slag uttalas i förordning. En annan fråga är om förordningsmetoden har den flexibilitet som krävs. Asylprocessutredningens betänkande innehåller en analys av dessa frågeställningar (SOU 1995:46 s. 95-103). Undersökningen har baserats på en undersökning av fyra väsentliga uttalanden med riktlinjer, nämligen vistelsetidspraxisen, vårdfallspraxisen, Bosnien-/Somaliabesluten och det s.k. Luciabeslutet. Regeringen är ense med utredningen om att förordningsmetodens användande på de två förstnämnda områdena inte väcker några konstitutionella betänkligheter. Även metodens flexibilitet är enligt regeringens uppfattning tillräcklig när det gäller dessa fall. Detta styrker att förordningsmetoden är ett användbart styrmedel för tillståndsgivningen på det humanitära området. Nästa område för utredningens analys om förordningsmetodens användningsområde är ärenden rörande särskilda grupper av asylsökande som t.ex. bosnier eller somalier. Denna fråga är, som utredningen påpekat, betydligt besvärligare. Att hålla en förordning i så generella ordalag att ett visst lands medborgare inte pekas ut torde nämligen vara svårt. Om den hittillsvarande ordningen, där regeringens riktlinjer meddelas genom beslut i enskilda ärenden, skall ersättas med en ordning där regeringen i stället styr praxis genom en förordning måste detta således ske genom att förordningar rörande särskilda grupper av asylsökande utfärdas. Man rör sig då inom ett känsligt område. Det finns i och för sig redan enligt nuvarande ordning vissa möjligheter att utfärda förordningar som tar sikte på ett visst lands medborgare. Enligt 4 § lagen (1996:95) om internationella sanktioner får regeringen meddela före- skrifter om förbud i förhållande till en blockerad stat i fråga om bl.a. ut- länningars vistelse här i landet. Den nyssnämnda lagen innehåller föreskrifter om genomförandet av internationella sanktioner som har beslutats eller rekommenderats av FN:s säkerhetsråd eller som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Tillämpningsområdet för utfärdande av förordningar av detta slag är således mycket begränsat och bakgrunden till utfärdandet en helt annan än utfärdandet av förordningar om asylsökande som kommer från ett visst land. Några konstitutionella hinder mot att utfärda förordningar som avser endast asylsökande som är medborgare i ett visst land torde inte finnas. Sådana förordningar måste anses uppfylla kravet på allmängiltighet. Nationaliteten hör dessutom inte till de otillåtna diskrimineringsgrunderna i 2kap. 15 § RF. Frågan om lämpligheten av ett sådant förfarande återstår dock. Regeringen anser därvid att det står helt klart att föreskrifter som innebär en positiv särbehandling av vissa grupper, är fullt godtagbara. Däremot kan det anses vara olämpligt om en förordning stipulerar att vissa gruppers skäl för uppehållstillstånd inte är tillräckliga för att bevilja tillstånd. Även rent rättsliga skäl talar för att en sådan ordning bör undvikas. Dessa skäl har främst att göra med att utlänningslagen är uppbyggd på så sätt att uppehålls- tillstånd skall respektive får meddelas under vissa förutsättningar. Det faller sig därför naturligt att en förordning kan användas för att närmare ange vilka dessa förutsättningar är, men märkligt att föreskriva vilka förutsättningar som inte är tillräckliga. Detta gäller i vart fall när det gäller föreskrifter som bara tar sikte på vissa grupper. Enligt vår uppfattning bör regeringen inte heller i förordningens form peka ut s.k. säkra länder till vilka omedelbar verkställighet kan ske eller att meddela föreskrifter av innebörd att verkställighet åter är möjlig till vissa länder eller delar av länder. Förordningsvägen inom detta område bör alltså uteslutande ägnas åt grupper som skall ges tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd medan myndigheterna beträffande övriga grupper får tillämpa utlänningslagens bestämmelser utan den vägledning som en förordning ger. Förordningens form för denna ärendekategori utgör således ett trubbigare instrument än ett beslut i ett enskilt ärende. Inte desto mindre måste man ställa sig frågan om inte förordningens form räcker förhållandevis väl till för att en praxis skall kunna dras upp även i dessa ärenden. Mot bakgrund av att regeringen anser att det är olämpligt att det i en förordning ges föreskrifter med innebörden att vissa gruppers skäl allmänt sett inte är tillräckliga för att de skall beviljas uppehållstillstånd i Sverige, bör dock övervägas att lämna ett visst utrymme för att myndigheterna skall kunna överlämna ärenden med frågeställningar av detta slag. Vi återkommer till denna fråga. Regeringen instämmer slutligen i Asylprocessutredningens uppfattning att den typ av genomgripande beslut som innebär att kriterierna för uppehållstillstånd skärps under hänsynstagande till Sveriges mottagningsförhållanden passar utmärkt för förordningsformen förutsatt att det bemyndigande som krävs finns intaget i utlänningslagen. Av de beslutskategorier som Asylprocessutredningen analyserat är det främst när det gäller frågor om särskilda grupper asylsökande som regeringen är tveksam till om en förordning kan medföra lika kraftfull styrning av praxisbildningen som ett beslut i ett enskilt ärende. Det går inte heller att utesluta att även vissa andra ärenden kan innehålla frågor där vägledande uttalanden bättre görs genom beslut i enskilda ärenden än i förordningsform. I åtskilliga relevanta fall är emellertid förordningsmetoden tillräcklig för att tillgodose regeringens behov av att kunna styra rättstillämpningen. Den nu gällande ordningen för ärendemetoden, dvs. myndigheternas förutsättningar att överlämna ärenden till regeringen för avgörande, har en utformning som möjliggör överlämnande av alla ärendetyper som det är rimligt att regeringen tar ställning till. Någon anledning att vidga de kriterier som gäller för att ärenden skall få överlämnas finns alltså inte. En tänkbar lösning med innebörden att regeringens möjlighet att styra praxis skall öka måste därför ses från en annan infallsvinkel. Det nuvarande systemet är uppbyggt så att myndigheterna får överlämna ärenden under vissa omständigheter men ett överlämnandet är inte obligatoriskt. Regeringen utgår från att myndigheterna följer vad som sägs i utlänningslagen och dess förarbeten i detta hänseende. Trots detta är det inte uteslutet att det undantagsvis kan uppkomma situationer där regeringen gör bedömningen att den bör pröva vissa ärenden oberoende av vilken inställning myndigheterna har till överlämnandefrågan. Att ändra gällande ordning så att uttrycket får ersätts med skall kan enligt regeringens uppfattning inte lösa det problemet. Ansvaret för vilka ärenden som överlämnas kommer ändå att ligga på myndigheterna. Uttryckssättet får bör därför behållas i 7 kap. 11 § UtlL. Med den utgångspunkten kvarstår frågan om regeringens möjlighet att besluta att ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden skall överlämnas till regeringen för avgörande. Frågan har varit föremål för utredning även i början av 1990-talet (se bl.a. Asylprövningskommitténs betänkande Utlänningsnämnd, SOU 1990:79). Asylprövningskommittén föreslog att regeringen borde ges en möjlighet att förbehålla sig avgörandet av vissa ärenden. Kommittén nämnde (s. 130) som exempel sådana ärenden som har mycket stor betydelse från invandringspolitisk synpunkt eller ärenden som är av särskild vikt för Sveriges förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation. Regeringen kan i och för sig instämma i Asylprövningskommitténs bedömning att det beträffande de nu nämnda ärendekategorierna skulle kunna finnas ett berättigat intresse av att regeringen självständigt skulle kunna besluta att ärenden skall lämnas över. Särskilt skulle en sådan situation kunna uppkomma i fall där myndigheterna anser att det finns skäl att avvakta med beslut rörande en viss asylgrupps ärenden tills förhållandena i hemlandet klarnat, men där regeringen anser att förhållandena är sådana att det allmänt sett inte finns några hinder mot att återsända personer dit. Ett sådant ställningstagande från regeringen bör, som nämnts, inte ges formen av en förordning. Att regeringen skall utrustas med detta ökade inflytande över praxisbildningen är dock inte självklart. Den första frågan som man måste ställa sig är om ett sådant förfarande är godtagbart från konstitutionell utgångspunkt. När det gäller de konstitutionella förutsättningarna för en ordning där regeringen ges en möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden kan först noteras att regeringen var slutinstans för utlänningsärenden fram till dess Utlänningsnämnden inrättades. Det finns således i sig inte något konstitutionellt hinder mot att regeringen slutligt prövar ett förvaltnings- ärende av detta slag. Den nuvarande ordningen innebär för övrigt bl.a. att såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden har möjlighet att överlämna ett ärende för regeringens prövning, något som aldrig har satts i fråga från konstitutionell utgångspunkt. Det är t.ex. svårt att se något hinder mot att överprövningen av Invandrarverkets beslut sker ibland hos regeringen och ibland, låt vara oftast, hos nämnden. Den enda fråga som återstår är då om just det förhållandet att regeringen ges befogenhet att besluta att den och inte myndigheterna skall pröva ett visst ärende kan anses betänkligt. Regeringen har svårt att se hur en ordning som tillåter en regering att förbehålla sig prövningen av ett ärende skulle kunna strida mot någon grund- lagsbestämmelse. Den bestämmelse som ligger närmast till hands att fundera över är 11 kap. 7 § RF som föreskriver att ingen myndighet får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Dess syfte är att tillgodose det rättssäkerhetsintresse som ligger i att förvaltningsmyndigheterna är självständiga i förhållande till överordnade organ så till vida att den hindrar regeringen från att ge Invandrarverket eller Utlänningsnämnden direktiv om hur myndigheterna skall besluta i ett visst fall. Den nu diskuterade ordningen innebär emellertid endast att regeringen bestämmer att myndigheterna inte skall fatta något beslut i saken. Ordningen innehåller inte något moment med innebörden att regeringen försöker påverka utgången i ärendet utan det rör sig uteslutande om att regeringen ersätter myndigheternas prövning med en egen prövning. Av den anledningen anser regeringen, i likhet med båda de utredningar som behandlat frågan, att den diskuterade ordningen är invändningsfri från konstitutionell synvinkel. Att ordningen således inte inbjuder till konstitutionella betänkligheter innebär inte att den är invändningsfri i lämplighetshänseende. En av de viktigaste invändningarna är att den kan påverka myndigheternas självständighet gentemot regeringen på ett mer allmänt plan. Det finns en viss risk för att ett regeringsbeslut av detta slag uppfattas som att regeringen underkänner myndigheternas bedömning av överlämnandefrågan eller - i sämsta fall - deras allmänna kompetens att bedöma sakfrågor. Denna risk måste tas på allvar. I synnerhet är det viktigt att en ny ordning inte medför att Utlänningsnämndens oberoende ställning och kompetens dras i tvivelsmål. En sådan utveckling skulle bl.a. kunna underminera nämndens prejudikatbildande funktion, vilket vore allvarligt. Som Asylprocessutredningen har betonat måste vidare risken att regeringen skulle hamna under tryck att av olika anledningar ta över handläggningen av mer eller mindre slumpvis utvalda ärenden beaktas. Även om den risken inte skall överdrivas delar regeringen utredningens uppfattning att de inte är försumbara. Det finns ännu en aspekt på den diskuterade ordningen som inte får negligeras. Det är högst antagligt att skrivelser till regeringen med yrkande om att regeringen skall överta ett visst ärende blir ett mer eller mindre regelmässigt inslag i överklagandeproceduren. Den diskuterade ordningen skulle således kunna medföra att regeringen återigen kom att belastas med i stort sett alla utlänningsärenden; denna gång utan att kunna ingripa i mer än ett fåtal fall. Regeringen är mot bakgrund av vad som nu sagts mycket tveksam till en ordning som innebär att regeringen ges möjlighet att förbehålla sig prövningen av vissa ärenden. Vid en jämförelse med förordningsmetoden har ärendemetoden avsevärda nackdelar. För regeringen framstår det som uppenbart att en vidgad användning av ärendemetoden inte är en bra lösning. Några ökade möjligheter för regeringen att avgöra enskilda ärenden bör av den anledningen inte komma i fråga. Den genomgång av tänkbara lösningar som nu gjorts leder till slutsatsen att förordningsmetoden är den bättre vägen för regeringens framtida praxisstyrning. Denna uppfattning delas av remissinstanserna. Som framhållits kan dock förordningsmetodens tjänlighet som ett kraftfullt styrmedel ifrågasättas för vissa ställningstaganden som rör särskilda grupper av asylsökande. Även andra ärenden kan innehålla frågor där en bättre styrning kan åstadkommas genom ärendemetoden. Övervägandena inför en ny ordning måste därför innefatta ställningstaganden till om en viss rätt att pröva enskilda ärenden alltjämt bör finnas kvar. Förordningsmaktens omfattning Vid utformningen av en ny ordning finns det anledning att först gå in på hur omfattande riksdagens bemyndigande till regeringen bör vara. Regeringen har tidigare slagit fast att de konstitutionella förutsättningarna är tämligen vidsträckta. Problematiken är alltså mest av lämplighetskaraktär. En annan aspekt som måste vägas in är utformningen av utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd. Det går inte att bortse från att det finns ett samband mellan den materiella utformningen av tillståndsbestämmelserna och utrymmet för regeringens förordningsmakt. Uttryckt med andra ord leder en tydlig och detaljerad lagreglering till att regeringens förutsättningar att meddela andra generella föreskrifter än s.k. verkställighetsföreskrifter i viss mån minskar. Annars riskerar principen att de centrala delarna av normgivningen skall ligga hos riksdagen att undergrävas. Asylprocessutredningens förslag till bemyndigande utgår från utlänningslagens nuvarande reglering om uppehållstillstånd som i synnerhet i ett hänseende ger stort utrymme för lämplighetsöverväganden. Den bestämmelse som avses är regeln i 2 kap. 4 § 2 UtlL som inte är utformad som en skyddsbestämmelse men som ger myndigheterna möjlighet att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Inom ramen för denna bestämmelse har uppehållstillstånd beviljats för bl.a. personer som har behov av vård eller som vistats länge i Sverige samt för den stora grupp som flytt undan väpnad konflikt. De förslag till nya regler om uppehållstillstånd som läggs fram i avsnitt 9 innebär en mer stringent och konkretiserad ordning som torde tillgodose JO:s påpekande om att viktigare ställningstaganden bör ligga hos riksdagen. Förslaget om de nya materiella reglerna måste vägas in vid utformningen av regeringens föreskriftsrätt på uppehållstillståndsområdet. Regeringen återkommer till detta. Innan det närmare behandlas i vilka avseenden en föreskriftsrätt bör delegeras till regeringen finns det emellertid anledning att något beröra de bemyndiganden som finns för närvarande. Det kan därvid konstateras att det stora antal bemyndiganden som utlänningslagen innehåller minskar överskådligheten beträffande vad regeringen får göra och inte göra på ett olämpligt sätt. En ambition vid utformningen av en ny ordning bör därför vara att försöka åstadkomma en tydligare och mer sammanhållen ordning åtminstone vad gäller de bemyndiganden i 2 och 3 kap. UtlL som rör uppehållstillstånd. Stockholms tingsrätt har i sitt remissyttrande kommit in på frågeställningar som rör regeringens möjligheter att med stöd av RF:s bestämmelser meddela verkställighetsföreskrifter. Det ligger mycket i vad tingsrätten anfört att bestämmelser i utlänningslagen inte kan ändra den rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter som följer direkt av RF. Det torde också med fog kunna hävdas att en viss rätt för regeringen att utfärda föreskrifter på uppehållstillståndsområdet går att härleda direkt ur grundlagsregeln. Mot bakgrund av den tveksamhet som under en rad av år rått beträffande omfattningen av denna rätt och som bl.a. kommit till uttryck genom att frågan ventilerats i konstitutionsutskottet vid flera tillfällen, bör utlänningslagens bemyndiganden vara så tydliga som möjligt. Att det utöver av vad som framgår av utlänningslagen alltid kommer att finnas ett visst utrymme för utfärdande av verkställighetsföreskrifter är oundvikligt. Regeringen anser dock att det finns betydande fördelar med att omfattningen av regeringens förordningsmakt i största möjliga utsträckning går att utläsa av utlänningslagens regelsystem. Ställning måste därefter tas till frågan vilka bemyndiganden riksdagen bör ge regeringen för att en ändamålsenlig styrning av praxisbildningen skall kunna komma till stånd. Detta fordrar en genomgång av de områden som kan bli aktuella. Enligt Asylprocessutredningen hör regeringens behov av att styra praxis främst hemma inom det område som enligt gällande rätt aktualiserar uppehållstillstånd på humanitär grund. Regeringen kan instämma i den bedömningen. En anpassning till det föreslagna materiella regelsystemet innebär därvid att bemyndigandet till att börja med bör innefatta en uttrycklig föreskriftsrätt vad gäller uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen bereds därigenom en möjlighet att i förordningens form styra den s.k. vårdfallspraxisen och andra principiella frågor inom denna sektor. Enligt den nuvarande ordningen beviljas även personer som flytt undan krig uppehållstillstånd under åberopande av humanitära skäl. Denna möjlighet ersätts i det föreslagna nya regelsystemet med en bestämmelse som ger rätt till skydd för dem som på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver detta. Skyddsregeln omfattar även dem som flyr undan en miljökatastrof. Asylprocessutredningen har föreslagit att regeringen skall kunna meddela föreskrifter rörande kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd för nya grupper av asylsökande. En anpassning av det förslaget till den nya skyddsregeln leder till bedömningen att det bör vara möjligt för regeringen att i en förordning ange att en viss grupp bör anses ha behov av sådant skydd som avses i den föreslagna lydelsen av 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Regeringen bör alltså bemyndigas att meddela sådana föreskrifter. Bemyndiganderätten bör utformas så att regeringen ges möjlighet att i förordningen ange om uppehållstillståndet skall vara av permanent slag eller om det skall tidsbegränsas. En förordning om permanent uppehållstillstånd för denna kategori kan aktualiseras endera när de skyddssökande just anlänt till Sverige eller då de haft tidsbegränsat uppehållstillstånd under viss tid utan att krisen i deras hemland upphört. I avsnitt 9 föreslås att regeringen skall ha kvar sin möjlighet att besluta att uppehållstillstånd inte får beviljas för den nu aktuella skyddskategorin om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar. Som tidigare slagits fast bör ett ställningstagande av detta slag ges formen av generella föreskrifter. Den nya bestämmelse som föreslås ersätta undantagsklausulen i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL bör alltså ges formen av ett normgivningsbemyndigande. Som framhållits tidigare kan det med hänsyn till de avvägningar som måste göras i denna situation - bl.a. grannlaga bedömningar mellan sökandenas skyddsbehov och våra mottagningsresurser samt utrikespolitiska överväganden - diskuteras om inte ett sådant beslut borde fattas av riksdagen. Regeringen har dock med hänsyn till att det kan bli nödvändigt att fatta beslut mycket snabbt stannat för lösningen att ställningstaganden av denna natur bör kunna göras av regeringen. En förordning som utfärdas med stöd av detta bemyndigande bör ta sikte på alla grupper som tillhör den nu aktuella skyddskategorin. Svenska flyktingrådet har förespråkat att en förordning av detta slag bör ha begränsad giltighetstid varefter förslag till lagändring måste ges in till riksdagen om tillämpningsbehovet kvarstår med motiveringen att riksdagen annars inte har något inflytande över frågan. Enligt regeringens uppfattning minskar emellertid en sådan ordning ändamålsenligheten i åtgärden på ett mindre lämpligt sätt. Förutom att det rör sig om en situation där det fordras ett mycket snabbt ställningstagande finns det t.ex. även en risk för att myndigheterna avvaktar med att avgöra ärendena till dess att riksdagen tagit ställning i frågan. Asylprocessutredningens förslag innehåller å andra sidan överhuvudtaget inte något krav på att riksdagen skall hållas underrättad om situationen. Enligt regeringens mening utgör Flyktingpolitiska kommitténs förslag att förordningar av detta slag skall redovisas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader en lämplig kompromiss. Denna konstruktion garanterar att riksdagen görs observant på frågan på ett tidigt stadium. Dessutom utgör skrivelsen ett bra underlag för eventuella debatter i riksdagen. Inget hindrar självfallet att frågan underställs riksdagen innan tremånadersfristen gått till ända om detta bedöms lämpligt. Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att möjligheterna att skärpa kriterierna för uppehållstillstånd framdeles utformas som ett normgivningsbemyndigande som innehåller en erinran om att regeringens beslut skall redovisas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader. I avsnitt 9 föreslås att regeringens föreskriftsrätt även skall omfatta möjligheterna att besluta om tidsbegränsade uppehållstillstånd i en mass- flyktssituation, dvs. när ett mycket stort antal skyddssökande lämnar sitt land. Också denna fråga innefattar överväganden av grannlaga natur som t.ex. såväl utrikespolitiska som säkerhetspolitiska ställningstaganden. Beslut om att tillämpa en ordning med tidsbegränsade tillstånd av detta slag bör därför endast kunna fattas av regeringen. I likhet med vad som gäller för ställningstaganden om en skärpning av kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd är frågan om tidsbegränsade uppehållstillstånd av sådan betydelse att riksdagen bör hållas underrättad om situationens utveckling. Regeringen har därför föreslagit att även föreskrifter om sådana tillstånd skall anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader. Enligt den nuvarande ordningen har regeringen rätt att föreskriva att en ansökan får bifallas även i andra fall än som anges i 2 kap. 5 § andra och tredje styckena UtlL om det följer av en överenskommelse med främmande stat (tredje stycket samma paragraf). Detta bemyndigande infördes i utlänningslagen i samband med Sveriges anslutning till EES-avtalet (SFS 1992:1165). Dess syfte är att ge regeringen möjligheter att i förordning reglera de närmare förutsättningarna för att medborgare i EES-länderna och deras anhöriga skall kunna söka och beviljas uppehållstillstånd efter inresa i Sverige. Detta bemyndigande måste givetvis finnas kvar även i den nya ordningen. Enligt regeringens uppfattning är emellertid bemyndigandet något för snävt utformat för att det skall täcka in de krav på svenska bestämmelser på uppehållstillståndsområdet som kan följa av olika internationella överenskommelser. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att det allmänt utformade bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL tas bort. Bl.a. våra förpliktelser i anslutning till EU kan uppställa krav på bestämmelser som inte hör hemma i utlänningslagen utan som bör regleras i förordning. Ett annat exempel nämns i avsnitt 9, nämligen ett eventuellt behov av att föreskriva vissa särregler för medborgare i stater som har anslutit sig till den Europeiska sociala stadgan men som inte är medlemmar i EU. Mot den bakgrunden bör det nu aktuella bemyndigandet utformas så att det ger regeringen rätt att föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får beviljas i de fall det följer av en överenskommelse med främmande stat. I den nya ordningen bör regeringen vidare ha kvar sin rätt att föreskriva undantag från utlänningslagens krav på uppehållstillstånd och att föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader (1 kap. 4 § andra stycket UtlL). Liksom hittills bör regeringen också kunna föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar som omfattas av EES-avtalet även i andra fall än de som anges i 2 kap. 11 § första stycket UtlL (tredje stycket samma paragraf) och att föreskriva undantag från tillämpningen av den s.k. första asyllandsprincipen för de fall där utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att han inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här (3 kap. 4 § tredje stycket). Även rätten att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för studier och besök bör finnas kvar. Som framgått innebär de förslag som nu läggs fram en något mer begränsad förordningsmakt för regeringen än vad Asylprocessutredningen förutsatte. Detta är en naturlig följd av de förändringar som föreslås i de materiella reglerna om uppehållstillstånd där förutsättningarna för tillstånd tydligt framgår av lagtexten. Regeringen anser i likhet med UNHCR:s representant i de baltiska och nordiska länderna att frågan om bestämmandet av flyktingstatus bör ankomma på myndigheterna. Detsamma bör gälla prövningen av ansökningar från dem som riskerar att straffas med döden, kroppsstraff, tortyr m.m. och dem som på grund av kön eller homosexualitet riskerar förföljelse. Det bör åtminstone inte komma i fråga att utfärda förordningar på dessa områden. Regeringen är alltså inte beredda att föreslå införandet av en så omfattande förordningsmakt som Röda korset förordat. Regeringen vill avslutningsvis framhålla att vi helt instämmer i JK:s påpekande att en förordning bör vara klar och uttömmande. Detta hindrar dock inte att förordningsmotiv i många fall kan behövas, bl.a. för att öka förståelsen för bevekelsegrunderna bakom förordningens tillkomst. 11.4Regeringens prövning av enskilda ärenden Regeringens förslag: Regeringens befattning med enskilda ärenden minskas. En begränsad möjlighet för myndigheterna att lämna över ärenden till regeringen för avgörande behålls dock. De ärenden som fortsättningsvis får lämnas över är huvudsakligen vissa säkerhetsärenden, vissa ärenden som har utrikespolitisk betydelse och ärenden som kan antas ha betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp asylsökande. Så kallade nya ansökningar får inte överlämnas. En ny bestämmelse som reglerar situationen där ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda begär att Sverige skall inhibera ett avlägsnandebeslut, förs in i utlänningslagen. Bestämmelsen innebär att inhibition skall meddelas om det inte finns synnerliga skäl som talar mot det. Regeringens bedömning: Regeringen bör inte ges möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden eller ärendegrupper. Asylprocessutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Flyktingpolitiska kommittén förordar att frågan om borttagande av möjligheten att överlämna nya ansökningar utreds vidare. Remissinstanserna: Asylprocessutredningens förslag om inskränkningar i myndigheternas möjligheter att överlämna ärenden till regeringen har i sin helhet tillstyrkts av LO, Caritas och SACO-S/SIV. LO har därvid betonat att tonvikten i regeringens arbete kan läggas vid övergripande styrning om befattningen med enskilda ärenden minskas. Stockholms tingsrätt, Ut- länningsnämnden och Röda korset har rest invändningar mot att s.k. nya ansökningar inte skall få överlämnas enligt den föreslagna ordningen. Tingsrätten har anfört att det visserligen ligger i sakens natur att det mer sällan finns skäl att överlämna ett ärende till regeringen för avgörande efter det att ett lagakraftägande avlägsnandebeslut finns men att även en sådan ansökan bör kunna överlämnas för den händelse den någon gång skulle uppfylla de restriktiva kriterier som gäller för ett överlämnande. Enligt Utlänningsnämnden finns det inga principiella skillnader mellan nya ansökningar och andra utlänningsärenden och även i nya ansökningar kan det åberopas skäl av säkerhetskaraktär, med utrikespolitisk betydelse eller av betydelse för en större grupp asylsökande. Utlänningsnämnden ifrågasätter vidare Asyl- processutredningens bedömning att nämndens ställning kan försämras om nya ansökningar får överlämnas. Röda korset har bl.a. föreslagit att över- lämnandebestämmelserna skall vara mer tvingande för myndigheterna vilket enligt organisationen kan åstadkommas genom att uttrycket "får" ersätts med "bör". Organisationen har även uttryckt tveksamhet inför den föreslagna ändringen i 7 kap. 11 § andra stycket 4 UtlL där "särskild vikt" ändras till "synnerlig vikt" under motiveringen att det är svårt att överblicka konsekvenserna av en sådan ändring. Invandrarverket har avstyrkt förslaget. Enligt verket bör de nuvarande möjligheterna att överlämna ärenden behållas. Invandrarverkets uppfattningen är att även ärenden där verket överväger ett avslagsbeslut bör kunna överlämnas eftersom det ordinära systemet med överklagande till Utlänningsnämnden kan innebära att ärendet aldrig kommer att överlämnas till regeringen. Vissa ärenden kan också vara av den karaktären att deras överlämnande till regeringen brådskar, t.ex. vid en stor inströmning av asylsökande. Detta förfarande bör enligt Invandrarverket inte vara beroende av ett överlämnande från Utlänningsnämnden. Enligt verket gäller dessa synpunkter främst sådana ärenden där det politiska inslaget är särskilt påtagligt och där lämplighetsöverväganden är den centrala frågan. Invandrarverket pekar också på att verket genom sitt ansvar för mottagande av asylsökande och invandrarnas integration har goda förutsättningar att överblicka samhälleliga konsekvenser. Såvitt gäller de s.k. säkerhetsärendena instämmer verket i att en ändring av nuvarande praxis är påkallad i så måtto att verket ges större möjligheter att meddela avslagsbeslut i stället för att överlämna ärendet med ett avstyrkande till regeringen. En förutsättning för detta är dock att verket på ett helt annat sätt än nu får tillgång till Säkerhetspolisens bakgrundsmaterial. Verket framhåller att det inte är några problem med att organisera arbetet internt så att endast ett litet antal tjänstemän tar befattning med säkerhetsärenden. Invandrarverket avstyrker vidare att dess överlämnade ärenden alltid skall gå via Utlänningsnämnden. Enligt verkets uppfattning bör det som central utlänningsmyndighet kunna överlämna ärenden direkt till regeringen. Om förslaget genomförs betonar verket det angelägna i att det ankommer på nämnden att skyndsamt vidarebefordra ärendet till regeringen. Utlänningsnämnden och Caritas har instämt i bedömningen att regeringen inte bör ges möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden eller ärendegrupper. Advokatsamfundet, Röda korset och FARR anser däremot att regeringen i vissa fall måste ges en möjlighet att "ta till sig" ärenden. Sveriges advokatsamfund och FARR har som exempel på ärenden som kan komma i fråga angett fall där Europakommissionen begär att regeringen skall tillämpa regel 36 i Europakommissionens förfarandebestämmelser att förordna om inhibition. Enligt Röda korset måste regeringen ha en initiativrätt för att tillfullo kunna styra praxis. Röda korset anser vidare att Asylprocess- utredningens farhågor för att en sådan ordning skall negativt påverka myndigheternas självständighet är överdrivna. Enligt organisationen är det inte acceptabelt med en ordning som tillåter att regeringen kan undandra sig ansvaret för avgörande av svåra och principiellt viktiga beslut. Skälen för regeringens förslag: Även om regeringen har kommit fram till att tillämpningen av utlänningslagen i många fall bäst styrs genom förordningsmetoden, talar vissa förhållanden för att regeringen bör ha kvar en möjlighet att göra ställningstaganden genom beslut i enskilda ärenden. Ett första steg bör dock vara att undersöka om det är möjligt eller lämpligt att helt befria regeringen från befattningen med enskilda ärenden. Först sedan en sådan analys har gjorts torde nämligen ett väl underbyggt ställningstagande till en eventuell framtida överlämnandeordning kunna göras. Analysen av denna fråga har hittills rört sig kring regeringens befattning med ärenden som lämnas över för praxisbildning. En bedömning av de övriga överlämnandegrunderna i 7 kap. 11 § UtlL måste emellertid också göras. När det gäller myndigheternas möjlighet att av andra anledningar än prejudikatsintresse överlämna ärenden till regeringen, utgör säkerhetsärendena en särskild kategori. Vid första påseendet förefaller regeringen att utgöra ett naturligt forum för säkerhetsärenden. Ett viktigt skäl för detta är, som Invandrarverket påpekat, att Säkerhetspolisen iakttar en reserverad hållning när det gäller att lämna myndigheterna en närmare redogörelse för skälen till att en ansökan om uppehållstillstånd avstyrks. Sekretessen kan inte på samma sätt hävdas gentemot regeringen. Asylprocessutredningen har gjort bedömningen att detta förhållande inte utgör skäl nog för slutsatsen att alla ärenden som innehåller säkerhetsaspekter automatiskt skall överlämnas till regeringen. Enligt utredningen bör administrativa förändringar vidtas på Invandrarverket och Utlänningsnämnden i syfte att förbättra kommunikationerna mellan dessa myndigheter och Säkerhetspolisen. De ändringar som föreslagits är att endast ett mycket litet antal anställda på myndigheterna tilldelas behörighet att befatta sig med ärenden av säkerhetsnatur samt att endast denna begränsade krets får tillgång till arkiv där avslutade ärenden av detta slag förvaras. Enligt utredningen bör ett sådant förhållningssätt på sikt göra Säkerhetspolisen mer beredvillig att ge detaljerade redogörelser även till myndigheterna vilket ökar förutsättningarna för att befria regeringen från ärenden av detta slag. Asylprocessutredningen har föreslagit att utrymmet för ett överlämnande av säkerhetsärenden till regeringen skall inskränkas. Förslaget innebär att endast två kategorier av ärenden skall få överlämnas. Den ena kännetecknas av att myndigheterna vill bifalla asylansökan trots att Säkerhetspolisen har avstyrkt att uppehållstillstånd beviljas. Den andra utgörs av ärenden som karakteriseras av att utlänningen på grund av verkställighetshinder inte kan avvisas, dvs. ärenden där beslutsmöjligheterna är inskränkta till att endera meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av vandelsskäl eller att ge ett permanent uppehållstillstånd. Förutsättningarna för överlämnande inom denna grupp begränsas enligt förslaget till de ärenden där myndigheterna anser att permanent tillstånd bör beviljas trots Säkerhetspolisens avstyrkande. Utredningen har slutligen förordat att myndigheterna skall företa en fullständig utredning av såväl asylskäl som säkerhetsaspekter innan ett överlämnande sker så att endast färdigutredda ärenden lämnas över till regeringen. I Asylprocessutredningens förslag ligger att ärenden där asylansökan under alla förhållanden skall avslås aldrig kan komma i fråga för ett överlämnande till regeringen. Regeringen delar utredningens uppfattning i denna fråga. Det finns inte någon rimlig anledning att ha en ordning där myndigheterna kan överlämna ärenden som kännetecknas av att ansökan skall avslås därför att de skäl som åberopats inte är tillräckliga för att bevilja uppehållstillstånd. Dessa ärenden bör prövas av myndigheterna på vanligt sätt. När det gäller övriga ärenden bör däremot utredningens förslag modifieras. Invandrarverket har förklarat att det inte finns några problem med att organisera arbetet så att endast en liten krets arbetar med säkerhetsärenden. Även Utlänningsnämnden torde kunna åstadkomma en sådan omorganisation. Regeringen är ense med utredningen om att detta bör leda till att Säkerhetspolisen intar ett öppnare förhållningssätt mot Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Å andra sidan går det inte att bortse från att den typ av uppgifter som finns hos Säkerhetspolisen är mycket känsliga ur sekretessynpunkt. Det är mot den bakgrunden naturligt att Säkerhetspolisen måste ställa höga krav på sekretess även vid informationsutbyte mellan myndigheter. De intressen som Säkerhetspolisen företräder är självfallet av stor vikt för samhället. Det är emellertid också betydelsefullt att Invandrarverket och Utlänningsnämnden får tillräcklig information för att myndigheterna i enlighet med utlänningslagens bestämmelser skall kunna göra en riktig bedömning av frågan om ärendet av säkerhetsskäl bör överlämnas till regeringen för avgörande. Detta bör kunna åstadkommas redan genom att Säkerhetspolisen ger myndigheterna en summarisk redogörelse för de omständigheter som åberopas mot den person som ansökt om uppehållstillstånd. Regeringen utgår från att de tre myndigheterna kan få till stånd en fungerande rutin i detta avseende. Ärenden får även överlämnas till regeringen om de bedöms ha betydelse för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation. Dessa ärenden hör enligt regeringens uppfattning tämligen logiskt sett hemma hos regeringen. Man bör dock notera att 10 kap. 8 § RF föreskriver att Utrikesministern skall hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till främmande stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Detta innebär att en viss rest av kontroll från regeringens sida kvarstår även om Invandrarverket och Utlänningsnämnden skulle ges exklusiv rätt att pröva även ärenden som har utrikespolitisk betydelse. Det är därför inte helt uteslutet med en lösning som innebär att ärenden av detta slag endast prövas av myndigheterna. De ärenden som hänskjuts av utrikespolitiska skäl är emellertid få. Om vissa överlämnandemöjligheter behålls, bör vissa ärenden med utrikespolitisk betydelse tillhöra den grupp ärenden som alltjämt bör få lämnas över. En av fördelarna med en lösning som befriar regeringen från att ta befattning med enskilda ärenden är, som Asylprocessutredningen påpekat, att regeringens roll på uppehållstillståndsområdet kan renodlas till att huvudsakligen avse normgivning. Myndigheterna skulle på eget ansvar få tillämpa normerna. Förhållandet mellan regeringen och myndigheterna blir på det sättet mer likt det förhållande som råder mellan regeringen och domstolarna samt flertalet förvaltningsmyndigheter. Ytterligare ett argument för ett borttagande av överlämnandemöjligheterna är att den svenska ordningen torde stå i kontrast med rättsuppfattningen i många andra västeuropeiska länder i så måtto som att den vanligaste ordningen där är att en domstol eller ett oberoende domstolsliknande organ överprövar beslut i asylärenden. Ett exempel på ett sådant organ är Flygtningenaevnet som utgör sista instans i asylärenden i Danmark. Det är frågan om denna diskrepans jämfört med förhållandena i andra EU-länder på sikt kan upprätthållas. Trots de tämligen starka argument som talar för en lösning som innebär att regeringen befrias från all befattning med enskilda ärenden är det svårt att bortse från att vissa ställningstaganden i ärenden om uppehållstillstånd är av så uttalat politiskt slag att det knappast är rimligt att något annat organ än regeringen tar ställning. Om den svenska ordningen enbart gällde tillämpningen av ett renodlat rättsligt flyktingbegrepp byggt på flyktingkonventionens krav skulle det inte finnas någon anledning för regeringen att befatta sig med enskilda ärenden. Detta är dock inte fallet. Det går därför inte komma till någon annan slutsats än att det är bäst med en ordning som tillåter att regeringen i begränsad omfattning kan ge vägledning genom beslut i enskilda ärenden. Även vissa säkerhetsärenden och vissa ärenden som har utrikespolitisk betydelse bör höra till de ärendekategorier som framdeles bör kunna överlämnas. Prop. 1996/97:25 Möjlighet att överlämna ärenden Regeringen anser alltså inte att det för närvarande finns förutsättningar att helt befria en regering från befattningen med enskilda ärenden. Möjligheterna att överlämna ärenden bör emellertid minskas. Detta förhållande innebär ett närmande till den förhärskande rättsuppfattningen i flertalet övriga väst- europeiska länder. Regeringen återkommer till frågan om formen för myndigheternas överlämnanden av ärenden. Invandrarverket har avstyrkt att den nuvarande ordningen ändras. Enligt regeringens uppfattning undervärderar verket därvid betydelsen av de föränd- ringar som föreslås i de materiella bestämmelserna om uppehållstillstånd. I synnerhet har det betydelse att utrymmet för rena lämplighetsöverväganden har krympt genom att bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl nu föreslås omfatta främst renodlade humanitära skäl. Regeringen är av uppfattningen att den mest framkomliga vägen för en effektiv styrning är att förordningsmetoden används i största möjliga utsträckning men att prövningen av vissa ärenden av utrikespolitisk natur samt en begränsad prövningsmöjlighet beträffande ärenden av säkerhets- och prejudikatskäl alltjämt förbehålls regeringen. Vid detta förhållande bör även möjligheten att överlämna ärenden på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak finnas kvar. I likhet med Asylprocessutredningen ser regeringen ingen anledning att låta den nuvarande bestämmelsen om att synnerliga skäl talar för regeringens prövning vara kvar. Det finns, som utredningen påtalat, en risk att en generalklausulsliknande bestämmelse av detta slag inbjuder till överlämnanden av ärenden som är besvärliga att handlägga på grund av massmedial uppmärksamhet men som det egentligen inte finns några skäl för att regeringen skall pröva. Att låta överlämnandegrunden "synnerliga skäl" vara kvar stämmer dessutom inte överens med intresset att minska regeringens befattning med enskilda ärenden. Regeringen har i det föregående berört frågan i vilka fall säkerhetsärenden och ärenden som har utrikespolitisk betydelse bör få överlämnas. Vad som återstår är då en mer ingående beskrivning av vilka ärenden som kan komma i fråga för ett överlämnande av praxisbildningsskäl. Regeringen har därvid kommit fram till att avgörande argument talar mot en ordning som innebär att regeringen i en förordning föreskriver att vissa grupper av utlänningar inte skall anses ha tillräckliga skäl för att få uppehållstillstånd. Ställningstaganden av det slaget måste alltså även i fortsättningen göras genom beslut i enskilda ärenden. Enligt regeringens uppfattning bör denna överlämnandegrund utformas så att det uttryckligen framgår av lagtexten att ärenden som bedöms vara av vikt för styrning av praxis får överlämnas om ärendet kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp av utlänningar som åberopar väsentligen samma skäl till stöd för sin ansökan om asyl. På detta sätt kan det inte råda någon tvekan om i vilka situationer ett överlämnande kan aktualiseras hos myndigheterna. Regeringen är ense med Asylprocessutredningen om att en ventil för att överlämna även andra ärenden av prejudikatskäl bör finnas kvar. Som utredningen påpekat kan det nämligen inte uteslutas av det kan finnas ärenden av sådant slag att de inte kan passas in i förordningsmetoden. Möjligheten att överlämna ärenden av denna orsak bör dock inskränkas i förhållande till nuvarande ordning. Detta bör komma till uttryck genom att lokutionen "av synnerlig vikt för ledning av denna lags tillämpning" förs in i lagtexten. Som exempel på ärenden som kan komma i fråga för överlämnande på denna grund kan nämnas ärenden där ändring av en etablerad praxis övervägs eller ärenden där myndigheterna bedömer att rättsläget är oklart. Enligt Asylprocessutredningens förslag skall s.k. nya ansökningar inte få överlämnas till regeringen för avgörande i fortsättningen. Stockholms tingsrätt, Utlänningsnämnden och Röda korset har avstyrkt detta förslag. Regeringen instämmer trots de argument som remissinstanserna anfört i utredningens bedömning. Den praxisstyrning som behövs från regeringens sida bör ges i grundärendet. Det torde därtill höra till sällsyntheterna att säkerhetsaspekter och utrikespolitiska aspekter uppkommer först sedan ett avlägsnandebeslut vunnit laga kraft. Vad som i dessa hänseenden kan bli aktuellt att pröva är endast dessa aspekters betydelse för bedömningen av om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa avvisningen eller utvisningen. Den prövningen bör Utlänningsnämnden kunna göra på egen hand. När det gäller ställningstaganden rörande grupper av utlänningar torde företrädesvis bedömningen komma att röra personer som flytt undan väpnade konflikter eller miljökatastrofer och en ny ansökan från de kategorierna får enligt den föreslagna nya lydelsen av 2 kap. 5 b § UtlL bifallas förutsatt att omständigheten är ny eftersom de har rätt till skydd i Sverige. Inte heller den prövningen torde kräva regeringens ställningstagande. Regeringen anser vidare att Asylprocessutredningen bedömning att en negativ konsekvens av att nya ansökningar får överlämnas är att ordningen kan försvaga Utlänningsnämndens ställning som högsta instans är befogad. Att regeringen bifaller en ny ansökan torde av den större allmänheten och inte minst av massmedia uppfattas som ett underkännande av nämndens kompetens. Att den insatte förstår att bifall till en ny ansökan förutsätter att nya omständigheter åberopas i ärendet saknar betydelse. Risken för bristande förtroende för nämnden är särskilt påtaglig i de fall där ett ärende överlämnas först sedan Utlänningsnämnden redan har prövat en eller flera nya ansökningar. Så länge möjligheten att överlämna nya ansökningar finns kvar kan dessutom möjligheten att begära ett överlämnande uppfattas som ett mer eller mindre vedertaget rättsmedel som underminerar auktoriteten hos myndigheterna. Regeringen föreslår alltså att nya ansökningar inte skall få överlämnas enligt den nya ordningen. Regeringen ges inte rätt att förbehålla sig prövningen I tidigare avsnitt har ingående redovisats vilka olägenheter som är förknippade med ett system som tillåter att regeringen beslutar att den själv och inte myndigheterna skall avgöra vissa ärenden eller ärendegrupper. Noteras bör dock att bedömningen där görs beträffande en ordning som ganska frikostigt ger regeringen möjlighet att pröva enskilda ärenden, dvs. ärenden som överlämnas från myndigheterna och ärenden som regeringen fordrar in självmant. Frågan är om slutsatsen om en utökad användning av ärendemetoden blir densamma även om metoden används i den nu föreslagna ordningen, dvs. en ordning där regeringens möjligheter att pröva enskilda ärenden minskas. Det är ju nämligen tänkbart att ett system som bygger på att regeringen i större utsträckning styr praxisbildningen genom generella föreskrifter skulle bli mer effektivt om det kombinerades med en begränsad rätt för regeringen att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärendegrupper. Regeringen tänker då särskilt på fall där myndigheterna anser att situationen i de asylsökandes hemländer bör klarna innan beslut fattas men där regeringen har en annan uppfattning. Även om regeringens möjligheter att sålunda ta till sig ärenden skulle begränsas kraftigt hindrar detta knappast uppkomsten av de nackdelar som beskrivits vara förknippade med ärendemetoden. Regeringen välkomnar självfallet den allmänna debatten om flykting- och invandrarfrågor. Det förefaller emellertid naturligare att den fokuseras på frågan i stort och inte enbart på slumpvis utvalda enskilda ärenden. Regeringen kan då koncentrera sig på utformningen av politiken vilket för övrigt bl.a. var avsikten med Utlänningsnämndens inrättande. En ökad användning av förordningsmetoden accentuerar ytterligare denna regeringens roll. Regeringen anser vid en samlad bedömning att den nya ordningen inte bör innehålla någon rätt för regeringen att förbehålla sig rätten att avgöra vissa ärenden eller ärendegrupper. Detta ställningstagande innebär inte att vi bortser från vad Advokatsamfundet m.fl. remissinstanser har anfört rörande situationen där Europakommissionen för de mänskliga rättigheterna riktar en begäran till Sverige att inhibera verkställigheten av ett visst avlägsnandebeslut. Regeringen anser tvärtom att det finns åtskilligt av intresse i dessa synpunkter. Den påtalade situationen kan dock regleras direkt i utlänningslagen genom införandet av en bestämmelse med innebörden att en inhibitionsbegäran av detta slag skall föranleda att verkställigheten inhiberas om inte synnerliga skäl talar mot detta. Mot bakgrund av att det finns flera organ som har folkrättslig behörighet att rikta en rekommendation om inhibition av ett avlägsnandebeslut till Sverige bör bestämmelsens räckvidd inte begränsas till att avse endast den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna. Den bör i stället utformas så att även framställningar från t.ex. den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och den kommitté som övervakar efterlevnaden av FN:s tortyrkonvention täcks in. Detta kan åstadkommas genom att bestämmelsens tillämpningsområde fastställs till att avse framställningar från internationella organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda. En bestämmelse med innebörden att inhibition skall meddelas i denna situation, om inte synnerliga skäl talar mot detta, utgör en garanti för att verkställigheten stoppas i praktiskt taget alla fall. Även om en sådan begäran inte är folkrättsligt bindande för staten, se t.ex. Europadomstolens dom i målet Cruz Varas mot Sverige (dom 1991-03-20, Ser. A No 202), bör framställningar av detta slag regelmässigt följas för att möjliggöra en effektiv prövning av konventionsorganen. Undantagsregeln bör därför tolkas mycket restriktivt. Regeringen föreslår att en bestämmelse av detta slag införs. De synpunkter som remissinstanserna har anfört får därmed anses tillgodosedda. Bestämmelser om vilken myndighet som skall pröva inhibitionsfrågan finns i 8 kap. 9 och 10 §§ UtlL. Formen för överlämnande av ärenden Enligt den nuvarande ordningen får myndigheterna under vissa omständligheter lämna över ärenden till regeringen men ett överlämnande är aldrig obligatoriskt. Röda korset har anfört att lagtexten bör göras mer tvingande för myndigheterna. Regeringen anser dock i likhet med Asylprocessutredningen att det inte finns någon anledning att förändra denna konstruktion. Den enda anledning som skulle kunna berättiga en sådan ändring vore om det funnits tecken på obstruktion från myndigheternas sida vad gäller överlämnanden av ärenden och detta är inte fallet. Ett ytterligare skäl som i vissa fall talar för att den nuvarande icke obligatoriska överlämnandevägen bör behållas är att ärenden om avvisning eller utvisning överhuvudtaget inte bör överlämnas till regeringen om utlänningen påstår att han eller hon löper risk för tortyr eller omänsklig behandling och påståendet inte är uppenbart ogrundat. Detta gäller oberoende om förutsättningar för ett överlämnande i övrigt finns och anledningen är att ett sådant förfarande skulle kunna tänkas strida mot artikel 13 i Europakonventionen om utlänningen i ett sådant fall får sin sak prövad i endast en instans och avgörandet går honom eller henne emot. På samma sätt förhåller det sig med avvisnings- och utvisningsärenden som kan tänkas förhindra utlänningens rätt till privat- eller familjeliv. Europakonventionen gäller som svensk lag från och med den 1_januari 1995. Det är olämpligt att Invandrarverket hamnar i en situation där verket tvingas lämna över ärenden som kan innehålla problemställningar av detta slag. Samma form för överlämnande bör gälla för båda prövningsmyndigheterna. Regeringen föreslår alltså att överlämnandeordningen för myndigheterna även fortsättningsvis skall uttryckas med lokutionen "får". Asylprocessutredningen har anfört att det är märkligt att Invandrarverket skall ha möjlighet att - med förbigående av Utlänningsnämnden - lämna över ärenden direkt till regeringen därför att verket vill få klarhet i vilken praxis som bör gälla. Regeringen instämmer i den uppfattningen. Som utredningen påpekat är ett sätt att komma tillrätta med problemet att Invandrarverket åläggs att alltid meddela avvisningsbeslut i ärenden där det finns behov av ett prejudikat, dvs. även i fall där beslutsfattaren på verket anser att tillstånd bör beviljas. En sådan ordning kan dock aldrig godtas. Hänsynen till de enskilda asylsökandena måste ta överhanden här. Enligt regeringens uppfattning skulle det vara stötande om ett avslagsbeslut motiverades enbart med intresset av praxisvägledning. Detta alternativ kan alltså inte komma i fråga. Det alternativ som Asylprocessutredningen har föreslagit är en ordning som bygger på att Invandrarverket alltid måste lämna över ärenden via Utlänningsnämnden. Nämnden skulle därvid vara skyldig att vidarebefordra ärendet till regeringen jämte ett eget yttrande med innehåll liknande det som tillställs regeringen i de ärenden som går på remiss till nämnden i dag. Yttrandet skulle dessutom, som ett obligatorium, innehålla Utlänningsnämndens uppfattning i frågan om ärendet borde prövas av regeringen. Regeringen skulle slutligen ha möjlighet att, liksom för närvarande, återlämna ärendet till Invandrarverket, om det inte innehöll några omständigheter som föranledde ställningstaganden från regeringens sida. Invandrarverket har avstyrkt förslaget. Regeringen håller med verket om att denna lösning sannolikt försenar handläggningen hos myndigheterna något. I likhet med Asylprocessutredningen anser regeringen trots detta att lösningens fördelar klart överväger den nackdelen. Regeringen förutsätter också att Utlänningsnämnden behandlar dessa fåtaliga ärenden skyndsamt så att inte onödig tidsutdräkt uppstår innan ärendena vidarebefordras till regeringen. Regeringen föreslår därför att en sådan ordning införs. Den för bl.a. med sig det goda att Utlänningsnämndens ställning som högsta instans förstärks och att ärendet i princip har beretts av två instanser då det kommer till regeringen. I de ärenden som Invandrarverket lämnar över till regeringen via Ut- länningsnämnden kan frågor om förvar och uppsikt bli aktuella. Med de nuvarande bestämmelserna i utlänningslagen saknar nämnden möjligheter att fatta beslut rörande förvar och uppsikt i den föreslagna överlämnandesituationen. Detta väcker frågan om nämnden bör ges en sådan behörighet. Mot detta talar att ärenden av detta slag torde vara sällsynt förekommande. Det är mot den bakgrunden onödigt att komplicera förvarsbestämmelserna genom införandet av en regel med denna innebörd. I de flesta fall torde man dessutom kunna komma till rätta med problemet genom att Invandrarverket anpassar tiden för ärendets överlämnande så att ett beslut om förvar eller uppsikt inte behöver omprövas under den tid ärendet finns hos nämnden. Om en fråga om förvar eller uppsikt skulle bli akut under den korta tid ärendet finns på nämnden bör nämnden omedelbart vidarebefordra ärendet till regeringskansliet så att frågan kan prövas där. Någon utvidgning av nämndens behörighet att besluta om förvar och uppsikt behövs således inte. För att instansordningen mellan Invandrarverket och Utlänningsnämnden skall bli så stringent som möjligt bör verkets möjligheter att överlämna ärenden till regeringen inskränkas till i huvudsak de fall där verket avser att meddela ett bifallsbeslut. I de flesta fall torde nämligen inte ärendena vara av det slag att de kan sägas ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller för Sveriges förhållande till främmande makt att regeringen bör pröva ärendet. Inte heller finns det i en avslagssituation utrymme för att överlämna ett ärende av endast prejudikatskäl. Om Invandrarverket anser att ansökan skall avslås är det lämpligast att verket meddelar ett avslagsbeslut i dessa fall. Ärendet får sedan följa den vanliga överklagandeordningen. Utlänningsnämnden kan därefter på sedvanligt sätt överlämna ärendet till regeringen om nämnden anser att saken är sådan att regeringen bör ta ställning. När det gäller ärenden som rör grupper av asylsökande ligger saken något annorlunda till. Regeringen delar Invandrarverkets uppfattning att sådana ärenden bör få överlämnas även i de fall där verket anser att ansökningarna skall avslås eftersom det är angeläget att regeringen får ta ställning till situationen så snart som möjligt. Inte ens dessa ärenden kan dock anses vara så brådskande att det finns skäl att avvika från ordningen att överlämnandet skall gå via Utlänningsnämnden. Enligt nuvarande ordning har regeringen möjlighet att överlämna ett ärende som hänskjutits till regeringen av Invandrarverket till Utlänningsnämnden för avgörande. Denna möjlighet har praktiskt taget aldrig utnyttjats av regeringen. Detta leder till slutsatsen att möjligheten bör kunna undvaras. För den slutsatsen talar också strävan att i största möjliga mån upprätthålla en tvåinstansprövning i ärenden om uppehållstillstånd. Regeringen föreslår alltså att möjligheten att överlämna ett av Invandrarverket hänskjutet ärende till nämnden för avgörande tas bort. En ändring med denna innebörd bör göras i 7 kap. 11 § UtlL. 12 Rättssäkerhet 12.1Gällande ordning Identitetsfrågor Invandrarverket och polisen får enligt 5 kap. 5 § UtlL fotografera och ta fingeravtryck av en utlänning som inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till Sverige eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd. Fotografering och fingeravtryckstagning får även ske om förutsättningar finns för att ta en utlänning i förvar. Enligt 5 kap. 3 § UtlL får Utlänningsnämnden, Invandrarverket och polismyndigheter omhänderta pass och andra identitetshandlingar som avser en person som ansöker om uppehållstillstånd. En polismyndighet får även i samband med verkställigheten av ett avlägsnandebeslut ta hand om handlingar av detta slag, i avvaktan på att verkställigheten kan ske. Muntlig handläggning I samband med 1989 år utlänningslag infördes en särskild bestämmelse - 11 kap. 1 § - om muntlig handläggning i asylärenden vid Invandrarverket. Genom en lagändring, som trädde i kraft den 1 januari 1992 (SFS 1991:1573), tillämpas bestämmelsen också när Utlänningsnämnden handlägger ett asylärende. I bestämmelsens första stycke föreskrivs att muntlig handläggning skall ingå om det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Vidare stadgas att muntlig handläggning även annars skall företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Regeln tillåter slutligen att även andra personer än utlänningen hörs (11 kap. 1 § andra stycket). Utlänningslagens bestämmelse skiljer sig i vissa avseenden från vad som i allmänhet gäller för muntlighet i förvaltningsförfarandet och från vad som således gällde för Invandrarverkets vidkommande före tillkomsten av 1989 års lag. Den allmänna regeln finns i 14 § förvaltningslagen (1986:223, FL). Där föreskrivs att en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, skall få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Enligt bestämmelsen kan myndigheterna besluta om muntlig handläggning även om den enskilde inte begär det. Myndigheterna skall därvid särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för den enskilde att ha med myndigheten att göra. Med muntlighet i FL:s bemärkelse avses inte bara en formell muntlig förhandling utan också mer informella kontakter som telefonsamtal och sammanträffanden. Regeln i förvaltningslagen ger inte parten rätt att kräva ett formellt sammanträde eller förhandling. Parten kan inte heller kräva att få tala med beslutsfattaren i ärendet, utan myndigheten kan i princip hänvisa honom eller henne till någon annan lämplig tjänsteman. Det naturliga är dock att den som har det närmaste ansvaret för handläggningen tar hand om kontakterna med parten. Förvalningslagen uppställer inte något krav på att parten har saklig grund för önskemålet att få meddela sig muntligt med myndigheten, dvs. skälen för partens önskemål om muntlig handläggning saknar betydelse för bestämmelsens tillämpning. En jämförelse mellan bestämmelserna i utlänningslagen och förvaltningslagen utmynnar i att särregeln i utlänningslagen i vissa delar är mer långtgående än motsvarigheten i förvaltningslagen medan den i andra hänseenden inte tycks gå fullt så långt. Muntlig handläggning är således obligatorisk i vissa fall medan sökanden kan vägras att lämna muntliga uppgifter på grunder som inte finns i förvaltningslagen. Även om bestämmelserna i de båda inte är identiska i materiellt hänseende finns det inte några särskilda bestämmelser om formerna för muntlig handläggning i utlänningslagen. Invandrarverket och Utlänningsnämnden har alltså rätt att på basis av allmänna förvaltningsrättsliga principer bestämma för varje enskilt ärende dels vilken form handläggningen skall ha, dels hur den skall genomföras. Innebörden i begreppet muntlig handläggning behandlas i förarbetena till 1989 år utlänningslag (prop. 1988/89:86 s. 85 f. och 209 f.). Där sägs bl.a. att begreppet tar sikte på såväl informella telefonkontakter och sammanträffanden som mer formella förhandlingar. Den sistnämnda handläggningsformen förordas dock endast i begränsad omfattning, t.ex. då även andra än utlänningen skall höras. Utformningen av en muntlig förhandling får Invandrarverket besluta om enligt propositionen. Den handläggningsform som rekommenderas är informella sammanträffanden mellan personalen, utlänningen och, i förekommande fall, utlänningens biträde. Enligt propositionen tillgodoser denna ordning såväl utlänningens behov av att få komma till tals med myndigheten som önskemålen om en snabb och rättssäker handläggning. Vid den form av muntlig handläggning som innebär ett personligt sammanträffande mellan myndighetens personal och utlänningen jämte biträde bör enligt propositionen en rad synpunkter beaktas. Från myndighetens sida bör minst en av de personer som kan antas delta i det kommande beslutet medverka. Vidare bör det grundläggande förhöret ligga till grund för handläggningen och det måste antas att de uppgifter som finns där är kända för de närvarande. Det är alltså inte nödvändigt att gå igenom samtliga omständigheter som tidigare förevarit i ärendet utan handläggningen bör koncentreras till de särskilda omständigheter som har ifrågasatts eller till sådant som ytterligare kan belysa utlänningens uppgifter. Tjänsteanteckningar bör fortlöpande föras vid sammanträffanden med utlänningen och andra muntliga förfaranden i syfte att underlätta den fortsatta handläggningen, framförallt vid överklaganden. I propositionen framhålls vidare att den som leder den muntliga handläggningen bör verka för att alla ytterligare omständigheter som kan inverka på beslutet uppges vid sammanträffandet. Om utlänningen vet att det finns skriftliga intyg av något slag som han eller hon ännu inte fått från hemlandet, bör detta anges. Det blir sedan myndighetens sak att avgöra om man skall vänta med att fatta beslut. Om muntlig handläggning förekommit i ett asylärende bör i vissa fall beslut kunna meddelas vid eller i nära anslutning till den muntliga handläggningen så att tid för överklagandet kan räknas från avkunnandet (s. 85 i propositionen). När Utlänningsnämnden inrättades bestämdes som nämnts att nämnden skulle tillämpa samma regler som Invandrarverket. En bestämmelse med denna innebörd infördes i 11 kap. 1 § tredje stycket UtlL. I förarbetena (prop. 1991/92:30 s. 37 f.) uttrycks avsikten att tyngdpunkten i Utlänningsnämndens asylprocess skall vara skriftlig. Departementschefen avvisade emellertid inte tanken på muntliga inslag även i nämnden utan framhöll att det enda som skulle kunna åberopas mot att införa muntlig handläggning även för Utlänningsnämndens vidkommande var att det stora antalet ärenden skulle kunna medföra risk för en oöverkomlig belastning och alltför stor tidsutdräkt, om ärendena mera regelmässigt skulle avgöras efter muntlig handläggning. Enligt propositionen kan emellertid muntliga inslag i förfarandet hos Utlänningsnämnden i en del fall förstärka både rättssäkerheten och effektiviteten. Kompletterande uppgifter kan lämnas omedelbart och de frågor som dessa kan ge upphov till blir genast besvarade. Det understryks vidare att ett inslag av muntlighet inte behöver ta sig uttryck i formella muntliga förhandlingar utan att också mer informella telefonkontakter och sammanträffanden kan komma i fråga. Klaganden bör inte kunna göra anspråk på att få företräda inför nämnden utan kan få nöja sig med att lämna uppgifter till en handläggare när detta bedöms vara tillräckligt. I de fall där en muntlig förhandling av mer formellt slag skall äga rum inför nämnden anförs i propositionen att det ibland kan vara lämpligt att även kalla företrädare för Invandrarverket till förhandlingen. Det betonas dock att nämnden är en överinstans och att det väsentliga materialet normalt redan har presenterats innan ärendet kommer in till nämnden. Av den anledningen förutsätts muntlig handläggning inte bli tillnärmelsevis lika vanlig vid Utlänningsnämnden som hos Invandrarverket. I specialmotiveringen (s. 46 f. i propositionen) anförs att samtliga omständigheter oftast bör ha kommit fram under handläggningen hos Invandrarverket, varvid en muntlig handläggning hos nämnden kan sägas vara utan betydelse för utredningen. Samtidigt framhålls att det får ske en bedömning från fall till fall om det är erforderligt med en mera regelrätt muntlig förhandling inför nämnden eller om det är tillräckligt med en kontakt mellan utlänningen eller ett ombud för denne och en handläggare vid nämnden. Den närmare utformningen av en muntlig förhandling i Utlänningsnämnden bestämmer enligt propositionen nämnden själv med stöd av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Avsikten är dock inte att samtliga omständigheter i ärendet skall gås igenom utan handläggningen bör koncentreras till de nya uppgifter som utlänningen har lämnat samt till sådant som har ifrågasatts och sådant som kan belysa utlänningens uppgifter. En studie över hur bestämmelserna om muntlig handläggning tillämpas i praktiken finns intagen i Asylprocessutredningens betänkande SOU 1995:46 s. 140-145. Rättshjälp Av 41 § p 5-10 rättshjälpslagen (1972:429, RHL) framgår i vilka fall ett offentligt biträde kan förordnas i utlänningsärenden. Det rör sig huvudsakligen om ärenden som innebär att en utlänning avlägsnas ur landet såsom avvisning, utvisning eller hemsändning enligt UtlL eller utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. I avvisningsärenden hos polisen finns rätt till rättshjälp genom offentligt biträde endast om utlänningen hållits i förvar mer än tre dagar. Rättshjälp genom offentligt biträde skall i dessa ärenden beviljas "om det ej måste antagas att behov av biträde saknas" (42 § RHL). Denna presumtionsregel infördes för utlänningsärendenas vidkommande den 1 juli 1978. I propositionen som låg till grund för lagstiftningsärendet anfördes bl.a. att huvudprincipen bör vara att ingen - utom vad gäller de avvisningar som utan längre frihetsberövanden beslutas av polisen - skall kunna avlägsnas ur landet utan att ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde (prop. 1977/78:90 s. 67). Enligt propositionen bör utlänningen erbjudas offentligt biträde så snart man börjar sätta i fråga att han eller hon skall avlägsnas. Däremot bör biträde inte utses om det framstår som klart att utlänningen skall få stanna i Sverige. Även annars kan förhållandena undantagsvis vara sådana att något behov av biträde inte finns. Som exempel anges fall där det är uppenbart att någon grund för uppehållstillstånd inte existerar och där hinder mot ett avlägsnande till hemlandet inte finns. I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. understryks den huvudprincip som kommit till uttryck i prop. 1977/78:90. Det föredragande statsrådet erinrar därutöver om att de förslag som läggs fram i propositionen bl.a. innebär att Invandrarverket skall besluta om avvisning med omedelbar verkställighet endast i de fall där det är uppenbart att grund för asyl inte finns och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på annan grund. För att avvisning med omedelbar verkställighet skall kunna ske måste saken vara uppenbar utan närmare undersökningar; något behov av utredning får inte föreligga. Enligt föredraganden torde det i regel också kunna antas att behov av offentligt biträde saknas i sådana fall. Det betonas dock att undantag från denna princip kan föreligga och att således ett offentligt biträde bör kunna förordnas när det är fråga om avvisning till hemlandet utom i de fall där det rör sig om stabila demokratier präglade av rättskultur i svensk mening. Enligt propositionen bör biträden också kunna förordnas i övriga fall förutsatt att det inte är fråga om att sända utlänningen till ett tredje land där risken för förföljelse och vidaresändande till ett land där förföljelse kan inträffa måste betraktas som utesluten. Offentligt biträde bör vidare alltid förordnas då det är fråga om en asylsökande som är minderårig, sjuk eller som av andra liknande skäl inte ens med tolk kan förväntas utföra sin talan på ett ur rättssäkerhetssynpunkt betryggande sätt. Föredraganden anförde att rätt till biträde i princip borde föreligga redan under polisutredningen men att som regel viss utredning måste göras innan det kan avgöras om biträde skall förordnas. Av 43 § RHL följer att det är den myndighet som handlägger ärendet som beviljar rättshjälp i utlänningsärenden. Är polismyndigheten handläggande myndighet gäller dock vissa undantag från den regeln om ansökan skall avslås. Fram till den 1 juli 1994 gällde för avvisnings- och utvisningsärenden att rättshjälpen gällde till dess verkställighet skett eller frågan om verkställighet förfallit. Detta fick till följd att biträdesförordnandet kvarstod även efter det att ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut förelåg. Förordnandet gällde således även vid ingivande av en s.k. ny ansökan. Genom en ändring i RHL gäller från nämnda datum att rättshjälpen upphör när ett lagakraftvunnet beslut föreligger varför en ny ansökan inte omfattas av den i grundärendet beviljade rättshjälpen. Beslutsmotiveringar I 20 § första stycket förvaltningslagen föreskrivs att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot, om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Detsamma gäller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Om skälen har utelämnats bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand (20 § andra stycket FL). Förvaltningslagens bestämmelse bygger således på en ordning med motiveringsskyldighet som en huvudregel försedd med en rad undantag. För utlänningsärenden gäller ytterligare undantag genom föreskrifterna i 11 kap. 3 § första stycket UtlL, enligt vilka förvaltningslagens krav på beslutsmotivering inte tillämpas beträffande beslut om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd. En utlänning som omfattas av EES-avtalet har dock enligt i 11 kap. 3 § andra stycket UtlL alltid rätt till motivering av sådana beslut om beslutet går honom eller henne emot. I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. (s. 88-89) konstaterades att det från olika håll framförts kritik mot att beslut i utlänningsärenden är bristfälligt motiverade. Det föredragande statsrådet framhöll att det är angeläget med så klargörande motiveringar som möjligt i de ärenden som inte undantagits i 11 kap. 3 § UtlL. Som skäl anfördes bl.a. att välmotiverade beslut ökar allmänhetens förtroende för myndigheternas objektivitet och ger den enskilde utlänningen större möjlighet att få rättelse i ett beslut som på felaktig eller ofullständig grund gått honom emot. Klarare motiveringar ansågs även leda till förkortade handläggningstider genom att eljest nödvändiga förklaringar som måste ges i efterhand till fattade beslut kunde undvikas. Utlänningslagens bestämmelser om överklagande Enligt den allmänna förvaltningsrätten kan en förvaltningsmyndighets beslut överklagas till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen under förutsättning att inte något annat är föreskrivet. I icke ringa omfattning gäller den särordningen att beslut av förvaltningsmyndighet kan överklagas till förvaltningsdomstol. I 7 kap. 1 § UtlL återfinns den särreglering som gäller för utlänningsärenden. I första stycket slås fast att beslut av en förvalt- ningsmyndighet i ärenden enligt den lagen får överklagas endast om en sådan rätt följer av 7 kap. Av paragrafens andra stycke följer att regeringen får pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller utvisning endast i fall som anges i samma kapitel. De förvaltningsbeslut som får överklagas enligt 7 kap. UtlL är bl.a. polis- myndighets avvisningsbeslut, Invandrarverkets avvisnings- eller utvisnings- beslut, Invandrarverkets beslut om flyktingförklaring eller resedokument och beslut om förvar. Denna utformning av överklagandebestämmelserna i ut- länningslagen får bl.a. till följd att beslut om att vägra visering inte får överklagas. Inte heller kan den som får avslag på en ansökan om uppe- hållstillstånd som görs före inresan överklaga detta beslut. Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet. Enligt 2 kap. 7 § första stycket UtlL meddelas beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd av verket. Om polisen meddelar ett beslut om avvisning får beslutet överklagas till Invandrarverket (7 kap. 2 § UtlL). Invandrarverkets beslut i fråga om avvisning eller utvisning och en i samband därmed behandlad fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd överklagas till Utlänningsnämnden (7 kap. 3 § första stycket UtlL). Vilandeförklaring av vissa utlänningsärenden Förvaltningslagen I 7 § FL anges vissa allmänna krav för handläggningen av ärenden. Bestämmelsen är närmast av målsättningskaraktär och föreskriver bl.a. att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Lagbestämmelsen innehåller inte några speciella tidsfrister för ärendehantering och det finns inte heller några sanktioner att ta till mot en myndighet som förhåller sig passiv. I propositionen som låg till grund för lagstiftningen (prop. 1985/86:80) anförde departementschefen bl.a. att det är viktigt för rättssäkerheten att myndigheterna handlägger sina ärenden så enkelt och snabbt som möjligt. Dessa synpunkter fick emellertid inte överdrivas så att de kom i konflikt med rimliga krav på noggrannhet m.m. Frågan om snabb handläggning berördes särskilt också under riksdagsbehandlingen (bet. 1985/86:KU21 s. 9 f). Utskottet poängterade frågans centrala betydelse för enskilda men också för myndigheterna. Särskilt betonades att det är de enskilda som drabbas hårdast av att en ärendehandläggning drar ut på tiden och att en lång väntan i ovisshet på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet och personligt lidande och kanske också ekonomiska förluster. Av den anledningen rör det sig - enligt utskottet - inte enbart om en servicefråga. Det handlar i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet. Beträffande tidsaspekterna uttalade konstitutionsutskottet att det med hänsyn till de skiftande förhållanden som råder inom förvaltningen torde vara vanskligt att i förvaltningslagen införa några mer preciserade bestämmelser om tidsfrister i handläggningen. Enligt utskottet kunde det inte heller uteslutas att fasta tidsgränser för handläggningen av ärenden skulle kunna innebära risker för rättssäkerheten om myndigheterna skulle avstå från att företa utredning för att kunna iaktta uppställda tidsfrister. Rättegångsbalken De allmänna domstolarna har möjlighet att under vissa omständigheter vilandeförklara mål. I 32 kap. 5 § rättegångsbalken (RB) föreskrivs att rätten får förordna att ett mål skall vila i avvaktan på att vissa i paragrafen närmare angivna hinder undanröjts. De hinder som anges i bestämmelsen är att det är av synnerlig vikt för prövningen av målet att en fråga som är föremål för annan rättegång eller för behandling i annan ordning först avgörs eller att det möter annat hinder mot handläggningen som är av längre varaktighet. I likhet med förvaltningslagen innehåller rättegångsbalken inte några allmänna bestämmelser som ger en part rätt att överklaga domstolarnas underlåtenhet att avgöra mål eller ärenden. I 49 kap. 7 § RB finns dock en specialregel som rör överklagande av att ett mål onödigt försenats. En part som anser att ett beslut som meddelats av underrätten medför att målet försenas får enligt denna bestämmelse föra särskild talan mot beslutet. En förutsättning för att talan skall få föras är således att det finns ett beslut om t.ex. vilandeförklaring eller om inhämtande av viss utredning som innebär att målet inte kan avgöras. Enbart passivitet från domstolens sida att avgöra ett mål kan inte överklagas. Bestämmelsen används i praktiken för att bl.a. överklaga beslut om inhämtande av rättspsykiatrisk undersökning eller vårdnadsutredning och för beslut om vilandeförklaring av mål. 12.2Identitetsfrågor Regeringens förslag: Fingeravtryck och fotografi skall tas av alla asylsökande för att underlätta identifikationen av den sökande och fastställa att ansökan lämnas i rätt land. Fingeravtryck får inte tas av asylsökande som är under 14 år. Verkställighetsutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer med regeringens på så sätt att fingeravtryck bör tas av alla asylsökande samt att alla asylsökande bör fotograferas och ett fotografi av sökanden bifogas Invandrarverkets dossier rörande den asylsökande. Remissinstanserna: Kammarrätten i Jönköping, Statens Invandrarverk och Rikspolisstyrelsen tillstyrker förslaget. Caritas och Socialstyrelsen avstyrker förslaget. Socialstyrelsen anser att de åberopade skälen för den föreslagna förändringen inte är tillräckliga med tanke på den allvarliga inskränkningen i den enskildes personliga frihet. Kustbevakningen anser att ett beslut om daktningsregister bör vänta tills det finns beslut inom EU eller andra internationella organ. Skälen för regeringens förslag: Det är av stor vikt att den som söker asyl lämnar korrekta uppgifter om sina personliga förhållanden, flyktvägar och identitet. Dessa uppgifter ligger till grund för bedömningen av den sökandes behov av skydd och vilket land som har ansvaret för att ge detta skydd. Identitetsuppgifterna utgör också underlag för utfärdandet av behövliga resehandlingar och en eventuell framtida ansökan om medborgarskap i vistelselandet. Om det efter prövning av asylärendet visar sig att sökanden inte har behov av skydd i ett land är det viktigt att identitetsuppgifterna är korrekta för att han skall tillförsäkras möjligheten att resa in i sitt hemland eller något annat land. Att en person saknar handlingar som styrker de uppgifter han lämnar om sin person får inte medföra att uppgifterna enbart därför betraktas som osanna. Det kan finnas och finns en rad skäl till att en person som flyr från sitt hemland inte alltid kan ha tillgång till identitets- handlingar. I många fall kan det snarast sägas ligga i flyktingskapets natur att fullständig dokumentation saknas. Under de två första månaderna år 1995 saknade omkring 60 procent av de asylsökande pass och identitetshandlingar. Samtidigt som det är viktigt att de utredningar som ligger till grund för prövningen av flyktingskap inte i onödan kompliceras är det av vikt att tillräcklig klarhet vinns om sökandens identitet. Det förekommer i viss utsträckning missbruk av asylrätten. Ofta handlar det om att personer som vid en prövning befunnits inte ha tillräckligt starka skäl för att anses vara i behov av skydd söker på nytt i en ny identitet. Redan med tillämpning av gällande regler kan sådant missbruk konstateras. Förklaringen till att fallen uppdagas är att identiteten redan vid det första tillfället inte kunnat klarläggas. Fingeravtryck har därför tagits och registrerats. När en sådan person sedan sökt asyl ytterligare en gång och inte kunnat identifierat sig har fingeravtryck tagits på nytt. Vid kontroll med fingeravtrycksregistret har det då visat sig att denne person redan är registrerad. Under år 1995 upptäcktes närmare 500 fall av den här karaktären. Om fingeravtryck inte tagits vid det första tillfället hade det inte vid det andra tillfället framkommit att han redan sökt asyl. Genom att ta fingeravtryck på samtliga asylsökande ges således möjlighet att direkt uppdaga om någon lämnar in mer än en ansökan. De möjligheter som idag finns att söka information ur andra länders motsvarande register eller att lämna ut information från det svenska registret föreslås inte bli ändrade i denna proposition. Sådana förändringar aktualiseras emellertid inom ramen för Dublinkonventionen, som närmare behandlas i avsnitt 8.2. Konventionen förutsätter att den som söker asyl i ett fördragsslutande land kan identifieras på ett tillfredsställande sätt. Detta är nödvändigt för att konventionens bestämmelser om vilket land som skall utreda och besluta i asylfrågan kan tillämpas. Det i dag säkraste sättet att identifiera en person är genom att jämföra fingeravtryck. Under år 1995 genomfördes därför på uppdrag av ministerrådet en studie rörande förutsättningarna för ett framtida europeiskt system för utbyte av asylsökandes fingeravtryck. Ministerrådet konstaterade, efter att ha tagit del av resultatet av studien, att det är tekniskt möjligt att upprätta ett sådant system men att ett beslut inte kan fattas förrän alla juridiska, ekonomiska och tekniska frågor utretts. Ett förslag till konvention rörande de juridiska frågorna håller på att utarbetas av en arbetsgrupp under ministerrådet. Arbetet pågår även med att undersöka kvarstående frågor av teknisk och ekonomiska natur. En ordning där fingeravtryck tas obligatoriskt av asylsökande och där fingeravtrycken dataregisteras innebär ett personlighetsintrång precis som all annan registrering av enskilda människor. Det är viktigt att detta sker i sådana former att den enskilde visas respekt. Att alla asylsökande omfattas kan från integritetssynpunkt vara en fördel. Ingen behöver känna sig utpekad. Den inskränkning av en enskilds personliga frihet som ett obligatorium utgör måste motsvaras av ett legitimt behov av information och ökad kunskap för samhället. När det gäller den form av uppgiftsinsamling som det här handlar om är enbart det övergripande kravet på allmännytta dock inte ett tillräckligt starkt argument. Insamlingen måste dessutom vara av stor vikt för att en myndighet skall kunna fullgöra de uppgifter som staten ålagt den. Utlänningslagens bestämmelse om fingeravtryck har som enda avsikt att underlätta fastställandet av identiteten av den som söker asyl. Obligatorisk dataregistering av fingeravtryck underlättar identifikationen av den asylsökande vid prövningen av ärendet och underlättar verkställigheten av ett eventuellt avvisnings- eller utvisningsbeslut. Att på olika sätt säkerställa identiteten i början av ett asylärende kan vara viktigt för att undvika att fråga om återkallelse av ett på oriktiga grunder meddelat uppehållstillstånd senare aktualiseras. Med den föreslagna lagändringen blir det i praktiken omöjligt för en person att söka asyl i flera olika identiteter. För den enskilde asylsökanden innebär en säker identifiering att asylärendet kan avgöras snabbare än om underlaget måste kompletteras med utredningar om identiteten. Risken för att oklarheter uppstår om vilket land som rätteligen skall ta ställning till en asylansökan undviks också. De minskade möjligheterna till missbruk av asylreglerna bör leda till att förtroendet för asylpolitiken stärks hos allmänheten. Detta är i sin tur ett viktigt led i arbetet att värna asylrätten. Åtgärden att ta fingeravtryck och fotografera en person, även kallat daktyloskopering, innebär att ett avtryck tas av varje finger samt av hela händerna. Anteckning görs om längd, hår- och ögonfärg samt om eventuella kännetecken som ärr och tatueringar. De uppgifter som får samlas in och registreras om asylsökande i fingeravtrycksregistret är begränsade och omfattar förutom fingeravtrycken således ett fåtal personliga uppgifter. Någon utökning av de uppgifter som skall föras in i registret är inte aktuell. Hittills har fingeravtryck av praxis inte tagits av barn under 15 år. Att gränsen lagts här får ses som en konsekvens av att straffmyndighetsåldern ligger på 15 år. Vid identifikation av asylsökande saknar hänvisningen till straffmyndighetsåldern betydelse. Här måste istället det avgörande vara när behov av åtgärder uppstår för att klara handläggningen av asylansökan. Visserligen söker även mycket små barn asyl helt ensamma. Det är dock i dessa fall sällan att säkerställandet av identiteten utgör något problem. Istället är frågan var föräldrarna uppehåller sig mer överhängande. För äldre barn blir bilden en annan oavsett om de kommer själva till Sverige eller som medlem i en familj. Här uppkommer inte sällan samma situation som beträffande vuxna. Erfarenhetsmässigt kan ungdomar över 14 års ålder sägas tillhöra denna senare kategori. Vi föreslår därför att gränsen sätts vid 14 år. Med hänsyn till att det många gånger kan vara svårt att fastställa åldern på ungdomar i de övre tonåren är denna gräns lättare att upprätthålla än en gräns på 18 år. Ett fotografi av sökanden bör fogas till den dossier som Invandrarverket upprättar över varje asylsökande. Fotografierna har en likartad betydelse som fingeravtrycken för att klargöra den asylsökandes identitet under ärendets handläggning. Fotografier biläggs redan i dag Invandrarverkets dossier även om uppgiften inte är obligatorisk. Dessa åtgärder har hittills vidtagits utan närmare reglering. Regeringen ser det som viktigt att även denna åtgärd regleras. För att inom Invandrarverket klargöra vem som har rätt till bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. utfördar Invandrarverket ett kort, s.k. SIV-kort, med uppgift om den asylsökandes namn och födelsetid. Kortet innehåller även ett fotografi av den sökande. Det har en utformning som gör att kortet inte skall kunna förväxlas med ett identitetskort. Underlagen till korten finns registrerade i en databas hos Invandrarverket. I förhållande till de ofta mycket känsliga och personliga uppgifter som en sökande lämnar till Invandrarverket under asylutredningen är en fotografering ett mindre ingrepp i den sökandes personliga frihet. Regeringen föreslår att en regel om obligatorisk fotografering av alla asylsökande införs. Verkställighetsutredningen har funnit att bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL, som ger möjlighet för polismyndigheter och Invandrarverket att omhänderta pass och andra identitetshandlingar, utnyttjas på varierande sätt. Det är angeläget att säkerställa den asylsökandes identitet. Ett medel för att uppnå detta är att tillämpa utlänningslagens bestämmelser konsekvent för att mer systematiskt försäkra sig om att pass och andra identitetshandlingar finns tillgängliga under utredningen och vid en eventuell utresa ur Sverige. 12.3Muntlig handläggning Regeringens förslag: Nya regler för muntlig handläggning i asylärenden införs. En utlänning som har ansökt om asyl skall i fortsättningen få avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid Invandrarverkets handläggning av ärendet. Även för Utlänningsnämndens del görs vissa ändringar i regelsystemet. Om en utlänning har begärt muntlig handläggning måste nämnden ha sådan handläggning om det inte står klart att den är obehövlig. Asylprocessutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Organisationerna har i huvudsak ställt sig bakom förslagen om ökad muntlighet i asylprocessen. Flera organisationer har dessutom tillstyrkt kommitténs förslag att asylförhören skall tas upp på band samt att utredaren i vissa fall bör vara av samma kön som den asylsökande. En organisation - Eritreanska Riksförbundet - har avstyrkt att asylförhören bandas under hänvisning till att det kan vara svårt att t.ex. berätta om trakasserier inför en bandspelare. Åtskilliga organisationer bl.a. Rädda barnen har betonat vikten av att kompetent personal sköter asylutredningen när barn är berörda. Sveriges Kristna Råd, Centerpartiet i Stockholms läns län, FARR och Solidaritetskommittén för flyktingar i Umeå har betonat vikten av att juridiskt biträde förordnas på ett tidigt stadium i asylprocessen och Röda korset har framhållit att det är önskvärt att beslutsfattaren personligen sammanträffar med den asylsökande. Bl.a. Caritas har anfört att ökad muntlighet inte behöver utesluta att även ett skriftligt förfarande används, t.ex. i asylprocessens inledande skede. Svenska flyktingrådet m.fl. organisationer har uttalat att det finns behov av medborgarvittnen. Även bland de myndigheter som uttalat sig har utredningarnas förslag i stort fått ett positivt bemötande. Bl.a. Stockholms tingsrätt och Invandrarverket har dock motsatt sig det obligatoriska kravet på muntlighet vid Invandrarverket. Tingsrätten har pekat på det bristande behovet av muntlig handläggning om nordiska medborgare ansöker om asyl i Sverige. Invandrarverket anser att undantag bör göras för direktavvisningar och tredjelandsavvisningar och har uttryckt farhågor för att det föreslagna obligatoriet kan innebära att avvisningar inte går att genomföra eftersom tidsfristerna för mottagande överskrids. Invandrarverket har även ifrågasatt Asylprocessutredningens rekommendation om att beslutsfattaren regelmässigt bör sammanträffa med utlänningen i vissa tilltrosärenden och s.k. vågskålsärenden. Enligt verket blir ett sådant förfarande bl.a. alltför resurskrävande och en lämpligare ordning är att det överlämnas till Invandrarverket att avgöra när beslutsfattarens närvaro är påkallad. Invandrarverket avstyrker även rekommendationen att ett grundformulär med frågor skall sammanställas centralt på verket under motiveringen att detta medför en risk att handläggaren blir alltför bunden av formuläret. Utlänningsnämnden har från principiella utgångspunkter inga invändningar mot den föreslagna nya ordningen. Nämnden har dock framhållit att det är en etablerad princip inom förvaltningsrätten att muntlig handläggning skall företas i första instans. Enligt nämnden bör den principen upprätthållas även framdeles och det kan ifrågasättas om principen har beaktats vid utformningen av den föreslagna bestämmelsen. Utlänningsnämnden anser att bestämmelsen måste tolkas så att en presumtion för muntlig handläggning finns samt att kravet på muntlighet hos nämnden därvid skärps avsevärt. Detta medför enligt Utlänningsnämnden behov av ytterligare resurser om den genomsnittliga handläggningstiden i asylärenden inte skall försämras och om statsmakten inte är beredd att ställa sådana resurser till förfogande bör förslaget inte genomföras såvitt gäller nämnden. Utlänningsnämnden har slutligen anfört att förslaget om slutföreläggande bör utgå, eftersom detta är en självklarhet vid handläggningen av förvaltningsärenden. Invandrarverket och Röda korset har satt i fråga om den föreslagna ordningen inte bör tillämpas även vid handläggningen av vissa administrativa utvisningsärenden. Röda korset har även framhållit att också inslaget av muntlig handläggning i samband med s.k. ny ansökan bör regleras i utlänningslagen. Sveriges advokatsamfund har föreslagit införandet av en tvåpartsprocess under hänvisning till att den nuvarande ordningen där samma myndighet har en såväl utredande som beslutande roll enligt samfundets uppfattning har många brister. Flera remissinstanser bl.a. Göta hovrätt, Kammarrätten i Jönköping och Svenska flyktingrådet har anfört att det finns ett behov att utreda frågan om inrättandet av asylnämnder eller asyldomstolar. Skälen för regeringens förslag: Vid överväganden om vilka krav som det är rimligt att ställa på omfattningen av muntlig handläggning i asylprocessen måste en avvägning göras mellan rättssäkerhetsaspekter och effektivitetsaspekter. Uttryckt med andra ord bör en välavvägd ordning inrymma största möjliga rättssäkerhet utan att asylprocessen blir ineffektiv. Man måste också beakta att det är viktigt att en eventuell ny ordning utformas så att den kan fungera såväl i dagens läge med ett förhållandevis lågt antal asylsökande som i tider av högre inströmning. Det är vidare betydelsefullt att utformningen inte avviker allt för mycket från det vanliga förvaltningsförfarandet och att mer grundläggande drag i den svenska rättsordningen som t.ex. instansordningsprincipen inte rubbas. Det finns också anledning att hämta vägledning i den resolution om minimigarantier vid handläggning av asylärenden, som ministerrådet antog i mars 1995 (ASIM 5585/95 Rev. 1). Enligt artikel 14 skall den sökande, innan det fattas något definitivt beslut i asylärendet, få tillfälle till ett personligt samtal med en tjänsteman som enligt den nationella lagstiftningen är behörig i ärendet. Invandrarverkets och Utlänningsnämndens uppgifter till Asylprocessutredningen om hur de nuvarande bestämmelserna om muntlig handläggning tillämpas i praktiken leder till slutsatsen att förhållandena har förbättrats avsevärt på den senaste tiden. Inslaget av muntlig handläggning i allmänhet har ökat och det finns en tendens att beslutsfattaren i större utsträckning än tidigare personligen träffar den asylsökande. Trots den inträdda förbättringen anser regeringen att det finns skäl att överväga en skärpning eller åtminstone en konkretisering av de i lag angivna kriterier som bestämmer omfattningen av muntlig handläggning i asylärenden vid myndigheterna. Ambitionen bör därvid vara att strama upp kriterierna så att det blir svårare för myndigheterna att avslå en begäran om muntlig handläggning. Utifrån perspektivet att mesta möjliga muntlighet också medför största möjliga rättssäkerhet skulle en tänkbar ny ordning kunna innehålla ett obligatoriskt krav på att såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden måste hålla en förhandlingsliknande sammankomst i alla asylärenden. Regeringen är emellertid inte beredda att lägga fram ett förslag med denna innebörd. För det första är det tveksamt om muntlighet och rättssäkerhet i alla fall verkligen är så intimt förknippade att en sådan ordning är oundgänglig. Mycket beror också på utredningens kvalitet i övrigt och på kompetensen på såväl handläggar- som biträdessidan. En ordning av detta slag skulle dessutom knappast kunna införas utan att kompensatoriska åtgärder på effektivitetssidan vidtas. De åtgärder som ligger närmast till hands därvidlag är att se till att den muntliga handläggningen tidsmässigt ligger så snart efter den asylsökandes ankomst som möjligt samt att forcera fram överprövningsmomentet. En sådan ordning torde fordra att personal från Invandrarverket och Utlänningsnämnden i stor utsträckning fick sin tjänstgöring förlagd till passkontrollorterna och att ett joursystem infördes både för den nu nämnda personalen och för offentliga biträden. En lösning av detta genomgripande slag hänger delvis samman med frågan om behovet av införande av ett tvåpartssystem i asylprocessen och/eller särskilda asyldomstolar eller asylnämnder. Denna fråga kräver som nämnts ytterligare överväganden och tas inte upp till behandling i detta lagstiftningsärende. Regeringens målsättning är således att inom ramen för den struktur som finns på Invandrarverket och Utlänningsnämnden skapa en ordning som bättre tillgodoser behovet av muntlighet i asylprocessen. Som nämnts måste det nya systemet dessutom tillåta asylprocessen att vara effektiv. Att införa en nyordning som ställer orealistiskt höga krav på muntlighet kan nämligen medföra risker för alltför långa handläggningstider och höga ärendebalanser. Även ur de asylsökandes synvinkel är det viktigt att asylprocessen inte är onödigt tidskrävande, framförallt mot bakgrund av de problem som kan vara förknippade med att avlägsnas från ett land där man vistats med inriktningen att bosätta sig där. Övervägandena måste därför inriktas på att ombesörja att myndigheternas resurser avpassas så att den mer omfattande och tidskrävande muntliga handläggningen koncentreras till ärenden där den bäst behövs. En lämplig utgångspunkt är dock att någon form av muntlig handläggning bör ingå i alla asylärenden. Behovet av förändringar Regeringen delar Asylprocessutredningens tveksamhet till att asylärenden avgörs utan något muntligt inslag vid Invandrarverket. Åtminstone i de fall som resulterar i att utlänningen avvisas anser regeringen att det är rimligt att den asylsökande får sammanträffa med en tjänsteman från den centrala utlänningsmyndigheten. Detta har betydelse inte minst i rättssäkerhetshänseende. Invandrarverkets uppgifter till Asylprocessutredningen visar att det förekommer att asylärenden avgörs på ett rent skriftligt underlag. Det finns en risk för att handläggare och beslutsfattare bildar sig en viss uppfattning på basis av ett skriftligt underlag som inte hade uppkommit om de fått se och tala med den asylsökande. En risk med ett enbart skriftligt förfarande är också att asylsökande på grund av bristande läskunnighet eller av andra orsaker inte förstår frågorna och därför har svårt att svara på dem. Det kan dessutom inträffa att vissa händelser i den asylsökandes historia är så traumatiska att det är svårt att skriva ned dem. Sådana uppgifter bör gå lättare att få fram vid en muntlig handläggning som bygger på en dialog mellan handläggaren och utlänningen. Det finns självfallet en risk att införandet av ett obligatoriskt muntligt moment i alla asylärenden kan komma att något förlänga handläggningstiderna för de brådskande s.k. direktavvisningsfallen, framförallt vad gäller avvisning till tredje land. Det skulle därför kunna övervägas att införa en möjlighet att underlåta muntlig handläggning i brådskande fall. I likhet med Asylprocessutredningen anser dock regeringen att rättssäkerhetsaspekterna gör sig så starkt gällande även i dessa fall att en viss tidsfördröjning bör godtas. Regeringen delar dessutom inte Invandrarverkets farhågor för att de förlängda handläggningstider som kan komma i fråga hotar möjligheterna att verkställa en tredjelandsavvisning. Till bilden hör också att Invandrarverket antagligen ändå kommer att ha personal stationerad vid de större gränsorterna. Det finns mot den bakgrunden inget behov av att undanta brådskande fall från principen om att muntlig handläggning alltid måste ingå i Invandrarverkets handläggning av ett ärende som utmynnar i att den asylsökande avvisas. Som framgått anser regeringen att det är principiellt olämpligt att ett asylärende avgörs enbart på basis av skriftligt material. Flera frivilligorganisationer har framhållit att denna ståndpunkt inte utesluter att ett visst inslag av skriftligt förfarande kan ha ett berättigande i asylprocessen. I enlighet med vad Caritas föreslagit skulle man t.ex. kunna överväga införandet av en ordning där asylförfarandet inleds med att utlänningen får avge en skriftlig berättelse som sedan följs upp med en kompletterande muntlig utredning. En av fördelarna med ett sådant förfarande är att ramen för processen utkristalliserar sig i nära anslutning till utlänningens ankomst. I t.ex. Danmark är ett av de inledande momenten i asylprövningen att utlänningen får fylla i ett asylformulär som sedan följs upp vid en intervju. Handlingarna i ärendet sänds därefter över till den myndighet som fattar beslut. Danmark har enligt Asylprocessutredningen goda erfarenheter av den ordningen. Mot bakgrund av de negativa omdömen om metoden som Invandrarverket framfört till Asylprocessutredningen anser regeringen emellertid att det inte är lämpligt att införa ett obligatoriskt skriftligt moment i den svenska asylprocessen. Det som främst talar mot ett sådant system är de påtalade riskerna för förseningar i form av översättningsproblem och det går som nämnts inte heller att bortse från att vissa asylsökande kan ha svårt att fylla i formulären. Självfallet finns det dock inget som hindrar att Invandrarverket använder sig av skriftlig berättelse som ett inledande moment när verket anser det lämpligt. En annan principiellt viktig fråga är i vilken instans den muntliga handläggningen huvudsakligen bör äga rum. I t.ex. Danmark och Storbritannien ligger tyngdpunkten i asylprocessen i andra instans. Alla asylsökande hörs i den domstolsliknande Flygtningenævnet respektive hos en oberoende domare (Adjudicator). Även i Finland finns ett omfattande inslag av muntlighet i andra instans, dock inte som ett obligatorium. I flera andra västeuropeiska länder finns dessutom en mer judiciellt inriktad överprövning i asylprocessen, vilket leder till ett större mått av muntlighet i andra instans. Om en ordning med ett obligatoriskt förhandlingsliknande sammanträde skulle införas i Sverige skulle det kunna övervägas att placera ansvaret för detta hos Utlänningsnämnden, eftersom ordförandena där i princip skall vara domare och således utbildade för och vana vid att leda muntliga förhandlingar. Regeringen anser dock att ett så kraftigt avsteg från den annars i svensk rättsordning rådande instansordningsprincipen inte bör komma i fråga. Även effektivitetsskäl talar mot en sådan ordning. Enligt Asylprocessutredningen visar erfarenheterna från Danmark och Storbritannien att överinstanserna där avgör ett väsentligt färre antal ärenden per månad än vad Utlänningsnämnden gör. Det finns uppenbara risker för en motsvarande situation i Sverige om tyngdpunkten i processen skulle flyttas upp till Utlänningsnämnden. Något behov av en obligatorisk muntlig handläggning i alla asylärenden i Utlänningsnämnden kan regeringen alltså inte se. Däremot kan vissa förändringar behöva göras i det regelsystem som styr inslaget av muntlighet i Utlänningsnämnden. Regeringen återkommer till denna fråga. En annan aspekt som tagits upp av Asylprocessutredningen är behovet av beslutsfattarens närvaro vid muntlig handläggning. Regeringen är i likhet med utredningen tveksam till det förhållandet att den som fattar beslut i asyl- ärenden inte sammanträffar med sökandena i större utsträckning. Nackdelarna med att den asylsökande inte får sammanträffa med beslutsfattaren är att det i sämsta fall kan innebära risker i rättssäkerhetshänseende och till ett minskat förtroende för beslutsfattandet vid myndigheterna. Asylprocessutredningen har anfört att det fortfarande torde förekomma att ärenden där tilltron till den asylsökandes berättelse har central betydelse för utgången av tillståndsfrågan avgörs utan att den som fattar beslutet personligen har talat med utlänningen. Utredningen kunde dock konstatera en skönjbar tendens att den formen av muntlig handläggning ökar hos myndigheterna. Ett ökat inslag av muntlig handläggning införs i asylprocessen Regeringen lägger i det följande fram förslag till en ny ordning rörande muntlig handläggning vid Statens Invandrarverk och Utlänningsnämnden. Förslagen syftar till att tillgodose de högt ställda anspråk på rättssäkerhet som den svenska asylprocessen bör erbjuda med beaktande av intresset att upprätthålla en snabb och effektiv asylprocess. Vissa beståndsdelar i förslagen är av sådant slag att de föranleder ändringar i 11 kap. 1 § UtlL medan andra är att betrakta som rekommendationer till myndigheterna. Som tidigare antytts är regeringen av uppfattningen att en person som söker asyl inte skall kunna avvisas utan att muntlig handläggning har förekommit i ärendet. Några avsteg från denna princip bör inte medges - inte ens vid direktavvisningar till hemlandet eller avvisningar till tredje land. Enligt regeringens uppfattning ligger det en betydande fördel i att bestämmelsen utformas på ett ovillkorligt vis. Med den utformningen blir bestämmelsen lätt att tillämpa och dess lydelse garanterar alla asylsökande rätten att höras muntligt av den centrala utlänningsmyndigheten. I de fall utlänningen skall direktavvisas till hemlandet kan visserligen principen, som bl.a. Stockholms tingsrätt påpekat, leda till att Invandrarverket tvingas ha muntlig handläggning även i fall där det är uppenbart att den asylsökande kan sändas hem utan några som helst risker, t.ex. om nordiska medborgare skulle söka asyl. Dessa fall är dock så utomordentligt få att det inte finns skäl att göra något undantag för dem. Även avvisningar till tredjeland skulle, som Invandrarverket anfört, i och för sig kunna aktualisera undantag mot bakgrund av kraven på brådskande handläggning. Det kan emellertid finnas behov att någon från Invandrarverket talar med de asylsökande även i dessa fall, t.ex. för att undersöka om sökanden har sådan anknytning till Sverige att asylansökan bör prövas här även om förutsättningarna är uppfyllda för avvisning till tredjeland. Dessutom skulle införandet av en undantagsregel underminera sökandenas garanti att få tala med personal från verket. Inte heller för dessa ärenden bör således undantag tillåtas. Som nämnts torde det inte heller finnas någon risk för att det obligatoriska muntliga momentet fördröjer handläggningen så mycket att förutsättningarna att avvisa till tredjeland omintetgörs. Detta kommer inte minst att gälla sedan den s.k. Dublinkonventionen, som innehåller väl tilltagna tidsfrister, trätt i kraft. Den nu förespråkade ordningen innebär att 11 kap. 1 § UtlL bör ändras vad gäller kriterierna för muntlig handläggning i ett asylärende vid Invandrarverket. En bestämmelse med innebörden att en asylsökande utlänning får avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid Invandrarverket bör ersätta den nuvarande regeln. Ändringen kommer att leda till att verket måste ha inslag av muntlighet i praktiskt taget alla asylärenden eftersom det torde vara svårt att skilja avvisningsfallen från övriga fall utan muntlig utredning. För de fåtaliga resterande asylärendena bör, liksom för närvarande, gälla att Invandrarverket skall ha muntlig handläggning om sökanden begär det med undantag för de fall där en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Den utformningen av bestämmelserna säkerställer att muntlig handläggning kommer till stånd i största möjliga utsträckning under tider av normal inströmning av asylsökande. Utformningen hindrar dock inte att verket meddelar positiva beslut i form av permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd på ett rent skriftligt underlag i en massflyktssituation. Regeringen anser, liksom Asylprocessutredningen, att den möjligheten bör finnas kvar eftersom skriftlig utredning kan ha stor betydelse för asylprocessens effektivitet i den situationen. Bestämmelsen har dock fått en annan utformning än den utredningen föreslagit. Regeringen övergår härefter till att behandla frågan om inslaget av muntlighet vid Utlänningsnämndens handläggning av asylärenden. Som framgått har regeringen av bl.a. hänsyn till instansordningsprincipen avvisat en ordning som innebär att Sverige i likhet med t.ex. Danmark och Storbritannien skulle ha en obligatorisk muntlig förhandling i andra instans. Detta hindrar emellertid inte att det ändå kan finnas skäl att se över bestämmelserna om muntlig handläggning i nämnden. Utlänningsnämndens uppgifter till Asylprocessutredningen tyder på att en utveckling mot ett större inslag av muntlighet redan har satts igång. Regeringen anser dock att det finns anledning att försäkra sig om att denna utveckling fortsätter. Detta bör - som utredningen föreslagit - komma till stånd genom en uppstramning av de i 11 kap. 1 § UtlL angivna förutsättningarna för muntlig handläggning vid nämnden. Den bestämmelse som det ligger närmast till hands att ändra är den som anger under vilka omständigheter Utlänningsnämnden får avgöra ett ärende utan muntlig handläggning trots att utlänningen har begärt sådan handläggning. Även om den nuvarande ordalydelsen "om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd" inte synes ge något större utrymme för myndigheterna att avslå en begäran om muntlig handläggning tyder bl.a. uppgifterna i RRV:s rapport Hanteringen av asylärenden (RRV 1994:20) på att myndigheterna är mycket restriktiva i sin tolkning av vilka förhållanden som har betydelse för uppehållstillståndsfrågan. Denna restriktivitet torde för Utlänningnämndens vidkommande ha stöd i förarbetsuttalanden. För att få till stånd en liberalare praxis bör alltså bestämmelsens lydelse ändras. För att understryka betydelsen av att någon form av muntlig handläggning skall företas vid Utlänningsnämnden i de fall där en sådan handläggning kan ha relevans för ärendets utgång bör det framgå av lagtexten att en begäran om sådan handläggning får avslås endast om det står klart att en muntlig handläggning är obehövlig. Utlänningsnämnden har hävdat att en sådan utformning av bestämmelsen innebär att nämnden måste ha muntlig handläggning i ett så stort antal ärenden att handläggningstiderna kommer att öka. Regeringen anser att dessa farhågor är överdrivna. Bestämmelsen är utformad så att muntlig handläggning kan underlåtas i ärenden där utredningsmaterialet klart ger vid handen att utlänningen skall beviljas tillstånd eller när det står klart att de uppgifter som åberopas från utlänningens sida under alla förhållanden inte är tillräckliga för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas. Även när det rör sig om ärenden som kan avgöras efter en rent rättslig bedömning är självfallet muntlig handläggning många gånger obehövlig. I åtskilliga ärenden torde frågan om uppehållstillstånd vara beroende av att en tilltrosbedömning görs. Det förtjänar dock att understrykas att avsikten med den nya ordningen inte är att muntlig handläggning måste ingå vid nämnden i alla ärenden av detta slag. I många fall torde nämnden redan från innehållet i de åberopade uppgifterna kunna sluta sig till om dessa är överensstämmande med verkligheten. I de ärendena bör muntlig handläggning kunna underlåtas. Däremot bör muntlig handläggning ingå i ärenden där en tilltrosbedömning av uppgifter som är rimliga kan sägas ha direkt betydelse för frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. Uttryckt med andra ord avses ärenden som karakteriseras av att den asylsökande bör beviljas uppehållstillstånd om de uppgifter som anförts till stöd för ansökan är sanna. Asylprocessutredningen har även föreslagit en bestämmelse med innebörden att Utlänningsnämnden inte får avgöra ett asylärende utan muntlig handläggning om inte den utlänning som begärt en sådan har beretts tillfälle att slutföra sin talan (s.k. slutföreläggande). Enligt utredningen är det otillfredsställande om sökanden får besked av Utlänningsnämnden att begäran om muntlig handläggning har avslagits först i samband med att slutligt beslut meddelas i ärendet eftersom detta i sämsta fall kan leda till att utlänningen mister möjligheten att slutligt utveckla de omständigheter som han eller hon önskade belysa närmare vid den begärda muntliga handläggningen. Utlänningsnämnden har invänt att den föreslagna bestämmelsen är överflödig mot bakgrund av att detta är en självklarhet vid handläggningen av förvaltningsärenden. Regeringen utgår från att nämndens uppgifter om att slutföreläggande redan i nuläget alltid utfärdas i den aktuella situationen är riktiga. Det är då onödigt att belasta 11 kap. 1 § UtlL med en bestämmelse av denna innebörd. Asylprocessutredningens förslag bör således inte genomföras i denna del. Enligt nuvarande ordning får Invandrarverket och Utlänningsnämnden bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid den muntliga handläggningen. Den regeln bör överföras oförändrad till den nya bestämmelsen om muntlig handläggning. Regeringen vill erinra om att möjligheten att höra andra personer än utlänningen kan och bör användas i vissa fall där klarlägganden av t.ex. läkarintyg som åberopas till styrkande av förekomsten av humanitära skäl är erforderligt. Intygsgivaren kan därvid i samband med den muntliga handläggningen lämna de ytterligare upplysningar som behövs. Även förvaltningslagens bestämmelser tillåter att annan än part hörs. De bestämmelser som nu föreslagits kan självfallet inte tillämpas fullt ut för asylsökande barn i alla åldrar. Det säger sig självt att det inte är meningsfullt att t.ex. hålla muntlig handläggning med mycket små barn. Denna fråga och andra frågor som rör asylsökande barn behandlas i avsnitt 14. Enligt regeringens uppfattning är det av tydlighetsskäl påkallat att den allmänna bestämmelsen om muntlig handläggning i asylärenden innehåller en erinran om att särskilda bestämmelser gäller för asylsökande barn. En bestämmelse med denna innebörd bör därför föras in i 11 kap. 1 § UtlL. Detta föranleder en smärre justering av Asylprocessutredningens förslag till lagändring i denna del. Utlänningslagen innehåller bestämmelser om muntlig handläggning i asylärenden. Bestämmelserna torde ta sikte på ärendenas handläggning fram till dess att beslutet i ett sådant ärende vunnit laga kraft. Detta leder till att Utlänningsnämndens handläggning av s.k. nya ansökningar får anses vara reglerad av förvaltningslagen i den nuvarande ordningen. I likhet med Asylprocessutredningen kan regeringen inte se att det finns behov av någon mer omfattande muntlig handläggning vad gäller nya ansökningar. I de ärenden där det framstår som klart att ansökan grundar sig på omständigheter som prövats redan i grundärendet är det självfallet inte nödvändigt att höra någon muntligt. Även i övriga fall torde behovet av muntlig handläggning vara mycket begränsat. Regeringen vill dock inte utesluta att det kan finnas ärenden där en tilltrosbedömning av en ny omständighet bör kunna föranleda att utlänningen hörs. De fall som företrädesvis kan komma i fråga är sådana där den asylsökande endera inte kunnat förmå sig att berätta om vissa plågsamma omständigheter förrän verkställigheten närmar sig eller fall där omständigheter av det slaget har förträngts och kanske kommit fram först i samband med terapi eller annan behandling. I dessa ärenden kan en tilltrosbedömning av de nya omständigheterna vara av yttersta betydelse för prövningen av den nya ansökan och det är därför rimligt att Utlänningsnämnden låter muntlig handläggning ingå i prövningen. Som nämnts torde den situationen i dag regleras av förvaltningslagens bestämmelser om muntlig handläggning. Enligt regeringens uppfattning ger dessa bestämmelser utrymme för Utlänningsnämnden att företa muntlig handläggning i ärenden om ny ansökan i de fall där en sådan handläggning kan behövas. Enligt uppgifter från nämnden förekommer inslag av muntlighet även vid handläggningen av nya ansök- ningar. Det finns alltså ingen anledning att, som Röda korset föreslagit, införa en särreglering i utlänningslagen med minimigarantier avseende muntlig handläggning för ny ansökan. Röda korset har liksom Invandrarverket även tagit upp frågan om det finns behov av särbestämmelser i utlänningslagen om muntlig handläggning för administrativa utvisningsärenden. Enligt regeringens uppfattning torde även i detta fall de allmänna bestämmelserna om muntlig handläggning i 14 § FL utgöra en tillräckligt ändamålsenlig reglering för att muntlig handläggning skall kunna komma till stånd i erforderlig omfattning i denna ärendekategori. Något förslag om särskilda bestämmelser i UtlL avseende muntlig handläggning i ärenden om ny ansökan och utvisning läggs därför inte fram. Formen för den muntliga handläggningen Som nämnts inbegriper begreppet muntlig handläggning i 11 kap. 1 § UtlL en rad olika former av muntlig kontakt mellan företrädare för myndigheterna och utlänningen. I uttrycket ingår såväl informella telefonkontakter och sammanträffanden som mer förhandlingsliknande sammankomster. Utformningen av den muntliga handläggningen får myndigheterna besluta om själva med stöd av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Såvitt framgår av uppgifterna som inhämtats av Asylprocessutredningen förekommer alla de nu uppräknade formerna av muntlig handläggning, låt vara att mer formella sammankomster och andra sammanträffanden mellan beslutsfattare och utlänning är mindre vanliga. I vilken utsträckning utlänningens biträde får vara närvarande vid den muntliga handläggningen varierar. Som framhållits tidigare är regeringen i viss mån ense med Asylprocess- utredningen om att åtskilliga olägenheter är förknippade med att beslutsfattare endast i mindre utsträckning sammanträffar med den asylsökande. Det finns mot den bakgrunden anledning att överväga införandet av en ordning som bygger på att formella förhandlingsliknande sammanträden måste hållas i vissa ärenden, t.ex. sådana där en reell tilltrosbedömning måste göras. En sådan ordning skulle bl.a. garantera att beslutsfattaren personligen måste sammanträffa med utlänningen. I likhet med Asylprocessutredningen stannar dock regeringen för att inte lägga fram något sådant förslag. Detta innebär att myndigheterna även fortsättningsvis har rätt att besluta om formen för den muntliga handläggningen från fall till fall. Motivet för detta är bl.a. att asylärenden i än högre utsträckning än andra mål och ärenden skiljer sig åt så mycket från fall till fall att det är svårt att skapa en ordning som heltäckande kan reglera vad som är det bästa förfaringssättet i ett visst enskilt ärende. Att ge myndigheterna frihet att själva bestämma den närmare utformningen av den muntliga handläggningen stämmer också bäst överens med förvaltningsrätten i övrigt. Något förslag till ändrad ordning i detta hänseende läggs alltså inte fram. Emellertid anser regeringen ändå att det kan vara befogat att i detta sammanhang något kommentera vad myndigheterna bör iaktta för grundprinciper i sitt förhållningssätt till muntlig handläggning. Regeringen instämmer därvid till att börja med i Asylprocessutredningens rekommendation om att Invandrarverket centralt bör gå ut med allmänna råd till regionerna beträffande vilka former av muntlig handläggning som är lämpliga i olika fall. På detta sätt kan en förhållandevis enhetlig tillämpning uppnås vilket är av stort värde. Asylprocessutredningen förordade också att ett grundformulär med frågor som bör ställas vid muntlig utredning skulle sammanställas centralt inom verket. Som framgått har Invandrarverket avstyrkt denna rekommendation med motiveringen att det finns risk för att handläggarna då blir för bundna vid formulären. Regeringen är helt ense med verket om att den bästa garantin för bra kvalitet på muntlig handläggning är erfaren och välutbildad personal. Enligt regeringens uppfattning kan emellertid även personal av detta slag ha stor nytta av en sammanställning över vilka upplysningar som en asylsökande alltid bör avkrävas inte minst som ett stöd för minnet. Det finns självfallet en rad olika åtgärder som kan åstadkomma den av utredningen åsyftade effekten, dvs. att utredningarna håller en hög kvalitet. Om verket anser att en hög utredningskvalitet uppnås bättre på ett annat sätt än det förordade har regeringen givetvis inga invändningar mot det. Det primära är att den muntliga handläggningen regelmässigt håller en hög kvalitet. Invandrarverket har även haft invändningar mot Asylprocessutredningens uppfattning om i vilka fall beslutsfattaren personligen bör träffa den asylsökande. Enligt verket bör föredraganden i allmänhet kunna bilda sig en uppfattning om utlänningen och de skäl han eller hon anför samt förmedla uppfattningen till beslutsfattaren. Utredningen ansåg att åtgärder skall vidtas som möjliggör att ärenden där det är av vikt att beslutsfattaren personligen sammanträffar med utlänningen uppmärksammas så tidigt som möjligt. En tänkbar sådan åtgärd är enligt utredningen att Invandrarverket kräver att handläggaren avger en motiverad rekommendation huruvida ärendet är av detta slag eller inte i samband med att ärendet föredras för beslutsfattaren. På det sättet uppmärksammas beslutsfattaren på frågeställningen och får möjlighet att på ett bättre underlag än i dag ta ställning till om det är behövligt att personligen sammanträffa med utlänningen. Utredningen betonade även att utlänningens egna önskemål bör vägas in vid bedömningen. Enligt utredningen är det företrädesvis i två situationer särskilt viktigt att beslutsfattaren själv talar med utlänningen. Den ena är fall där utlänningen har lämnat uppgifter som leder till bedömningen att han eller hon har rätt att få uppehållstillstånd i Sverige under förutsättning att uppgifterna är sanna och där handläggaren föreslår att utlänningen avvisas därför att han eller hon är av uppfattningen att uppgifterna inte är sanningsenliga. Den andra situationen är något som utredningen benämner vågskålsärenden, dvs. ärenden som karakteriseras av att det finns ungefär lika mycket som talar för att bifalla ansökan som för att ansökan skall avslås. Ärenden som är av detta slag torde främst vara att hänföra till fall inom den humanitära intressesfären men kan uppkomma även bland skyddskategorier. I båda dessa situationer bör beslutsfattaren enligt utredningen tala med utlänningen själv i närvaro av utlänningens biträde. Även handläggaren bör vara närvarande. Ett formellt förhandlingsliknande sammanträde kan vara den lämpligaste formen för sådana sammankomster men det är tänkbart att en informellare typ av kontakt kan användas om det endast är en liten men viktig omständighet som beslutsfattaren vill klara ut. Oavsett formen för den muntliga handläggningen bör beslutsfattaren givetvis begränsa sig till att ställa frågor om omständigheter som det finns skäl att ifrågasätta eller som ytterligare kan belysa utlänningens uppgifter. Det är inte meningen att hela utredningen skall göras om på nytt. Regeringen vill inledningsvis erinra om att Invandrarverket även i fortsätt- ningen själv bestämmer formen för den muntliga handläggningen. Det bör dock understrykas att de råd som Asylprocessutredningen har lämnat enligt regeringens uppfattning avsevärt bör kunna förbättra situationen när det gäller olägenheten med att verkets beslutsfattare i för liten utsträckning själva talar med utlänningen. Framhållas bör även att det finns exempel på ärendekategorier där beslutsfattarens närvaro i princip är obehövlig. Dit hör ärenden om avvisningar till tredje land. Självfallet går det inte att ställa upp något krav på att verket utan urskiljning måste iaktta utredningens råd i minsta detalj. Regeringen utgår dock från att verket kommer att vidta åtgärder som syftar till att eliminera de nu beskrivna problemen. När det gäller förhållandena hos Utlänningsnämnden gäller i princip samma problematik. Även nämndens beslutsfattare bör vara observanta på att det kan finnas behov för dem att tala personligen med utlänningen. Ärenden där en tilltrosbedömning är direkt avgörande för utgången av ärendet och s.k. vågskålsfall är av sådant slag att omhörande i nämnden med deltagande av beslutsfattaren kan vara påkallat. Även i andra fall kan ett sådant behov uppkomma. För nämndens vidkommande torde, som Stockholms tingsrätt påpekat, den naturligaste formen för muntlig handläggning i dessa fall vara formella sammanträden. Regeringen vill slutligen påpeka att det är lämpligt att den nämndsammansättning som avgör ärendet deltar i den muntliga handläggningen. Om ärendet avgörs av ensamordförande räcker det således med att han eller hon ensam tar hand om den muntliga handläggningen medan ärenden som avgörs med deltagande av lekmannaledamöter bör hanteras så att samtliga ledamöter deltar i handläggningen. Regeringen instämmer i Flyktingpolitiska kommitténs rekommendation att Invandrarverket i sina interna instruktioner bör föra in en bestämmelse om att muntliga utredningar skall spelas in på band. Som kommittén påpekat bör på det sättet t.ex. tveksamheter om vad som avhandlats och hur tolkningen genomförts kunna undanröjas. Verket bör vidare införa regler om att den asylsökande vid behov skall höras av en tjänsteman av samma kön. En kvinna som har varit utsatt för sexuellt våld bör t.ex. kunna få redogöra för detta för en kvinnlig tjänsteman som har erforderlig utbildning och kompetens för att sköta en utredning av detta slag. Dessutom bör behovet av att tjänstgörande tolk är av samma kön som sökanden beaktas. Invandrarverket bör vid utformandet av föreskrifterna fästa avseende vid de rekommendationer som UNHCR:s exekutivkommitté har utfärdat på området (bl.a. EXCOM Conclusion nr 73/1993). Rättshjälp Flyktingpolitiska kommittén har föreslagit ökade möjligheter till rättshjälp i samband med avvisning vid gränsen och Asylprocessutredningen har gjort vissa uttalanden om i vilken utsträckning utlänningens offentliga biträde bör närvara vid den muntliga handläggningen. Därefter har som nämnts 1993 års Rättshjälpsutredning föreslagit en rad förändringar i den nuvarande ordningen bl.a. vad gäller offentliga biträden i utlänningsärenden. Detta ärende bereds inom Justitiedepartementet och här läggs, som nämnts, inga förslag på rättshjälpsområdet. När det gäller tillämpningen av de nuvarande bestämmelserna utgår regeringen i likhet med Asylprocessutredningen från att Invandrarverket beaktar vad som sägs i förarbetena till rättshjälpslagen. Prop. 1996/97:25 12.4Beslutsmotivering och kvalitetskontroll Regeringens förslag: Alla beslut om uppehållstillstånd skall vara motiverade. Därmed understryks bl.a. kravet på tillfredsställande beslutsunderlag och möjligheten ökar att kontrollera kvaliteten i de beslut där Invandrarverket bifaller den asylsökandes ansökan. Asylprocessutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna på såväl myndighets- som organisationssidan har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Endast två remissinstanser, Statens invandrarverk och SACO-S/SIV har avstyrkt förslaget. Arbetsmarknadsstyrelsen har hemställt att den föreslagna nya ordningen även skall gälla för beslut om arbetstillstånd med undantag för de beslut som rör säsongsarbete. Bland de tillstyrkande remissinstanserna har bl.a. betonats att en motiveringsskyldighet skulle öka förutsebarheten i beslutsfattandet samt underlätta för sökandena att förstå grunderna för besluten. Invandrarverket har uttalat vissa betänkligheter mot att avsteg görs från förvaltningslagens regler och har avrått från att frågan lagregleras. Verket föreslår i stället ett system som bygger på att Invandrarverket avgör när det är behövligt att motivera ett beslut och framhåller att nyttan och värdet med en motivering av ett positivt beslut inte gör sig lika starkt gällande i alla typer av ärenden. Invandrarverket har slutligen anfört att förslaget är resurskrävande samt har ställt sig tveksamt till om det behövs en spridning av verkets positiva beslut mot bakgrund av att Ulänningsnämndens och regeringens praxis publiceras. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens uppfattning är behovet av tydliga och väl underbyggda beslutsmotiveringar större i asylärenden än i många andra kategorier av förvaltningsärenden. Svepande eller på annat sätt bristfälliga motiveringar i Invandrarverkets avslagsbeslut kan inte godtas från rättssäkerhetssynpunkt. De försvårar eller omöjliggör inte bara för den asylsökande att i ett överklagande argumentera för sin uppfattning utan även för överinstansen att bedöma skälen bakom ett överklagat beslut. Det är ett oavvisligt krav att motiveringen är formulerad så att det klart framgår om avslaget beror på att åberopade skäl inte anses tillräckliga eller på att sökanden inte anses vara trovärdig eller på en kombination av dessa orsaker. Det måste i ett sådant fall av beslutet klart framgå att skälen i sig inte är tillräckliga. Enligt den tidigare nämnda ministerrådsresolutionen om minimigarantier vid handläggning av asylärenden (ASIM 5585/95 Rev. 1), artikel 15, skall den sökande vid avslagsbeslut i asylärende underrättas om skälen till detta. Utlänningsnämndens personal har för Asylprocessutredningen framhållit att kvaliteten på Invandrarverkets beslutsmotiveringar har förbättrats. Enligt nämnden utgör verkets beslut numera ett bra underlag för processen i nämnden. Regeringen ser ingen anledning att ifrågasätta uppgifterna men vill i likhet med Asylprocessutredningen betona att det är angeläget att Invandrarverket lägger sig vinn om att genomgående utforma sina beslut så att skälen för verkets ställningstagande är tydliga i sak och lättbegripliga i form. Utlänningsnämndens beslut har i den allmänna debatten på det hela taget gått fria från kritik vad gäller motiveringarna. Inte heller Asylprocessutredningen har funnit skäl till någon mer generellt utformad kritik. Utredningen betonade dock att det är särskilt viktigt för en instans, vars beslut inte går att överklaga, att utforma sina motiveringar utifrån höga krav på tydlighet, logik och lättbegriplighet. Regeringen delar denna uppfattning och vill särskilt understryka vikten av tydliga beslutsmotiveringar mot bakgrund av att Utlänningsnämnden är den huvudsakliga prejudikatinstansen för utlänningsärenden. Regeringen är således ense med Asylprocessutredningen om att det inte finns skäl att lägga fram konkreta förslag om utformningen av avslagsbeslut. Trots detta finns det, som utredningen funnit, orsak att överväga sakliga ändringar i det nuvarande regelsystemet. Som bestämmelserna i utlänningslagen för närvarande är utformade behöver vare sig beslut som innebär permanent uppehållstillstånd eller beslut som ger tidsbegränsat uppehållstillstånd motiveras. Denna ordning är olämplig av flera skäl. Det kan visserligen vid första påseendet förefalla naturligt att beslut som innebär att Invandrarverket beviljar permanent uppehållstillstånd inte behöver motiveras eftersom beslutet innebär att den asylsökande får bifall till sin begäran om att få stanna i Sverige (jfr 20 § p. 1 FL). Det finns dock en rad andra aspekter att beakta i sammanhanget. En viktig aspekt är den interna praxisbildande roll som Invandrarverkets beslut om permanent uppehållstillstånd har. Verket har i dag en regional organisation. Även om verket har minskat antalet regioner kommer även fortsättningsvis asylansökningar att prövas på flera olika platser. Detta innebär en icke negligerbar risk för att en oenhetlig praxis utvecklas. Om verkets beslut rörande permanent uppehållstillstånd regelmässigt förses med beslutsmotiveringar minskar den risken. Enligt regeringens uppfattning är det väsentligt att det övergripande ansvaret för verkets praxis vad gäller beviljade permanenta uppehållstillstånd finns hos Invandrarverkets ledning. En utvidgad beslutsmotiveringsskyldighet bör underlätta för en central funktion att samordna praxisbildningen. Regeringen har viss förståelse för Invandrarverkets tveksamhet inför behovet av att sprida de positiva besluten mot bakgrund av att Utlänningsnämndens och regeringens praxis publiceras. Det är självfallet naturligt att verkets positiva beslut i stora delar avspeglar den praxis som bildas av de sistnämnda instanserna. Även med beaktande av detta anser regeringen att det finns ett behov av en sammanställning av verkets positiva beslut. I annat fall skulle t.ex. den praxis som utbildats till följd av EES- avtalet inte gå att följa. Även andra ärenden torde ibland innehålla aspekter som aldrig prövats av Utlänningsnämnden eller regeringen. Det är därför betydelsefullt att Invandrarverket ger spridning åt de "positiva" besluten även på asylområdet och andra tillståndsområden så att t.ex. olika frivilligorganisationer och jurister som arbetar med utlänningsrätt har möjlig- het att följa utvecklingen. Regeringen har fullt förtroende för att verket kan finna en smidig väg för att få till stånd en ordning som uppfyller detta mål. En annan viktig aspekt är att en vidgad beslutsmotiveringsskyldighet kan leda till en kvalitetsförbättring av beslutsfattandet som sådant. Erfarenhetsmässigt blir beslut, där en beslutsfattare har att ge en klar, tydlig och enkel skriftlig motivering till sitt beslut mer genomarbetade. Införandet av en motiveringsskyldighet även beträffande positiva beslut, kommer säkerligen också att medföra en viss arbetsbesparing för handläggarna på Invandrarverket om andra ärenden beträffande samma utlänning skulle bli aktuella senare. Regeringen avser t.ex. de, inte sällsynta fall, där fråga om återkallelse av ett permanent uppehållstillstånd uppkommer. Med nuvarande ordning måste handläggaren läsa igenom akten och försöka gissa sig till vilka skäl som föranledde att utlänningen beviljades uppehållstillstånd. Detta är både osäkert och tidsödande. Motsvarande gäller även för den som handlägger ett medborgarskapsärende. En utvidgad beslutsmotiveringsskyldighet kan, som Flyktingpolitiska kommittén påpekat, också vara en ändamålsenlig metod för att kontrollera kvaliteten i Invandrarverkets positiva beslut. För närvarande överklagas asylärenden som resulterat i avslagsbeslut hos Invandrarverket till Utlänningsnämnden i mer än 90 procent av fallen. Det är i stort sett endast avvisningsbeslut med omedelbar verkställighet som inte överklagas. Handläggningen av överklagandeärenden innebär i sig en kvalitetskontroll liksom den uppmärksamhet sådana ärenden väcker i exempelvis media. Även om ytterligare åtgärder skulle kunna vidtas även beträffande de negativa besluten måste kontrollbehovet ändå i stort sett anses vara tillfredsställt beträffande dessa beslut. När det däremot gäller bifallsbeslut sker kontrollen i princip endast inom respektive myndighet. Myndigheterna måste därför ha system för att kontrollera kvaliteten även på bifallsbesluten. En sådan metod erbjuder en ordning där såväl positiva som negativa beslut måste vara motiverade. Införandet av en sådan ordning bör enligt regeringens uppfattning leda till att kvalitet på handläggning och beslutsfattande kan hållas på en tillfredsställande nivå. Mycket av vad som nu har sagts beträffande besluten om permanent uppehållstillstånd har bäring också på de beslut som innebär att ett tids- begränsat uppehållstillstånd meddelas. För dessa beslut tillkommer dessutom aspekten att det även från den asylsökandes utgångspunkt kan finnas ett behov av att få vetskap om anledningen till att endast ett tidsbegränsat tillstånd beviljades. Ett argument mot att föreskriva motivering av beslut av den innebörden skulle kunna vara att en beslutsmotivering inte är så viktig eftersom beslutet ändå inte går att överklaga. Detta argument är dock inte särskilt hållbart. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utgör i många fall i realiteten endast startpunkten i en fortlöpande prövning som slutligen utmynnar i endera ett beslut om permanent tillstånd eller i ett utvisningsbeslut. Betydelsen av klargörande beslutsmotiveringar har särskild tyngd i ärenden där ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges med hänvisning till sökandens vandel. Det säger sig närmast självt att den asylsökande måste ha rätt att få veta vilken avvägning som gjorts mellan de anförda skälen för uppehållstillstånd och det som åberopats mot honom eller henne i vandelsh‰nseende. Vetskapen om orsaken till det tidsbegränsade tillståndet har till att börja med betydelse för sökandens fortsatta uppläggning av sin talan när tiden för tillståndet har löpt ut. Dessutom framhålls betydelsen av att den som vill bosätta sig i Sverige lever skötsamt. Någon vägledning i dessa hänseenden torde den asylsökande inte få av den nuvarande sakligt intetsägande standardfrasen "Tidsbegränsat tillstånd på grund av vandelsanmärkning". Att beslut om tidsbegränsade uppehållstillstånd förses med en motivering har slutligen givetvis också betydelse för den fortsatta prövningen hos myndigheterna. Regeringen föreslår alltså att en ny ordning införs som innebär att alla beslut i uppehållstillståndsärenden skall vara motiverade. Detta leder till att den praxis som utbildas går att följa upp, något som inte minst är viktigt i beslut som rör barn. Den nya ordningen gör det lättare att följa upp hur Sveriges åtaganden enligt barnkonventionen och andra internationella överenskommelser genomförs i praxis. Någon detaljerad generell anvisning för hur motiveringen skall se ut varken kan eller bör ges. Rent allmänt kan dock sägas att beslut om permanent uppehållstillstånd bör vara utformade så att det tydligt går att urskilja på vilken grund utlänningen har fått stanna i Sverige samt de närmare omständigheter som konstituerar denna slutsats. Ett avslagsbeslut bör, som nämnts, vara tydligt i sak och lättbegripligt. Regeringen vill särskilt understryka vikten av att beslut som rör barn utformas så att det går att utläsa av motiveringen hur hänsynen till barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt har beaktats. Inom kategorin tidsbegränsade uppehållstillstånd finns det däremot naturligtvis ett stort handlingsutrymme för myndigheten att bestämma i vilka fall en individualiserad motivering behövs och i vilka fall en schablonartad beslutsmall kan komma till användning. I flertalet fall av beslut om t.ex. tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök eller gäststudier eller på grund av uppskjuten invandringsprövning räcker det självfallet med en kortfattad motivering, som kan följa en schablon, medan ett beslut som innebär att tidsbegränsat tillstånd meddelas på grund av vandelsanmärkning bör vara betydligt mer utförligt och individualiserat. När det gäller den av AMS väckta frågan om motivering av beslut om arbetstillstånd bör först noteras att personer som beviljas permanent uppehållstillstånd är undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Motsvarande förhållande gäller för medborgare i EES-staterna. Även inom kategorin tidsbegränsade uppehållstillstånd återfinns i många fall personer som ansökt om uppehållstillstånd för bosättning. Resterande ärenden om arbetstillstånd bedöms enligt arbetsmarknadsmässiga grunder. Regeringen kan i dessa fall inte se samma behov av en obligatorisk motiveringsskyldighet som finns i uppehållstillståndsfallen. Någon sådan skyldighet bör därför inte införas. Regeringen vill dock framhålla att det inte finns något som hindrar att prövningsmyndigheterna motiverar även positiva beslut beträffande arbetstillstånd i de fall de anser detta erforderligt. 12.5Överklagande Regeringens förslag: Beslut om uppehållstillstånd får överklagas även om beslutet inte innebär att utlänningen avvisas eller utvisas. Asylprocessutredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag frånsett att utredningen även föreslog att rättsprövning skulle införas för de ärenden som enligt utlänningslagen prövas av regeringen som första instans. Flyktingpolitiska kommittén förordade att frågorna om överklagande och rättsprövning skulle utredas vidare. Remissinstanserna: En klar majoritet av de remissinstanser som uttalat sig har tillstyrkt Asylprocessutredningens förslag om en vidgad överklaganderätt. Inom den tillstyrkande gruppen finns representanter för såväl myndigheterna som för organisationsvärlden. Till gruppen hör bl.a. Kammarrätten i Jönköping, LO, Sveriges advokatsamfund, Svenska Flyktingrådet, Caritas och RIB. Den sistnämnda organisationen har betonat den föreslagna reformens värde ur rättssäkerhets- och praxisbildningssynpunkt men understrukit att myndigheterna måste beakta de svårigheter som är förknippade med att sökandena i många fall befinner sig utomlands, eftersom överklaganderätten annars riskerar att bli endast en pappersrättighet. De myndigheter som direkt berörs av förslaget har intagit en restriktivare attityd. Utlänningsnämnden har anfört att den föreslagna ändringen kommer att beröra ett synnerligen stort antal ärenden och har förordat att frågan utreds vidare. Invandrarverket har avstyrkt förslaget. Enligt Invandrarverket medför det förhållandet att beslut av detta slag är motiverade att utlänningen kan avgöra vad som legat till grund för ställningstagandet och ge in en förnyad ansökan med ytterligare skäl om sådana finns. Verket har dessutom för avsikt att i ökad omfattning och mera systematiskt följa upp beslutsfattandet i enskilda ärenden. Detta kommer tillsammans med utbildning av personalen och erfarenhetstillväxt inom organisationen att utgöra en garanti för kvaliteten i beslutsfattandet. Verket har även pekat på att delgivnings- och översättningsproblem kommer att uppkomma samt att den ökade arbetsbördan hos såväl verket som Utlänningsnämnden ställer krav på resursförstärkning hos båda myndigheterna. Särskilt problematiskt ställer sig införandet av en överklaganderätt vad gäller återkallade tillstånd samt för flyktingkvotens vidkommande. Enligt Invandrarverket är det inte nödvändigt att införa överklaganderätt för EU/EES-medborgare eftersom dessa oftast ansöker om tillstånd från Sverige. Verket kan dock godta en särreglering för EES-kretsen om detta anses påkallat. AMS har föreslagit en reglering som innebär att även alla beslut om arbetstillstånd skall kunna överklagas. Enligt AMS talar såväl principiella som praktiska skäl för ett sådant synsätt. AMS har pekat på att det nuvarande systemet innebär att samma person kan ansöka om arbetstillstånd upprepade gånger och att det inte finns någon gräns för hur många gånger ett ärende får omprövas. Detta innebär att en länsarbetsnämnd kan få samma ärende på återremiss flera gånger utan att finna skäl att ompröva sitt ursprungliga ställningstagande vilket lätt kan leda till ett ineffektivt förfarande enligt AMS. Ett effektivisering kan enligt AMS uppfattning uppnås om besluten får överklagas till Utlänningsnämnden, eftersom t.ex. länsarbetsnämnderna då inte behöver befatta sig med ett ärende i större omfattning än själva överklagningsprocessen kräver. Endast ett fåtal remissinstanser har uttalat sig särskilt om Asylprocess- utredningens förslag om rättsprövning. Sveriges Kristna Råd och Centerpartiet i Stockholms län har tillstyrkt förslaget medan Statens invandrarverk har lämnat det utan erinran. Kammarrätten i Jönköping har anfört att domstolen i princip är positiv till att rättsprövning införs men har inget att invända mot Flyktingpolitiska kommitténs förslag att frågan utreds vidare. Utlänningsnämnden har i likhet med kommittén förordat att frågan utreds vidare. Skälen för regeringens förslag: Anpassning till föreskrifterna i direktiv 64/221/EEG Rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordning av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa rör sådana åtgärder som följer av titeln. EES-avtalet omfattar bl.a. detta direktiv. Mot bakgrund av att Sverige som medlemsstat i EU är bundet av EES-avtalet följer att direktivets bestämmelser skall tillämpas på såväl EU-medborgare som medborgare i EES-staterna samt vissa familjemedlemmar till dessa. Bestämmelserna i direktivet gäller varje medborgare i en medlemsstat som bor i eller reser till en annan medlemsstat i gemenskapen, antingen för att ta anställning eller driva egen rörelse eller för att vara mottagare av tjänster. Bestämmelserna gäller även för make och vissa familjemedlemmar. Direktivet har utvidgats genom direktiven 72/194/EEG (om utvidgande av tillämpningsområdet för direktivet av den 25 februari 1964 om samordning av de särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta arbetstagare som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda av den staten) och 75/35/EEG (om utvidgande av tillämpningsområdet för direktivet av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta medborgare i en medlemsstat som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att ha verkat där som egna företagare) till att gälla även de arbetstagare och egna företagare som stannar kvar inom en annan medlemsstats territorium sedan de upphört att vara ekonomiskt aktiva. Bestämmelserna omfattar medborgare i EU eller EES-stat, deras makar, barn som är under 21 år eller beroende av föräldrarna samt släktingar i närmast föregående led som är beroende av medborgarna i EU eller EES-stat eller deras makar. En medlemsstat får avvika från bestämmelsen om fri rörlighet endast av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Direktivet 64/221/EEG gäller alla åtgärder som beslutas av medlemsstaterna rörande inresa, utfärdande eller förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning. Enligt artikel 8 i direktivet skall personen i fråga när det gäller administrativa myndigheters åtgärder, ha samma juridiska bistånd som det egna landets medborgare i fråga om sådant beslut som har sagts. I direktivets artikel 9.1 föreskrivs, att när en rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande, får ett beslut att vägra förnyelse av uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver. Den behöriga myndigheten skall vara en annan än den som är bemyndigad att vägra förnyande av uppehållstillstånd eller besluta om utvisning. I artikel 9.2 sägs att alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet utfärdats, skall på begäran av denne underställas den myndighet som först skall avge sitt yttrande enligt punkt 1. Personen i fråga skall då ha rätt att framlägga sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerheten. I EF Karnov (tredje upplagan, år 1990, s. 197) sägs att direktivets viktigaste procedurmässiga krav på medlemsstaternas behandling av dessa saker är dels att avvisnings- och utvisningsbeslut skall motiveras om inte hänsyn till medlemsstatens säkerhet lägger hinder i vägen för det (artikel_6), dels att den som beslutet rör skall ha tillgång till samma möjligheter att överklaga beslutet som landets egna medborgare har att överklaga förvaltningsbeslut i övrigt (artikel 8). I EF Karnov (samma sida fotnot 26) anförs vidare att EG-domstolen har preciserat kravet enligt artikel 8 så att rättsmedlet för utlänningar inte får vara försett med särskilda form- eller processkrav som är mindre fördelaktiga än de som gäller för de rättsmedel som statens egna medborgare kan använda sig av såvitt gäller förvaltningsbeslut. Domstolen har vidare uttalat att artikel 8 inte anger till vilken rättslig instans ett avgörande skall kunna överklagas. Lösningen av det spörsmålet är avhängigt hur domstolsorganisationen ser ut i varje enskild medlemsstat. Såvitt gäller artikel 9 anförs i Karnov bl.a. att ett utvisningsbeslut normalt sett inte får verkställas innan den som beslutet rör har haft möjlighet att företa de nödvändiga åtgärderna för att överklaga beslutet. Direktiv 64/221/EEG genomfördes i svensk rätt i samband med att utlänningslagstiftningen anpassades till EES-avtalet (prop. 1991/92:170 bil. 10, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18). Därvid infördes en bestämmelse i 11 kap. 3 § UtlL av innebörd att de utlänningar som på grund av EES-avtalet får vistas här har rätt till motivering av negativa beslut i fråga om tidsbegränsat uppehållstillstånd och visering. Någon ändring av överklagandebestämmelserna gjordes inte. Sverige har i samband med notifieringen av direktivet i ett "table of correspondance" lämnat en redogörelse för överklagandemöjligheterna i utlänningslagen såvitt gäller beslut som meddelats av polismyndighet respektive Invandrarverket i nu aktuellt hänseende. Samtidigt har en redogörelse för Utlänningsnämndens sammansättning och dess domstolsliknande karaktär lämnats. Det är främst artikel 8 som torde vara av intresse för frågan om vilka överklagandemöjligheter som bör finnas för medborgare i EU eller EES-stat och deras anhöriga. Denna grupp kallas fortsättningsvis EES-kretsen. Dessa skall som nyss redovisats inte ges sämre förutsättningar att överklaga ett beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning än vad som gäller för svenska medborgare beträffande andra förvaltningsbeslut. Vid tolkningen av artikeln bör beaktas att det inte finns någon enhetlig överklagandeordning för förvaltningsbeslut i Sverige. Vissa beslut av förvaltningsmyndigheter kan överklagas till förvaltningsdomstol medan andra sådana beslut kan överklagas till högre förvaltningsmyndighet. Mot den bakgrunden anser regeringen inte att artikel 8 bör tolkas så att Sverige måste införa en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som artikeln berör. Rätten att överpröva besluten bör förbehållas de myndigheter som prövar övriga utlänningsärenden. En majoritet av de beslut som fattas av förvaltningsmyndigheter i Sverige går att överklaga. Detta förhållande leder med beaktande av vad som sägs i artikel 8 till slutsatsen att Sverige för att helt uppfylla direktivet i denna del bör föra in bestämmelser i utlänningslagen som gör att alla beslutstyper som nämns i artikeln går att överklaga. Enligt nuvarande ordning kan beslut att vägra uppehållstillstånd som inte är förenade med avvisnings- eller utvis- ningsförordnanden inte överklagas. Detta medför att alla ansökningar om uppehållstillstånd som görs före inresan i Sverige, inklusive de ansökningar som görs av medborgare i EU eller EES-stat, endast prövas i en instans. För att de svenska bestämmelserna skall bli bättre förenliga med föreskrifterna i artikel 8 bör enligt regeringens uppfattning en överklaganderätt för avslagsbeslut beträffande EES-kretsen införas. Invandrarverkets invändning att de flesta inom EES-kretsen söker uppehållstillstånd först efter inresan till Sverige ändrar inte den bedömningen. Motsvarande gäller även vissa avslagsbeslut när uppehållstillstånd söks efter inresan samt fall där Invandrarverket vägrar att förnya ett uppehållstillstånd. Det förekommer nämligen att sådana avslagsbeslut inte förenas med ett avvisnings- eller utvisningsförordnande i de fall utlänningen förväntas resa tillbaka till hemlandet frivilligt. En överklaganderätt som täcker även de fallen bör därför införas. Även beslut som innebär att uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i ett annat land än Sverige bör täckas in. Regeringen föreslår att ändringar med denna innebörd görs i utlänningslagen. Därmed återstår frågan om någon ändring i utlänningslagstiftningen måste göras till följd av föreskrifterna i artikel 9 i direktivet. Denna artikel är svårtolkad. Detta torde hänga samman med att artikeln alternativt hänvisar till ett rättsmedel som är främmande för den svenska rätten. Det står det dock klart att artikel 9 (1) avser att ge uttryck för de minimigarantier som skall finnas i en situation där någon som har haft uppehållstillstånd utvisas utan att det finns möjligheter att överklaga till en instans som gör en fullständig prövning av överklagandet innan beslutet verkställs. En sådan garanti finns redan i dag eftersom Invandrarverkets utvisningsbeslut enligt utlänningslagen inte får verkställas förrän Utlänningsnämnden prövat överklagandet. I föregående stycke har dessutom föreslagits införandet av möjligheter till överklagande även beträffande sådana avslagsbeslut där myndigheten vägrat att förnya ett uppehållstillstånd utan att beslutet är förenat med ett utvisningsförordnande. Asylprocessutredningen har gjort bedömningen att Utlänningsnämnden bör kunna jämställas med en domstol i direktivets mening. Regeringen delar i allt väsentligt den bedömningen. Den enda omständighet som skulle kunna tala mot ett sådant ställningstagande är att Utlänningsnämnden enligt gällande rätt inte är skyldig att ha muntlig handläggning i dessa fall. I direktivets krav på domstolsprövning torde nämligen ligga ett krav på ett sådant obligatorium. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse om obligatorisk muntlig handläggning vid nämnden införs i dessa fall. Förutom de beslut som således föreslås kunna överklagas till Utlänningsnämnden torde artikeln även kunna omfatta situationen där en person utvisas på grund av brott. Denna typ av utvisning prövas och går att överklaga inom de allmänna domstolarna. Mot den bakgrunden och då regeringens bedömning är att Utlänningsnämnden torde kunna jämställas med en domstol i direktivets mening anser regeringen att den ordning som nu föreslagits är förenlig med artikel 9 (1). Regeringen övergår därefter till frågan om några förändringar i utlänningslagen utöver den föreslagna vidgade överklaganderätten är påkallade till följd av artikel 9.2 i direktivet. Den bestämmelsen tar sikte på situationen där en person som inte haft uppehållstillstånd utvisas eller - enligt svensk termino- logi - avvisas. Bestämmelsens ordalydelse måste anses begränsa tillämp- ningsområdet till sådana fall där personen i fråga har ansökt om uppehållstillstånd. Det står därmed klart att Invandrarverket kommer att utgöra första instans för prövningen. De minimigarantier för avvisningssituationer som ställs upp i direktivet kan enligt regeringens uppfattning enklast tillgodoses genom att en överklagandemöjlighet införs. Eftersom direktivet ställer krav på att den berörde i dessa fall skall ha rätt att lägga fram sin sak personligen om han eller hon begär det, under förutsättning att detta inte strider mot den nationella säkerhetens intresse, bör vidare införas en skyldighet för Utlänningsnämnden att hålla muntlig handläggning i de fall direktivet fordrar. Regeringen föreslår att bestämmelser med denna innebörd förs in i utlänningslagen. Den föreslagna ordningen torde därmed vara förenlig med de krav som direktivet uppställer. Medborgare utanför EES-kretsen Regeringen föreslår alltså en utvidgad rätt att överklaga beslut om uppehålls- tillstånd för medborgare inom EES-kretsen. Den första frågan som inställer sig är vilken betydelse det förhållandet att reglerna föreslås ändrade för denna krets skall ha vid överväganden om rätten att överklaga beslut om uppehålls- tillstånd i stort. Regeringen delar Asylprocessutredningens uppfattning att det i och för sig inte kan anses stötande att ha olika regler för EES-kretsen och personer som kommer från andra delar av världen. Att Sverige gentemot EU har förbundit oss att iaktta t.ex. särskilda överklaganderegler för beslut om uppehållstillstånd för vissa staters medborgare behöver således inte ha någon inverkan på de bestämmelser som vi tillämpar mot medborgare från andra länder. Att medborgare i EES-staterna nu föreslås få rätt att överklaga alla avslagsbeslut såvitt gäller uppehållstillstånd talar dock med viss styrka för att införa en sådan rätt även för medborgare från andra stater. Utöver detta finns det en rad andra principiella skäl som talar för att en överklaganderätt bör införas beträffande avslagsbeslut där ansökan om uppehållstillstånd görs före inresan oberoende av medborgarskap. Ett viktigt skäl är rättssäkerhetsaspekten. Man bör särskilt beakta att Invandrarverket årligen handlägger ett stort antal ansökningar av detta slag. Det kan mot den bakgrunden inte uteslutas att felbedömningar kan ske i enskilda fall. Givetvis förbättras rättssäkerheten avsevärt om besluten går att överklaga. Rätten att överklaga har även betydelse för praxisbildningen. På i stort sett alla övriga områden av betydelse inom utlänningsrätten är Utlänningsnämnden den huvudsakliga prejudikatbildande instansen. Enligt regeringens uppfattning är det mindre lämpligt att nämnden inte får tillfälle att bilda praxis även på detta område. I propositionen som låg till grund för den nuvarande utlänningslagen (prop. 1988/89:86) anfördes att praxisbildningen och rättssäkerheten i denna typ av ärende fick anses tryggad genom bestämmelsen om att Invandrarverket skulle kunna lämna över ärenden av principiell betydelse till regeringen för avgörande. De då angivna skälen för att inte införa en överklaganderätt kan inte anses vara lika starka sedan Utlänningsnämnden tillkommit som högsta instans i utlänningsärenden. Förslagen i styrmedelsavsnittet innebär vidare att regeringens befattning med enskilda ärenden begränsas. Mot den bakgrunden och då förslaget beträffande regeringens ökade möjligheter att styra praxis i utlänningsärenden inte tar sikte på detta område gör sig rättssäkerhets- och praxisbildningsaspekter extra starkt gällande vid ställningstagande till den nu aktuella frågan. En eninstansprövning av frågor om uppehållstillstånd kan riskera att komma i konflikt med föreskrifterna om ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i Europakonventionen. Även om konventionen normalt inte påverkar konventionsstaternas rätt att bestämma vilka utlänningar som får vistas på dess territorium kan i undantagsfall åtgärder på immigrationsområdet påverka denna rätt. I artikel 8 föreskrivs att envar har rätt till skydd för sitt familjeliv samt att en offentlig myndighet inte får störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag för vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bl.a. den yttre säkerheten. Artikel 13 innebär att den vars rätt enligt konventionen har kränkts skall tillförsäkras en effektiv möjlighet att föra talan om detta inför en inhemsk myndighet. Europadomstolens tolkning av artikel 13 ger vid handen att den som på rimliga grunder (an arguable claim) påstår sig ha blivit utsatt för ett konventionsbrott skall ha rätt till ett rättsmedel. Det bör observeras att Europadomstolen i fallet Abdulaziz, Calabes och Balkandali/Storbritannien konstaterade att åtgärder som vidtagits på immigrationsområdet kan beröra rätten till respekt för familjelivet enligt artikel 8. Man kan delvis bortse från den materiella utgången av frågan om respekten för familjelivet kränkts. Det viktiga är att domstolen ansåg att artikel 8 var tillämplig. Detta förhållande leder osökt in på frågan om behovet av en överklagandeordning såvitt gäller avslagsbeslut där uppehållstillstånd söks före inresan, eftersom avsaknaden av ett inhemskt rättsmedel kan strida mot artikel 13 i konventionen. Regeringen anser att en bred säkerhetsmarginal bör upprätthållas såvitt gäller utlänningslagens förhållande till Europakonventionen som inte bara inkorporerats i den svenska lagstiftningen utan också givits särskild status (jfr 2 kap. 23 § regeringsformen). Det är mot den bakgrunden svårt att inta någon annan ståndpunkt än att en överklagandemöjlighet bör införas för den nu aktuella beslutskategorin. Det finns alltså starkt vägande skäl för införandet av en överklagandeordning beträffande avslagsbeslut avseende ansökningar om uppehållstillstånd som gjorts före inresan. Den enda större nackdelen med en ökad överklaganderätt är den som Utlänningsnämnden påpekat, dvs. att ordningen innebär en ökad arbetsbörda för nämnden. Regeringen kan däremot inte utan vidare instämma i Invandrarverkets uppfattning att även verkets arbetsbörda kommer att öka som en följd av den tänkta ordningen. Verket har på uppdrag av Arbetsmarknadsdepartementet gjort en genomgång av ett antal ärenden avseende ansökningar om uppehållstillstånd som gjorts före inresan i syfte att bl.a. beräkna andelen s.k. upprepade ansökningar. Studien omfattar perioden januari - februari 1994. Under denna period inkom 10 292 ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd från personer som befann sig utanför Sverige. Av dessa 10 292 ärenden var 8 940 stycken att beteckna som upprepade ansökningar, dvs. drygt 85 procent. 1 980 av de upprepade ansökningarna lämnades in på svenska utlandsmyndigheter medan resten riktades direkt till Invandrarverket, vanligen i form av brev med begäran om omprövning. Flertalet av de upprepade ansökningarna eller 7 315 ärenden gällde medborgare i Bosnien. 986 av dessa ansökningar lämnades in till en utlandsmyndighet. Den undersökning som företagits av Invandrarverket ger ytterligare stöd för uppfattningen att en möjlighet att överklaga bör införas. Undersökningen tyder dessutom på att problem med delgivning och översättning bör gå att bemästra i allt fall när det rör sig om den krets som söker uppehållstillstånd under åberopande av anknytning till en i Sverige bosatt person. Man måste hålla i minnet att deras enda möjlighet att kunna förenas med sina anhöriga i Sverige är att ett uppehållstillstånd beviljas. Det finns därför all anledning för dem att låta sig delges besluten samt att överklaga till Utlänningsnämnden om besluten gått dem emot. Samma förhållande torde gälla för dem som söker uppehållstillstånd för besök. I bilden bör också vägas in att de som söker uppehållstillstånd på grund av anknytning i de flesta fall kan få biträde av sina anhöriga i Sverige med erforderliga åtgärder i samband med överklagandet. Införandet av en rutin där sökanden bereds möjlighet att ge en anhörig fullmakt i ärendet kan vara ett alternativ för att underlätta handläggningen såväl för myndigheterna som för sökanden. Invandrarverket har poängterat att problem av delgivnings- och översätt- ningsnatur kommer att bli särskilt påtagliga i de fall där ett permanent uppehållstillstånd har återkallats. Även om regeringen har förståelse för att problem kan uppkomma i dessa fall anser vi inte att detta utgör tillräcklig anledning för att frångå den tänkta ordningen. Regeringen utgår till att börja med ifrån att Invandrarverket gör vissa efterforskningar inför ett så ingripande beslut som att återkalla ett permanent uppehållstillstånd. Det bör dessutom erinras om att delgivningslagen (1970:428) bl.a. innehåller särskilda bestämmelser om delgivning med personer som saknar känt hemvist. De problem som kan uppkomma när det gäller flyktingkvoten torde vara mindre vanliga och bör inte hindra införandet av en heltäckande överklaganderätt på uppehållstillståndsområdet. Mot bakgrund av vad som nu anförts bör införandet av en möjlighet att överklaga minska Invandrarverkets arbetsbörda genom att sökandenas behov av att göra upprepade ansökningar avtar. Till bilden hör även den uppmjukning av det generella kravet på att uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före inresan i Sverige som gäller sedan den 1 juli 1995 (SFS 1995:773). Denna bestämmelse torde leda till att antalet ansökningar om uppehållstillstånd som görs före inresan minskar. Detta förhållande talar för att nackdelen med den ökade arbetsbelastningen för Utlänningsnämnden inte bör överdrivas. Den aspekten bör alltså inte ges något avgörande inflytande på regeringens bedömning av frågan. Regeringen anser däremot inte att det finns tillräckliga skäl för att nu införa vidgade möjligheter att överklaga beslut om arbetstillstånd. Avslagsbeslut inom denna sektor grundar sig på en arbetsmarknadsprövning, vilket är ett område där Utlänningsnämnden i princip torde sakna möjlighet att göra en annan bedömning än den AMS gjort. En person som klagar på ett avslagsbeslut rörande uppehållstillstånd måste således åberopa andra grunder än ett arbetserbjudande för att Utlänningsnämnden skall kunna ändra beslutet. Möjligheten att överklaga bör ändock finnas i dessa fall, eftersom det inte är ovanligt att även anknytning till Sverige åberopas. Olägenheten med att överklagandemöjligheterna är inskränkta till frågan om uppehållstillstånd torde kunna överbryggas genom erforderliga upplysningar i samband med fullföljdhänvisningen. Regeringen anser med hänvisning till vad som nu har sagts att Invandrarverkets avslagsbeslut beträffande ansökningar om uppehållstillstånd som gjorts före inresan skall kunna överklagas till Utlänningsnämnden. Även i övrigt bör samma regler om överklagande gälla som föreslagits för EES-kretsen. En ändring med denna innebörd bör tas in i 7 kap. UtlL. Det bör nämnas att det inom förvaltningsrättens område är mindre vanligt att ett lagakraftvunnet avgörande inte kan bli föremål för en ny prövning En person som i en förvaltningsrättslig fråga fått avslag på sin framställning har alltså i de flesta fall möjlighet att förnya sin framställning och uppnå en annan utgång under förutsättning att nya omständigheter åberopas. Riksrevisionsverket har i rapporten RRV 1994:20 bl.a. föreslagit att antalet ärenden hos Utlänningsnämnden skall minskas genom införandet av prövningstillstånd. Flyktingpolitiska kommittén har uttalat att en sådan ordning dels strider mot svensk förvaltningstradition som förutsätter ett tvåinstansförfarande, dels sannolikt inte skulle svara mot bl.a. de re- kommendationer som antagits av UNHCR:s exekutivkommitté. Regeringen delar Flyktingpolitiska kommitténs uppfattning att den nuvarande ordningen bör behållas. Det bör således inte heller framdeles krävas prövningstillstånd för att få överklaga till Utlänningsnämnden. Asylprocessutredningen föreslog som nämnts införandet av rättsprövning för ärenden som avgörs av regeringen som första och enda instans. Flyktingpolitiska kommittén fann vid sin bedömning av det förslaget att frågan om rättsprövning snarast bör ses från en konstitutionell utgångspunkt. Kommittén föreslog därför att frågan skall utredas närmare inom ramen för den lagstiftningen. Regeringen har för avsikt att utreda möjligheterna att ändra instans- och processordningen för bl.a. utlänningsärenden. Det finns mot den bakgrunden inte någon anledning att genomföra Asylprocessutredningens förslag om en vidgad tillämpning av rättsprövningslagens område. Något sådant förslag läggs därför inte fram. 12.6Vilandeförklaring Regeringens bedömning: Någon bestämmelse som gör det möjligt att vilandeförklara asylärenden bör inte införas. Asylprocessutredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig särskilt i denna fråga har instämt i utredningens bedömning. Bl.a. Sveriges Kristna Råd och Caritas har förordat en ökad användning av tidsbegränsade uppehållstillstånd i de aktuella ärendena. Skälen för regeringens bedömning: I praktiken är det främst två omständigheter som föranleder myndigheterna att låta utlänningsärenden "vila". Den första är att myndigheterna skjuter upp prövningen av en viss asylgrupps ärenden i avvaktan på att situationen i deras hemland skall klarna. Detta förfarande kan förekomma hos såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden och hos regeringen. Den andra situationen karakteriseras av att Invandrarverket eller Utlänningsnämnden har överlämnat ett ärende till regeringen för avgörande. Myndigheterna låter då regelmässigt ärenden som inrymmer samma problematik som det överlämnade ärendet vila i avvaktan på regeringens vägledande avgörande. Att prövningsmyndigheterna avvaktar med att avgöra en viss asylgrupps ärenden tills situationen i deras hemland har klarnat så att det går att överblicka om de asylsökande går att sända hem eller inte, kan enligt regeringens uppfattning inte klandras ur förvaltningsrättslig synpunkt. Det är uppenbart att förvaltningslagens krav på snabb handläggning inte innebär att ett ärende skall avgöras innan utredningen i ärendet är fullständig. Vid tillämpningen av 7 § FL i ärenden om uppehållstillstånd måste det därför vara fullt godtagbart att myndigheterna först inhämtar fullvärdig utredning om förhållandena i de asylsökandes hemländer innan ärendena avgörs. Denna tolkning av bestämmelsen får självfallet inte överdrivas så att ärenden tillåts "vila" under en längre tid i förhoppningen att förhållandena i ett visst land skall förbättras så att de asylsökande går att återsända dit. Å andra sidan måste beaktas att det kan vara svårt för myndigheterna att omedelbart få fram tillförlitlig information om förhållanden som rör vissa främmande stater. En viss tidsfördröjning vid handläggningen av sådana ärenden måste därför godtas. Den andra situationen som kännetecknas av att ärenden skjuts upp i avvaktan på att regeringen skall meddela ett vägledande avgörande kan te sig mer främmande om man jämför med t.ex. domstolarnas handläggning. Inom det allmänna domstolsväsendet torde det inte förekomma att underinstanserna skjuter upp mål i avvaktan på att Högsta domstolen skall meddela ett prejudicerande avgörande. Det måste emellertid observeras att regeringens funktion som högsta instans i vissa överlämnade utlänningsärenden inte fullt ut kan jämföras med Högsta domstolens roll. Anledningen till att regeringen har en prejudikatbildande roll är att det finns utlänningsärenden som är av sådan natur att de bör bli föremål för politiska ställningstaganden. För att den ordningen skall fungera är det oundvikligt att Invandrarverket och Utlänningsnämnden skjuter upp ärendens avgörande tills regeringens vägledande beslut har meddelats. Vad som möjligen kan ställas under debatt är hur den typen av uppskov ställer sig mot förvaltningslagens bestämmelse om en snabb handläggning. Vid bedömningen av behovet av en formell bestämmelse som ger myndigheterna rätt att skjuta upp en slutlig prövning av vissa ärenden måste de förslag till ändrad ordning som läggs fram i avsnittet om regeringens styrmedel beaktas. Det är särskilt två aspekter som bör vägas in. Till att börja med har förslaget att regeringen fortsättningsvis i större utsträckning skall styra rättstillämpningen genom förordningar stor betydelse. Att regeringen i framtiden kommer att handlägga endast ett mindre antal enskilda ärenden torde nämligen få till följd att myndigheternas behov av att skjuta upp ärenden i avvaktan på ett vägledande avgörande från regeringen kommer att minska avsevärt. Något behov av en formell regel om vilandeförklaring för sådana ärenden finns då inte. Inte heller för den kategori ärenden där uppskovet beror på att prövningsmyndigheterna avvaktar att förhållandena i de asylsökandes hemland skall klarna kan regeringen se ett behov av en bestämmelse om vilandeförklaring. Som nämnts är det till att börja med enligt regeringens uppfattning förenligt med förvaltningslagens bestämmelser om snabb handläggning att avgörandet av sådana ärenden skjuts upp i avvaktan på att tillförlitlig information finns att tillgå. Till bilden hör också den vidgade möjlighet att meddela tidsbegränsat uppehållstillstånd i massflyktssituationer som föreslås i avsnitt 8.3. Eftersom regeringen enligt förslaget bemyndigas att meddela föreskrifter om dessa tillstånd kommer myndigheterna att få vägledning rörande vilka ärenden som lämpar sig för tidsbegränsade tillstånd. En viss minskning av de ärenden som skjuts upp för att hemlandsförhållanden skall klarna kan därmed förväntas. Det är däremot inte lämpligt att införa en ny kategori av tidsbegränsade uppehållstillstånd som grundas enbart på att vissa ärendens handläggning fördröjs därför att information måste inhämtas. Regeringen kan sammanfattningsvis inte se att det finns något mer påvisbart behov av en bestämmelse som ger myndigheterna möjlighet att vilandeförklara vissa ärenden om uppehållstillstånd. Mot införandet av en sådan ordning talar också att en bestämmelse om vilandeförklaring närmast skulle uppmuntra till en handläggning där ärenden skjuts upp under en längre tid. Regeringens bedömning blir därför att asylärenden inte bör kunna vilandeförklaras. 12.7Handläggning Regeringens bedömning: Omständigheterna i ett utlänningsärende bör klarläggas av myndigheterna genom noggrann utredning på ett så tidigt stadium som möjligt. Tillgängliga metoder och kontakter bör tas tillvara och utvecklas. Handläggningen bör ske så snabbt rättssäkerheten och tilldelade resurser medger. Den framtida utformningen av. instans- och processordningen inom utlänningsrätten bör utredas. Flyktingpolitiska kommitténs bedömning överensstämmer i huvuddrag med regeringens. Remissinstanserna: Invandrarverket instämmer i kommitténs bedömning samt betonar, att kravet på korta handläggningstider måste gå hand i hand med kraven på rättssäkerhet och kvalitet. Skälen för regeringens bedömning: Utlänningsrätten reglerar frågor där myndigheternas beslut är av mycket stor betydelse både för den enskilde och för samhället. Det är av stor vikt att handläggningen av sådana ärenden är rättssäker genom att besluten grundas på ett allsidigt och tillräckligt underlag. I Asylärendeutredningens betänkande (SOU 1988:2) drogs slutsatsen, att kortare väntetider än vad som då ofta förekom är till fördel ur humanitära och ekonomiska aspekter liksom med hänsyn till rättssäkerheten. Ytterligare skäl sammanhänger med behovet av att upprätthålla invandringsregleringen och att främja de invandrarpolitiska målen. Lång handläggningstid är i sig svår att förena med den syn som kommer till uttryck i förvaltningslagen. I samma riktning pekar EU:s tidigare nämnda resolution om minimigarantier vid handläggning av asylansökningar (5585/95 rev. 1) samt barnkonventionens bestämmelse om handläggningen av ansökningar om familjeåterförening (artikel 10). Ett annat skäl att eftersträva korta tider mellan ansökan och slutligt beslut är humanitärt. För många är det påfrestande att under lång tid i Sverige vänta på ett definitivt avgörande om man får stanna. Detta är fallet även om ett avslagsbeslut i första instans kommit relativt snabbt. Vid familjesammanföring kan lång väntan vara påfrestande både för den som vistas i Sverige och för den som uppehåller sig i ett annat land. Särskilt är detta ofta fallet när barn berörs. En utdragen väntan i Sverige på ett slutligt beslut om uppehållstillstånd kan vidare försämra förutsättningarna för invandraren att därefter etablera sig här som självförsörjande, vilket är en central strävan inom invandrarpolitiken. För den som till slut tvingas resa hem kan återintegreringen bli svårare. De statsfinansiella konsekvenserna talar i första hand för att flexibelt anpassa resurstilldelningen till utlänningsmyndigheterna efter de uppgifter dessa vid olika tidpunkter står inför och som erfarenhetsmässigt kan variera på ett sätt som har få motsvarigheter inom andra offentliga verksamheter. Kvalitetskraven gör emellertid att det kan vara svårt att snabbt öka utrednings- och beslutskapaciteten vid en kraftig ökning av antalet ansökningar. Vad gäller invandringsregleringen är det väl känt även i andra europeiska länder att ett förfarande med långa handläggningstider i sig ofta synes få till följd att nya omständigheter uppstår, som är relaterade till vistelsen i det land man söker asyl i. Trots att det under processens gång konstaterats att skyddsbehov saknas får detta ofta till följd, att uppehållstillstånd till slut meddelas. Helt naturligt kan exempelvis familjeanknytning uppstå. Praxis om hänsyn till lång vistelsetid för barn samt särskilda s.k. vistelsetidsförordningar har i Sverige haft stor betydelse för många beviljade uppehållstillstånd. Att handläggningstiden i så hög grad kan påverka, vilka som till slut får stanna i Sverige, medför att den sortering myndigheterna gör av ansökningarna i kategorier som skall behandlas med eller utan förtur eller av utredningsskäl få avvakta med beslut också torde ha fått sådan effekt. Det kan noteras att handläggningstiden också påverkar vilken följdinvandring som i ett senare skede kommer att äga rum. Generellt är det ur invandringspolitisk synpunkt otillfredsställande om invandringen till betydande del avgörs av omständigheter som inte förelåg när de sökande en gång reste in i Sverige. Det finns därför starka skäl att eftersträva korta handläggningstider. Den oeftergivliga förutsättningen är emellertid en hög kvalitet i utredning och beslut. I annat fall uppstår risk för negativa effekter från humanitär, invandrarpolitisk och statsfinansiell synpunkt liksom med hänsyn till rättssäkerhet och invandringsreglering. Ett antal ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd har under senare tid aktualiserat frågor om dels den enskildes ansvar för de uppgifter han eller hon själv lämnar i samband med ansökan om uppehållstillstånd, dels myndigheternas utredningsansvar mot bakgrund av kraven på rättssäkerhet och snabb handläggning. Skyddsbehövande kan vara tvungna att använda sig av falsk identitet för att kunna fly från sitt land och ibland även för att sedan ta sig vidare till en säker tillflyktsort. När en asylansökan prövas i Sverige måste vi dock kunna kräva, att den sökande uppger rätt identitet och medverkar till att identiteten fastställs liksom att andra uppgifter, som är av betydelse för bedömningen, är riktiga och fullständiga. Den internationella rättsordning som tillförsäkrar flyktingar asyl bygger på att det går att klarlägga om skyddsbehov föreligger. Motsvarande gäller också ärenden där det är fråga om rätten till familjeliv och därpå grundade möjligheter att få förena sig med nära anhöriga i ett annat land. Det är därför ett stort problem när sökande inte medverkar till att deras identitet kan fastställas eller lämnar felaktiga uppgifter i övrigt. Det missbruk som förekommer har under ett flertal år varit en källa till oro för bl.a. UNHCR. Uppslutningen kring och legitimiteten i ländernas flyktingpolitik äventyras. På sikt kan detta leda till en utbredd reaktion även mot att låta personer som verkligen behöver skydd få stanna. Inte minst av detta skäl är det nödvändigt att ställa krav på dem som söker uppehållstillstånd att lämna riktiga uppgifter. I utlänningslagen kommer kravet på den enskilde till uttryck genom att oriktiga uppgifter eller medvetet förtigande kan leda till att ett beviljat uppehållstillstånd återkallas. Vid slutet av 1980-talet uppmärksammades stora problem med att många asylsökande inte styrkte sin identitet. Reglerna skärptes då så att återkallelse i princip blev obligatorisk om tillstånd meddelats på grund av oriktiga uppgifter om identiteten. Lagstiftaren har emellertid förutsett, att det kan finnas starka humanitära skäl som leder till att utlänningen trots detta bör få stanna kvar i Sverige (2 kap. 9 § UtlL, prop. 1988/89:86 s. 152). I andra fall av oriktiga uppgifter får tillståndet återkallas (2 kap. 10 § UtlL), vilket även sker i flertalet situationer. Invandrarverket har ansvaret för tillämpningen av dessa bestämmelser med Utlänningsnämnden som andra instans. Flyktingpolitiska kommittén har inte lagt fram något förslag om att ändra bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd. Det kan i sammanhanget framhållas, att även för närvarande saknar mer än hälften av. de asylsökande identitetshandlingar. Barnkommittén har tagit upp återkallelsefrågan och konstaterat att lagstiftningen inte strider mot barnkonventionen. Vidare menar kommittén, att det är svårt att hävda att det i lagen inte skulle finnas utrymme för att återkalla tillstånd. Barnkommittén konstaterar, att ansvaret för en sådan situation ligger hos den som lämnat oriktiga uppgifter, men anser att kritik ändå kan riktas mot de utredande och beslutande myndigheterna (SOU 1996:115 s. 85 f.). I likhet med Barnkommittén anser regeringen det väsentligt att den sökande får utförlig information om sitt ansvar och om konsekvenserna av att lämna oriktiga uppgifter. Främst utgörs dessa konsekvenser av att det uppehållstillstånd han eller hon har fått på sina uppgifter i princip skall återkallas när det rätta förhållandet upptäcks. Barnkommittén förespråkar, att man så långt möjligt skall förhindra att sådana situationer uppstår, där personer eller familjer som med myndigheternas tillstånd har bott en tid i landet och börjat bygga upp ett nytt liv här får ett permanent uppehållstillstånd återkallat. Det är naturligtvis väsentligt att myndigheterna i ett ärende om asyl eller familjesammanföring använder sig av de metoder och kontakter som finns för att i ett tidigt skede klarlägga identiteten och övriga omständigheter i ärendet. När så är nödvändigt, får det accepteras att relativt betydande resurser måste sättas in. Samråd mellan olika myndigheter med erfarenhet av utlänningsfrågor kan i vissa fall var ägnade att öka effektiviteten. Det kan konstateras, att det inom utlänningsmyndigheterna redan finns stor kompetens. Möjligheter att utveck- la metoderna ytterligare bör emellertid användas. Erfarenhetsutbyte med andra länder och internationella organisationer kan därvid vara av värde. I vissa fall kan klarlägganden ske genom metoder som ger relativt entydiga resultat. Det kan röra sig om att pröva ifall den sökande behärskar ett språk som talas i det uppgivna hemlandet, känner till omgivningen i den trakt han eller hon uppger sig härröra från eller har elementära kunskaper om ett politiskt parti som han eller hon skulle ha varit verksam i. I andra fall kan det emellertid vara svårbedömt om den sökande lämnar riktiga uppgifter i avgörande avseenden. Ärenden om familjesammanföring är för vissa länder svårutredda, med t.ex. förekommande ogrundade myndighetsintyg om släktskap. Det kan finnas anledning att närmare studera vilka metoder andra mottagarländer använder i dessa fall. I asylärenden är utrikesförvaltningens rapporter om den politiska utvecklingen i olika länder av stort värde vid sidan om andra källor, t.ex. UNHCR och Amnesty International. De möjligheter till ytterligare förbättringar, som följer av överförandet av ansvaret för utlänningsrättsliga frågor till Utrikes- departementet, bör tas tillvara. När trovärdigheten av de skyddsgrundande uppgifterna är tveksam krävs emellertid ofta kunskaper om förhållanden i hemlandet av mycket detaljerat och speciellt slag. Informationsinhämtandet måste då basera sig på erfarenheterna från tidigare utredningar av utlänningsärenden. Flyktingpolitiska kommittén har föreslagit, att inhämtandet av information effektiviseras bl.a. genom att Invandrarverket och Utlänningsnämnden systematiskt söker information på plats i aktuella länder och att utlänningsattachéer stationeras i ett visst land. Kommittén föreslog att sistnämnda fråga utreds närmare (SOU 1995:75 s. 191). Delegationer för att inhämta underlag för bedömningen av utlänningsärenden av olika slag har sänts ut av Invandrarverket och Utlänningsnämnden vid skilda tillfällen. Invandrarverket har vidare för närvarande några tjänstemän tillfälligt stationerade utomlands. Deras uppgifter torde dock ha mer kontrollinriktad karaktär än vad Flyktingpolitiska kommittén avsåg. Frågan om utlänningsattachéer är vidare föremål för överväganden inom ramen för de nordiska regeringarnas samrådsgrupp för flyktingfrågor. För närvarande saknas dock tillräckligt underlag för förslag i denna fråga. I vissa fall saknas vid beslutstillfället möjlighet att klarlägga omständlig- heterna i ett enskilt ärende. Noggranna utredningar är emellertid ägnade att hos de sökande understryka vikten av att lämna riktiga och fullständiga uppgifter. Frånvaron av helt tillfredsställande beslutsunderlag måste ibland få leda till att en sökande får uppehållstillstånd även om han eller hon i verkligheten saknar de skäl som anges i lagstiftningen. Det kan exempelvis finnas anledning att ifrågasätta trovärdigheten i lämnade uppgifter men inte med den grad av säkerhet att det vid beslutstillfället går att negligera ett påstående om risk för förföljelse. Detta från säkerhetssynpunkt ofrånkomliga förhållande får emellertid inte leda till att man underlåter att utreda oklarheter så långt detta är möjligt och i stället beviljar uppehållstillstånd. Resultatet blir då att invandringsregleringen kringgås och att migrationspolitiken kommer att brista i tydlighet och konsekvens. Risken för att så sker i enskilda fall ökar i en situation där myndigheternas interna styrsystem ensidigt är inriktade på att minimera handläggningstiderna. En sådan inriktning har under trycket av stor ökning av antalet asylansökningar varit märkbar inom Invandrarverket under vissa perioder. Den målstyrning som regeringen använt genom att i regleringsbrev ange viss tid som eftersträvad för handläggningen av asylärenden hos Invandrarverket och fortlöpande infordra rapporter i detta avseende måste emellertid i verksamheten och rapporteringen till regeringen relateras till regelstyrningens beredningskrav. Vikten av att myndigheterna fortlöpande följer och analyserar ärendeutvecklingen med utnyttjande av olika tekniska möjligheter bör understrykas. Likaså att rutiner så att anhopningar av ärenden undviks i olika moment av hanteringen. Detta gäller också det totala ärendeflöde som kan beröra såväl utrikesförvaltningen som Polisen, Invandrarverket, Utlänningsnämnden och Kriminalvårdens transporttjänst, i vissa fall även andra myndigheter. Invandrarverket har ett särskilt ansvar att verka för effektivitet i detta avseende, förtydligat genom en ändring av verkets instruktion fr.o.m. den 1 januari 1996. Myndigheterna har i ett ärende om uppehållstillstånd enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer en undersökningsplikt. Den gäller såväl omständigheter som talar för att bevilja en ansökan som sådana som talar emot. Det ansvar myndigheterna har fråntar inte den sökande skyldigheten att lämna riktiga och fullständiga uppgifter om identiteten och andra väsentliga omständigheter. Att de rätta förhållandena i största möjliga utsträckning klarläggs på ett så tidigt stadium som möjligt är av betydelse både för humaniteten och legitimiteten i migrationspolitiken och för att framtida skyddsbehövande skall kunna räkna med en fristad i Sverige. Det är också invandrarpolitiskt väsentligt att den svenska befolkningen - infödda och tidigare invandrare - inte får anledning att dra den slutsatsen, att många nya invandrare får bosätta sig i Sverige på oriktiga grunder, och att man därför får en negativ inställning till dem. Att klarlägga de rätta förhållandena är också viktigt för att förebygga kriminalitet av olika slag, t.ex. flyktingspionage, könshandel och organiserad illegal invandring.. Därigenom bör i stor utsträckning kunna förebyggas sådana situationer, där myndigheterna återkallar uppehållstillstånd i enlighet med vad som stadgas i utlänningslagen. Bedömning av möjligheterna att förbättra handläggningen av utlänningsärenden görs givetvis inom ramen för nu gällande regelsystem. Det finns anledning att erinra om den möjlighet som kan finnas att förbättra handläggningen genom mer grundläggande förändringar av instans- och processordningen i utlänningsrätten. Regeringen har för avsikt att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att bl.a. utreda denna fråga. Det kan vidare nämnas att Utrikesdepartementet och Invandrarverket kommer att samarbeta för att utveckla handläggningen av utlänningsärenden inom utrikesförvaltningen, bl.a. ärenden om visering och familjesammanföring. Syftet är att underlätta för myndigheterna att ta tillvara tillgängliga resurser på ett effektivt sätt och inte minst att ge god service. Prop. 1996/97:25 13 Organiserad illegal invandring 13.1Gällande ordning Sedan 1937 års utlänningslag har det varit straffbart att hjälpa en utlänning att resa in illegalt i Sverige. De nuvarande straffbestämmelserna för hjälp till illegal inresa finns i 10 kap. 2 a § UtlL. Fängelse i högst sex månader eller, när omständigheterna är mildrande, böter kan ådömas den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid med bestämmelserna i utlänningslagstiftningen. Är brottet grovt kan dömas till fängelse i högst två år. Av tredje stycket framgår att även försök och förberedelse till sådant brott är straffbart. År 1984 infördes en särskild bestämmelse om straff för den som i vinstsyfte organiserar resor till Sverige för utlänningar som saknar behövliga tillstånd för inresa. Ursprungligen var straffsatsen högst ett års fängelse. Genom 1989 års utlänningslag skärptes straffmaximum till högst två års fängelse. Genom ändring som trädde i kraft den 1 januari 1994 gjordes även vissa former av medhjälp till sådant brott straffbara. Straffbestämmelsen för organisatörer finns nu i 10 kap. 5 § UtlL. För att bestämmelsen skall bli tillämplig krävs det inte att utlänningen tar sig in i eller har för avsikt att ta sig in i Sverige illegalt. Det saknar också betydelse om utlänningen efter inresan har rätt att stanna här, exempelvis därför att han eller hon är flykting enligt flyktingkonvention. Vad som är relevant är i stället om utlänningen saknar pass och sådana tillstånd som krävs för inresa, om resan ingår i en planerad verksamhet i syfte att främja att utlänningar kommer till Sverige utan erforderliga handlingar samt om organisatören handlat i vinstsyfte. Omfattningen av verksamheten och storleken på den vinning organisatören gör är faktorer som skall beaktas vid bedömningen av straffvärdet. Straffansvar kan inträda även om verksamheten inte avser hjälp till hela resan från hemlandet utan endast en etapp. En förutsättning torde dock vara att det för den som främjat utlänningens resa stod klart att målet för resan var Sverige. Bestämmelsen tar således endast sikte på sådan verksamhet som bedrivs i vinstsyfte. Att någon försörjer sig genom verksamhet som nu nämnts har i praxis ansetts tillräckligt för straffansvar (NJA 1990 s. 115). Den som endast får sina direkta kostnader för verksamheten täckta torde däremot inte omfattas av straffbestämmelsen. Till följd av internationella åtaganden är Sverige skyldigt att föreskriva åtgärder mot medverkan till att hjälpa en utlänning in i landet i strid mot gällande bestämmelser. Första delen av internationella arbetsorganisationens (ILO) konvention nr 143 från år 1975 behandlar missbruk i samband med migration. I artikel 3 sägs bl.a. att varje medlemsstat skall vidta alla erforderliga åtgärder dels för att hindra hemlig migration och illegal syselsättning, dels mot dem som organiserar lagstridig eller hemlig migration för arbete från, genom eller till dess territorium (jfr prop. 1981/82:146, s. 166 f.). 13.2Skärpta straff 29. Regeringens förslag: Straffmaximum för den som organiserar illegal invandring till Sverige ändras från två till fyra års fängelse. 30. Flyktingpolitiska kommittén har föreslagit att uttrycket "i vinstsyfte" skall ersätts med "mot betalning". I övrigt stämmer kommitténs förslag överens med regeringens. Remissinstanserna: Praktiskt taget samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker kommitténs förslag om straffskärpning. Endast Sveriges advokatsamfund avstyrker en straffskärpning eftersom skyddsvärdet enligt samfundet är relativt lågt i jämförelse med andra uppsåtsbrott. Förslaget att ändra uttrycket "i vinstsyfte" till "mot betalning" tillstyrks av Kammarrätten i Jönköping och Statens invandrarverk. Rikspolisstyrelsen ifrågasätter om det inte bör vara straffbart att organisera resor till Sverige oavsett om det skett mot betalning eller inte. Skälet för detta skulle vara att det i efterhand kan vara svårt för polis och åklagare att styrka om verksamheten skett mot betalning eller inte. Övriga remissinstanser som yttrat sig avstyrker förslaget i denna del. Det gäller bl.a. samtliga frivilligorganisationer samt Sveriges advokatsamfund och Juridiska fakulteten vid Lunds universitet. Skälen för regeringens förslag: Från 1980-talet har det blivit allt vanligare att utlänningar tar sig till Sverige genom att betala stora summor till olika organisatörer för att sedan söka asyl eller uppehållstillstånd på annan grund. Om de inte beviljas uppehållstillstånd måste de återvända till vanligtvis mycket svårare förhållanden än dem de lämnat. Ofta har de tvingats sälja allt de ägde för att kunna betala organisatören. Det är således fråga om ett hänsynslöst utnyttjande i vinstsyfte av människor i ett utsatt läge. Om många asylsökande kommer till Sverige på nämnt sätt kan det minska våra möjligheter till organiserad överföring av flyktingar. Det kan bli svårare att driva en human och rättvis flyktingpolitik. Människor som har större behov av hjälp än de som hjälps hit kanske inte kan tas emot. Med hänsyn till den omfattning verksamheten har och de allvarliga konsekvenser som den medför för såväl enskilda som samhället måste brottslighet av detta slag betraktas som allvarlig. Ett sätt för samhället att understryka det klandervärda i ett brott är att belägga det med kännbara påföljder. Påföljden för den som organiserar utlänningars resor till Sverige bör därför skärpas. Härigenom markeras också att de rättsvårdande myndigheterna bör öka ansträngningarna att beivra brottet Regeringen bedömer i likhet med utredningen och en nästan samstämmig remissopinion att en höjning av straffmaximum från två års fängelse till fyra års fängelse är motiverad. Även för de fall där omständigheterna är mindre allvarliga bör en straffskärpning ske. En höjning av straffmaximum svarar också mot rättsutvecklingen i många andra europeiska länder. Utredningen har föreslagit att det nuvarande kravet på att verksamheten skall ha skett "i vinstsyfte" skall ändras till att den skett "mot betalning". Regeringen bedömer emellertid att det är väsentligt att det inte uppstår någon tveksamhet om att det inte är straffbart att som ett led i en ideell verksamhet hjälpa någon att komma till Sverige för att här ansöka om asyl eller annat uppehållstillstånd. Kravet på att det för straffbarhet måste visas att det förelegat ett vinstsyfte bör därför finnas kvar. En ändring som utredningen föreslagit skulle heller inte få någon större praktisk betydelse. Som tidigare nämnts har det i praxis ansetts tillräckligt för att vinstsyfte skall anses föreligga att någon försörjer sig genom verksamhet som nu nämnts. De bevissvårigheter som onekligen inte sällan kan föreligga i fall av denna typ torde vidare vara desamma oavsett om uttrycket "i vinstsyfte" eller "mot betalning" används. Frågor om andra straffbestämmelser i utlänningslagen än den om organiserad illegal invandring i 10 kap. 5 § har inte behandlats av kommittén och tas inte heller upp i denna lagrådsremiss. Det bör emellertid avslutningsvis nämnas, att det kan finnas ett behov av att se över utlänningslagstiftningens straffbestämmelser, bl.a. i vad avser hur bestämmelsen om straff för organiserad illegal invandring förhåller sig till bestämmelsen i 10 kap. 2 a § om straff för den som i strid med utlänningslagstiftningen hjälper någon att ta sig in i landet. 14 Barn 14.1Gällande ordning Internationella åtaganden En viktig svensk rättsprincip är att hänsyn skall tas till barns bästa. Denna hänsyn återspeglas också inom utlänningsrätten. Sverige har genom att ratificera olika internationella överenskommelser sedan länge frivilligt bundit sig på olika sätt vad gäller barn och ungdom eller familj inom utlänningsrätten. Vissa åtaganden gäller specifikt yngre personers rättigheter och situation. Andra åtaganden, som gäller utan hänsyn till ålder, har naturligtvis ofta också stor betydelse just för barn och ungdomar. Här kan nämnas artikel 8 i Europakonventionen, som förpliktar staterna att respektera den enskildes rätt till privatliv och familjeliv. Inom den artikelns räckvidd faller sålunda skälen för en mycket stor del av de invandrare som kommit till Sverige under 1980- och 1990-talen. År 1990 ratificerade Sverige FN-konventionen om barnets rättigheter utan förbehåll. Enligt regeringens bedömning krävde detta inte någon lagstift- ningsåtgärd. En granskning av konventionsbestämmelserna hade, enligt föredragande statsrådet, lett till slutsatsen "att svensk rätt och praxis till sin allmänna syftning står i god överensstämmelse med dessa bestämmelser ..." (prop. 1989/90:107, s. 28). Beträffande bedömningen i alla detaljer framhöll statsrådet, att konventionen måste "tolkas så, att den får en rimlig mening inom ramen för varje nationellt system. Artiklarna är också i många fall utformade så att det finns utrymme för lämplighetsbedömning beträffande de åtgärder som staterna skall vidta." Konventionen trädde för Sveriges del i kraft i september 1990. Barnkonventionen har inte karaktären av lag. Det finns inte heller någon internationell domstol eller något domstolsliknande organ som kan fastställa att en stat inte följer konventionens bestämmelser och i så fall utdöma sanktioner. I enlighet med konventionen granskar emellertid en kommitté för barnets rättigheter de framsteg som staterna gjort för att förverkliga sina skyldigheter enligt konventionen. Staterna åtar sig att lämna rapporter till kommittén. I sina yttranden anger kommittén under rubriken “concerns“ de problemområden som staten ifråga bör granska närmare och föreslår under rubriken “suggestions and recommendations“ ofta utredningar för att staten skall finna lösningar för att bättre leva upp till konventionen. FN-kommittén använder aldrig ord eller uttryck som antyder att en stat bryter mot konventionen. Sverige har år 1992 lämnat en rapport till kommittén. I sitt yttrande över rapporten gav kommittén synpunkter på att utlänningslagen tillåter att utländska barn tas i förvar. Med barn åsyftas i barnkonventionen, enligt huvudregeln, varje person under 18 år. Begreppet barn används alltså i konventionen även på en åldersgrupp som i Sverige vanligen kallas ungdomar. Blir barnet enligt lagstiftningen i hemlandet myndigt tidigare, utgör myndighetsåldern gränsen mellan barn och vuxen. I Sverige är myndighetsåldern 18 år. En svensk medborgare som är yngre än 18 år är således definitionsmässigt barn i barnkonventionens mening. Enligt svensk internationell privat- och processrätt är det för utländska medborgare i första hand reglerna i hemlandet som är tillämpliga. Barnkonventionen kan sägas ge uttryck för fyra huvudprinciper: hänsyn till barnets bästa, vikten av att lyssna till barnet när det berörs, barnets rätt till liv och utveckling och barnets rätt att utan diskriminering åtnjuta sina rättigheter (artiklarna 3, 12, 6 och 2). Konventionen erkänner uttryckligen familjen som den grundläggande enheten i samhället och sätter barnens rättigheter i sammanhang med föräldrars rättigheter och skyldigheter (inledningen samt artiklarna 5, 14, 18 m.fl). Sverige har enligt artikel 2 i barnkonventionen ett ansvar för alla barn inom landets jurisdiktion. Detta betyder, på det sätt som utifrån de redan nämnda huvudprinciperna anges i konventionens olika artiklar, att alla barn i Sverige har medborgerliga och politiska rättigheter samt ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Med artikel 2 reglerar konventionen dock inte rätten att inresa i ett annat land och uppehålla sig där. Diskrimineringsförbudet i artikeln kan exempelvis inte åberopas för att grundlagsförbudet mot att utvisa en svensk medborgare också skulle gälla ett utländskt barn som befinner sig på svenskt territorium. Det ansvar som Sverige enligt barnkonventionen delar med andra stater för alla barn i världen, bl.a. genom åtagandena enligt artiklarna 4, 24 och 28 att främja och uppmuntra internationellt samarbete, återspeglas i en rad insatser som Sverige gör utomlands. Sådana insatser har berörts i kapitel 7. De utgör en väsentlig del av migrationspolitiken. Detta gäller också de insatser som görs för barn som invandrat till Sverige. Motsvarigheter till barnkonventionens bestämmelser finns i vissa fall i andra konventioner, som därigenom kan ge vägledning även om hur barnkonventionen bör tolkas. Exempelvis svarar artikel 37 om förbud mot att utsätta barn för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning mot vad som stadgas i FN:s tortyrkonvention. Konventioners allmänna betydelse i svensk rätt behandlas i avsnitt 7.3.1. Principen om barns bästa i barnkonventionen och svensk rätt Artikel 3 i barnkonventionen ålägger offentliga och privata sociala välfärds- institutioner, domstolar, administrativa myndigheter och lagstiftande organ att vid alla åtgärder som rör barn låta barnets bästa komma i främsta rummet. Begreppet finns även i andra artiklar. De mer preciserade ställningstaganden till olika frågor som görs i andra artiklar ger viss vägledning om vilken räckvidd som avsetts för principen om barns bästa. I några artiklar regleras situationer där barnets intresse skall ges särskilt stor tyngd, utöver vad som anges i artikel 3. I artikel 21 stadgas sålunda att stater som tillåter adoption “skall säkerställa att barnets bästa främst beaktas“. Även beträffande båda föräldrarnas gemensamma ansvar för barnets uppfostran och utveckling finns i artikel 18 en starkare formulering om vilken tyngd barnets bästa skall ha än i artikel 3. Vid utarbetandet av barnkonventionen stod valet mellan en bred och något vagare formulering av artikel 3 och en tydligare och snävare formulering. Som den språkliga utformningen visar valdes det förstnämnda alternativet. Principen om barnets bästa skulle appliceras på alla områden. Den blev därigenom samtidigt endast ett av flera relevanta och nödvändiga intressen att ta hänsyn till. Hänsynen till andra viktiga intressen kan alltså i lagstiftningen eller i dess tillämpning leda till att åtgärder som i och för sig inte är förenliga med barnets bästa ändå skall vidtas. Det är därvid fråga om grader av nytta och skada för barnet respektive andra intressen samt de olika intressenas relativa tyngd. Den ovannämnda FN-kommitténs arbete kan ännu inte sägas ha gett tillräckligt underlag för att staterna ur ländernas rapporter och synpunkterna på dessa skulle kunna få ytterligare vägledning om hur artikel 3 bör tolkas. Principen att hänsyn skall tas till barns bästa kan i svensk rätt ses som ett utflöde av stadgandet i regeringsformen (1 kap. 2 §) om att det grundläggande målet för den offentliga verksamheten skall vara den enskildes välfärd, således både barns och vuxnas. Bestämmelsen kan sägas återspegla en anda och ambitioner som liknar vad som uttrycks i barnkonventionens artikel 3. Stadgandet är självfallet vägledande i lagstiftningsarbetet. Någon direkt motsvarighet till artikel 3 i vanlig lagstiftning, med räckvidd för all svensk rätt, finns inte. Inte heller särskilt för utlänningsrätten finns någon generell bestämmelse av detta slag. Principen om hänsyn till barns bästa kommer emellertid till direkt uttryck i bl.a. föräldrabalkens regler om vårdnad och umgänge (6 kap.). Frågan om det bör införas en bestämmelse om hänsyn till barns bästa med räckvidd över hela det nationella rättssystemet har nyligen behandlats av riksdagen. Den 7 december 1995 (bet. 1995/96:SoU4, rskr. 1995/96:90) beslutade riksdagen, att barnkonventionen inte skall inkorporeras som svensk lag men att en fortlöpande kontroll och anpassning av all lagstiftning och tillämpning är nödvändig. Den grundläggande avvägningen mellan barns intressen och andra intressen sker för utlänningsrätten liksom för andra rättsområden i samband med regeringens och riksdagens lagstiftningsarbete. Det är en internationellt allmänt erkänd princip att alla stater har rätt att avgöra vilka personer som får uppehålla sig på deras territorium. Detta utgör själva kärnan i statssuveräniteten. De förpliktelser som till följd av folkrätten eller ingångna internationella överenskommelser åvilar den enskilda staten måste iakttas vid utövandet av denna rätt. Uppehållstillstånd Reglerna om anhöriginvandring och skydd för skyddsbehövande innebär långtgående hänsynstaganden till även barns intressen. Bestämmelserna om anhöriginvandring ger, som framgår av avsnitt 9.2, barn med föräldrar i Sverige rätt till uppehållstillstånd. Dessa bestämmelser är i enlighet med bl.a. artikel 8 i Europakonventionen samt artiklarna 7, 9 och 10 i barnkonventionen, som på olika sätt tar hänsyn till familjens betydelse för ett barn. Skyddsbehövande barn har, i enlighet vad som beskrivits i avsnitt 9.1, rätt till skydd i Sverige på samma grunder som vuxna. Barnkonventionen (artikel 22) ställer därvid inte några krav på skydd utöver vad som gäller för den enskilda staten på grund av andra åtaganden, för Sveriges del främst flyktingkonventionen och Europakonventionen. För det barn, som enligt sådana åtaganden eller nationell rätt anses som flykting, skall staterna enligt artikel 22 i konventionen vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet erhåller lämpligt skydd och humanitärt bistånd. Hänsyn kan tas till den enskildes välfärd och bästa även utöver vad som gäller enligt dessa huvudregler för invandringen genom möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av renodlat humanitära skäl. Det kan konstateras, att barnkonventionen inte ställer några uttryckliga krav på att staterna överhuvudtaget skall bevilja uppehållstillstånd av sådana skäl. Finns en sådan ordning, gäller barnkonventionen för utformningen och tillämpningen av dessa regler liksom för alla andra bestämmelser. Begreppet humanitära skäl är, som framhållits i avsnitt 9.2, individrelaterat. Mycket allvarliga eller särskilt riskfyllda situationer för den enskilde, exempelvis vid sjukdom eller handikapp, kan ligga till grund för uppehållstillstånd. Myndigheternas utrymme för sådana bedömningar styrs i hög grad av den praxis som regeringen har utformat. Regeringen har därvid att beakta bl.a. de internationella överenskommelser som Sverige ingått. I de fall uppehållstillstånd beviljats barnfamiljer av humanitära skäl har det ofta berott på en sammanvägning av sådana faktorer för barnet som psykiskt hälsotillstånd, upplevelser i hemlandet och vistelsetiden i Sverige, tillsammans med föräldrarnas psykiska tillstånd. Regeringen har i vägledande beslut över enskilda ansökningar dragit upp vissa riktlinjer. De skäl som krävs för uppehållstillstånd kan vara något svagare i fråga om ett sjukt eller handikappat barn än i fråga om vuxna när ett återvändande till hemlandet på ett livsavgörande sätt skulle påverka barnets utveckling. Hänsyn kan också tas till om sjukdomen utvecklats efter inresan i Sverige. Uppehållstillstånd har t.ex. meddelats en familj där ett barn hade hjärntumör och hjärtfel och var i behov av operation och vård (KU93/2374/MP). Barns psykiska problem i förening med lång vistelse i Sverige har också behandlats i några fall (se t.ex. KU93/2375/MP). I ett fall år 1993 fann regeringen att två blödarsjuka pojkar inte skulle få uppehållstillstånd. Det var upplyst i ärendet att den typ av vård som erbjuds i Sverige av kostnadsskäl gavs i mycket få andra länder även om det i och för sig var möjligt att ge sådan vård där. Regeringen konstaterade att det skulle medföra ett betydande ekonomiskt åtagande av Sverige, med tanke på det stora antal blödarsjuka i olika länder som inte erbjuds den vård de kan ges i Sverige, om behov av vård för blödarsjuka skulle anses utgöra grund för uppehållstillstånd. (KU 92 4069/MP). I ett annat fall år 1993 led barnet av en grav hörselnedsättning och en cp-skada med förlamad högersida. Handikappet bedömdes inte vara av synnerligen allvarlig art. Men det var fråga om ett litet barn som i Sverige utvecklat sitt första och enda språk - det svenska teckenspråket, vilket gjort det möjligt att kommunicera med omgivningen, och ett återvändande skulle riskera att på ett livsavgörande sätt påverka hans utveckling. Regeringen hänvisade till att "en mer generös bedömning kan göras i fråga om barn" och fann att sådana synnerliga skäl av humanitär art förelåg att uppehållstillstånd borde beviljas. (KU93/2373/MP). När det gäller ansökningar från föräldrar för återförening med barn i Sverige är utgångspunkten att det är barnet som skall återförenas med sina föräldrar och inte tvärtom. Om inte skyddsbehov finns skall arbetet med att främja återföreningen av familjen därför inriktas på hemlandet eller det land där barnets familj annars vistas. I många fall har dock föräldrar erhållit uppehållstillstånd för återförening i Sverige. Artikel 10 i barnkonventionen har i prop. 1989/90:107 behandlats som om den reglerar rätten till uppehållstillstånd på grund av anknytning. Artikelns föreskrift om positiv och human behandling av ansökningar om återförening innebär emellertid inte att dessa måste beviljas om det är i sökandens intresse utan formuleringen syftar på själva ärendebehandlingen. Av andra artiklar i barnkonventionen (bl.a. artiklarna 3, 5 och 8) framgår betydelsen av att barn får förenas med sina föräldrar, antingen det handlar om återförening av familjemedlemmar som tidigare levt tillsammans eller om sammanföring i andra fall. I samband med ratifikationen av barnkonventionen gjordes den bedömningen, att konventionen inte innebär något förbud mot att skilja föräldrar och barn åt när någon av dem gömmer sig eller hålls gömd och heller inte i andra fall (bet. 1989/90:SoU28 s. 20). En vägledande princip är emellertid att undvika åtgärder, som leder till att barn skiljs från sina föräldrar. Detta följer av såväl Europakonventionen (artikel 8) som barnkonventionen (bl.a. artiklarna 3 och 9). Av artikel 9 i barnkonventionen framgår att vägran att medge vistelse i landet och om så krävs avlägsnande förutsätts kunna ske även när detta leder till familjesplittring. Här kan också nämnas Europadomstolens avgörande i målet Cruz Varas m.fl. mot Sverige (dom 1991-03-20, Ser. A No 202). En man hade vid utvisning kommit att skiljas från sin familj, genom att den övriga familjen gjort sig oåtkomlig för den svenska polisen. Domstolen fann att splittringen var en följd av familjens eget handlande och att det inte visats föreligga något hinder för familjen att bo i Chile samt att något brott mot artikel 8 i Europakonventionen därför inte förelåg. En familj som tagit sig till Sverige och saknar skäl att få invandra hit kan också komma att splittras i de fall familjemedlemmarna har olika utländsk nationalitet och inte får tillstånd att tillsammans inresa i och stadigvarande uppehålla sig i något av hemländerna. Skyldigheten att respektera rätten till familjeliv åvilar i första hand dessa länder. Under vissa omständigheter kan dock svenskt uppehållstillstånd beviljas. Familjemedlemmar kan komma att skiljas åt, åtminstone när det gäller den stadigvarande bosättningen, även när en eller flera av medlemmarna i familjen är svensk medborgare. Har en utländsk familjemedlem begått brott, kan han eller hon under vissa förutsättningar utvisas från Sverige. I andra fall kan en utländsk familjemedlem som ej tidigare haft uppehållstillstånd här förvägras ett sådant. Det rör sig i dessa fall om sådana hänsynstaganden till allmän ordning eller upprätthållandet av invandringspolitiken, som kan ta över intresset att underlätta familjelivet för enskilda personer. Det svenska beslutet omöjliggör dock vanligen inte i och för sig att familjen lever tillsammans. Familjen kommer att leva åtskild endast i de fall dess svenska medlemmar inte är beredda att bosätta sig i det andra berörda landet under de betingelser som där råder. Det kan noteras, att ett sådant beslut inte fattas när en flykting berörs, vilket också är i överensstämmelse med Europakonventionen och flyktingkonventionen. I sammanhanget kan erinras om utlänningslagens bestämmelser om att ett beviljat uppehållstillstånd skall, respektive får, återkallas på grund av oriktiga uppgifter vid ansökan (2 kap. 9 och 10 §§ UtlL). Det grundläggande är därvid inte att oriktiga uppgifter lämnats utan att det inte funnits någon rättslig grund för invandringen. Riksdagen skärpte år 1989 reglerna om återkallande för att markera hur allvarligt man såg på det tilltagande bruket att göra sig av med identitetshandlingar. Det stadgas därför i 2 kap. 9 § UtlL att tillståndet skall återkallas om de oriktiga uppgifterna gällt identiteten, om det inte finns särskilda skäl mot detta. Starka humanitära skäl kan t.ex. tala emot återkallande. Någon tidsgräns finns inte angiven, inte heller när det gäller barn. Regeringen och efter dess tillkomst år 1992 Utlänningsnämnden har i olika ärenden återkallat uppehållstillstånd som har grundats på oriktiga uppgifter om identiteten även när barn vistats flera år i Sverige och trots att vissa andra humanitära skäl förelegat. Återkallelse har också skett när oriktiga uppgifter lämnats av barn som kommit hit utan sina föräldrar. I de fall hänsynen till ett barn vägt över, har tyngdpunkten legat på följderna av att barnet vistats länge i Sverige, särskilt om barnet gått i skolan här. Utlänningsnämnden har sålunda i ett vägledande avgörande i juni 1996 funnit, att det visserligen principiellt var allmänt stötande mot allmän rättskänsla att ej återkalla en familjs tillstånd, men att barnen fått en mycket stark anknytning till Sverige genom främst skolgång här och att hänsynen till barnens bästa måste väga över. (UN 95/12421). Gäller det andra uppgifter än identiteten, som medvetet förtigits, får uppehållstillstånd enligt 2 kap. 10 § UtlL återkallas. Även enligt denna bestämmelse återkallas tillståndet i normalfallet men undantag har i praxis gjorts om lång tid förflutit, i förening med andra omständigheter. En familjs anpassning till svenska förhållanden, förmågan att försörja sig samt vandeln kan vägas in. Utlänningsnämnden har i vissa fall underlåtit att återkalla när barnfamiljer berörts. Vistelse i Sverige utan tillstånd Utlänningar måste ha tillstånd att vistas i Sverige, om de inte är befriade från tillståndsplikt. Utgångspunkten är att utlänningar förutsätts respektera detta förhållande. Normalt är detta också fallet. Det förekommer emellertid att enskilda personer eller familjer inte respekterar denna ordning och därigenom tvingar myndigheterna att ingripa. Den som enligt ett beslut skall lämna landet, skall göra detta inom viss tid från det beslutet vann laga kraft (8 kap. 12 § UtlL). I regel rör det sig vid avvisning om två veckor och vid utvisning om fyra veckor. Invandrarverkets beslut med förordnande om omedelbar verkställighet samt domstols och polismyndighets avlägsnandebeslut skall verkställas snarast möjligt (8 kap. 12 § UtlL). Utlänningslagen speglar alltså en förväntan att utlänningen i denna situation självmant skall lämna Sverige. Lagen ger honom eller henne flera veckor på sig att förbereda sin avresa. Om han eller hon ändå stannar kvar i Sverige, skall som regel polisen verkställa det fattade beslutet. I många fall innebär polisens verkställighet att man tillsammans med de berörda planerar återresan, skaffar färdbiljetter, på resdagen hämtar personerna och sedan konstaterar avresan. Enligt en kartläggning av Verkställighetsutredningen omfattande 2 320 verkställda beslut hade ungefär en tredjedel genomförts frivilligt. I nära hälften av fallen hade förvar eller uppsikt använts. Ungefär hälften av avvisningarna hade krävt eskort i någon form. Det förekommer alltså inte sällan att utlänningar stannar kvar i Sverige efter avslag på ansökan om uppehållstillstånd och avlägsnandebeslut som vunnit laga kraft. Åtskilliga, även familjer med barn, gör sig oåtkomliga så att polisen inte kan se till att de lämnar landet. Det är inte ovanligt med s. k. nya ansökningar av barnfamiljer som håller sig undan. Ett avlägsnandebeslut som vunnit laga kraft kan undanröjas och uppehållstillstånd ges efter en ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § UtlL. Det är alltså här inte frågan om ett överklagande. För bifall krävs, att en tidigare inte prövad omständighet åberopas som antingen ger rätt till asyl eller gör att det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet. Lagen fick sin nuvarande lydelse den 1 juli 1995. Enligt Utlänningsnämnden är de nya skäl som åberopas för barn uteslutande av humanitär art. Om polisen inte lyckas få tag i de personer som vistas här illegalt, blir de regelmässigt efterlysta. En efterlysning av en familj eller en ensamförälder omfattar självfallet också barn som finns i familjen eller åtföljer föräldern. Vid slutet av juni 1996 var drygt 7 000 personer efterlysta. Av dessa var omkring 1 300 personer under 16 år, vartill kommer ett antal mellan 16 och 18 år. Det är osäkert, hur många av dem som faktiskt är kvar i Sverige. Åtskilliga har lämnat landet. Säkert är att bland dem som finns här även finns familjer med barn. Hur många som därutöver finns kvar av dem som avförts från listan över efterlysta, sedan de efter fyra år inte påträffats och avlägsnandebeslutet då preskriberats, är av naturliga skäl inte känt. Enligt Rikspolisstyrelsens bedömning är det endast enstaka personer som håller sig undan i Sverige mer än fyra år. Sannolikt rör det sig här i första hand om personer som uppnått 18 års ålder. Bland personer som uppehåller sig i Sverige utan att alls ha kommit till myndigheternas kännedom kan naturligtvis också finnas de som är under 18 år. Förvar Enligt utlänningslagen gäller samma regler för att tas i förvar för alla ut- länningar som uppnått 16 års ålder. För den som är under 16 år gäller särskilda regler (6 kap. 2-3 §§ UtlL). Fr.o.m. den 1 juli 1990 utvidgades möjligheterna att ta den som fyllt 16 år i förvar samtidigt som kraven när det gällde barn under 16 år skärptes. Ett förbud mot förvar av barn (under 16 år) bedömdes få till resultat att barnfamiljer i vissa fall inte alls skulle kunna avlägsnas ur landet (prop. 1988/89:86). Fr.o.m. den 1 januari 1993 gäller ytterligare skärpta krav; barn under 16 år får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar, eller om det finns synnerliga skäl ytterligare 72 timmar. Riksdagens beslut grundades på ett eget förslag av socialförsäkringsutskottet med avvikelse från mer restriktiva förslag i prop. 1991/92:138. Utskottet ansåg, att det inte var rimligt "att en utlänning som sökt uppehållstillstånd i landet men nekats detta ... själv i sista hand skall kunna avgöra om han eller hon ändå vill stanna kvar. Utskottet kan inte finna annat än att förslaget skulle kunna få denna effekt för en barnfamilj som nekats uppehållstillstånd men vägrar att lämna Sverige" (bet. 1992/93:SfU3, rskr. 1992/93:68). Som nämnts är förvarsreglerna i 6 kap. 2 § UtlL desamma för 16- och 17-åringar som för äldre utlänningar. Reglerna kan tillämpas på de personer som inte kan göra sannolikt att de identitetsuppgifter de lämnat är riktiga eller om det är nödvändigt för att utredningen skall kunna genomföras. Reglerna gäller även när det finns anledning att anta att en avvisad eller utvisad person annars kommer att hålla sig undan (prop. 1988/89:86). Enligt 5 kap. 12 § UtlF får den som tas i förvar och är under 16 år inte tas in i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Artikel 37 b i barnkonventionen förbjuder inte att ett barn berövas sin frihet men förutsätter att frihetsberövandet sker med stöd av lag och att det används som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Antalet barn under 16 år i förvar har minskat sedan reglerna år 1993 skärptes. År 1995 togs 64 barn under 16 år i förvar, varav två barn utan vårdnadshavare. Minskningen gäller även tiderna för förvarstagandet. Det är nu fråga om mycket korta tider, ofta ej överstigande 24 timmar. Särskild statistik för 16- och 17-åringar i förvar förs inte. Det kan emellertid nämnas, att enligt en undersökning av Kriminalvårdsstyrelsen på uppdrag av Barnombudsmannen (BO) placerades 57 utländska 16- och 17-åringar i häkte eller liknande förvarslokaler under år 1995. En osäkerhet vidlåter statistiken. Personer uppger nämligen ibland en lägre ålder än sin verkliga. Företrädare För ett utländskt barn, som kommer till Sverige utan föräldrar eller annan förmyndare och söker uppehållstillstånd här, förordnas regelmässigt god man enligt föräldrabalkens regler (11 kap.). Detta ombesörjs av Invandrarverket så snart barnet skrivs in vid respektive barn- och ungdomsenhet. Den gode mannen skall finnas med vid den muntliga utredningen i ärendet. En naturlig uppgift för gode mannen är att i enlighet med bl.a. barnkonventionen verka för att barnet om möjligt snarast återförenas med sina föräldrar eller annan vårdnadshavare, när sådana finns. Efterforskning av föräldrarna i andra länder sker bl.a. med hjälp av Svenska röda korset, som bistår om gode mannen och barnet inte motsätter sig detta. En annan uppgift är att i de fall barnet vill stanna för längre tid i Sverige se till att barnet får offentligt biträde vid handläggningen av ärendet om uppehållstillstånd hos Invandrarverket, om biträde inte redan förordnats. Om Invandrarverket bedömt, att barnet med all sannolikhet kommer att beviljas anstånd, förordnas dock inte biträde. Det offentliga biträdet skall beredas tillfälle att närvara vid den muntliga asylhandläggningen. En god man förordnas enligt föräldrabalken för en underårig bl.a. när förmyndaren inte kan utöva förmyndarskapet och när den underårige och den ordinarie ställföreträdaren har motstridiga intressen. En god man har, annor- lunda uttryckt, ett förvaltningsuppdrag och inte ett vårdnadsuppdrag. Det finns visserligen en legal möjlighet att i vissa fall anordna ett temporärt förmyndarskap för den underårige i avvaktan på att förmyndarskap slutgiltigt anordnas. I "trängande fall" kan en god man förordnas att vårda den omyndiges angelägenheter i fall där förmyndarskap är anordnat enligt lagen i främmande stat (i enlighet med 4 kap 1904 års lag om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmyndarskap). Under perioden 1991 till och med juli 1995 har drygt 3 000 underåriga registrerats som inresta asylsökande i Sverige, ej åtföljda av någon förälder eller annan vuxen med tillsyn eller faktisk vårdnad om dem. Registreringen som asylsökande innebär dock inte nödvändigtvis att barnet gjort gällande risk för förföljelse eller andra skyddsbehov. Ett sådant ensamt barn placeras på särskilt inrättade mottagningshem som Invandrarverket driver. Vid utgången av år 1994 fanns 269 sådana barn inskrivna, varav drygt två tredjedelar pojkar. Av barnen var 12 i åldern 0-6 år, 92 7-15 år och 140 16-17 år. 25 ungdomar hade fyllt 18 år under förläggningstiden. Den exakta åldern är ibland osäker. Utredning vid ansökan om uppehållstillstånd Utlänningslagens regler om förhör eller annan muntlighet återfinns i 11 kap. 1 § om s.k. muntlig handläggning. Reglerna är generella och gör alltså ingen skillnad mellan personer av olika ålder. De innehåller inte heller några föreskrifter för hur handläggningen skall organiseras eller genomföras. Det kan nämnas, att bl.a. föräldrabalken fr.o.m. den 1 januari 1996 är ändrad i syfte att garantera att barn får komma till tals i mål och ärenden som rör honom eller henne. Den som verkställer en utredning och den som fattar beslut skall, om det inte är olämpligt, söka klarlägga barnets inställning och, till exempel vid en vårdnadsutredning, ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. (SFS 1995:1242). Ändringarna har gjorts med hänvisning bl.a. till artiklarna 3 och 12 i barnkonventionen (prop. 1994/95:224). I propositionen konstaterades, att svensk rätt överensstämde med barnkonventionen men att det ändå fanns utrymme för förbättringar. Utlänningslagen tillhör inte de lagar som ändrats eller kompletterats. I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. framhöll föredragande statsrådet att barn i asylprocessen måste “... uppmärksammas som individer som kan ha egna individuella skäl för uppehållstillstånd och inte som bihang till föräldrarna“ (s. 81). Detta gäller även andra omständigheter än eventuella skyddsbehov. Utredningarna hos Invandrarverket sker på olika sätt beroende på om barnet kommit till Sverige tillsammans med eller utan vårdnadshavare. Ärenden som rör barn utan vårdnadshavare i Sverige handläggs skyndsamt och med förtur. Det görs både en social utredning och en asylutredning. I asylutredningen används i stort sett den utredningsmall som utarbetats av UNHCR för sådana fall. Utredningen syftar dels till att säkerställa barnets eventuella rätt till asyl, dels till att få ett brett underlag för att spåra barnets familjemedlemmar, dels till att kunna bedöma vilka åtgärder som barnet har behov av. I asylutredningar om barnfamiljer ses familjen som en enhet. Barn som inte fyllt 16 år fokuseras i allmänhet först då deras situation aktualiseras av de berättelser föräldrarna och eventuella äldre syskon lämnat. Detta är i allmänhet inte fallet. Som regel begär inte heller föräldrarna eller biträdet att barnet skall höras personligen i utredningen. Det kan inträffa att föräldrarna i ett ärende inte är medvetna om att barnet kan ha uppgifter av betydelse att lämna. Invandrarverket har centralt utfärdade handläggningsråd enligt vilka den som är 16 eller 17 år i likhet med äldre personer skall bli föremål för en självständig utredning. Den som är mellan 12 och 16 år bör höras tillsammans med sina föräldrar, om de också har kommit till Sverige. Barn under 12 år kan höras tillsammans med föräldrarna om det av föräldrarnas berättelse framkommer att barnet har egna upplevelser som kan vara av betydelse i ärendet. Enligt en kartläggning år 1995, som Flyktingpolitiska kommittén lät göra, hade Invandrarverkets råd då inte full efterföljd i hela verkets organisation vad gäller barn mellan 12 och 16 års ålder. Enligt artikel 12 i barnkonventionen skall konventionsstaterna tillförsäkra ett barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Därvid skall barnets åsikter tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I alla domstols- och administrativa förfaranden som rör ett barn, skall barnet beredas möjlighet att höras direkt, genom företrädare eller lämpligt organ, och på ett sätt som är förenligt med den nationella lagstiftningens procedurregler. Handläggning av ärenden om familjesammanföring Ärenden om familjesammanföring handläggs hos såväl svenska utlandsmyndigheter som polismyndigheter i Sverige och hos Invandrarverket. Verket förtursbehandlar inte sådana ansökningar. Invandrarverkets handläggning tar i okomplicerade fall någon eller några månader. För vissa nationaliteter uppstår emellertid ofta tveksamhet om den uppgivna identiteten eller andra uppgifter är riktiga, vilket kraftigt kan fördröja ett avgörande. Krävs kompletterande utredning hos den anhörige i Sverige, kan handläggningen hos polisen ta flera månader. Även hos utlandsmyndigheterna varierar handläggningstiden. Den sammanlagda tidsåtgången hos de berörda myndigheterna är ibland betydande. Invandrarverket uppger att verket, om den sökande är under 18 år, är flexibelt när det gäller kravet att släktskapet skall vara styrkt. Av hänsyn till barnet får det ofta räcka med att sannolika skäl talar för att det uppgivna släktskapet är korrekt. Invandrarverket säger sig improvisera arbetsmetoderna och ta hjälp av bl.a. Svenska röda korset. Likaså av hänsyn till barnet anser verket emellertid att kravet inte får ställas alltför lågt. Med nuvarande tillämpning av utlänningslagen kommer enligt verket ett inte ringa antal barn hit till personer som i verkligheten inte är deras föräldrar. Det har förekommit att barn blivit placerade i familjehem i brist på bättre alternativ. Enligt artikel 10 i barnkonventionen skall ansökningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat för familjeåter- förening behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt av konventions- staterna. Faderskapsutredning Om ett barn har hemvist i Sverige, är svenska myndigheter skyldiga att utreda vem som är far till barnet. Svensk domsrätt föreligger. Även i de fall där inte barnet men den utpekade mannen har hemvist i Sverige finns svensk domsrätt. Om både barnet och den utpekade fadern saknar hemvist i Sverige, saknas svensk domsrätt. Det förekommer, att socialnämnden fastställer faderskap där den utpekade mannen befinner sig i utlandet. Socialnämnden har därvid hjälp av svenska utlandsmyndigheter. Artikel 7 i barnkonventionen ger barnet rätt att så långt det är möjligt få vetskap om sina föräldrar. Konventionsstaterna åläggs att säkerställa denna rättighet i enlighet med sin nationella lagstiftning och sina åtaganden enligt tillämpliga internationella instrument. Barn omhändertagna enligt LVU Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) innehåller bestämmelser om beredande av vård för barn vars hälsa och utveckling riskerar att skadas antingen på grund av att det finns brister hos vårdnadshavarna eller i hemmet eller på grund av den unges eget beteende, såsom missbruk, brottslig verksamhet eller annat nedbrytande beteende. Det skydd LVU ger omfattar också utländska barn som tillfälligtvis vistas i Sverige. Socialnämnden skall se till att omhändertagandet inte varar längre än nödvändigt. Nämnden ansvarar för att kontakten mellan föräldrarna och barnet under vårdtiden är så god, att en återförening kan ske utan skada för barnet (prop. 1989/90:28 s. 93 f.). I 13 § LVU föreskrivs, att socialnämnden noga skall följa vården och se till att den avslutas så snart den inte längre behövs. Vikten av att arbete för återförening av familjen sker har understrukits av Europadomstolen (dom den 24 mars 1988). I propositionen Ny utlänningslag (1979/80:96) berördes bl.a. förhållandet mellan utlänningslagen och den dåvarande lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV), numera lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT). Föredraganden hänvisade där till Utlänningslagkommitténs betänkande (SOU 1979:64) och anförde: "När väl ett avlägsnandebeslut har fattats, är det enligt kommittén inte rimligt att en intagning enligt LSPV helt skulle hindra verkställigheten av beslutet. Å andra sidan måste patienten självfallet vara i ett sådant tillstånd att han klarar resan hem. Detta gäller vid all verkställighet och avser hinder av såväl psykisk som somatisk art. Kommittén föreslår därför att verkställighet av ett avlägsnandebeslut i princip skall kunna bryta vård enligt LSPV. En annan ordning skulle nämligen innebära att verkställighet inte kan ske förrän patienten skrivs ut slutligt. Eftersom vården syftar till att anpassa patienten till det svenska samhället, uppkommer lätt en anknytning hit som sedan kan omöjliggöra verkställigheten av avlägsnandebeslutet. Frågan när verkställigheten skall ske får enligt kommittén avgöras mot bakgrund av när sjukdomsbilden tillåter verkställighet. Även för egen del kan jag ansluta mig till förslaget." I ett beslut av Riksdagens ombudsmän den 27 januari 1994 (dnr 1261-93) konstaterar JO att frågan om beslut om tvångsvård enligt LVU vid verkställighet av avlägsnandebeslut lämnats utanför lagregleringen samt att detta skett trots att beslut om tvångsvård av barn och unga rent principiellt inte torde skilja sig från ett beslut om vård enligt LPT. Enligt JO:s mening ger föreliggande författningar och deras förarbeten inte tillräckliga anvisningar i frågan om vilken lagstiftning som skall ges företräde - utlänningslagen eller LVU. Socialförsäkringsutskottet har i sitt betänkande 1993/94:SfU11 (s. 46) uttalat att regeringen närmare bör överväga hur dessa problem bör lösas. Riksdagen har anslutit sig till utskottets uttalande (rskr. 1993/94:188). Förhållandena i vissa andra länder Barnkommittén har inhämtat upplysningar om vissa förhållanden rörande barn och utlänningslagstiftningen i Belgien, Canada, Danmark, Finland, Frankrike, Norge, Storbritannien och Tyskland. Det rör sig alltså i stort sett om länder i Väst- och Centraleuropa. Det utomeuropeiska land som lämnat uppgifter tillhör också den europeiska kulturtraditionen. Information har bl.a. inhämtats om någon motsvarighet till artikel 3 i barnkonventionen finns inom utlänningslagstiftningen. Någon generalklausul av detta slag finns inte i något av länderna. I den belgiska utlänningslagen, som senast ändrades år 1993, nämns inte minderåriga asylsökande särskilt. I Canada har barnen samma rättigheter som vuxna och särskilda generella regler för barn saknas. Inte heller i den danska utlänningslagen finns särskilda bestämmelser för asylsökande barn. Däremot tillämpas de bestämmelser som reglerar uppehållstillstånd på särskilt humanitär grund enligt praxis i vid utsträckning när det gäller asylsökande barnfamiljer och minderåriga asylsökande som kommer ensamma till Danmark. I Finland har diskuterats en komplettering av utlänningslagen med stadganden om barns rättigheter men någon utredning av frågan har inte beslutats. Enligt den franska utlänningslagstiftningen kan föräldrar som erhåller flyktingstatus välja om deras barn skall få sådan status. Ett barn under 18 år behöver inte för egen del uppehållstillstånd för att vistas i landet och kan ej heller tvångsvis avvisas ur landet.. I Norge finns inte någon särskild generell regel för barn i utlänningslagstiftningen. Däremot finns vissa bestämmelser som tar sikte på barn. Exempelvis faststslås att en flyktings barn har rätt till asyl och att vid utvisning på grund av brott särskild hänsyn skall tas till utlänningens närmaste anhöriga. I Storbritannien finns i lagstiftningen särskilda regler för barn som söker asyl, vanligtvis för att de kommit ensamma till landet. Tysk lagstiftning inne- håller inte någon generalklausul avseende barn. Däremot finns särskilda bestämmelser om vad som skall iakttas när barn sökt asyl. Uppehållstillstånd kan ges på humanitär grund. Sådana tillstånd är tidsbegränsade till två år och kan förlängas. Barn får stanna om någon av föräldrarna har humanitära skäl för att få stanna i Tyskland. Lagen berör inte det omvända förhållandet. 14.2Hänsynstagande till barns bästa 31. Regeringens förslag: Ett stadgande införs i utlänningslagen om att barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall beaktas. 32. Flyktingpolitiska kommittén föreslår en bestämmelse om att vid tillståndsprövning enligt utlänningslagen särskilt skall beaktas vad hänsynen till barns hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver. Barnkommittén föreslår att en sådan bestämmelse skall avse alla beslut enligt utlänningslagen. Regeringens förslag överensstämmer med Barnkommitténs. Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs förslag: Flertalet tillstyrker helt eller i huvudsak kommitténs förslag, i vissa fall med egna synpunkter och ytterligare förslag. BO anser att den av kommittén föreslagna regeln bör gälla alla beslut enligt utlänningslagen och referera till det enskilda barnets bästa. Kommitténs konstaterande att tillämpningen av utlänningslagstiftningen i huvudsak är förenlig med barnkonventionen anser BO vara felaktigt. Myndigheten anser det nödvändigt med en fördjupad studie i vissa delar. Svenska Flyktingrådet anser på liknande sätt att kommitténs påstående om att "lagreglering och tillämpning i huvudsak är förenlig med konventionen" hänger i luften. Rädda Barnen anser att grundsynen i barnkonventionen skall genomsyra myndigheternas ärendehantering. Svenska röda korset anser att en inkorporering av barnkonventionen i svensk lag bör övervägas. Flera andra organisationer förordar inkorporering eller införande av vissa artiklar i utlänningslagen. Juridiska fakulteten vid Lunds Universitet föreslår för undvikande av framtida missförstånd att den föreslagna portalparagrafen uttryckligen skall hänvisa till barnkonventionen. Enligt Invandrarverket bör det primära målet för handläggningen av ansökningar av ensamma barn för barnets bästa vara att skyndsamt utreda familjeförhållandena för att möjliggöra en snabb återförening i hemlandet. Först om ansträngningarna misslyckas bör uppehållstillstånd beviljas. Verket hänvisar vidare till sin uppfattning att uppehållstillstånd genomgående först bör beviljas tidsbegränsat men avstyrker särreglering med sådant tillstånd endast för ensamma barn. Bedömningen av val av tillståndsform måste ske från fall till fall där frågan om barnet kan ha sänts ut som "ankare" kan ha en inverkan. BO anser att det i förarbetena måste belysas hur olika intressekonflikter skall lösas. Enligt BO:s mening kan det inte uteslutas att nivån för att ett barn skall få stanna av humanitära skäl är för hög. Kommitténs synsätt, att bedömningen av ett barn utan vårdnadshavare bör kunna bli mer positiv, strider enligt myndigheten mot andan i artikel 2 i barnkonventionen om lika rätt till konventionens rättigheter. BO hänvisar vidare till att bl.a. sammanslutningar för barn- och ungdomspsykiatriker, socionomer, psykologer och barnläkare hävdat att deras medlemmars kompetens beaktas i alltför liten utsträckning. BO säger sig dela denna uppfattning. Svenska röda korset anser, att intresset av att ett allvarligt sjukt barn, som inte kan få hjälp i hemlandet, skall få stanna i Sverige aldrig kan få stå tillbaka för ekonomiska överväganden. Röda korset understryker nödvändigheten av att när avslag på ansökan om familjeåterförening övervägs, med barnets bästa för ögonen först undersöka om återförening är möjlig där föräldern befinner sig. Svenska Föreningen för barn- och ungdomspsykiatri anser - med hänvisning till processordningen vid förvaltningsdomstolarna - att det behövs regler för hur beslutsfattare skall använda experter i frågor om humanitära skäl samt föreslår muntlig handläggning då intyg är viktiga för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Föreningen anser vidare, att praxis är alltför restriktiv. Svenska Barnläkarföreningen föreslår att möjligheterna att utnyttja en oberoende sakkunnig utnyttjas oftare. I första hand anser dock föreningen att ärenden av detta slag bäst avgörs av domstol. Föreningens uppfattning är också, att alla barn i Sverige skall ha samma rätt till hälso- och sjukvård av bästa märke. Det bör vara otänkbart att avvisa en familj, där barnen har ett klart behov av rehabilitering, utan att först skapa garantier för att i Sverige påbörjade insatser kan fullföljas i hemlandet. Båda föreningarna anser att beslutande myndighet skall vara skyldig att i beslutsmotiveringen klargöra hur avvägning med hänsyn till barnets bästa skett. FARR föreslår att uppehållstillstånd skall beviljas om väntetiden för barnet överstiger ett år. Vad gäller gömda barns situation instämmer BO i kommitténs uppfattning om inriktning på förebyggande åtgärder. Svenska Flyktingrådet föreslår att sjukvårdsinrättningar och förskolor/skolor skall förklaras som "frizoner", där myndigheter ej skall ha rätt att efterfråga eller gripa barn som söker uppe- hållstillstånd. BO föreslår vidare en regel i utlänningslagen motsvarande artikel 9 i barn- konventionen med innebörd att splittring av en familj normalt utgör hinder mot att verkställa ett avvisningsbeslut. Rädda Barnen anser att en sådan verkställighet strider mot artiklarna 3 och 9 i barnkonventionen. FARR föreslår förbud mot att splittra en familj mot dess önskan vid avvisning. FARR föreslår även att asylsökande barns fulla rätt till hälso- och sjukvård lagfästs och att de ges rätt till skolgång t.o.m. gymnasienivå. Liknande synpunkter framförs av Svenska Flyktingrådet. Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs delrapport: Portalbestämmelse m.m. De myndigheter och organisationer som yttrat sig tillstyrker genomgående att en portalbestämmelse rörande hänsyn till barnets bästa införs. BO framhåller, att för att bestämmelsen skall få reell betydelse och vara vägledande för de tillämpande myndigheterna krävs väsentligt tydligare riktlinjer om vilken be- tydelse olika faktorer skall tillmätas i fråga om uppehållstillstånd.. Kommittén har enligt BO i allt för hög grad hänvisat till intresset av den reglerade invandringen. Samma uppfattning har FARR, som anser att myndigheterna inte ges några riktlinjer för avvägningen. Beslut bör inte få tas som medför att ett barn riskerar att skadas. BO tillstyrker liksom Svenska Flyktingrådet, att en definition av begreppet barn införs i utlänningslagen, med innebörd att barn är den som är under 18 år. BO framhåller, att kommittén av tidsskäl inte studerat rättstillämpningen på utlänningsområdet och inte haft möjlighet att på ett acceptabelt sätt studera och analysera olika delfrågor. Liknande synpunkter framförs av ett flertal andra myndigheter och organisationer. Svenska UNICEF-kommittén anser sig emellertid ha iakttagit en grundläggande förändring av praxis som allvarligt försämrat situationen för många barn. FARR anser att utlänningslagen i många men inte alla avseenden är acceptabel men att tillämpningen med den allt hårdare praxis som läggs är långt ifrån acceptabel. Invandrarverket anser det angeläget med en likartad tolkning av barnkonventionen i vart fall inom EU och Norden samt beklagar, att en studie av konventionens tillämpning i andra länder inte skett före delrapporten. Verket anser vidare, att en negativ hållning präglar betänkandet dels i synen på andra länder dels i synen på asylsökande som icke-kapabla individer. Kunskaps- och analysläget inom kommittén har enligt BO fått till följd att många förslag inte är tillräckligt långtgående utan i huvudsak överensstämmer med vad Flyktingpolitiska kommittén tidigare föreslagit. Bland andra Svenska röda korset anser, att kommittén på grund av bristen på genomgång av praxis och gedigna analyser inte ger tillräckliga direktiv för hur vissa av de föreslagna förbättringarna skall få effekt. BO anser sig av samma skäl i likhet med FARR inte kunna instämma i att utlänningslagstiftningen efter kommitténs förslag till ändringar förverkligar barnkonventionens syfte och anda. Utlänningsnämnden anser liksom BO och FARR att en genomgång av praxis är nödvändig. Uppehållstillstånd Beträffande barns egna asylskäl framhåller BO att barns subjektiva rädsla inte kan bedömas på samma sätt som görs när det gäller vuxna. Beträffande familjesammanföring framhåller Invandrarverket att barnkonventionen utgår från att föräldrarnas ansvar för barnets bästa skall gälla i första hand, vilket innebär att myndigheterna skall respektera deras bedömning så länge de inte har starka skäl för bedömningen att den är i strid med barnets intressen. Mot denna bakgrund finns det enligt verket skäl att ifrågasätta förslaget om krav på starkare anknytning mellan barn och förälder. Det är vanligt förekommande i ärenden hos verket att föräldrarna gjort bedömningen att barnet skulle stanna hos föräldern i hemlandet när den andre flyttade till Sverige men att förhållandena sedan ändrats i detta avseende. Det kan enligt verket knappast vara förenligt med andan i konventionen att hindra en sådan förnuftig lösning. Ett liknande ställningstagande görs av Röda Korset, som även befarar att bevissvårigheterna kommer att vara stora om krav på tidigare hushållsgemenskap uppställs. FARR motsätter sig att åldersgränsen för familjeåterförening sänks till 18 år och anser att den nuvarande 20-årsgränsen skall bibehållas. Vad gäller humanitära skäl för uppehållstillstånd anser BO att det inte framgår tydligt på vad sätt den av regeringen fastlagda nivån på humanitära skäl skall ändras. Svenska UNICEF-kommittén anser det tydligt att humanitära skäl inte tillmäts tillräcklig betydelse. Röda korset anser, att artiklarna 3, 24 och 39 i barnkonventionen sammantagna måste tolkas så att Sverige har skyldighet att se till vårdbehovet i de fall handikapp eller sjukdom avsevärt skulle påverka ett barns fysiska eller psykiska utveckling och vård ej kan fås i hemlandet. När det gäller nivån på de humanitära skäl som krävs för att få ny ansökan beviljad anser BO det anmärkningsvärt att kommittén ej lämnar förslag till att ändra vad den anger som en utomordentligt restriktiv praxis samt finner de högre krav som ställs vid sådan ansökan vara en orättvis och otillfredsställande situation. Barn som kommer ensamma Barn som kommer ensamma bör enligt Upplands Väsby kommun inte få permanent utan tillfälligt uppehållstillstånd. För barn som långa tider får leva utan besked, antingen i tillståndsfrågan på grund av att utvecklingen i ett visst land avvaktas eller efter lagakraftvunnet avvisningsbeslut när detta inte går att verkställa, bör enligt kommunen och BO tidsbegränsat uppehållstillstånd likaså meddelas. Röda korset har inga erinringar mot en sådan lagstiftning. BO tillstyrker kommitténs förslag att avvisningsbeslut om barn som kommer ensamma inte skall kunna verkställas omedelbart samt föreslår att en regel med sådan innebörd införs i utlänningslagen. BO föreslår vidare att behovet av tydligare riktlinjer om en ändrad praxis bör undersökas vad gäller återförening i Sverige av familjemedlemmar med ensamt barn som har uppehållstillstånd här. Rädda Barnen, Röda korset, Caritas och FARR tillstyrker likaså förslaget om förbud mot direktavvisning. Invandrarverket avstyrker däremot med motiveringen att det inte är rimligt att anta, att endast Sverige kan förväntas följa barnkonventionen och att det när utredning påbörjats i annat land inte alltid är förenligt med barnets bästa att genomföra en utredning i Sverige. Röda korset anser, att det inte finns anledning att vänta med en efterforskning av föräldrarna om barnet önskar det eller den gode mannen bedömer att det är förenligt med barnets bästa. Uppsala kommun anser att en snabb återförening med föräldrar kan vara tvärtemot barnets bästa. Kommunen framhåller, särskilt för yngre barn, vikten av att föräldrar ges möjlighet att komma till Sverige på besöksvisum för att kunna återknyta kontakten med barnet i en för barnet trygg miljö. Uppsala kommun instämmer i kommitténs avståndstagande från att ensamma ungdomar placeras i eget boende eller i folkhögskola. Invandrarverket anser däremot att en sådan lösning kan vara det bästa för barnet. Detta förekommer också bland svenska ungdomar och man bör enligt verket inte utgå från att asylsökande ungdomar är mindre kapabla. Upplands Väsby kommun anser utifrån kommunens erfarenheter, att ambitionen att placera äldre barn i familj inte är realistisk samt att en föreskrift att alla ensamma barn skall placeras i familjehem därför är olycklig. Bland andra Röda korset ifrågasätter om “gate-kontroll“ kan förebygga att barn skickas i väg ensamma för att söka asyl. Röda korset anser att andra alternativ bör undersökas och att frågan med fördel kan tas upp i t.ex. det europeiska samarbetet. Upplands Väsby kommun förordar däremot att gate-kontroll införs. Familjesplittring BO anser sig inte kunna ställa sig bakom kommitténs ställningstagande att tillfälliga familjesplittringar inte strider mot artikel 9 i barnkonventionen, eftersom kommittén inte närmare angivit den tid som kan vara acceptabel. I normalfallet bör artikel 9 innebära hinder att i utlänningsärenden skilja barn från sina föräldrar, vilket bör få komma till uttryck i utlänningslagen. En regel skulle kunna införas om att splittring av en barnfamilj utgör verkställig- hetshinder, i första hand om splittringen sker på grund av omständigheter familjen inte rår över. Rädda Barnen anser, att myndigheterna skall besluta i enlighet med vad som är bäst för det enskilda barnet. Verkställigheten av ett avvisningsbeslut bör enligt Rädda Barnen automatiskt inhiberas då en familj riskeras att splittras. Vidare måste utöver ändringar i utlänningslagen utarbetas tydliga riktlinjer. Myndigheternas tillämpning bör följas upp. FARR föreslår ett principförbud mot familjesplittring, med krav på särskilt starka skäl för att åtskiljande skall kunna ske. Göta Hovrätt framhåller att erfarenheterna från rättstillämpningen vid hovrätten klart ger vid handen att stor hänsyn tas till ett barns intressen vid bedömningen av om en förälder skall utvisas. BO instämmer i kommitténs bedömningar rörande utvisning på grund av brott och vandelns betydelse i ärenden om uppehållstillstånd samt framhåller, att ett sådant synsätt kräver lagändring för att få genomslag men att något sådant förslag ej lagts av kommittén. Riksorganisationen Återföreningen erinrar om artikel 8 i Europakonventionen och anser att det skall vara fråga om upprepad allvarlig brottslighet för utvisning när barn berörs samt det det även då skall finnas möjlighet för föräldrar att påvisa sin avsikt till återanpassning. Återföreningen understryker dessa barns svåra situation. Organisationen föreslår vidare, att medan vårdnadsutredning pågår utvisning inte bör ske av fadern med hänvisning till att han inte har umgänge med barnen, samtidigt som han är förhindrad till detta under utredningens gång. Röda korset anser, att man i de fall många praktiska svårigheter finns för att återförenas i rimlig tid bör vara flexibel. Återföreningen framför liknande synpunkter. Svenska Flyktingrådet föreslår, att Invandrarverket bör ge tillstånd till en för brott utvisad förälder för korta besök hos hans eller hennes barn i Sverige. Vistelse utan uppehållstillstånd samt ny ansökan m.m. BO, Invandrarverket och Röda korset delar kommitténs uppfattning att åtgärder för gömda barn i görligaste mån skall inriktas på att förebygga sådana situationer. Verket betonar att rättstillämpningen därför måste vara förutsägbar och konsekvent i ett långt perspektiv. Rikspolisstyrelsen delar uppfattningen att beslut bör motiveras utförligt men ifrågasätter om detta kommer att hjälpa i situationer där människor gömmer sig. Även Uppsala kommun ifrågasätter effekten av information. Rikspolisstyrelsen aktualiserar frågan om vinningsrekvisitet i utlänningslagens straffbestämmelser när det gäller att hindra verkställighet av avlägsnandebeslut. Styrelsen anser vidare att verkställighet av avlägsnandebeslut i de absolut flesta fallen redan i dag både är värdig och mänsklig samt att när motsatsen är fallet det ofta har åstadkommits av utlänningen eller de som har engagerat sig i hans fall. Rikspolisstyrelsen konstaterar vidare att kommittén inte berört situationer där personer som fått lagakraftvunnet beslut om avvisning inhyses i kyrkor och liknande platser samt riktar uppmärksamheten på behovet av vägledning för polisen i sådana fall. Enligt Uppsala kommun innebär förslaget att illegal vistelsetid inte skall räknas vid beslut om tillstånd att barn straffas för vuxnas beslut. FARR anser att det bör bli möjligt att även ompröva sådant som tidigare prövats, eftersom ett beslut kan visa sig vara felaktigt. Kommitténs förslag att den som vill ha en ny ansökan prövad skall finnas tillgänglig för verkställighet tillstyrks av Rikspolisstyrelsen, Utlännings- nämnden och Invandrarverket. Förslaget avstyrks av bl.a. BO, Rädda Barnen, Röda Korset, Svenska Flyktingrådet och FARR. Enligt Uppsala kommun är förslaget orealistiskt och skulle innebära ytterligare påfrestningar för barnen. Sveriges Kristna Råd anser utifrån sina egna erfarenheter i likhet med Riksorganisationen Återföreningen att kommitténs förslag riskerar att få motsatt verkan mot den avsedda. BO anser det fullt tänkbart att effekten blir att familjer håller sig gömda under en betydligt längre tid även i situationer då barnets bästa kanske skulle kunna motivera ett uppehållstillstånd. Enligt Röda korset uppnås troligen bättre förebyggande verkan av man man med nuvarande ordning inte får tillgodoräkna sig tid man varit gömd. CEIFO anser en möjlighet vara att bevilja inhibition vid en första ny ansökan men medge ytterligare ansökningar endast sedan beslutet verkställts. Uppsala kommun föreslår att en familj efter viss handläggningstid i ett ärende skall beviljas uppehållstillstånd. Caritas och FARR föreslår, att om barn/barnfamiljer inte fått slutgiltigt beslut inom 18 månader skall uppehålls- tillstånd, oavsett barnets ålder, beviljas om inte mycket allvarliga skäl såsom grov brottslighet talar däremot. Samma bör gälla om avvisningsbeslut på grund av situationen i hemlandet inte kunnat verkställas efter 18 månaders vistelse i Sverige. Svenska Flyktingrådet anser, att som huvudregel fråga om avvisning ej bör tas upp efter fyra år, även om undanhållande skett. Enligt organisationen bör förarbetena till 1989 års utlänningslag tolkas så, att uppehållstillstånd endast i undantagsfall skall vägras efter det att avlägsnandebeslut preskriberats efter fyra år. Svenska Flyktingrådet föreslår, att detta förhållande klargörs i preskriptionsreglerna. Upplands Väsby kommun, Röda korset och Svenska Flyktingrådet tillstyrker förslaget att asylsökande barn ges samma rätt till hälso- och sjukvård som svenska barn. Enligt Uppsala kommun bör vid verkställighet av avlägsnande beslut samma regler gälla som vid omhändertagande enligt socialtjänstlagen. Uttryckligt förbud bör gälla mot att hämta barn medan de är tillfälligt skilda från sina föräldrar. Förskola, skola, fritidshem och fritidsaktiviteter bör liksom resor till och från dessa institutioner vara frizoner där barn ej får hämtas. Rädda Barnen framför liknande synpunkter. Röda korset och Caritas ställer sig tveksamma till förslaget om systematisk uppföljning av mottagandet i hemlandet. Förutsättningarna för frivilligorganisationerna att arbeta med denna typ av frågor skiftar enligt Röda korset starkt mellan olika länder. Enligt Invandrarverkets uppfattning måste förslaget att satsa resurser på mottagandet i hemlandet tillämpas med stor försiktighet. Förslaget om en dialog mellan myndigheter och frivilligorganissationer för att åstadkomma en vänligare och mänskligare verkställighet tillstyrks av bl.a. Röda korset. Organisationen är emellertid tveksam till att redan efter Invandrarverkets avslagsbeslut inrikta åtgärderna efter avslaget. Återkallelse av uppehållstillstånd BO anser att 2 kap. 9 § UtlL vad gäller barnfamiljer bör ändras till att uppehållstillstånd får återkallas. Den nuvarande utformningen är enligt BO alltför sträng för barnfamiljer som varit i Sverige under längre tid och etablerat sig här. Röda korset finner det tveksamt, om kommitténs uppfattning är riktig att artikel 2 andra stycket i barnkonventionen ej är tillämplig i dessa sammanhang. Rädda Barnen anser att konsekvenserna för barn av ett beslut om återkallelse noga måste utredas samt föreslår liksom Uppsala kommun och Svenska Flyktingrådet att en preskriptionstid införs. Caritas föreslår liksom FARR en tidsgräns på två år, den senare organisationen med tillägget att synnerligen starka skäl därefter skall krävas för återkallande. Röda Korset understryker vikten av att beakta barnets bästa i dessa sammanhang. Enligt Svenska Flyktingrådet saknar återkallande av tillstånd för barn när föräldrarna lämnat oriktiga uppgifter, såsom sker i nuvarande rättstillämpning, laglig grund. Liknande synpunkter framförs av FARR. Utlänningsnämnden framhåller svårigheterna att utreda identiteten när handlingar saknas samt nämner som en möjlighet att förebygga återkallelser att i de fall asylskäl saknas och identiteten är oklar överhuvudtaget inte meddela uppehållstillstånd. Invandrarverket framhåller vikten av att verket ges möjligheter att noga utreda identiteten, bl.a. genom modern teknik som fingeravtrycksregister och DNA-teknik. Detta kräver enligt Invandrarverket stora resurser. Vidare behövs en insikt om att identitetsutredningar måste få ta tid. Skälen för regeringens förslag: Grunderna för migrationspolitiken anges i kapitel 6. Med utgångspunkt från dessa har i kapitel 9 föreslagits lagbestämmelser om rätt till skydd och invandring som är i enlighet med barnkonventionens krav eller i dess anda. Utlänningslagens utformning vad gäller barn utgår i första hand från grunden Respekt för mänskliga rättigheter. Lagen skall också när barn berörs ge uttryck för en human inställning, vara tydlig och tillämpas konsekvent samt ge uttryck för helhetssyn. Det kan konstateras, att principen om att hänsyn skall tas till barns bästa sedan länge finns i svensk rätt och också återspeglas inom utlänningsrätten. En övergripande riktlinje av detta slag finns i regeringsformens stadgande om den enskildes välfärd som grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Sverige har aktivt slutit upp i utvecklandet av en internationell rättsordning för mänskliga rättigheter genom att ratificera olika internationella överenskommelser som berör barn. Dessa överenskommelser ger vägledning om vad som internationellt kan anses som god standard för hänsynstagande till barn och ungdomar på utlänningsrättens område. Den omständigheten att Sverige år 1990 ratificerade barnkonventionen gör det naturligt att med några års erfarenheter nu överväga om några ändringar bör göras i utlänningslagen eller i dess tillämpning. Här behandlas därför utlänningsrätten huvudsakligen i förhållande till just denna konvention. Detta innebär alltså inte att barnkonventionen skulle ha en särställning i förhållande till andra konventioner. Även EU:s år 1995 antagna resolution om minimigarantier vid handläggning av asylansökningar (5585/95 rev. 1) är ett nyligen tillkommet dokument av intresse i sammanhanget. Resolutionen är dock icke rättsligt bindande. Av intresse är också UNHCR:s handbok om flyktingbarn från år 1994 (Refugee Children - Guidelines on Protection and Care), som ger organisationens syn på de barn som är asylsökande eller flyktingar, med barnkonventionen som grundläggande utgångspunkt. Den stora omfattning barninvandringen till Sverige haft under dessa år bidrar till intresset av att se över rättsområdet. Exempelvis tog kommunerna enbart inom ramen för flyktingmottagandet under 1990-talets första fyra och ett halvt år emot 49 700 barn under 16 år. När Sverige ratificerat en konvention eller gjort ett annat internationellt åtagande och detta inte föranlett ny lagstiftning eller ändringar i befintliga lagar får lagstiftaren förutsättas ha bedömt att existerande författningar står i överensstämmelse med åtagandet. Den svenska lagstiftningen kan följaktligen tolkas med vägledning inte bara av lagtext, förarbeten och praxis utan även av innehållet i en konvention eller överenskommelse. Det kan nämnas, att Högsta Domstolen i ett fall förutom den svenska lagen uttryckligen åberopat barnkonventionen (NJA 1993 s. 666). Skulle en konflikt uppstå mellan en uttrycklig bestämmelse i utlänningslagen och barnkonventionen, skall lagen ges företräde. Däremot åligger det Sverige att i så fall ändra lagen. Beaktande av barnkonventionen “Barnkonventionen“, skriver Barnkommittén i sin delrapport, “kan sägas utgöra vår tids samhälleliga barnperspektiv eftersom den uttrycker världssamfundets kollektiva syn på barn och ungdomar. Konventionens grundsyn; varje barns rätt att utan diskriminering få sina rättigheter respekterade, principen om barnets bästa, om vikten att lyssna till barnet och om dess rätt till liv och utveckling, formar en hållning till barn på det internationella planet. Det krav barnkonventionen ställer på världens stater är att detta förhållningssätt, detta barnperspektiv, skall genomsyra alla beslut som rör barn.“ (s. 38). Sverige delar enligt barnkonventionen ett ansvar med andra stater för alla barn i världen, bl.a. genom åtagandena enligt artiklarna 4, 24 och 28 att främja och uppmuntra internationellt samarbete. I kapitel 7 har regeringen lagt fram sin bedömning av hur Sverige i framtiden effektivt skall kunna verka internationellt, både långsiktigt och i kortare perspektiv. Det handlar om en mångfald insatser inte minst inom biståndet. I hög grad är det fråga om insatser av stor betydelse för barns välfärd. Dessa insatser utgör en väsentlig del av migrationspolitiken och av Sveriges uppfyllande av sitt ansvar enligt barnkonventionen. På motsvarande sätt förhåller det sig med de omfattande insatser som nu görs och kommer att göras för barn som invandrat till Sverige. Barns särskilda utsatthet och behov motiverar på många sätt särbehandling i förhållande till vuxna. Barnkommittén nämner tre grundläggande behov som gäller alla barn: 1. Omvårdnad och skydd för att kunna överleva och utvecklas, 2. Ett stabilt och varaktigt förhållande till båda sina föräldrar samt 3. Respekt för sin integritet, att få känna att de har en uppgift att fylla och få ta ansvar och påverka sin situation i takt med stigande ålder och mognad. Det finns starka skäl att ta särskild hänsyn till barn i asylprocessen. De har oftast inte själva valt att lämna sitt land och kan i mindre grad än vuxna överblicka konsekvenserna. Deras tidsperspektiv skiljer sig från vuxnas. Ett år är för ett litet barn en oändligt lång tid då personligheten genomgår stora och dramatiska förändringar. I den allmänna debatten har olika uppfattningar framförts om utlänningslagen och dess tillämpning i alla avseenden är helt förenlig med barnkonventionens krav eller med de ambitioner Sverige därutöver bör ha utifrån andan i konventionen. Debatten gäller i huvudsak tre aspekter. Dels diskuteras om principen om barnets bästa i artikel 3 i barnkonventionen i tillräcklig grad påverkar bedömningen av olika utlänningsärenden, dels om vissa lagregler eller deras tillämpning är förenliga med konventionens bestämmelser, dels om ytterligare bestämmelser bör införas i utlänningslagen. Flyktingpolitiska kommittén har gjort den övergripande bedömningen, att svensk lagreglering och tillämpning i huvudsak är förenlig med konventionen. Samma bedömning gör Barnkommittén vad gäller lagregleringen. Båda kommittéerna lägger fram förslag till ändring av såväl lagstiftning som tillämpning. Hänsyn till barns bästa tas redan i utlänningsärenden. En självklar huvudprincip är exempelvis sedan lång tid att barn inte skall behöva leva åtskilda från sina föräldrar. Vår bedömning är att utlänningslagstiftningen är förenlig med de krav barnkonventionen ställer men att förtydliganden bör göras. Utländska barn och familjer som vill invandra hit kan inte fritt få göra detta men humanitetens krav måste uppfyllas. På så vis är utlänningslagen en lagstiftning där barnets intresse måste vägas mot andra samhällsintressen. Invandringen till Sverige har på olika sätt varit reglerad under lång tid. Den omfattar den inflyttning som följer av den fria rörligheten inom Norden och EU, familjebildning och familjeanknytning samt arbetskraftsinvandring av specialister efter särskild prövning av arbetsmarknadsmyndigheterna. Utöver dessa kategorier avgör skyddsbehovet enligt flyktingkonventionen och de ytterligare grunder som angivits i svensk lagstiftning vem som kan bosätta sig permanent eller tillfälligt i Sverige. Grunder av dessa slag har under de senaste åren givit Sverige en relativt stor nettoinvandring. Det är en krävande uppgift för samhället som helhet och för de invandrade själva att under en kort tidrymd klara integrationen av så stora grupper på ett någorlunda harmoniskt sätt. Så länge som ojämlikheten i världen består och behovet att fly eller önskan att migrera har skäl som går utöver grunderna för att bli mottagen i Sverige eller i andra länder kommer invandringsregleringen att vara utsatt för påfrestningar. Individers och familjers i och för sig väl motiverade och förståeliga planer kommer att möta Sveriges behov av att upprätthålla invandringsregleringen. För att politiken i en sådan situation skall fungera så väl som möjligt för både samhället och den sökande är ett första krav att regleringen är tydlig både i fråga om vilka kriterier som tillämpas och processen för att hantera dem. Som land vill Sverige utöva politiken på detta liksom på andra områden så att den kan möta förståelse och respekt. Otydlighet i regler och tillämpning kan på ett område som präglas av så stora spänningar lätt leda till situationer där både samhället och den sökande utsätts för stora påfrestningar. För enskilda och familjer som kommer hit med en förhoppning om att få bosätta sig i Sverige är det tragiskt att avvisas. De har som regel satsat mycket socialt, emotionellt och materiellt i ett uppbrott. För det svenska samhället är det också ett problem om många som i lagens mening saknar skyddsbehov på egen hand eller med “hjälp“ av dem som organiserar migration - också illegal sådan - söker sig hit. Den nuvarande lagstiftningens något oklara politiskt-humanitära grunder och de factoflyktingbegreppet kan ha öppnat för sådana påfrestningar. Det har med stor sannolikhet också de tidsförordningar som beslutats vid olika tillfällen under de senaste åren. Behovet av att reglera invandring, det vill säga att bestämma vem som har rätt eller inte att bo i ett land, är av sådan karaktär att lagstiftning om invand- ringen ofta naturligen får företräde framför lagstiftning kring förhållandena inom landet. Barn har det överlag bra i Sverige och många barn i andra inte minst fattiga länder skulle troligen i viss mening få det bättre om de kom hit. Barn med problem kan nog också ofta få bättre stöd i en svensk kommun än på många andra platser. Prövningen av barnets bästa kan dock inte i förhållande till utlänningslagstiftningen ges så långtgående innebörd att det nästan blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn. Risken finns då att det blir frestande att utnyttja barnen i fall där önskan att migrera är stark men skyddsskälen otillräckliga. Ett element av detta kan finnas med när barn göms, när upprepade nya ansökningar lämnas in så att asylprocessen förlängs eller när identiteten undanhålls. En börda av förhoppningar och ansvar läggs här på barnen som svårligen kan vara förenlig med omtanke om barnets bästa. Mest tragiskt är det när ensamma barn utan asylskäl sänds iväg för att själva finna sig en bättre framtid i ett främmande land utan föräldrarna, med eller utan avsikt att dessa senare skall kunna återförena sig med barnet i det nya landet. I sakens natur ligger att vid varje tidpunkt mer alltid kan göras för barn av stat och kommun. Dessa skall, i enlighet med vad som uttrycks i grundlagen, ha den enskildes välfärd som grundläggande mål för sin verksamhet. Regeringen anser, att det är möjligt att i flera avseenden gå längre än vad som för närvarande gäller och föreslår därför flera konkreta förbättringar av barns ställning inom utlänningsrätten. Dessa förändringar är enligt regeringens uppfattning i barnkonventionens anda. Den väl etablerade principen i svensk rätt om barnets bästa, som också är central i barnkonventionen, bör komma till klart uttryck i utlänningslagen. Den inledande bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL bör kompletteras med en föreskrift att vad hänsynen till barnets hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver särskilt skall beaktas. I likhet med bl.a. Barnkommittén anser regeringen att alla ärendetyper i utlänningslagen bör omfattas av föreskriften. Utan att barnets bästa generellt tar över samhällsintresset att reglera invandringen får införande av en portalbestämmelse om barnets bästa i utlänningslagen ändå en stark och meningsfull innebörd. Både vid bedömningen av om humanitära skäl för uppehållstillstånd finns liksom i hela asylprocessen får en sådan portalbestämmelse en reell innebörd. Jämförelsevis kan erinras om att någon sådan generell regel inte finns i utlänningslagstiftningen i något av de länder Barnkommittén som ovan angetts har inhämtat upplysningar om. Regeringen vill påminna om, att den grundläggande avvägningen mellan olika intressen sker i lagstiftningsarbetet genom riksdagens beslut. En avvägning måste emellertid, på denna grund, i sista hand göras i det enskilda ärendet för varje barn som berörs av beslutet. Uppehållstillstånd Grunderna för att meddela uppehållstillstånd behandlas huvudsakligen i kapitel 9. De förslag regeringen lägger där innefattar även de fall när barn skall få skydd eller få bosätta sig hos anhöriga i Sverige. De innebär att långtgående hänsynstaganden görs också till barn. Där lämnas också förslag om att humanitära skäl även i fortsättningen skall kunna läggas till grund för uppehållstillstånd. Regeringen anser det nödvändigt att kunna ta hänsyn till de särskilda omständigheter som kan förekomma i det enskilda fallet. Det finns skäl att i detta kapitel vidareutveckla resonemangen för de fall, där de humanitära skälen i första hand hänför sig till ett barns förhållanden. Som framgått ovan, ställer barnkonventionen i och för sig inte några krav på att uppehållstillstånd skall kunna ges av humanitära skäl. Barnets bästa är emellertid en omständighet som skall beaktas bland andra intressen vid utformningen av de svenska invandringsreglerna. Detta tillgodoses bl.a. genom möjligheten till uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa skäl bör enligt regeringen kunna vara av något mindre allvar och tyngd för att uppehållstillstånd skall beviljas när barn berörs. Därigenom ges ytterligare utrymme för att i rättstillämpningen ta hänsyn till barnets bästa. Detta överensstämmer med den praxis som beskrivits under avsnitt 14.1. Vad som i den konkreta situationen är det bästa för ett barn är ofta inte något entydigt. Många gånger måste en avvägning göras mellan alternativ som har såväl goda som dåliga konsekvenser för barnet. Det kan gälla framtida förhållanden som inte med större säkerhet kan förutses. Ibland kan barnets kortsiktiga bästa stå mot dess långsiktiga intressen. Den etnocentriska syn, som ibland uttrycks i den invandringspolitiska debatten, tar regeringen avstånd från. Den innebär att barn närmast regelmässigt anses ha det bäst i Sverige, oavsett språklig, kulturell och nationell bakgrund och tillhörighet. Ett sådan inställning strider inte minst mot det synsätt barnkonventionen ger uttryck för. Principen om barnets bästa talar emellertid i åtskilliga ärenden vid en sammanvägning av olika omständigheter för att medge bosättning i Sverige. Den materiella trygghet som finns för människor i Sverige i en rad olika avseenden och de möjligheter detta ger den enskilde innebär ofta en kraftig förbättring för barnet i förhållande till de villkor som råder i hemlandet. Det kan vara så att flertalet barn som under en period kommer till Sverige från ett land som härjats av väpnade konflikter i vart fall på kort sikt kan få det bättre här. På motsvarande sätt skulle ett sjukt eller handikappat barn kunna få det bättre i Sverige när hemlandet inte har möjlighet att behandla sjukdomen eller ta hänsyn till handikappet. Mot barnets intresse måste vägas tyngden av andra intressen. Exempel på sådana intressen lämnas i redovisningen av vägledande regeringsbeslut i avsnitt 14.1. Att ett barn som följt med sina föräldrar till Sverige följer med dem när de måste återvända till hemlandet kan inte i och för sig ses som något negativt för barnet. Förhållandet som sådant kan inte tillmätas större betydelse som grund för permanent uppehållstillstånd. Det kan inte sägas att det generellt skulle allvarligt skada ett barn i dess psyko-sociala utveckling att följa med sina föräldrar till ett annat land. I all synnerhet gäller detta när det rör sig om hemlandet. Detta är fallet även för barn som vistats i Sverige under den betydande men dock begränsade tid som ett slutgiltigt avgörande av ansökan om uppehållstillstånd kan kräva under normala förhållanden. För de exceptionella förhållanden som kan uppstå vid massflykt lämnas förslag i avsnitt 9.3.3. Ofrånkomligt är, att även då hemvändandet kan medföra stora påfrestningar måste de beslutsfattande myndigheterna göra en avvägning mot andra intressen, såsom förutsätts i barnkonventionen. Nödvändigheten av att upprätthålla de krav som är uppställda för bosättning i Sverige är ett sådant intresse. Att Sverige skall fortsätta sina omfattande insatser för utsatta barn i deras hemländer är ett annat därmed sammanhängande intresse. Avgörande bör, som Flyktingpolitiska kommittén med instämmande av Barnkommittén föreslagit, vara i vilken grad barnet i sin psykosociala utveckling kan antas ta bestående skada av att flytta tillbaka till hemlandet, att skilja från de oftast tillfälliga påfrestningar som en flyttning till andra miljöer ofta innebär för ett barn. Även om en framtvingad återresa till hemlandet är ett nytt svårt uppbrott för ett barn kan han eller hon genom sina egna resurser, sin familj och det nätverk familjen kan ha i den egna nationen eller kulturen ändå ofta i hög grad påverka sin egen framtid där. Som Invandrarverket berört är det i allmänhet fel att betrakta de människor som sökt sig till ett annat land för att bosätta sig där som människor med dålig förmåga att ta hand om sin egen situation. Det är heller inte barnkonventionens grundläggande synsätt. En framtid i hemlandet kan innebära levnadsvillkor som står i överensstämmelse med det enskilda barnets bästa. Tryggheten och möjligheterna i det egna samhället kan ibland vara viktigare än de fördelar som en migration till Sverige kan ge. De förslag som Barnkommittén har för att underlätta för barn också vid återvändande är i detta sammanhang viktiga att ta fasta på. Samtidigt kan emellertid konstateras, att lång vistelse i Sverige kan leda till en förankring här som för barnet ökar fördelarna med att stanna kvar jämfört med att återvända till hemlandet. Barnkommittén har även behandlat frågan om artiklarna 24 och 39 i barnkonventionen skulle kunna påverka bedömningen av om uppehållstillstånd skall meddelas. Kommittén redovisar att artiklarna handlar om den vård barn som befinner sig i ett land har rätt att få under vistelsen där och inte behandlar rätten att få uppehållstillstånd på grund av vårdbehov. Regeringen finner i likhet med kommittén att artiklarna inte är tillämpliga i frågan om uppehållstillstånd skall beviljas. Är det frågan om ett barn som kommer till Sverige utan sina vårdnadshavare, är situationen annorlunda än om barnet kommer med den övriga familjen. Det förekommer inte sällan att ett barn sänds hit ensamt av föräldrarna för att, sedan uppehållstillstånd beviljats, fungera som anknytning för den övriga familjen. I andra fall handlar det enligt barnens berättelser om att de vill få möjlighet till utbildning eller arbete för att på sikt kunna ge sin familj ekonomiskt stöd. Det stora flertalet av de barn som under senare tid sökt uppehållstillstånd har saknat behov av skydd mot förhållanden som råder i hemlandet. En självklarhet är att för barn liksom beträffande vuxna noga utreda varje påstående om risk för förföljelse eller andra omständigheter som ger behov av skydd i Sverige. När detta inte är fallet bör, som Barnkommitténs och Invandrarverket förordar, huvudinriktningen i arbetet med de barn som kommer ensamma vara att vidta alla de åtgärder som är möjliga för att barnen så snabbt som möjligt skall kunna återförenas med sina föräldrar i hemlandet. Efterforskning av föräldrarna får givetvis inte ske så att säkerheten för någon som vistas i hemlandet äventyras. Regeringen vill understryka att dessa barn, som i vissa fall har levt under svåra sociala förhållanden, så länge de befinner sig i Sverige bör ges det sociala stöd de är i behov av. Ett eventuellt uppehållstillstånd bör, som Barnkommittén föreslagit, meddelas för en tidsbegränsad period i de fall inte skyddsbehov, familjeanknytning eller humanitära skäl föranleder ett permanent tillstånd. Utredningarna om ensamma barn är ofta komplicerade. I stort sett samtliga barn som kommer ensamma vill återförenas med sina föräldrar. Barnet röjer emellertid sällan föräldrarnas identitet och var föräldrarna befinner sig, om de känner till detta. Barnet röjer heller knappast vem det rest tillsammans med. Barnet har sällan själv valt att skiljas från sina föräldrar eller själv fattat beslutet att resa till Sverige. Det är vanligen föräldrarna eller någon annan anhörig som skickat barnet till Sverige och därigenom utsatt barnet för stora påfrestningar och ofta risker. När försöket är framgångsrikt, skapar detta otydlighet om den svenska utlänningslagstiftningen, leder till inkonsekvent tillämpning och uppmuntrar till kringgående av reglerna. Är det fråga om ett barn som efter noggrann utredning befinns vara i verklig mening övergivet, anser regeringen i likhet med Barnkommittén att barnet skall beviljas permanent uppehållstillstånd. Därmed tar Sverige ansvaret för de barn som tagit sig hit och inte kan påräkna en tillfredsställande omvårdnad av anhöriga eller institutioner i sitt hemland. Barnkommittén tar i likhet med Verkställighetsutredningen i samband med de barn som kommer ensamma upp behovet av en effektivare gränskontroll. Dessa frågor bör emellertid liksom frågan om avvisning av barn med omedelbar verkställighet behandlas i annat sammanhang. Varken Flyktingpolitiska kommittén eller Barnkommittén har funnit anledning att föreslå ändringar av utlänningslagens bestämmelser om återkallande av uppehållstillstånd. Liksom Barnkommittén finner regeringen att diskrimineringsförbudet i artikel 2 punkt 2 i barnkonventionen inte är tillämpligt. Regeringen instämmer också i vad Barnkommittén anfört om att asylrätten måste värnas, att det på sikt utgör ett hot mot asylrätten att uppehållstillstånd utverkas genom oriktiga uppgifter eller förtigande av fakta samt att återkallelse i princip i sådana fall bör ske även i fortsättningen. Regeringen vill samtidigt påminna om att nuvarande lagregler, som medger att uppehållstillståndet inte skall återkallas om särskilda skäl alar emot det, förutsätter att hänsyn tas till hur ett eventuellt återkallande påverkar berörda barn och att portalbestämmelsen om hänsyn till barnets bästa är tillämplig också i detta sammanhang. I avsnitt 00 redovisar regeringen sin avsikt att låta utreda hur de särskilda skälen bör påverkas av tiden för vistelsen i Sverige och graden av anpassning här. I detta sammanhang vill regeringen också i likhet med Barnkommittén framhålla, att i första hand måste eftersträvas att situationer som leder till återkallande överhuvudtaget inte uppstår. Det är viktigt att de allvarliga konsekvenserna av felaktiga uppgifter, såsom återkallande av uppehållstillstånd och hinder för att få svenskt medborgarskap, tydliggörs för de sökande av myndigheter och biträden samt frivilligorganisationer och samfund som ger dem råd. Av informationen bör framgå, att även åldern skall vara rätt uppgiven. Det förekommer att särskilda, förmånligare regler för yngre personer utnyttjas av personer som uppger lägre ålder än den verkliga. Det finns också anledning att understryka vikten av att handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd blir så fullständig och kvalificerad som möjligt. De negativa effekter som kan uppstå inte minst med tanke på bestämmelserna om återkallande gör att en ensidig styrning för att uppnå korta handläggningstider inte får ske av utlänningsmyndigheternas verksamhet. Kravet på rättssäker handläggning får, som understrukits av ett flertal frivilligorganisationer, inte komma i andra hand. Dessa frågor behandlas utförligare i avsnitt 12.7. Vistelse i Sverige utan tillstånd Barn i familjer som håller sig undan myndigheterna lever regelmässigt i en svår situation. Detta är fallet även om barnet lever tillsammans med sina föräldrar eller någon av dem. Självklart är det föräldrarna som har huvudansvaret för sina barn. Men detta konstaterande befriar inte myndigheterna från deras ansvar. Det låter sig naturligtvis sägas, att föräldrar tar på sig ett tungt ansvar genom att gömma sina barn för myndigheterna hellre än att lämna landet och att föräldrarna i enlighet med artikel 18 i barnkonventionen skall låta barnets bästa komma i främsta rummet. Risken är nämligen stor att barnet far illa. Enbart information om detta förhållande till föräldrar och andra berörda skulle emellertid knappast leda långt. Regeringen anser i likhet med Flyktingpolitiska kommittén och Barnkommittén, att insatserna för dessa utsatta barn måste inriktas på att i görlig mån förhindra sådana situationer där undanhållande blir ett led i ansträngningarna att få uppehållstillstånd. Flyktingpolitiska kommittén säger sig i sina överläggningar med frivillig- organisationer och samfund om de gömda barnen ofta ha funnit en nyanserad inställning baserad på erfarenhet. Flera organisationer och samfund gör insatser för att minska skadeverkningarna av att människor gömmer sig och försöker hjälpa dem att komma ur en låst och nedbrytande situation. Kommittén anser att det skulle ligga ett stort värde i en fortlöpande dialog mellan Invandrarverket och andra berörda myndigheter samt frivilligorganisationerna och samfunden. En viss flexibilitet i dessa kontakter från myndigheternas sida kan enligt regeringen vara ägnad att förebygga och avveckla framför allt situationer där barn göms för myndigheterna. Kontakterna kan även ha den positiva bieffekten att inom organisationerna undanröja föreställningar som kan finnas om att myndigheterna har bristande kunskaper om övergrepp mot de mänskliga rättigheterna i andra länder och att tjänstemännen är okänsliga för utsatta människors situation. Regeringen delar den uppfattning Barnkommittén framfört, att förutsägbarhet och konsekvens i rättstillämpningen har stor betydelse för om sökande som i bägge instanser fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd ändå håller sig kvar i landet i förhoppning om att senare ändå få ett sådant tillstånd. Att sökande och deras rådgivare bland landsmän, frivilligorganisationer och samfund inte ansett sig ha sett sådan konsekvens i tillämpningen över en följd av år har troligen funnits bland skälen till att så många brustit i tilltro till myndigheternas avslagsbeslut i enskilda ärenden. Som Barnkommittén framfört har sannolikt de tidsförordningar haft betydelse, där regeringen låtit barnfamiljer som vistats i Sverige under längre tid stanna, trots att familjerna varken haft skyddsbehov enligt utlänningslagen eller tillräckliga humanitära skäl vid ankomsten. Slutsatsen vinner stöd av erfarenheter i andra länder. Den ökade tydlighet och konsekvens i lagstiftning och tillämpning, som eftersträvas med förslagen i olika delar av detta lagstiftningsärende, är enligt regeringen ägnad att i framtiden minska antalet barn som utsätts för de påfrestningar som det innebär att hålla sig undan myndigheterna. Under sådana förutsättningar kan även en ökad förståelse hos den sökande för myndigheternas beslutsunderlag och bedömningar bidra till att motverka tankar på att hålla sig kvar i Sverige illegalt efter ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. I minst lika hög grad gäller detta sannolikt personer som hjälper dem som vägrats uppehållstillstånd med att hålla sig undan myndigheterna. I detta sammanhang kan framhållas vikten av att beslutsmotiveringarna tydliggör hur hänsyn tagits till barnets bästa. För personer som inte lämnar landet trots fattade beslut återstår till slut ingen annan möjlighet än att polisen ser till att verkställighet sker. Det är viktigt att väntan för barnet inte blir längre än nödvändigt, vare sig under handläggningen fram till beslut om familjen får stanna eller ej och därefter tills ett negativt beslut verkställts. Liksom Barnkommittén anser regeringen, att det skulle vara värdefullt med samarbete mellan myndigheter och frivilligorganisationer med internationella nätverk om stöd och hjälp vid återkomsten till hemlandet. Frivilligorganisationer kan redan i Sverige göra insatser genom att förbereda för hemkomsten. Regeringen är medveten om att sådana insatser redan förekommer. Ett uppehållstillstånd efter ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § UtlL bör liksom för närvarande bara kunna ges om en tidigare inte prövad omständighet berättigar den sökande till skydd här eller om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa avlägsnandebeslutet. Har verkställigheten “fördröjts under avsevärd tid på grund av omständigheter som utlänningen inte kunnat råda över“ kan det innebära att tillräckliga humanitära skäl anses finnas (prop. 1988/89:86 s. 149 f). En illegal vistelsetid bör i andra fall i princip inte heller i fortsättningen få tillgodoräknas. Ett bifall måste i så fall förutsätta att risken bedöms vara synnerligen betydande för självdestruktiva handlingar av utomordentligt allvarlig natur från barnets sida, eller för att barnet allvarligt skadas i sin psyko-sociala utveckling, om det med tvång skickas tillbaka till hemlandet eller fortsatt lever under pressande förhållanden till följd av att det av föräldrarna hålls undan myndigheterna. Hänsynen till barnets hälsa, utveckling och allmänna bästa måste då få väga över andra viktiga intressen. En avvägning måste emellertid alltid göras mellan olika intressen i det enskilda fallet och med hänsyn till samtliga omständigheter. Utlänningsnämnden har i en skrivelse till regeringen i januari 1996 föreslagit att en ny ansökan endast skall få prövas under förutsättning att sökanden är tillgänglig för myndigheterna. Barnkommittén har instämt i att det kan finnas ett behov av sådana begränsningar. Att den som vill ha en ny ansökan prövad skall finnas tillgänglig för verkställighet av beslutet kan enligt kommittén inte anses vara oförenligt med principen om barnets bästa. Regeringen har noterat, att en rad frivilligorganisationer har ifrågasatt lämpligheten av en sådan ordning. Den fråga Barnkommittén tar upp är viktig. Det kan konstateras, att svårigheterna med att få vissa personer som är skyldiga att lämna landet att verkligen göra detta inte i och för sig sammanhänger med att ny ansökan kan inlämnas men frågan rymmer en rad aspekter. Frågan kräver dock ytterligare beredning innan ett ställningstagande kan ske. Barnkommittén erinrar om att de barn som saknar uppehållstillstånd och håller sig undan myndigheterna har rätt till akut sjukvård men att detta innebär en mer begränsad rätt till hälso- och sjukvård än den andra barn i Sverige har. Kommittén anser att barnen bör likställas i enlighet med artiklarna 2 och 24 i barnkonventionen. Regeringen vill understryka, att enligt hälso- och sjukvårdslagen har alla rätt till akut sjukvård. Det är angeläget att sjukvårdshuvudmännen ordnar så att alla i praktiken kan tillgodogöra sig sådan vård. Den fråga som Barnkommittén tar upp har i sin helhet stor räckvidd och är komplicerad. Den kräver därför ytterligare beredning. 14.3Förvar 33. Regeringens förslag: De förutsättningar för förvarstagande som i dag gäller för utlänningar under 16 år skall gälla utlänningar under 18 år. 34. Flyktingpolitiska kommitténs förslag, som Barnkommittén instämt i, överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs förslag: Flertalet tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Rädda Barnens grunduppfattning är dock i likhet med flera andra organisationer, att den som är under 18 år över huvud inte skall tas i förvar. BO föreslår att en regel motsvarande artikel 37 b i barnkonventionen införs i utlänningslagen med innebörd att frihetsberövande får ske endast med stöd av lag och användas endast som sista utväg och för kortast möjliga tid. Totalförbud bör vidare införas mot att ta ensamma barn i förvar. BO utgår liksom Rädda Barnen från att åldersgränsen i 5 kap. 12 § UtlF även den höjs från 16 till 18 år. Socialstyrelsen understryker, att ansträngningar måste göras för att barn som tagits i förvar inte skall behöva vistas i häkteslokaler och inte drabbas av familjesplittring. FARR föreslår förbud mot att splittra en familj mot dess önskan vid förvarstagande. Sveriges Psykologförbund understryker vikten av att familjen inte splittras vid förvarstagande och att lokalerna utgörs av vanliga bostäder. Utlänningsnämnden anser att ordalydelsen i de föreslagna bestämmelserna om förvar bör ändras till att avse utlänningar under 18 år. Enligt Rädda Barnen bör det i rättshjälpslagen stadgas, att offentligt biträde skall förordnas omgående för förvarstagna barn. Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs delrapport: Flera myndigheter och organisationer, däribland Invandrarverket, Barnombudsmannen och UNHCR, tillstyrker förslaget om ändrad åldersgräns vid förvarstagande.eller lämnar det utan erinringar. Andra organisationer, däribland Rädda Barnen, anser att barn överhuvudtaget inte bör kunna tas i förvar men att kommitténs förslag innebär en förbättring jämfört med nuvarande ordning. Uppsala kommun anser att barn aldrig bör tas i förvar samt att barnfamiljer aldrig mot sin vilja bör splittras vid förvarstagande. Svenska Flyktingrådet föreslår att frågan om alternativ till förvar och uppsikt utreds. Organisationen föreslår vidare införande av en omedelbar rätt till offentligt biträde för barn som tas i förvar, utan annan behovsprövning. En formulering som “kortast lämpliga tid“ är enligt Röda korset för vag. Kammarrätten i Jönköping förordar att formuleringen “användas som en sista utväg och för kortast möjliga tid“ används i lagtexten (1 kap. 4 § tredje stycket UtlL). Rikspolisstyrelsen anser att kommitténs förslag, att barn får tas i förvar endast när det är oundgängligen nödvändigt, bli svårtolkat och att det inte framgår om kommittén avser att reglerna för förvar av barn skall göras mer restriktiva än i dag. Styrelsen ifrågsätter vidare om inte ett eller några dygns förvar i anpassade lokaler är bättre för ett barn än att det hålls gömt under kanske flera år. Sveriges advokatsamfund anser kommitténs förslag rörande rättshjälp oklart. Samfundet erinrar om att barn i normalfallet endast tas i förvar tillsammans med föräldrarna och finner det egendomligt om biträde skulle förordnas för barnet men först tre dagar senare för föräldrarna. Skälen för regeringens förslag: Det finns situationer där det blir nödvändigt att ta även barn i förvar. Detta strider inte mot artikel 37 b i barnkonventionen. Möjlighet att ta barn i förvar finns också i samtliga de länder som Barnkommittén inhämtat upplysningar om. Som ovan nämnts, uppmärksammade kommittén för barnets rättigheter i sitt yttrande över Sveriges rapport år 1992 rörande tillämpningen av barn- konventionen, att utländska barn i praxis tas i förvar enligt utlänningslagen “... och noterar att denna praxis är diskriminerande såtillvida att svenska barn i allmänhet inte kan frihetsberövas innan de fyllt 18 år“. Kommittén återkom i sina rekommendationer till de svenska förvarsreglerna och och föreslog “... att alternativ övervägs till förvarstagande av barn enligt utlänningslagen“. Inte heller enligt utlänningslagen kan emellertid utländska barn i allmänhet frihetsberövas. Förutsättningarna har år 1993 dessutom ytterligare begränsats. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket UtlL gäller generellt att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall ). För barn mellan 16 och 18 år gäller samma förutsättningar för förvarstagande som för vuxna. I ett verkställighetsärende gäller att innan beslut fattas att ta barn under 16 år i förvar måste uppsikt först ha prövat och visat sig otillräckligt. Är det fråga om omedelbar verkställighet av ett avlägsnandebeslut kan dock ett barn under 16 år tas i förvar utan tidigare uppsikt, om en sådan åtgärd bedöms inte vara tillräcklig. (6 kap. 3 § första stycket 2 UtlL och 8 kap. 8 § UtlL Enligt regeringens bedömning uppfyller utlänningslagen barnkonventionens stadgande att frihetsberövande skall ske i enlighet med lag, som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Här liksom beträffande andra artiklar är det möjligt med olika regler för skilda åldersgrupper under 18 år, där i vissa fall den övre åldersgruppen kan tilldelas rättigheter och skyldigheter eller i övrigt jämställas med vuxna. Konventionen kan heller inte tolkas som att den som diskriminering förbjuder tvångsmedel mot barnfamiljer som tagit sig till ett annat land och sedan vägrar att frivilligt lämna det. De skäl som kan anföras till stöd för den nuvarande ordningen, som innebär att barn mellan 16 och 18 år kan tas i förvar mindre restriktivt än mindre barn, är enligt regeringen inte tillräckligt starka. De särskilda reglerna i 6 kap. 3 § UtlL bör tillämpas på envar person som enligt svensk rätt är omyndig, dvs. under 18 år. Här kan också nämnas regeringens avsikt att ändra de regler som för närvarande möjliggör att en 16- eller 17-åring vistas på en häktesavdelning eller liknande lokaler. Genom ändringen av utlänningslagen kommer förvarstiderna för 16- och 17-åringar i fortsättningen alltid att vara mycket korta, så som nu redan är fallet för yngre barn. De insatser som skall göras för barnen under förvarstiden får självfallet utgå från dessa förutsättningar. Barnkonventionen (artikel 37 c) stadgar att ett frihetsberövat barn, utom i undantagsfall, skall ha rätt att hålla kontakt med sin familj genom brevväxling eller besök. Allra viktigast för barnets bästa är emellertid att familjen inte splittras, eller att i vart fall någon av föräldrarna vistas hos barnet. Detta synsätt har stöd i artikel 9 i barnkonventionen. Förvarslokaler bör kunna utformas liknande bostäderna på ett mottagningscenter. Viktigt för barnen är även att personalen har rätt kompetens. Möjligheten att i stället för förvarstagande utnyttja uppsiktsinstitutet skall givetvis alltid utnyttjas. Exempelvis skulle organisationer i vissa falll kunna bidra till ett sådant bättre alternativ för barnen genom att medverka till familjevistelse i den egna nationella gruppen under för myndigheterna godtagbara förhållanden. Enligt 41 § rättshjälpslagen (1972:429) kan rättshjälp genom offentligt biträde beviljas en utlänning i ärende om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen, om det kan antas att utlänningen behöver sådant biträde. Regeringen delar Flyktingpolitiska kommitténs uppfattning att den som är omyndig regelmässigt får antas ha behov av hjälp av biträde och att detta behov undantagslöst får anses vara för handen om den omyndige är tagen i förvar. Detta synsätt är också i enlighet med artikel 37 d i barnkonventionen. Denna artikel föreskriver, som Barnkommittén erinrar om, att ett frihetsberövat barn har rätt att snarast få tillgång till juridiskt biträde. Rättshjälpsfrågor tas upp i ett annat lagstiftningsärende och några förslag läggs därför inte fram för närvarande. 14.4Företrädare 35. Regeringens förslag: Den som är förordnad som offentligt biträde för ett ensamt barn skall även vara barnets ställföreträdare i ärendet. 36. Flyktingpolitiska kommitténs förslag, som Barnkommittén instämt i, överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker i flertalet fall kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Invandrarverket anser att konsekvenserna måste utredas närmare. BO anser det nödvändigt att barnet även får en kontaktperson som utses av socialnämnden, i linje med artikel 22 i barnkonventionen. Även Rädda Barnen anser att denna möjlighet bör användas och att för barn som fått uppehållstillstånd en samordning bör ske av kontaktpersonens och den gode mannens uppdrag. BO framhåller vidare vikten av att det offentliga biträdet och den sociala kontaktpersonen, i motsats till vad Rättshjälpsutredningen föreslår, förordnas omedelbart eller så tidigt som möjligt. Socialstyrelsen anser i likhet med Svenska Kommunförbundet att en översyn av även 1904 års lagstiftning rörande förmyndare och god man i internationella sammanhang är nödvändig. Rädda Barnen stöder kommitténs förslag, under förutsättning att offentligt biträde förordnas omedelbart och att samtliga ensamma barn under 18 år omfattas. I vissa fall bör dock även god man kunna förordnas. Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs delrapport: Flertalet myndigheter och organisationer uttalar sig inte särskilt om kommitténs förslag rörande företrädare. Svenska röda korset anser det tveksamt om ett offentligt biträde kan och bör ta över uppgifter som en god man har. Skälen för regeringens förslag: Enligt EU:s resolution om minimigarantier vid handläggning av asylansökningar (5585/95 rev. 1) skall åtgärder vidtas så att asylsökande underåriga utan ledsagare företräds av en organisation eller av en utsedd ansvarig vuxen, om den nationella lagstiftningen inte tillåter dem att lämna in en ansökan. Resolutionen är inte rättsligen bindande för medlemsstaterna. UNHCR:s ovannämnda handbok om flyktingbarn innehåller också re- kommendationer om ensamma asylsökande barn. Ett ensamt barn som söker, eller i varje fall får presumeras söka, uppehållstillstånd i Sverige behöver någon som kan företräda det i kontakter med Invandrarverket och andra myndigheter. Om barnet har föräldrar eller nära släktingar utomlands, är det regelmässigt till barnets bästa att ansträngningar snarast görs för att barnet skall kunna återförena sig med dem. Det skall tilläggas att det inte är ovanligt att släktingar som är bosatta i Sverige eller vistas här vill ta hand om barnet i avvaktan på utgången av ansökan om uppehållstillstånd. Det finns skäl att komplettera den nuvarande ordningen att förordna god man för ensamma barn med vad som sedan den 1 januari 1996 gäller i mål och ärenden enligt LVU. Ändringen innebär att den som är förordnad enligt rättshjälpslagen som offentligt biträde för ett barn under 15 år utan särskilt förordnande är den unges ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser. I dessa fall kan en intressekonflikt antas finnas mellan vårdnadshavaren och barnet och situationen är olikartad den som finns vid en ansökan om uppehållstillstånd. En liknande ordning bör emellertid, av andra skäl införas på utlänningsområdet. Normalt utses god man utan dröjsmål. Det kan emellertid fortfarande ibland ta viss tid innan god man är utsedd. Mot bakgrund av detta förhållande och med beaktande av det "reguljära" godmanskapets karaktär och syfte bör alltså den som är förordnad som offentligt biträde för ett ensamt barn (under 18 år) vara barnets ställföreträdare i det ärende förordnandet avser. Det finns anledning att understryka, att gode mannen har ett uppdrag att se till barnets bästa som helhet. Det offentliga biträdet företräder barnet endast i ärendet om uppehållstillstånd. Det är emellertid som framgått ovan i många situationer inte den bästa lösningen för barnet att bosätta sig i Sverige framför att vara hos familjen i hemlandet. Gode mannen har alltså här en viktig uppgift i att tillvarata barnets intressen ur ett helhetsperspektiv och med dess bästa för ögonen. Reglerna om förordnande av god man för utländska barn som vistas här i landet och som har sin förmyndare kvar i hemlandet ses för närvarande över inom Justitiedepartementet. Barnkommittén har förklarat sig ha för avsikt att följa denna översyn. 14.5Utredning 37. Regeringens förslag: Vid ansökan om uppehållstillstånd skall barnets inställning klarläggas, om detta inte är olämpligt. 38. Flyktingpolitiska kommitténs förslag, som Barnkommmittén i huvudsak instämt i, överensstämmer i huvuddrag med regeringens förslag. Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs förslag: Ett flertal remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Utlänningsnämnden anser, att ordalydelsen i den föreslagna 11 kap. 1 a § UtlL bör ange att den gäller "bedömningen av frågor om uppehållstillstånd för barn enligt denna lag". BO tillstyrker kommitténs förslag samt föreslår, att utredningar som huvudregel bör vara muntliga medan skriftliga utredningar i vissa fall kan användas som komplement. BO understryker vikten av erfarenhet och kunskap hos den personal som hör barn. Liknande synpunkter på behovet av kompetens framförs av Rädda Barnen, Svenska Barnläkarföreningen, Sveriges Psykologförbund och FARR. Rädda Barnen stöder i princip kommitténs förslag men anser att utgångspunkten bör vara att varje barn skall höras. Akademikerförbundet SSR föreslår en uttrycklig skyldighet för utredande myndighet att höra varje barn och att göra en bedömning av barnets egna skäl för asyl, om det inte är uppenbart onödigt eller olämpligt. Svenska föreningen för barn- och ungdomspsykiatri föreslår att utredande myndighet skall bedöma varje barns egna skäl för uppehållstillstånd genom att som huvudregel höra barnet självt. Sveriges Psykologförbund menar att alla barn skall kunna höras och att det är stor risk för att barns rättigheter försämras i stället för att stärkas med kommitténs förslag. I detta sammanhang framför förbundet sin uppfattning att gruppen krigsvägrarbarn inte har uppmärksammats tillräckligt och att detta också är ett skäl för att varje barn skall ha en egen utredning. Svenska Flyktingrådet föreslår, att socialtjänsten får huvudansvaret för utredning av barn i utlänningsärenden för bedömning av vilka åtgärder som vore till barnets bästa. BO föreslår att en regel angående familjeåterförening införs i utlänningslagen, motsvarande artikel 10 i barnkonventionen. Myndigheten menar, att missförhållandena med långa väntetider påtalats för regeringen under en lång rad av år och att kommitténs förslag om överläggningar mellan Invandrarverket, Utrikesdepartementet och Rikspolisstyrelsen därför innebär att lösningen på problemet ytterligare försenass. Även regeln i 3 kap. 7 § UtlF bör ändras, så att ansökan om uppehållstillstånd kan lämnas in i Sverige, om det land barnet befinner sig i saknar svensk beskickning eller konsulat. Invandrarverket vänder sig mot att låta handläggningen av barnärenden ske välvilligt vid identitetskontroll m.m. samt pekar i sammanhanget på möjligheten till DNA-test. Svenska röda korset tillstyrker kommitténs förslag om överläggningar mellan berörda myndigheter samt föreslår att ansökan om familjeåterförening skall kunna inges även om den härvarandes asylansökan inte är avgjord för att härigenom möjliggöra samtidig handläggning. Organisationen påtalar också, att enligt UNHCR:s rekommendationer får inte enbart den omständigheten att dokumentation saknas utgöra hinder för bifall samt betonar vikten av ett flexibelt synsätt i sådana fall. Rädda Barnen stöder kommitténs förslag om utredning om hur handläggningen skall gå till samt understryker, att en sådan utredning bör göras omgående. Vidare anser Rädda Barnen, att åsikten att många barn skickas till Sverige för att fungera som anknytning inte bör resultera i att anhöriga till ett ensamt barn i Sverige vägras rätten att ansöka om uppehållstillstånd grundat på anknytningen. Sveriges Psykologförbund framhåller att kvarvarande barn i hemlandet kan ha stora svårigheter att få fram identitetshandlingar och efterlyser en mer positiv inställning vid prövningen från svenska myndigheters sida. Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs delrapport: Hörande av barn m.m. BO tillstyrker liksom flera andra myndigheter och organisationer att en särskild lagregel införs som klargör att barnets situation skall utredas i ett ärende om uppehållstillstånd. BO menar emellertid att lagtexten bör anknyta till artikel 12 i barnkonventionen och ha lydelsen “Vid bedömningen av fråga om tillstånd enligt denna lag skall barnets situation särskilt klarläggas och om det inte är olämpligt, vad barnet själv har att anföra. Det skall därvid med beaktande av barnets ålder och mognad tas hänsyn till det anförda.“ Enligt BO:s mening är det väsentliga i sammanhanget att klargöra barnets situation. Uppsala kommun anser att de uppgifter barnet lämnar skall användas enbart till att bedöma barnets egna skäl.Invandrarverket anser, att Barnkommittén frångått konventionens princip att föräldrarna har huvudansvaret och att utgångspunkten skall vara att föräldrarna är bäst skickade att bedöma barnets bästa. Enligt verket finns det skäl för myndigheterna att ingripa och besluta i föräldrarnas ställe först när dessa inte tar sitt ansvar. Invandrarverket anser att barnets inställning liksom i annan lagstiftning bör vägas in utifrån barnets ålder och mognad samt att en rimlig avvägning i asylärenden kan vara 15 års ålder. Invandrarverket ställer sig vidare tveksamt till förslagen om generellt fördjupade utredningar rörande barnens hälsa och andra humanitära aspekter. Det blir då ett utredande för utredandets egen skull, vilket strider mot förvaltningslagen. För att uppnå korta handläggningstider måste enligt verkets uppfattning en avvägning göras till ytterligare fördjupade utredningar som i vart fall i första instans inte påverkar utgången av ärendet. Svenska UNICEF-kommittén anser att barnet själv måste få komma till tals. Särskild sakkunskap om barn krävs vid samtalet med barnet. För barn som kommer ensamma krävs särskilda hänsyn och frågeställningar. FARR anser att det måste finnas utrymme för flexibilitet när det gäller att höra barn. Enligt FARR:s uppfattning skall god man liksom ombud vara närvarande när barn hörs. Organisationen tar vidare upp den specialistkompetens för barnpsykiater som utfärdar intyg, som rekommenderas i Socialstyrelsens av Barnkommittén åberopade riktlinjer. Detta krav kan enligt FARR vara näst intill omöjligt att uppfylla. Invandrarverket framhåller att kommitténs negativa syn på de asylsökande som icke kapabla personer bl.a. kommer fram i förslagen att för varje asylsökande skall införskaffas läkar- och psykologintyg och att föräldrarna inte antas kunna påtala humanitära omständigheter rörande sina barn eller avgöra om barnen bör höras i ärendet. Det är enligt verket heller inte rimligt att kräva att handläggare av barnärenden förutom juristutbildning eller liknande skall ha barnpedagogisk utbildning. I stället bör enligt verket relevant expertis anlitas då det finns indikationer på ett sådant behov. Svenska UNICEF-kommittén anser för sin del, att större hänsyn vid bedömningen av barnets bästa måste tas till kunnigt fackfolk och att experter bör beredas möjlighet att höras inför dem som skall besluta i ärendet. Röda korset anser att förslaget att i ökad utsträckning komplettera utredningarna med sakkunnigutlåtanden bör utredas ytterligare. Uppsala kommun och Svenska Flyktingrådet föreslår, att systemet med förtroendeläkare avskaffas. Enligt Flyktingrådet bör i annat fall förtroende- läkare ställs under Socialstyrelsens tillsyn. FARR tillstyrker att förtroende- läkarsystemet ses över samt anser att användningen av förtroendeläkare bör ersättas med utvidgad användning av muntlig handläggning, om ett intyg är oklart beträffande innehåll eller kvalité. Röda korset tillstyrker liksom Caritas att en översyn av systemet görs. Röda korset anser att en översyn även bör göras för rutinerna för andra ärenden där läkarintyg förekommer utan att bedömas av förtroendeläkare. Svenska UNICEF-kommittén anser att det tydligt bör framgå av enskilda beslut att barnets bästa noga övervägts. FARR välkomnar bättre underbyggda och mer utförligt motiverade beslut men understryker, att en viktig orsak till att asylsökande inte accepterar avvisningsbeslut ändå kan komma att kvarstå, nämligen att den sökande finner att hans asylskäl inte har bektats. Riksorganisationen Återföreningen anser att även svenska barn med utländska föräldrar som utvisas bör höras. Hänsyn bör även tas till den barnexpertis som regelbundet träffar dessa barn i PBU-kontakter och liknande. Familjeåterförening BO förordar att ett skyndsamhetskrav i enlighet med artikel 10 i barnkonventionen införs i utlänningslagen eller -förordningen. Förslaget om överläggningar om handläggningen mellan berörda myndigheter. skulle endast innebära att frågans lösning ytterligare försenas. Invandrarverket instämmer i kravet på att handläggningen skall ske snabbt och med omsorg men anser det tveksamt om en ytterligare minskning av beviskraven är förenlig med barnets bästa. De barn som med nu tillämpade beviskrav kommer hit till personer som inte är deras föräldrar får enligt verket en svår uppväxt. Invandrarverket ifrågasätter om inte en prövning av vad som är bäst för barnet, i motsats till vad som nu sker, bör äga rum i familjeåterföreningsärenden. Verket anser att socialnämnden i respektive kommun bör höras i sådana ärenden. Uppsala kommun framhåller värdet av att underlätta återförening i de fall föräldrar i utlandet har svårt att lämna in ansökan vid en svensk ambassad. Skälen för regeringens förslag: Barn och utredning vid ansökan om uppehållstillstånd Medan artikel 12 i barnkonventionen är entydig i kravet på att barnet skall beredas möjlighet att höras, överlämnas åt den enskilda staten att avgöra om barnet skall höras personligen eller genom t.ex. en förälder. EU:s ovannämnda resolution om minimigarantier vid handläggning av asylansökningar innehåller bestämmelser rörande asylsökande underåriga utan ledsagare. Vid prövningen av ansökan skall hänsyn enligt artikel 27 i resolutionentas till den sökandes mentala utveckling och mognad. Under det personliga samtal, som en sökande enligt artikel 14 skall få tillfälle till, kan den underårige enligt artikel 26 biträdas av den vuxna person eller av de företrädare för en organisation som kan vara utsedda som företrädare. Dessa personer skall bevaka barnets intressen. Vidare kan nämnas UNHCR:s ovannämnda handbok om flyktingbarn. När det gäller barn i asylutredningar görs i flertalet av de länder som Barnkommittén inhämtat upplysningar från (se avsnitt 14.1) inte någon särskild utredning om barn som kommer med vårdnadshavare annat än om det finns speciella förhållanden beträffande barnet eller det självständigt söker asyl. I Tyskland hörs emellertid barn i asylärenden regelmässigt särskilt. Eftersom barn i Frankrike, i enlighet vad som ovan redovisats, inte behöver uppehållstillstånd är särskilda utredningar för barn inte aktuella där. Det finns inga särskilda bestämmelser i utlänningslagstiftningen om i vilken utsträckning eller hur barn skall höras i ärenden om uppehållstillstånd. En varierande praxis har utvecklats hos Invandrarverket. Barn som kommer ensamma och söker asyl hörs alltid, oftast vid två eller tre tillfällen. Barn som kommer med sin familj hörs inte alltid. Föräldrarna hörs visserligen i sina egna ärenden och skulle i många fall även kunna höras som ställföreträdare för barnet, i enlighet med barnkonventionen. Invandrarverket har centralt utfärdade handläggningsråd om utredning och hörande av barn. Dessa står i överensstämmelse med bestämmelsen i artikel 12 i barnkonventionen. Bland annat. görs en fullständig utredning för 16- och 17- åringar, vilka är de ålderskategorier där man kan anta att det är vanligast med barn som riskerar att själva utsättas för förföljelse. Flyktingpolitiska kommittén kunde emellertid (i maj 1995) konstatera att reglerna för barn mellan 12 och 16 år inte då fått fullt genomslag i den praktiska verksamheten men gjorde inte någon bedömning av de annorlunda rutiner som användes i en del av Invandrarverkets organisation. Enligt uppgift av verket kommer handläggningsrutinerna av de aktuella ärendekategorierna att övervägas under det kommande året. Regeringen anser, i likhet med Flyktingpolitiska kommittén och Barnkommittén, att en så viktig regel som den att barn har rätt att komma till tals bör komma till uttryck i lag. Detta är angeläget såväl av hänsyn till olika konventioner och EU:s ovannnämnda resolution som av strikt utredningsmässiga skäl. Regeln bör utformas så att den i princip förpliktar myndigheterna att klarlägga vad det berörda barnet har att anföra i ärendet och inte begränsa sig till barnets åsikt. Artikel 12 i barnkonventionen anger som en av olika möjligheter att barnet hörs genom sina föräldrar. Även om det inte sägs ut i artikeln måste detta förutsätta att man kan vara övertygad om att det verkligen är barnets egen åsikt som kommer till uttryck. Att låta en förälder uttrycka barnets uppfattning kan inte vara tillräckligt när det kan finnas motstridiga intressen eller om man har någon anledning att tro att föräldern inte klarar av att föra fram barnets åsikt. Utredningen skall inte bara säkerställa att asylskälen klarläggs utan även omständigheter som kan belysa frågan om andra skäl för uppehållstillstånd föreligger. Därigenom finns också underlag för en bedömning av vad som är barnets bästa. Det kan diskuteras om skyldighet att höra barn i utlänningsärenden skall inträda när barnet uppnått en viss ålder eller om det skall ankomma på Invandrarverket att utifrån det enskilda barnets ålder och mognad avgöra om och hur barnet skall få komma till tals. Det senare alternativet bör väljas. Regeringen delar Barnkommitténs uppfattning att det är viktigt med utrymme för flexibilitet. En generell regel som enbart utgår från barnets ålder är olämplig just av det skälet att barns mognad vid en viss ålder är mycket skiftande och att omständigheterna i det enskilda fallet dessutom påverkar lämpligheten av att höra ett yngre barn. Regeringen är medveten om det förhållandet att det inte alltid, i vart fall inte tveklöst, kan sägas vara till barnets bästa att det hörs. Barnet hamnar då inte sällan i en utsatt situation med trycket från föräldrar och sig själv att entydigt understödja föräldrarnas berättelse som stöd för ansökan om uppe- hållstillstånd. I de fall föräldrarna berättelse är oriktig kan detta vara en alltför svår uppgift för barnet. Oavsett om barnets berättelse fått någon betydelse för en negativ utgång av ansökan, kan inte minst barnet själv tro att det förhåller sig så. Detta kan bli mycket tungt att bära sedan familjen tvingats återvända till hemlandet. Regeringen delar Barnkommitténs uppfattning att barnets rätt att bli hörd skall syfta till att förtydliga barnets situation. Ofrånkomligen kan vad barnet anför dock påverka asylutredningen vad gäller familjen som helhet. Huruvida föräldrarna skall vara närvarande när ett barn hörs får avgöras från fall till fall med ledning av omständigheterna. Att det förordnade biträdet skall vara med när ett barn hörs är givet. Både Flyktingpolitiska kommittén och Barnkommittén uppmärksammar utredningarnas betydelse för bedömningen av barns behov i ärenden om uppehållstillstånd. Barnkommittén föreslår att Invandrarverket får i uppdrag att undersöka möjligheterna att utveckla rutinerna för utredning om barn i barnfamiljer utifrån UNHCR:s utredningsmall. Invandrarverket bör vidare enligt kommittén i ökad utsträckning komplettera utredningarna med sakkunnigutlåtanden om barnets hälsotillstånd. Regeringen vill understryka fördelarna med att under utredningen använda personal med erfarenhet av och kunskaper om barn. Även kompetens utanför myndigheten kan givetvis vara värdefull att ta tillvara. Särskilt angeläget är att ensamma barn liksom mindre barn hörs av handläggare med särskild kompetens, vilket också Invandrarverkets interna handläggningsråd förutsätter. Detta kräver att personal med sådan kompetens i den egna organisationen tas tillvara. Väsentligt är också att genom vidareutbildning och erfarenhetsutbyte utveckla personalens kompetens. Barnkommitténs bedömning är, att Invandrarverkets utredningar av de barn som kommer ensamma bättre uppfyller de krav som kan ställas.än utredningar för barn när de kommer i familj. Kommittén föreslår att utredningarna av barn i familj förbättras i linje med det utvecklingsarbete som pågår för utredningarna av ensamkommande barn. Att det som barnet ger uttryck för skall, som Barnkommittén framhåller, bedömas med sakkunskap och med hänsyn tagen till omständigheterna i det enskilda fallet är en självklarhet. Barnkommittén har liksom tidigare Flyktingpolitiska kommittén uppmärksammat den förtroendeklyfta som i vissa fall uppstått mellan utlänningsmyndigheterna och hälso- och sjukvårdspersonal som utfärdar intyg. Barnkommittén säger sig vara medveten om att det förekommer att intygsgivare inte är objektiva. Regeringen vill liksom Barnkommittén framhålla Socialstyrelsens föreskrifter för hälso- och sjukvårdspersonal om avfattande av intyg m.m. (SOSFS /M/ 1981:25). Intygsgivare som inte är objektiva eller uttalar sig om förhållanden utanför det egna kompetensområdet gagnar inte det berörda barnet. Regeringen vill också, som Barnkommittén gjort, peka på den möjlighet som enligt 11 kap. 1 § andra stycket UtlL finns för utlänningsmyndigheterna att bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid handläggningen. Konflikter mellan intygsgivare och beslutande myndigheter är i sig olyckliga och riskerar att försvåra bedömningen av barnets situation. Det är därför värdefullt med initiativ för att förbättra det ömsesidiga förtroendet. Barnkommitténs förslag att se över förtroende- läkarsystemet berör som kommittén framhållit flera områden och kräver beredning i annat sammanhang. Barnkommittén har framfört uppfattningen att kvaliteten i beslutsmotiveringarna bör förbättras. Regeringen delar uppfattningen om beslutsmotiveringarnas betydelse när barn berörs. Frågan om beslutsmotiveringar behandlas i avsnitt 12.4. Familjeåterförening Artikel 10 i barnkonventionen innehåller ett krav på att myndigheterna behandlar ärenden om familjeåterförening där barn berörs positivt, humant och snabbt. Den avser endast familjemedlemmar som tidigare bott tillsammans. Det har ifrågasatts, om Sverige uppfyller konventionens krav dels när det gäller handläggningstid, dels när det gäller kravet på identifiering. Från bl.a. invandrarorganisationer och Svenska röda korset har påtalats det starka krav på identitetshandlingar som Invandrarverket ställer upp även där det är allmänt omvittnat att förhållandena i det berörda landet gör det omöjligt att skaffa sådana handlingar, i vart fall med äkthetsvärde. Det har även påtalats, att när sådana handlingar undantagsvis ändå finns, underkänns de av Invandrarverket just med åberopande av förhållandena i landet. Flyktingpolitiska kommittén har med instämmande av Barnkommittén funnit det tveksamt, om verkets hittillsvarande handläggning av återföreningsärenden från vissa länder uppfyllt kraven i konventionen. Enligt 3 kap. 7 § UtlF skall en ansökan om uppehållstillstånd av den som inte befinner sig i Sverige ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat i hemlandet eller i det land där sökanden annars är stadigvarande bosatt. Invandrarverket har emellertid möjlighet att föreskriva att en ansökan får ges in även till annan myndighet. I praxis godtar således Invandrarverket att ansökan ges in direkt till verket bl.a. om ett besök på en svensk utlandsmyndighet skulle vara förenat med mycket stora praktiska problem för sökanden samt om humanitära skäl talar för att ansökan bör kunna godtas från någon här i landet. Svensk utlandsmyndighet saknas i många länder. Det är av vikt att särskilt yngre barn inte tvingas att göra långa och ibland besvärliga resor för att ansöka om familjeåterförening. Det är därför angeläget att Invandrarverket i sådana fall gör en välvillig bedömning när det gäller att godta att ansökan ges in direkt till verket. Enligt artikel 10 i barnkonventionen skall återföreningsärendena handläggas snabbt. Även UNHR:s ovannämnda handbok om flyktingbarn understryker återföreningsfrågans vikt. Tidsutdräkten är emellertid ofta betydande vid handläggningen hos utlandsmyndigheterna, polismyndigheterna och Invandrarverket. Det finns vidare situationer, då handlingar som visar en persons identitet saknas i ett ärende och den sökande heller inte kan anskaffa ett sådant dokument med bevisvärde. Detta får inte omöjliggöra familjeåterförening i Sverige. Myndigheterna måste i dessa fall göra stora ansträngningar att med de olika metoder och kontakter som kan stå till buds i det enskilda fallet skaffa fram underlag. Regeringen förutsätter att ansvariga myndigheter ser till att handläggningen av ansökningar om återförening från ensamstående barn eller från föräldrar till ensamstående barn i Sverige uppfyller barnkonventionens krav på en positiv, human och snabb behandling. Regeringen vill samtidigt uttala oro över det förhållandet att, enligt Invandrarverket, ett inte ringa antal barn får tillstånd att komma till Sverige för återförening med personer som senare visar sig inte vara deras föräldrar. Även i bästa fall är detta förenat med negativa konsekvenser för barnet och står i dålig överensstämmelse med barnkonventionen. Som tidigare redovisats är familjens betydelse för barnen central i konventionen. För barnets bästa måste sådana situationer som för närvarande inträffar i möjligaste mån förebyggas av myndigheterna. De metoder och kontakter som kan vara ändamålsenliga för att klarlägga förhållandena i det enskilda fallet måste även utifrån denna aspekt tas tillvara. 14.6Tidsbegränsat uppehållstillstånd 39. Regeringens förslag: Tidsbegränsat uppehållstillstånd får meddelas när det behövs för vård enligt lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga (LVU) eller för genomförande av fader- skapsutredning. 40. Flyktingpolitiska kommittèns förslag rörande faderskapsutredning, som Barnkommittén instämmer i, överensstämmer med regeringens förslag. Verkställighetsutredningens bedömning rörande LVU, som Barnkommittén instämt i, överensstämmer med regeringens. Barnkommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Flyktingpolitiska kommittén har avstått från att ta ställning i denna fråga. Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs och Verkställig- hetsutredningens förslag: Faderskapsutredning Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Rädda Barnen anser att det dessutom krävs en vidgad tolkning av hemvistbegreppet utifrån vad som är bäst för barnet så att socialnämnden enligt 2 kap. 1 § föräldrabalken kan medverka till att få faderskapet fastställt även i de fall då båda föräldrarna utan att ha uppehållstillstånd vistas i Sverige på en förläggning eller i en kommunplacering. Barn omhändertaget enligt LVU Utlänningsnämnden ansluter sig till Verkställighetsutredningens uppfattning. Justititeombudsmannen anser att frågan måste lösas genom lagstiftning med uttryckligt krav på att verkställighet inte sker med mindre än att det är klarlagt att de skyddsintressen som föranlett LVU-beslutet kan tillgodoses i mottagarlandet. JO hänvisar till sitt beslut den 27 januari 1994 med framhållande av att lagstiftningen nu är oklar men att i avsaknad av särskilt lagstöd för annan bedömning avlägsnandebeslut inte kan verkställas förrän vård enligt LVU avslutats. Socialstyrelsen anser att en bedömning skall göras i varje enskilt fall med barnets bästa satt i centrum samt att Invandrarverket skall avstå från beslut som medför att barn hamnar i förhållanden som man vid tillämpningen av svensk sociallagstiftning aldrig skulle acceptera. BO framför som sin principiella uppfattning att barnets behov av skydd väger tyngst och menar att att det är nödvändigt att skapa en ordning där de sociala myndigheterna ges avgörande betydelse i beslutsprocessen. Svenska Kommunförbundet anser att klarläggande krävs snarast om förhållandet mellan de båda lagarna. Enligt förbundets mening bör hänsyn till barnets situation ges företräde. Sveriges advokatsamfund anser att huvudregeln måste vara att skyddslagstiftningen för barn väger tyngst och att barnkonventionen inte ger utrymme för någon annan bedömning. Eftersom kollisioner mellan utlännings- och skyddslagstiftning har vållat rättsosäkerhet krävs enligt samfundet en reglering i lag, med möjlighet att undantagsvis inte bevilja barnet uppehållstillstånd. Rädda Barnen anser att tidsbegränsat uppehållstillstånd bör beviljas under så lång tid som de sociala myndigheterna bedömer att behov av omhändertagande finns. Ett annat synsätt skulle medföra att ett utländskt barn får en annan behandling än ett svenskt barn och därmed innebära en kränkning av barnkonventionen. Caritas anser att utvisning/avvisning endast bör kunna ske om föräldrarna utgör en fara för rikets säkerhet eller de är synnerligen grovt kriminaliserade. FARR anser att LVU självklart måste ges företräde men utesluter inte att detta sker genom tillfälligt uppehållstillstånd. Svenska Barnläkarföreningen föreslår med utgångspunkt i principen om alla barns lika rätt att slutligt beslut om avvisning ej tas så länge ett barn är omhändertaget enligt LVU. RIB anser att om ett barns liv och hälsa riskeras om det överlämnas till vårdnadshavare måste barnets rätt enligt socialtjänstlagen gå före. Svenska Föreningen för Barn- och Ungdomspsykiatri ifrågasätter om den myndighet som skall besluta om LVU-vårdens upphörande kommer att göra detta om man vet att barnet då omedelbart blir utvisat. Föreningen anser det rimligare att avvakta med det slutliga beslutet enligt utlänningslagen tills LVU-vården upphört. Akademikerförbundet SSR finner det anmärkningsvärt att kommitténs förslag att möjliggöra faderskapsutredning genom tillfälligt uppehållstillstånd inte har tillämpats på LVU-frågan. Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs delrapport: Faderskapsutredning Bland andra BO, Rädda Barnen och Röda korset tillstyrker kommitténs förslag. LVU och utlänningslagen BO föreslår i likhet med Rädda Barnen, Svenska röda korset och Upplands Väsby kommun att uppehållstillstånd skall meddelas i de aktuella fallen. Om barnets behov bedöms vara så starkt att vården blir långvarig bör detta enligt BO vara skäl för permanent uppehållstillstånd, med tanke på att behövlig vård kan antas sällan kunna ges i många av de aktuella länderna. Enligt BO kan vårdbehovet vara lika starkt då ett barn omhändertagits enligt socialtjänstlagen på frivillig basis samt föreslår att denna fråga utreds vidare. Uppsala kommun anser, att socialtjänstlagen bör ta över utlänningslagen, särskilt i de fall där familjevåld och andra övergrepp mot barn förekommit. Upplands Väsby kommun erinrar om, att det är mer vanligt att göra en placering med stöd av socialtjänstlagen än enligt LVU. Röda korset tillstyrker förslaget om samarbete mellan myndigheter och organisationer i både Sverige och hemlandet. Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erinringar av Invandrarverket och Rikspolisstyrelsen. Prop. 1996/97:25 Skälen för regeringens förslag: Faderskapsutredning Alla barn bör kunna få veta vilka dess föräldrar är. Om barnet har hemvist i Sverige, föreligger svensk domsrätt och svenska myndigheter är skyldiga att utreda vem som är far till barnet. Svensk domsrätt föreligger. Att under sådana förhållanden en som fader utpekad man måste lämna Sverige får, om faderskapsutredningen faktiskt inte kan fortsätta, till konsekvens att barnet inte genom utredningen kan få vetskap om vem fadern är. Barnet blir då beroende av att faderskapet kan klargöras i det andra berörda landet. En förhållandevis enkel lösning är att bevilja ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd i de fall där det behövs för att genomföra en faderskapsutredning. Barnets rätt enligt artikel 7 i barnkonventionen, att så långt möjligt få vetskap om sina föräldrar, kan då tillgodoses. Ett tidsbegränsat tillstånd leder heller inte till större risk för att de uppställda kraven för invandring åsidosätts. Om den utpekade fadern begått brott eller annan särskild anledning finns måste dock en avvägning göras mellan barnets intresse av att få faderskapsfrågan utredd och det allmänna intresset av att vederbörande lämnar landet. Svensk domsrätt finns även i de fall där inte barnet men den utpekade mannen har hemvist i Sverige. I den utsträckning en faderskapstalan kan fortsätta även efter det att barnet och modern lämnat landet finns inte något behov av uppehållstillstånd. Om faderskapsprocessen annars inte kan fortsätta, talar starka skäl för att tidsbegränsat tillstånd bör meddelas även här. Barnkommittén föreslår att föräldrabalken ändras, så att socialnämndens behövrighet att fastställa faderskapet även gäller i de fall då ett barn föds i Sverige av en mor som har ansökt om uppehållstillstånd och där den utpekade fadern också finns i Sverige. Detta förslag kräver beredning i annat sammanhang. Barn omhändertaget enligt LVU Det är inte rimligt att överlämna barn till vårdnadshavare som uppenbart är ur stånd att ta hand om barnet om barnets liv och hälsa därigenom kan sättas i stor fara. Samtidigt vore det inte heller rimligt om omhändertagande av barn enligt LVU automatiskt skulle innebära att barnet och dess vårdnadshavare fick stanna i Sverige. Som Verkställighetsutredningen med instämmande av Barnkommittén framhållit, bör beslut i enlighet med utlänningslagens regler i princip ta över beslut rörande enskilda som fattats i enlighet med annan lagstiftning, så även när ett barn omhändertagits enligt LVU. Om den tillståndsgivande myndigheten överväger att vägra uppehållstillstånd för ett barn och dess vårdnadshavare, när barnet är omhändertaget enligt LVU, anser regeringen att socialnämnden skall höras innan beslut fattas i det enskilda ärendet och att nämndens yttrande bör tillmätas stor vikt. Regeringen delar den uppfattning som framförts av bl.a. Barnkommittén, att en möjlighet bör föras in i utlänningslagen, att meddela tidsbegränsat uppehållstillstånd för barnet och dess vårdnadshavare så länge vården pågår. Ofta är det svårt att inledningsvis bedöma hur långvarigt ett vårdbehov kommer att bli och det kan senare visa sig bestå under åtskilliga år. Oavsett om vårdbehovet bedöms bli långvarigt eller kortvarigt, skall vården upphöra så snart barnets vård- och skyddsbehov har upphört och barnet kan återvända till föräldrahemmet eller eget boende. Vården är alltså att se som en temporär åtgärd. Är familjemedlemmarna medborgare i ett annat land och saknar uppehållstillstånd i Sverige får detta förhållande förutsättas bli beaktat vid uppläggningen och genomförandet av vården, vilket betyder ett hänsynstagande till att familjen skall återvända till hemlandet så snart som detta är möjligt. Kan ändamålet med vården tillgodoses i hemlandet saknas i princip tillräcklig anledning att meddela tidsbegränsat uppehållstillstånd för vård enligt LVU. Att hindra utlänningar som tillfälligt vistas i Sverige att medföra sina barn till hemlandet låter sig heller inte göras annat än i akuta situationer. I sammanhanget kan också erinras om åtaganden som Sverige gjort att respektera vårdnadsavgöranden i olika länder. Beroende på situationen i det enskilda fallet och förhållandena i hemlandet kan återvändandet komma att ske på olika sätt. En plan för den fortsatta vården och återvändandet till hemlandet kan vara ändamålsenlig. I utarbetandet av en sådan plan kan socialnämnden exempelvis samarbeta med Invandrarverket, de sociala myndigheterna i hemlandet samt frivilligorganisationer och samfund i såväl Sverige som hemlandet. I ett ärende som gäller om en familj eller någon enskild familjemedlem skall avvisas eller utvisas bör undersökas om vårdbehovet för det omhändertagna barnet bedöms vara kortvarigt. Det är under detta förhållande tidsbegränsat uppehållstillstånd i första hand kan vara lämpligt. Det bör understrykas, att vård enligt LVU skall upphöra så snart de förhållanden som föranlett vården inte längre föreligger. Detta kan t.ex. vara fallet om föräldrarna med hjälp av anhöriga i hemlandet kan ta hand om barnet där. Vårdbeslutet kan inte vidhållas i syfte att uppskjuta eller förhindra en avvisning eller utvisning. Regeringen har noterat, att Barnkommittén har förklarat sig ha för avsikt att i sitt fortsatta arbete ytterligare studera vissa frågor rörande LVU och utlänningslagen. Prop. 1996/97:25 15 Återvandring 15.1Gällande ordning Tidigare återvandringspolitik Fram till slutet av 1980-talet saknade Sverige en uttalad återvandringspolitik. Ekonomiska eller andra incitament för att stimulera till återvandring sågs som oförenliga med målen för 1975 års invandrar- och minoritetspolitik. In- vandrarpolitiken fokuserades på åtgärder för att integrera de nya befolk- ningsgrupperna och förankra detta synsätt hos befolkningen. Redan 1968 års riktlinjer för utlänningspolitiken framhöll emellertid betydelsen av att invandrare fick tillfälle att hålla kontakt med hemlandets språk och kultur och härigenom behålla möjligheten till ett fritt val mellan att stanna i Sverige och att återvända. Utvecklandet av en invandrarpolitik med stöd åt barnen för att utveckla färdigheterna i föräldrarnas modersmål, stöd åt invandrarföreningarna etc. är i linje med detta ställningstagande även om andra motiv för åtgärderna övervägde. I 1975 års valfrihetsmål ingick emellertid som en aspekt möjligheterna att återvandra. Vissa stödinsatser för återvändande gjordes i begränsad utsträckning. Ett samarbete förekom mellan arbetsmarknadsmyndigheterna i Sverige och Finland med bl.a. möjlighet till betalda besöksresor i samband med sökt anställning (det senare även i förhållande till dåvarande Jugoslavien), men fick liten betydelse för de flyttningar som förekom. Flyktingar kunde få bidrag till återvändanderesan. Den flyktinginvandring som förekom fram till år 1973 gällde emellertid i stort sett personer från olika central- och östeuropeiska länder, till vilka det från början framstod som orealistiskt att återvända. 1989 års allmänna riktlinjer År 1989 godkände riksdagen ett regeringsförslag med utgångspunkter för en återvandrarpolitik (prop 1988/89:100 bil.12). Som en grundläggande princip fastslogs, att all återvandring skall vara frivillig. Omfattande ekonomiska bidrag till återvandrare skulle kunna uppfattas som påtryckningar för att förmå dem att lämna Sverige. Vidare görs i riktlinjerna den bedömningen att den flykting som inriktar sig på "en positiv integration" i Sverige därigenom får "bästa möjliga förutsättningar för framtiden", vare sig han eller hon stannar i Sverige eller väljer att återvandra. En god invandrarpolitik antas därigenom också bli en god återvandrarpolitik. Nyanlända flyktingar bör tidigt förmås att inse betydelsen av att planera för en tillvaro i Sverige och personal som arbetar med flyktingar bör ha denna insikt. Flyktingars egna organisationer sägs ha en viktig uppgift i att förmedla erfarenheter av exil och återvandring. Det statliga och kommunala mottagandet av flyktingar har i praktiken fokuserats på möjligheterna att integrera sig i Sverige utan särskilt beaktande av återvandringsaspekten. En återvandring bör vidare enligt riktlinjerna vara noga planerad och förberedd, i första hand av flyktingen själv och hans familj men med en viktig roll för enskilda organisationer i att förbereda flyktingen. Invandrarverket kan ge ekonomiskt stöd åt projekt med sådan verksamhet. Budgetåret 1994/95 fördelades drygt 600 000 kronor för detta ändamål. Sociala Missionen har sedan 1986 arbetat med att stödja presumtiva återvandrare i deras förberedelser inför återvändande, både på det praktiska och på det psykologiska planet. Verksamheten består av information, vidareutbildning och psyko-sociala insatser. Metoderna har utvecklats från att inledningsvis ha en tyngdpunkt på individuell rådgivning till mer grupporienterade arbetsformer. Man når också svensk personal som kommer i kontakt med återvandringsfrågor. Under senare år har 200 000-500 000 kronor beviljats per budgetår av Invandrarverket för sådan verksamhet. Huvudsakligen har latinamerikaner (främst chilener) vänt sig till projektet. Åtskilliga av dessa har varit svenska medborgare. Under de senaste åren har organisationer bland eritreaner, salvadoraner och kurder haft kontakt med Sociala Missionen för att dra nytta av dess erfarenheter. Sociala Missionen har vidare medverkat i mottagandet av bosnierna och har då från början tagit upp återvandringsaspekten. Flera studieförbund har också fått projektmedel för att utveckla studiecirkelverksamhet inför återvandring. Vidare har ett antal invandrar- /flyktingorganisationer beviljats projektmedel under senare år för att inom den egna organisationen arbeta med förberedelser för återvandring. Det gäller samtliga fem chilenska riksförbund, Kurdiska riksförbundet, Eritreanska riksförbundet, Salvadoranska riksförbundet, Kroatiska riksförbundet samt Bosnien-Hercegovinas riksförbund i Sverige. En latinamerikansk kvinnoförening har fått stöd för att vända sig till äldre kvinnor som önskar återvända. Det förutses i 1989 års riktlinjer att återvandringen skulle kunna komma att öka väsentligt och därmed även informationsbehoven om ursprungsländerna. Invandrarverket förutsätts bevaka behovet av sådan information och studiecirkelmaterial om exilens villkor och om återvandring. Direkta svenska statliga insatser för att förse presumtiva återvandrare med information om hemlandet har bland flyktinggrupper främst gjorts för chilener, i samarbete med chilenska myndigheter. Enligt riktlinjerna bör vidare det stöd som den svenska staten lämpligen kan ge åt enskilda flyktingar som har återvandrat ses som en del av det humanitära biståndet till andra länder. Återvandringsfrågorna bör ges stor uppmärksamhet inom ramen för Sveriges deltagande i internationellt samarbete. Resebidrag Återresebidrag till flyktingar och familjemedlemmar utgår efter individuell prövning av Invandrarverket. Den som blivit svensk medborgare kan inte få återresebidrag. Bidrag får utgå för reskostnaden samt med ett kontant belopp på högst 1 500 kronor per person, dock högst 7 500 kronor för flyktingen och hans familj. Under 1990-talet har mellan cirka 250 och 450 personer årligen fått resebidrag. Den största gruppen har varit chilener. Det är alltså en liten del av det totala antalet återvandrare men även av de chilenska återvandrarna, som flyttat med svenskt återresebidrag. För närvarande finns möjlighet för Invandrarverket att ge ett resebidrag till personer från Bosnien-Hercegovina som avser att återvända och som vill förbereda sig genom att besöka hemlandet. Bidrag kan utgå med 2 500 kronor per hushåll, om det finns särskilda skäl med 1 250 kronor för ytterligare en persons resa. Bistånd till repatriering av flyktingar Svenskt utvecklingsbistånd till repatriering av flyktingar genom UNHCR har blivit en allt viktigare del av det internationella flyktingbiståndet under senare år. Flera hundra miljoner kronor används årligen för detta ändamål inom det svenska katastrofbiståndet och det humanitära biståndet. Främst rör det sig om flyktingar som ursprungligen kommit från landsbygden och som återvänder från flyktingläger i tredje världen. Någon särskild inriktning på att just återvändande från Sverige skall komma i åtnjutande av verksamheten finns inte och har hittills heller inte eftersträvats från svensk sida. Detta är i sig naturligt eftersom programmen i allmänhet inte nämnvärt berör de flyktingar som finns i just Sverige. En uppskattning kan vara att enstaka flyktingar från Sverige har fått sin första vistelsetid i hemlandet underlättad. Återvändande flyktingar och andra skyddsbehövande från Sverige till tredje världen ingår i ett större sammanhang där det varje enskilt år kan röra sig om miljoner människor som samma år återvänder från något exilland. Åtskilliga återvänder till hemländer där den aktuella konflikten bilagts. Flertalet återvändande under början av 1990-talet har emellertid begett sig till länder där den konflikt som fått dem att emigrera fortfarande pågått eller landet i vart fall kännetecknats av fortsatt instabilitet eller otrygghet. Orsaken till att man ändå återvänder tycks vara en blandning av olika faktorer. I vissa fall handlar det om att samma folkgrupp bor på båda sidor av gränsen där många kanske för en nomadiserande tillvaro utan särskilt hänsynstagande eller ens större medvetenhet om statsgränser. I andra fall vill man tillbaka till de fasta bosättningsområdena för den egna etniska gruppen samt släkt- och bygemenskap, inte minst för att man endast därigenom kan få trygghet och drägliga förhållanden i övrigt. Möjligheterna till permanent bosättning i ett första asylland i tredje världen är i allmänhet små och tycks minska. Vidarebosättning i tredje land är en möjlighet som funnits för endast cirka 0,5 procent av de skyddsbehövande. Även tidsbegränsad asyl ges mindre ofta. Ett liv i exil är för många av dem som sökt skydd i olika delar av världen ett liv i elände - fattigdom, beroende och frustration. En särskild kategori utgör de som återvänder för att de hamnat i en ny farlig situation med t.ex. utbrott av strider i asyllandet. I andra fall återvänder man i en mer eller mindre befogad känsla av att förhållandena i hemlandet har förändrats. Det kan också vara så att man är rädd att gå miste om möjligheterna att kräva tillbaka egendom eller rättigheter. De som återvänder efter att ha sökt skydd i ett annat land kommer ofta till områden som bebos av människor som stannat kvar men också av tidigare internflyktingar. Ofta möter de återvändande ett påtagligt avståndstagande från dem som stannat kvar i landet. Återvändande från länder som Sverige har under exilen levt i en jämförelsevis privilegierad situation materiellt sett och med en social och ekonomisk grundtrygghet garanterad om man stannar kvar. Detta påverkar i hög grad både valet mellan att stanna kvar eller återvända och situationen efter ett återvändande, bl.a. omgivningens förhållningssätt. Erfarenheter av återvändande av flyktingar finns dokumenterade och utvärderingar av olika insatser har gjorts. De rör emellertid i stort sett återvändande mellan länder i tredje världen och med tanke på att förutsättningarna är så skiljaktiga är det svårt att bygga på dem för en politik för återvändande från västeuropeiska länder till tredje världen. En betydande återvandring har visserligen ägt rum från dessa länder till Chile men de insatser som gjorts i detta sammanhang har inte dokumenterats och utvärderats tillräckligt. Enligt officiella chilenska bedömningar lämnade ca 200 000 personer av olika skäl Chile under militärjuntans tid och bosatte sig i drygt 120 länder. En stor del av chilenerna kom till följd av den svenska politiken att slå sig ner i Sverige, ca 35 000 personer. Under 80-talet och - mer omfattande - första hälften av 90-talet har många chilener återvänt till följd av demokratins återinförande och den ekonomiska utvecklingen. När det gäller Sverige är det dock sammanlagt en liten del av chilenerna i landet som återvänt. Insatser för att underlätta återvändande har gjorts av internationella organisationer i samarbete med lokala frivilligorganisationer samt under den senare fasen av chilenska staten. Exilländer har i mycket varierande utsträckning stött processen. Bilateralt svenskt stöd för återvändande utgick under ett antal år i förhållande till Chile med cirka 10-15 miljoner kronor årligen, liknande det som tidigare givits i Uruguay. Ett program för att stödja arbetsintegrationen för återvändande, PRAL, upprättades vid mitten av 1980-talet av ett antal chilenska frivilligorganisationer under IOMs överinseende. Svenska Diakonia spelade en viktig roll vid programmets tillkomst och Sveriges bistånd sedan dess har förmedlats genom Diakonia. Någon öronmärkning av de svenska medlen skedde inte medan exempelvis Norge knöt 50 procent av sitt bistånd till återvändare från Norge. Sverige har vidare stött det år 1990 upprättade statliga chilenska återvandrarkontorets program för rådgivning och praktisk hjälp av olika slag, som revalidering av utländska examina, tullfri införsel m.m. Projekten har sannolikt inte haft avgörande betydelse för den återvandring till Chile som skett från Sverige men kan ha underlättat den första vistelsetiden för ett mindre antal personer. Hittills har av flera uppskattningar att döma cirka 5 000 chilenare eller något fler återvänt från Sverige. Den svenska migrationsstatistiken, baserad på folkbokföringen, skulle i så fall ge en betydande underrapportering. Enligt statistiken har under 1990-talet årligen flera hundra chilenare återinvandrat till Sverige. Det finns uppgifter som tyder på att den verkliga återinvandringen på motsvarande sätt varit avsevärt högre. Enligt vissa bedömare skulle redan den helt övervägande delen av återvandrarna ha återflyttat till Sverige. En sammanfattande rapport av erfarenheter av det chilenska återvändandet, Återvandring till Chile, har på uppdrag av Flyktingpolitiska kommittén utarbetats av Börje Sjöquist. I rapporten jämförs stödet åt PRAL i Chile 1991-94 med ca 35 miljoner kronor med projektstödet åt Sociala Missionen i Sverige (huvudsakligen för chilener) under perioden 1990/91-1994/95 med 1,5 miljoner kronor (förutom resebidragen till en kostnad av några miljoner kronor årligen). Frågan ställs också varför så få återvändande från Sverige fått plats i PRAL- programmet med tanke på bl.a. det svenska rådgivningsprogrammet och det omfattande svenska stödet åt PRAL. Enligt rapporten visar erfarenheterna i Chile att förberedelserna i exillandet varit det mest avgörande för om återvändandet blivit lyckat eller ej samt att inträdet i arbetslivet är den absolut viktigaste enskilda faktorn. Något givet svar finns enligt rapporten inte på frågan om bilaterala program eller, som Sverige agerat, generellt stöd till verksamhet öppen för alla återvändare är att föredra. Allmänt dras slutsatsen att den enskilde individens egen kraft och kapacitet måste tas tillvara och inte kan ersättas av stöd- program. Riktlinjer för återinvandring till Sverige Det finns en utvecklad praxis om under vilka omständigheter en tidigare vistelse i Sverige kan läggas till grund för uppehållstillstånd. Hänsyn tas till såväl utlandsvistelsen som den tidigare vistelsen i Sverige. Har utlandsvistelsen varat högst ett år beviljas uppehållstillstånd oavsett längden av den tidigare vistelsen här. Detsamma gäller om utlandsvistelsen varat högst tre år och berott på militärtjänst eller något annat tvingande skäl, t.ex. sjukdom. Om utlands- vistelsen varat längre än ett år och högst tre år beviljas tillstånd om den tidigare vistelsen i Sverige varat minst fyra år. Har utlandsvistelsen varat längre än tre år beviljas normalt inte uppehållstillstånd på grund av tidigare vistelse här. Undantag kan göras om den tidigare vistelsen här varit mycket lång, minst 10-15 år eller om det finns starka skäl, t.ex. släktanknytning eller om det är fråga om en person som haft sin skolgång i Sverige. Har sökanden bildat familj i hemlandet gäller strängare regler för uppehållstillstånd. Hänsyn tas dock till såväl den nya familjebildningen som till anknytningen till Sverige och till annat land. Riktlinjer för återvandringsinsatser vid tidsbegränsat uppehållstillstånd År 1994 infördes möjligheten att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd, främst för situationer då skyddssökande flyr undan konflikter och kriser som kan bedömas ha en kortare varaktighet. Som regel bedöms det bli fråga om högst ett års vistelse här i landet med tidsbegränsat uppehållstillstånd. "Under denna tid kommer det inte att bli fråga om några långtgående insatser för att integrera de skyddsbehövande i det svenska samhället. De ...bör inte omfattas av det kommunala flyktingmottagandet." Mer långtgående integrationsinsatser "måste te sig märkliga för den enskilde, som har för avsikt att stanna här endast under en begränsad tid. Insatserna kan också bli kostsamma för samhället. I stället skulle insatserna kunna inriktas på förberedelser för ett återvändande och till stöd på annat sätt där katastrofen inträffat. Insatserna i Sverige skulle således i högre utsträckning kunna inriktas på de särskilda behoven hos de enskilda individerna samtidigt som det sannolikt skulle kunna ske till en lägre kostnad än i dag." (Prop. 1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m.). Förberedelser för återvändande till Bosnien-Hercegovina Frågor om återvandring aktualiserades åter i samband med det praxisbeslut som togs i juni 1993 och som innebar att ett stort antal personer som flytt undan kriget och oroligheterna i Bosnien-Hercegovina kunde få permanent uppehållstillstånd i Sverige. I avvägningarna om man som andra länder skulle erbjuda tidsbegränsat uppehållstillstånd i enlighet med UNHCR:s appeller eller i stället permanent uppehållstillstånd valdes den sistnämnda lösningen. Det ansågs emellertid att man borde överväga att kombinera denna med någon form av återvandringsprogram. Motiven skulle vara antagandet att många vill återvända och att Sverige inte bör bidra till att underlätta den etniska rensningen samt de dåliga förutsättningarna för att kunna etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. En rapport lades i januari 1994 fram av en interdepartemental arbetsgrupp, Migrationspolitik och biståndspolititik, Repatriering - med speciell inriktning mot återvandring av bosnier. Där betonas att flyktingarna i Sverige bör ses som en resurs som kan användas vid den kommande återuppbyggnaden, att återvandring är för många något som är önskvärt samt att man måste finna former inom de migrations- och biståndspolitiska områdena för att samordna återvandrings- och återuppbyggnadsprojekt. En interdepartemental rapport presenterad i maj 1994 fastslår riktlinjer för den svenska återvandringspolitiken gentemot f.d. Jugoslavien. Bl.a. skall all återvandring vara frivillig, återvandringen bör förberedas på bästa sätt i asyl- landet och flyktingarna i Sverige bör ses som en resurs som kan användas i den kommande återuppbyggnaden. Sverige har nu givit cirka 60 000 flyktingar från Bosnien-Hercegovina permanent uppehållstillstånd. Bl.a. visar en av ICMPD utförd studie utförd på uppdrag av EU:s administration i Mostar att en stor andel av de bosniska flyktingarna i Sverige vill återvända till sitt hemland, när och om förutsättningarna är sådana att det är möjligt. I den ovan nämnda rapporten anges att det är viktigt att skapa möjligheter för att den bosniska gruppens egen kompetens kan komma till nytta i det framtida återuppbyggnadsarbetet i Bosnien-Hercegovina. Bosnien- Hercegovinas riksförbund i Sverige har också från ett tidigt stadium varit aktivt för ett framtida återvändande. Med denna utgångspunkt har fastslagits (prop. 1994/95:150), att ett samarbete med frivilliga organisationer skall upprättas som tar tillvara bosniernas kompetens och även underlätta för ett återvändande. Centrala myndigheter i Sverige utgör tillsammans med relevanta frivilligorganisationer, intresse- organisationer och företrädare för näringslivet en samordningsgrupp. Gruppen leds av Invandrarverket men ger organisationerna en nyckelroll i arbetet. Riksdagen har medgivit att högst fem miljoner kronor under det förlängda budgetåret 1995/96 får användas till förberedelsearbete i Sverige inför flyktingars deltagande i återuppbyggnaden av Bosnien-Hercegovina. Regeringen har beslutat om stöd till ett svenskt-norskt samarbetsprojekt för insatser för tillfälligt återvändande sjukvårdspersonal till Bosnien-Hercegovina. Svenska röda korset har fått medel inom ramen för detta projekt. Sida har fått i uppdrag att genomföra återuppbyggnadsprogram för att reparera bostäder, bistå med telekommunikation samt hjälpa traumatiserade kvinnor, barn och f.d. soldater. Bidragsmöjligheten för besöksresa har redovisats ovan. Bosnien-Hercegovinas riksförbund i Sverige har samlat information om vilka av medlemmarna som vill arbeta för frivillig återvandring. Åtskilliga av dessa är välutbildade såsom läkare och ingenjörer. I gruppen finns ett behov av förberedande information och utbildning. Genom ett förberedande i Sverige kan återvändandet komma att underlättas. Erfarenheter från andra europeiska länder I samband med 1970-talets invandringsstopp kombinerades detta i flera västeuropeiska länder med stöd till återvandring. I inledningsskedet återvände cirka 600 000 invandrare till hemländerna i Sydeuropa. Senare kom emellertid många ändå åter till de länder där de tidigare arbetat och bott. Erfarenheterna visade således, att inte ens betydande personligt ekonomiskt stöd till den enskilde resulterade i massivt återvändande. Under senare år har uppmärksamheten på återvandringen liksom i Sverige ökat i olika europeiska stater. Resebidrag har exempelvis höjts. Stöd har lämnats till projekt för återvändande flyktingar eller asylsökande i hemlandet. Dessa åtgärder har naturligtvis betydelse för de enskilda som kommer i åtnjutande av dem. Effekten på omfattningen av återvandringen tycks dock vara relativt liten i förhållande till de resurser som satsats och i förhållande till andra faktorer. Flyktingar från Bosnien-Hercegovina har i Sverige fått permanent uppehållstillstånd. Våra nordiska grannländer Danmark och Norge har däremot givit tidsbegränsade tillstånd med återvandring som en central utgångspunkt för mottagandet. Även andra länder i Europa har genomgående givit tidsbegränsade tillstånd. Danmark beslutade att ge den bosniska flyktinggruppen tillfälliga uppehållstillstånd under en tvåårsperiod och att i första hand främja ett framtida återvändande till Bosnien i stället för integration i Danmark. Praktiskt tog detta sig uttryck i skolgång enligt bosnisk läroplan och med bosniska läromedel samt utbildningar och vidareutbildningar med återuppbyggnad och återvändandet i planeringen. Bosnierna fick bosätta sig i särskilda förläggningar runt om i landet, s.k. flyktingbyar. I slutet av 1994 började det tvååriga tillståndet för de flesta bosnierna i Danmark att löpa ut. I Bosnien- Hercegovina pågick fortfarande stridigheter och Folketinget beslutade i januari 1995 att bosniernas ansylansökningar skulle börja behandlas. Därmed fick de i större utsträckning än tidigare möjlighet att integreras i det danska samhället. Målet att uppmuntra och stödja ett framtida återvändande kvartstår dock. Danska myndigheter beviljar ett resebidrag på 15 000 kronor för den som vill återvända och det pågår olika återvandringsprojekt bl.a. för att höjas yrkeskompetensen bland flyktingarna. Norge har också givit tillfälliga uppehållstillstånd till den bosniska gruppen, som kan sträcka sig upp till fyra år. Även den norska modellen har återvändande som utgångspunkt i mottagandet men man har valt att integrera bosnierna i det norska samhället. De bor under vanliga boendeförhållanden i kommunerna och norsk skolgång och norskundervisning erbjuds. Vissa utbildningsprojekt förekommer inriktade på en framtida återuppbyggnad av Bosnien-Hercegovina. Stortinget har för år 1996 beviljat 24 miljoner norska kronor för åtgärder i Norge som främjar återvändande. Man kan dessutom ansöka om att få ett kontantbelopp på 15 000 norska kronor vid återvändande. Efter ett år utbetalas dessutom 5 000 kronor till den enskilde. Ytterligare 5 000 kronor kan dessutom tillföras lokala fonder. Ett samnordiskt forskningsprojekt pågår och utvärderar de danska, norska och svenska modellerna för mottagande av de bosniska flyktingarna. 15.2Stöd för återvandring 41. Regeringens bedömning: - Insatser internationellt och i Sverige bör ha det långsiktiga målet att flyktingar frivilligt skall kunna återvända under säkra förhållanden till sitt ursprungsland. Detta synsätt bör i princip prägla mottagandet av flyktingar i Sverige från första början. - Synsättet att en god integrering i det svenska samhället är den bästa förutsättningen för återvändande äger fortsatt giltighet. - Flyktingar som vill återvända men saknar medel för detta bör få utökat stöd. - Återvandringsprogram bör vara anpassade efter gruppernas olikartade situation. - För dem som får tidsbegränsat uppehållstillstånd bör inriktning på återvandring vara vägledande för hur vistelsetiden i Sverige skall utnyttjas. - Samverkan mellan myndigheter och organisationer bör utvecklas i lämpliga former. - Det bör även i fortsättningen vara möjligt att återinvandra till Sverige inom viss tid och beroende på graden av anknytning till vårt land. 42. Skälen för regeringens bedömning: I kapitel 6 har regeringen gjort den bedömningen, att återvandringsperspektivet bör vara en av grunderna för migrationspolitiken. Ingen tvekan får råda om att den som fått permanent uppehållstillstånd själv avgör om och när han eller hon vill återvända till sitt ursprungsland. Påtryckningar av stat eller kommun för att förmå en person att återvända till sitt ursprungsland kan enligt vår mening inte accepteras. Alla invandrare måste kunna känna att Sverige är deras hemland tills de själva beslutar annorlunda. Samtidigt finns det anledning att ta fasta på det tydliga intresse för återvandringsfrågor som på senare år framkommit på många olika håll i det svenska samhället, bland invandrare, kommuner m.fl. Detta intresse har för övrigt en motsvarighet också i ett antal andra europeiska länder. Det hör bl.a. samman med försämrade möjligheter för många invandrare att etablera sig på arbetsmarknaden. Möjligheterna för invandrare att när de så önskar återvända till ursprungslandet sammanhänger delvis med i vad mån intjänade förmåner m.m. kan utgå från Sverige även efter återvändandet. Det kan emellertid inte bli frågan om att kompensera den enskilda i de fall han eller hon inte får samma sociala trygghet i ursprungslandet efter ett återvändande. För dem som inte kommit till Sverige för att få skydd saknas anledning att ge annat stöd om de lämnar Sverige än det som svenska medborgare som utvandrar kan påräkna. Sverige ansluter sig, som även framgår av kapitel 6, till det internationellt vedertagna flyktingpolitiska synsättet att ett mål är att flyktingar under säkra förhållanden skall kunna återvända till sitt ursprungsland. De skyddsbehövande som vill återvända bör i de statliga och kommunala mottagningsprogrammen från i princip första början kunna få stöd för att i görligaste mån kunna integrera sig i Sverige på ett sätt som samtidigt, för den som så önskar, främjar möjligheten att återvända och reintegrera sig i hemlandet. En dubbel inriktning är ofta motiverad eftersom återvändande av olika skäl inte alltid kommer att ske oavsett hur bestämt flyktingen från början kan vara inställd på detta. Ett beslut att återvända till ursprungslandet är ofta också en i tiden utdragen process för den enskilde eller familjen. Flexibilitet är nödvändig i återvandringspolitiken. Det konkreta stödet och arbetet måste anpassas efter varje grupps mycket olikartade förutsättningar och behov. Samverkan med gruppens egna organisationer kan ofta vara väsentlig för att detta skall kunna ske. En allmän princip när återvändandet skall främjas är att flyktingarna aktivt bör deltaga i uppläggningen och genomförandet av verksamhet, antingen det rör sig om deras egna aktiviteter eller om annan verksamhet. Det finns goda erfarenheter av vilken betydelse verksamhet med rådgivning och annan förberedelse har inför återvändandet. Förutsättningar bör skapas för mer långsiktig verksamhet och i större omfattning än vad som hittills varit möjligt, så att verksamheten blir tillgänglig för betydligt fler. Det är viktigt att beslutet att återvända eller stanna kvar i Sverige är väl underbyggt. Information om utvecklingen i hemlandet är viktig för att vidmakthålla intresset för återvändande och successivt möjliggöra en realistisk anpassning till hemlandets allmänna utveckling. Besöksresor av det slag som nu förekommer till Bosnien-Hercegovina kan vara värdefulla. Resebidrag enligt nuvarande ordning bör utgå utökat med behovsprövad ersättning för transport av arbetsredskap m.m. Bidrag till uppehället under de första månaderna i hemlandet bör även kunna utgå, med återbetalningsskyldighet vid återbosättning i Sverige. En höjning av resebidraget framstår som motiverad också vid en jämförelse med förhållandena i Danmark och Norge. Där utgår utöver reskostnaden ett visserligen relativt begränsat kontantbelopp, som dock är tillräckligt stort för att kunna underlätta den första tidens etablering i ursprungslandet. Stöd till återintegrering i ursprungslandet bör i princip ske genom landets egna åtgärder och genom internationella insatser. Även i fortsättningen bör Sverige ge i förhållande till sina resurser omfattande bidrag till återvändande- programmen hos UNHCR och andra internationella organisationer samt andra insatser för återuppbyggnad av länder efter konflikter. När så är lämpligt bör intresset för återvandring bland flyktingar i Sverige vägas in vid beslutet om hur det svenska stödet skall fördelas mellan olika program. Uppföljning bör vidare ske av att återvändande från Sverige också kommer i åtnjutande av de internationella stödprogram som berör dem. Ett begränsat stöd till lokala fonder i samband med återvändande av flyktingar från Sverige bör också vara möjligt, i likhet med vad som nu gäller i Norge. Stöd till flyktingars reintegrering i ursprungslandet bör kunna ske antingen genom stöd till svenska organisationer för direkt eller indirekt verksamhet där eller genom insatser redan i Sverige direkt inriktade på att förbereda de återvändande för egen framtida verksamhet. Återvändande för större grupper kan sammanfalla med biståndsmedel för återuppbyggnad och utveckling. Kommuner och organisationer har under de senaste åren tagit planeringsinitiativ för att med statligt stöd skapa utbildningar för invandrare med sikte på ett framtida återvändande. Utbildningen som den presenteras i förslagen är av teoretisk och praktisk art och relaterad till behoven i ursprungslandet för återuppbyggande insatser. Återuppbyggnadsprojekt kan fungera som broar för att människor som en gång tvingats lämna landet skall kunna få en ny chans att få arbeta för och i sitt ursprungsland. Dock måste man alltid iaktta försiktighet och inte alltför snabbt påbörja stora återvandringsprogram i regioner och områden som fortfarande är osäkra. Programmen kan annars motverka sitt syfte och istället verka destabiliserande för t.ex. en bräcklig fredsprocess. Det är väsentligt med en flexibel samverkan mellan frivilligorganisationer, invandrar-, bistånds-, arbetsmarknads- och utbildningsmyndigheter, kommuner och landsting samt näringslivet. Frivilligorganisationer har en viktig roll för insatserna såväl inom som utom Sverige. Regeringen avser att ta initiativ till samverkan i lämpliga former. Ett nära samarbete krävs också med internationella organisationer och hemlandsmyndigheter och -organisationer vid återvändande för olika grupper. Det är angeläget att i arbetet med att stödja återvändande utnyttja den betydande erfarenhet som under åren samlats i det internationella utvecklingssamarbetet samt i flyktingmottagandet och andra integrationsinsatser. Då tillfälliga uppehållstillstånd meddelas för skyddsbehövande vid massflyktssituation är det särskilt angeläget att systematiska insatser för att främja återvändande kommer till stånd. Tyngdpunkten i återvandringsinsatserna bör liksom tidigare ligga på flyktingar och anhöriga till dem. Det hindrar inte att sådana insatserna som information om utvecklingen i ursprungslandet och rådgivning inför återvändande bör kunna komma även andra kategorier av invandrare till del. På liknande sätt kan vissa av åtgärderna också vara till nytta för personer som vägras uppehållstillstånd i Sverige genom att förbereda dem bättre för det nödtvungna återvändandet. Invandrarverket bör vidareutveckla verksamheten bland asylsökande så att återvändandet underlättas för dem som vägras uppehållstillstånd. Frivilligorganisationer och samfund kan göra värdefulla insatser för att ge stöd åt personer som inte får bosätta sig i Sverige, både för att förbereda personer inför hemvändandet och i vissa fall genom sina motsvarigheter i det andra landet underlätta återkomsten. Regeringen är medveten om att sådana värdefulla humanitära insatser redan förekommer. Möjligheter bör även i fortsättningen finnas att återinvandra till Sverige inom viss tid och beroende av graden av anknytning till Sverige. Hittillsvarande praxis är väl utvecklad och ger rimliga avvägningar mellan olika intressen. En strävan bör vara att inte i onödan försvåra för den som har stark anknytning till två länder att upprepade gånger växla bosättning mellan dem. Möjligheterna att återinvandra tycks emellertid inte vara allmänt kända och det kan därför finnas anledning för Invandrarverket att överväga om informationsinsatser behöver göras. Det kan hävdas att en utökning av det individuella stödet för resan och vistelsen i hemlandet skulle kunna inbjuda till otillbörligt utnyttjande. Det är angeläget att begränsa sådana möjligheter. Detta bör emellertid inte ske genom att kraftigt reducera möjligheterna att återinvandra till Sverige. Att resa hinder för den enskilde att efter en tids bosättning i hemlandet åter slå sig ned i Sverige skulle kunna få många att avstå från att göra ett sådant försök. Återvandringen bland senare års invandrare kommer sannolikt långsiktigt att visa sig vara lägre än vad som var fallet bland 1960-talets och 1970-talets invandrare. Detta sammanhänger delvis med invandringens förändrade struktur, där tredje världens skyddsbehövande först inte kan återvända och sedan liksom andra invandrare i allmänhet vid ett återvändande går miste om en högre levnadsstandard och social trygghet i Sverige. I vart fall hittills har det visat sig att dessa invandrare inte återvänder i samma utsträckning under de första åren efter invandringen. Med tanke på tidens stora betydelse för återvandringens omfattning, med normalt sett en huvuddel av utvandringen några få år efter ankomsten, bör detta i sin tur betyda att den slutliga åter- vandringen genomsnittligt sett blir lägre bland de nya invandrarna. De internationella erfarenheter som finns av återvandring under det senaste år- tiondet tyder på att stödåtgärder från vistelselandet och ursprungslandet för återvändande spelar en underordnad roll för vilka som återvänder och när. Det finns inte någon anledning att tro att förhållandet skulle vara annorlunda med begränsade svenska åtgärder för återvändande. 16 Genomförande och ekonomiska effekter 16.1Genomförande Ändringarna i utlänningslagen och övriga lagar avses träda i kraft den 1 januari 1997. De organisatoriska förändringar som förutskickas kräver viss förberedelsetid för att kunna genomföras på ett smidigt sätt, för att hålla de kostnader som är förenade med förändringen nere och för att underlätta situationen för berörd personal. Dessa förändringar beräknas emellertid kunna genomföras vid varierande tidpunkter under år 1997. Prop. 1996/97:25 16.2Ekonomiska effekter Migrationspolitiken berör anslagsposter inom flera utgiftsområden. De i propositionen aktuella förändringarna avser vissa bestämmelser i utlänningslagen samt ansvarsfördelningen mellan myndigheterna inom utlänningsområdet. Dessa förslag berör huvudsakligen utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Detta omfattar frågor rörande flyktingpolitik, invandring till Sverige, mottagande av asylsökande, utlänningars rätt att vistas i Sverige och internationellt samarbete på det migrationspolitiska området. Utgiftsområdet omfattar även frågor rörande invandrares introduktion och integration i det svenska samhället, åtgärder mot främlingsfientlighet, rasim och etnisk diskriminering samt ersättning till kommunerna för deras flyktingmottagning. Regeringen föreslår i budgetpropositionen (97/98:1) för år 1997 att utgiftsområdet skall omfatta 3 453 088 000 kronor. Den riktlinje för strukturell besparing inom utgiftsområdet Invandrare och flyktingar, som riksdagen beslutat om, är 640 miljoner kronor år 1998 vid 20 000 asylsökande. Det kan erinras om, att det årliga antalet asylsökande till Sverige sedan början av 1980-talet har varierat mellan 3 000 och 85 000. Varken uppgångar eller nedgångar har i allmänhet kunnat förutses korrekt av statsmakterna eller i myndigheternas planering. Liknande erfarenheter finns i andra europeiska länder. Planeringen utgår för närvarande från 15 000 asylsökande år 1998. Omräknat till detta antal asylsökande innebär riksdagsbeslutet en besparing på 510 miljoner kronor år 1998 i 1997 års pris- läge. Förslagen i propositionen är utformade för att möjliggöra en strukturell kostnadsbesparing i enlighet med riksdagens beslut. De förslag som lagts fram i kapitel 9 syftar till mindre begränsningar i nuvarande möjligheter till invandring genom att de som har svagast skyddsbehov samt vissa anhöriga utanför kärnfamiljen inte längre skall få uppehållstillstånd. Samtidigt vidgas tillämpningen av flyktingkonventionen, vilket dock inte medför ytterligare kostnader eftersom den aktuella kategorin redan får skydd enligt andra bestämmelser inom nu gällande utlänningslag. Åtgärder för ökad rättssäkerhet väntas leda till vissa besparingar. Förbättrad identitetskontroll eftersträvas genom noggranna utredningar med tillvaratagande av tillgängliga metoder. Fingeravtryck skall tas av alla asylsökande, vilket minskar antalet ansökningar i olika identiteter. Beslutsmotiveringar av positiva beslut ökar möjligheterna till kvalitetskontroll. Ett ökat inslag av muntlig handläggning beräknas öka kvaliteten samt därigenom något minska antalet överklaganden. Lagändringarna och andra förändringar i politiken väntas även medföra att ett antal personer som annars skulle söka sig till Sverige avstår från att göra detta. Följdinvandringen på grund av meddelade uppehållstillstånd är stor. Genom att invandringen enligt ovan något begränsas uteblir även motsvarande betydande följdinvandring. Beräkningen av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i propositionen, vid ett antaget antal personer som söker sig till Sverige, bygger till stor del på ett antal relativt osäkra antaganden. Vissa förhållanden kan dock beräknas med stor säkerhet. Inte minst gäller detta de statsbidrag som utgår till kommunerna för deras mottagandeinsatser. De kostnader som uppstår till följd av förslagen i propositionen avser bl.a. ny medelstilldelning för insatser i första asylländer och ursprungsländer samt för återvandring. Andra kostnader avser de insatser för ökad rättssäkerhet, som angetts ovan och som netto ger besparingar. Vissa förslag som har karaktär av systeminvesteringar leder till omedelbart ökade utgifter medan kostnadsminskningarna slår igenom fullt ut först på några års sikt. I tabellen nedan redovisas den beräknade ackumulerade nettobesparingen år för år till och med år 2001 med ett antagande om 15 000 asylsökande per år och de konsekvensbedömningar som gjorts av förslagen. Besparingseffekter år 1997-2001 vid genomförande 1997-01-01 Budgetår mkr, 1997 års prisläge 1997 2,4 1998 249,3 1999 476,0 2000 581,8 2001 584,6 Tabellen visar att målet för den strukturella besparingen mer än väl beräknas ha uppnåtts senast år 2000 men att målet inte har uppnåtts år 1998. I sammanhanget kan konstateras, att det minskade antalet asylsökande under de senaste två åren innebär att anslagsbehovet för åren 1997 och 1998 ändå blir lägre än i tidigare beräkningar trots att förslagen till strukturella besparingar i propositionen inte får full genomslagskraft förrän efter år 1998. Redovisningen av de ekonomiska konsekvenserna avser de omedelbara statsfinansiella effekterna inom utgiftsområde 8. De konsekvenser förslagen får för kommuner och landsting samt i övrigt samhällsekonomiskt - med de följdverkningar detta i sin tur får statsfinansiellt - är inte beräknade. Totaleffekten bör dock vara att besparingar görs även på dessa områden. Prop. 1996/97:25 17 Författningskommentar 17.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 1 kap. 1 § I paragrafens andra stycke har en ny sista mening lagts till. Den har utformats i enlighet med Lagrådets förslag och innebär att barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall beaktas i fall som rör ett barn. Förebild för den föreslagna ändringen är artikel 3 i barnkonventionen. Enligt den artikeln skall vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lag- stiftande organ, barnets bästa komma i främsta rummet. Den nya bestämmelsen kommer att få betydelse i en rad olika situationer. Det gäller exempelvis när det är fråga om att bedöma om tillräckligt starka humanitära skäl för uppehållstillstånd skall anses föreligga (2 kap. 4, 5 och 5 b §§) och där något lägre krav kan ställas på styrkan av de humanitära skälen när barn är berörda. 2 kap. 4 § Första stycket motsvarar i princip nuvarande första stycke men har delats upp i fler punkter där det i de tre första punkterna närmare preciseras vilka kategorier av anhöriga som skall ha möjlighet till bosättning i Sverige. Dessa kategorier har närmare kommenterats i avsnitt 9.2.2. Liksom tidigare anges i paragrafen att uppehållstillstånd får ges till vissa anhöriga. Eftersom det i praktiken är fråga om en principiell rätt till uppe- hållstillstånd kan det diskuteras om utrycket skall ges i stället borde använ- das. Som anförts i den allmänna motiveringen i avsnitt 9.2.2 skulle det emellertid i så fall vara nödvändigt att antingen i lagtexten ange en lång rad undantagssituationer eller också att använda uttryck av typen såvitt särskilda skäl inte talar mot det. En bättre lösning är då att i stället använda uttrycket får ges. Enligt utredningens förslag skulle den principiella rätten för anhöriga att få uppehållstillstånd här avse anhöriga till den som är bosatt här eller som har rätt till uppehållstillstånd här. Som Utlänningsnämnden påpekat kan uttrycket "rätt till uppehållstillstånd här" möjligen missförstås. Utredningens avsikt torde ha varit att markera att rätten för anhöriga att få uppehållstillstånd inte enbart föreligger när någon redan är bosatt här utan också när en familj gemensamt söker tillstånd för bosättning från ett annat land. Avsikten är självfallet inte att en anhörig skall kunna beviljas uppehållstillstånd därför att huvudpersonen har rätt till uppehållstillstånd här om den senare väljer att inte utnyttja denna rätt. För att undvika missförstånd bör lagtexten formuleras så att den principiella rätten till uppehållstillstånd gäller den som på angivet sätt är anhörig till någon som är bosatt här eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning. Orden "för bosättning" bör läggas till för att markera att rätten i regel inte finns för en anhörig till en person som beviljats ett kortare uppehållstillstånd för en tillfällig vistelse här. Att medlemmar av kärnfamiljen i vissa fall kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för samma tid som den härvarande framgår av 4 a §. RFSL har begärt att det av utlänningslagstiftningen klart skall framgå att homosexuella familjeband jämställs med heterosexuella. Av lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap framgår att ett registrerat partnerskap har samma rättsverkningar som ett äktenskap utom i vissa i lagen angivna undantagsfall. Samma rätt till uppehållstillstånd som kan finnas för den som är gift med någon här i landet finns därför för den som registrerat sitt partnerskap med någon här i landet. När det gäller sambor reglerar lagstiftningen, lag (1987:232) om sambors gemensamma hem och lag (1987:813) om homosexuella sambor, huvudsakligen de ekonomiska förhållandena. Uttrycket "sambo" torde dock i dag i allmänt språkbruk avse såväl heterosexuella som homosexuella förhållanden såvida annat inte uttryckligen anges. Enligt långvarig och fast praxis har också vid tillämpning av utlänningslagstiftningen sambo ansetts innefatta både heterosexuella och homosexuella förhållanden (jfr prop. 1983/84:144 s. 64). Det är därför inte nödvändigt att i utlänningslagstiftningen särskilt ange att med "sambo" skall avses såväl heterosexuella som homosexuella förhållanden. - Första stycket 4 motsvarar slutet av nuvarande första stycke 1. Genom den precisering som gjorts i punkterna 1-3 av vilken släktskap som skall kunna ligga till grund för uppehållstillstånd i Sverige kan det i undantagsfall bli nödvändigt att bevilja uppehållstillstånd med stöd av punkten 4 för vissa anhöriga som inte helt uppfyller kraven för tillstånd enligt punkterna 1-3. Det kan exempelvis röra sig om en person som inte tidigare är gift eller sambo med någon här i landet och som skall komma hit för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande och som enligt nuvarande praxis beviljas uppehållstillstånd. Det kan också röra sig om en sådan anhörig till en skyddsbehövande som enligt vad som närmare utvecklats i avsnitt 9.2.2 i undantagsfall bör kunna beviljas uppehållstillstånd. Första stycket 5 och 6 motsvarar nuvarande första stycke 2 och 3. Genom att personer som flyr undan krig och miljökatastrofer får särskilt skydd genom den föreslagna 3 kap. 3 § första stycket 2 kommer dock den nya punkten 5 att till skillnad mot den tidigare punken 2 främst att avse personer med renodlat humanitära skäl, inte personer med vad som brukar kallas politisk-humanitära skäl. Den förändrade innebörden har närmare kommenterats i avsnittet 9.1.2. Det nuvarande andra stycket i paragrafen utgår. Samtliga bemyndiganden för regeringen att förordna om när uppehållstillstånd bör ges samlas i en ny paragraf, 2 kap. 14 §. Andra stycket motsvarar nuvarande tredje stycke. 4 a § Ändringen i första stycket har utformats i enlighet med förslag från Lagrådet och innebär att det till skillnad mot i dag är regeringen som har att föreskriva om tidsbegränsat uppehållstillstånd skall beviljas för den som kan bedömas ha ett tillfälligt behov av skydd här. Ett sådant beslut bör meddelas i form av en förordning, där regeringen anger att personer tillhörande en viss grupp under vissa förutsättningar bör beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Syftet är att regeringen i förordning skall kunna peka ut vilka kategorier av skydds- sökande som kan komma i fråga för ett tidsbegränsat tillstånd. Enligt nuvarande ordning kan regeringen göra detta endast genom beslut i ett överlämnat enskilt ärende. I detta lagstiftningsärende föreslås att regeringen i större utsträckning skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden genom förordningar. Ett bemyndigande om de närmare förutsättningarna för tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 4 a § innebär en med detta förslag konsekvent utvidgning av regeringens föreskriftsrätt. Andra stycket är nytt. Av det framgår att tidsbegränsat uppehållstillstånd normalt får beviljas för sammanlagt högst två år. Om ett program för att förbereda återvändandet har inletts innan dess får dock denna tid förlängas med ytterligare högst två år. Den yttersta gränsen för ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd enligt denna paragraf blir således fyra år. Tredje stycket motsvarar nuvarande andra stycke. Den enda ändring som gjorts är att åldersgränsen för barn sänkts från 20 år till 18 år i enlighet med vad som skett i 4 § första stycket 2. 4 c § Paragrafen är ny. Första stycket tar sikte på situationen där ett utländskt barn behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. I sådana fall får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges barnet och vårdnadshavaren under den tid som behövs för vården. I likhet med vad som anförts i motiveringen till 2 kap. 4 § är det här fråga om en principiell rätt till uppehållstillstånd. Omständigheterna kan dock i det enskilda fallet vara sådana att motsvarande vård kan ges i hemlandet och skäl att bevilja uppehållstillstånd i Sverige finns då inte. De tillståndsgivande myndigheterna bör bl.a. i sådana fall först hämta in yttrande från socialnämnden och stor vikt måste självfallet fästas vid nämndens synpunkter. I andra stycket behandlas situationen där ett barn eller en presumtiv far till barnet behöver stanna här under viss tid för att en faderskapsutredning skall kunna genomföras. Uppehållstillstånd bör självfallet beviljas endast när det finns svensk domsrätt i ärendet enligt lagen (1985:367) om internationella faderskapsfrågor. Det innebär att det i regel krävs att antingen barnet eller den presumtive fadern har hemvist här i landet. Om ett barn getts ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första eller andra stycket får enligt tredje stycket ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges även till barnets vårdnadshavare. Tillstånd bör självfallet i sådant fall beviljas för samma tidsperiod för såväl barnet som vårdnadshavaren. 5 § Ändringen i andra stycket 1 är en följd av den ändring som föreslås i 3 kap. 1 §. Om ordet asyl förbehålls uppehållstillstånd som beviljas därför att någon är flykting måste framgå att 5 § andra stycket 1 inte enbart gäller utlänningar som har rätt till asyl utan också övriga skyddsbehövande som har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 §. I tredje stycket görs en ändrad hänvisning till 2 kap. 4 § som en följd av ändringarna i denna paragraf. Vidare utgår den nuvarande sista meningen i detta stycke som en följd av att alla bemyndiganden för regeringen samlas i en särskild paragraf, 2 kap. 14 §. 5 b § Ändringen i första stycket 1 är likaså en följd av den ändring som föreslås i 3 kap. 1 §. Den motsvarar helt den ändring som gjorts i 5 § andra stycket 1. Som framgått av författningskommentaren till 1 kap. 1 § innebär portalbestämmelsen om att barnets hälsa, utveckling och allmänna bästa särskilt skall beaktas att det, vid en bedömning av om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, kan komma att ställas något lägre krav för att tillstånd skall beviljas när barn är berörda. 11 § Ändringen innebär att nuvarande tredje stycke utgår som en följd av att alla bemyndiganden för regeringen samlas i en ny paragraf, 2 kap. 14 §. 14 § Paragrafen är ny. Den innehåller en uppräkning av regeringens möjligheter att meddela generella föreskrifter beträffande förutsättningar för uppehålls- tillstånd. De konstitutionella förutsättningarna för de i paragrafen intagna bemyndigandena har behandlats i avsnitt 11.3. Uppräkningen är avsedd att vara uttömmande om man bortser från den normgivningskompetens som följer av 8 kap. 13 § RF. Vid krig och krigsfara gäller dock enligt 12 kap. 4 § UtlL särskilda bestämmelser. Första stycket har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Det innehåller en erinran om regeringens föreskriftsrätt enligt 4 a § och ger därutöver regeringen rätt att meddela generella föreskrifter om uppehållstillstånd för studier eller besök samt att i förordnings form närmare bestämma förutsättningar för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa bemyndiganden har i huvudsak överförts från det nuvarande andra stycket i 2 kap. 4 §. Möjligheten att meddela föreskrifter om studier och besök har tidigare framgått av förarbetsuttalanden (prop. 1988/89:86 s.148) men anges nu direkt i lagtexten. Rätten att närmare bestämma förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl innebär ett förtydligande av regeringens föreskriftsrätt på detta område. Syftet är att regeringen i förordningens form skall kunna meddela generella föreskrifter rörande t.ex. vårdbehövande utlänningar och andra mer principiella frågor inom den humanitära sektorn. Bemyndigandets utformning tillåter även att regeringen meddelar föreskrifter om vilka förutsättningar av humanitär art som skall anses utgöra skäl att enligt 2 kap. 5 § andra stycket 2 bevilja uppehållstillstånd trots att sådant tillstånd söks först efter inresan i Sverige. Inom ramen för bemyndigandet har regeringen även rätt att ange om ett uppehållstillstånd av detta slag skall vara permanent eller tidsbegränsat. I andra stycket bemyndigas regeringen att meddela vissa föreskrifter som följer av internationella överenskommelser. Bestämmelserna har överförts från 2 kap. 5 § tredje stycket och 11 § tredje stycket. Det förstnämnda bemyndigandet har utvidgats något. Syftet med detta är att bereda regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd som följer av internationella åtaganden men som inte är av sådant slag att de bör meddelas i lag. Några ändringar i sak av bemyndigandet i 2 kap. 11 § tredje stycket har inte gjorts. Sista stycket är nytt. Av det framgår att föreskrifter som regeringen meddelar enligt 4 a § skall anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader. 3 kap. 1 § I första stycket anges att med asyl avses ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting. Ordet asyl förbehålls således flyktingar, i likhet med det språkbruk som gällde före 1989 års utlänningslag. I själva lagtexten användes dock överhuvudtaget inte ordet asyl före 1989 års lag. Internationellt brukar med asyl avses endast uppehållstillstånd som beviljas för flyktingar. Det finns inte skäl att ordet asyl i Sverige skall ges en annan innebörd än vad som är internationellt vedertaget. Punkterna 2 och 3 i nuvarande 1 § har ingen motsvarighet i förslaget till ny 1 §. Det innebär att det nuvarande särskilda skyddet för krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar utgår. Ändringen har närmare kommenterats i avsnitt 9.1.2. En skyddssökande torde i regel i första hand ansöka om asyl i Sverige. Om ansökan uttryckligen avser skydd enligt 3 § bör emellertid ansökan handläggas på samma sätt som en asylansökan. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i andra stycket. 2 § Första stycket motsvarar i huvudsak nuvarande första stycke. I paragrafen har dock gjorts ett tillägg av innebörd att flyktingskap skall anses föreligga under i paragrafen angivna förutsättningar oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda. Tillägget har utformats i enlighet med förslag från Lagrådet och har gjorts för att markera att flyktingskap kan föreligga även när förföljelsen inte utgår från staten. Förslaget i denna del har närmare motiverats i avsnitt 9.1.2. Som framhålls där bör det väsentliga vara om sökanden riskerar förföljelse och inte från vem förföljelsen utgår. Flyktingskap bör därför också anses kunna föreligga om det inte finns någon fungerande statsmakt i det land utlänningen kommer från. Som Juridiska fakulteten vid Lunds universitet påpekat ligger det visserligen ett visst värde i att den svenska utlänningslagen och flyktingkonventionen ordagrant stämmer överens. Utan det föreslagna tillägget kan det dock vara svårt att få genomslag för den utvidgning av skyddsbegreppet som är avsedd. Till skillnad mot kommittén bedömer regeringen vidare att uttrycket eller på grund av sin fruktan inte vill bör behållas. Det framgår inte av utredningens förslag att någon saklig ändring i förhållande till vad som gäller i dag skulle vara avsedd. Lagtexten bör då heller inte ändras på denna punkt, särskilt som flyktingkonventionen innehåller ett motsvarande stadgande. Paragrafens andra stycke är oförändrat. 3 § Nuvarande bestämmelser i paragrafen om skydd för krigsvägrare utgår. I stället kommer paragrafen att innehålla nya bestämmelser om skydd för övriga skyddsbehövande, utöver konventionsflyktingar. I första stycket 1 förs in en skyddsbestämmelse för den som är i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I 8 kap. 1 § finns visserligen ett uttryckligt förbud mot att verkställa beslut om avvisning eller utvisning om utlänningen riskerar dödsstraff eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr. Bestämmelserna om verkställighetshinder i 8 kap. 1-4 §§ är emellertid främst avsedda för situationen att hindret uppstår eller blir känt först efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Lagstiftningen bör på denna punkt göras tydligare genom att samtliga kategorier av skydds- berättigade anges i 3 kap. Förbud mot verkställighet finns inte infört i 8 kap. 1 § för den som riskerar omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 3 i Europakonventionen innebär emellertid ett sådant förbud. Den skyddsberättigade kretsen i första stycket 1 bör därför uttryckligen innefatta även den som riskerar omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Eftersom Europakonventionen numera är svensk lag innebär förslaget i denna del inte någon ändring av gällande rätt utan endast ett förtydligande. Skyddet enligt första stycket 1 är ovillkorligt, det kan inte sättas ur spel med hänvisning till synnerliga skäl. Det gäller också oberoende av på vilken grund sökanden riskerar att utsättas för sådan behandling som anges. Skyddet gäller däremot inte om sökanden kan sändas till ett annat land där han eller hon har motsvarande skydd. Det framgår av 4 § andra stycket 3-5. En person som har rätt till skydd enligt första stycket 1 kan självfallet samtidigt ha rätt till skydd som flykting enligt 2 §. Flyktingskapet måste i så fall prövas först. I första stycket 2 har tagits in bestämmelser om skydd för den som tvingats lämna sitt land på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller en miljökatastrof. Bestämmelsen har utformats något annorlunda än enligt utredningens förslag eftersom det framstår som något oegentligt att tala om att den som flyr undan en miljökatastrof skulle ha behov av skydd. Det är snarare fråga om behov att stanna utanför hemlandet under viss tid. Uttrycket "yttre eller inre väpnad konflikt" har använts för att markera att det inte - som i fråga om det nuvarande skyddet för krigsvägrare - behöver vara fråga om ett krig mellan stater för att skyddsbehov skall anses föreligga utan att den som flyr undan inbördeskrig måste ha rätt till samma skydd. I första stycket 3 finns bestämmelser om skydd för den som riskerar förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet. Bestämmelsen har närmare kommenterats i avsnitt 9.1.2. Som ett par remissinstanser fört fram är det knappast så att någon riskerar förföljelse enbart på grund av tillhörighet till visst kön. Det måste samtidigt vara fråga om att vederbörande på något sätt bryter mot landets regler eller sedvänjor. Motsvarande gäller dock vid förföljelse på flera i flyktingkonventionen angivna grunder, nämligen att risk för förföljelse uppstår först när vederbörande gör något som väcker myndigheternas uppmärksamhet. Det är inte nödvändigt att i lagtexten särskilt anmärka detta. I andra stycket anges efter förebild av 2 § att rätt till skydd finns även för den som är statslös och som sett sig tvingad att på i första stycket angivna grunder lämna det land där han eller hon varit bosatt. 4 § De ändringar som gjorts i paragrafens två första stycken är i huvudsak följdändringar till de föreslagna ändringarna i 2 och 3 §§. Genom att möjlig- heterna att med hänsyn till mottagningsresurserna inte bevilja uppehålls- tillstånd uteslutande regleras i 8 §, kan särskilda skäl att vägra uppehålls- tillstånd enligt andra stycket 2 inte längre innefatta skäl som hänför sig till mottagningsresurserna. För att markera detta har på Lagrådets förslag lagts till att de särskilda skälen skall hänföra sig till den skyddssökandes person. Utformningen avviker vidare på en punkt från utredningens förslag genom att förslaget innebär att skyddet för konventionsflyktingar och för dem som riskerar förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet i princip blir detsamma. Paragrafens nuvarande tredje stycke förs i princip oförändrat över till 8 §, där alla bemyndiganden rörande asyl samlas. 8 § Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitten 9.1.2. och 11.3. Första och andra styckena har utformats i enlighet med förslag av Lagrådet. Första stycket ger regeringen möjligheter att i förordningens form peka ut vissa grupper som bör komma i fråga för skydd enligt 3 § första stycket 2. Att regeringen genom generella föreskrifter kan besluta om tidsbegränsat tillstånd för dessa kategorier följer av 2 kap. 4 a § första stycket. Genom det här intagna bemyndigandet får regeringen även möjlighet att föreskriva att en viss grupp har en principiell rätt till permanent uppehållstillstånd. Bemyndigandet tar sikte på situationen där en viss grupp bedöms ha ett varaktigt behov av skydd i Sverige. Andra stycket innebär att regeringen under hänvisning till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar ges rätt att i generella föreskrifter föreskriva att uppehållstillstånd inte får beviljas för den kategori som flyr undan en yttre eller inre väpnad konflikt eller en miljö- katastrof. Regeringen kan redan enligt nuvarande ordning bestämma detta för de nuvarande kategorierna krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar men endast genom ett beslut i ett överlämnat enskilt ärende. Ändringen innebär att regeringens ställningstaganden fortsättningsvis skall ges i form av en förordning. Någon saklig ändring av bestämmelsens tillämpning är däremot inte avsedd. Regeringen måste alltså utgå från att de som bedöms ha ett särskilt starkt behov av skydd skall ha rätt att få stanna även under de nu angivna förhållandena. Möjligheten skall vidare alltjämt utnyttjas endast i undantagsfall och det är viktigt att den tillämpas enhetligt eftersom upprepade förändringar i rätten till invandring skapar betydande rättsosäkerhet (prop. 1975/76:18 s. 108 och prop. 1983/84:144 s. 36). Vidare bör möjligheterna att genom internationellt samarbete komma till rätta med situationen anses vara uttömda. I tredje stycket bemyndigas regeringen att föreskriva vissa undantag från den i 3 kap. 4 § andra stycket intagna s.k. första asyllandsprincipen. Bestämmelsen har överförts från det nuvarande tredje stycket i samma bestämmelse. Någon ändring i sak har inte gjorts. Fjärde stycket är nytt. Därav följer att föreskrifter som regeringen meddelar enligt andra stycket skall anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader. 5 kap. 5 § Den nuvarande första punkten i paragrafen har delats upp i två punkter. Den föreslagna punkten 1 motsvarar första delen av nuvarande punkt 1. I en ny punkt 2 stadgas att fotografering och fingeravtryck alltid får tas av en utlänning som fyllt 14 år och som söker uppehållstillstånd och därvid åberopar skäl som avses i 3 kap. 2 eller 3 §. Den nuvarande förutsättningen att utlänningen inte kan styrka sin identitet tas alltså bort för detta fall. Den föreslagna tredje punkten motsvarar helt nuvarande punkt 2. 6 kap. 2-5 §§ De ändringar som gjorts i dessa paragrafer innebär endast att de särskilda bestämmelserna om förvar av barn skall gälla den som är under arton år i stället för som i dag den som är under sexton år. Ändringen har gjorts för att få överensstämmelse med barnkonventionen. Enligt konventionen skall som barn anses den som är under arton år och som inte är myndig enligt hemlandets lag. De särskilda bestämmelserna om förvar av barn bör dock tillämpas på alla som är under 18 år, oavsett om de enligt hemlandets lag är myndiga eller inte. 7 kap. 3 § Bakgrunden till ändringen i första stycket har behandlats i avsnitt 12.5. Enligt nuvarande ordning får ett beslut i fråga om uppehållstillstånd eller arbets- tillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd överklagas av utlänningen endast om tillståndsfrågan har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. Ändringen innebär att den kopplingen tas bort för avslagsbeslut i fråga om uppehållstillstånd och återkallelse av ett sådant tillstånd. En utlänning har alltså rätt att överklaga ett beslut varigenom en ansökan om uppehållstillstånd eller en begäran om förlängning av uppehållstillstånd avslås eller ett beslut om återkallelse av uppehållstillstånd även om beslutet inte är kopplat till ett avvisnings- eller utvisningsförordnande. Ändringen får störst genomslagskraft för personer som söker uppehållstillstånd före inresan i Sverige. Av tydlighetsskäl skall anmärkas att en utlänning som sökt permanent uppehållstillstånd men som beviljats ett tidsbegränsat tillstånd inte har rätt att överklaga beslutet. För beslut i fråga om arbetstillstånd eller återkallelse av sådant tillstånd görs ingen ändring. Sådana beslut kan överprövas endast om tillståndsfrågan behandlas i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. 11 § Paragrafen rör frågor om överlämnanden av ärenden dels från Statens Invandrarverk till Utlänningsnämnden, dels från båda dessa myndigheter till regeringen. Den har behandlats i avsnitt 11.4. Ändringen i andra stycket innebär att endast ärenden som inte avgjorts genom beslut som vunnit laga kraft får överlämnas till regeringen. Så kallade nya ansökningar enligt 2 kap. 5 b § kan inte längre bli föremål för regeringens avgörande. Utlänningsnämnden görs alltså till exklusivt forum för sådana ansökningar. I andra stycket anges vidare i fyra punkter under vilka förutsättningar ett ärende får överlämnas till regeringen för avgörande. Den första punkten har inte ändrats i sak. Ändringarna i de tre övriga punkterna innebär att myndigheternas möjligheter att överlämna ärenden inskränks i förhållande till nuvarande ordning. I andra punkten behandlas ärenden som innehåller säkerhetsaspekter (s.k. säkerhetsärenden) eller som har utrikespolitisk betydelse. Dessa får överlämnas endast om de bedöms ha sådan betydelse från säkerhetssynpunkt eller från utrikespolitisk synpunkt att regeringen bör pröva dem. För säkerhetsärendenas vidkommande innebär detta att ärenden som kännetecknas av att ansökan under alla förhållanden skall avslås därför att de skäl som åberopats är otillräckliga för att bevilja tillstånd inte längre får överlämnas. Frågan om de åberopade skälens bärighet måste alltså prövas fullt ut av myndigheterna även om säkerhetsskäl åberopas. När myndigheterna däremot gör bedömningen att skäl för uppehållstillstånd finns men att säkerhetsskäl kan tala emot att bevilja tillstånd bör ärendena liksom enligt nuvarande ordning överlämnas till regeringen för avgörande. Endast de sistnämnda ärendena kan nämligen sägas ha sådan betydelse av säkerhetsskäl att regeringen bör pröva dem. De ärenden som enligt nuvarande ordning överlämnas för att de inrymmer utrikespolitiska aspekter är mycket få. Ändringen innebär för deras vidkommande att Invandrarverket inte bör överlämna ärenden där verket avser att avslå ansökan. En förstainstansprövning med den utgången uppfyller inte lagtextens rekvisit att ärendet är av sådan betydelse att regeringen bör pröva det. Sökanden har möjlighet att överklaga beslutet till Utlänningsnämnden som får bedöma om ärendet bör överlämnas eller inte. Regeringens förslag bygger på att regeringen fortsättningsvis i större utsträck- ning skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden genom att meddela generella föreskrifter. I vissa fall har det dock ansetts nödvändigt att ha kvar beslut i enskilda ärenden som ett regeringens styrmedel. Ändringen i tredje punkten skall ses mot den bakgrunden. Ärenden bör alltså överlämnas endast i den situationen där regeringen inte lämpligen kan ge vägledning genom utfärdandet av en förordning. Fjärde punkten öppnar en möjlighet för överlämnanden av ärenden som har prejudikatbetydelse men som är av så speciellt slag att de inte lämpar sig för utnyttjande av förordningsmetoden. Möjligheten att överlämna ärenden enligt denna punkt bör utnyttjas med restriktivitet. Detta framgår av uttryckssättet av synnerlig betydelse för denna lags tillämpning. Tredje stycket anger formen för myndigheternas överlämnande av ärenden. Den nuvarande ordningen innebär att Invandrarverket får lämna över ärenden direkt till regeringen varefter regeringen i flertalet fall hör Utlänningsnämnden innan ärendet avgörs. Denna ordning ändras nu så att Invandrarverket i en överlämnandesituation först måste sända ärendet till Utlänningsnämnden för yttrande. Utlänningsnämnden är därefter skyldig att skyndsamt vidarebefodra ärendet till regeringen med ett eget yttrande som bl.a. måste innehålla nämndens uppfattning i överlämnandefrågan. Liksom hittills gäller ordningen endast för de ärenden där ett beslut från verket hade kunnat överklagas till nämnden. Ändringen i tredje stycket innebär slutligen också att den i princip aldrig utnyttjade möjligheten för regeringen att lämna över ett av Invandrarverket överlämnat ärende till Utlänningsnämnden tas bort. 8 kap. 1 § I paragrafen har ett tillägg gjorts så att hinder mot verkställighet också skall anses föreligga beträffande den som riskerar omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Som angetts i kommentaren till 3 kap. 3 § bör ett tillägg av denna innebörd göras för att få överensstämmelse med artikel 3 i Europarådskonventionen. Även sedan de kategorier som avses i denna paragraf fått ett särskilt skydd enligt 3 kap. 3 § första stycket 1 bör det särskilda skyddet mot verkställighet finnas kvar. Skyddet mot verkställighet får främst betydelse när verkställighetshindret uppkommer eller blir känt först efter det att laga- kraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger. Enligt den nya lydelsen får en avvisning eller en utvisning aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i den fara som anges i paragrafen. Enligt nuvarande lydelse krävs grundad anledning. Ändringen har tillkommit för att markera att beviskraven inte får ställas alltför högt när det gäller påståenden om risk för dödsstraff, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram. Utlänningens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. Den ändrade lydelsen får betydelse också vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd; hänsyn till om utlänningen på grund av bestämmelserna i förevarande paragraf inte kan sändas till ett visst land skall ju enligt 4 kap. 12 § första stycket tas när en fråga om avvisning eller utvisning prövas, vilket innebär att sådan hänsyn skall tas också vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd. 3 § Paragrafen utgår som en följd av att det särskilda skyddet för krigsvägrare i 3 kap. 3 § utgår. 4 § Ändringen innebär att det särskilda skydd mot verkställighet som i dag gäller beträffande s.k. de factoflyktingar i stället kommer att gälla dem som omfattas av 3 kap. 3 § första stycket 2, dvs. personer som flyr undan en väpnad konflikt eller en miljökatastrof. I likhet med vad som anförts i kommentaren till 1 § får verkställighetssskyddet betydelse framför allt om den väpnade konflikten eller miljökatastrofen inträffar efter det att beslut om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft. Skyddet mot verkställighet enligt denna paragraf gäller således endast dem som omfattas av 3 kap. 3 § första stycket 2. För dem som avses i 3 kap. 3 § första stycket 3 kommer samma skydd mot verkställighet som för flyktingar att gälla enligt bestämmelserna i 2 §. För detta krävs ingen lagändring. 8 § Ändringen innebär att den tid inom vilken beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet skall fattas i normalfallet skall räknas från tidpunkten för ingivande av den första ansökan om uppehållstillstånd och inte som i dag från inresan. På förslag av Lagrådet har lagtexten förtydligats så att det klart skall framgå att utgångspunkten för beräkningen av tremånaderstiden är den första ansökan om uppehållstillstånd som sökanden gjort efter den senaste inresan i landet. Ansökningar som sökanden kan ha gjort under en tidigare vistelse i Sverige eller från ett annat land saknar självfallet betydelse vid tidsberäkningen. Ändringen har kommenterats närmare i avsnitt 9.3.4. 10 a § Bakgrunden till bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.4. Den tar som framgår av ordalydelsen sikte på situationen där ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda begär att Sverige skall inhibera verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Avsikten med bestämmelsen är att säkerställa att verkställigheten av sådana avlägsnandebeslut stoppas till dess att organet har hunnit ta ställning till ärendena. De internationella organ som avses är sådana som har folkrättslig behörighet att väcka en fråga av detta slag, dvs. organ som Sverige har lämnat medgivande att ta emot klagomål från enskilda. Exempel på sådana organ är den europeiska kommissionen och domstolen för de mänskliga rättigheterna samt den kommitté som övervakar efterlevnaden av FN:s tortyrkonvention. Regeln är försedd med ett undantag som skall tolkas ytterst restriktivt. En framställning om inhibition av detta slag är i och för sig inte folkrättsligt bindande. Den bör trots detta i princip alltid följas eftersom konventions- organen annars inte har möjlighet att göra en effektiv prövning. Bestämmelser om vilken myndighet som skall pröva inhibitionsfrågan finns i 8 kap. 9-10 §§ UtlL. 10 kap. 5 § Ändringen i första stycket innebär att straffet för den som organiserar verksamhet för att främja att utlänningar reser till Sverige utan erforderliga tillstånd höjs från högst två års fängelse till högst fyra års fängelse. Med hänsyn till den syn på brott av detta slag som kommit till uttryck genom höjningen av straffmaximum bör även när brottet är mindre allvarligt kunna dömas till fängelse. I sådana fall får enligt förslaget dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Brottet bör kunna anses vara mindre allvarligt exempelvis om det står klart att brottet varit av engångsnatur och avsett någon enstaka person. 11 kap. 1 § Paragrafen reglerar inslaget av muntlig handläggning vid myndigheternas hantering av asylärenden och vissa ärenden som rör utlänningar som omfattas av EES-avtalet. Den har behandlats närmare i avsnitt 12.3. I första stycket behandlas handläggningen vid Invandrarverket. I första meningen anges att en person som har ansökt om asyl inte får avvisas innan verket har haft muntlig handläggning. Muntlig handläggning är alltså obligatorisk i dessa fall. Om utlänningen begär det skall Invandrarverket ha muntlig handläggning även i övriga asylärenden med undantag för de ärenden där en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Detta framgår av den i sak oförändrade andra meningen i första stycket. Bestämmelsens utformning hindrar inte att Invandrarverket i en massflyktssituation meddelar positiva beslut om uppehållstillstånd på ett rent skriftligt underlag. I den situationen ankommer det på regeringen att förordningsvägen reglera om tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd skall beviljas dem som söker skydd enligt 3 kap. 3 § första stycket 2. Muntlig handläggning torde därvid i flertalet ärenden sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd om Invandrarverket meddelar ett positivt beslut på grund av föreskrifter i en sådan förordning. Formen för den muntliga handläggningen bestäms av Invandrarverket. Andra stycket reglerar handläggningen av asylärenden vid Utlänningsnämnden. Ändringen innebär att Utlänningsnämnden får avslå en begäran om muntlig handläggning endast om det står klart att en sådan handläggning är obehövlig. Denna utformning tillåter nämnden att underlåta muntlig handläggning i de fall där utredningsmaterialet klart visar att utlänningen bör beviljas uppehållstillstånd eller när det står klart att de åberopade uppgifterna under inga förhållanden är tillräckliga för ett bifallsbeslut. Även när det gäller ärenden vars utgång beror av en rent rättslig bedömning kan en muntlig handläggning många gånger vara obehövlig. I åtskilliga ärenden är emellertid ärendets utgång avhängigt av att en tilltrosbedömning görs. Beträffande de ärendena är utrymmet för ett avslag på en begäran om muntlig handläggning mer begränsat. Avsikten är dock inte att muntlig handläggning måste hållas i alla dessa fall. I de fall där nämnden redan av innehållet i de åberopade uppgifterna kan sluta sig till att de inte är överensstämmande med verkligheten bör ett muntligt inslag kunna avvaras. Däremot finns det knappast något utrymme för att avslå en begäran om sådan handläggning i ärenden där en tilltrosbedömning kan sägas ha direkt betydelse för frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. Tredje stycket är nytt och reglerar Utlänningsnämndens skyldighet att hålla muntlig handläggning i ärenden där en utlänning som omfattas av EES-avtalet har överklagat beslut varigenom Invandrarverket har avvisat eller utvisat eller meddelat ett negativt beslut i fråga om uppehållstillstånd för honom eller henne under åberopande av skäl som är hänförliga till allmän ordning eller säkerhet. Bestämmelserna införs för att tillgodose de minimigarantier som ställs upp i artikel 9 i direktiv 64/221/EEG (se avsnitt 12.5). När det gäller ärenden beträffande en utlänning som omfattas av avtalet och som har haft uppehållstillstånd i Sverige föreligger en obligatorisk skyldighet för nämnden att ha muntlig handläggning. I övriga fall är nämndens skyldighet inskränkt till de ärenden där utlänningen begär att få höras personligen och där en muntlig handläggning inte strider mot den nationella säkerhetens intresse. Ändringarna i fjärde stycket är endast av redaktionellt slag. Femte stycket innehåller en upplysning om att 1 a § innehåller särskilda bestämmelser om barns hörande i asylärenden. 1 a § Paragrafen är ny. Den innebär att barn i regel skall höras i samband med utredning vid ansökan om uppehållstillstånd. Den har utformats med utgångspunkt i bestämmelserna i artikel 12 i barnkonventionen. Den artikeln innebär att barn som är i stånd att bilda egna åsikter skall ha rätt att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Det överlämnas enligt konventionen till staten att avgöra om barnet skall höras direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och det skall ske på ett sätt som är förenligt med den nationella lagstiftningens procedurregler. Paragrafens formulering om klarläggande av vad barnet har att anföra är mer vittsyftande än artikeln, som begränsar sig till barnets åsikter. I paragrafen har lagts till att barnet inte skall höras om det är olämpligt. Så kan vara fallet exempelvis om det rör sig om ett litet barn eller om barnets psykiska hälsa talar mot att barnet hörs. 1 b § Paragrafen är ny. Den innebär att den som är förordnad som offentligt biträde för ett barn i ett ärende enligt utlänningslagen också skall vara barnets ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser. Bestämmelsen har utformats efter förebild av motsvarande bestämmelse i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga som nyligen (SFS 1995:1244) förts in i den lagen. 3 § Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.4. Förvaltningsmyndigheters allmänna skyldighet att motivera sina beslut regleras i 20 § FL. En erinran om detta finns intagen i första stycket. I paragrafen fastställs vidare de avvikelser från denna ordning som gäller för ärenden enligt utlänningslagen. Av andra stycket framgår att alla beslut i fråga om uppehållstillstånd måste vara motiverade, dvs. även de positiva besluten. Detta innebär en ändring i förhållande till nuvarande ordning som bl.a. endast ställer anspråk på att skälen för negativa beslut skall redovisas. Hur motiveringen skall se ut bestäms av myndigheterna. Rent allmänt kan dock beträffande den nytillkomna kategorin positiva beslut sägas att ett beslut som innebär att en person beviljas permanent uppehållstillstånd bör vara utformat så att det klart framgår varför sökanden har beviljats tillståndet och vilka omständigheter som konstituerar detta ställningstagande. När det gäller de tidsbegränsade uppehållstillstånden finns ett större utrymme för variationer. I många fall av beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök eller gästsstudier eller på grund av uppskjuten invandringsprövning torde en schablonartad motivering vara tillräcklig medan skälen för ett tidsbegränsat tillstånd på grund av en vandel- anmärkning bör vara mer individualiserat utformade. Det nya tredje stycket motsvarar de bestämmelser om motivering av beslut om visering och arbetstillstånd som finns i de nuvarande första och andra styckena. Vissa redaktionella ändringar har gjorts. Utlänningar som är medborgare i ett EES-land har rätt att resa in i Sverige utan krav på visering. Av tydlighetsskäl har därför markerats att de särskilda bestämmelser om motivering av viseringsbeslut som gäller för utlänningar som omfattas av EES-avtalet endast tar sikte på personer som är medborgare i ett land utanför EES-området. Den personkrets som avses är familjemedlemmar till EES-medborgare som är medborgare i ett land utanför avtalsområdet. 12 kap. 2 § I lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall fördes en ny paragraf, 6 §, in med ikraftträdande den 1 april 1992 (SFS 1991:1587). 1 § i samma lag ändrades (SFS 1994:1817) vidare i samband med Sveriges EU-anslutning. Som en följd av dessa ändringar bör hänvisningen i 12 kap. 2 § numera rätteligen avse lagen om immunitet och privilegier i vissa fall i dess helhet. 43. Regeringens bedömning: - Insatser internationellt och i Sverige bör ha det långsiktiga målet att flyktingar frivilligt skall kunna återvända under säkra förhållanden till sitt ursprungsland. Detta synsätt bör i princip prägla mottagandet av flyktingar i Sverige från första början. - Synsättet att en god integrering i det svenska samhället är den bästa förutsättningen för återvändande äger fortsatt giltighet. - Flyktingar som vill återvända men saknar medel för detta bör få utökat stöd. - Återvandringsprogram bör vara anpassade efter gruppernas olikartade situation. - För dem som får tidsbegränsat uppehållstillstånd bör inriktning på återvandring vara vägledande för hur vistelsetiden i Sverige skall utnyttjas. - Samverkan mellan myndigheter och organisationer bör utvecklas i lämpliga former. - Det bör även i fortsättningen vara möjligt att återinvandra till Sverige inom viss tid och beroende på graden av anknytning till vårt land. 44.Några särskilda övergångsbestämmelser föreslås inte. Det innebär att änd- ringarna skall tillämpas såväl i materiellt som i formellt hänseende omedelbart vid ikraftträdandet. 17.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga 21 a § Paragrafen är ny. Den innebär att vid en kollision mellan denna lag och utlänningslagen det i princip är utlänningslagen som tar över. Av förslaget till lag om ändring i utlänningslagen framgår dock att tidsbegränsat uppehålls- tillstånd i princip skall meddelas för den tid som ett barn under 18 år har behov av vård enligt lagen om vård av unga. Paragrafen har utformats med 29 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård som förebild. 17.3 Förslagen till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Ändringarna i dessa lagar är följdändringar till de ändringar som föreslås i utlänningslagen. Prop. 1996/97:25 17.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning 2 § Lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. som trädde i kraft den 1 juli 1994 innebär bl.a. att förläggningar för asylsökande kan drivas även av kommuner och enskilda och inte som tidigare enbart av Statens invandrarverk. Däremot skall alla asylsökande registreras vid en av Invandrarverket driven förläggning. 2 § lagen om introduktionsersättning måste ändras som en följd av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Prop. 1996/97:25