Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1996/97:54 Svenskt deltagande i fredsstyrka efter IFOR i Bosnien-Hercegovina Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 21 november 1996 Göran Persson Lena Hjelm-Wallén (Utrikesdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 510 personer till förfogande som ett svenskt bidrag till en multinationell fredsstyrka efter IFOR, när Förenta nationernas säkerhetsråd bemyndigat FN:s medlemsstater att upprätta en sådan styrka med uppgift att medverka till det fortsatta genomförandet av fredsöverenskommelsen för Bosnien-Hercegovina. Kostnaderna för den svenska insatsen beräknas uppgå till 399 miljoner kronor för år 1997. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Ärendet och dess beredning 4 3 Bakgrund 4 3.1 Allmän beskrivning av läget i Bosnien-Hercegovina 4 3.2 FN:s fredsfrämjande insatser i f.d. Jugoslavien 6 3.3 Den nuvarande IFOR-styrkan 6 3.4 Den fortsatta fredsprocessen 7 3.5 Multinationell fredsstyrka efter IFOR 8 3.6 Avtalsfrågor 9 4 Regeringens överväganden 9 1 Förslag till riksdagsbeslut 2 Regeringen föreslår att riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 510 personer till förfogande som ett svenskt bidrag till en multinationell fredsstyrka efter IFOR, när Förenta nationernas säkerhetsråd bemyndigat FN:s medlemsstater att upprätta en sådan styrka med uppgift att medverka till det fortsatta genomförandet av fredsöverenskommelsen för Bosnien-Hercegovina. 1 Ärendet och dess beredning 2 I regeringens proposition 1995/96:113 Svenskt deltagande i fredsstyrka i f.d. Jugoslavien föreslog regeringen att riksdagen skulle ge sitt medgivande till att ställa en väpnad styrka till förfogande som ett svenskt bidrag till den multinationella fredsstyrkan IFOR (Peace Implementation Force). Propositionen bifölls av riksdagen den 15 december 1995. IFOR:s uppdrag har varit att medverka till genomförandet av den fredsöverenskommelse för Bosnien-Hercegovina som undertecknades den 14 december 1995 i Paris av företrädare för Bosnien-Hercegovina, Kroatien och Förbundsrepubliken Jugoslavien. Enligt FN:s säkerhetsråds resolution 1031 från den 15 december 1995 skall det mandat som grundar IFOR ses över ett år efter det att IFOR övertagit ansvaret i Bosnien-Hercegovina från FN:s skyddsstyrka (UNPROFOR) samt ställning tas till om mandatet skall förlängas eller ej. IFOR övertog ansvaret från UNPROFOR den 20 december 1995. Frågan om en förnyad insats efter IFOR har diskuterats bland truppbidragare sedan en tid tillbaka. Det förväntas att säkerhetsrådet under december 1996 antar en resolution vari medlemsstaterna ges mandat att upprätta en multinationell fredsstyrka efter IFOR med uppgift att medverka till det fortsatta genomförandet av fredsöverenskommelsen för Bosnien- Hercegovina. Förberedelsearbetet för ett svenskt truppdeltagande i den nya fredsstyrkan har redan inletts. Kontakter med Nordatlantiska försvarsorganisationen (NATO) och FN samt de stater som förväntas ingå i styrkan har tagits. Diskussioner pågår vidare om den militära och legala strukturen för det svenska deltagandet. I dessa diskussioner har samråd skett med Försvarsmakten. Det är av stor vikt att fredsstyrkan efter IFOR kan påbörja sitt uppdrag omedelbart i anslutning till den tidpunkt då den nuvarande IFOR-styrkans mandat upphör. Planering och samordning mellan de stater som förväntas ingå i fredsstyrkan efter IFOR har därför skett och sker i förväg utifrån vissa antaganden. Dessa omständigheter gör att ärendet har beretts skyndsamt och att förlag måste föreläggas riksdagen redan innan resolutionen från FN:s säkerhetsråd föreligger. Ärendet medför ingen lagstiftning och någon remissbehandling har inte skett. 1 Bakgrund 2 3.1 Allmän beskrivning av läget i Bosnien-Herecegovina 3 En allomfattande fredsöverenskommelse för Bosnien-Hercegovina undertecknades av företrädare för Bosnien-Hercegovina, Kroatien och Förbundsrepubliken Jugoslavien i Paris den 14 december 1995. Överenskommelsen tillkom efter ett intensivt internationellt förhandlingsarbete och syftar till att skapa långsiktig fred och stabilitet i Bosnien-Hercegovina. Överenskommelsen skulle också lägga en grund för demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och ekonomisk utveckling i landet. En grundprincip i överenskommelsen var att Bosnien-Hercegovina skulle bestå som en enad och suverän stat med två entiteter, dels den bosnisk-kroatiska federationen, dels den serbiska republiken. En fördelning av territoriet inom Bosnien-Hercegovina gjordes enligt vilken den bosnisk- kroatiska federationen tilldelades 51 procent och den serbiska republiken 49 procent. En multinationell fredsstyrka (IFOR) skulle medverka i överenskommelsens genomförande bland annat genom att upprätta en separationszon mellan de stridande parterna (se avsnitt 3.3 nedan). Överenskommelsen innehöll konstitutionella principer enligt vilka centrala regeringsstrukturer skulle upprättas i huvudstaden Sarajevo. Vidare ingick i överenskommelsen bestämmelser om mänskliga rättigheter, fria val och flyktingars rätt att återvända. I enlighet med överenskommelsen utsågs en Hög Representant med uppgift att övervaka och samordna genomförandet av de civila delarna av överenskommelsen. FN:s högkommissarie för flyktingar (UNHCR) fick uppgifter vad gällde flyktingars återvändande och Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) fick uppdrag vad gällde rustningskontroll och övervakning av allmänna och fria val i Bosnien-Hercegovina. Arbetet med att genomföra fredsöverenskommelsen har givit skiftande resultat. De väpnade striderna kunde stoppas och den militära uppgiften att skilja de stridande parterna åt och upprätta en separationszon löstes relativt snabbt av IFOR i enlighet med fredsöverenskommelsen. Val till presidentrådet, parlamentet m.m., som senare bekräftades av OSSE, kunde hållas den 14 september 1996 i enlighet med fredsöverenskommelsen. De planerade lokalvalen sköts dock upp. Överenskommelser om normalisering, inklusive upprättande av diplomatiska förbindelser, har ingåtts dels mellan Kroatien och Förbundsrepubliken Jugoslavien den 23 augusti 1996, dels mellan Bosnien-Hercegovina och Förbundsrepubliken Jugoslavien den 3 oktober 1996. Misstron mellan de olika befolkningsgrupperna i Bosnien-Hercegovina kvarstår emellertid och läget är fortfarande spänt på flera håll i landet. Även om IFOR:s närvaro verkar avhållande på parterna, kan det inte uteslutas att nya strider så småningom kan bryta ut. Någon allmän rörelsefrihet existerar ännu inte i landet och flyktingåtervandring i större skala har hittills inte kommit till stånd. Arbetet med den civila implementeringen har intensifierats efter de allmänna valen i Bosnien-Hercegovina den 14 september 1996. Det faktiska upprättandet av de nya gemensamma institutionerna har stött på betydande svårigheter. Först efter utdragna förhandlingar och påtryckningar från det internationella samfundet kunde det nya presidentrådet hålla sitt första möte. De lokalval som skulle ha hållits tillsammans med övriga allmänna val den 14 september 1996 har skjutits upp två gånger på grund av tvister beträffande tillämpningen av bestämmelserna och andra problem. .1 FN:s fredsfrämjande insatser i f.d. Jugoslavien FN:s skyddsstyrka (UNPROFOR), som inrättades av FN:s säkerhetsråd under våren 1992, avslutade sin verksamhet i Bosnien-Hercegovina vid årsskiftet 1995/96. Sverige deltog i denna fredsbevarande insats med drygt 1000 FN-soldater i en nordisk bataljon. FN:s mission i Bosnien-Herecegovina (UNMIBH) inrättades i slutet av december 1995. I denna ingår FN:s civilpolisstyrka (IPTF) med huvudsaklig uppgift att utbilda och övervaka lokala polisstyrkor i Bosnien- Hercegovina. Närmare 1 700 civilpoliser ingår i IPTF, varav 40 från Sverige. I FN:s mission i Bosnien-Hercegovina ingår även en enhet med uppgift att bistå parterna med minröjning. Sedan årsskiftet 1992/93 finns en fredsbevarande FN-styrka i Makedonien (UNPREDEP). Detta är första gången FN-styrkor utplaceras i förebyggande syfte. För närvarande deltar Sverige i UNPREDEP med ca 40 soldater ingående i en nordisk bataljon. I januari 1996 inrättade FN:s säkerhetsråd en fredsbevarande insats i östra Kroatien (UNTAES). Denna har bl.a. haft till uppgift att övervaka den demilitarisering av området som parterna kom överens om i ett särskilt avtal från november 1995. Sveriges bidrag till UNTAES uppgår f.n. till tio civilpoliser och fem militära observatörer. FN:s säkerhetsråd har även inrättat en observatörsmission, som har till uppgift att övervaka demilitariseringen av Prevlakahalvön (UNMOP). Sverige bidrar f.n. med två observatörer i denna mission. .1 Den nuvarande IFOR-styrkan 2 IFOR-insatsen grundar sig på ett mandat från FN:s säkerhetsråd. I resolution 1031, enhälligt antagen av FN:s säkerhetsråd den 15 december 1995, bemyndigades FN:s medlemsstater att i samarbete med NATO upprätta en multinationell fredsstyrka (IFOR) med uppgift att medverka till genomförandet av fredsöverenskommelsen i Bosnien-Hercegovina. IFOR uppmanades även att regelbundet rapportera till säkerhetsrådet. Säkerhetsrådet beslöt vidare att, ett år efter det att IFOR övertagit ansvaret i Bosnien-Hercegovina från FN:s skyddsstyrka (UNPROFOR), se över det bemyndigande som givits i resolutionen samt ta ställning till om bemyndigandet skall förlängas eller ej. Den 20 december 1995 övertog IFOR ansvaret från UNPROFOR. IFOR, som leds av NATO, är indelad i tre divisioner ledda av Frankrike, Storbritannien respektive USA. En nordisk-polsk brigad, inkluderande en svensk bataljon, ingår i den av USA ledda divisionen. Utöver Sverige deltar Danmark, Finland, Norge och Polen i denna brigad. Under slutet av 1996 har en lettisk kontingent tjänstgjort tillsammans med den svenska bataljonen. Dessutom har en litauisk kontingent deltagit i den danska bataljonen. Under 1996 har IFOR som mest omfattat ca 60 000 man. Det svenska deltagandet i IFOR uppgår f.n. till ca 840 man. De flesta ingår i den svenska bataljonen. Därtill kommer en mindre del i brigadens stabskompani. Svensk personal ingår också i en underhållsenhet placerad i Ungern. Svenska officerare tjänstgör vid brigadsstaben och andra staber inom IFOR. IFOR:s primära uppgifter enligt fredsöverenskommelsen har varit att vid behov separera parternas militära styrkor, upprätta separationszoner samt att övervaka dessa. I överenskommelsen ger parterna sitt uttryckliga medgivande till att IFOR placeras i området. Uppdraget har därigenom liknat traditionell fredsbevarande verksamhet. En skillnad är dock att IFOR:s mandat grundar sig på en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd med stöd av kapitel VII i FN-stadgan (ovannämnda resolution 1031). Det betyder att styrkan, i syfte att genomföra sitt mandat, har befogenhet att, vid behov, tillgripa militära tvångsmedel som går utöver strikt självförsvar. IFOR har även haft en understödjande uppgift för civila och humanitära delar förknippade med fredsöverenskommelsen såsom att bistå IPTF, UNHCR och andra organisationer i Bosnien-Hercegovina. IFOR har vidare givit stöd till UNTAES i östra Kroatien. .1 Den fortsatta fredsprocessen 2 Fredsimplementeringsrådet (PIC), som är det huvudsakliga internationella forum där fredsprocessen i Bosnien-Hercegovina behandlas, håller sin tredje konferens i London den 4-5 december 1996. Avsikten med mötet är att fastställa villkor och tidsplaner för det fortsatta genomförandet av fredsöverenskommelsen. Bland de frågor som avses behandlas vid den kommande konferensen finns frågan om hur de nya gemensamma institutionerna skall utvecklas samt hur respekten för de mänskliga rättigheterna skall stärkas. Likaså är det nödvändigt att avsevärt förbättra det allmänna civila säkerhetsläget i landet. En acceptabel trygghetsnivå måste uppnås för alla befolkningsgrupper över hela territoriet och rörelsefrihet måste garanteras. Den Höge Representantens funktion som samordnare av den civila implementeringen bör stärkas ytterligare för att arbetet skall kunna bedrivas mer effektivt. Flyktingar måste beredas möjlighet att återvända till sina hem. Återuppbyggnadsinsatserna kommer även fortsättningsvis att i stor utsträckning fokuseras på att återställa infrastrukturella funktioner, inklusive reparation och nybyggnation av bostäder. Ökad satsning kommer dessutom att ske på att bygga upp ekonomin och att stödja inrättandet av demokratiska strukturer. Det är viktigt att tidsperspektivet för detta är realistiskt. Även om väpnade strider inte pågår idag i Bosnien-Hercegovina, .1 Multinationell fredsstyrka efter IFOR 2 FN:s säkerhetsråd förväntas i december 1996 bemyndiga FN:s medlemsstater att upprätta en multinationell fredsstyrka efter IFOR att fortsatt medverka till genomförandet av fredsöverenskommelsen för Bosnien-Hercegovina. Fredsstyrkan beräknas uppgå till 25 000 - 30 000 personer och förväntas alltjämt ledas av NATO. Sedan i början av november har NATO:s europakommando (LANDCENT) övertagit det markoperativa kommandot för IFOR. Inom NATO planeras även att fredsstyrkan leds från Sarajevo av en amerikansk befälhavare, nämligen chefen för LANDCENT. Enligt planerna kommer fredsstyrkan att liksom IFOR bestå av tre reducerade divisioner ledda av Frankrike, Storbritannien och USA. En reducerad nordisk-polsk brigad, inkluderande en svensk bataljon, planeras fortsatt ingå i den amerikanska divisionen. Utöver Sverige förväntas Danmark, Finland, Polen och Norge delta i den nordisk-polska brigaden. En lettisk kontingent planeras fortsatt tjänstgöra tillsammans med den svenska bataljonen under delar av 1997. Det är regeringens avsikt att det svenska deltagandet i huvudsak skall utgöras av en reducerad bataljon. Styrkan skall även fortsättningsvis utgöra en del av Försvarsmaktens utlandsstyrka. Fredsstyrkans huvuduppgifter förväntas i stort sammanfalla med IFOR:s, dvs. övervaka separationszonen samt upprätthålla rörelsefrihet och säkerhet i Bosnien-Hercegovina. IFOR opererar på grundval av att parterna i fredsöverenskommelsen har givit sitt uttryckliga medgivande till att en multinationell styrka placeras i området. Motsvarande förutsätts gälla även för den nya fredsstyrkan. Uppdraget kommer därigenom också i framtiden att likna traditionell fredsbevarande verksamhet. En skillnad är dock att fredsstyrkans mandat, liksom IFOR:s, kommer att grunda sig på en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd med stöd av kapitel VII i FN- stadgan. Det betyder att fredsstyrkan vid behov kan tillgripa militära tvångsmedel som går utöver strikt självförsvar. På basis av säkerhetsrådets mandat kommer enhetliga uppträdanderegler, Rules of Engagement, att fastställas för fredsstyrkan. Dessa förutsätts inte skilja sig nämnvärt från dem som gällt för IFOR och kommer därigenom att ge den nya fredsstyrkan samma möjlighet till ett kraftfullt militärt uppträdande. En utgångspunkt är alltjämt att uppgifterna för befintliga förband kommer att anpassas till deras utbildning, utrustning och graden av samövning med andra nationer. Vidare förutsätts att samtliga deltagande förband lyder under en enhetlig befälsstruktur. En sådan är väsentlig för operationens effektivitet och truppens säkerhet. Inriktningen är att den svenska bataljonens uppgifter inte förändras eller utökas nämnvärt. Den svenska bataljonen organiseras i syfte att förutom rörlig patrullering kunna utföra ammunitions- och minröjning. Uppdraget gör det angeläget att medverkande truppkontingent har kunskaper om den politiska situationen i landet, mänskliga rättigheter, humanitär rätt och flyktingfrågor. .1 Avtalsfrågor 2 Sveriges deltagande i en multinationell fredsstyrka efter IFOR förutsätts regleras genom ett avtal om deltagande (Participation Agreement). Det kan förväntas att gällande avtal mellan Sverige och NATO rörande det svenska deltagandet i IFOR, liksom andra avtal som Sverige ingått i detta sammanhang, förlängs vid ett svenskt deltagande i fredsstyrkan efter IFOR. 1 Regeringens överväganden Regeringens förslag: Riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 510 personer till förfogande som ett svenskt bidrag till en multinationell fredsstyrka efter IFOR, när Förenta nationernas säkerhetsråd bemyndigat FN:s medlemsstater att upprätta en sådan styrka med uppgift att medverka till det fortsatta genomförandet av fredsöverenskommelsen för Bosnien-Hercegovina. 1 Skälen till regeringens förslag: Det finns ett uppenbart behov av en fortsatt internationell militär närvaro i Bosnien-Hercegovina efter IFOR. De väpnade striderna har visserligen stoppats och parterna skilts från varandra av IFOR. Stora internationella ansträngningar har gjorts för att driva på genomförandet av fredsöverenskommelsens civila delar i Bosnien-Hercegovina. Val har hållits och uppbyggnaden av nya strukturer har påbörjats. Parterna har inlett ett samarbete med varandra. Många svårigheter återstår emellertid. De lokala valen har tills vidare skjutits upp. Misstron mellan de olika befolkningsgrupperna är betydande och spänningen är fortfarande hög på flera platser i Bosnien-Hercegovina. Någon rörelsefrihet existerar inte och flyktingåtervändandet har inte kommit i gång i större skala. IFOR:s närvaro har verkat avhållande på parterna. Utan en kraftfull internationell militär närvaro i Bosnien-Hercegovina skulle väpnade strider snabbt kunna återuppstå. En fortsatt internationell militär närvaro är nödvändig för att undvika nya strider och ytterligare lidanden för den redan mycket hårt drabbade civilbefolkningen. Den fortsatta fredsimplementeringen på den civila sidan kräver också en fortsatt internationell militär närvaro som kan skänka allmän stabilitet åt situationen i landet. Det är viktigt att genomförandet av fredsöverenskommelsens civila delar nära samordnas med de militära komponenterna, och att fredsstyrkan efter IFOR ses som en del av en sammanhållen politik från det internationella samfundet syftande till att skapa långsiktig fred och stabilitet i f.d. Jugoslavien. Sverige har lämnat omfattande bidrag till fredsansträngningarna i f.d. Jugoslavien, bland annat genom att bidra med trupp till FN:s fredsbevarande operationer och IFOR. Sverige har även deltagit aktivt i det diplomatiska arbetet rörande konflikten. De svenska insatserna har utgjort ett viktigt bidrag till fredsprocessen. Detta gäller inte minst inom IFOR, där Sveriges bidrag har rönt uppskattning. Förutom insatserna på de militära och diplomatiska områdena har Sverige varit en av de största bidragsgivarna vad gäller humanitär hjälp och återuppbyggnadsinsatser i f.d. Jugoslavien. Sammanlagt uppgår de svenska biståndsinsatserna hittills till över 1,3 miljarder kronor. Sverige har dessutom givit över 82 000 flyktingar från f.d. Jugoslavien permanent fristad, varav 59 000 från Bosnien-Hercegovina. Mot denna bakgrund finns det starka skäl för svenskt deltagande i en multinationell fredsstyrka efter IFOR som en del av fortsatt aktiv svensk medverkan i de internationella ansträngningarna att åstadkomma en långsiktig och stabil fred i f.d. Jugoslavien. Svensk medverkan i en fredsstyrka efter IFOR bör även ses i ett vidare perspektiv. Sverige har tillfälle att aktivt och konkret tillsammans med Ryssland, andra europeiska stater och USA delta i gemensamma ansträngningar för att skapa fred och säkerhet i Europa. Sverige har också tillfälle att utveckla samarbetet med NATO inom ramen för en fredssfrämjande insats. Regeringen anser att mandatet för fredsstyrkan efter IFOR i Bosnien- Hercegovina måste grundas på en resolution i FN:s säkerhetsråd. Styrkans sammansättning bör ha ett brett internationellt deltagande. Såvitt gäller ledningen av insatsen framstår NATO:s strukturer som den enda realistiska möjligheten. Styrkan behöver inte vara lika omfattande som IFOR, men en slagkraftig och avhållande kapacitet måste bibehållas för att styrkan skall åtnjuta respekt. Det är väsentligt att Sverige får god insyn i och inflytande över både den politiska och militära planeringen av insatsen och dess operativa genomförande, särskilt genom permanent stabsmedverkan i fredsstyrkans ledningsstrukturer. Fortsatt samverkan inom en nordisk- polsk brigad eftersträvas. Det är vidare av vikt att säkra fortsatt samverkan inom den nordisk-polska brigaden. Den svenska styrkan bör liksom f.n. i huvudsak verka i nordöstra Bosnien-Hercegovina. Med beaktande av att fredsstyrkans mandat efter IFOR i allt väsentligt förväntas vara detsamma som gäller för den nuvarande IFOR-styrkan gör regeringen bedömningen att det för svensk trupps deltagande i styrkan behövs, liksom vad gällde för deltagande i nuvarande IFOR, ett medgivande av riksdagen enligt 10 kap 9 § första stycket 1 regeringsformen. Några lagstiftningsåtgärder för deltagandet är inte påkallade. Regeringen har i sin budgetproposition 1996/97:1 för året 1997 föreslagit att ett ramanslag anvisas under utgiftsområdet 6. Totalförsvar benämnt A2 Fredsfrämjande truppinsatser. På anslaget anvisas till regeringens disposition 472. 526. 000 kronor. Anslaget skall möjliggöra för regeringen att på mandat av FN eller OSSE kunna medverka med trupp i fredsfrämjande och humanitära insatser. Kostnaden för det svenska deltagandet om högst 510 personer har beräknats för år 1997 till 399 miljoner kronor. Enligt den planering och de förberedelser som vidtagits kommer det svenska reducerade truppbidraget att vara organiserat till den 1 februari 1997. Kostnaden per soldat blir lägre i fredsstyrkan efter IFOR jämfört med nuvarande IFOR-styrka då de förutsedda uppgifterna medger att förbandets beväpning och fordonsutrustning kan göras lättare och rörligare och därmed mindre kostnadskrävande. I beloppet ingår kostnader för att återställa den medförda materielen till stridsdugligt skick. Kostnaden för avveckling och hemtransport ingår dock ej i beloppet.