Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1996/97:83 Sverige och den inre marknaden Skr. 1996/97:83 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 6 mars 1997 Lena Hjelm-Wallén Leif Pagrotsky (Närings- och handelsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen ges en redovisning och bedömning av arbetet med EU:s inre marknad som skall leda till fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer samt Sveriges mål på detta område. Skrivelsen innehåller en fördjupad genomgång av det arbete som bedrivs inom varuområdet och de instrument som finns för att bevaka och förhindra uppkomsten av tekniska handelshinder. Innehållsförteckning 1 Den inre marknaden - Sveriges hemmamarknad................. 4 1.1 Skrivelsens syfte - ett helhetsperspektiv på den inre marknaden........................................... 4 1.2 Vad är den inre marknaden?.......................... 5 1.3 Framväxten av den inre marknaden.................... 6 1.4 Sverige och den inre marknaden...................... 8 2 Den inre marknadens roll för ekonomisk tillväxt och social utveckling................................................. 14 2.1 Sverige behöver en väl fungerande inre marknad...... 14 2.2 Kommissionens rapport om den inre marknadens följder och effektivitet........................................ 18 2.3 Kommissionens handlingsplan för ett förnyat engagemang i arbetet med den inre marknaden...................... 19 3 Grundläggande förutsättningar för en effektiv inre marknad. 22 3.1 Grundläggande principer för den inre marknaden...... 22 3.2 Genomförande av gemenskapslagstiftning.............. 25 3.3 Regelreformering.................................... 26 3.4 Övervakning......................................... 29 3.5 Administrativt samarbete............................ 29 3.6 Medborgarnas möjligheter i EU....................... 31 4 Grundläggande friheter på den inre marknaden............... 31 4.1 Fri rörlighet för varor............................. 31 4.1.1 Tekniska handelshinder........................ 32 4.1.2 Harmoniserad lagstiftning..................... 33 4.1.3 Marknadskontroll.............................. 35 4.1.4 Standardisering............................... 36 4.1.5 Inre marknaden - arrangemang med tredje land.. 37 4.1.6 Informationsprocedurer för att undvika handelshinder - 83/189-proceduren............................. 38 4.1.7 Informationsprocedurer för att undvika handelshinder - en ny procedur................................ 41 4.1.8 Handelshinderarbetet.......................... 41 4.1.9 Några viktiga produktområden.................. 43 4.2 Fri rörlighet för tjänster och kapital ............. 49 4.2.1 Allmän beskrivning............................ 49 4.2.2 Finansiella tjänster och kapital.............. 52 4.2.3 Informationssamhällets tjänster............... 53 4.2.4 Audiovisuella tjänster........................ 54 4.2.5 Telekommunikationstjänster.................... 55 4.2.6 Transporter................................... 56 4.2.7 Energiområdet................................. 59 4.2.8 Transeuropeiska nät........................... 60 4.3 Fri rörlighet för personer.......................... 61 4.3.1 Arbetskraftens fria rörlighet................. 61 4.3.2 Social trygghet............................... 61 4.3.3 Examenserkännande............................. 62 4.3.4 Schengenavtalet och den fria rörligheten för personer 62 5 Områden av särskild betydelse för den inre marknaden....... 64 5.1 Konkurrenspolitik................................... 64 5.2 Statsstöd........................................... 65 5.3 Offentlig upphandling............................... 67 5.4 Konsumentpolitik.................................... 69 5.5 Associationsrätt.................................... 70 5.6 Immaterialrätt...................................... 71 5.7 Åtgärdsprogrammet TULL 2000......................... 73 5.8 Skatter............................................. 75 5.9 Forskning och utveckling............................ 77 5.10 Regional- och strukturpolitik....................... 78 5.11 Miljöpolitik........................................ 80 5.12 Den sociala dimensionen............................. 82 5.12.1 Arbetsrätt.............................. 83 5.12.2 Arbetsmiljö............................. 83 5.12.3 Jämställdhet mellan kvinnor och män..... 85 5.12.4 Handikappfrågor......................... 86 6 Andra frågor av betydelse för den inre marknaden........... 86 6.1 Regeringskonferensen................................ 86 6.2 Den ekonomiska och monetära unionen................. 88 6.3 Utvidgningen........................................ 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 mars 1997..... 92 1 Den inre marknaden - Sveriges hemmamarknad -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: EU:s inre marknad har skapat | | förutsättningar för att stärka europeiskt näringsliv och den | | enskilde medborgaren. Genomförandet av den inre marknaden har | | skapat hemmamarknadsliknande förhållanden på ett område som | | omfattar 370 miljoner invånare. Det handlar nu om en politisk | | vilja att få den inre marknaden att fungera bättre och ta vara på| | dess möjligheter. För Sveriges del har EU-medlemskapet inneburit| | en möjlighet att inte bara fullt ut ta del i utan också kunna | | påverka den inre marknadens utveckling. | -------------------------------------------------------------------- 1.1 Skrivelsens syfte - ett helhetsperspektiv på den inre marknaden Ett väsentligt motiv för Sveriges deltagande i EES-samarbetet var tillgången till den inre marknaden och genom inträdet i EU har vi fått möjlighet att aktivt påverka beslutsprocessen. Det grundläggande syftet med denna skrivelse är att redovisa regeringens syn på den inre marknaden. Detta är särskilt viktigt eftersom en effektivt fungerande inre marknad har en nyckelroll för möjligheterna till en god utveckling för Sverige i ekonomiskt och socialt hänseende. Tidpunkten för att nu ta upp den inre marknaden ur detta perspektiv på den politiska dagordningen skall ses mot de viktiga beslut för den inre marknadens framtid som förestår under den närmaste framtiden. I skrivelsen presenteras, mot bakgrund av kommissionens rapport och den diskussion som pågår i medlemsstaterna, regeringens syn på den inre marknaden sådan den i dag ter sig. En analys görs av Sveriges intresse av en effektiv inre marknad, de grundläggande förutsättningarna för att åstadkomma en sådan samt inriktningen av arbetet och behovet av åtgärder i olika avseenden. I skrivelsen görs också en problemorienterad genomgång av nuvarande situation beträffande de fyra friheterna och områden av särskild betydelse för den inre marknaden. Eftersom skrivelsen rör den inre marknaden kommer inte jordbruks- och fiskeripolitiken att beskrivas mer ingående. Livsmedelsprodukter tas upp eftersom de omfattas av de allmänna reglerna om varors fria rörlighet, liksom transporter eftersom de är nära sammankopplade med varors och tjänsters fria rörlighet. Beträffande skrivelsens uppdelning av olika sektorer och områden kan inledningsvis nämnas att offentlig upphandling, associationsrätt och mervärdesskatt som förvisso har en direkt koppling till den inre marknaden, har lyfts ut till avsnitt 5, där också vissa andra områden behandlas som har betydelse för den inre marknaden. Detta för att kunna presentera en helhetsbild och för att kunna lyfta fram de problem som är nära sammanknippade med dessa områden. Den aktuella diskussionen inom EU berör även andra frågor som har betydelse för den inre marknaden, men som inte direkt ingår. I skrivelsens avslutande avsnitt 6 beskrivs regeringskonferensen, EMU och utvidgningen av gemenskapen. Det bör understrykas att EU och den inre marknaden hela tiden utvecklas i en pågående process. Skrivelsen avspeglar således regeringens bedömning i olika avseenden utifrån dagens situation. Vad som sägs om prioriteringar i olika avseenden kan därför självklart förändras. Att hålla ett helhetsperspektiv på den inre marknaden levande är emellertid viktigt, inte minst för att skapa det engagemang för den inre marknaden på alla nivåer som kommissionen framhåller som nödvändigt för dess effektiva genomförande. Regeringen avser därför att regelbundet återkomma till riksdagen med en redogörelse av detta slag. 1.2 Vad är den inre marknaden? EG-fördraget anger att gemenskapens mål skall förverkligas genom en gemensam marknad. Den gemensamma marknaden definieras inte någonstans i fördraget och är ett ganska vagt begrepp. Begreppet inre marknaden däremot definieras i artikel 7a i fördraget och tillkom genom Enhetsakten år 1987. Enligt artikel 7a skall den inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. De båda begreppen skall inte uppfattas som synonyma. En gemensam marknad ställer krav på att medlemsstaternas lagstiftning samordnas på en mängd olika områden. Samtidigt skall den gemensamma marknaden uppfylla de övergripande ekonomiska och politiska målen i fördraget. Enkelt uttryckt är den gemensamma marknaden den marknad där de ekonomiska aktörerna på lika villkor, med beaktande av fri konkurrens, kan handla varor och tjänster med varandra, investera, arbeta, producera och tillverka för att därigenom befrämja gemenskapens syften. Den inre marknaden skall snarare ses som ett medel för att uppnå den gemensamma marknaden. Det innebär att vissa områden inte innefattas i begreppet inre marknad. Dessa områden tas istället upp i särskilda regleringar i EG- fördraget. Detta gäller transportområdet men även jordbruks- och fiskeripolitiken. EU:s gemensamma jordbrukspolitik och fiskeripolitik utgör särskilda politikområden vid genomförandet av den gemensamma marknaden. Detta hindrar dock inte att även jordbruksprodukter och fiskeriprodukter omfattas av reglerna om fri rörlighet för varor på den inre marknaden. EU:s gemensamma jordbrukspolitik med dess inslag av kvoter och andra produktionsbegränsningar hämmar rörligheten på marknaden, motverkar fri konkurrens och bromsar strukturomvandling varigenom välfärdsvinster uteblir. Sverige driver en reformlinje som innebär ökad marknadsorientering, förenkling och omfattande avreglering av den gemensamma jordbrukspolitiken. Regeringen bedömer att en sådan reform är till fördel för både producenter och konsumenter inom gemenskapen, möjliggör för det europeiska jordbruket att spela en aktiv roll på världsmarknaden och underlättar EU:s fortsatta utvidgning. 1.3 Framväxten av den inre marknaden Att förverkliga den gemensamma marknaden blev en av de centrala uppgifterna för EG:s verksamhet redan under de första åren. Flera av de nödvändiga åtgärderna var i huvudsak genomförda redan i slutet av 1960-talet. Det gällde bl.a. avvecklingen av tullar och kvantitativa restriktioner, införandet av tullunionen, den gemensamma handelspolitiken, jordbrukspolitiken och konkurrensreglerna. Arbetet gick emellertid långsamt på många områden, bl.a. när det gällde att få bort tekniska handelshinder, att öppna den offentliga upphandlingen samt att få den fria rörligheten på tjänsteområdet att fungera. En av orsakerna var att beslut om lagharmonisering alltid förutsatte enhällighet. Målet att förverkliga den gemensamma marknaden såsom det föreslagits i Romfördraget hade inte på långt när uppnåtts i början av 1970-talet. EG-arbetet hade stagnerat och för perioden myntades uttrycket "eurosklerosens tid". I början av 1980-talet ökade det politiska trycket i EG för att uppnå målsättningarna med samarbetet. Uttrycket "den inre marknaden" lanserades. EG-kommissionen lade år 1985 fram vitboken, KOM(85) 310, om den inre marknaden innehållande tidsplan och förslag om åtgärder. Målet var inte bara att uppnå fri rörlighet mellan länderna utan också att helt avskaffa gränskontrollerna mellan länderna för varor, tjänster, kapital och personer. Den formella tullbehandlingen, inlämnandet av import-, export- och transitdeklarationer skulle avskaffas. I samband med import skulle veterinär- och växtskyddskontroll liksom uppbörden av indirekta skatter läggas om. Transporterna skulle liberaliseras och även handeln med finansiella tjänster m.m. Målet var att den ekonomiska verksamheten mellan olika medlemsländer i princip skulle kunna ske på samma sätt som inom ett land. Efter lanseringen av vitboken utarbetades Enhetsakten som trädde i kraft år 1987. Enhetsakten skulle stödja vitboksarbetet och innebar en rad ändringar i Romfördraget. Den inre marknaden definierades som "ett område utan interna gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i detta fördrag". Enhetsakten innebar bl.a. att beslutformerna ändrades från enhällighet till kvalificerad majoritet på en rad lagstiftningsområden vilket skulle underlätta genomförandet av den inre marknaden. Detta skedde bl.a genom införandet av artikel 100a. Unionsfördraget som undertecknades i Maastricht den 1 november 1993 innebar bl.a. att alla direktiv som beslutas med stöd av artikel 100a blev föremål för ändrade beslutsprocedurer. Parlamentet fick därigenom ökat inflytande genom medbeslutandeförfarandet som regleras i artikel 189b. EG-kommissionen klargjorde i Cecchinirapporten år 1988 inremarknadsprogrammets ekonomiska betydelse. När vitboksarbetet skulle vara avslutat den 1 januari 1993 hade drygt tre fjärdedelar av de gemensamt beslutade åtgärderna trätt i kraft. Åtgärder som idag ännu inte kunnat förverkligas är bl.a. avvecklingen av gränskontroller för personer som reser mellan medlemsstaterna och tre då föreslagna direktiv om personers fria rörlighet (se avsnitt 4.3). Dock har den fria rörligheten för personer delvis förverkligats inom Schengensamarbetets ram. Detta samarbete kommer (tidigast) fr.o.m. den första januari 1999 att omfatta 13 av de 15 medlemsländerna. På bolagslagstiftningens område har inte beslut kunnat fattats om Europabolag (se avsnitt 5.5). Den nuvarande momsordningen innebär endast en temporär lösning (se avsnitt 5.8), som skapar administrativa problem. Vid lanseringen av inre marknadsprogrammet år 1985 framfördes farhågor för att EG skulle komma att resa murar mot omvärlden och inta en mer protektionistisk attityd. Utvecklingen har emellertid gått i motsatt riktning. Avlägsnandet av gränskontrollerna och avvecklingen av tekniska handelshinder har starkt underlättat även för företag och leverantörer utanför EG. Avlägsnandet av gränskontroller mellan de enskilda medlemsländerna framtvingade även en harmonisering av den gemensamma handelspolitiken. Så sent som 1991 upprätthöll enskilda EG-länder drygt 12 000 nationella kvotbegränsningar mot länder utanför EG. Efter genomförande av den inre marknaden ersattes dessa av ett betydligt mindre antal gemenskapskvoter. De återfinns framförallt på teko-området. Behovet av en uppföljning av vitboken stod klart redan år 1992 och resulterade i att kommissionen presenterade en rapport hösten 1996 om den inre marknadens följder och effektivitet, KOM(96) 520. Som grund för rapporten finns 38 bakgrundsstudier och en företagsundersökning. Rapporten innehåller ett antal positiva slutsatser om effekterna av den inre marknaden, bl.a. avseende ökad ekonomisk tillväxt, lägre inflation och skapande av arbetstillfällen, men kommissionen menar också att medlemsländerna måste fatta beslut om i vilken riktning de vill att utvecklingen skall gå i det framtida inremarknadsarbetet. Kommissionen efterlyser ett förnyat engagemang på alla nivåer för att den inre marknaden skall fungera optimalt. Rapporten beskrivs närmare i avsnitt 2.2 och 2.3. Kommissionens rapport lades fram på Europeiska rådet i Dublin i december 1996 och kommissionen fick i uppdrag att inför nästkommande Europeiska råd i Amsterdam presentera en handlingsplan för hur man vill driva den inre marknadens utveckling fram till den 1 januari 1999. Genom Europeiska rådets slutsatser i Dublin underströks återigen den inre marknadens avgörande betydelse för att främja tillväxt och sysselsättning i unionen. Europeiska rådet menade att det i detta hänseende är avgörande för att stärka konkurrenskraften hos små och medelstora företag. Insatserna för att modernisera marknaderna för varor och tjänster och utnyttjande av nya källor till sysselsättning bör intensifieras. Detta kan ske bl.a. genom att påskynda genomförandet av den kvarstående lagstiftningen för den inre marknaden för att fördelarna med den inre marknaden skall bli så stora som möjligt. 1.4 Sverige och den inre marknaden EFTA och EES-avtalet De fyra friheterna utgjorde kärnan i EG-EFTA-samarbetet under 1980-talet. Ett viktigt steg i integrationsprocessen togs genom Luxemburgöverenskommelsen år 1984 när EFTA och EG-ländernas ministrar satte upp ett nytt mål om att "skapa en ekonomisk dynamisk europeisk zon" till ömsesidig nytta. Det var det första steget mot det europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Syftet var att de fyra friheterna och konkurrensreglerna skulle utsträckas till alla länder som ingick EES-avtalet. År 1990 inleddes EES-förhandlingarna formellt och avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994 efter att avtalet omförhandlats när Schweiz i en folkomröstning avvisade avtalet. Avtalet gav betydande fördelar för svenskt näringsliv och för svenska konsumenter. EES-avtalet omfattade däremot inte avveckling av gränskontroller, deltagande i tullunionen och den gemensamma handelspolitiken, den gemensamma jordbrukspolitiken och frihandeln med jordbruksvaror, fiskeripolitiken, skatteharmoniseringen eller det ekonomiska och monetära samarbetet. Medlemskapet i EU På grund av det sena ikraftträdandet kom EES-avtalet för tre av de fem deltagande EFTA-staterna, Sverige, Finland och Österrike att endast gälla under ett års tid. Sedan medlemskapsförhandlingar inletts under år 1993 med Sverige, Finland och Österrike samt Norge och anslutningsfördraget undertecknats i juni 1994 fullbordades tillträdet till Europeiska unionen av Sverige, Finland och Österrike den 1 januari 1995. Som en följd av EU-medlemskapet kan Sverige nu genom aktivt deltagande i råds- och kommissionsarbetet påverka utformningen av lagstiftningen och prioriteringarna på inremarknadsområdet. Inremarknadsråden hålls fyra gånger per år och Sverige representeras av handelsministern. Dessutom finns det en horisontell rådsarbetsgrupp för övergripande inremarknadsfrågor och en rådgivande arbetsgrupp i kommissionen. I de båda arbetsgrupperna deltar företrädare för samtliga medlemsländer och rådet respektive kommissionen på tjänstemannanivå. De central- och östeuropeiska länderna deltar regelbundet i detta arbete som ett led i den s.k. strukturerade dialogen. Svenska företag fick genom Sveriges medlemskap i EU fullt tillträde till en hemmamarknad bestående av 15 nationer (Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tyskland och Österrike), 370 miljoner konsumenter och 16 miljoner företag. Utrikeshandeln Sveriges utrikeshandelsberoende är stort. Exportens värde motsvarar över 35 procent av vår bruttonationalprodukt, medan importen motsvarar 30 procent. Liksom de flesta andra länder handlar vi mest med länderna i vår närhet. Av den totala exporten går cirka 60 procent till de övriga EU-länderna. Viktigaste mottagarländer inom EU för svensk utförsel av varor är Tyskland, Storbritannien och Danmark. För importen är EU-länderna än viktigare. Drygt 70 procent av importen härrör från de övriga EU-länderna. Även för införseln är Tyskland, Storbritannien och Danmark våra största handelspartner inom EU. (Senaste tillgängliga uppgifter för den svenska utrikeshandeln avser januari till november 1996.) Eftersom principerna för framtagande av handelsstatistiken ändrats i och med medlemskapet, varigenom information om importvarors ursprungsland vid handel inom EU inte längre samlas in, är det svårt att dra mer precisa slutsatser om medlemskapets effekter på handelsflödena, se statistiksammanställningar nedan. Internationaliseringen av det svenska näringslivet har ökat under efterkrigstiden. Handelshindren har avvecklats i snabb takt, inte bara genom det allt intensivare regionala samarbetet i Europa, utan också globalt genom en rad multilaterala handelsförhandlingar inom ramen för det Allmänna tull- och handelsavtalet, GATT (sedermera världshandelsorganisationen WTO). Genomförandet av den inre marknaden har lett till ökad öppenhet i EU:s handel med omvärlden. Utvecklingen på tjänstehandelsområdet och upphandlingsområdet har gjort det möjligt för EU att spela en aktiv och pådrivande roll i multilaterala handelsförhandlingar, både i samband med Uruguay-rundan och därefter i WTO- förhandlingarna om finanstjänster och telekommunikationstjänster. Även tullskyddet mot omvärlden har fortsatt att sänkas. I och med att resultaten av Uruguay-rundan genomförs fullt ut sänks den genomsnittliga tullsatsen för industrivaror från 5,7 procent till 3,6 procent. Ytterligare sänkningar av den genomsnittliga nivån kommer att följa av informationsteknologiavtalet. En fortsatt integrering av den inre marknaden stärker EU:s möjligheter att vara en pådrivande kraft i den internationella handelspolitiken. Regeringens mål och prioriteringar för handelspolitiken redovisas i skr. 1996/97:71 Sverige, EU och handelspolitiken inför 2000-talet. Även om Sveriges handelsutbyte med länderna utanför västeuropa, inte minst de snabbväxande ekonomierna i Asien, får en allt större betydelse, bör understrykas att den inre marknaden fortfarande dominerar den svenska utrikeshandeln. Samtidigt utgör den Sveriges hemmamarknad, en marknad i huvudsak utan diskriminering och med gemensamma regler. För de små och medelstora företagen är ofta närmarknader som de nordiska och den tyska naturliga som "första" exportmarknader. På samma sätt är det naturligt för företag och andra organisationer som söker leverantörer utanför Sveriges gränser att söka dessa i vårt närområde. Den inre marknadens betydelse för främjande av handeln, både vad gäller export och import, är viktig för fortsatt positiv utveckling av konkurrenskraft, tillväxt och sysselsättning i det svenska näringslivet. Investeringar Sverige välkomnar ökade utländska investeringar för att vitalisera det svenska näringslivet, bl.a. när det gäller tillförsel av kapital, teknisk kompetens samt nytt industriellt och kommersiellt tänkande. Sverige hade fram till år 1993 under en lång rad år redovisat ett nettoutflöde av direktinvesteringar. Nettoutflödena var särskilt stora under slutet av 1980-talet och början av 1990- talet. Med undantag av år 1994 (ett mindre nettoutflöde) har sedan år 1993 inflödet av investeringar till Sverige varit större än utflödet. Även om det är för tidigt att dra några definitiva slutsatser efter enbart två års EU-medlemskap visar ändå tillgängligt material på ett växande intresse för Sverige som investeringsland. Vid sidan av EU-medlemskapet har givetvis även andra faktorer spelat in: ett kraftigt förbättrat klimat för näringslivet genom att statsfinanserna sanerats, inflationen eliminerats, räntorna sänkts kraftigt och det allmänna förtroendet återvunnits. Dock pekar flera faktorer på att också EU-medlemskapet i sig och det fulla deltagandet på den inre marknaden har haft stor betydelse. Investeringsökningen tog fart i slutet av år 1994 då osäkerheten kring medlemskapet skingrades. Under år 1995 genomfördes i Sverige ett betydande antal långsiktiga nyetableringar och expansionsinvesteringar. Regeringens bedömning är därför att det fulla deltagandet i den inre marknaden som följde av medlemskapet har haft, och kommer att ha, en positiv effekt på utländska investeringar i Sverige. Slutligen bör framhållas att en väl fungerande inre marknad inte bara är en angelägenhet för företagen, utan också för medborgarna. Den inre marknadens betydelse för ekonomisk tillväxt och social utveckling behandlas närmare under avsnitt 2. 2 Den inre marknadens roll för ekonomisk tillväxt och social utveckling 2.1 Sverige behöver en väl fungerande inre marknad -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Den övergripande prioriteringen från | | svensk sida är att säkerställa den inre marknadens effektivitet.| | Den strategi som nu håller på att utvecklas kommer att ha stor | | betydelse och Sverige bör ge starkt stöd åt det fortsatta arbetet| | med att avveckla återstående hinder för en väl fungerande inre | | marknad. | | I detta arbete bedömer regeringen att följande områden är | | angelägna för förbättring och effektivisering | | - funktionen av de rättsregler som ligger till grund för | | verksamhet på den inre marknaden (genomförandet av | | gemenskapsregler, ömsesidigt erkännande och god regelkvalitet), | | - konkurrensövervakning och efterlevnad av statsstödsreglerna, | | - offentlig upphandling, | | - standardiseringsarbetet, | | - marknadskontroll och administrativt samarbete mellan | | medlems-staterna, | | - de små och medelstora företagens situation. | | Inremarknadsarbetet skall bedrivas i överensstämmelse med | | svenska ställningstaganden på särskilda områden, se närmare avsnitt| | 5. | -------------------------------------------------------------------- Den inre marknaden utgör navet i det europeiska samarbetet. Det är genom den som medlemsstaterna via gemensamma lösningar kan utnyttja komparativa fördelar och stordriftsfördelar som främjar såväl ekonomisk som social utveckling. Inte minst viktigt är att unionen som hemmamarknad skärper konkurrenskraften hos det europeiska näringslivet. Den inre marknaden har följaktligen en nyckelroll för Sveriges möjligheter att ekonomiskt kunna verka internationellt och för att tillsammans med övriga medlemsstater möta de utmaningar som finns på det globala planet. Från svensk utgångspunkt skall särskilt understrykas betydelsen av att vi fått en mycket stor hemmamarknad och i anslutning därtill ett ökat intresse för utländska investeringar. Sverige är ett litet land i den globala ekonomin samtidigt som vi är starkt utrikeshandelsberoende. Sverige behöver en väl fungerande inre marknad som kan fungera som en accelerator för såväl svensk export som import. Det ligger därmed i hög grad i Sveriges intresse att stödja kommissionens ansträngningar att effektivisera och fullborda den inre marknaden och att verka för att den handlingsplan som nu förbereds blir operativ och ger resultat. En väl fungerande inre marknad är i hög grad ett intresse för hela det svenska folket. Regeringens högst prioriterade fråga är att skapa nya arbetstillfällen och varaktig tillväxt. De möjligheter som den inre marknaden skapar är ett viktigt instrument för arbetet med att nå detta mål. En väl fungerande inre marknad innebär också att svenska konsumenter får bättre och billigare varor och tjänster, vilket får direkt genomslag i hushållens ekonomi. Rörligheten för personer innebär helt nya möjligheter för svenskar som för längre eller kortare tid vill studera, arbeta eller bo i ett annat medlemsland. Av kommissionens rapport om den inre marknadens följder och effektivitet (se närmare i avsnitt 2.2 och 2.3) framgår att utvecklingen inom en rad områden har avgörande betydelse för att kunna utnyttja den inre marknadens fördelar till fullo. Exempel på sådana områden är konkurrenspolitik, konsumentpolitik, skattepolitik, regionalpolitik och miljöpolitik. På sådana områden kan det finnas varierande uppfattningar bland medlemsländerna samtidigt som det för den inre marknadens effektivitet är nödvändigt att sådana skillnader inte hindrar det fria utbyte som är den inre marknadens grund mer än nödvändigt. Det är av stort intresse för Sverige att man inom sådana angränsande områden kan utveckla så stor samsyn som möjligt inom en ram som är acceptabel för Sverige. Miljön hör till de frågor som är högt prioriterade av Sverige i EU-arbetet. Miljöfrågorna är gränsöverskridande till sin karaktär och delvis nära sammankopplade med handeln. Nya miljöregler på inremarknadsområdet måste därför utgå från en hög nivå för miljöskyddet. Detta är viktigt inte bara från miljöskyddssynpunkt. En hög skyddsnivå gynnar en utveckling av nya produkter och produktionsprocesser som behövs för att stärka den europeiska industrins konkurrenskraft. Frågan om avvägningar mellan miljön och inre marknaden behandlas framförallt i avsnitt 5.11. I avsnitt 5 behandlas också en rad andra områden med utgångspunkt från deras betydelse för den inre marknaden. Allmänt kan här sägas att inremarknadsarbetet måste bedrivas på ett sätt som står i överensstämmelse med svenska särskilda ställningstaganden på områden som skydd för liv och hälsa, arbetar- och konsumentskydd och miljöskydd på en hög nivå. Vad beträffar regionalpolitiken inkluderas Sverige i den gemensamma politiken på detta område och får därmed del av stöd från strukturfonderna. Dessa tillskapades bl.a. för att motverka de regionala obalanser inom Europeiska unionen som skapandet av den inre marknaden bedöms kunna medföra. Regeringen vill framhålla att grunden nu är lagd för målet om fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer. Det finns också en dynamik i utvecklingen som är positiv, även om det uppenbarligen återstår mycket att göra. EU står inför stora förändringar genom tillkomsten av EMU och en utvidgad medlemskrets. Det är därför angeläget att de hittills uppnådda resultaten konsolideras och utvecklas genom åtgärder av det slag som föreslås i kommissionens rapport. Utformningen av den handlingsplan som förbereds blir viktig. En förutsättning för framgång är som framhålls i rapporten att i Sverige och övriga medlemsländer skapas ett engagemang hos alla aktörer för den inre marknaden. Detta förutsätter att medborgarna och företagen på ett konkret sätt får erfara att en väl fungerande inre marknad är till fördel för dem. Den övergripande prioriteringen från svensk sida är nu att säkerställa den inre marknadens effektivitet. Det är därvid som kommissionen framhåller i sin rapport de offentliga myndigheternas uppgift att genom lämpliga ekonomiska och institutionella villkor skapa möjligheter för de ekonomiska aktörerna att utnyttja den inre marknadens fördelar. Det är emellertid företagens förmåga att ta tillvara dessa möjligheter som ytterst blir avgörande för utvecklingen. Gemenskapssamarbetet vilar på rättslig grund. De för den inre marknaden grundläggande rättsreglerna finns i EG-fördraget. Därunder finns en gemensamt beslutad sekundär lagstiftning på en mängd olika områden. Rapporten om den inre marknaden visar att det finns betydande brister i medlemsländernas genomförande på nationell nivå av gemensamt beslutad lagstiftning. Vidare förutsätter EG- rätten på områden som inte omfattas av särskild gemenskapslagstiftning en princip om ömsesidigt erkännande av medlemsländernas rättsordningar, som medför att nationella särregler inte får förhindra fri rörlighet annat än under särskilt angivna förutsättningar. Också här finns många exempel på bristande efterlevnad i medlemsländerna. Regeringen vill understryka vikten av att gemenskapsrätten genomförs på ett komplett och korrekt sätt på nationell nivå. Ansvaret för att så sker ligger på såväl EU-nivå som nationell nivå. Medlemsstaterna måste också sträva efter att tillämpa gemensamma regler på ett likformigt sätt och i möjligaste mån undvika särlösningar på nationell nivå. Annars uppstår automatiskt hinder som medför att den inre marknadens potential inte kan utnyttjas och att man inte kan dra nytta av annars befintliga stordriftsfördelar. I samband med rättsregler vill regeringen understryka vikten av god regelkvalitet. Reglerna skall vara ändamålsenliga för sitt syfte och uppfylla krav på klarhet, begriplighet och lättillgänglighet. Sverige stödjer och bör fortsätta att stödja det arbete som pågår inom EU som kan innefatta att förenkla och förbättra regelverket inom den inre marknaden. I arbetet betonar Sverige kvaliteten i lagstiftningsprodukterna. För att EU skall kunna möta konkurrensen på den globala handelsarenan är det mycket viktigt att konkurrensen på den inre marknaden fungerar. Konkurrensreglerna gäller i princip för samtliga varu- och tjänsteområden och förutsätter en väl fungerande och effektiv tillämpning. Vart och ett av dessa är i behov av en väl fungerande och effektiv tillämpning av konkurrensreglerna. Om den inre marknaden är navet i det europeiska samarbetet, så är en fungerande konkurrens i sin tur navet i en fungerande inre marknad. Konkurrenssnedvridningar, som t.ex. uppdelning av marknader, innebär att fundamentet för den inre marknaden hotas. Om allt fler ärenden kommer att avgöras på nationell nivå, i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen, är det även viktigt att Sverige arbetar för ett utbrett och fungerande samarbete mellan kommissionen och de olika nationella konkurrensmyndigheterna. Offentliga stödåtgärder har en stor konkurrenspåverkan som drabbar de ekonomiska aktörerna. Den snedvridning som sker av konkurrensen genom sådana åtgärder kan i väsentlig grad motverka eftersträvade strukturförändringar och påverka resursfördelningen på ett negativt sätt. Sverige bör i EU verka för att minska offentliga stödåtgärder och aktivt medverka i översynen av statsstödsreglerna i detta syfte. Likaledes har offentlig upphandling nära anknytning till konkurrensfrågorna. Frågan har stor betydelse för det gränsöverskridande handelsutbytet mellan medlemsstaterna. Det råder enighet om att området är bristfälligt utvecklat inom den inre marknaden. Frågan har även stor ekonomisk betydelse för svenskt näringsliv. Den inre marknaden förutsätter ett fritt tillträde till andra staters marknader på lika villkor för säkra produkter. Framtagandet av standarder fyller därmed en viktig funktion och det är av stor betydelse att arbetet med standarder effektiviseras. För svenskt vidkommande är det mycket viktigt att de väsentliga säkerhetskraven som ställs på varor är uppfyllda. Frågan är central för medborgarnas förtroende för den inre marknaden. Det krävs en fungerande marknadskontroll som ser till att säkerhetskraven efterlevs. Denna funktion behöver byggas ut inom hela unionen och kompletteras med fungerande informationssystem och samarbete mellan ansvariga myndigheter i olika länder. Den inre marknaden har inneburit att många hinder har försvunnit och att företagen därmed har getts en möjlighet att utnyttja nya vägar. De olika informationsprocedurer som finns har stor betydelse för att motverka nya handelshinder. Svensk kontaktpunkt för handelshinder på den inre marknaden är Kommerskollegium. Eftersom konsumenternas förtroende behövs för att den inre marknaden skall kunna förverkligas i alla delar, bör stor vikt generellt fästas vid konsumentpolitiken i EU. De små och medelstora företagen har en mycket stor betydelse för sysselsättningen och tillväxten i medlemsstaterna. Detta framgår tydligt i diskussioner kring utformningen av politiken inom många områden där situationen för de små och medelstora företagen sätts i centrum. Det är angeläget att undanröja de svårigheter som finns i dag för små och medelstora företag och att verka för att de ges samma tillträde till den inre marknaden som större företag. Exempel på hinder som särskilt drabbar småföretagen vid sidan av de traditionella faktorerna bristande språkkunskaper och administrativ kompetens är t.ex. kostnader för typgodkännanden, avvikande nationell lagstiftning samt komplicerade momsregler. De små och medelstora företagen skall inte behöva uppleva att de har en konkurrensnackdel som beror på deras storlek. Småföretagens deltagande i den inre marknaden är en viktig fråga. Följaktligen skall Sverige särskilt beakta de små och medelstora företagens situation i diskussioner och förhandlingar som rör den inre marknaden. 2.2 Kommissionens rapport om den inre marknadens följder och effektivitet Europeiska kommissionen har i ett meddelande till parlamentet och rådet daterat den 30 oktober 1996 ("Den inre marknadens följder och effektivitet", KOM(96) 520) presenterat en första utvärdering av hur den inre marknaden hittills fungerat och dragit slutsatser om vad som bör göras för att förbättra dess effektivitet. Kommissionen ser där positivt på utvecklingen och anknyter till vad som i annat sammanhang har sagts om den inre marknaden som en språngbräda för att öka antalet nya arbetstillfällen och skapa en varaktig tillväxt. En omfattande undersökning med en lång rad bakgrundstudier har gjorts som visar tydliga tecken på att genomförandet av den inre marknaden medfört viktiga förändringar i gemenskapens ekonomi genom förstärkt integration och konkurrens. Positiva effekter kan påvisas i bland annat följande avseenden: - Ökande konkurrens inom både tillverknings- och tjänstesektorerna - Ökad takt i den industriella omstruktureringen - Större utbud av varor och tjänster till lägre priser, särskilt inom nyligen avreglerade sektorer som transport, finansiella tjänster, telekommunikation, radio och television - Snabbare och billigare leveranser mellan länderna tack vare avskaffandet av gränskontroller för varor - Större rörlighet mellan medlemsstaterna både för arbetstagare och personer som inte är ekonomiskt verksamma. Preliminära beräkningar av dessa förändringars övergripande ekonomiska återverkningar ger ett uppmuntrande resultat, men det är fortfarande för tidigt för att många av åtgärderna på den inre marknaden skall ha fått full verkan. Beräkningarna anger enligt rapporten följande: - Mellan 300 000 och 900 000 fler arbetstillfällen än vad som annars skulle ha varit fallet - En extra ökning i EU-ländernas BNP-tillväxt på 1,1-1,5 procentenheter under perioden 1987-1993 - En inflationstakt som varit 1,0-1,5 procentenheter lägre än vad som annars skulle ha varit fallet - Ekonomisk konvergens och sammanhållning mellan de olika regionerna inom EU. De positiva resultaten har enligt kommissionens rapport uppnåtts utan någon sänkning av säkerhetskraven för konsumenter och arbetstagare, tvärtom har på många områden skyddsstandarden för de europeiska medborgarna ökat. Av rapporten framgår också att den inre marknaden har medfört en avsevärd ökning av såväl handeln som EU:s andel av utländska direktinvesteringar i världen. Framför allt när det gäller utländska direktinvesteringar är det tydligt att den inre marknaden har gjort EU mer intressant som investeringsmål, särskilt inom finansiella tjänster. I rapporten framhålls att den utvärdering som gjorts inte är definitiv och utan förbehåll, framför allt på grund av följande: - Det är svårt att identifiera de effekter som uteslutande kan tillskrivas den inre marknadens integration. Bland andra faktorer som påverkat utvecklingen under den aktuella tiden nämns nya medlemsländer i unionen, den tyska återföreningen, den ekonomiska omvandlingen i central- och östeuropa, ökat stöd från Europeiska stödfonderna, ökad globalisering av ekonomin och den informationstekniska revolutionen. - Den inre marknadens lagstiftning har ännu inte börjat tillämpas fullt ut och ekonomiska aktörer håller fortfarande på att anpassa sig till nya rättsliga och affärsmässiga förhållanden. Den senaste konjunkturnedgången kan ha gjort dem tveksamma att ta steget fullt ut.I rapporten framhålls vidare att även om grunden nu är lagd för en integrerad inre marknad det ändå återstår mycket att göra för att avskaffa återstående hinder. Viktigt är emellertid att inre politiska gränser inte längre är strategiskt viktiga för näringslivet och att det nu finns nödvändiga strukturer på plats för att avskaffa dessa hinder och hindra nya från att komma till. Det räcker dock inte med att dessa förutsättningar finns. För att komma vidare behövs enligt kommissionen ett förnyat politiskt engagemang för den inre marknaden. Aktiv handling krävs från alla parter som har intresse av att den inre marknaden blir en framgång: de nationella myndigheterna i medlemsstaterna, de ekonomiska aktörer som marknaden har skapats för och unionens institutioner. Kommissionen understryker att det är de ekonomiska aktörernas, dvs. företags och konsumenters, sak att ta till vara de möjligheter som den inre marknaden skapar. De offentliga myndigheternas uppgift på nationell nivå och på gemenskapsnivå är att skapa lämpliga ekonomiska och institutionella villkor. Om marknaden skall hålla vad den lovar beror i första hand på företagens och konsumenternas förmåga att utnyttja de nya öppningarna. 2.3 Kommissionens handlingsplan för ett förnyat engagemang i arbetet med den inre marknaden Europeiska rådet gav i slutet av år 1996 kommissionen i uppdrag att ta fram en handlingsplan för den inre marknaden och resultatet skall presenteras för Europeiska rådet i Amsterdam i juni 1997. Kommissionens handlingsplan kan förväntas bygga på slutsatserna i rapportens avslutande kapitel. Huvudtanken är att man nu måste helt leva upp till vad man har beslutat och jämna ut de återstående politiska och praktiska svårigheter som hämmar den inre marknadens hela potential från att förverkligas. Kommissionen lägger i sin rapport fram tydliga politiska rekommendationer för insatser på två nivåer. På den nationella nivån måste medlemsstaterna dels förbättra takten i genomförandet av gemenskapslagstiftning av betydelse för den inre marknaden, dels vidta kraftiga åtgärder för att minska nationell reglering som hämmar både konkurrens och konkurrenskraft. På gemenskapsnivån återstår att slutföra uppgifter från 1985 års inremarknadsprogram inom ett fåtal nyckelområden (avskaffande av personkontroller, beskattning och bolagsrätt). Vidare behövs bättre kontroll och uppföljning av genomförandeåtgärderna och utveckling av gemenskapens politik på vissa angränsande områden såsom konkurrens, konsumentpolitik, information och miljö. I rapporten framhåller kommissionen också att införandet av en gemensam valuta år 1999 kommer att effektivisera den inre marknaden genom avlägsnande av valutarisker och genom ökad öppenhet och konkurrens i allmänhet. I rapportens avslutande kapitel utvecklas det nyss sagda ytterligare med ett antal förslag. För att få en effektiv tillämpning av gemenskapslagarna bör frågor om rättstillämpning ges mer uppmärksamhet på den politiska nivån. Ett program med följande punkter bör införas: - Effektivare bestämmelser för genomförande och i synnerhet en förstärkning av övervakningen på marknaden. - Ökad öppenhet hos medlemsstaterna för diskussioner om rättstillämpning med utbyte av information om strukturer, förfaranden och problem. - Kontroll av nationella åtgärder för rättstillämpning. - Ökat utnyttjande av vetenskaplig och teknisk expertis. - Snabbare överträdelseförfaranden. - Bättre rättstillämpande instrument för den inre marknaden. - Bättre statistik och informationsspridning. För att minska antalet regler och förenkla dem bör dels på gemenskapsnivå utarbetas en strategi för regelförenkling på grundval av resultatet från initiativet SLIM (Simpler Legislation for the Internal Market), dels på nationell nivå övervägas följande åtgärder: - Ett register över nationella åtgärder som leder till uppdelning av marknaden. - Minskning av administrativa bördor, särskilt åtgärder som gör det lättare att starta företag. - Utbyte av information av erfarenheter vid granskning av egna regler. Åtgärder bör vidtas för att fullborda de rättsliga ramarna på gemenskapsnivå för den inre marknaden. Några viktiga luckor finns fortfarande i den gemenskapslagstiftning som bedömdes nödvändig i 1985 års plan för den inre marknaden, framför allt på följande områden: - Fri rörlighet för personer, framför allt vad gäller gränskontroller. - Skatteområdet, framför allt vad gäller mervärdesskatt, dubbelbeskattning och beskattning av inkomster från investeringar. - Europeisk bolagsrätt som kan underlätta för företag att etablera sig i mer än en medlemsstat. - Anpassning av befintlig gemenskapslagstiftning på områden där svårigheter visat sig, t.ex. områdena byggprodukter och finansiella tjänster. För vissa särskilt viktiga framtidsområden behöver de rättsliga ramarna ses över: - Tjänster baserade på informationsteknik. - Bioteknik. - Särskilda initiativ för tjänsteområdet. - En inre marknad för energi. Utöver de rättsliga ramarna behöver enligt kommissionen andra policyinstrument utvecklas för att den inre marknaden skall kunna utnyttjas till fullo: - Den gemensamma valutan är det viktigaste sättet att befästa och öka den inre marknadens effektivitet genom minskning av transaktionskostnader och undanröjande av valutarisker samt ökad konkurrens genom öppenheten i fråga om priser. - Sysselsättnings- och socialpolitik - Konkurrenspolitik - Skattepolitik - Informationspolitik - Miljöpolitik - Företagspolitik, särskilt förbättringar för små och medelstora företag - Transeuropeiska nät - Forsknings- och innovationspolitik - Konsumentpolitik Kommissionen understryker slutligen behovet av ett nytt engagemang på alla nivåer för att få till stånd en inre marknad som kan utnyttjas fullt ut. En effektiv inre marknad är ett viktigt instrument för att unionens prioriteringar skall kunna genomföras: - Sysselsättningen. Det finns redan tecken på att den inre marknaden på ett positivt sätt börjar bidra till den allmänna sysselsättningsnivån i unionen, även under rådande lågkonjunktur. - Utnyttjande av världsekonomins globalisering. Den inre marknaden ger företagen ett bra utgångsläge för att påverka och utnyttja de möjligheter som globaliseringen ger. - Den inre marknaden gynnar i sig konvergens och en ekonomiskt mer homogen miljö och förbättrar därför EMU:s förutsättningar att lyckas. - Utvecklingen av relationerna till de central- och östeuropeiska länderna kommer att starkt påverkas av i vilken grad dessa uppfattar den inre marknaden som allomfattande och fullt funktionsduglig. 3 Grundläggande förutsättningar för en effektiv inre marknad -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: En effektiv inre marknad kräver ett | | engagemang för genomförandet av lagstiftningen på gemenskapsnivå| | och nationell nivå. Grundläggande förutsättningar är därvid en god| | rättslig ram som respekteras av medlemsstaterna, ett gott | | administrativt samarbete och informationsutbyte inom unionen | | samt god information till unionens medborgare om den inre | | marknaden och dess möjligheter. | | Den rättsliga ramen för den inre marknaden finns i EG-fördraget| | och all gemenskapslagstiftning grundas i huvudsak på detta. | | Genom lagstiftning på gemenskapsnivå harmoniseras | | medlemsstaternas nationella rättsordningar på särskilda områden. I| | övrigt tillämpas den på EG-fördraget grundade principen om | | ömsesidigt erkännande. För att regler av betydelse för den inre | | marknaden skall fungera väl bedömer regeringen som särskilt | | angeläget | | - att gemenskapsregler genomförs korrekt på nationell nivå och | | att principen om ömsesidigt erkännande tillämpas på fördragsenligt| | sätt så att särregler på nationell nivå som hindrar fri rörlighet| | endast används när det är befogat med hänsyn till ett viktigt | | intresse såsom skydd för liv och hälsa, arbetar- och | | konsumentskydd eller skydd för miljön, | | - att regelreformering bedrivs effektivt på alla nivåer, | | - att överträdelser mot gemenskapsrätten åtgärdas snabbt och | | effektivt. | | Ett utökat administrativt samarbete och utbyte av information är| | viktigt för att skapa effektiva administrativa rutiner, göra en | | effektiv övervakning av den inre marknaden möjlig och skapa en | | god information till företag och enskilda i medlemsstaterna. | | För att skapa det nödvändiga engagemanget för den inre marknadens| | framgång och för att göra det möjligt för företag och enskilda att| | dra nytta av möjligheter och rättigheter på den inre marknaden | | krävs bättre informationsinsatser. | -------------------------------------------------------------------- 3.1 Grundläggande principer för den inre marknaden Utgångspunkten för en fungerande inre marknad är att medlemsstaterna respekterar EG-fördraget som är den rättsliga ramen för samarbetet och som all gemenskapslagstiftning i princip grundar sig på. Gemenskapen tillämpar huvudsakligen två modeller för att åstadkomma en fungerande rättsordning på den inre marknaden.De är dels principen om ömsesidigt erkännande av andra medlemsstaters regler och produkter, dels harmonisering (tillnärmning) av medlemsstaternas lagstiftning. Ömsesidigt erkännande Principen innebär att medlemsstaterna ömsesidigt erkänner varandras nationella regler och är grundläggande för den inre marknadens funktion. Principen åskådliggörs på ett tydligt sätt i artikel 30 i EG-fördraget som är utgångspunkten för varors fria rörlighet. Artikeln förbjuder kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. I artikel 36 finns dock undantag för åtgärder som motiveras av hänsyn till bl.a. skydd för allmän ordning och allmän säkerhet. Begreppet "åtgärd med motsvarande verkan" har tolkats av EG-domstolen i en rad avgöranden och domstolen har då erkänt att det finns legitima nationella regleringsändamål utöver de som följer av artikel 36, s.k. tvingande hänsyn. I målet 120/78 Rewe-Zentral AG mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein ("Cassis de Dijon") lades den viktiga Cassis-principen fast som innebär att medlemsstaterna ömsesidigt erkänner varandras varor som lagligen tillverkats och marknadsförts. Cassis-principen gäller så länge gemensamma regler saknas. Medlemsstaterna har dock möjlighet att stoppa en vara från en annan medlemsstat om det krävs för att upprätthålla en effektiv skattekontroll, skydd för allmän hälsa, skydd av god handelssedvana, konsumentskydd, miljöskydd, förbättrad arbetsmiljö och främjande av kulturellt skapande. Undantagen är en del av Cassis-principen och kompletterar de undantag som finns inskrivna i artikel 36. En förutsättning för att kunna åberopa undantag är att de är proportionella, dvs. åtgärderna får inte vara mer ingripande i den fria rörligheten för varor, än vad som kan anses behövligt med hänsyn till undantaget (proportionalitetsprincipen). Vidare får åtgärder som hindrar handeln inte heller utgöra medel för godtycklig diskriminering eller förtäckt begränsning. Uppfattningarna om vad som faller in under artikel 36 eller undantagen enligt Cassis-principen går ofta vitt isär. Detta bidrar till den osäkerhet som finns i dag på marknaden om vilka nationella regler som är förenliga med principen om ömsesidigt erkännande. Harmonisering (tillnärmning) Den andra modellen som gemenskapen använder sig av för att få den inre marknaden att fungera är att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning dvs. att tillse att medlemsstaternas lagstiftning överensstämmer med varandra. Varje harmoniseringsåtgärd har sin grund i EG-fördraget. Beroende på område kan rådet fatta beslut om åtgärder för tillnärmning med antingen kvalificerad majoritet eller enhällighet. Problem uppstår ibland när det gäller att klarlägga vilken rättslig grund en rättsakt skall baseras på. Ett tydligt exempel är rättsakter om miljöåtgärder som antingen kan stödja sig på artikel 100a eller 130s i fördraget. Vilken artikel som läggs till grund för rättsakten påverkar grad av harmonisering, om beslut fattas med majoritet eller enhällighet och möjligheten att använda sig av nationella avvikelser. Harmonisering sker vanligtvis genom direktiv. Dessa kan utformas på olika sätt beroende på hur stor likhet man eftersträvar mellan medlemsstaternas lagstiftning. Det finns olika modeller. Total harmonisering innebär att alla medlemsstater måste tillse att varor som uppfyller de gemensamma kraven får fritt tillträde och att man samtidigt utestänger de varor som inte uppfyller kraven. Optionell harmonisering innebär att man inte får hindra marknadstillträdet för varor som uppfyller de gemensamma reglerna, men man får samtidigt behålla nationella regler. Minimiharmonisering slutligen innebär att medlemsstaterna lämnas ett stort utrymme att föreskriva om nationell reglering. De gemensamma reglerna slår endast fast en lägsta nivå vilken medlemsstaterna inte får underskrida. Minimiharmonisering gäller ofta skyddsnivåer och gränsvärden. Den vanligaste harmoniseringsmetoden är i dag direktiv enligt nya metoden. Den innebär att de väsentliga säkerhetskraven totalharmoniseras. Eventuella tekniska detaljlösningar utarbetas i standarder som tas fram av de europeiska standardiseringsorganen. Även om inte standarder utgör bindande rättsregler, förutsätts en produkt som uppfyller en sådan standard leva upp till direktivens krav. Undantag från harmoniserade områden Huvudregeln när ett område är harmoniserat är att nationella avvikelser inte är tillåtna. I EG-fördraget finns emellertid en begränsad rätt för medlemsstater att göra avvikelser från de harmoniserade reglerna. Enligt artikel 100a p.4 kan medlemsstaterna efter det att rådet med kvalificerad majoritet beslutat om en harmoniseringsåtgärd tillämpa strängare nationella regler när dessa grundar sig på väsentliga behov som anges i artikel 36 eller som avser miljö eller arbetsmiljöskydd. Artikel 100a.4 innebär helt klart en avvikelse från huvudregeln och har givit upphov till många tolkningar. Av den anledningen är det svårt att med klarhet uttala sig om vad som i praktiken kan räknas som undantag från grundprincipen. I den pågående regeringskonferensen har Sverige fört fram förslag om att artikel 100a.4 bör förtydligas. Sverige anser att det klart bör framgå att medlemsstaterna skall ha rätt att införa nationella bestämmelser efter det att harmonisering har genomförts om det sker med stöd av nya omständigheter som inte var kända när harmoniseringsåtgärden vidtogs. Slutligen kan även s.k. skyddsklausuler medföra provisoriska avvikelser från harmoniserade områden. Sveriges syn på ömsesidigt erkännande och harmonisering Även om Sverige är en av de mindre medlemsstaterna i EU och följaktligen är mycket beroende av att de gemensamma reglerna tillämpas enhetligt, bör från svenskt håll betonas att harmoniseringsåtgärder inte får bli ett självändamål. Många områden är av olika skäl inte lämpliga att harmonisera och behovet av harmonisering skiftar kraftigt mellan olika områden. Härtill kommer att harmonisering i vissa fall kan innebära påfrestningar för de nationella rättssystemen. Det gäller särskilt inom civilrätten. Enligt Sveriges mening bör harmoniseringsåtgärder endast användas då det är nödvändigt för att uppnå EG- fördragets målsättningar. Vid avvägningar om ett område skall harmoniseras eller inte måste såväl proportionalitetsprincipen som subsidiaritetsprincipen iakttas. Med tanke på det breda genomslag som harmoniserade rättsakter får i medlemsstaterna och mot bakgrund av svårigheterna att rätta till uppkomna brister är det viktigt att arbetet präglas av stor noggrannhet. Även i övrigt måste samma kvalitetskrav ställas på gemenskapslagstiftning som på nationell lagstiftning. På oreglerade områden är det angeläget att medlemsstaterna tillämpar den grundläggande principen om ömsesidigt erkännande och att nationella särbestämmelser som hindrar den fria rörligheten verkligen är befogade och förenliga med EG-fördraget. För att gemenskapen skall kunna utvecklas och bli mer effektiv måste ömsesidigt erkännande tillämpas av samtliga medlemsstater. Idag förekommer att medlemsstater i strid med denna princip kräver ytterligare kompletteringar när det gäller varor, tjänster, etableringar eller intyg av olika slag. Viktigt är att gemenskapens principer för bedömning av överensstämmelse får genomslag i hela unionen. En framtida väg för att få gemensamma regler är att använda standarder på flera områden och i större utsträckning än vad som sker i dag. Användandet av standarder innebär att samtliga länder får samma utgångspunkter för att kunna tillämpa ömsesidigt erkännande. 3.2 Genomförande av gemenskapslagstiftning Ett grundläggande krav för att den inre marknaden skall fungera effektivt är att den lagstiftning som medlemsstaterna har beslutat om också genomförs i nationell lagstiftning. I dagsläget har 63,8 procent av de åtgärder som finns upptagna i 1985 års vitbok genomförts i samtliga medlemsstater. Enligt den senaste rapporten från den 7 februari 1997 är Nederländerna och Danmark bäst på att genomföra gemenskapsdirektiv upptagna i 1985 års vitbok i nationell lagstiftning (båda 99,1 procent). Sverige ligger på tredje plats med 213 anmälda direktiv eller 98,6 procent. Sämst av medlemsstaterna är Tyskland med 88,5 procent och Österrike med 86,2 procent. Vitboken omfattar totalt 218 direktiv som skall vara genomförda och anmälda. Enligt motsvarande sammanställning över samtliga 1421 inremarknadsdirektiv har Sverige genomfört 1213 stycken (90,4 procent) vilket innebär en nionde plats. En kontroll i regeringskansliet av tidigare lämnade uppgifter visar dock preliminärt att ytterligare 100 direktiv är både genomförda och anmälda. I och med att en stor del av vitboksdirektiven antagits blir det nationella genomförandet avgörande för den inre marknadens funktion. Det faktum att medlemsstaterna vidtagit åtgärder för att genomföra direktiven är dock ingen garanti för att det skett på ett korrekt sett. Det är för alla berörda, inte minst de små och medelstora företagen, viktigt att lika villkor skall gälla för alla ekonomiska aktörer. Risken finns annars att konkurrenssnedvridning uppstår mellan de ekonomiska aktörerna inom unionen. Det är därför mycket angeläget att bristande nationellt genomförande av gemenskapslagstiftning och felaktig tillämpning av principer om ömsesidigt erkännande åtgärdas samt att detta görs inom rimlig tid för företag och enskilda som drabbas. Sker inte detta finns risk för att legitimiteten hos den inre marknaden hotas och därmed hela unionen. Sverige anser i likhet med kommissionen att det är framförallt på nationell nivå som åtgärder skall vidtas. Medlemsstaterna måste leva upp till de förpliktelser som de själva varit med om att besluta. Sverige anser emellertid att om en medlemsstat inte uppfyller sina förpliktelser, kommissionen bör ta det övervakningsansvar som ålagts den och använda de möjligheter som finns för att förmå medlemsstaterna att fullgöra sina skyldigheter. I arbetet med att genomföra ett direktiv på nationell nivå upptäcks ofta att bestämmelser fått en utformning som i efterhand framstår som mindre lämplig. Det ligger då i alla medlemsstaters intresse att en snabb justering kan komma till stånd. Vid själva genomförandet av direktiv ställs medlemsstaterna ofta inför en rad vägval. Enligt Sveriges mening finns ett intresse av att medlemsstaterna i möjligaste mån väljer samma lösningar. Sverige anser därvid att det är viktigt att medlemsstaterna i större utsträckning samråder och utbyter information i dessa frågor för att undvika att medlemsstaterna genomför rättsakterna på olika sätt och därigenom skapar avvikelser i den gemensamma lagstiftningen. 3.3 Regelreformering Den inre marknaden kritiseras ofta för att inte vara tillräckligt effektiv och för att vara överreglerad. Inom EU har tanken väckts att avreglera på EU-nivå och i högre utsträckning lita till ömsesidigt erkännande. Sverige anser dock rent principiellt att det finns mycket att vinna på att samtliga medlemsstater förvaltar det som hittills har åstadkommits och att man låter den inre marknaden få en möjlighet att konsolideras. Enligt Sveriges mening är det mycket viktigt att tillse att regler inte får handelshindrande effekter. För att undvika att sådana effekter uppstår kan man liberalisera reglerna genom att ta bort, ändra eller införa nya regler. Naturligtvis innebär även ett enhetligt genomförande av EG-direktiv att man undviker handelshindrande effekter. Även utan handelshindrande effekter kan emellertid regler få negativa konsekvenser av annat slag. När det gäller att motverka sådana konsekvenser talar man i EU liksom i andra medlemsstater om regelförenkling och annan regelreformering. Med regelförenkling avses ofta att regler görs lättillgängliga och klara och att man undviker byråkrati samt för många regler. Regelförenkling innebär ibland avreglering, vilket ofta kan vara liktydigt med omreglering eller val av andra styrmedel. Ibland avskaffas ett regelsystem men andra typer av styrmedel sätts in för att motverka negativa effekter. Regelförenkling syftar ofta till att sänka kostnaderna och minska byråkratin, vilket ofta är särskilt viktigt för små och medelstora företag. Initiativ på EU-nivå Under de senare åren har kommissionen tagit alltfler initiativ i arbetet med regelreformering. Det gäller förslag på åtgärder, i synnerhet förenkling, som effektivt skall samverka för att göra gemenskapslagstiftningen klarare och mer lättillgänglig. Förslagen har särskilt uppmärksammat små och medelstora företags situation. Kommissionens initiativ har följt två huvudsakliga handlingslinjer: nya lagförslag skall uppfylla bestämda kriterier på stringens, klarhet och genomskådlighet. Vidare skall gällande lagstiftning revideras och texterna göras mer lättillgängliga. Kommissionen har under 1996 vidare lanserat ett projekt för att förenkla lagstiftningen, Förenklad lagstiftning på den inre marknaden (SLIM - ett pilotprojekt). Syftet är att utvärdera hur man på lämpligaste sätt kan förenkla reglerna inom vissa sektorer och därmed minska de svårigheter som finns i dag. Arbetet sker i grupper där experter och jurister från medlemsstaterna ingår och skall utmynna i rekommendationer som kommissionen sedan skall gå igenom. Projektet är ett första steg på vägen och kommissionen påpekar att andra institutioner och medlemsländer måste följa efter för att projektet skall få fullt genomslag. Det är framför allt viktigt att medlemsstaterna tillser att den nationella överregleringen åtgärdas eftersom många av problemen i dag ligger på nationell nivå. Sveriges syn på regelreformering Regeringen vill understryka vikten av god regelkvalitet. Reglerna skall vara ändamålsenliga för sitt syfte och uppfylla krav på klarhet, begriplighet och lättillgänglighet. I dag finns ett för stort antal regler vilket gör att det är svårt att veta vad som gäller och att det är onödigt krångligt för många företag att verka på den inre marknaden. En minskning av antalet regler och en förenkling av befintliga regler är därför nödvändig. Regeringen ser arbetet med regelreformering som ett av de nödvändiga instrumenten för att främja ekonomisk tillväxt samt ökad och tryggad sysselsättning både på den inre marknaden och i Sverige. För regeringen är det mycket viktigt att löpande och mer metodiskt och effektivt arbeta med regelreformering. På så sätt kan man motverka att regler i onödan snedvrider konkurrensförutsättningarna, skapar kostnader och hinder, särskilt för de små och medelstora företagen eller på annat sätt fördyrar produktionen eller distributionen. Samtidigt som regeringen delar kommissionens grundsyn vad gäller regelreformering vill regeringen dock starkt understryka att det självfallet är nödvändigt att beakta de intressen som regler skall skydda. Försämringar av skyddet för viktiga intressen såsom liv och hälsa, arbetar- och konsumentskydd samt miljön får inte ske. Regeringen stöder därför det arbete som pågår inom EU med att förenkla och förbättra regelverket inom den gemensamma marknaden. I detta arbete betonar Sverige kvaliteten i lagstiftningsprodukterna. Arbetet bör leda till en förbättring av dagens situation då den komplicerade beslutsprocessen har en tendens att utmynna i diffusa kompromisser som är juridiskt otillfredsställande. Det ovannämnda SLIM-projektet är högt prioriterat och regeringen ställer sig positiv till att projektet fortsätter med nya sektorer. Sverige bör aktivt vara med och påverka vilka sektorer som skall prioriteras. Nationella åtgärder Kommissionen har starkt, och vid upprepade tillfällen, understrukit att arbetet med regelreformering måste bedrivas effektivt också på den nationella nivån. Regeringen delar denna uppfattning. I Sverige har regelreformeringsarbetet till en början och sedan under en följd av år drivits inom ramen för ett program för god regelkvalitet. Regeringen förstärkte därefter arbetet genom anvisningar för myndigheterna att göra konsekvensanalyser av sina egna regler. Vid årsskiftet 1994/95 togs ännu ett grepp i detta arbete. Genom ett regeringsbeslut infördes ett system för en systematisk genomgång i regeringskansliet av regler som berör företagen. Bland annat rör det analys av vissa reglers konsekvenser och effekter för marknadens förmåga att fungera effektivt. Regeringen bedömer att det är angeläget att påtagligt bredda och intensifiera arbetet med att identifiera och söka lösa sådana problem som särskilt de små företagen upplever. Därför har regeringen nyligen beslutat att förstärka arbetet med regelreformering med en bred satsning för att i aktiva former hjälpa småföretagen genom att bl.a. identifiera och rensa bort onödiga hinder för småföretagsetableringar och småföretagstillväxt. För denna uppgift har regeringen tillsatt en särskild Småföretagsdelegation. Den skall kontinuerligt föreslå åtgärder för att undanröja sådana hinder. Delegationsarbetet skall baseras bl.a. på en bred och åtgärdsinriktad dialog med näringslivets organisationer, fackliga organisationer, statliga myndigheter och kommuner (Dir. 1996:60). Regeringen driver således ett omfattande och brett samt aktivt och praktiskt utformat program för regelreformering, med särskild inriktning på småföretagen. Det viktiga arbetet kommer att fortsätta efter praktiskt utformade huvudlinjer. Sverige arbetar redan i den riktning som kommissionen önskar. Det är i hög grad angeläget att arbetet också på gemenskapsnivå får genomslagskraft i tillräcklig grad i alla medlemsstater, samt att betydande praktiska resultat uppnås i bred omfattning inom rimlig tid. 3.4 Övervakning Kommissionen har som "fördragets väktare" en viktig roll i att övervaka att medlemsstaterna tillämpar och genomför EG-rätten på ett riktigt sätt. Till kommissionen kommer det in klagomål från enskilda eller andra medlemsstater om påstådda överträdelser av EG-rätten. Kommissionen kan också på eget initiativ ta upp sådana frågor. Om kommissionen anser att en medlemsstat inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt fördraget eller andra rättsakter gäller enligt artikel 169 i EG-fördraget att kommissionen skall avge ett motiverat yttrande efter att ha givit den berörda staten tillfälle att komma in med sina synpunkter. Därefter får kommissionen föra ärendet vidare till domstolen. Det första steget i det formella överträdelseförfarandet är alltså att kommissionen genom en s.k. formell underrättelse ger medlemsstaten tillfälle att komma in med synpunkter på det påstådda fördragsbrottet. Normalt har det dock tagits flera informella kontakter, innan ett ärende har avancerat så långt att kommissionen lämnar över en formell underrättelse till medlemsstaten. Kommissionen brukar inledningsvis lämna över en skriftlig förfrågan om de ifrågasatta nationella reglerna till medlemsstaten. Det förekommer också andra informella kontakter i ärendena, såväl före som efter ett eventuellt beslut om formellt förfarande. Det kan röra sig om ytterligare skriftväxling eller möten mellan kommissionen och företrädare för regeringen. Bland annat hålls årligen möten i Sverige, s.k. paketmöten, mellan kommissionens generaldirektorat för den inre marknaden (DG XV) och företrädare för berörda departement angående aktuella ärenden som ligger inom det generaldirektoratets verksamhetsområde. Beträffande formella överträdelseförfaranden mot Sverige har detta hittills skett i ett fåtal ärenden. Det har bl.a. rört frågor om svensk reglering på bilavgasområdet, kemiområdet och det alkoholpolitiska området. 3.5 Administrativt samarbete För att den gemensamma marknaden skall fungera räcker det inte med att länderna satt upp ett gemensamt regelverk, utan det måste även genomföras i de olika ländernas lagstiftning och tillämpas på ett likartat sätt. De senaste undersökningarna har visat att länderna skiljer sig åt kvalitativt och kvantitativt när det gäller både genomförande och tillämpning av gemenskapslagstiftningen. Den bakomliggande orsaken till att medlemsstaterna hanterar lagstiftningsfrågorna olika är kulturella skillnader och skillnader i rättstraditioner. De nationella administrationerna i medlemsstaterna skiljer sig helt enkelt åt. Likaledes skiljer sig strukturen åt, liksom de enskilda tjänstemännens bedömningar av olika frågor. Sist men inte minst är sanktionssystemen i medlemsstaterna olika. För att det gemensamma regelverket skall fylla den funktion som varit avsikten och utgöra ramen för den fria cirkulationen av varor, tjänster, personer och kapital, krävs ytterligare insatser. Det gäller samarbetet mellan förvaltningarna nationellt och internationellt och kontakterna mellan förvaltningarna och medborgarna/konsumenterna och företagen. För att få den inre marknaden att fungera på ett bra sätt har rådet i tre resolutioner uppmanat medlemsstaterna och kommissionen att intensifiera sina ansträngningar - rådets resolution av den 10 oktober 1994 om att ge fritt spelrum för dynamiken och den innovativa potentialen i små och medelstora företag, inbegripet hantverkssektorn och mycket små företag, i en konkurrensinriktad ekonomi (94/C 294/04), - rådets resolution av den 16 juni 1994 om utveckling av det administrativa samarbetet i samband med genomförandet och tillämpningen av gemenskapsrätten inom den inre marknaden (94/C 179/01), - rådets resolution av den 8 juli 1996 om samarbete mellan förvaltningar för att genomföra den lagstiftning som rör den inre marknaden (96/C 224/03). Lagstiftningen och dess tillämpning skall undersökas och förvaltningssamarbetet ytterligare utvecklas. Den första resolutionen är särskilt inriktad på små och medelstora företag och möjligheterna att eliminera de lagstiftningsmässiga och administrativa hinder som dessa möter. Medlemsstaterna uppmanas att inrätta särskilda kontaktpunkter där små och medelstora företag kan få hjälp. Vidare skall formerna för informationsutbytet mellan medlemsländerna intensifieras. Den andra resolutionen är inriktad på samarbetet mellan myndigheterna i Europa. Också här skall kontaktpunkter inrättas. Ett stort antal områden för förvaltningssamarbete anges. Det gäller områden där samarbetet sedan länge varit etablerat, t.ex. tullområdet och veterinära kontroller samt bank- och försäkringsfrågor. Vidare skall även nya områden omfattas av samarbetet såsom livsmedel, strategiska produkter och läkemedel. I resolutionen nämns också produktsäkerhet, transport och telekommunikation, skjutvapen och kulturföremål m.m. Det är särskilt angeläget för svenskt vidkommande att ett vidare samarbete kommer till stånd. Särskilt är industrivaror och offentlig upphandling viktigt. Den tredje resolutionen lyfter fram det gemensamma samarbete som behövs för att upprätthålla en acceptabel kontroll inom områden som täcks av direktiv enligt nya metoden. Medlemsstaterna uppmanas även inrätta kontaktpunkter för enskilda personer för att underlätta för dem att utöva sina rättigheter. Med hjälp av utbildningssamarbete i Karolusprogrammet och transeuropeiska elektroniska nätverk skall samarbetet förstärkas. Det slås även fast att kontaktpunkterna och samarbetet som etablerats på europeisk nivå skall sättas i förbindelse med samarbetet som utvecklats på nationell nivå. Förvaltningsområdet håller således på att knytas samman för att stödja samarbetet i det gränslösa Europa vilket är en förutsättning för det förtroende som krävs bl.a. för effektiv marknadskontroll och ömsesidigt erkännande. En utredning pågår f.n. om hur det svenska kontaktpunktsystemet svarar mot de tre resolutionerna. 3.6 Medborgarnas möjligheter i EU För den enskilda människan innebär en väl fungerande inre marknad även rätt att flytta från ett land till ett annat och arbeta, studera eller bo där. Reformer när det gäller pensioner, socialförsäkringsförmåner och ömsesidigt erkännande av examina har ytterligare underlättat den enskilde medborgarens val. Kommissionen har i nära samarbete med Europaparlamentet och medlemsländerna tagit initiativ till en omfattande satsning för att utöka medborgarnas möjligheter att bättre utnyttja den inre marknaden. Tanken är att ge allmänheten saklig och lättillgänglig information om vad medlemskapet innebär - vilka möjligheter som erbjuds, men också vilka begränsningar som finns. Informationsinitiativet innebär att sju informationsbroschyrer inom olika områden har presenterats under hösten 1996 och kommer att presenteras under 1997. Broschyrerna som utkom under 1996 handlar om att arbeta i ett annat EU- land, att flytta till ett annat EU-land och att studera, yrkesutbilda sig eller forska i ett annat EU-land. I juni kommer två broschyrer om att köpa varor och tjänster i EU, inklusive finansiella tjänster och att resa i EU. Parlamentet har beviljat medel för den första delen som sträcker sig till juni 1997. Om medlemsländerna ställer sig positiva till en fortsättning kommer de två sista broschyrerna att ges ut i oktober och kommer att behandla hälsa, säkerhet och jämställdhet samt tredjelandsmedborgarnas rättigheter på den inre marknaden. I Sverige pågår arbete med att ta fram förenklade broschyrer anpassade för handikappade. Dessa börjar distribueras under våren. Regeringen stödjer en fortsatt satsning på informationsprojektet som är en del av kommissionens informationsprogram. 4 Grundläggande friheter på den inre marknaden 4.1 Fri rörlighet för varor Redan genom Romfördraget åtog sig EG-länderna att avskaffa tullar, kvantitativa restriktioner och andra hinder i handeln mellan medlemsstaterna. Eftersom medlemsländerna har samma tullar och samma handelspolitik mot tredje land finns det i princip inget behov av kontroller i handeln mellan dem av produkter som kommer från tredje land. När en vara har importerats till gemenskapen och tullbehandlats i något medlemsland skall den fritt kunna säljas mellan alla länder i gemenskapen. EG har en gemensam jordbrukspolitik, vilket innebär att frihandeln också kan omfatta jordbruksvaror. På samma sätt finns en gemensam fiskeripolitik. 4.1.1 Tekniska handelshinder -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Konsumenternas och företagens förtroende | | för den inre marknaden måste förstärkas. De ekonomiska aktörerna| | måste kunna utnyttja resultatet av de positiva ändringar som | | faktiskt genomförts och konsumenterna och arbetstagarna måste | | kunna lita på att produkterna uppfyller en tillfredsställande | | standard. | | Den fria varurörligheten är starkt beroende av klara regler. | | Gemensamt beslutade regler måste genomföras på ett enhetligt sätt.| | En gemensam bas är nödvändig inte minst som grund för avtalen med| | tredje land. | | Om reglerna är utformade i nationella bestämmelser måste | | principen om ömsesidigt erkännande av likvärdiga regler | | respekteras. Den nya informationsproceduren kommer | | förhoppningsvis att leda till att ömsesidigt erkännande används i| | större utsträckning och på ett mer enhetligt sätt. Överlag anser| | regeringen att informationsprocedurerna bör utnyttjas mer | | effektivt för att undvika handelshinder för svenska företag. | | Innan nationella särregler som hindrar handeln med varor övervägs| | bör analyseras om det är befogat med hänsyn till viktiga | | intressen såsom skydd för liv och hälsa, arbetar- och | | konsumentskydd eller skydd för miljön. | | För varje produktsektor måste bedömas vilken åtgärd - bindande | | rättsakter, ömsesidigt erkännande eller ökad satsning på standarder| | -som är mest lämplig för att åstadkomma fri varurörlighet. Ett | | effektivt standardiseringsarbete och en effektiv | | marknadskontroll är dock oavsett vilken åtgärd som väljs viktiga| | förutsättningar för en väl fungerande inre marknad. Ökat förtroende| | och samarbete mellan medlemsstaternas administrationer är också | | nödvändigt. | | Arbetet med att eliminera kvarvarande och nytillkommande | | handelshinder måste intensifieras och funktionen bör göras | | tydligare i Sverige, inte minst för att underlätta för de små och| | medelstora företagen. | -------------------------------------------------------------------- Tre fjärdedelar av handeln mellan EU-länderna är föremål för tvingande regler på nationell eller EU-nivå. I mitten av 1980-talet var marknaden splittrad av nationella regler som tvingade tillverkarna att producera varor i olika modeller för olika länder, vilket innebar stora kostnader och minskad europeisk konkurrenskraft. Mycket arbete återstår för att få bort de tekniska handelshindren och Sverige avser att i detta arbete verka för att svenska företag kan handla på lika villkor och att konsumenterna erbjuds säkra produkter. I vitboken från år 1985 anges två principer för arbetet med att avskaffa tekniska handelshinder, nämligen ömsesidigt erkännande och harmonisering. För vidare beskrivning se avsnitt 3.1. Få förslag till direktiv för nya varuområden läggs fram numera. Skälen till detta kan vara att principerna om subsidiaritet och proportionalitet har fått genomslag, liksom farhågor om svårigheter att få fram gemensamma regler. För att tillse att den fria varurörligheten fungerar på ett tillfredsställande sätt står valet mellan olika metoder - ökad användning av europeiska standarder, ömsesidigt erkännande eller bindande rättsakter. Enligt regeringens mening går det inte att förorda en enhetlig metod för alla produktområden, eftersom produktområdena markant skiljer sig åt. Harmonisering med hjälp av bindande rättsakter skapar ofta klara förutsättningar. Valet av metod bör dock präglas av noggranna avvägningar. Målet att avskaffa handelshinder är långt ifrån uppnått. Enligt regeringens uppfattning bör många handelshinder kunna undanröjas om ömsesidigt erkännande tillämpas på ett korrekt sätt. Detta är delvis en fråga om tillit. Förtroendet myndigheterna emellan i EU måste öka. Vidare måste de ekonomiska aktörerna börja utnyttja de nya möjligheterna i större utsträckning än vad som hittills skett. Nationella märkningskrav, lagstadgade eller frivilliga system, såsom bl.a. krav från försäkringsbolag, upplevs ofta som handelshindrande. I Tyskland, vår största handelspartner, tillämpas en mängd nationella, regionala och t.o.m. lokala regler. Det är därför viktigt att märkningskraven är synliga så att det är möjligt även för utländska leverantörer att leva upp till dem. Enhetliga regler för teknisk kontroll, kvalitetssäkring och marknadsövervakning är viktiga för att skapa ett ökat förtroende hos konsumenter, öka konkurrenskraften hos våra företag och, eventuellt, minska behovet av myndighetsregler. Nedan behandlas närmare de viktigaste medlen att uppnå fri varurörlighet. 4.1.2 Harmoniserad lagstiftning Fram till mitten av 1980-talet arbetade kommissionen med en lagstiftningsteknik som innebar att samtliga krav på produkter av teknisk art inarbetades i direktiv. Arbetet tog lång tid och det var mödosamt att uppdatera direktiven i takt med den tekniska utvecklingen. Vidare krävdes att direktiven skulle antas med enhällighet vilket försvårade arbetet ytterligare. Omkring 30 procent av industriproduktionen inom EU omfattas av denna detaljerade harmoniseringslagstiftning, t.ex. kemikalier, läkemedel, motorfordon och livsmedel. Kommissionens ursprungliga ambition var att harmonisera lagstiftningen för alla produkter som mötte tekniska handelshinder på den inre marknaden. Denna ambition har dock fallit på sin egen orimlighet. Numera används vanligen den s.k. nya metoden (New Approach) för harmonisering. Principen innebär att man begränsar harmoniseringen av myndighetsföreskrifter till väsentliga säkerhetskrav och överlåter tekniska detaljlösningar till de europeiska standardiseringsorganen (se avsnitt 4.1.4). De harmoniserade europeiska standarderna ger möjlighet till ett påskyndat godkännande av produkter som omfattas av rättsakter beslutade enligt den nya metoden. CE-märket lämnar upplysning om att tillverkaren eller tredjepartsorganet intygar att produkten uppfyller de väsentliga säkerhetskraven i direktivet. När det bedöms lämpligt och förutsättningarna finns kan den nya metoden även tillämpas på tidigare reglerade produkter och produktområden. Detta har i viss mån skett för lågspänningsutrustning. Enligt kommissionen omfattas minst 17 procent av produktionen inom EU av direktiv enligt nya metoden. Karakteristiskt för dessa tjugotalet direktiv är också att de täcker betydligt större produktområden än direktiv enligt den gamla metoden. Inom EU har en samlad policy lagts fast beträffande den metodik som skall tillämpas för att fastställa produkters överensstämmelse med föreskrivna krav. I direktiv enligt den nya metoden ges tillverkaren vissa möjligheter att välja mellan olika alternativ vid bedömning av produkters överensstämmelse med direktivets krav. EU:s regler för teknisk kontroll erbjuder oftast också möjligheter att använda kvalitetssäkring enligt internationellt erkända system som ett alternativ till traditionell provning och certifiering. Detta understöds starkt av industrin. Ibland är det nödvändigt att anmälda organ ombesörjer provning, kontroll och certifiering mot direktivens krav. Detta gäller särskilt farliga maskiner. Inom EU finns nu mer än 600 sådana organ anmälda. Förutsättningarna för deras verksamhet, t.ex. finansiering, skiljer sig mycket åt och ibland framförs klagomål på de anmälda organens kvalitet i olika medlemsländer. Ett bristande förtroende kan fortfarande konstateras myndigheterna emellan i Europa och mellan andra intressenter när det gäller tolkning och tillämpning av direktivens krav. Förtroendeskapande åtgärder är mycket viktiga för att undvika praktiska problem vid tillämpningen av direktiven. Problem uppstår ibland när flera direktiv är tillämpliga för en viss produkt. Direktiven innehåller olika kravnivåer, provningsförfaranden och märkningar, vilket skapar problem och onödiga fördyrningar för tillverkaren/importören. Som exempel kan nämnas det horisontella direktivet (89/336/EEG) om elektromagnetisk kompatibilitet, (EMC-direktivet), i kombination med vissa andra direktiv, bl.a. maskindirektivet (89/392/EEG) och lågspänningsdirektivet (89/336/EEG). Ett konkret exempel på oklarheter rör sladdlösa handhållna maskiner. Ytterligare ett exempel på överlappningsproblem är utrustning i bilar av typen kommunikationsradio, stöldskydd m.m. Ett nytt EMC-direktiv för utrustning i bilar (95/54/EG) kräver uppfyllande av särskilda krav med resultat att samma apparater måste märkas olika för användning i bilar och för annan användning. På grund av den övergripande karaktären hos direktiv enligt nya metoden finns ett stort behov av tolkningsdokument. För att eliminera olika tolkningar bör arbetet med tolkningsdokumenten formaliseras. De flesta direktiv antagna enligt den nya metoden är snart i kraft fullt ut. Ett kvarstående problem är att de harmoniserade standarder som behövs för att säkra fri varurörlighet inte hunnit tas fram inom alla sektorer. Bristen på standarder innebär att provning och certifiering hos tredje part (anmält organ) måste användas i större utsträckning än vad som annars skulle vara fallet. Speciella svårigheter har uppstått inom de omfattande produktområdena för maskiner och byggvaror. Regeringen avser att även i fortsättningen verka för en effektivisering av standardiseringsarbetet för att få fram standarder som är nödvändiga för en fungerande inre marknad. För teknisk kontroll av produkter som inte omfattas av EG-direktiv gäller den s.k. Cassis-principen (se avsnitt 3.1). Det innebär i detta sammanhang att nationella myndigheter inte kan ställa krav på omprovning etc. av produkter som redan granskats av ett kompetent organ i en annan medlemsstat. Ackreditering av laboratorier, certifieringsorgan eller besiktningsorgan enligt relevant standard i den s.k. EN 45000-serien kan styrka sådan kompetens. I Sverige är det Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, SWEDAC, som är nationellt ackrediteringsorgan. I samråd med berörda föreskrivande myndigheter är det SWEDAC som utser s.k. anmälda organ. 4.1.3 Marknadskontroll Med förverkligandet av den inre marknaden följer att kontroll av produkter ur bl.a. säkerhetssynpunkt inte längre utförs vid respektive medlemsstats gränser. I enlighet med EG:s system för provning och kontroll ("global approach") får myndighetskontroll heller inte vara ett krav för marknadstillträde. Kontrollen skall i fortsättningen endast ske stickprovsmässigt efter marknadstillträdet s.k. marknadskontroll. Marknadskontrollen är det verktyg som staterna förfogar över för att tillse att föreskrivna kontrollformskrav är uppfyllda och att tillverkarna tar ansvar för att produkterna uppfyller ställda säkerhetskrav. Särskilt viktigt är att konsumenterna kan lita på att produkterna de köper är säkra. Utformning och utförande av marknadskontrollen är den enskilda medlemsstatens uppgift. Det är viktigt för att den skall fungera på ett likvärdigt sätt i alla medlemsstater och på en nivå som är tillräcklig för att garantera säkra produkter på den inre marknaden. Ur konkurrensaspekt är det av största betydelse att tillse att företag följer samma kravnivåer. Vidare är säkerställandet av en tillräcklig volym och adekvat nivå på marknadskontrollen bland alla medlemsstater en viktig fråga för den inre marknaden, inte minst i utvidgningsperspektivet. För att öka förståelsen mellan medlemsstaterna för de olika marknadskontrollsystemen och för att stärka samarbetet mellan medlemsstaterna på detta område har regeringen tillsammans med kommissionen planerat en särskild konferens hösten 1997. Regeringen verkar redan aktivt för att kontaktpunkter mellan marknadskontrollerande myndigheter skall skapas och att samarbetet mellan medlemsstaternas administrationer skall utvecklas och fördjupas. På svenskt initiativ har marknadskontroll diskuterats inom ramen för kommissionens kommittéer om inremarknadsarbetet. En prioriterad fråga för svenskt vidkommande är att marknadskontroll även tas upp och diskuteras i de tekniska kommittéer som finns under nästan varje produktdirektiv. Kunskap om vilka produkter som stoppas i andra medlemsstater, vilka kontrollinsatser som planeras etc. är av utomordentligt stor betydelse för en effektiv marknadskontroll. För att tillförsäkra en någorlunda enhetlig skyddsnivå på marknadskontrollen i EU behövs bättre samordnade informationssystem när det gäller varor som stoppas i medlemsstaterna. De instrument som finns i dag är bl.a. den nya informationsproceduren, utlösandet av skyddsklausuler och RAPEX-systemet (Rapid Exchange of Information) under produktsäkerhetsdirektivet (92/59/EEG). Det är nödvändigt att skyddsklausulerna, som kan utlösas av en medlemsstat när en harmoniserad standard inte anses svara mot direktivets väsentliga säkerhetskrav, hanteras korrekt. 4.1.4 Standardisering Den nya metoden innebar en ny arbetsfördelning mellan myndigheterna å ena sidan och den privaträttsliga standardiseringen å den andra. Den nya arbetsfördelningen har ställt stora krav på den europeiska standardiseringen att få fram nödvändiga standarder. Övergången från nationellt inriktad standardisering till europeisk standardisering har i stort sett ägt rum på mindre än ett halvt decennium. Den nya metoden har inneburit en tjugodubbling av den årliga tillkomsten av europeiska standarder, dvs. totalt 5 000 nya europeiska standarder. Arbete pågår med 16 000 standardiseringsprojekt. En stor del av dessa grundar sig på internationella standarder. Brist på harmoniserade standarder är dock fortfarande ett stort problem. För närvarande pågår inom EU en utvärdering av de senaste tio årens standardiseringspolitik. En tendens är att i större utsträckning förlita sig på standarder som inte har en självklar koppling till produktdirektiv. Detta är speciellt tydligt inom informationsteknik och telekommunikationsområdena. Kommissionen har initierat en studie om standarders rättsliga status i de olika medlemsländerna. En intressant fråga för framtida EU-reglering är vad som skall inordnas i europalagstiftningen och vad som skall anförtros åt europastandardiseringen samt hur man i dessa avseenden skall förhålla sig till det globala harmoniserings- respektive standardiseringsarbetet. Det bör även undersökas hur långt det är lämpligt att använda sig av europeiska standarder inom olika politikområden som t.ex. bioteknik, livsmedel, arbetsmiljö, transporter, yttre miljö och - inte minst - tjänsteområdet. Sedan de allmänna riktlinjer fastställdes år 1984 för samarbetet mellan EU och de europeiska standardiseringsorganen har skett en betydande utveckling, inte minst beträffande de olika roller som de europeiska institutionerna, medlemsstaterna och de europeiska standardiseringsorganen har i uppbyggnaden och utvecklingen av det europeiska regelverket. Sverige bör verka för en översyn av dessa riktlinjer. Ökad användning av standarder för att uttrycka tekniska krav och krav på kvalitetsledningssystem m.m. för med sig att standardiseringsarbetet bör göras mer synligt och tillgängligt. Förbättrade förutsättningar för intressenterna i näringslivet och hos myndigheterna att påverka och tillgodogöra sig standardiseringsarbetet är viktigt. I synnerhet är konsumenters och småföretags möjligheter att följa och påverka denna utveckling nödvändiga att beakta. Finansieringen av europastandardiseringen är en utomordentligt viktig fråga i detta sammanhang. I Sverige utreder Riksrevisionsverket f.n. vissa frågor om finansiering av den svenska standardiseringsorganisationen. Förhållandet till global standardisering och harmonisering föranleder särskild uppmärksamhet. Internationell standardisering är på vissa områden starkt kopplad till förekomsten av multinationella företag inom teknikområdet. När Europa ligger före kan det vara svårt att "invänta" globala standarder, i synnerhet inom områden där specifikationer snabbt måste fram för att inte hämma utvecklingen eller där harmoniserad europastandard behövs för tillämpning av direktiv enligt den nya metoden. Inom vissa områden finns däremot sedan länge etablerade internationella system, t ex inom sjö- och luftfart. Elområdet är vidare ett produktområde där europeisk standard nästan helt överensstämmer med internationell standard. Med hänsyn till varu- och tjänstehandelns alltmer internationella karaktär är det också av största vikt att de europeiska reglerna för teknisk kontroll (ackreditering, provning och certifiering) är harmoniserade med motsvarande regler inom det internationella standardiseringsorganet ISO. Andra viktiga frågor för svensk del är - att verka för att de europeiska standardiseringsorganen eftersträvar en effektiv standardisering, undvika dåligt fungerande standarder och överstandardisering, främja IT-användning i arbetsprocesser och för tillgång till standarder, - att fastställa klara övergångsregler för nya eller reviderade harmoniserade europastandarder med syfte att underlätta tillämpningen av regelverken för näringslivet och de regelskapande organen i Europa, - att miljöaspekter systematiskt beaktas i standardiseringen. I Sverige har direktiv getts till en särskild utredare att föreslå en metod för hur miljöhänsyn kan integreras i det svenska standardiseringsarbetet med syfte att denna skall kunna användas i arbetet med europeiska standarder. 4.1.5 Inre marknaden - arrangemang med tredje land Nära kopplat till frågor om EU:s metoder för harmonisering, provning och kontroll, standardisering och marknadskontroll är EU:s olika avtal med tredje länder gällande regler för ökad frihandel. Det är ännu inte möjligt att avgöra hur kommande tredjelandsarrangemang påverkar utvecklingen inom den inre marknaden. Förutom EES-länderna och Turkiet väntas även Schweiz och vissa av de central- och östeuropeiska länderna inom kort uppnå särskilda arrangemang med EU för ökat ömsesidigt marknadstillträde. Förhandlingar pågår mellan EU och vissa tredje länder om ömsesidigt erkännande av provning, certifiering m.m., s.k. MRA-avtal (MRA står för Mutual Recognition Agreement). Dessa ingås med tredje länder som har lika väl utvecklade regler men en annan regelstruktur. EU erbjuder förenklat marknadstillträde till hela sin marknad genom att certifiering m.m. kan utföras i exporterande land mot EU:s krav. Motsvarande ordning förutses gälla för EU:s export till berörda tredje länder. Några viktiga sektorer som regleras av direktiv enligt den nya metoden är de som i första hand berörs liksom läkemedelsområdet och regler om god laboratoriesed. De länder som är aktuella i MRA-förhandlingarna är f.n. Israel, Kanada, USA, Japan, Australien, Nya Zeeland och Schweiz. I avtalsförslaget med Schweiz ingår ett större antal produktområden. Avtalen med de central- och östeuropeiska länderna kommer att benämnas ECAA (European Conformity Assessment Agreements). Dessa avtal kommer att skilja sig från MRA-avtalen. För ECAA krävs harmonisering av regler och infrastruktur i form av kvalitativa provnings/certifieringsorgan, tillämpning av europastandarder etc. Avtalen blir en del av förmedlemskapsstrategin. En förutsättning för att förhandlingar kan äga rum är att EU:s regler tillämpas på ett homogent sätt i hela EU och detsamma gäller de andra avtalsparterna och deras nationella eller delstatsregler. Nationella särregler som hindrar marknadstillträdet är svåra att hantera när EU erbjuder tillträde till hela sin marknad. Motsvarande marknadsöppningar skall erbjudas av respektive tredje land. Avtalen väntas innebära stora lättnader för handeln. Harmonisering är inte en förutsättning för MRA-avtalen men harmoniseringsåtgärderna kan vara ett led i utvecklingen av dessa arrangemang. Förhoppningsvis kan samarbetet så småningom leda till ökad användning av gemensamma tekniska specifikationer. EU är världens största gemensamma marknad och dess metoder för harmonisering m.m. kan väntas få en stor betydelse på världsmarknaden. 4.1.6 Informationsprocedurer för att undvika handelshinder - 83/189-proceduren Direktiv 83/189/EEG om ett informationsförfarande för tekniska föreskrifter och standarder (införlivat i Sverige genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler) har tillkommit för att bidra till att den inre marknaden fungerar effektivt. Genom att bereda kommissionen och medlemsstater insyn i och möjlighet att påverka nya nationella regler skall onödiga handelshinder kunna undvikas. Direktivet innehåller regler om informationsförfaranden om nationella förslag till standarder och tekniska föreskrifter. Förslagen "fryses" under vissa tidsperioder för att reaktioner skall kunna framföras. Gängse period för föreskriftsförslag är tre månader. Om ett s.k. detaljerat utlåtande avlämnas från kommissionen eller en annan medlemsstat, dvs. om förslaget anses skapa hinder för varors fria rörlighet på den inre marknaden, förlängs perioden till sex månader. Perioden kan förlängas ytterligare till tolv eller arton månader om förslaget ger anledning till att gemenskapsregler utarbetas på området eller om gemenskapsregler på området är under utarbetande. Proceduren kan således vara en utgångspunkt för framtagande av harmoniserade regler. Under perioden 1992-94 utlöstes tolvmånadersperioderna i ett 60-tal fall. Det blir dock alltmer sällsynt, eftersom få nya direktiv tas fram. Direktivets tillämpningsområde har utökats två gånger och nu föreslås en tredje ändring av radikal karaktär av kommissionen (KOM(96) 392). Förslaget gäller regler om informationssamhällets tjänster (se avsnitt 4.2.3). En medlemsstat är skyldig att underrätta kommissionen om vilka åtgärder den ämnar vidta med anledning av ett detaljerat utlåtande. Ett sådant utlåtande från kommissionen betraktas som en formell underrättelse enligt artikel 169 i Romfördraget om anmälda föreskrifter antas utan att gjorda invändningar beaktas. Det kan således utgöra första steget mot ett domstolsförfarande. För att säkerställa att principen om ömsesidigt erkännande tillämpas ställs regelmässigt krav på införande av klausuler om ömsesidigt erkännande i de anmälda förslagen. Varje föreskrift skall även innehålla en hänvisning till direktivet 83/189/EEG. Alla slutligen antagna föreskrifter som anmälts i proceduren måste tillsändas kommissionen. Kommissionen förbereder en databas med nationella föreskrifter för att öka tillgängligheten till nationella regelverk. Ett stort problem i dag är att den nationella regeltillväxten inte mattas av trots att de viktigaste områdena nu skall vara harmoniserade. 1996 anmäldes 522 förslag från medlemsstaterna. Enligt kommissionen vore det bästa sättet att stärka den inre marknaden att inskränka utfärdandet av nationella tekniska regler till vad som är absolut nödvändigt, vilket kräver en politisk vilja hos medlemsstaterna. Regeringen stödjer kommissionen i huvudsak, men anser att slutsatserna som den drar i vissa avseenden är missvisande när det gäller omfattningen av nationell reglering. Nationella förslag som ofta täcker en begränsad aspekt av ett produktområde kan inte jämföras med direktiv vars omfattning sannolikt oftast är större. I de 522 förslagen från medlemsstaterna inräknas också anmälda ändringar i befintliga regler. Underlåtenhet att anmäla utgör hinder för tillämpning EG-domstolen beslutade år 1996 i ett mål avseende 83/189-proceduren (mål C- 194/94), ett avgörande som kommer att få stor betydelse. Domen innebär att nationella domstolar måste avstå från att tillämpa tekniska föreskrifter som inte har anmälts i enlighet med 83/189-direktivet. Kommissionen kontrollerar om nationella förslag anmäls. Alltfler överträdelseärenden inleds av kommissionen på grund av underlåtenhet att anmäla förslag. Andra länders anmälningar Informationsproceduren innebär en möjlighet för svenska intressenter att kontrollera om förslag från andra EU-länder skulle innebära problem för Sverige och att påverka förslagen. Denna möjlighet bör Sverige utnyttja mer effektivt. Genom att EU:s informationsprocedur är kopplad till EFTA:s system och så småningom kommer att kopplas ihop med Turkiets och de central- och östeuropeiska ländernas system, kommer den information som procedurerna genererar att bli mycket omfattande. Inte minst innehåller reaktioner - dessa är mycket vanliga - mellan andra medlemsstater och mellan kommissionen och andra medlemsstater en källa till förståelse av vad som orsakar problem för den fria varurörligheten på den inre marknaden. Åtgärder bör således vidtas för att på bästa sätt förmedla denna information till svenska intressenter. Ett sätt kan vara att i ökad utsträckning använda elektroniska system. Det omfattande flöde av information som procedurerna genererar håller på att kopplas till elektroniska system i de transeuropeiska nätverken genom IDA-programmet (Interchange of Data between Administrations). Svenska anmälningar Sverige har i genomsnitt anmält ett tjugotal förslag om året. Svenska anmälningar har i flera fall föranlett detaljerade utlåtanden eller kommentarer i synnerhet inom miljöområdet. Som tidigare nämnts kan ett detaljerat utlåtande från kommissionen utgöra första steget i ett överträdelseförfarande enligt artikel 169 i EG-fördraget. För att undvika onödiga invändningar från kommissionen eller andra medlemsstater är det viktigt att myndigheter som överväger att införa tekniska regler i ett tidigt skede analyserar vilka konsekvenser dessa kan ha för den inre marknaden. Om t.ex. en svensk särreglering kan föranleda handelshinder måste den vara motiverad av sådana skäl som godtas i EG-rätten. Den svenska regleringen måste även vara proportionell, dvs. inte mer ingripande än vad som är behövligt för att uppnå målet med regeln och den får inte heller utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna (se avsnitt 3.1 om ömsesidigt erkännande). Analysen måste således förutom behovet av reglering även innefatta reglernas utformning. Av det sagda följer att det är nödvändigt att alla myndigheter som utfärdar föreskrifter har god kännedom om EG-fördragets regler, 83/189-proceduren och dess effekter. 4.1.7 Informationsprocedurer för att undvika handelshinder - en ny procedur En fjärdedel av industriproduktionen inom EU bedöms omfattas av icke harmoniserade nationella krav. För dessa produkter är marknadstillträdet beroende av ömsesidigt erkännande. Principen om ömsesidigt erkännande har dock inte tillämpats enhetligt vilket innebär att marknadstillträdet i medlemsstaterna skiftar. Från den 1 januari i år har ett nytt anmälningsförfarande för nationella åtgärder som begränsar tillträdet till de nationella marknaderna trätt ikraft. Beslutet 95/3052/EG (genomfört i Sverige genom förordningen (1996:830) om information om nationella åtgärder som avviker från principen om fri rörlighet för varor inom Europeiska gemenskapen) innebär anmälningsplikt för myndighetsbeslut om åtgärder som direkt eller indirekt för med sig att produkter som är lagligen tillverkade och marknadsförda i annan medlemsstat förbjuds, måste ändras eller återkallas från den svenska marknaden. Besluten skall meddelas kommissionen och andra medlemsstater. Om t.ex. Sverige fattar ett sådant beslut måste vi motivera varför den andra medlemsstatens nationella regler som produkten uppfyller inte motsvarar en tillräcklig skyddsnivå i Sverige. Proceduren förutsätter administrativt samarbete mellan olika medlemsstaters myndigheter för kontroll av provningsmetoder etc. Även myndighetsbeslut från vissa lokala myndigheter omfattas av proceduren och den berör således redan antagna nationella regler. Den tidigare beskrivna 83/189-proceduren rör förslag till tekniska regler och har därmed en mer preventiv karaktär. Ett huvudsyfte med den nya proceduren är att skapa öppenhet och insyn beträffande de handelshindrande reglerna. I och med ökad kontakt mellan myndigheter i olika medlemsstater kan proceduren även leda till ökat förtroende mellan myndigheterna vilket är en förutsättning för att den inre marknaden skall fungera. Kommerskollegium är kontaktpunkt för den nya proceduren liksom för 83/189- proceduren. Beslut om åtgärder som anmälts enligt den nya proceduren i andra länder kommer att förmedlas via Kommerskollegium till intressenter i Sverige. 4.1.8 Handelshinderarbetet Handelshinder kan utgöras av en mängd olika åtgärder, tekniska handelshinder är en del av dessa. Möjligheter att klaga på handelshinder finns både på gemenskapsnivå och nationell nivå. Inom EU är det kommissionen som mottar klagomålen. De klagomål som kommissionen finner berättigade föranleder kontakter med myndigheter i respektive land. Om problemen inte kan lösas kan de leda till överträdelseärenden. Kommissionen har planer på att ge mer publicitet åt medlemsstaternas brott mot inremarknadsregler. Nationellt har flera länder, t.ex. England och Danmark, etablerat effektiva kontaktpunkter, dit företagen kan vända sig och få hjälp med handelshindrande regler. Nationella kontaktpunkter dit enskilda och företag kan vända sig med frågor om uttolkning av regelverket och handelshinderproblem skall upprättas enligt en resolution om administrativt samarbete samt beslutet om den nya informationsproceduren (se ovan). I Sverige har Kommerskollegium i sin instruktion getts ett särskilt ansvar för handelshinderrelaterade frågor. En databas håller på att byggas upp där man lägger in de enskilda fall som blivit kända för kollegiet. Även svenska hinder registreras. Ur databasen hämtas material för användning i bilaterala och internationella möten och problemlösning i inremarknadskretsen. De rapporterade hindren följs kontinuerligt upp. I första hand söker man lösa dem genom underhandskontakter med myndigheter eller i bilaterala möten med respektive land. Därefter kan det bli nödvändigt med kontakter på gemenskapsbas. För det fortsatta arbetet med dessa frågor strävar Kommerskollegium efter att upprätta ett nätverk av fördjupade kontakter med myndigheter och organisationer som har nära kontakt med företagen, bl.a. Euro Info Centers, handelskamrarna, Exportrådet och olika näringslivs- och branschorganisationer. Kollegiet planerar ytterligare informations-satsningar i detta sammanhang. En särskild källa till information om handelshinder är informations- procedurerna för nationella regler om tekniska krav på varor. Den nya informationsproceduren väntas innebära ytterligare information om hur hindren uppstår och lämna uppslag till åtgärder för att få bort hindren. 4.1.9 Några viktiga produktområden Nedan följer en beskrivning av några områden på den inre marknaden som från svensk sida bedöms som angelägna. Livsmedel Livsmedelslagstiftningen är vad gäller hälsoaspekter i stort sett harmoniserad i unionen. En viktig fråga som återstår gäller berikning av livsmedel med vitaminer och mineralämnen. Sverige driver här en restriktiv linje och anser att sådan berikning skall vara näringsmässigt motiverad. En tydlig och utförlig märkning av livsmedel är en viktig fråga för konsumenterna. Sverige verkar aktivt i EU och andra fora för att få till stånd en förbättrad märkning av bl.a. ingredienser i livsmedel samt deras ursprung. För bestrålade livsmedel saknas harmoniserade regler om märkning. I Sverige tillåts bestrålning av vissa kryddor sedan den 1 februari 1997 och det finns starka konsumentönskemål om märkning av livsmedel i vilka det ingår bestrålade kryddor. Sverige deltar därför aktivt i arbetet med att få fram långtgående märkningskrav där även förekomsten av bestrålade ingredienser skall anges. Vidare finns bestämmelser som fastställer vilken sammansättning ett livsmedel skall ha för att få säljas under en viss beteckning. I detta sammanhang kan nämnas att kommissionen har aviserat att den har för avsikt att i år 1997 presentera en grönbok om livsmedelslagstiftningen. Sverige kommer i arbetet med grönboken att driva linjen om ökad livsmedelssäkerhet. Kommissionen har vidare presenterat en guide angående förenkling av den veterinära lagtexten som berör produkter av animaliskt ursprung för livsmedelsändamål. Guiden skall fungera som ett hjälpmedel att tyda lagtexterna, vilka är svåröverskådliga på grund av de många ändringar som gjorts under årens lopp. Producenternas ansvar kommer att bli tydligare. Det betonas vidare att folkhälsan inte skall kunna påverkas negativt av förändringen. Gentekniskt modifierade organismer Gentekniken kan komma att få allt större betydelse inom jordbrukssektorn, livsmedelsindustrin, läkemedelsindustrin, industriell teknik och miljövård. Många bedömare menar att gen- och bioteknik kan bli ett av de mest expansiva teknikområdena inom EU under de närmaste årtiondena. Från svenska utgångspunkter är det viktigt att gemensamma regler utformas så att de på ett effektivt sätt bidrar till en fortsatt hög säkerhetsnivå för miljön och människors hälsa vid spridning och användning av gentekniskt modifierade organismer på den inre marknaden. Detta är nödvändigt inte minst för att skapa förtroende för den nya tekniken hos medborgarna inom EU. Det finns behov att förbättra de nuvarande reglerna på flera sätt. De långsiktiga miljöeffekterna av olika tillämpningar av genteknik bör bedömas mer ingående än vad som sker idag innan marknadsgodkännande ges för en produkt. Exempel på gentekniskt modifierade produkter är herbicidtoleranta och insektsresistenta grödor. En gemensam syn på värdering av positiva respektive negativa miljökonsekvenser måste utvecklas för olika tillämpningar och olika organismer. Konsumenterna måste ha en möjlighet att själva kunna välja om de skall köpa livsmedel som består av eller innehåller gentekniskt modifierade organismer. Europaparlamentet och rådet har nyligen antagit en förordning (EG) nr 258/97 om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser som bl.a. fastställer krav på märkning av sådana livsmedel. Andra viktiga frågor är effektivare informationssystem och beslutsformer med tillräcklig insyn för allmänheten. Dessa frågor kan aktualiseras i samband med den av kommissionen aviserade översynen av direktiv 90/220/EEG om avsiktlig utsättning av gentekniskt modifierade organismer i miljön. Kemikalier EU har på inremarknadsområdet ett omfattande regelverk om hälso- och miljökrav på kemiska produkter, som i huvudsak är harmoniserat. Det rör sig om regler om klassificering och märkning av kemikalier, om begränsning av saluföring och användning i vissa fall samt om bekämpningsmedel. Den svenska kemikalielagstiftningen har sedan länge utvecklat vissa grundläggande principer som tillämpas för alla typer av kemikalier, oavsett användningsområde. En av dessa principer är att tillverkare och importörer har ett huvudansvar för att kemikaliekontrollen fungerar. De s.k. substitutions- och försiktighetsprinciperna är andra betydelsfulla grundstenar i denna politik. Substitutionsprincipen innebär att man skall ersätta farliga ämnen respektive produkter med mindre farliga och försiktighetsprincipen innebär att i avsaknad av vetenskapliga bevis får inte åtgärder som har till syfte att skydda miljön uppskjutas. En svensk målsättning är att få genomslag för dessa principer inom EU. Det beslut som nyligen fattats om ett nytt direktiv för vissa bekämpningsmedel (biocider) är ett exempel på att principerna börjar få ett genomslag inom EU, genom att substitutionsprincipen tagits in i direktivet. Vid inträdet i EU fick Sverige rätten att behålla sina strängare kemikalieregler på vissa områden under en övergångstid. Samtidigt skall EU se över sina regler. En grundläggande svensk prioritering är att säkerställa att denna översyn leder till ett tillfredsställande resultat, så att nivån för miljö- och hälsoskyddet inte sänks. En annan viktig prioritering är att den svenska politiken för att begränsa användningen av bekämpningsmedel får ett genomslag i den prövning av verksamma ämnen för användning i växtskyddsmedel som nu påbörjats inom EU. Direktiven på kemikalieområdet är inte heltäckande. I fråga om begränsning av saluförande och användning är det bara ett antal ämnen som är särskilt reglerade inom EU. Det finns således ett utrymme att tillämpa nationella regler i många fall, som bör utnyttjas när det är nödvändigt från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Avfall Avfallshantering regleras inom EU i huvudsak genom minimiregler som grundas på artikel 130s i fördraget. Utformningen av avfallshanteringen är därför i stor utsträckning en nationell angelägenhet. För att minska miljöpåverkan och förbrukningen av naturresurser behövs dock även åtgärder som avser varors egenskaper. Det s.k. förpackningsdirektivet (94/62/EG), som bl.a. innehåller återvinningskrav för förpackningar, grundas därför på artikel 100a. Den svenska inställningen är att avfallspolitiken även i fortsättningen bör ses som en i huvudsak nationell angelägenhet som regleras gemensamt genom minimiregler på en tillräckligt hög skyddsnivå. Det är viktigt att en miljöpolicy för varor utvecklas på gemenskapsnivå och att principen om ett producentansvar för varor med avseende på avfallshanteringen får ett genomslag inom EU. Behovet av en utveckling på dessa områden har nyligen slagits fast av rådet i en resolution om gemenskapens avfallspolitik. En sådan utveckling kan komma att kräva regler med inremarknadsanknytning. Motorfordon Inom motorfordonsområdet finns ett stort antal direktiv för komponenter till motorfordon som är uppbyggda enligt den äldre direktivmetoden. Kompletta fordon som uppfyller direktivens krav kan få ett gemensamt typgodkännande. Detta innebär att det är ett gemensamt godkännande i hela EU och att länderna i princip inte kan upprätthålla nationella särkrav. Ett gemensamt typgodkännandesystem (92/53/EEG) har införts för personbilar, lätta nyttofordon, bussar och lastbilar med tillhörande släpvagnar. Hittills har systemet enbart omfattat personbilar men det kommer att utvidgas till övriga kategorier. Från 1999 kommer även ett motsvarande typgodkännandesystem att införas för två- och trehjuliga motorfordon. Gemenskapsreglerna är nära kopplade till de reglementen som utfärdas av FN:s ekonomiska kommission för Europa (UN/ECE). Överenskommelsen som beslutades om 1958 syftar till att skapa enhetliga regler för typgodkännande och ömsesidigt erkännande av typgodkännande av motorfordonsutrustning och komponenter. För svensk industri är gemensamma EU-regler utomordentligt viktigt liksom att typgodkännandesystem och certifieringsförfaranden utvecklas mot globala system. Viktiga frågor för Sverige är att få genomslag för gemensamma regler för trafiksäkerhet och miljöskydd på en tillräckligt hög nivå. Till dessa frågor hör införandet av ett gemensamt tillverkaransvar för avgasreningens hållbarhet, i likhet med det system som tillämpas i Sverige. Ett sådant system ingår i kommissionens direktivförslag om nya fordons- och bränslekrav, de s.k. Auto/Oil- förslagen (KOM(96) 248 slutlig). Förslagen innehåller även nya utsläppskrav för år 2000 och framåt för personbilar. Med hänsyn bl.a. till vägtrafikens bidrag till kväveoxidutsläppen, som i sin tur leder till försurning, och till hälsoeffekterna av utsläpp är det mycket viktigt att EU:s regler på detta område ligger på en tillfredsställande skyddsnivå. En svensk prioritering är också att säkerställa möjligheten att behålla och utveckla de ekonomiska styrmedlen på fordons- och bränsleområdet i enlighet med EG-fördragets regler. Kommissionen har initierat ärenden enligt artikel 169 som rör utformningen av de svenska reglerna om tillverkaransvar samt vissa svenska av miljöskäl motiverade begränsningar i privatimporten av äldre bilar. När det gäller tillverkaransvaret är ett gemensamt system enligt vad som föreslås i Auto/Oil- direktiven viktigt för att undvika tvister med kommissionen. Beträffande privatimport har diskussionerna med kommissionen gällt 1989-1992 års bilmodeller, då Sverige hade strängare utsläppskrav än EU. Problemet i denna del är således av övergående natur. Byggprodukter Enligt regeringens bedömning är fri rörlighet för byggprodukter, och därmed ökad konkurrens, av högsta prioritet på byggområdet. En effektivisering av den inre marknaden skapar förutsättningar för ökad konkurrens vilket bör bidra till varaktigt sänkta byggkostnader. Samtidigt ökar förutsättningarna för svensk byggindustri att konkurrera på den gemensamma marknaden med möjligheter till export- och produktionsökningar. Sveriges ambition är att förenkla och förbättra byggprocessen genom lagstiftning med funktionskrav. Statens roll har renodlats till att bevaka de allmänna intressena, såsom säkerhet, tillgänglighet, varsamhet med kulturvärden, miljö och hälsa samt konsumentintressen. Genomförandet av byggproduktdirektivet (89/196/EEG), som hittills gått mycket långsamt, är en förutsättning för en fungerande europeisk marknad för byggprodukter. För att stödja genomförandet har regeringen tagit initiativ till att genomföra en europeisk bostadsmässa i Malmö år 2000 och ett Interprise (kontaktmöte med EU-stöd för små och medelstora företag) på byggområdet under 1997 eller 1998. Med ett Interprise underlättas kontakterna mellan byggsektorns aktörer i de europeiska länderna och med bostadsmässan demonstreras hur det går att bygga bra och billiga bostäder genom samarbete över gränserna. Långtgående nationella krav inom området upprätthålls av flera EU-länder, bl.a. Tyskland. Byggproduktdirektivet skiljer sig i vissa avseenden från andra direktiv enligt nya metoden, bl.a. genom att byggprodukter inte kan CE-märkas direkt mot direktivets krav. De måste visa överensstämmelse med en harmoniserad standard. Standarder på området saknas dock i stor utsträckning. Detta har skapat problem för den fri rörligheten för byggprodukter. Standardiseringsarbetet fortsätter men det kommer sannolikt att dröja minst fem år innan det finns CE-märkta byggprodukter på marknaden. Vid genomförandet av det första SLIM-projektet (se avsnitt 3.3), deltog en svensk expert i den arbetsgrupp som arbetade med byggproduktdirektivet. Eftersom Sverige stödjer arbetet med byggproduktdirektivet vill vi påskynda processen med framtagandet av standarder och se till att SLIM-projektet följs upp i handling. Teleterminaldirektivet Teleterminaldirektivet (91/263/EEG) är ett direktiv utformat i linje med den nya metoden, men har hittills tolkats så att det krävs särskilda beslut av kommissionen (Common Technical Regulations, CTR) för att utrustning skall få fri rörlighet på den inre marknaden. Beslutsprocessen tar oftast ett par år. Kommissionen har på senare tid hävdat en mer liberal tolkning av direktivet. Sverige har i ACTE, en rådgivande kommitté under kommissionen, uttalat sitt stöd för kommissionens uppfattning. Sverige har i kommittén aktivt arbetat med frågor som syftar till att möjliggöra fri rörlighet för terminalutrustning inom ramen för den nuvarande tolkningen av direktivet. Tillverkningsindustrin ställer krav på att principerna i den nya metoden skall tillämpas helt och hållet för terminalutrustning. Post- och telestyrelsen utreder för närvarande om så är möjligt enligt direktivet. Motståndet mot en mer liberal tolkning av direktivet är dock stort från de flesta medlemsländer, åtminstone i ACTE. Där direktivet inte är tillämpligt, är tillverkarna hänvisade till nationella regler i varje medlemsland. Detta gäller, i varje fall med den snävare tolkningen av direktivet, för en stor del av utrustningsmarknaden idag. Det övergripande syftet med liberaliseringen av marknaden för teletjänster är att teletjänstanvändarna skall få tillgång till bättre och billigare teletjänster genom den ökade konkurrensen. Den nuvarande ordningen för utrustning riskerar att försvåra att detta syfte uppnås. Inte minst gäller detta innovationer, vars inremarknadstillträde fördröjs. Detta drabbar i första hand de utvecklings- och tillverkningsföretag som är marknadsledande. Därtill kommer att dessa företag inom EU riskerar förlora i konkurrensen med företag utanför unionen. Produktområdet är aktuellt i MRA-sammanhang. Svensk industri har i det transatlantiska samarbetet ställt krav på utökat användande av tillverkardeklaration, vilket inte är möjligt idag enligt direktivet. Sverige har föreslagit direktivet för översyn i SLIM-projektet. Läkemedel Ett stort antal direktiv och andra rättsakter har under årens lopp antagits inom läkemedelsområdet. I EU-arbetet verkar Sverige för att kraven i fråga om läkemedlens kvalitet, effekt och säkerhet upprätthålls och att läkemedlen snabbt kommer ut på marknaden. Utgångspunkten skall vara att likartade krav ställs på alla läkemedel inom gemenskapen. Det nya systemet (förordning 2309/93) för godkännande av läkemedel innebär att läkemedel som godkänns av kommissionen på grundval av rekommendation av EMEA, europeiska läkemedelsmyndigheten, har fritt marknadstillträde inom hela EU. Sverige verkar för att den nuvarande balansen mellan centralt och nationellt fattade beslut om godkännande bibehålls samt stöder utveckling av förslag som syftar till ett kostnadseffektivt godkännande av läkemedel. När det gäller den speciella frågan om gemensam politik inom EU avseende s.k. orphan drugs (mediciner för sällsynta sjukdomar och vissa läkemedel där patentet gått ut) stöder Sverige utvecklingen mot ökat samarbete och gemensamma riktlinjer. På läkemedelsområdet finns många separata direktiv och en konsolidering av dessa håller f n på att ske. Medicintekniska produkter Många medicintekniska produkter har stor betydelse för patienternas hälsa. De måste uppnå angivna prestanda och ge underlag för korrekta diagnoser. Konsekvenserna av en felaktig funktion eller missvisande undersöknings- eller behandlingsresultat kan bli ödeläggande för patienter eller brukare. Inom området medicintekniska produkter finns tre rådsdirektiv. För direktivet om aktiva medicintekniska produkter för implantation (90/385/EEG) har övergångstiden slutförts. Ett exempel på en sådan produkt är pacemakers (hjärtstimulatorer). Direktivet om medicintekniska produkter (93/42/EEG), som täcker den stora merparten av produkter, har införts den 1 januari 1995 och övergångstiden sträcker sig till mitten av år 1998. Direktiven har införts i svensk lagstiftning genom lagen (1993:584) om medicintekniska produkter, förordningen (1993:876) om medicintekniska produkter samt Socialstyrelsens föreskrifter. Direktivet om medicintekniska produkter för in vitro-diagnostik ((KOM(96) 643 slutlig - 95/0013 (COD)) behandlas f.n. i rådet. En slutbehandling beräknas ske under år 1997. Exempel på sådana produkter är olika typer av tester som används både vid laboratorier och för hemmabruk, t.ex. graviditetstester. Viktiga frågor som f.n. diskuteras i rådsarbetsgruppen är kontrollen av medicintekniska produkter som innehåller vävnad från människa eller djur samt tester för bl.a. HIV och gulsot. Sverige hade tidigare enbart kontroll av ett fåtal produkter som fabrikssteriliserade artiklar för engångsbruk och preventivmedel. Genom att skapa harmoniserade regler för kontroll av produkterna inom EU kan en hög funktions- och säkerhetsnivå uppnås för både patienter och medicinsk personal. Samtidigt kan besparingar ske av samhällsmedel för kontroll genom att produkterna behöver certifieras endast en gång. Vidare ökar kvaliteten och säkerheten hos de medicintekniska produkterna genom att EU ställer krav på företagen att ta ett stort ansvar för att produkterna skall vara säkra och tillförlitliga genom införande av kvalitetssystem etc. Även företagen gör besparingar genom att produkterna inte behöver certifieras eller godkännas i samtliga EES-länder utan endast en gång. Maskiner Maskindirektivet (89/392/EEG) är antaget i enlighet med den nya metoden. Det avser en mycket stor produktgrupp. Från tillämpningsområdet har dock undantagits vissa maskiner för medicinskt bruk som används i direkt kontakt med patienter. För flera av dessa finns särskilda direktiv. När risker i samband med maskiner väsentligen är av elektriskt ursprung regleras maskinerna uteslutande av det s.k. lågspänningsdirektivet. Ett stort antal produkter måste emellertid uppfylla kraven i både maskindirektivet, lågspänningsdirektivet (73/23/EEG) och direktivet (89/336/EEG) om elektromagnetisk kompatibilitet (EMC) för att kunna CE-märkas. Eftersom kraven och provningsmetoderna skiljer sig åt ställer det till problem för tillverkarna. I synnerhet har kraven på typgodkännande i EMC- direktivet utgjort problem för små företag som tillverkar korta serier. Det finns planer på att sätta igång en revidering av maskindirektivet. Angelägna frågor är avgränsningen mot andra direktiv, maskiner i komplexa anläggningar, sammansatta maskiner samt ombyggnad av maskiner. 4.2 Fri rörlighet för tjänster och kapital 4.2.1 Allmän beskrivning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Sverige bör verka för att den fria | | rörligheten för tjänster garanteras och inte inskränks genom | | nationella särkrav. De liberaliseringssteg som vidtagits har | | med varierande framgång genomförts inom de olika | | tjänstesektorerna och en viktig fråga för Sverige är att vidare | | steg tas för att denna liberalisering fortsätter samt att | | lagstiftningen genomförs på ett effektivt sätt. I samband med att| | lagstiftning tas fram och genomförs är det enligt Sveriges | | mening en viktig fråga att kraven på övervakning, kontroll av | | säkerhet och konsumentskydd tillgodoses. Mot bakgrund av att | | många av tjänsteföretagen är små och medelstora är det av särskild| | vikt att reglerna blir klara och lättillämpliga. Sverige delar | | kommissionens inställning att informationstjänster är ett av | | framtidens stora tillväxtområden. Informationstjänster präglas av| | en mycket snabb utveckling, följaktligen är det av stor vikt att| | Sverige verkar för framtagandet av en effektiv regelstruktur för| | dessa tjänster inom gemenskapen. På kapitalområdet och för de | | finansiella tjänsterna anser Sverige att det är mycket viktigt | | att snabba, effektiva och säkra betalningssystem kan upprättas | | och bibehållas. | -------------------------------------------------------------------- Inledning Den fria rörligheten för tjänster och kapital tillhör fördragets grundläggande friheter. Dessa har till syfte att tillförsäkra största möjliga frihet för enskilda och för företag att verka och etablera sig på den gemensamma marknaden. I ett meddelande från kommissionen den 27 november 1996 framgår att 18 miljoner nya jobb har skapats inom tjänstesektorn under de senaste 15 åren. Under samma tid har 13 miljoner jobb försvunnit inom industri och jordbruk. Tjänster utgör 70 procent av EU:s BNP. Följaktligen är det inom denna sektor som potentialen för tillväxt finns. En åtgärdsplan skall tas fram inom EU under 1997 för att bestämma hur tjänstesektorns möjligheter kan utnyttjas på bästa sätt. En utgångspunkt för att ta till vara utvecklingspotentialen är enligt kommissionen att förbättra utbildning, betalningssystem och distributionsformer för tjänster. Områdena sociala tjänster och informationssamhällets tjänster bedöms av kommissionen ha särskild utvecklingspotential. Området kapital berörs nedan under avsnitt 4.2.2. Definition av tjänst och etablering Den rättsliga definitionen av ordet tjänst finns i artikel 60 i EG-fördraget och bestämmelserna om den fria etableringsrätten i artikel 52. Skillnaden mellan tjänst och etablering ligger i att en tjänst är av tillfällig natur, medan etablering är av varaktig natur. Vidare omfattar etablering såväl företag som fysiska personer. Båda har dock direkt effekt och enskilda och företag kan förlita sig direkt på bestämmelserna utan någon mellanliggande sekundärlagstiftning. Båda bygger på principen om förbud mot direkt eller indirekt diskriminering på grund av nationalitet och eventuella undantag av hänsyn till det allmännas bästa måste uppfylla kravet på proportionalitet. I artikel 60 stadgas att tjänster anses vara prestationer som normalt utförs mot betalning och som inte faller in under någon av de andra friheterna. Det finns tre typer av tjänster: - att en person lämnar sin fasta punkt i hemlandet för att tillfälligt tillhandahålla en tjänst (om tjänsteutövandet blir mer permanent kan etablering anses ha skett), - att en person reser in i ett annat land för att motta tjänster (t.ex. turister) - att tjänsten sänds över gränser till andra medlemsstater via telekommunikationer, post eller andra medel. Den praxis som EG-domstolen har utvecklat för denna typ av tjänster, som förs över gränserna utan att tjänsteutövaren eller tjänstemottagaren följer med ligger i dag nära den praxis som gäller för varors marknadstillträde (jfr. Cassis-principen). Gemensamt för de tre olika sätten att utöva tjänstehandel är att det finns ett gränsöverskridande moment. Om tjänsteutövandet blir mer permanent till sin form som i exemplet ovan, kan man alltså anse att etablering har skett. Den fria etableringsrätten enligt artikel 52 innebär i korthet rätt för egna företagare att starta och utöva förvärvsverksamhet samt rätt att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandet uppställer för sina egna medborgare. Inledningsvis nämndes att tjänsteområdet är ett splittrat och mångfacetterat område. Inte nog med att det finns ett mycket stort antal olika tjänster, det finns även avvikande principer och förbehåll för de olika tjänsteområdena. Artikel 61 i fördraget stadgar att fri rörlighet för transporter regleras av bestämmelserna i transportavsnittet (artiklarna 74-84). Dessa är således undantagna tillämpningen i det allmänna tjänsteavsnittet, men eftersom de ändå är ett slags tjänster tas de upp nedan. De tjänster som särskilt nämns i artikel 60 är verksamhet som är av industriell natur, kommersiell natur, verksamhet inom hantverk och inom fria yrken. Under det allmänna tjänsteavsnittet faller således finansiella tjänster som omfattar bank- och kreditväsendet, försäkrings- och värdepappersfrågor, telekommunikationer, informationstjänster och audiovisuella tjänster. Den gemensamma marknaden omfattar emellertid i princip all ekonomisk verksamhet som är gränsöverskridande (förutom verksamhet som faller under Euratom och Kol- och stålfördragen). Artikel 60 är således inte uttömmande. Bland de verksamheter som domstolen vid prövning funnit omfattas av de allmänna tjänstebestämmelserna kan särskilt nämnas turism, TV-sändningar, sport och studier. Problem och utveckling på tjänsteområdet De problem som förekommer i dag har till stora delar med eftersläpningen i genomförandet att göra. Nationella krav på t.ex. etablering, bosättning, tillstånd och affärsställe är inga ovanligheter och bidrar till att skapa handelshinder på tjänsteområdet. Medlemsstaterna har även uttryckt ett stort behov av reglering på områden som är förknippade med den ekonomiska politiken samt enskildas ekonomi. På dessa områden uppkommer fortlöpande nya hinder i form av nationell reglering som medlemsstaterna anger skall skydda det allmännas bästa. Mot bakgrund av att tjänstesektorn växer och får effekter på sysselsättningen och ekonomin i övrigt anser Sverige att det är mycket viktigt att de liberaliseringssteg som vidtagits fortsätter och att genomförandet av lagstiftningen på tjänsteområdet effektiviseras. Det är samtidigt mycket viktigt att kraven på övervakning, kontroll av säkerhet och konsumentskydd tillgodoses. De modeller som används idag, dvs. en enda auktorisation, hemlandstillsyn och ömsesidigt erkännande av likvärdiga kvalifikationer, fungerar än så länge inte tillfredsställande beroende på underlåtenhet att genomföra befintliga regler. Sverige måste verka för att avvägningen mellan allmänhetens bästa och friheten att tillhandahålla tjänster görs tydligare och på ett mer pragmatiskt sätt. Även om många av tjänsteföretagen är små och verkar nästan uteslutande på sina hemmamarknader, har nya teknologier bidragit till att allt fler söker sig ut på den gemensamma marknaden. Det är regeringens uppfattning att en effektiv reglering av tjänstemarknaden är avgörande för att säkra kvalitet och fri konkurrens på de nya områden som dyker upp med anledning av den tekniska utvecklingen. 4.2.2 Finansiella tjänster och kapital Med finansiella tjänster menas den verksamhet som bedrivs inom bank- och kreditväsendet, försäkringsväsendet och värdepappersmarknaden. Förutom att finansiella tjänster omfattas av de allmänna bestämmelserna i EG-fördraget så finns en betydande sekundär lagstiftning. I artikel 61.2 i EG-fördraget stadgas att liberaliseringen av bank- och försäkringstjänster skall genomföras parallellt med liberaliseringen av kapitalrörelserna. Restriktioner mot kapitalrörelser är numera i princip avskaffade inom EU. Emellertid kan skyddslagstiftningen inom den finansiella sektorn samt skattelagstiftningen alltjämt innebära vissa indirekta hinder för kapitalrörligheten. Hit kan även räknas förekomsten av valutaosäkerhet. En fortsatt liberalisering av bl.a. placeringsregler för olika former av pensions- och sparfonder samt införandet av en gemensam valuta kan därför väntas bidra till en ökad diversifiering av sparströmmar och effektivare fördelning av kapitalresurser i Europa. För finansiella tjänster finns tre grundläggande principer inom EU: en enda auktorisation för verksamheten, hemlandstillsyn samt ömsesidigt erkännande av nationell reglering. För att kunna erkänna nationell reglering krävs en viss minimiharmonisering på EU-nivå inom respektive område. Bland annat finns regler om minsta egna kapital, tillsyn, informationslämnande och insiderhandel. Ett stort antal direktiv har sålunda införlivats i medlemsländernas lagstiftning och en grund lagts för en inre marknad med etableringsfrihet och möjligheter att förmedla tjänster över gränserna. Arbetet är numera inriktat på att få gällande direktiv att fungera väl. Det faktiska utbudet är dock ännu begränsat. I det sammanhanget har också konsumentpolitiska aspekter alltmer kommit att betonas. En angelägen fråga på bankområdet som tagits upp i ett utkast till meddelande från kommissionen är hur det grundläggande banksamordningsdirektivet skall tillämpas på kreditinstitutens gränsöverskridande verksamhet. Det gäller frågor om när sådan verksamhet kan anses bedrivas samt om gränsdragning mellan direkt tillhandahållande av tjänster och etablering. Vidare behandlas vilka förutsättningar som bör vara för handen för att ett värdland skall få inskränka verksamheten som ett institut driver från ett annat EES-land i förhållande till vad som gäller i institutets hemland. Sedan medlemsländerna yttrat sig över utkastet väntas en slutlig version under 1997. Härutöver pågår också arbete i rådet med ett par direktivförslag vilka främst syftar till ökad stabilitet och säkerhet i vissa delar av det finansiella systemet. Kommissionen har sålunda lämnat ett direktivförslag till rådet och parlamentet rörande slutgiltigheten av avveckling och säkerheter (KOM(96) 193). Syftet är att skydda betalningssystem från systemrisker som kan uppstå om t.ex. en stor aktör kommer på obestånd. Sverige anser det viktigt att minska riskerna i systemen men arbetar för att förslaget bör ändras på ett par punkter. Utöver betalningssystem bör direktivet även omfatta system för avveckling av värdepappersaffärer. Samtidigt anser Sverige att direktivet ytterligare bör preciseras och begränsas till att omfatta endast sådana system som har betydelse för det finansiella systemets stabilitet i stort. Med dessa ändringar skulle direktivet förbättra säkerheten vid gränsöverskridande affärer och gynna den inre marknaden. På försäkringsområdet behandlas i rådet och parlamentet ett direktivförslag om extra tillsyn av försäkringsbolag i en grupp (KOM(95) 406). Det syftar till bättre kontroll av stabiliteten i grupper av försäkringsbolag och inte endast i enskilda företag. En huvudfråga är att undvika att det sker dubbelberäkning av kapital, dvs. att "samma kapital" tillgodoräknas flera gånger vid solvensberäkningar. Andra frågor rör informationsplikt från företagen och informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheter. I Sverige finns inga regler som förhindrar dubbelberäkning av kapital varför vi är positiva till att en reform kommer till stånd som syftar till ökad stabilitet i försäkringssektorn. På bankområdet har ett direktiv om gränsöverskridande betalningar antagits (97/5/EG) vilket behövs för att privatpersoner och främst mindre företag skall kunna göra betalningar över gränserna snabbt, säkert och till låg kostnad. I dag är sådana betalningar ofta dyra, tidskrävande och riskabla. Detta innebär ett onödigt hinder som begränsar den inre marknadens effektivitet. Betalningar upp till ca 425 000 kronor omfattas (50 000 ecu) och det skall få ta högst sex dagar för en betalning att komma fram. Om pengarna förkommer har avsändaren rätt att återfå ett belopp på upp till ca 106 000 kronor (12 500 ecu). Bestämmelserna skall vara införda i svensk lag senast i mitten av år 1999. Sverige har välkomnat direktivet men förordade under förhandlingarna snabbare genomförande och en högre återbetalningsgaranti, och uttalade i samband med antagandet av direktivet en förhoppning att svenska banker frivilligt kommer att erbjuda en bättre service än de minimiregler direktivet fastställer. 4.2.3 Informationssamhällets tjänster I dag finns det förhoppningar om att nya arbetstillfällen skall kunna tillskapas inom ramen för det framväxande informationssamhället. För att detta skall bli verklighet krävs att vi kan skapa en enhetlig europeisk marknad för IT-baserade produkter och tjänster. En marknad där företag i medlemsländerna kan växa sig starka för att med Europa som bas gå ut på den internationella marknaden. I samband med att nya tekniska lösningar utvecklas innebär detta att det blir möjligt för företag att förbättra sin produktivitet och att mer effektivt än tidigare nå ut till potentiella kunder. Instrumentet för att vara med och utveckla dessa nya handelsformer är att få till stånd en stabil regelstruktur inom unionen. Detta kommer inte bara att gynna handeln inom nya sektorer utan innebär även att tillhandahållandet av traditionella tjänster kommer att kunna effektiviseras. En analys behövs dock samtidigt av vilka eventuella konsumentproblem som kan uppstå på detta område. I ett förslag till ändring av direktiv 83/189/EEG (se avsnitt 4.1, (KOM(96)392 slutlig)) om ett informationsförfarande för nationella förslag rörande informationssamhällets tjänster vill kommissionen säkerställa den bevakning som behövs för att den inre marknaden inte skall bli uppsplittrad och därmed mindre konkurrenskraftigt. Behandling av ärendet pågår f.n. i rådet. Ett bra exempel på hur den inre marknaden kan fungera som språngbräda är GSM- tekniken. Genom att GSM kunde etableras som europeisk standard möjliggjordes spridning på stora marknader utanför EU. 4.2.4 Audiovisuella tjänster Under senare år har stor uppmärksamhet riktats mot den audiovisuella sektorn, mycket beroende på den tekniska utvecklingen på området. TV och andra audiovisuella tjänster berör i flera avseenden utvecklingen av den inre marknaden. En översyn pågår av det s.k. TV-direktivet (89/552/EG). Direktivet gäller sedan 1989 och syftet är att åstadkomma den nödvändiga harmoniseringen för att möjliggöra fri rörlighet av TV-sändningar över gränserna. I direktivet ingår bestämmelser om ansvarigt land, europeiska programkvoter, visningstider för biograffilm, reklam och sponsring, skydd för barn och ungdom samt genmälesrätt. Kommissionen har sett över direktivet och föreslagit ändringar på alla områden utom genmälesrätt. I juli 1996 antog ministerrådet en gemensam ståndpunkt. Efter förlikning med Europaparlamentet kommer ett slutligt beslut om ändringar att kunna fattas under första halvåret 1997. En fråga Sverige drivit har gällt förbud mot barnreklam. EU antog i november 1995 ett direktiv om tillämpning av standarder för sändning av TV-signaler. Syftet med direktivet är att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att främja en snabbare utveckling av bl.a. avancerade TV-tjänster för bredbildsformat och digitala TV-tjänster. Direktivet innehåller regler för hur företag som tillhandahåller de aktuella tjänsterna skall agera gentemot konkurrenter och kunder. Reglerna syftar till att undvika monopolställning. Arbete pågår för närvarande i regeringskansliet med att genomföra direktivet i svensk lagstiftning. I oktober 1996 presenterade kommissionen en grönbok om skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten inom de audiovisuella tjänsterna och informationstjänsterna. Grönboken är ett första steg som syftar till att hitta gemensamma europeiska lösningar för att skydda barn och unga. Ett annat syfte är att utforma formella och informella regler för spridning av information som i så liten utsträckning som möjligt begränsar den fria rörligheten av nya elektroniska tjänster. 4.2.5 Telekommunikationstjänster Förberedelserna för en avreglering av telemarknaden inom EU fr.o.m. år 1998 har pågått sedan slutet av 1980-talet. Sverige har sedan inträdet i unionen deltagit aktivt i denna process. Sverige är i princip positivt inställt till det gemensamma regelverk som utformas. Den svenska telelagen, som trädde i kraft den 1 juli 1993, är i stort sett i överensstämmelse med EG:s regelverk, men vissa justeringar kommer att bli nödvändiga. I sammanhanget bör nämnas att regeringen avser att inom kort överlämna propositionen om översyn av telelagen (1993:597) till riksdagen. Kommissionen antog i juni 1990 direktiv 90/388/EEG om konkurrens på marknaderna för teletjänster, det s.k. tjänstedirektivet. Som framgår av namnet innebär direktivet att marknaden för teletjänster öppnas för konkurrens. Direktivet innehöll en del undantag som dock gradvis tagits bort under åren. Den senaste ändringen i direktivet genomfördes i mars 1996 då kommissionen antog direktiv om anpassning av tjänstedirektivet till situationen med full konkurrens efter år 1998 (96/19/EG). Detta direktiv innebär att även taltelefoni och teleinfrastruktur omfattas av tjänstedirektivets regler. Det gemensamma regelverket som skall hantera en liberaliserad telemarknad innebär regler för att garantera tillträde till telenäten under rättvisa och konkurrensmässiga villkor och för att skydda konsumenternas intressen. I detta syfte har bl.a. utarbetats direktiv om tillhandahållande av telefonitjänster och samhällsomfattande tjänster, samtrafik och hyrda förbindelser. Vidare kommer ett direktiv om auktorisation och tillståndsgivning för de som vill bedriva televerksamhet inom gemenskapen att antas. Som tidigare nämnts har Sverige en positiv inställning till liberaliseringen av telemarknaden inom gemenskapen. Liberaliseringen ger svenska teleföretag möjlighet att bedriva televerksamhet på lika villkor inom hela gemenskapen. För konsumenterna får också liberaliseringen positiva effekter då en ökande konkurrens leder till bättre tjänster och till ökad priskonkurrens. Samtidigt ger regelverket medlemsstaterna möjligheter att skydda konsumenternas intressen genom att kunna ställa krav på teleföretagen, bl.a. avseende tillhandahållande av s.k. samhällsomfattande tjänster. Det beskrivna EG-regelverket reser därvid, för svenskt vidkommande, frågan om överreglering, dvs. när vi från svensk sida är tvungna att införa lagstiftning för situationer som redan är passerade i marknadsutvecklingen i Sverige. Det finns därvid en risk att regleringen, om den inte anpassas, hämmar den tekniska utvecklingen på området. Inför den kommande översynen av de centrala direktiven i gemenskapslagstiftningen är det av stor vikt att från svensk sida arbeta för en tydligare lagstiftning, t.ex. genom att samla de olika direktiven i ett eller ett par direktiv samt att minska detaljregleringen i direktiven. Direktiven bör även framöver främja marknadsutvecklingen och tjänsteutbyte samt skydda användarintressena. Ett viktigt syfte med direktiven har varit att skapa klara och tydliga regler för den nya situationen med en liberaliserad telemarknad. Det etappvis genomförda regelskapandet har dock inneburit en mängd direktiv som dels har ändrats och som delvis överlappar varandra. Direktiven är vidare relativt omfattande och detaljreglerande, vilket bl.a. beror på olika utvecklingar av telemarknaderna i medlemsstaterna. Ett antal bestämmelser i direktiven grundar sig på det faktum att även om liberaliseringen formellt skall vara genomförd fr.o.m. den 1 januari 1998, kommer det att dröja ytterligare en tid innan åtgärderna får effekt. Detta har medfört att de centrala direktiven i regleringen innehåller artiklar om en översyn av respektive direktiv, som skall vara genomförd senast i slutet av år 1999. Beslutet att liberalisera telemarknaderna fr.o.m. 1998 innebär att EU tillsammans med USA (som genom Telecommunications Act 1996 också beslutat liberalisera sina telemarknader fullt ut) kunde inta en pådrivande roll i de WTO-förhandlingar om liberalisering av världshandeln med teletjänster, som slutfördes den 15 februari 1997. WTO-avtalet innebär att totalt 68 stater förband sig att i varierande grad öppna sina telemarknader. Genom WTO-avtalet får svenska och europeiska teleoperatörer tillträde till marknader med betydande tillväxtpotential. Avtalet förväntas också leda till fortsatta prissänkningar på internationell teletrafik, till nytta för både företag och privatpersoner i länder med hög datakonsumtion som Sverige. 4.2.6 Transporter Fungerande transporter är en viktig fråga för Sverige och har betydande inflytande på närliggande områden såsom fri rörlighet för varor, tjänster och personer. Redan det faktum att transporter behandlas i ett särskilt kapitel i fördraget tyder på att frågan är mycket viktig för den gemensamma marknaden. Såväl export som import involverar regelmässigt några transportslag. För Sverige är det viktigt att aktörerna inom transportnäringen i EU kan agera under likartade villkor. Grönboken “För en rättvis och effektiv prissättning inom transportsektorn“ som presenterades av kommissionen i februari 1996 har bemötts mycket positivt av regeringen. Sverige har bl.a. stött tankarna om användandet av ekonomiska styrmedel för att komma till rätta med miljöproblem, problem med trängsel i trafiken m.m. Sverige avser att även fortsättningsvis stödja de tankar som redovisas i grönboken. Förutsättningarna för att behålla de långa svenska lastbilarna i EU Direktivet om mått och vikt på tunga fordon (96/53/EG) antogs den 25 juli 1996 och skall införlivas i medlemsländernas nationella lagstiftning senast den 17 september 1997. Fordon som registrerats eller satts i trafik innan direktivet införlivats i medlemsstaternas lagstiftning får användas till utgången av år 2006. Direktivet reglerar hur stora och tunga fordon som skall tillåtas i vägtrafik inom EU. Kommissionens förslag som lades fram i december 1993 gick ut på att höja den tillåtna totalvikt som måste accepteras vid internationell trafik från 40 till 44 ton. Förslaget syftade även till att skapa likvärdiga konkurrensförutsättningar för fordon i nationell trafik genom att också där harmonisera mått och vikter. Den harmoniserade maximala fordonslängden uppgår enligt direktivet till 18,75 m vilket innebar problem för Sverige och Finland som nationellt tillämpar 24 resp. 22 m. En sänkning av dessa värden skulle medföra ökat antal fordon på svenska och finska vägar med höjda transportkostnader och sämre trafiksäkerhet som följd. För att lösa Sveriges och Finlands särskilda problem infördes en undantagsartikel i direktivet som möjliggör avvikelse bl.a. från bestämmelserna om längsta tillåtna fordonskombinationer. Undantagsregeln medger att medlemsländer under vissa förutsättningar kan tillåta längre fordon från andra medlemsländer, den s.k. modullösningen. Denna innebär bl.a. att de medlemsländer som vill behålla sina längre fordon måste tillåta fordonskombinationer som är mer än 25,25 m långa. Direktivet innebär att Sverige får behålla den maximala fordonslängden på 24 m om man tillåter operatörer på svenskt territorium att använda sig av motsvarande längd enligt den s.k. modullösningen. Konsekvenserna av att införa modulsystemet i Sverige har utretts av Vägverket som konstaterat att längre fordonskombinationer kan medföra ökad olycksrisk. Den ökade risken kan dock kompenseras av att trafikarbetet minskar. Vägar och vägutrustning har utformats efter 24 m långa typfordon. Den svenska inriktningen med modulsystemet är att utveckla ett system där de längre fordonskombinationerna skall bestå av standardiserade enhetslastlängder (7,82 m och 13,6 m) och av fordon vars mått inte överskrider dem som anges i direktivet. Införandet av modulsystemet enligt "svensk" modell är avsett att underlätta samtransporter med järnväg och sjöfart. Järnväg Under 1996 kom kommissionens vitbok "En strategi för vitalisering av gemenskapens järnvägar". I den konstateras bl.a. att järnvägarna i Europa har stora svårigheter. Det gäller exempelvis ekonomiska belastningar hos järnvägsföretagen som har sitt upphov långt tillbaka i tiden. Bristen på harmoniserade tekniska krav mellan medlemsstaternas järnvägar försvårar också på ett påtagligt sätt ett effektivt utnyttjande av spåren för snabba godstransporter över gränserna, vilka vore avsevärt bättre för miljön än landsvägstransporter. Förslaget i vitboken att tillskapa “Fria järnvägar för frakt“ har börjat diskuteras i en arbetsgrupp. Sverige ger detta mycket hög prioritet eftersom snabbare och mer pålitliga transporter är ett villkor för järnvägarnas konkurrenskraft. I praktiken har förslaget mött stora problem från vissa medlemsstater, men Sverige är berett att bidra aktivt till att försöksverksamhet skall komma i gång under 1997. Övriga delar av vitboken är också av intresse, men mycket av vad som föreslås är redan genomfört i Sverige. För järnvägstrafikens framtida utveckling är det ändå av stor betydelse att motsvarande förändringar genomförs i övriga medlemsstater. Sjöfart I mars 1996 presenterade kommissionen ett sjöfartspolitiskt idéförslag kallat "Mot en ny sjöfartspolitik". Kommissionen uttrycker stark oro inför utvecklingen med en ökad utflaggning och försämrad sysselsättning inom sjöfartsnäringen i Europa. Man föreslår flera gemensamma åtgärder för att stärka medlemsstaternas konkurrenskraft gentemot tredjelands sjöfart. Den svenska regeringen har ställt sig positiv till flera av förslagen inte minst de som innebär att ett höjt krav ställs på de rederier som medvetet utnyttjar understandard i sina fartyg i syfte att stärka sin konkurrenskraft. Likaså har regeringen ställt sig positiv till åtgärder för att stärka sysselsättning, utbildning och miljöarbete inom den maritima sektorn. Luftfart Det grundläggande regelverket för luftfarten i EU finns redan. Arbetet framöver kommer huvudsakligen att inrikta sig på uppdateringar av regelverket samt kompletterande regelgivning. Den 1 april 1997 kommer luftfarten inom unionen att bli helt avreglerad. Det innebär att flygbolag från ett medlemsland även kommer att få bedriva inrikestrafik i ett annat land. Vilken effekt detta kommer att få på den inre marknaden går inte att säga idag. Regeringen anser att det är ett viktigt steg i arbetet mot att avreglera luftfarten. Arbetet med att reformera den institutionella basen för en gemensam europeisk flygtrafikledning kommer att i februari resultera i beslut om en reviderad Eurocontrol-konvention. Under året förväntas också formerna för EU-medlemskap i den europeiska organisationen för flygtrafikledning (Eurocontrol) att läggas fast. Sverige stöder detta arbete som kommer att bidra till en ökad flygsäkerhet och minska kapacitetsproblemen. Det mycket angelägna arbetet med att skapa en gemensam europeisk flygsäkerhetsmyndighet kommer att gå vidare under året. Kommissionen påbörjar under 1997 förhandlingar med tio central- och östeuropeiska länder om luftfartsavtal. Syftet är att utvidga den inre marknaden på luftfartsområdet. Sådana avtal kommer att innebära en även för Sverige angelägen liberalisering av luftfarten. Sverige stöder arbetet med att utöka lufttrafikföretagens ansvar vid flygolyckor i enlighet med den gemensamma ståndpunkt som rådet antog i slutet av 1996. Sverige stödjer också ett annat förslag som håller på att arbetas fram som gäller en skyldighet för medlemsstaterna att företa ett visst antal s.k. rampinspektioner av luftfartyg från tredje länder. I dag utförs sådana säkerhetskontroller först när en grundad anledning föreligger att det förekommer någon brist. Genom den föreslagna ordningen kan förhoppningsvis brister upptäckas i tid innan dessa har blivit en fara för luftfarten. Förslaget innebär också att EU skall stödja säkerhetsarbetet i länder där detta inte håller en godtagbar standard. 4.2.7 Energiområdet Till följd av medlemsländernas skilda förutsättningar i fråga om bl.a. naturresurser, energisektorns organisation och de energi- och miljöpolitiska målen råder stora skillnader i priser och kostnader för energi mellan medlemsländerna. Speciellt gäller detta el- och gassektorerna. Genom etablering av en inre marknad med ett fritt utbyte av el och gas över nationsgränserna och en fri etableringsrätt kan betydande ekonomiska vinster uppnås, både för enskilda företag och för EU som helhet. En inre marknad kan bidra till ökad konkurrenskraft, speciellt för energikrävande företag, förbättrad försörjningstrygghet och möjligheter att förbättra miljön. Elmarknaden De flesta av EU:s medlemsländer har av tradition strävat efter att vara självförsörjande i fråga om energi, speciellt vad avser elenergi. Det har fått till följd att marknaderna för elenergi kännetecknas av omfattande regleringar och ett betydande inslag av regionala och nationella monopol, med stora pris- och kostnadsskillnader. I december 1996 antog rådet direktiv 96/92/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el. Innebörden är att ca en tredjedel av elenergiförbrukningen inom EU kommer att vara utsatt för konkurrens år 2003. Direktivet innehåller gemensamma regler för investeringar med handel och el. Syftet är att skapa en gemensam marknad, med fri handel och rätt för företag att etablera sig i alla medlemsländerna. Enligt direktivet skall alla större kunder efter en övergångsperiod ha rätt att välja leverantör. Generellt sett innebär etableringen av en inre marknad för el fördelar för Sverige. Ett friare handelsutbyte med el kan bidra till att förbättra försörjningstryggheten, inte minst i ljuset av den kommande omställningen av energisystemet. Svenska företag inom elområdet och anknutna områden (t.ex. konsultföretag) är internationellt konkurrenskraftiga, och torde kunna finna goda affärsmöjligheter på en öppnare europeisk marknad. I Sverige skedde en reformering av elmarknaden den 1 januari 1996. Det innebär bl.a. att det står varje elkonsument fritt att välja leverantör. Vidare har en gemensam norsk-svensk elbörs etablerats. Den svenska elmarknadens aktörer står således väl rustade för en ökad konkurrens inom EU. Under den period, då de andra medlemsländernas marknader successivt öppnas för konkurrens, kan övergångsproblem komma att uppstå. Det finns således risker för att den varierande graden av öppenhet leder till att vinsterna av det ökade handelsutbytet inte fördelas rättvist mellan medlemsländerna. Sverige och andra länder med öppna elmarknader strävar därför efter att med olika medel uppnå ömsesidighet i handeln med el mellan medlemsländerna. Gasmarknaden Sedan direktivet om regler för gemensamma regler för en inre marknad för el antogs har arbetet återupptagits med ett motsvarande direktiv avseende naturgas. Förhållandena skiljer sig dock i viktiga avseenden mellan el- och gasmarknaderna. Viktiga skillnader är bl.a. att flera av medlemsländerna saknar egna gastillgångar och att EU:s gasförsörjning till stor del baseras på källor i länder utanför EU. Naturgas svarar i dag för en blygsam del (mindre än två procent) av den svenska energitillförseln, och förekommer endast i södra och västra Sverige. Det är i dag oklart vilken roll naturgasen kan komma att spela i den framtida svenska energiförsörjningen. En mer omfattande introduktion av gas kräver emellertid stora investeringar i gasledningar och utrustning för att använda gas. På en utbyggd marknad kan ett ökat inslag av konkurrens ha positiva effekter i form av pris- och kostnadspress. I ett skede då marknaden är under uppbyggnad finns det emellertid risk för att de nödvändiga investeringarna uteblir om inte investerarna tillförsäkras en viss säkerhet i sin försäljning av gas. I arbetet med ett gasdirektiv verkar Sverige därför, tillsammans med andra medlemsländer i liknande situation, för särskilda undantags- eller övergångsregler för "omogna marknader". 4.2.8 Transeuropeiska nät Begreppet innefattar etablerandet av ett transeuropeiskt nät inom transport-, tele- och energisektorn. Syftet med nätverket är att sammanbinda nationella nätverk med varandra och att öka samverkan mellan de olika transportslagen. Rådets förordning (EG) nr 2236/95 om allmänna regler för gemenskapens finansiella stöd på området för transeuropeiska nät är gemensam för transport-, tele- och energinäten och utgör den rättsliga grunden för det ekonomiska stöd som genom årliga beslut i finansieringskommittén fördelas till projekt av gemensamt intresse. Budgeten omfattade 278 miljoner ecu för 1996. När det gäller transeuropeiska nät för transporter, TEN-T, har kommissionen påbörjat ett arbete som syftar till att utvidga TEN-T till länder som f.n. ansöker om medlemskap i EU. Sverige anser att en fortsatt utbyggnad av nät i dessa länder är en förutsättning för ekonomisk tillväxt och ett tillnärmande till den gemensamma marknaden. En viktig förutsättning är att satsningarna bidrar till en tillfredsställande miljöutveckling. På telekommunikationsområdet arbetar man med ett antal riktlinjer för transeuropeiska nät som antogs under 1996. Riktlinjerna anger hur bidraget skall fördelas till projekt på teleområdet, såsom förstudier och utredningar kring teleapplikationer, utveckling av nät, användarutveckling inom universitet och forskningscentra, distansarbetet och distansundervisning. För att Sverige skall komma i åtnjutande av detta program avser man bl.a. att vidga kriterierna genom att mer fokusera på bredbandstillämpningar. För närvarande lokaliseras stora delar av stödet på ISDN:s tillämpningar. Eftersom förlikningen startar först i mars 1997 är det dock osäkert om det är möjligt att ändra inriktningen av stödet till nästkommande år. På energiområdet antogs under 1996 ett rådsbeslut avseende stöd till studier av TEN för el och gas och en serie riktlinjer antogs även på detta område. I beslutet finns angivet projekt av gemensamt intresse, som kan beviljas ekonomiskt stöd till förstudier. Sverige är med i en studie om förstärkning av elförbindelserna mellan Sverige-Norge och en studie av uppbyggnad och utveckling av förbindelser mellan Norge-Danmark-Sverige-Finland-Ryssland-Baltikums gasnät för att skapa ett integrerat gasledningsnät, den s.k. nordiska gasaxeln. 4.3 Fri rörlighet för personer -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Personers fria rörlighet är en av EU:s | | kärnfrågor. Kvarvarande praktiska hinder för arbetskraftens fria| | rörlighet bör i möjligaste mån undanröjas. Dessutom bör gamla regler| | moderniseras och förenklas. Det är viktigt att den inre | | marknaden fungerar smidigt och befrämjar arbetstagarens | | geografiska och yrkesmässiga rörlighet. Kommissionen framhåller i| | sin rapport om den inre marknadens följder och effektivitet | | bl.a. att medlemsländerna måste leva upp till sina åtaganden. | | Beslutade gemenskapsregler måste följas upp och tillämpas | | effektivt och rättvist. Sverige delar den uppfattningen. | -------------------------------------------------------------------- 4.3.1 Arbetskraftens fria rörlighet Arbetskraftens fria rörlighet är en av hörnstenarna i den inre marknaden. EG- fördragets bestämmelser innebär att en medborgare i ett EU-land har rätt att söka arbete och utan särskilt tillstånd arbeta som anställd eller som egenföretagare i vilket annat EU-land som helst. Den enskilde har rätt till samma anställnings- och arbetsvillkor samt sociala förmåner som landets egna medborgare. Familjemedlemmar åtnjuter samma rättigheter. EG-bestämmelserna ger även medborgaren rätt att efter avslutad anställning uppehålla sig och leva som pensionär i ett annat land. 4.3.2 Social trygghet EG:s regelverk om samordning av systemen för social trygghet för personer som flyttar inom gemenskapen, i första hand förordning (EEG) nr 1408/71, är nära kopplad till fördragets artiklar om fri rörlighet för personer. Samordningen är nödvändig för att göra det praktiskt möjligt att ta arbete i eller flytta till ett annat medlemsland. Den första förordningen i ämnet antogs 1959. De principer som ligger bakom det nu gällande regelverket fastslogs redan då och på grundval av hur de dåvarande medlemsstaternas sociala trygghetssystem var utformade. Genom tillkomsten av nya medlemsstater och den allmänna utvecklingen av ländernas trygghetssystem har förordningen kommit att bli mer komplicerad samtidigt som den på vissa punkter ändå är otillräcklig för att uppfylla sitt syfte att befrämja möjligheterna att utnyttja rätten till fri rörlighet. Behovet av förenkling och modernisering av samordningsreglerna har uppmärksammats i flera sammanhang bl.a. av kommissionen. Den svenska regeringen fäster stor vikt vid dessa frågor, som delvis är av långsiktig karaktär och kommer att accentueras vid en ytterligare utvidgning av unionen. Regeringen anordnade i samarbete med kommissionen i juni 1996 en större europeisk konferens i ämnet som gav flera uppslag till möjliga sätt att angripa frågorna. 4.3.3 Examenserkännande Olika nationella regler om krav på ett särskilt nationellt examens- eller kompetensbevis för att få tillträde till ett reglerat yrke utgör hinder för medborgare från andra medlemsländer. Därför har man på grundval av artiklarna 57, 49 och 66 i EG-fördraget antagit ett stort antal direktiv som skall underlätta den fria rörligheten för arbetstagare och näringsidkare. Ett stort steg framåt har tagits genom de två generella direktiv som antogs i slutet av 1980-talet och som bygger på subsidiaritetsprincipen. Trots detta finns flera kvarvarande hinder, främst för näringsidkare och arbetstagare inom de områden som de äldsta direktiven omfattar (tjänstesektorn, hantverksyrken m.m.). Eftersom Sverige i stort sett saknar reglering inom dessa yrkesområden vill Sverige verka för att dessa äldre direktiv omarbetas så att en ökad rörlighet underlättas. Sverige bör stödja de strävanden som kommissionen gett uttryck för i bl.a. SLIM-projektet och som innebär att lagstiftningen på dessa områden förenklas och moderniseras. 4.3.4 Schengenavtalet och den fria rörligheten för personer Allmänt Den fria rörligheten för personer är en av grundstenarna i EU:s regelverk för den inre marknaden. Kontrollen av personer vid gränserna mellan EU:s medlemsstater har emellertid inte avskaffats och EU har således ännu inte blivit "ett område utan inre gränser". I syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer inom EU ingick Frankrike, Tyskland och Benelux-länderna 1985 det s.k. Schengenavtalet, vilket syftade till en avveckling av alla personkontroller vid de gemensamma inre gränserna. Senare har även Spanien, Portugal, Italien, Grekland och Österrike skrivit på avtalet. Den 19 december 1996 undertecknade Sverige, Finland och Danmark avtal om anslutning till Schengensamarbetet. Samtidigt undertecknade Norge och Island ett omfattande samarbetsavtal. Innebörden av de nordiska ländernas inträde i Schengensamarbetet är att dessa länders invånare fritt kan röra sig över gränserna till övriga Schengenländer utan personkontroll när vi fullt ut deltar i det praktiska samarbetet. Inresor kan därmed ske utan passkontroll. Detta innebär vidare att den fria rörligheten och passfriheten mellan de nordiska länderna kan bibehållas även i ett EU- perspektiv. En annan effekt av inträdet i Schengensamarbetet är att möjligheterna till brottsbekämpning ökar genom att Sverige kan delta i ett utvecklat rättsligt samarbete och polissamarbete, vilket också innefattar tullen i dess brottsbekämpande verksamhet. Fri rörlighet för personer Villkoren för utlänningars rörelsefrihet regleras i Schengens tillämpningskonvention (artikel 19-24 i kapitel 4). Av bestämmelserna framgår att tredjelandsmedborgare som innehar uppehållstillstånd i någon Schengenstat kan röra sig fritt inom Schengenområdet under en period av tre månader. Denna ordning skiljer sig avsevärt från den i Sverige nu gällande som innebär att en utlänning som är viseringspliktig i Sverige måste inneha visering för att resa in och vistas här, trots att han har uppehållstillstånd i en annan EU/Schengenstat. Montiförslagen I juli 1995 presenterade kommissionen tre förslag till direktiv, de s.k. Montiförslagen (KOM(95) 347, KOM(95) 348 och KOM(95) 346). Det första direktivet rör avskaffande av kontroll av personer vid de inre gränserna. Det andra avser ändring av direktiv om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer och direktiv om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster. Det tredje förslaget rör rätt för tredjelandsmedborgare att resa inom gemenskapen. Förslagen har varit föremål för diskussioner i en rådsarbetsgrupp men enighet har inte kunnat uppnås inom rådet. Vad beträffar förslaget som avser rätt för tredjelandsmedborgare att resa inom gemenskapen (KOM(95) 346) har diskussionerna i arbetsgruppen rört möjligheterna för tredjelandsmedborgare som innehar uppehållstillstånd i någon medlemsstat att resa fritt inom gemenskapen. Direktivet kan således sägas utgöra en parallell till Schengens bestämmelser om fri rörlighet. Under 1996 och 1997 har diskuterats huruvida detta förslag skall behandlas i den första eller tredje pelaren. Mot bakgrund av att frågan är föremål för diskussion även inom ramen för regeringskonferensen har beslutats att man, först när det står klart vad resultatet av konferensen blir, får ta ställning till var frågan skall behandlas. 5 Områden av särskild betydelse för den inre marknaden 5.1 Konkurrenspolitik -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: En grundläggande förutsättning för att | | handel kan ske på lika villkor mellan EU:s ekonomiska aktörer är| | en konkurrensneutral marknad. En konkurrensneutral inre | | marknad bidrar till att handeln utsätts för ett omvandlingstryck| | i ekonomin. Marknaden är beroende av ett sådant tryck för att | | Sverige och övriga EU skall kunna möta den konkurrens som | | existerar på det internationella planet. En fungerande | | konkurrens är beroende av en väl fungerande tillämpning av | | konkurrensreglerna. Konkurrensärenden som tas upp till | | behandling måste handläggas på ett mer effektivt sätt än vad som| | sker i dag. | -------------------------------------------------------------------- Konkurrensfrågorna har funnits inskrivna i EG-fördraget från början. Detta är ett tecken på hur stor betydelse en effektiv konkurrens på lika villkor har för gemenskapens funktion och som ett medel att stärka den europeiska industrin i den allt mer globaliserade ekonomin. Sverige anser att en fungerande konkurrens är en grundförutsättning för att få till stånd en dynamisk utveckling av såväl den europeiska ekonomin som den svenska. Fungerande konkurrens leder till ökad effektivitet och ökad sysselsättning. Inte minst mot bakgrund av att den svenska ekonomin är liten och öppen är värnandet om fri handel och konkurrens mycket viktiga frågor för Sverige. Säkerställande av en fri konkurrens är viktigt för att upprätthålla omvandlingstrycket i ekonomin. På en marknad utan ett sådant tryck saknar företagen drivkraften att sänka kostnader och priser vilket får till följd att såväl ekonomin som konsumenterna blir lidande. I EU pågår sedan länge arbete med att stärka konkurrensen på den gemensamma marknaden. En omfattande praxis har utvecklats på området och ytterligare preciserats genom de förordningar och meddelanden kommissionen utfärdat. En betydande stadga finns således i konkurrensreglerna och konkurrensövervakningen. Samtidigt anser man både i EU och från svenskt håll att det finns ett behov av revideringar av äldre regler och en strävan efter ökad effektivitet och genomskådlighet samt förenklingar av befintliga regler. Den översyn som pågår beträffande kontrollen av företagskoncentrationer berör även frågan om vid vilken nivå ett förvärv skall granskas. Förslaget omfattar en sänkning av omsättningsgränserna. Översynen har också innefattat bl.a. bestämmelser om samtidig behandling av en anmälan i flera medlemsstater och om samriskföretag s.k. joint ventures. Pågående arbeten om vertikala konkurrens- begränsningar och om bagatellundantag berör grundläggande frågor om hur kommissionen skall se på olika former av konkurrensbegränsande beteenden. En strävan finns också, att i enlighet med subsidiaritetsprincipen, låta en större andel konkurrensfrågor avgöras på nationell nivå. Inom detta område pågår bl.a. ett arbete med ett meddelande om samarbete mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna. Kommissionen har föreslagit att handläggningen i de fall en nationell marknad framför allt är berörd skall ske hos den nationella konkurrensmyndigheten. De kommande åren kommer att präglas av en fortsatt revidering av äldre regler med en förstärkt fokusering på frågor om ökad effektivitet och öppenhet. Dessa frågor har Sverige ett starkt intresse av att driva. Från näringslivet lyfts ofta frågan om snabb handläggning och horisontella lösningar fram. Den tid som passerar från att ett ärende har inkommit till konkurrensmyndigheterna till dess ärendet är avslutat är alldeles för lång i dag. Många företag har varken tiden eller ekonomin att invänta ett avgörande. Detta är ett problem som förhoppningsvis skall lösas i det fortsatta arbetet. Gör det inte det finns risk för att företagen i EU tappar tilltron till det gemensamma arbetet med att få till stånd en fungerande inre marknad. Beträffande horisontella lösningar har många företag påtalat den skillnad som råder mellan olika sektorer och förordar allmänna principer som gäller för alla, oavsett sektor eller bransch. 5.2 Statsstöd -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Sverige bör i utformningen av det | | gemensamma regelverket på statsstödsområdet prioritera åtgärder som| | kan bidra till ökad öppenhet när det gäller såväl kommissionens | | tillämpning som medlemsstaternas efterlevnad av regelverket. | | Vidare finns ett behov att hitta effektivare former för | | kommissionens övervakning av statligt stöd. Här förväntas förslag| | från kommissionen som kan möjliggöra att tillgängliga | | övervakningsresurser koncentreras till stödåtgärder och sektorer i| | ekonomin där påverkan på konkurrensförhållandena är mer påtaglig. Från| | svensk sida bör arbetet med att utvärdera sådana förslag ges en hög| | prioritet. | -------------------------------------------------------------------- Konkurrenssnedvridande subventioner till företag påverkar den inre marknaden negativt och försämrar förutsättningarna för tillväxt och utveckling av det europeiska näringslivet. Gemenskapens statsstödsregler syftar till att säkerställa att företagen inom EU arbetar på lika konkurrensvillkor genom att precisera och begränsa möjligheterna att lämna stöd för olika ändamål. Stödåtgärder som har snedvridande effekter som strider mot det gemensamma intresset har helt förbjudits. Trots den strikta kontroll som regelverket på statsstödsområdet innebär, kan det konstateras att de totala stödvolymerna inom EU alltjämt är mycket höga. Till detta kommer att det sannolikt finns ett betydande mörkertal. Från flera håll, inte minst från näringslivsföreträdare inom EU, pekas på behovet att minska företagssubventionernas omfattning. Åtgärder för att öka effektiviteten i kontrollen på statsstödsområdet är i detta sammanhang av stor betydelse. En effektivare kontroll kan komma till stånd på olika sätt. Från svensk sida finns skäl att söka medverka till och stödja insatser för att öka tillgängligheten och öppenheten kring såväl kommissionens tillämpning som medlemsstaternas efterlevnad av statsstödsreglerna. I nuläget är det svårt att överblicka regelverket och kommissionens praxis på statsstödsområdet. Det är också svårt att få en uppfattning om i vilken utsträckning enskilda medlemsstater faktiskt lever upp till de krav som finns. En ökad öppenhet i dessa avseenden torde i ett längre perspektiv vara nödvändig för att tilltron till systemet som sådant inte skall undergrävas. Möjligheten att effektivisera arbetet med kontroll av statsstöd hänger också nära samman med hur kommissionens resurser på detta område bäst skall utnyttjas. I denna del kan förväntas att medlemsstaterna framöver får ta ställning till förslag från kommissionen enligt artikel 94 i Romfördraget. Enligt denna artikel kan rådet på kommissionens förslag besluta om att avgränsa tillämpningen av statsstödsreglerna. Avsikten med detta skulle vara att koncentrera kommissionens övervakningsresurser till ärenden som har en mer påtaglig inverkan på konkurrensen. Med bl.a. vissa förenklade procedurer när det gäller anmälan av stöd och med en tydligare avgränsning av de sektorer inom ekonomin som omfattas av stödreglerna skulle effektiviteten och kvaliteten i kontrollarbetet kunna öka. Från svensk sida bör utvärdering av kommande förslag från kommissionen i dessa avseenden ges en hög prioritet. I regeringens fortsatta arbete med statsstödsfrågorna finns ett behov att mer än hittills kunna följa och bidra till utvecklingen av EU:s statsstödspolitik på olika områden. Det hittillsvarande arbetet har för svenskt vidkommande till övervägande delen präglats av att hantera konkreta frågor som uppkommit till följd av att svenska regler behövt anpassas till gemenskapens regelverk. En ökad kunskap om andra medlemsstaters utnyttjande av företagsstöd och deras syn på statsstödsreglerna behövs. En tydligare svensk profil i statsstödsarbetet bör utgå från sådan information men också från en kritisk granskning av hur våra stödsystem fungerar och hur de förhåller sig till gemenskapsreglerna. Den svenska regeringens möjligheter till påverkan på statsstödsområdet i enskilda stödärenden är bl.a. av resursskäl relativt begränsad. Det finns dock exempel på ett aktivt engagemang från svensk sida, t.ex. i ärendet där franska regeringen lämnat betydande belopp i stöd till flygbolaget Air France. Vid sidan av aktivt ingripande från regeringens sida finns också möjlighet för företag och deras intresseorgan att påverka kommissionen i enskilda ärenden. Med en alltmer ökande kunskap om statsstödsreglerna kan sannolikt en ökad aktivitet visavi kommissionen från svenska företags sida förväntas. Till viss del kan dock detta komma att handla om frågor där svenska stödmyndigheters agerande ifrågasätts. Inte minst i det perspektivet är det viktigt att stödgivningen från svensk sida följer gällande regler och att det bland stödgivande svenska organ finns en god kännedom om statsstödsreglerna. 5.3 Offentlig upphandling -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Beredningen av kommissionens grönbok om | | offentlig upphandling bör avvaktas innan ställning tas till | | prioriteringar i det fortsatta utvecklingsarbetet. | -------------------------------------------------------------------- Flera direktiv reglerar offentlig upphandling. De gäller vid upphandling både av varor, byggentreprenader och tjänster och vid viss upphandling inom de s.k. försörjningssektorerna, dvs. områdena vatten, energi, telekommunikation och transporter. För att säkra effektiviteten av offentlig upphandling har två rättsmedels- och kontrolldirektiv beslutats. Direktiven på området är genomförda i svensk rätt i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Upphandlingsdirektiven bör generellt sett ha ökat företagens möjligheter att få leverera sina produkter till offentliga köpare i andra länder. Den potentiella marknaden har således vidgats väsentligt. Dock tycks möjligheterna att komma in på nya marknader inte utnyttjas. Detta gäller speciellt för små och medelstora företag. En orsak kan vara bristande kunskaper om de möjligheter som marknaderna kan ge och bristande kunskaper om vad de offentliga upphandlarna efterfrågar. För att förbättra informationen om offentlig upphandling har kommissionen därför presenterat ett informationssystem för offentlig upphandling (SIMAP), i första hand för att öka kapaciteten i det nuvarande databaserade publiceringssystemet TED. En annan orsak till att möjligheterna att komma in på nya marknader inte utnyttjas kan vara bristande genomförande av EG-direktiven i de olika staterna eller bristfällig tillämpning av dem. Det kan leda till att svenska företag väljer att etablera dotterbolag utomlands för att bli behandlade som ett inhemskt företag och därigenom minska risken för diskriminering. Denna möjlighet torde dock i första hand kunna utnyttjas av större företag medan det för de små och medelstora företagen kan vara ett för stort åtagande att etablera sig genom ett utländskt dotterbolag. Effekterna av den bristfälliga marknadssituationen som råder blir för Sverige minskade marknadsandelar och därav följande återverkningar på sysselsättning och inkomster. Kommissionen har i en grönbok om offentlig upphandling inom Europeiska unionen med överväganden inför framtiden redovisat vissa erfarenheter av direktiven på området. Även om de resultat som hittills uppnåtts får betecknas som uppmuntrande vad gäller upphandlingsförfarandenas öppenhet framgår det av grönboken att viktiga problem återstår att lösa. De gäller bl.a partiella och ofullständiga genomföranden av direktiven och de relativt låga ekonomiska effekterna i fråga om priskonvergens, ökning av det gränsöverskridande handelsutbytet och ökning av antalet leverantörer som deltar i upphandlingen. De förväntade fördelarna med en fri offentlig upphandling har ännu inte kunnat uppnås. För att förbättra situationen presenterar kommissionen i grönboken ett underlag för en omfattande debatt om offentlig upphandling inom unionen avsedd att leda till ett meddelande från kommissionen som kan främja utvecklingen i en positiv riktning. De frågor som tas upp i grönboken för att närmare diskuteras är - målen för unionens politik i fråga om offentlig upphandling och de resultat som hittills nåtts, - lagstiftningens genomförande och effektiva tillämpning, - hur tillträdet till marknaden kan förbättras genom information och utbildning och genom utvecklingen av elektronisk upphandling, - hur politiken om offentlig upphandling kan förenas med annan gemenskapspolitik, bl.a. politiken avseende små och medelstora företag, standardisering, transeuropeiska nät (TEN), sammanhållningsfonden och strukturfonderna, upphandlingar som genomförs av gemenskapens institutioner eller som finansieras med gemenskapsmedel, sociala och arbetsmarknadsaspekter, miljön, försvarssektorn; och - tillträdet till upphandlingsmarknader i andra länder. Grönboken är föremål för remiss i medlemsstaterna. En hearing har genomförts i Sverige med företrädare för näringsliv och myndigheter. Grönboken bereds nu i regeringskansliet med sikte på att Sverige skall kunna avge ett yttrande till kommissionen före utgången av mars 1997. 5.4 Konsumentpolitik -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Eftersom konsumenternas förtroende behövs| | för att den inre marknaden skall kunna förverkligas till alla | | delar, bör Sverige fortsätta att arbeta för en stark ställning för| | konsumenter på marknaden, för att främja konsumenternas intressen| | och inflytande i ett integrerat Europa samt för att nivån på | | svensk konsumentpolitik samtidigt skall kunna bibehållas och | | även vidareutvecklas. Insatserna bör särskilt inriktas på högt | | konsumentskydd och hög tillgänglighet. Områden som bör prioriteras| | är IT, marknadsföring, tvistlösning, finansiella tjänster, | | produktsäkerhet och livsmedel, konsumtion och miljö samt | | forskning och utbildning. | -------------------------------------------------------------------- Enligt regeringens skrivelse Konsumentpolitiken i EU - mål och inriktning för det svenska arbetet (skr.1995/96:181) är det övergripande målet att verka för en stark ställning för konsumenter på marknaden, främja konsumenternas intressen och inflytande i ett integrerat Europa samtidigt som nivån på svensk konsumentpolitik skall kunna bibehållas och även vidareutvecklas. Arbetet anknyter bl.a. till kommissionens konsumentpolitiska prioriteringar för perioden 1996-1998. Den fria rörligheten av varor, tjänster och kapital på den gemensamma marknaden kan ge fördelar för konsumenterna i form av bl.a. lägre priser och ett större urval, till följd av ökad konkurrens. Samtidigt kan det noteras att konsumenterna ofta känner en oro för att utnyttja möjligheterna på den inre marknaden, vilket är olyckligt eftersom deras förtroende behövs för att den inre marknadens fördelar skall kunna förverkligas fullt ut. Regeringen arbetar för att konsumenterna, genom en bra konsumentpolitik, skall få ökad tillgång till varor och tjänster samt känna stort förtroende för och därmed bli mer aktiva på den inre marknaden. Det kan nämnas att Sverige i regeringskonferensen verkar för att EG-fördraget förstärks och förtydligas så att konsumentfrågorna får en ökad tyngd och konsumenterna ett större inflytande inom EU, vilket ligger väl i linje med målet att föra unionen närmare medborgarna. Regeringen betonar att strävan efter likvärdiga konkurrensförhållanden inom den inre marknaden inte får leda till omotiverade försämringar för konsumenter i något av länderna. Medlemsländerna bör sålunda ha en långtgående frihet att ge konsumenterna ett rättsligt skydd som ligger på en högre nivå än skyddsnivån i gemensamma rättsakter. Å andra sidan måste risken för att subsidiaritetsprincipen används som en ursäkt för att inte ge konsumenterna erforderligt skydd uppmärksammas. Det är angeläget att skillnaderna mellan de nationella grundläggande konsumentskyddsreglerna inte är så stora att konsumenterna inte vågar utnyttja de möjligheter som den inre marknaden erbjuder. Även det konsumenträttsliga regelverket måste dock vara välbalanserat, så att inte företag åläggs besvärande skyldigheter för att marginella vinster i konsumentskyddet skall kunna uppnås. När det gäller särskilda sakfrågor arbetar regeringen för strängare gemenskapskrav på företagens marknadsföring och högre konsumentskyddsnivåer när det gäller felregler och garantier. Inom området finansiella tjänster arbetar regeringen för ökad konkurrens och ett bättre konsumentskydd på den gemensamma marknaden. Sverige stödjer arbetet för bättre möjligheter till tvistlösning i enskilda fall, men även möjligheten för konsumentföreträdare att föra en konsuments talan mot vissa otillbörliga förfaranden, t.ex. gränsöverskridande vilseledande marknadsföring. Ett annat område som måste uppmärksammas från ett konsumentperspektiv är informationstekniken. Konsumentutbildning samt konsumentinformation från bl.a. näringslivet gagnar den inre marknaden, genom att dessa åtgärder kan ge mer medvetna konsumenter. Genom att kartlägga problem och orsaker gagnar även konsumentforskning den inre marknaden. Sverige strävar efter att konsumentforskningen skall ingå i EU:s femte ramprogram för forskning. En av kommissionens konsumentpolitiska prioriteringar rör miljön och innebär att främja hållbara konsumtionsmönster, vilket Sverige naturligtvis stödjer. Sverige deltar aktivt för att EU:s miljömärkningssystem (den stiliserade EU-blomman) skall bli effektivt och framgångsrikt. Regeringen skall verka för ett samordnat och långsiktigt arbete inom EU för bättre produktsäkerhet och då särskilt barnsäkerhet. Standardisering intar en nyckelroll, varvid konsumentinflytandet är mycket viktigt. Som ett uttryck för svenska ambitioner att åstadkomma en bättre samordning och effektivisering av bl.a. marknadskontrollen och RAPEX-systemet (Rapid Exchange of Information), har regeringen tagit initiativ till den tidigare nämnda europeiska marknadskontrollkonferensen. Regeringen arbetar vidare för en förstärkning av det skadeförebyggande arbetet, bl.a. genom en permanent status för EHLASS- systemet (European Home and Leisure Accident Surveillance System). När det gäller livsmedel arbetar Sverige för förstärkt kontroll, bättre märkning och minimerad användning av tillsatser. 5.5 Associationsrätt -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Arbetet med att utveckla | | gränsöverskridande associationsformer bör intensifieras. | -------------------------------------------------------------------- För den inre marknadens funktion är det väsentligt att de bolagsrättsliga regelverken i olika länder åtminstone överensstämmer i vissa huvuddrag. Det har därför varit naturligt att genomföra den harmonisering av europeisk bolagsrätt som har skett genom de bolagsrättsliga direktiv som redan är beslutade. Det är emellertid tveksamt om det för närvarande finns anledning att ytterligare harmonisera de olika medlemsstaternas nationella bolagsrätt. Värdet av en harmonisering på de områden som berörs i förslaget till ett femte bolagsrättsligt direktiv (aktiebolags organisatoriska struktur) respektive förslaget till ett trettonde bolagsrättsligt direktiv (uppköpserbjudanden) torde från svensk utgångspunkt vara begränsat. Det är mera väsentligt att bevaka att bolagsrättsliga direktiv som redan är beslutade inte låser fast den utveckling som är nödvändig på detta område. Inte minst EG:s direktiv rörande redovisning är exempel på EG-rätt som kan behöva anpassas till förändringar i omvärlden. Om man vill befrämja gränsöverskridande näringsverksamhet är sannolikt utarbetandet av övernationella associationsformer, främst europabolag och europakooperativ, av större betydelse än ytterligare harmonisering av nationella regelverk. Arbetet med de gränsöverskridande associationsformerna har emellertid ännu inte lett till några större resultat. Det är därför angeläget att arbetet på förslagen till förordningar om europabolag och europeiska kooperativ kan drivas vidare med större kraft än hittills. Syftet bör vara att skapa associationsformer som kan verka över gränserna och fungera i huvudsak på samma sätt oavsett var de har sitt säte. Samtidigt finns det emellertid anledning att bevaka att i Sverige vedertagna principer för näringsliv och arbetsmarknad beaktas i arbetet. 5.6 Immaterialrätt -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Sverige skall även fortsättningsvis verka| | för ökad harmonisering inom området. Konkurrensen skall | | stimuleras genom arbete för principen om global konsumtion. | -------------------------------------------------------------------- Immaterialrätten behandlar rättsskyddet för olika slag av intellektuella prestationer och för kännetecken. Det är reglerat i de s.k ensamrättslagarna, bl.a. upphovsrättslagen, patentlagen, mönsterskyddslagen, varumärkeslagen och växtförädlarrättslagen. Genom de immaterialrättsliga reglerna i dessa lagar ges intellektuella prestationer och kännetecken ett vidsträckt skydd mot olika slag av kopiering eller efterbildning utan samtycke och mot annat obehörigt utnyttjande. Immaterialrättens praktiska vikt har ökat starkt på senare år och området har mycket stor ekonomisk betydelse. Det är givet att immaterialrätterna spelar en viktig roll också i ett internationellt perspektiv med alltmer omfattande internationell handel och konkurrens. Detta har lett till tillskapandet av en rättsordning på det internationella planet som är uppbyggd kring en mängd internationella konventioner. Vår nationella lagstiftning på området är - liksom lagstiftningen i övriga EU-länder - i hög grad harmoniserad med dessa konventioner. Behovet av - och utrymmet för - åtgärder från ett europeiskt perspektiv är därför begränsat. Det får också förutsättas att även framtida harmoniseringssträvanden huvudsakligen kommer att ske på internationell basis. Från svensk sida ser vi positivt på att arbetet fortsätter, såväl inom EU som internationellt. Även om det sålunda inte kan sägas finnas något påtagligt behov av harmoniseringsåtgärder inom detta område för att främja den inre marknaden finns det dock vissa delar där en större enhetlighet kunde vara önskvärd. Det gäller framför allt det för bl.a. vår läkemedelsindustri så viktiga bioteknikområdet. Biotekniken är på snabb frammarsch men väcker också svåra frågor inte minst av etisk natur. Nuvarande patentlagstiftning, som visserligen som nyss sagts är väl harmoniserad, är tillkommen vid en tidpunkt då bioteknikens möjligheter inte kunde överblickas. Vissa kompletteringar kan därför bli nödvändiga. Risken finns att den för den industriella utvecklingen på området så viktiga patenträttsliga regleringen drar åt olika håll inom Europa om inte en harmonisering sker. Enhetliga och stabila regler på området är viktiga för att investeringar i forskning och utveckling skall fortsätta att göras i Sverige och i övriga Europa. För varumärken finns, förutom ett harmoniseringsdirektiv, en förordning som etablerar ett gemensamt EG-rättsligt system. Innehavaren av ett EG-varumärke får genom registrering en varumärkesrätt som gäller i hela EU. Systemet administreras av en speciell EG-myndighet, Byrån för harmonisering inom den inre marknaden (varumärken och mönster), som började ta emot ansökningar fr.o.m. den 1 januari 1996. Även på mönsterskyddsområdet finns behov av harmoniseringsåtgärder, eftersom medlemsstaternas lagstiftning skiljer sig åt på väsentliga punkter när det gäller det rättsliga skyddet för mönster. En viktig fråga i detta sammanhang är hur långt skyddet för utnyttjandet av ett mönster för reparationsändamål skall sträcka sig. Även om det för närvarande inte finns förutsättningar för att lösa denna fråga, bör Sverige verka för att mönsterskyddet på sikt harmoniseras även på reservdelsområdet. Det finns även ett förslag på en förordning om ett EG- mönster som planeras att administeras av samma byrå som ansvarar för EG- varumärket (se ovan). Från svensk sida är vi positiva till ett EG-rättsligt system även för mönster. En fråga som Sverige genomgående arbetar för i immaterialrättsliga sammanhang och som kan stimulera konkurrensen är principen om global konsumtion. Detta är en fråga som bör tillmätas stor prioritet även fortsättningsvis. 5.7 Åtgärdsprogrammet TULL 2000 -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Tullreglerna måste förenklas och | | kontrollförfarandena göras mindre komplicerade för att åstadkomma| | ett smidigare handelsflöde och på så sätt främja handeln med länder| | utanför gemenskapen. Dessutom bör en öppen och regelbunden dialog| | mellan tullmyndigheter och företag etableras, dels för att ge | | näringslivet tidig information om kommande tullåtgärder och | | möjlighet att ge förslag till utformning av nya regler, dels för| | att öka förståelsen för tullmyndigheternas arbete. Vidare måste | | åtgärder vidtas för att bekämpa tullbedrägerier. Ett viktigt led i| | detta arbete är det tulltekniska biståndet till de associerade | | länderna i central- och östeuropa som syftar till att där | | etablera en effektiv tullverksamhet och som även krävs för ett | | medlemskap i den Europeiska unionen. | | Regeringen kommer aktivt att verka för att EG:s | | tullagstiftning förenklas och förbättras och samtidigt stödja | | åtgärder som syftar till att bekämpa tullbedrägerier. | -------------------------------------------------------------------- I samband med fullbordandet av den inre marknaden den 1 januari 1993 påbörjades diskussioner om att fastställa och genomföra strategiska riktlinjer för att definiera tullmyndigheternas roll inom gemenskapen. Slopandet av de inre gränserna innebär att varor kan cirkulera utan tullformaliteter inom hela gemenskapens tullområde vilket kräver effektiva förfaranden och kontroller vid gränserna mot tredje land. För att säkerställa att alla EU:s tullmyndigheter vidtar åtgärder som överensstämmer med den inre marknadens krav, antog rådet i december 1996 åtgärdsprogrammet TULL 2000 som innehåller de viktigaste principerna för tullpolicyn de närmaste fem åren. Av de mål som uppställs i programmet kommer Sverige i det fortlöpande arbetet att prioritera det påbörjade arbetet med att förenkla tullagstiftningen, att bekämpa bedrägerier samt att ge tulltekniskt bistånd till tredjeländer. Parallellt med TULL 2000 har rådet antagit en resolution om "förenkling och rationalisering av gemenskapens tullföreskrifter och tullförfaranden". Resolutionen grundar sig på den deklaration om behovet av förenkling av tullagstiftningen som EU:s generaltulldirektörer - på svenskt initiativ - enades om vid möte i Stockholm. Förenkling av tullagstiftningen Genom EU-medlemskapet har Sverige övertagit den gemensamma handels- och jordbrukspolitiken som i flera avseenden är mer komplex och restriktiv än den som Sverige tillämpade tidigare. Utformningen av dessa politikområden har direkt bäring på tullagstiftningen, vilket har resulterat i ett lika komplext regelverk på tullområdet dvs. det regelverk som skapats bl.a. för att uppfylla villkoren för handeln med tredjeland. I den utformning reglerna har idag ställs stora krav på tullmyndigheterna i gemenskapen, vars uppgift är att se till att reglerna efterlevs. Kontroller av efterlevanden tar stora resurser i anspråk. För företagen inom gemenskapen skulle förenkling av tullreglerna och ett mindre komplicerat kontrollförfarande medföra ett smidigare handelsflöde. Den hårda konkurrens som handel och ekonomi utsätts för idag kräver att reglerna görs öppnare och tydligare och tullprocedurerna mindre administrativt tungrodda. Osäkerhet och extra kostnader som skadar konkurrenskraft, tillväxt och sysselsättning inom gemenskapen måste elimineras. Ofta utnyttjas inte de förmånliga ekonomiska tullförfaranden som finns i regelverket på grund av att reglerna är alltför tids- och resurskrävande att tillämpa. Ett exempel är föreskrifterna för det ekonomiska tullförfarandet, aktiv förädling, som innebär att tillstånd kan ges för att importera varor tullfritt till EU från tredjeland för att förädlas och sedan åter exporteras. Reglerna innehåller omfattande och detaljerade ekonomiska villkor för att tillstånd ska beviljas. Dylika villkor saknades helt i de nationella regler som gällde före EU-medlemskapet. Ett ytterligare exempel på komplexa regler är de som gäller för tullager. I stället för att gynna de ekonomiska aktörerna inom gemenskapen utgör reglerna hinder för utrikeshandeln. I vissa fall är det inte endast reglernas komplexitet utan deras restriktivitet som utgör hinder. Enligt vedertagen praxis inom EU medges enligt reglerna om tullsuspension för industrivaror ingen tullfrihet för maskiner. Maskinområdet var ett av de varuområden som det svenska suspensionssystemet enligt lagen om tullfrihet m.m. huvudsakligen var inriktat på. Samverkan mellan myndigheter och ekonomiska operatörer En öppen och regelbunden dialog mellan tullmyndigheter och företag måste etableras dels för att ge de ekonomiska operatörerna tidig information om kommande tullåtgärder och möjlighet att ge förslag till utformningen av nya regler, dels för att öka förståelsen för tullmyndigheternas arbete. Tullmyndigheterna inom gemenskapen skulle genom en förenklad och moderniserad tullagstiftning ges större förutsättningar att tolka och tillämpa föreskrifterna på ett likartat sätt. För detta krävs emellertid även en samverkan och ett regelmässigt informationsutbyte mellan tullmyndigheterna. En enhetlig tolkning av regelverket skulle ge gemenskapens medborgare och näringsliv ett likvärdigt skydd samtidigt som samma möjligheter skulle erbjudas oavsett på vilken plats inom tullområdet tullformaliteterna utförs. Konkurrenssnedvridningar på den inre marknaden skulle förhindras. Åtgärder i kampen mot tullbedrägerier En ytterligare positiv effekt av en rationell och förenklad tullagstiftning vore att tullmyndigheterna i större utsträckning kunde rikta in resurser och kontrollverksamhet på att effektivt bekämpa den illegala handeln och i mindre utsträckning lägga resurser på att kontrollera den legitima handeln. Bedrägerier i samband med bl.a. transitering har under året uppmärksammats i allt större utsträckning och ett omfattande åtgärdsprogram diskuteras för närvarande av parterna på området. För att effektivisera arbetet med transitoperationerna och försöka förhindra bedrägerier och andra oegentligheter pågår sedan ett antal år tillbaka ett projekt för att datorisera transiteringsordningarna. Rådet har antagit en resolution där kommissionen och medlemsstaterna uppmanas fortsätta arbetet med datoriseringen genom att anslå nödvändiga finansiella och personella resurser för projektet. I TULL 2000 uppmanas kommissionen och medlemsstaterna att utveckla en policy för att bekämpa tullbedrägerier. Ett viktigt led i kampen mot tullbedrägerier är också att utveckla samarbetet med länder utanför gemenskapen och då i synnerhet med de associerade länderna i central- och östeuropa. Det tulltekniska bistånd som lämnas till dessa länder syftar till att etablera en effektiv tullverksamhet. Biståndet, som till största delen utgörs av kunskapsöverföring, är också angeläget för att underlätta ett kommande medlemskap i den Europeiska unionen. 5.8 Skatter -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Sverige välkomnar kommissionens arbete | | mot en modernisering av EG:s mervärdesskatteregler. Det är | | vidare angeläget att kommissionens arbete med ett nytt | | energibeskattningsdirektiv leder till konkreta resultat. | | Beträffande alkohol och tobak kommer Sverige att eftersträva att| | även framgent kunna behålla särskilda införselrestriktioner samt| | verka för förändringar av beskattningen. När det gäller direkta | | skatter är åtgärder beträffande kapitalbeskattning, illojal | | skattekonkurrens, ökat samarbete mellan medlemsländerna samt | | beskattningen av gränsöverskridande ränte- och royaltybetalningar| | högt prioriterade av Sverige. | -------------------------------------------------------------------- Ett gemensamt momssystem Kommissionen beslutade den 22 juli 1996 ett program avseende det fortsatta arbetet med att ta fram förslag till ett gemensamt mervärdesskattesystem för EG. Programmet innefattar en kort redogörelse för kommissionens syn på behovet av reformering av nuvarande momsregler, samt en tidtabell för kommande förslag från kommissionen. Tidtabellen omfattar åren 1996-1999, och inkluderar sammanlagt fem etapper med successiva förslag. Regeringen välkomnar kommissionens arbete mot en modernisering och förenkling av EG:s mervärdesskatteregler. Det är viktigt att en modernisering kan komma till stånd alldeles oavsett vilka eventuella förändringar i grundläggande beskattningsprinciper som kan komma att aktualiseras. Under tiden fram till dess att ett eventuellt nytt mervärdesskattesystem är på plats gäller det att underlätta i så stor mån som möjligt för företagen att tillämpa den nuvarande ordningen. För det fortsatta arbetet måste de krav som ministerrådet fastställde 1994 vara vägledande, således - förenklad administration och förenklingar för de skattskyldiga, - ingen minskning av staternas skatteinkomster, - ingen ökad risk för skattebrott, - bibehållen konkurrensneutralitet. Punktskatter På mineraloljeområdet är en ytterligare harmonisering av beskattningen mycket angelägen. Stora skattesatsskillnader mellan medlemsländerna och det förhållandet att konkurrerande produkter, såsom kol och naturgas, inte omfattas av det nuvarande s.k. mineraloljedirektivet medför problem, bl.a. i form av konkurrenssnedvridning. Den gemensamma beskattningsordningen bör därför utvidgas till att omfatta samtliga fossila bränslen. Kommissionen har för avsikt att presentera ett förslag till nytt energibeskattningsdirektiv som bygger på en integrering av det nu gällande mineraloljedirektivet och tidigare förslag om energi- och koldioxidskattedirektiv. Förslaget har i huvudsak den inriktning som Sverige förordar. Det är från svensk utgångspunkt angeläget att arbetet med direktivförslaget leder till konkreta resultat. På alkoholskatteområdet skapar möjligheten att ha en 0-skattesats på vin konkurrenssnedvridningar gentemot andra alkoholhaltiga drycker. Dessutom hindras skattesatsjusteringar på övriga alkoholprodukter. Av folkhälsoskäl bör Sverige verka för generellt sett högre alkoholskattesatser än de nuvarande. Sverige kommer eftersträva att även framgent kunna behålla särskilda införselrestriktioner för alkoholdrycker och tobak. Den gällande beskattningsordningen inom EU för cigarretter är komplicerad och fungerar inte tillfredsställande. Det finns anledning för Sverige att verka för en förenkling av dessa regler. Direkta skatter Kommissionen har i rapporten Beskattningen inom EU (KOM (96) 546) analyserat den nuvarande skattesituationen inom EU samt pekat på särskilda områden där man föreslår åtgärder för att främja samarbetet. Ekofinrådet beslutade att rapporten skulle presenteras för Europeiska rådet vid dess möte i december 1996. Såväl Ekofinrådet som Europeiska rådet noterade rapporten och välkomnade kommissionens avsikt att fortsätta diskussionerna i en arbetsgrupp för skattepolitik. I rapporten föreslås bl.a. åtgärder beträffande kapitalbeskattningen, illojal skattekonkurrens (tax competition), ökat samarbete mellan skattemyndigheter i medlemsländerna samt beskattningen av gränsöverskridande ränte- och royaltybetalningar. Dessa områden är högt prioriterade av Sverige. I ett direktivförslag från kommissionen i februari 1989 angående kapitalbeskattningen föreslogs i huvudsak att en enhetlig minsta källskatt på 15 procent skall gälla på ränteinkomster. I samband med detta föreslogs även en utvidgning av direktivet om informationsutbyte mellan medlemsstater på det sätt att banksekretess skulle kunna brytas vid misstanke om skatteflykt. Medlemsstaterna kunde emellertid inte enas om att införa direktivet eller ändra banksekretessreglerna och sedan 1994 har direktivet inte varit aktuellt. I kommissionens rapport anges det som angeläget att rådet återupptar arbetet med direktivförslaget. Från svensk synvinkel är detta ett välkommet besked. Vi eftersträvar framför allt ett högre mått av uppgiftslämnande för att säkerställa att räntor och andra kapitalinkomster inte undgår beskattning. Vissa medlemsstater har infört s.k. offshorelagstiftning som riktar sig till bl.a. utländska multinationella företag. Dessa erbjuds bedriva koncernintern verksamhet i bolagskonstruktioner som är underkastade mycket låg beskattning. Syftet är att överföra inkomster som intjänats i ett högskatteland till lågbeskattade bolag i offshorestaten. Detta skapar illojal skattekonkurrens mellan stater. I kommissionens rapport betonas vikten av att frågan om illojal skattekonkurrens kan lösas på ett tillfredsställande sätt. Regeringen anser att det är av stor vikt att enighet uppnås om att det inte skall vara tillåtet att införa offshorelagstiftning i medlemsstaterna. Ett ökat samarbete mellan skattemyndigheter i medlemsländerna för att undvika skatteflykt är ett av Sverige högt prioriterat område. I januari 1991 föreslog kommissionen ett direktiv om att i de flesta fall avskaffa källskatter på betalningar av ränta och royalty mellan medlemsstaterna. Direktivförslaget återkallades i december 1994 efter att någon enighet inte kunnat uppnås. Regeringen anser att det för en väl fungerande inre marknad krävs att källskatter på ränta och royalty som tas ut på bruttobetalningar avskaffas inom EU. 5.9 Forskning och utveckling Insikten om att Europas konkurrenskraft är beroende av gemensamma insatser för att utveckla ny kunskap och nya teknologier, samt insikten om att en enhetlig marknad inte kan skapas utan en gemensam teknologisk bas, resulterade i att EG under 1980-talet tog kraftfulla initiativ för att stärka samarbetet inom forskning och utveckling (FoU) mellan medlemsländerna. Detta har tagit sig uttryck i stora satsningar på bl.a informationsteknik, telekommunikation, produktionsteknik, bioteknik och materialforskning. Åtgärder för att åstadkomma standardisering är en annan viktig del av betydelse för den inre marknaden. EU:s verksamhet inom forskning och utveckling regleras av artikel 130 i EG- fördraget. Där fastslås att gemenskapen skall ha som mål att stärka den vetenskapliga och tekniska grunden för den europeiska industrin och att stimulera den att bli mer konkurrenskraftig på internationell nivå, samt att främja de forskningsinsatser som anses nödvändiga enligt andra kapitel i fördraget. EU:s FoU-program är således ett viktigt instrument för att exploatera den inre marknadens fördelar. De små och medelstora företagens roll betonas i Unionsfördraget. Kommissionen har under 1996 lagt fram en grönbok om innovation som pekar på åtgärder för att bl.a. stärka innovationsklimatet i Europa. Denna kommer att omsättas i en handlingsplan för innovation som kommer att ha betydelse för realiserandet av den inre marknaden. Svenska universitet och högskolor, företag samt forskare deltar i stor omfattning i EU:s FoU-program. 5.10 Regional- och strukturpolitik Inom EU råder stora skillnader i ekonomisk utvecklingsnivå mellan olika regioner. Alltsedan Romfördraget undertecknades 1957 är emellertid en gradvis utjämning av dessa skillnader ett viktigt mål för EU:s verksamhet. Syftet med regional- och strukturpolitiken inom EU är att minska obalanser och skillnader i ekonomisk utveckling mellan regionerna i EU för att på så sätt skapa en högre grad av social och ekonomisk samhörighet inom unionen samt att ge möjligheter för alla regioner inom unionen att tillfullo dra nytta av den inre marknaden. För att uppnå syftet har utgifterna för regionalpolitiken ökat kraftigt i och med ikraftträdandet av den inre marknaden. I dagsläget utgör transfereringar till strukturfonderna ca en tredjedel av unionens samlade budget. EU:s regional- och strukturpolitik kanaliseras via fyra strukturfonder: regionalfonden, socialfonden, jordbruksfonden och fiskefonden. I Sverige förvaltas medel från regionalfonden av NUTEK, socialfonden av AMS, jordbruksfonden av Statens Jordbruksverk och fiskefonden av Fiskeriverket. Av medlen från strukturfonderna avsätts ca 90 procent till sju olika mål, av vilka alla utom mål 1 är aktuella för Sveriges del. Mål 2 ger stöd till industriregioner på tillbakagång, mål 3 syftar till att bekämpa arbetslöshet, mål 4 inriktas på kompetensutveckling, mål 5a handlar om stöd till jordbruket, mål 5b fokuseras mot landsbygdsutveckling och mål 6 omfattar stöd till glesbygdsområden. Vidare avsätts 9 procent av medlen till ett antal s.k. gemenskapsinitiativ, samt 1 procent till pilotprojekt m.m. Under perioden 1995-1999 kommer Sverige totalt att ta emot ca 1,4 miljarder ecu från strukturfonderna. Regeringen ser strukturfondspolitiken som ett viktigt medel för att gradvis utjämna de stora skillnader i ekonomisk utvecklingsnivå som idag finns mellan olika regioner i EU. Regeringens mål är att medel från strukturfonderna under innevarande programperiod, vilken löper t.o.m. 1999, skall utnyttjas fullt ut genom åtgärder för att öka aktiviteten i beslutsgrupper, förstärkt samordning och förenkling av administrativa rutiner. Regeringen avser också att vidta åtgärder för att öka och underlätta näringslivets medverkan i strukturfondsprogrammen. Ett villkor för att stödet från EU skall betalas ut är att det kompletteras med svenska offentliga medel, samt i vissa fall privata medel. En annan huvudprincip är koncentration, vilket innebär att medlen i första hand skall inriktas mot de områden som har de största problemen. Insatserna sker via fleråriga program. Programmen har i de flesta fall utarbetats av centrala eller regionala myndigheter. Arbetet har karaktäriserats av partnerskapsprincipen som innebär att alla berörda aktörer som länsstyrelser, kommuner och landsting, men också näringsliv och arbetsmarknadens parter deltar. Programmen har därefter förhandlats mellan regeringen och kommissionen. För målen 2, 5b och 6 gäller att regionala beslutsgrupper, med status som egna myndigheter, fattar beslut om hur pengarna konkret skall användas för enskilda projekt. I beslutsgrupperna ingår företrädare för de största finansiärerna inom partnerskapet, dvs. kommuner, landsting, länsstyrelse och länsarbetsnämnd. Kommuner och landsting är i majoritet i grupperna. För beslut inom mål 3 har regionala partnerskap inrättats för att bistå länsarbetsnämnderna. Beslut om projekt inom mål 4 fattas av svenska EU-programkontoret för utbildning och kompetensutveckling i samverkan med regionala partnerskap. Av strukturfondsmedlen används ca 9 procent för gemenskapsinitiativ som initieras av kommissionen och som omfattar insatser inom ett antal områden gemensamma för hela unionen. Under 1996 har arbetet kommit igång på allvar med de åtta gemenskapsinitiativ som Sverige berörs av. Störst andel medel går till gränsregionalt samarbete inom ramen för de s.k. INTERREG II A-programmen. Dessa program omfattar gränsregioner på båda sidor av en landsgräns. I Sveriges fall finns åtta program för regioner i Sverige och grannregioner i Danmark, Norge och Finland. Kommissionen har också inrättat INTERREG II C med syfte att stödja transnationella projekt inom s.k. spatial planning, dvs. fysisk planering i kombination med regional näringslivsutveckling. Förutom gränsregionalt samarbete finns gemenskapsinitiativ som syftar till att stödja områden med ensidigt näringsliv, förbättra möjligheterna till arbete för vissa grupper av arbetslösa, finna nya metoder för kompetensutveckling, stödja storstadsområden med problem m.m. 5.11 Miljöpolitik -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Gemensamma krav för den inre marknaden på| | en tillräckligt hög skyddsnivå innebär en möjlighet att komma till| | rätta med bl.a. gränsöverskridande miljöproblem. Samtidigt kan | | harmoniserade regler på för låg nivå bli ett hinder för den | | nationella miljöpolitiken. | | Frågan om balansen mellan miljöpolitiken och den inre | | marknadens krav kommer att tas upp till diskussion inom EU | | under året. Viktigt för Sverige är att det säkerställs att | | gemensamma regler utformas på en tillräckligt hög skyddsnivå för| | miljön. Frågan om ett klarläggande av den s.k. miljögarantin i EG-| | fördraget drivs av Sverige i EU:s regeringskonferens. | -------------------------------------------------------------------- Många av de regler som syftar till att säkerställa den inre marknaden har en tydlig miljöanknytning. Ofta är det behovet av enhetliga miljökrav för varor som ligger bakom utarbetandet av gemensamma regler på inremarknadsområdet. Exempel på sådana regler är direktiven om klassificering, märkning och saluföring av kemikalier samt reglerna om miljökrav på bilar. Bestämmelserna på dessa områden kommenteras i avsnitt 4.1.9. Förhållandet mellan den inre marknaden och miljön brukar ibland beskrivas som konfliktfyllt. Det är också sant att det ofta uppstår intensiva diskussioner om vilken nivå för miljöskyddet som inre marknadsreglerna skall innehålla. Handeln skapar i sig ett ökat tryck på miljön, inte minst på grund av de ökande transporterna. En väl fungerande inre marknad kan å andra sidan innebära en effektivare användning av naturtillgångar, vilket kan innebära miljövinster inom t.ex. energisektorn i form av minskade koldioxidutsläpp. Miljöproblemen är i stor utsträckning gränsöverskridande. Gemensamma regler för den inre marknaden på en tillräckligt hög skyddsnivå innebär en möjlighet att komma till rätta med dessa problem. Samtidigt hindrar harmoniserade varuregler, på en för låg nivå, staterna från att gå före med nationella miljökrav, vilket kan leda till att genomförandet av den nationella miljöpolitiken fördröjs. Harmonisering på en för låg nivå kan även leda till att den europeiska industrin tappar global utvecklings- och konkurrenskraft. Av kommissionens rapport om den inre marknadens effektivitet och följder framgår att det ännu är för tidigt att bedöma den inre marknadens effekt på miljön. Kommissionen avser att under 1997 initiera en politisk debatt om förhållandet mellan miljön och den inre marknaden. Enligt regeringens åsikt bör följande målsättningar gälla i fråga om relationen mellan miljö och inre marknad. Grundläggande är att nya regler på inre marknadsområdet skall utformas så att de innebär en hög nivå för miljöskyddet. Detta innebär att t.ex. ekonomiska problem för en viss medlemsstat att uppfylla höga miljökrav inte bör leda till kompromisser när det gäller skyddsnivån i de gemensamma reglerna. Enligt regeringens bedömning bör i sådana fall i stället övergångsperioder för de stater som har särskilda problem kunna aktualiseras. Möjligheter att göra de gemensamma reglerna mer flexibla för att t.ex. ta hänsyn till regionala miljöproblem bör också uppmärksammas. Målet att förenkla reglerna på inremarknadsområdet får inte leda till en sänkning av nivån för miljöskyddet. I regeringskonferensen verkar Sverige för att det klarläggs att en medlemsstat skall kunna införa strängare regler för miljöskydd än de gemensamma reglerna, om det finns särskilda skäl. Sverige har därför föreslagit förtydliganden i den s.k. miljögarantin som redovisas i avsnitt 6.1. Avsikten är att nationella särkrav inte skall innebära onödiga inskränkningar i den inre marknadens funktion. Enligt regeringens bedömning bör detta heller inte bli fallet. De fall där miljögarantin hittills har åberopats av medlemsstaterna har avsett hälso- och miljöfarliga ämnen med begränsad användning där man inom EG varit ense om behovet av stränga regleringar. Sverige har bara tillämpat miljögarantin i ett fall med åberopande av miljöskäl. Det fallet gäller användning av kreosot för träskyddsbehandling. I sammanhanget bör beaktas att medlen för att nå miljömålen kan bestå av annat än lagstiftning som direkt reglerar varuhandeln. Ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter är ett exempel. Användningen av miljöavgifter i förhållande till bl.a. den inre marknadens krav behandlas i ett meddelande som nyligen beslutats av kommissionen. Standarder för miljöcertifiering av företag och produkter är andra exempel. Sådana styrmedel är dock inte alltid tillräckliga för att lösa miljöproblem. 5.12 Den sociala dimensionen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Den sociala dimensionen av den inre | | marknaden bör stärkas. De sociala målen innebär att arbetsvillkor| | och levnadsförhållanden skall förbättras jämsides med genomförandet| | av fri rörlighet av varor, tjänster, kapital och personer. | | Åtgärder måste bl.a. vidtas för att motverka att den ökade | | rörligheten och en ökad konkurrens på den inre marknaden leder | | till försämrade arbetsvillkor, ökad utslagning m.m.Den sociala | | dialogen på europeisk och nationell nivå, dvs. | | arbetsmarknadsparternas och kollektivavtalens roll, bör stärkas | | inom det arbetsrättsliga området. Harmoniseringen av kraven på | | hälsa och säkerhet i arbetet bör utvecklas. Den bör utsträckas till| | samtliga väsentliga aspekter av arbetsmiljön och leda till en | | godtagbar miniminivå. Arbetet med att förbättra jämställdheten | | mellan kvinnor och män och att integrera | | jämställdhetsperspektivet i samtliga områden inom EU bör ges hög| | prioritet. Handikappaspekterna bör beaktas inom relevanta | | politikområden. | | De tillväxt- och produktivitetsskapande effekterna av de | | sociala åtgärderna bör lyftas fram. Vidare bör åtgärder understödjas| | för att se till att antagna gemenskapsregler på området genomförs| | och tillämpas på ett effektivt sätt i medlemsländerna. | -------------------------------------------------------------------- Den sociala dimensionen är ett sammanhängande begrepp för åtgärder som syftar till att motverka negativa sociala effekter av den ökade konkurrensen på den inre marknaden och till att främja en positiv utveckling på det sociala området. Genomförandet av de fyra friheterna - fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer - skall ske jämsides med att arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard förbättras. Åtgärder för att förbättra arbetsmiljön och de övriga sociala villkoren syftar bl.a. till att underlätta den fria rörligheten, att motverka negativa sociala konsekvenser av en sådan rörlighet och att förhindra en snedvridning av konkurrensen på arbetsmarknaden och mellan företagen. Social trygghet för de medborgare som flyttar, liksom ömsesidigt erkännande av examina är viktiga ingredienser i den sociala dimensionen. Centralt är också samarbetet på jämställdhetsområdet, arbetsrätts- och arbetsmiljöområdet samt utvecklingen av dialogen med arbetsmarknadens parter. Därutöver inrymmer den sociala dimensionen åtgärder kopplade till strävan att minska de sociala obalanserna inom gemenskapen samt även åtgärder till stöd för ungdomar, äldre och funktionshindrade på arbetsmarknaden. Alla EU:s medlemsstater, förutom Storbritannien, har kommit överens om att utvidga samarbetet på arbetsmarknads- och det sociala området. Samarbetet sker inom ramen för avtalet om socialpolitik - fogat till Unionsfördraget. Kommissionen har genom avtalet om socialpolitik en skyldighet att samråda med arbetsmarknadens parter innan förslag läggs till ny lagstiftning på det arbetsrättsliga området. Arbetsmarknadens parter ges genom avtalet möjlighet att träffa avtal på europanivå. I avtalet fastslås vidare att en medlemsstat kan överlåta åt arbetsmarknadens parter att införliva direktiv i den nationella rättsordningen genom kollektivavtal. 5.12.1 Arbetsrätt De övergripande målen för EU-arbetet på arbetsrättens område skall vara att värna om den svenska modellen på arbetsmarknaden och föra fram parternas och kollektivavtalens betydelsefulla roll på den europeiska arbetsmarknaden. Sverige vill därför skapa god kännedom om det svenska kollektivavtalssystemet inom såväl EU:s organisationer som inom de enskilda medlemsstaterna. Sverige vill också verka för att det i arbetsrättsliga direktiv skrivs in semidispositiva regler, dvs. att vissa bestämmelser därmed skulle kunna frångås genom nationella kollektivavtal. Därigenom skulle vissa bestämmelser kunna frångås genom nationella kollektivavtal. Vi vill värna om varje lands möjlighet att genomföra direktiv för ett på landet naturligt sätt. Sverige anser att arbetsrättsliga direktiv skall ges formen av ramlagstiftning hellre än detaljföreskrifter. Vidare vill Sverige framhålla att parternas möjligheter att vidta stridsåtgärder även i framtiden skall ligga utanför EU:s reglering. Sverige skall verka för att de enskilda medlemsstaterna nationellt inför regler som möjliggör internationella sympatiåtgärder. Sverige måste sammanfattningsvis aktivt sprida kunskap om den svenska modellen på arbetsmarknaden. Detta skall i första hand ske till företrädare för EU:s medlemsstater, men även till representanter för EU:s olika institutioner. Vi skall arbeta aktivt för att få en bred uppslutning kring dessa frågor. 5.12.2 Arbetsmiljö Arbetsmiljöfrågorna är en del av den sociala dimensionen av den gemensamma marknad som upprättas inom EG. Krav på säkerhet och hälsa i arbetet harmoniseras med stöd av arbetsmiljöbestämmelsen i artikel 118a i EG-fördraget. En harmonisering av arbetsmiljökraven syftar till att förhindra otillbörlig konkurrens mellan företag i olika medlemsstater (s.k. social dumpning). I ingressen till det s.k. ramdirektivet anges som ett motiv för gemenskapsregler om hälsa och säkerhet i arbetet att olika nationella bestämmelser kan leda till skilda skyddsnivåer och möjliggöra konkurrens på bekostnad av säkerhet och hälsa. Denna harmonisering mellan medlemsstaterna får även betydelse för personers rörlighet inom gemenskapen. En arbetstagare skall kunna räkna med åtminstone vissa grundläggande arbetsmiljöförhållanden oberoende av var inom gemenskapen han avser att arbeta. Genom en harmonisering minskas också de risker som skilda arbetsmiljökrav kan leda till för de arbetstagare som tar arbete i ett annat land. Krav på hälsa och säkerhet i arbetet får också särskild betydelse för harmoniseringen av lagstiftningen på produktområdet, dvs. när det gäller fri rörlighet för varor. Enligt artikel 100a.3 i EG-fördraget skall kommissionen i sina förslag om tillnärmning av bestämmelser som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera utgå från en hög skyddsnivå när det gäller hälsa och säkerhet. Fördragsparterna utgick från att en harmonisering av de sociala förhållandena i de olika länderna skulle ske antingen som en indirekt följd av att den gemensamma marknaden kom att fungera eller direkt genom tillnärmning av lagar och andra bestämmelser eller andra åtgärder inom ramen för beslutsfattandet inom EG. Diskussionen om EG:s socialpolitik har också mycket kommit att handla om det är det första eller det senare som skall gälla. Just arbetsmiljöområdet har därvid, åtminstone sedan slutet av 70-talet, kommit att präglas av harmonisering genom ett relativt omfattande lagstiftningsarbete. Detta arbete var särskilt aktivt under åren 1988-1993 i samband med genomförandet av den inre marknaden. Tyngdpunkten har därefter förskjutits mot en konsolidering av det som beslutats liksom en fokusering på genomförandet i medlemsländerna. Med stöd av artikel 118a har rådet hittills beslutat sjutton arbetsmiljödirektiv. Härutöver har sex äldre arbetsmiljödirektiv antagits av rådet med stöd av artikel 100 och den allmänna kompetensen att besluta om tillnärmning av lagstiftning som direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande och funktion samt med beaktande av artikel 117 om förbättring av arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsförhållanden. Formen minimidirektiv har valts på arbetsmiljöområdet framförallt mot bakgrund av skillnaderna i såväl arbetsmiljöförhållanden som lagstiftning mellan de olika medlemsländerna. Svenska prioriteringar De övergripande målen för det svenska EU-arbetet på arbetsmiljöområdet är att kunna vidmakthålla och utveckla arbetsmiljöpolitiken nationellt samtidigt som kraven på arbetsmiljön och arbetsmiljöarbetet kan förbättras och utvecklas i samtliga EU-länder. Det senare är viktigt för att uppfylla EU:s grundläggande sociala mål om fortgående förbättring av arbetsvillkoren. Utvecklingen i andra länder har också stor betydelse för utvecklingen av arbetsmiljökraven i Sverige. Alltför stora skillnader kan skapa ojämlika konkurrensförhållanden mellan oss och länder med lägre krav och därmed verka återhållande på den svenska arbetsmiljöpolitiken. Vi bör mot den här bakgrunden verka för gemenskapsregler som omfattar samtliga väsentliga aspekter av arbetsmiljön och som läggs på en godtagbar nivå. På produktområdet, med krav på totalharmonisering av de gemensamma reglerna, är det angeläget att verka för att de grundläggande säkerhetskraven får en sådan utformning att produkterna kan erbjuda en hög säkerhet vid användning i arbetslivet. Vidare är det viktigt att gemenskapsreglerna på det området inte kommer att inkräkta på området för minimidirektiv antagna med stöd av artikel 118a. Produktkrav med krav på totalharmonisering bör därför inte avse hur användningen skall ske. Detta skulle minska utrymmet för det nationella bestämmandet på arbetsmiljöområdet. Krav på användningen av produkter är viktiga men skall meddelas som minimikrav med stöd av artikel 118a. De gemenskapsregler som antas måste naturligtvis genomföras och tillämpas i medlemsländerna för att en harmonisering skall komma till stånd. Sverige bör därför stödja de initiativ som tas för att kontrollera och understödja genomförande och tillämpning av rättsakterna på arbetsmiljöområdet. De närmare prioriteringarna i EU-arbetet på arbetsmiljöområdet har angivits i en promemoria från Arbetsmarknadsdepartementet (Ds 1995:64) Arbete i Europa - svenska prioriteringar i EU-arbetet på arbetsmarknadsområdet. Framtida prioriteringar "Svenska visioner" Sverige bör fullfölja de prioriteringar som fastlagts. Det är viktigt att förstärka den sociala dimensionen av den inre marknaden bl.a. när det gäller hälsa och säkerhet. EU:s arbetsmiljöarbete sker mot en bakgrund med drygt 8 000 dödsfall i arbetet och uppskattningsvis ca 10 miljoner olycksfall och sjukdomar årligen i samband med arbetet. Det är särskilt viktigt att den harmonisering som skett också genomförs i medlemsländerna samt att det tillväxt och produktivitetsskapande effekterna av arbetsmiljöförbättringar lyfts fram. Sverige stöder därför utvecklingen av konsekvensanalyser av regleringen inom området. Det är också ett angeläget svenskt intresse att få ett genomslag för en vidgad syn på arbetsmiljöfrågorna, utbildningspolitik och en aktiv arbetsmarknadspolitik. 5.12.3 Jämställdhet mellan kvinnor och män Att uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män är ett av flera viktiga medel för att förverkliga det övergripande målet inom EU om bättre anställnings-, levnads- och arbetsvillkor på den inre marknaden. EG-domstolen har också klassificerat rätten till likabehandling såsom en grundläggande rättighet inom gemenskapsrätten. De rättsakter som syftar till att genomföra likabehandlingsprincipen anses därför tillhöra kärnan av den inre marknaden. Jämställdhetsarbetet inom EU sker inte bara genom lagstiftning, utan också genom handlingsprogram för jämställdhet och genom olika verksamheter inom kommissionen. Sverige har kommit långt i frågor som rör jämställdhet mellan kvinnor och män i ett EU-perspektiv. Många EU-länder efterfrågar svenska erfarenheter på jämställdhetsområdet och Sverige ses ofta som en förebild. Samtidigt kan konstateras att det finns skillnader mellan länderna både i fråga om synen på jämställdhet och på vilka metoder som bör användas i jämställdhetsarbetet. När det gäller aktuellt lagstiftningsarbete inom gemenskapen, är frågan om positiv särbehandling mycket angelägen för Sverige. Från svensk utgångspunkt är det av stor betydelse att slå fast att positiv särbehandling fullt ut är förenlig med likabehandlingsprincipen och att alla former av sådan särbehandling är tillåten om medlemslandet så önskar. Rådets beslut om det fjärde handlingsprogrammet för jämställdhet (som gäller för åren 1996-2000), innebär ett förstärkt politiskt åtagande för jämställdhet och förbättrade villkor i riktning mot jämställdhet mellan kvinnor och män. Under beredningen av programmet lyfte Sverige fram frågan om integrering av jämställdhetsperspektivet i alla politikområden. Sverige fick gehör för sitt förslag och ett av programmets främsta syfte är således att finna och främja modeller och metoder för att integrera ett jämställdhetsperspektiv i alla politiska områden. Även kommissionen bedriver ett viktigt arbete för jämställdhetsfrågorna. Under 1996 antog kommissionen bl.a. ett meddelande benämnt "Att införliva jämställdheten mellan kvinnor och män i gemenskapens hela politik och i samtliga insatser (mainstreaming)". Kommissionen kommer att fortsätta arbetet med att integrera ett jämställdhetsperspektiv i alla områden inom EU. Det är ett arbete som Sverige fäster stor vikt vid och som Sverige kommer att fortsätta att driva på. 5.12.4 Handikappfrågor Många EG-beslut som syftar till att genomföra den inre marknaden, t.ex. produktdirektiv, kan påverka tillgängligheten för funktionshindrande personer. Som beskrivits tidigare får harmoniserade rättsakter stort genomslag i medlemsstaterna. Regeringen anser därför att det är viktigt att handikappfrågorna integreras i alla relevanta områden, i enlighet med FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet. En resolution med denna innebörd antogs i december 1996 på förslag av kommissionen. Den avser även arbetet inom gemenskapens institutioner och organ. 6 Andra frågor av betydelse för den inre marknaden 6.1 Regeringskonferensen Inom ramen för EU:s pågående regeringskonferens förhandlar medlemsstaternas regeringar om ändringar i de grundläggande fördragen. Det handlar om att komma överens om de reformer som är nödvändiga för att förbereda unionen för den kommande utvidgningen. Syftet är också att föra unionen närmare sina medborgare genom att göra den mer demokratisk och i stånd att ta sig an de problem som berör medborgarna. Även om den inre marknaden som sådan inte är en fråga för regeringskonferensen finns viktiga inremarknadsfrågor på dess dagordning. Bl.a diskuteras att effektivisera EU:s samarbete i rättsliga och inrikes frågor, den sk. tredje pelaren. Det gäller här att förbättra förutsättningarna för att genomföra den fria rörligheten för personer. Bland de nödvändiga åtgärderna märks att förbättra unionens möjligheter att agera när det gäller kampen mot internationell brottslighet, inte minst i fråga om narkotika. Dessa frågor finns bland dem som berör medborgarna i Europa allra mest. I det utkast till nytt fördrag som det irländska ordförandeskapet lade fram inför toppmötet i Dublin föreslås att fri rörlighet för personer regleras i en samlad avdelning där mål och tidtabeller läggs fast. Ordförandeskapet uttrycker en klar preferens för att den nya avdelningen skall bli en del av samarbetet i den första pelaren. I detta sammanhang diskuteras också en integrering av Schengensamarbetet i EU-samarbetet. Ett genomförande av personers fria rörlighet i unionen berör också frågan om s.k. flexibel integration som i sig är en viktig fråga på konferensens agenda. Mot bakgrund av att Storbritannien inte delar majoritetsuppfattningen att de inre gränskontrollerna måste avskaffas för alla personer kan en lösning omfattande alla 15 medlemsstaterna inte förutses. Nyckeln kunde då vara en flexibel integration. I den allmänna diskussionen om flexibel integration - möjligheten för en mindre krets medlemsstater att gå vidare i integrationen utan att behöva invänta de långsammare - föreligger det bred enighet om att den inre marknaden inte är ett område där sådana lösningar skall få förekomma. Bland de institutionella reformer som diskuteras i konferensen finns bl.a. en utökad användning av röstning med kvalificerad majoritet. Beslutsfattandet inom ramen för den inre marknaden och angränsande områden sker redan idag i de flesta fall med kvalificerad majoritet men en viss utökning torde nu kunna bli aktuell. I likhet med Sverige anser dock flertalet medlemsstater att det inte bör komma i fråga att frångå enhällighetskriteriet på skatteområdet. Andra frågor på konferensens dagordning som är av intresse i detta sammanhang är en förstärkning av miljöpolitiken och av konsumentpolitiken, frågor som Sverige stöder. Miljöområdet hör till de som Sverige särskilt har prioriterat genom att lägga fram egna förslag. Bland annat föreslås att artikel 100a.3 skall ändras så att det framgår att inte bara kommissionens förslag utan också gemenskapens åtgärder skall utgå från en hög skyddsnivå för bl.a. miljön. Vid sidan av detta förslag, som alltså syftar till att förbättra de gemensamma reglerna, vill Sverige att artikel 100a.4 förtydligas. Där bör klart framgå att medlemsstaterna har rätt att införa nationella bestämmelser efter det att harmonisering har genomförts om det sker med stöd av nya omständigheter som inte var kända när harmoniseringsåtgärden vidtogs. När det gäller konsumentpolitiken anser Sverige att det behövs en tydligare plattform för att garantera långsiktighet i det konsumentpolitiska arbetet, vilket stämmer väl överens med målet att föra unionen närmare medborgarna. 6.2 Den ekonomiska och monetära unionen I artikel 2 i EG-fördraget sägs att “Gemenskapen skall ha till uppgift att genom att upprätta en gemensam marknad och en ekonomisk och monetär union och genom att fullfölja den gemensamma politik eller verksamhet som avses i artiklarna 3 och 3a...„. Den ekonomiska och monetära unionen och den inre marknaden utgör inte enbart delar av grundpelarna i EG-fördraget, utan utgör också delar av målen och medlen för gemenskapens ekonomiska politik i allmänhet. Den ekonomiska och monetära unionen och den inre marknaden är således kopplade till varandra. EU:s medlemsstater har sedan lång tid tillbaka bedrivit samarbete på valutaområdet för att tillse att den inre marknaden fungerar väl. Detta samarbete inleddes redan i efterdyningarna till Bretton-Woods-systemets sammanbrott med den s.k. Ormen (The Snake). I slutet av 1970-talet skapades Europeiska monetära systemet, EMS, där en av de bärande delarna var inrättandet av en växelkursmekanism, ERM. I diskussionerna kring förhållandet mellan länder som kommer att delta i valutaunionen och länder som inte kommer att delta har man på stats- och regeringschefsnivå enats om att skapa en ny växelkursmekanism, ERM 2, som kommer att efterträda den nuvarande växelkursmekanismen. En av avsikterna med inrättandet av denna nya växelkursmekanism är att den skall underlätta den inre marknadens funktionssätt. Storleken på en eventuell framtida valutaunion och tidsaspekten är frågor som kommer att ha betydelse för den inre marknadens funktionssätt. Det kan diskuteras i vilken grad den inre marknaden kommer att påverkas av en gemensam valuta. Olika studier har kommit fram till olika svar. Inför Maastricht-förhandlingarna utarbetade EG-kommissionen en rapport “One market, One money„ om den ekonomiska och monetära unionen och dess effekter på en rad områden. Kommissionen lyfte där fram betydelsen av en gemensam valuta för den inre marknadens funktionssätt och menade vidare att en gemensam valuta som komplement till den inre marknaden kommer att förbättra resursallokeringsfunktionen för prismekanismen i gemenskapen. En annan effekt av en gemensam valuta är minskade transaktionskostnader. Transaktionskostnader utgörs av avgifter för valutaväxling och hantering av valutakursrisker, men innefattar också eventuella extra kostnader som drabbar företag på grund av förekomsten av olika valutor (t.ex. kostnader för att anställa personal som hanterar olika valutor). EG-kommissionen uppskattar i sin rapport “One market, One money„ dessa kostnader till 0,3-0,4 procent av BNP varje år och för mindre utrikeshandelsberoende länder ca 1 procent av BNP. Utredningen om EMU “Sverige och EMU„ under ledning av professor Lars Calmfors uppskattar emellertid dessa kostnader till ca 0,2 procent av BNP för den finansiella sektorn om samtliga länder deltar i valutaunionen. Dessa kostnader blir, enligt utredningen, dessutom mindre om valutaunionen består av färre länder. Enligt utredningen är vidare besparingen (i form av minskade kostnader) för företag och den offentliga sektorn svåra att uppskatta, men de överstiger knappast kostnaderna för den finansiella sektorn. Det är således inte, enligt utredningen, några stora vinster av att dessa transaktionskostnader försvinner för samhället i stort, men vinsterna kommer att vara säkra över tiden. Det bör emellertid påpekas att transaktionskostnader kan vara stora för små och medelstora företag, vilket bl.a. påpekas av EG-kommissionen, men även av Industriförbundet. Den kanske tydligaste aspekten av bildandet av en valutaunion är att prisjämförelser kan göras utan att behöva räkna om valutorna, eller att ta hänsyn till de tidigare nämnda växlingskostnaderna. Det är emellertid oklart hur stor denna effekt kommer att vara. En fördel i detta sammanhang kan vara att jämförelser av framtida priser underlättas då valutaosäkerheten bortfaller. Calmfors-utredningen menar att påverkan på konkurrenssituationen av en gemensam valuta inte är särskilt stor, men påpekar samtidigt att risken för protektionistiska återfall kan minskas eftersom hastiga förskjutningar av konkurrensförhållandena på grund av valutafluktuationer inte längre kommer att vara möjliga med en gemensam valuta. I detta sammanhang kan särskilt nämnas frågan om s.k. “misalignments„, dvs att valutor inte befinner sig i sin långsiktiga reala jämvikt. Att en valuta inte befinner sig på sin långsiktigt hållbara jämviktsnivå är dock svårt att mäta. Det finns emellertid en politisk aspekt av detta som berör den inre marknadens funktionssätt. Länder kan uppfatta kraftiga nominella växelkursförändringar (som då i sin tur skulle påverka den långsiktiga reala växelkursen) som förändringar i konkurrensförhållandena och därför kräva kompensation eller kräva att hinder restes för handeln mellan länderna. I detta sammanhang skulle således en gemensam valuta kunna hindra denna typ av spänningar. Med en gemensam valuta kommer således valutafluktuationer mellan de i valutaunionen deltagande länderna att elimineras. En viktig fråga i detta sammanhang med implikationer för den inre marknaden är effekterna på handeln mellan länderna i valutaunionen. En ökad handel skulle vara ett uttryck för en bättre resursallokering och medföra välfärdsvinster för de deltagande länderna. Hur handeln mellan länderna på den inre marknaden kommer att påverkas av att valutakursfluktuationer elimineras genom införandet av en gemensam valuta har emellertid visat sig vara svårt att påvisa. Empiriska studier visar svagt eller inget stöd för att valutakursvariationer skulle påverka volymen på utrikeshandeln. En annan aspekt med införandet av en gemensam valuta är frågan om att eliminera riskerna med fluktuerande valutakurser i handeln med andra länder. Stora företag har idag möjligheter att eliminera riskerna med växelkursfluktuationer via olika instrument, t.ex. terminer. För små och medelstora företag finns emellertid sällan eller aldrig denna möjlighet. För dessa företag kan därför införandet av en gemensam valuta innebära fördelar (i form av minskade kostnader) i handeln med andra länder i valutaunionen. 6.3 Utvidgningen Europeiska rådet i Köpenhamn enades vid sitt möte i juni 1993 om att unionens associerade länder i central- och östeuropa skall, om de så önskar, bli medlemmar av unionen om de uppfyller uppställda kriterier. Frågan om utvidgning har sedan dess en central roll i unionens arbete. Europeiska rådet i Dublin befäste ytterligare tidtabellen för utvidgningen, dvs. strävan att den inledande fasen av förhandlingarna med länderna i central- och östeuropa skall sammanfalla med inledande av förhandlingar med Cypern (och Malta) i enlighet med slutsatserna från toppmötet i Madrid 1995. Europeiska unionen står inför sin femte utvidgning. Denna skulle innebära ett tillskott på ca 100 miljoner personer vilket ger en marknad med sammanlagt närmare 480 miljoner konsumenter. En utvidgad inre marknad skulle innebära en stor tillväxtpotential och ökade handelsmöjligheter. Regeringen ser utvidgningen som ett viktigt steg mot ett enat Europa. Flertalet av de tolv stater som ansökt om medlemskap skiljer sig radikalt från nuvarande medlemmar vad gäller ekonomisk utvecklingsnivå och institutionell uppbyggnad och traditioner. Samtidigt är EU idag mer politiskt och ekonomiskt integrerat än tidigare, vilket innebär att kandidatländerna har ett betydligt mer omfattande regelverk att anpassa sig till än vad som tidigare varit fallet för nytillkommande länder. Med kandidatländerna avses Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovenien, Slovakien, Tjeckien, Ungern och Cypern. Malta har tidigare varit kandidatland, men under hösten 1996 tillträdde en ny regering, som beslöt att frysa landets medlemskapsansökan. Inom kommissionen studerar man just nu de tänkbara effekterna på den inre marknaden vid en utvidgning. Regeringens ståndpunkt är att utvidgningen inte får leda till en uttunning av unionen. Den inre marknaden måste bevaras intakt. Det är emellertid tänkbart att utvidgningen kan komma att nödvändiggöra övergångsarrangemang på vissa områden där kandidatländerna inte har möjlighet att uppfylla regelverket omedelbart vid inträdet eller där konkurrenstrycket bli för svårt. Undantag av permanent karaktär bör dock undvikas. Inför Europeiska rådets möte i Cannes i juni 1995 presenterade kommissionen en “vitbok„ om anpassningen till regelverket på den inre marknaden. Vitboken fungerar som en vägvisare för kandidatländerna och ger information om viktigare direktiv inom de sektorer som omfattas av den inre marknaden. Kommissionen har inrättat ett särskilt kontor med uppgift att bistå länderna i anpassningsprocessen, främst genom förmedling av experthjälp samt informationsutbyte. Kandidatländerna har i allmänhet kommit en god bit på väg när det gäller att anpassa lagstiftningen, även om den egna utvecklingen skiftar mellan länderna. Ett betydligt större problem rör själva genomförandet av lagstiftningen där såväl utbildad personal som fungerande institutioner ofta saknas. En viktig byggsten i integrationsprocessen med länderna i central- och östeuropa utgörs av unionens egna interna reformer. Regeringen förespråkar en mer marknadsorienterad jordbrukspolitik och en reformerad regionalpolitik i synnerhet inför en utvidgning av unionen. Regeringen beslöt nyligen tillsätta sju utredningar inför EU:s kommande utvidgning för att analysera konsekvenserna inom områdena säkerhetspolitik, samhällsekonomi, jordbruk, regional utveckling, miljö, personers fria rörlighet samt samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Inre marknaden utgör ett viktigt element i framför allt den samhällsekonomiska utredningen. Utgångspunkten för utredningarna är att på ett så allsidigt sätt som möjligt belysa konsekvenserna för i första hand Sverige men även för EU som helhet och kandidatländerna. Utredningarna skall vara klara den 31 oktober 1997. NÄRINGS- OCH HANDELSDEPARTEMENTET Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 mars 1997 Närvarande: Statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Lindh, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing Föredragande: statsrådet Pagrotsky Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:83 Sverige och den inre marknaden.