Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1996/97:147 Ändring i utlänningslagens förvarsbestämmelser Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 3 april 1997 Göran Persson Pierre Schori (Utrikesdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Riksdagen har instämt i regeringens bedömning att Statens invandrarverk skall ta över ansvaret från polismyndigheterna för personer som tas i förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas. I denna proposition lämnas förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga för att genomföra den förändringen. Det föreslås att Statens invandrarverk i lag ges huvudansvaret för behandlingen av de utlänningar som hålls i förvar och för de särskilt anordnade förvarslokalerna. För att Invandrarverket skall kunna genomföra uppdraget krävs det att verket får använda vissa tvångsmedel. Utgångspunkten har varit att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt men ändå tillräckliga för ändamålet med förvarsverksamheten och för att upprätthålla säkerheten i förvarslokalerna. Lagförslaget innehåller även bestämmelser som understryker att utlänningar som hålls i förvar skall bemötas humant och med respekt samt att de skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och utomhusvistelse under förvarstiden. De förvarstagna får rätt till viss ersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och tillgång till samma hälso- och sjukvård som asylsökande. Enligt förslaget skall de nya bestämmelserna föras in i utlänningslagen och träda i kraft den 1 oktober 1997. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 3 Ärendet och dess beredning 11 4 Nuvarande ordning 12 5 Bakgrund 13 6 Behov av lagreglering 14 7 Förvarslokaler 16 8 Invandrarverkets projektgrupp 17 9 Frivilligorganisationer och samfund 18 10 Ny ansvarsfördelning 20 11 Utformningen av förvarsverksamheten 22 12 Särskilda befogenheter 28 13 Genomförande och ekonomiska effekter 37 14 Författningskommentar 39 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Förvar enligt utlänningslagen 46 Bilaga 2 Promemorians lagförslag 47 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser 53 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 54 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 61 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 april 1997 65 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529). 2 Lagtext Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs att det i utlänningslagen (1989:529) skall införas sjutton nya paragrafer, 6 kap. 16- 31 §§ och 7 kap. 7 a §, samt närmast före 6 kap. 16, 17 och 18 §§ nya rubriker av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 kap. Verkställighet av beslut om förvar 16 § Statens invandrarverk svarar för att ett beslut om förvar verk- ställs. Biträde av polisen 17 § På begäran av Statens invandrarverk eller den myndighet som annars har fattat ett beslut om förvar skall polismyndigheten lämna biträde för att genomföra beslutet. Om Statens invandrarverk begär det, skall polismyndigheten även lämna biträde för att ombesörja förflyttning av en utlänning som hålls i förvar. Behandlingen av utlänningar som hålls i förvar hålls i förvar 18 § Utlänningar som hålls i förvar skall behandlas humant och deras värdighet skall respekteras. 19 § Utlänningar som hålls i förvar enligt denna lag skall vistas i lokaler som har ordnats särskilt för dem (förvarslokaler). Statens invandrarverk har ansvaret för förvarslokalerna och för behand- lingen av de utlänningar som vistas där. Invandrarverket får besluta att en utlänning som hålls i förvar skall placeras i kriminalvårds- anstalt, häkte eller polisarrest, om 1. utlänningen har utvisats på grund av brott enligt 4 kap. 7 §, 2. utlänningen hålls avskild enligt 22 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en förvarslokal, eller 3. det annars finns synnerliga skäl. Ett barn under 18 år som hålls i förvar får inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. 20 § För de utlänningar som skall vistas i förvarslokal enligt 19 § första stycket gäller bestämmel- serna i 21–31 §§. För utlänningar som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest enligt 19 § andra stycket gäller i stället lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Sådana utlänningar skall därutöver beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 21 § En utlänning som hålls i förvar får hindras att lämna förvars- lokalen och i övrigt underkastas den begränsning av rörelse- friheten som krävs för att ändamålet med förvar tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. Begränsning av rörelse- friheten får också ske, om ut- länningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Verksamhet som rör förvar skall utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättig- heter. 22 § En utlänning som hålls i förvar och har fyllt 18 år får hållas avskild från andra som tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Beslut om att hålla någon avskild fattas av Statens invandrarverk. Beslutet skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tredje dag. En utlänning som hålls avskild därför att utlänningen utgör en fara för sig själv skall undersökas av läkare så snart det kan ske. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 23 § Utlänningar som hålls i förvar skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus. 24 § Om det inte i ett särskilt fall möter hinder med hänsyn till förvarsverksamhetens bedrivande, skall en utlänning som hålls i förvar ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen. Om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten, får ett besök övervakas. Ett besök av ett offentligt biträde eller en advokat får övervakas endast om biträdet eller advokaten själv begär det. 25 § En utlänning som hålls i förvar får inte utan tillstånd inneha alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen inom lokalen. 26 § Om det finns skälig misstanke att en utlänning som hålls i förvar bär på sig något som utlänningen inte får inneha enligt 25 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64), får utlänningen kroppsvisiteras för kontroll av detta. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Kroppsvisitation får inte göras mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med åtgärden. All den hänsyn som omständigheterna medger skall iakttas. Om möjligt skall ett vittne närvara. Kvinnor får inte kroppsvisiteras av eller i närvaro av andra män än läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Om en visitation enbart innebär att föremål som en kvinna har med sig undersöks, får den dock genomföras och bevitt- nas av en man. 27 § En utlänning som hålls i förvar får inte ta emot en försändelse utan föregående undersökning, om det finns skälig misstanke att försändelsen innehåller sådan egendom som inte får innehas enligt 25 § eller enligt narkotika- strafflagen (1968:64). Om utlänningen inte medger att försändelsen öppnas i hans eller hennes närvaro, skall för- sändelsen tas om hand för utlänningens räkning, men den får inte öppnas. En undersökning får inte avse det skriftliga innehållet i brev eller andra skriftliga handlingar. Försändelser från offentliga biträden, advokater, internatio- nella organ som har behörighet Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse att ta emot klagomål från enskilda eller från Förenta nationernas flyktingkommissarie får aldrig undersökas. 28 § Påträffas inom en förvarslokal eller hos en utlänning som hålls i förvar egendom som inte får innehas enligt 25 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64), får egendomen tas om hand. Kan det antas att en utlänning genom att inneha eller ta emot egendom enligt första stycket gjort sig skyldig till brott eller saknas känd ägare, skall egendomen skyndsamt överlämnas till polisen. I annat fall skall egendomen tas om hand för utlänningens räkning. 29 § Egendom som har tagits om hand enligt 27 § andra stycket eller 28 § tredje stycket skall återlämnas till utlänningen när förvarsbeslutet har upphört att gälla. 30 § En utlänning som hålls i förvar har rätt att få sådan dagersättning och särskilt bidrag som avses i 17 och 18 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 31 § En utlänning som hålls i förvar skall ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som ansökt om uppehålls- tillstånd enligt 3 kap. 2 eller 3 §§ även om utlänningen inte har an- sökt om ett sådant tillstånd. Om en utlänning som hålls i förvar behöver sjukhusvård under förvarstiden, skall utlänningen ges tillfälle till sådan vård. Verksamhetschefen för den sjukhusenhet där utlänningen vårdas skall se till att Statens invandrarverk eller den som förestår förvarslokalen genast underrättas, om utlänningen önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset. 7 kap. 7 a § Statens invandrarverks beslut i särskilda fall enligt 6 kap. 19 och 21–31 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft den 1 oktober 1997. 3 Ärendet och dess beredning Genom beslut i juli 1994 tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag att undersöka hur beslut om avvisning och utvisning skall kunna verkställas under värdiga former och samtidigt så effektivt som möjligt. Utredaren fick också till uppgift att överväga vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för verkställigheter. I utredningens delbetänkande, Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden (SOU 1995:55) föreslogs bl.a. att asylsökande och de som skall avvisas inte längre skulle få tas i förvar i polisarrester, häkten eller kriminalvårdsanstalter utan att särskilda lokaler nära Statens invandrarverks mottagningscentra eller förläggningar skulle ställas i ordning. Vidare föreslogs att Invandrarverket skulle vara den myndighet som hade verksamhetsansvaret för dessa lokaler samt att lokalerna skulle utformas som ett normalt boende. Utredningen konstaterade att det krävs tvångsmedel för att bevara ordning och säkerhet i förvarslokalerna men att behovet inte är så stort att detta hindrar att ansvaret för lokalerna och verksamheten där av det skälet inte borde kunna åvila Invandrarverket i stället för polismyndigheterna. Några konkreta förslag till tvångsmedel föreslog inte utredningen. Därefter har Rikspolisstyrelsen och Invandrarverket på regeringens uppdrag gemensamt utrett förutsättningarna för och konsekvenserna av att flytta bl.a. ansvaret för att driva verksamhet och tillhandahålla lokaler för förvar av utlänningar som tagits i förvar enligt utlänningslagen. Resultatet har redovisats i en rapport i maj 1996. Riksdagen har den 10 december 1996 instämt i regeringens bedömning i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80) om en ändrad ansvarsfördelning avseende bl.a. ansvaret för att hålla utlänningar i förvar. Bedömningen innebär att ansvaret skall övergå från polismyndigheterna till Invandrarverket. Efter beslut av regeringen i december 1996 tillsattes inom Utrikes- departementet en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta förslag till sådana författningsändringar inom ramen för utlänningslagstiftningen som aktualiseras av att Invandrarverket ges ansvaret för att hålla utlänningar i förvar enligt utlänningslagen (1989:529) och rätt att tillgripa de tvångsmedel som kan bli nödvändiga för att verket skall kunna utföra uppgiften. I arbetsgruppen har ingått företrädare för Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Rikspolisstyrelsen och Statens invandrarverk. Arbetsgruppen lade i januari 1997 fram promemorian Förvar enligt utlänningslagen. En sammanfattning av promemorian och dess lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Synpunkter på promemorian har inhämtats vid en av Utrikesdepartementet anordnad utfrågning med företrädare för närmast berörda myndigheter och humanitära frivilligorganisationer. En förteckning över dem som deltog i utfrågningen finns i bilaga 3. Några av myndigheterna och frivilligorganisationerna har även lämnat skriftliga synpunkter. De skriftliga synpunkterna och en utskrift av vad som framfördes vid utfrågningen finns tillgängliga i Utrikesdepartementet (UD97/313/MP). Flera av remissinstanserna har fört fram synpunkter som faller utanför det område som promemorian behandlar. Dit hör t.ex. synpunkter om förutsättningarna för beslut om förvar och uttalanden om uppsikts- och verkställighetsbestämmelserna. Dessa synpunkter har inte behandlats i detta lagstiftningsärende. Lagrådet Regeringen beslutade den 13 mars 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag. I propositionens lagförslag har också vissa mindre språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Lagrådets synpunkter har berörts i avsnitt 10 och 12 samt författnings- kommentaren. 4 Nuvarande ordning Utlänningslagens regler om förvar av utlänningar finns i lagens sjätte kapitel. Kapitlet inleds med en bestämmelse om att en utlänning är skyldig att stanna kvar för utredning, främst i samband med en inresa eller utresa. Vägrar utlänningen att frivilligt stanna kvar, får han eller hon hållas kvar av polismyndigheten i upp till sex timmar utan att ett förvarsbeslut fattas. Ett sådant kvarhållande får ske om det behövs för att utreda utlänningens rätt att vistas i Sverige. En utlänning som har fyllt 18 år får tas i förvar vid tre olika situationer. Den första är om utlänningens identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd och då inte kan göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig samt att utlänningens rätt att få resa in eller vistas i riket inte kan bedömas ändå. Vidare får en utlänning tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om hans eller hennes rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras. Den tredje situationen är om det bedöms som sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Dessutom krävs för ett beslut om förvar i detta sistnämnda fall att det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i riket. En utlänning som kan tas i förvar kan i stället ställas under uppsikt om detta är tillräckligt. Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig pass eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda villkor. Det finns även bestämmelser som anger under vilka förutsättningar ett utländskt barn under 18 år får tas i förvar. Dessa bestämmelser är restriktivare än vid förvar av vuxna. Ett utländskt barn under 18 år får tas i förvar om det är sannolikt att barnet kommer att avvisas med omedelbar verkställighet av Invandrarverket och det föreligger en uppenbar risk att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas. Detsamma gäller om fråga uppkommer om verkställighet av ett avvisningsbeslut med förordnande om omedelbar verkställighet. Om det är tillräckligt att barnet ställs under uppsikt, får barnet inte tas i förvar. I övriga fall av avvisning eller utvisning skall förvar av barn endast få tillgripas som en sista utväg. Inför verkställighet skall barnet inte kunna tas i förvar förrän man först prövat att ställa det under uppsikt. Först när det misslyckats att få ett barn som ställts under uppsikt att frivilligt medverka till en avresa, kan förvarstagande tillgripas för att möjliggöra ett avlägsnande från landet. Vidare får ett barn inte skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar. Skulle barnet inte ha någon vårdnadshavare i riket, får det tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl. När det gäller begränsning av tiden för förvar får en utlänning som tagits i förvar för att en utredning om rätten att stanna i riket skall kunna genomföras, inte hållas i förvar längre är 48 timmar. I övriga fall får ett förvarstagande inte pågå mer än två veckor om det inte finns synnerliga skäl. För de fall där ett beslut om av- eller utvisning har meddelats får en utlänning dock hållas i förvar i högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för längre tid. Ett utländskt barn under 18 år får inte hållas i förvar längre än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare 72 timmar. Ett barn under 18 år som hålls i förvar får slutligen inte tas in i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Denna sistnämnda bestämmelse finns i 5 kap. 12 § utlänningsförordningen (1989:547). Förvarsbeslut fattas av den myndighet som handlägger ärendet. Handläggande myndigheter i frågor om förvar är polismyndighet, Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden. Ett förvarsbeslut av någon av dessa myndigheter kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut att ta eller hålla någon kvar i förvar kan inte fattas av regeringen. Beslut om förvar i ärenden hos regeringen fattas av det statsråd som skall föredra ärendet. Statsrådets beslut kan på framställning av utlänningen omprövas av Regeringsrätten. Enligt 5 kap. 11 § utlänningsförordningen är det polismyndigheten som verkställer beslut om förvar. I fråga om behandlingen av utlänningar som hålls i förvar gäller enligt 5 kap. 13 § samma förordning lagen (1976:371) och förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Utlänningarna skall därutöver beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordning och säkerhet inom anstalten, häktet eller arresten. 5 Bakgrund Riksdagen har, som nämnts, instämt i regeringens bedömning om en ändrad ansvarsfördelning avseende bl.a. ansvaret för att hålla utlänningar i förvar. I den migrationspolitiska propositionen anförde regeringen följande skäl för sin bedömning att Statens invandrarverk skall ta över ansvaret för förvarsverksamheten från polismyndigheterna: De utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen bör i princip vistas vid särskilda anläggningar som drivs av Invandrarverket. Bakgrunden till att förvarsinstitutet tillgrips är att myndigheterna vill försäkra sig om att utlänningen är tillgänglig. Detta ställer naturligtvis särskilda krav på de lokaler där den förvarstagne vistas, liksom på den verksamhet som bedrivs där. Förvarslokalerna bör dock utformas på ett sådant sätt att de så långt möjligt överensstämmer med de lokaler som finns på de mottagningscentra som Invandrarverket driver. Denna strävan får inte innebära att man bortser från anledningen till förvarsbeslutet. Avsikten med beslutet är att inskränka den förvarstagnes rörelsefrihet. Förhållandena bör i övrigt så långt möjligt likna dem som finns på ett mottagningscenter. Det är emellertid viktigt att framhålla att det i många avseenden är svårt att jämföra boende på ett vanligt mottagningscenter med vistelse i förvar. Enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. skall s.k. organiserad verksamhet ordnas för asylsökande. När sådan verksamhet började organiseras på Invandrarverkets förläggningar gav detta till resultat att spänningarna mellan människorna på förläggningen minskade. Man måste dock var medveten om att förutsättningarna är annorlunda vid förvarslokalerna. Verksamheten måste i ännu högre grad än vid förläggningarna utformas efter individuella förutsättningar. Skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscentrer bör således i huvudsak vara att de som hålls i förvar åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet. En förvarstagen utlänning bör endast i undantagsfall få vistas i polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt. Sådana undantagsfall kan vara att utlänningen av rent transporttekniska skäl inte omedelbart kan sändas till Invandrarverkets förvarslokaler eller att verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är omedelbart förestående. Ett ytterligare skäl kan vara att den förvarstagne uppträder på ett sådant sätt att han eller hon äventyrar sin eller andras personliga säkerhet. Detta kan särskilt vara aktuellt då en utlänning tagits i förvar inför verkställigheten av ett utvisningsbeslut som meddelats i anslutning till en fängelsedom. I samband med att socialförsäkringsutskottet behandlade den migrationspolitiska propositionen (bet. 1996/97:SfU5) diskuterades även ett antal motioner med anknytning till propositionen. En motion föreslog förbud mot att placera förvarstagna utlänningar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om det inte föreligger synnerliga skäl. En annan motion föreslog ett tillkännagivande om att förvar i häkte skulle förbjudas helt. Vid behandlingen härav anförde utskottet följande. Som framgår av propositionen skall Invandrarverket överta ansvaret att hålla förvarslokaler. Placeringar i häkte och arrester av förvarstagna kommer därför att upphöra, utom i rent undantagsfall som torde vara svåra att undvika. Utskottet har vid ett flertal tillfällen kritiserat att förvarstagna personer placeras i häkten och anser därför att det är mycket tillfredsställande att frågan nu får en lösning. Motionerna i denna del får anses tillgodosedda med vad regeringen anfört i frågan. 6 Behov av lagreglering Varje medborgare är enligt 2 kap. 6 § regeringsformen gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. Enligt samma kapitel 8 § har varje medborgare samma skydd mot frihetsberövande. Av 2 kap. 12 § regeringsformen följer att dessa fri- och rättigheter får begränsas genom lag. En utlänning här i riket är i enlighet med 2 kap. 22 § andra stycket regeringsformen likställd med svenska medborgare i fråga om bl.a. skyddet mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot frihetsberövande, om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag. Vidare gäller enligt 2 kap. 1 § regeringsformen att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet, mötesfrihet och religionsfrihet. Religionsfriheten definieras i regeringsformen som friheten att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Religionsfriheten kan över huvud taget inte begränsas. Detta hänger samman med det sätt som religionsfriheten har definierats på i grundlagstexten; definitionen syftar på det som är specifikt för religionsfriheten - att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. De moment i religionsutövningen som närmast är utflöden av andra friheter, såsom yttrandefriheten och mötesfriheten, kan begränsas enligt vad som gäller för dessa friheter. Om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag, är en utlänning här i riket likställd med en svensk medborgare också när det gäller rättigheterna enligt 2 kap. 1 § regeringsformen. I dag har polismyndigheterna ansvaret för utlänningar som hålls i förvar och för driften av förvarslokalerna. Den enskilde polismannen har bl.a. i polislagen (1984:387) givits vissa befogenheter att använda våld och beröva människor friheten. Enligt nuvarande ordning är den personal som arbetar med utlänningar som hålls i förvar endera poliser eller personer som är anställda vid av polisen anlitade bevakningsföretag. Polisens förfarande att anlita vaktbolag har nyligen utsatts för kritik av Riksdagens ombudsmän. Justitieombudsmannen Rune Lavin har i ett beslut den 23 januari 1997 (dnr 369-1997) konstaterat att Rikspolisstyrelsen och Polismyndigheten i Stockholms län handlat fel genom att överlåta förvaltningsuppgifter som innefattat myndighetsutövning utan att ha erforderligt lagstöd för detta. När Statens invandrarverk nu föreslås ta över ansvaret för förvars- verksamheten enligt utlänningslagen och för driften av de lokaler de förvarstagna vistas i, måste möjligheten att använda tvångsmedel ha stöd i lag. Om Invandrarverket skulle avse att anlita ett vaktbolag för att hjälpa till med bevakningen av förvarslokalerna kräver detta lagstöd för att verket skall ha rätt att överlämna myndighetsutövande uppgifter till bevakningspersonalen. I detta sammanhang kan det också finnas anledning att beröra det allmänna lagstödet för polisens och andra personers rätt att använda våld som finns i 24 kap 2 § brottsbalken. Paragrafens första stycke innehåller bestämmelsen om våldsanvändning mot den som med stöd av lag är berövad friheten men som rymmer eller gör motstånd. Bestämmelsen omfattar inte endast intagna i kriminalvårdsanstalt, häktade och anhållna, utan även t.ex. dem som är intagna för psykiatrisk tvångsvård och personer som är omhändertagna enligt särskild lagstiftning för missbrukare och vårdbehövande. I brottsbalksbestämmelsen sägs inte uttryckligen vem som har befogenhet att bruka våld. I första hand åsyftas poliser, personal vid kriminalvårdsanstalt, sjukhus eller hem som det åligger att hindra rymning och även ordningsvakt som omhändertagit en person. I 24 kap. 5 § brottsbalken finns en gemensam bestämmelse för bland annat 2 § samma kapitel och 10 § polislagen. Denna bestämmelse innebär att om någon har rätt att enligt något av dessa lagrum företa en annars straffbelagd gärning, så har var och en som kommer honom till hjälp samma rätt. 7 Förvarslokaler För närvarande är det polisen som verkställer beslut om förvar av utlänningar. På de orter där det finns särskilda förvarslokaler drivs dessa av polismyndigheterna. Enligt regleringsbrev 1995/96 för polisväsendet åligger det länsstyrelserna att tillse att polisen har tillgång till förvarslokaler för verkställighet. I juli 1996 fanns det totalt 206 förvarsplatser på fyra orter: Upplands Väsby (Carlslund) - 50 platser, Flen (Jättuna) - 58 platser, Göteborg (Lillhagen) - 64 platser och Malmö (Östra sjukhuset) - 34 platser. Beläggningen varierar över tiden bl.a. på grund av att förvarstidens längd varierar, allt ifrån några timmar upp till flera månader. I januari - februari 1996 var beläggningen 53 procent och den 1 juli 1996 var den 34 procent. Till detta kommer ett antal förvarstagna personer som av olika anledningar placerats på häkten. Under år 1995 var antalet i genomsnitt 120 personer men denna siffra har sjunkit kraftigt under år 1996 och beräknas till omkring 30 personer. Polisen har ett fåtal anställda vid förvarslokalerna. I princip är endast de fyra föreståndarna samt personalen i Göteborg anställda av polisen, varav endast två är poliser. Övrig personal är civilanställd. För att klara verksamheten vid de tre förvarslokalerna där polismyndigheterna endast har ett fåtal anställda, (Upplands Väsby, Flen och Malmö), har dessa polismyndigheter var för sig slutit avtal med olika bevakningsföretag. Dessa företag har utbildad och erfaren personal som på polisens uppdrag sköter den praktiska verksamheten vid förvarslokaler sedan flera år. Antalet personer som är i tjänst varierar med hänsyn till beläggningen. På varje förvarsplats arbetar i genomsnitt 5-8 personer samtidigt. I förvarslokalerna finns i dag olika typer av utrymmen. Det finns rum för ensamstående och sjuka, familjerum samt flerbäddsrum. Rummen har i stort sett samma standard som på Statens invandrarverks förläggningar. I samtliga förvarslokaler är dörrarna till bostadsrummen alltid upplåsta, såvida den som bor i rummet inte vill ha dörren låst nattetid. Alla förvarstagna rör sig fritt inne i lokalerna där det finns tillgång till televisionsapparat, bordtennis och annan förströelse. I några förvarslokaler finns det dessutom tillgång till särskilda utrymmen för fysisk träning. I anslutning till lokalerna finns möjlighet att vistas utomhus, där olika aktiviteter kan utföras. En förvarstagen kan i princip vistas ute så lång tid som han eller hon vill. Det finns dock hela tiden personal i såväl inre som yttre utrymmen. I förvarslokalerna förekommer inte någon s.k. organiserad verksamhet enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl (fortsättningsvis kallad LMA). De sammanlagda kostnaderna för förvarslokalerna uppgår till cirka 56 miljoner kronor per år. 8 Invandrarverkets projektgrupp Regeringen uppdrog den 22 februari 1996 åt Rikspolisstyrelsen och Statens invandrarverk att gemensamt utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att flytta vissa uppgifter från polismyndigheterna till Invandrarverket. En bland flera frågor som skulle utredas var överflyttandet av ansvaret för att driva verksamhet och tillhandahålla lokaler för förvar av utlänningar som tagits i förvar enligt utlänningslagen. Som bakgrund till uppdraget hänvisade regeringen till Verkställighetsutredningens delbetänkande och till Flyktingpolitiska kommitténs betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75). Regeringen gav några förutsättningar för uppdraget och anförde därvid bland annat följande. Alla utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen vistas i princip vid särskilda anläggningar som drivs av Invandrarverket. Förvarslokalerna bör utformas på ett sådant sätt att de så långt möjligt överensstämmer med de lokaler som finns på mottagningscentra som Invandrarverket driver. Förhållandena bör i övrigt också likna dem som finns på mottagningscentra. Så bör exempelvis de möjligheter till s.k. organiserad verksamhet som förutsätts i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. även finnas tillgängliga för de som är förvarstagna. Skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter bör således i princip endast vara att de som vistas på det förra åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet och att de rent faktiskt inte kan lämna lokalerna. En förvarstagen utlänning bör endast i undantagsfall få förvaras i polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt. Sådant undantag kan vara att utlänningen av rent transporttekniska skäl inte omedelbart kan sändas till Invandrarverkets förvarslokaler eller att verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är omedelbart förestående. Ett ytterligare skäl kan vara att utlänningen uppträder på ett sådant sätt att han äventyrar sin eller andras personliga säkerhet. Resultatet av utredningen har redovisats i en gemensam rapport från Rikspolisstyrelsen och Invandrarverket den 2 maj 1996. I rapporten under rubriken Verksamhetens inriktning m.m. (s. 26 f) anförs följande. Enligt regeringsuppdraget bör skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter i princip endast vara att boende i det förra åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet och att de inte kan lämna lokalerna. Organiserad verksamhet och fritidsaktiviteter skall enligt direktiven kunna utföras i lokalerna. Invandrarverket och Rikspolisstyrelsen har utifrån dessa förutsättningar att överväga och föreslå lämplig säkerhetsnivå. På samma vis som organiserad verksamhet sänkte spänningsnivån på förläggningarna kan bra sysselsättning minska spänningen vid ett förvar. Det är emellertid viktigt att poängtera att det i många avseenden är svårt att jämföra boende i det ordinarie mottagningssystemet med vistelse i förvar. Organiserad verksamhet vid förvar kan inte bedrivas utifrån samma mål och instruktioner. Innehållet i verksamheten vid förvaren skall inriktas på motiveringsprogram för de förvarstagna. Motiverings-programmen skall skapa förståelse hos den förvarstagne om innehållet i aktuellt beslut och att personalen tillsammans med denne diskuterar vad som kan och måste göras i den uppkomna situationen. Dessa program bör ledas av för ändamålet erfaren personal vid Invandrarverket och kan läggas upp som individuella handlingsplaner. Vid ett övertagande måste Invandrarverket sätta sin prägel på verksamheten genom motive-ringsprogrammen m.m. Personal borde i viss utsträckning kunna rekryteras från mottagningsverksamheten. Det har i olika sammanhang diskuterats hur stora förvarslokaler bör vara. Några menar att ett mindre förvar är att föredra ur arbetsmiljö- och säkerhetssynpunkt. Några entydiga slutsatser angående storleken är emellertid svåra att fastställa - bland annat beroende på att ett förvar kan delas in i flera mindre enheter. Dagens säkerhetsnivå vid förvarslokalerna måste upprätthållas. Rikspolis- styrelsen och Invandrarverket förutsätter att personer som utgör en fara för sig själva eller andra även fortsättningsvis kan placeras i häkte eller motsvarande. Invandrarverket måste vidare ha närhet till kvalificerat stöd från sjuk- och hälsovårdsmyndigheter vid t. ex. depressioner och hungerstrejker. För att upprätthålla ordning och säkerhet kan situationen kräva att tvångsmedel används. Invandrarverkets personal måste ges rätt att använda tvångsmedel i samband med förvar och för detta krävs författningsändringar och sedan genomgång av lämplig utbildning. Personalen måste vara tränad för att hantera situationer med hot och våld. Polis måste emellertid alltid kunna tillkallas om situationen kräver detta. Även om atmosfären vid ett förvar är särskilt laddad, bör noteras att komplicerade situationer ofta uppstår inom Invandrarverkets mottagningsverksamhet. Det finns också ett särskilt handlingsprogram inom Invandrarverket om hot- och våldssituationer. Relevanta erfarenheter finns med andra ord inom Invandrarverket. Befogenheter för personalen att ingripa med tvångsmedel behöver inte utesluta att vaktbolag svarar för olika slag av kontroller och bevakning. Eventuell förekomst och omfattning av stöd från vaktbolag måste övervägas i detalj i det konkreta förberedelsearbetet inför ett övertagande. Ett alternativ är att Invandrarverket har en egen basstyrka, vilken kompletteras med tjänster från ett vaktbolag i den omfattning som den tillfälliga belastningen kräver detta. Härefter har Invandrarverket fortsatt förberedelsearbetet med övertagandet i olika former. Bland annat har en projektgrupp tillsatts med uppdrag att lägga fram detaljerade förslag om hur övertagandet av förvaren skall ske, Såväl verksamhetens innehåll, organisation som bemanning omfattas. Projektgruppens arbete utgår från den migrationspolitiska propositionen och från den viljeyttring som finns i Rikspolisstyrelsens och Invandrarverkets rapport den 2 maj 1996. Invandrarverkets projektgrupp har utöver denna bakgrund även fått följande vägledning av verkets direktion inför sitt arbete: - att samla in erfarenheter och synpunkter från olika institutioner och organisationer, i syfte att få fram förslag på bra kvalité i förvarsverksamheten - att personalen inom förvaren till huvudsak ska vara anställd av Invandrarverket och att personal exempelvis från vaktbolag endast ska användas vid speciella situationer och tillfällen - att det är önskvärt att det finns en mottagningsenhet i anslutning till respektive förvar. Detta för att klara familjer, som omfattas av förvarsbeslut, på ett bra sätt samt för att få en bra flexibilitet gällande personal. Invandrarverkets projektgrupp för övertagande av förvarsverksamheten planerar att lämna sin slutrapport i början av maj månad 1997. 9 Frivilligorganisationer och samfund Enskilda organisationer har spelat och spelar en betydelsefull roll i Sverige inom flyktingpolitikens område. De som engagerar sig i arbete för asylsökande samt för skyddsbehövande och vissa andra kategorier invandrare under de första åren efter att uppehållstillstånd har beviljats är främst humanitära organisationer samt samfund och organisationer på religiös grund. I botten för engagemanget ligger generellt sett ett allmänt humanitärt, rättsligt och/eller religiöst motiv. Asylsökande och skyddsbehövande m.fl. utgör för de stora sammanslutningarna endast en av många kategorier utsatta människor som är föremål för insatser. Det förekommer även organisationer som enbart är inriktade på att stödja asylsökande och vissa andra kategorier som söker uppehållstillstånd. I sammanhanget skall också nämnas att verksamheten inom exempelvis idrottsföreningar och invandrarnas egna föreningar har stor betydelse för många, liksom att t.ex. fackförbund, elevorganisationer och politiska organisationer engagerar sig för enskilda eller i olika migrationspolitiska frågor. När frivilligorganisationerna eller samfunden ordnar särskild verksamhet för asylsökande kan man se aktiviteterna som ett komplement till statens och kommunernas åtgärder. Organisationen väljer själv på vilket sätt den skall engagera sig på detta område och vilka aktiviteter som skall bedrivas. I allmänhet utförs verksamheten med hjälp av oavlönade frivilliga medarbetare som rekryteras inom den egna sammanslutningen men även extern rekrytering av frivilliga förekommer. I vissa verksamheter anställs personal på heltid eller deltid för att arbeta tillsammans med de frivilliga. Ofta finansieras verksamheten med hjälp av statliga och kommunala bidrag men i mycket få fall får organisationen full kostnadstäckning. Regering och riksdag har i olika sammanhang sedan årtionden framhållit värdet av frivilligorganisationernas och samfundens insatser och att deras erfarenhet och engagemang är viktiga att ta tillvara. Fasta samrådsgrupper med företrädare för olika sammanslutningar har funnits såväl vid det för invandrings- och flyktingfrågor ansvariga departementet som vid Statens invandrarverk. Därutöver förekommer omfattande kontakter genom att företrädare för enskilda organisationer deltar i referensgrupper vid statliga utredningar, remissförfarandet, utfrågningar m.m. I dag har frivilligorganisationerna ingen större organiserad verksamhet vid förvarslokalerna. Däremot finns från samfundens sida besöksverksamhet. I huvudsak rör det sig om enskilda företrädare för olika sammanslutningar som kommer till förvarslokalerna för att erbjuda de utlänningar som hålls i förvar personliga samtal och rådgivning. Förvarspersonalen uppger att den har ett gott samarbete med dessa företrädare och att man tillsammans på olika sätt kan bidraga till att underlätta vistelsen för dem som hålls i förvar. Invandrarverket har i sina förberedelser för övertagandet av förvarslokalerna betonat frivilligorganisationernas och samfundens betydelse och verket avser att i enlighet med statsmakternas uttalanden utöka samarbetet med dessa sammanslutningar. 10 Ny ansvarsfördelning Regeringens förslag: En huvudregel med innebörden att utlänningar som hålls i förvar skall vistas i särskilda förvarslokaler förs in i utlänningslagen. Statens invandrarverk skall ha ansvaret för förvarslokalerna och för behandlingen av de utlänningar som vistas där. Invandrarverket får i vissa fall besluta att personer som hålls i förvar skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Barn under 18 år får dock aldrig placeras i anstalt, häkte eller arrest. Promemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Vissa förtydliganden och preciseringar har dock gjorts i den föreslagna ordningen. Bl.a. har bestämmelsen om att barn inte får placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest förts in i lagen och det slås fast att det är Invandrarverket som beslutar var en utlänning som hålls i förvar skall placeras. Synpunkter vid utfrågningen: En majoritet av remissinstanserna har uttalat sig positivt om eller inte haft något att erinra mot att Invandrarverket tar över ansvaret för förvarsverksamheten. Caritas har anfört att förvarslokalerna bör byggas ut så att det aldrig blir nödvändigt att placera en person som hålls i förvar på t.ex. häkten. Rädda Barnen har påpekat att det direkt av lagtexten bör framgå att barn inte får placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Svenska Röda Korset anser att förvar som berör personer som utvisats på grund av brott bör hanteras i ett annat sammanhang. Även Statens invandrarverk har ifrågasatt om det är rimligt att placera personer som utvisats på grund av brott tillsammans med övriga förvarstagna och hävdat att denna grupp kan vara svår att hantera för verket. Ett flertal remissinstanser, bl.a. Länsrätten i Stockholm, har framfört lagtekniska synpunkter med innebörden att lagtexten så tydligt som möjligt bör ange i vilka fall en utlänning som hålls i förvar skall kunna placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Länsrätten har även påpekat att man måste hålla isär beslut om avskiljande från frågan var utlänningen skall placeras. Av promemorieförslaget framgår det inte vilken myndighet som skall besluta i placeringsfrågan. Svenska Röda Korset, Sveriges kristna råd med flera remissinstanser har betonat att det tydligt bör framgå av lagtexten att platsbrist aldrig utgör ett skäl för placering i anstalt, häkte eller arrest. Skälen för regeringens förslag: Statsmakterna har under senare år strävat efter en renodling av myndigheternas ansvarsområden och en koncentration på det som uppfattas som respektive myndighets kärnverksamhet. I linje med detta har ett arbete bedrivits med att närmare definiera varje myndighets verksamhet och att fastställa avgränsningen till andra myndigheters ansvarsområden. Invandrarverket är central utlänningsmyndighet och skall verka för att myndigheternas handläggning av ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. En rad frågor som sammanhänger med utlänningars rätt att vistas i Sverige har samtidigt kommit att handläggas av polisen även om beslut i de flesta fall fattas av andra myndigheter. Polisen sköter passkontrollen och har särskild kompetens när det gäller förhörsteknik. Beträffande den s.k. inre utlänningskontrollen, dvs. den kontroll som får ske av utlänningar här i landet samt verkställigheter av avvisnings- eller utvisningsbeslut, tillkommer också den omständigheten att polispersonal har rätt att tillgripa tvångsmedel. Enligt nuvarande bestämmelser är det också polisens uppgift att verkställa beslut om förvar och driva de lokaler där de förvarstagna vistas. Polisens huvuduppgift i samhället är att upprätthålla ordning och säkerhet. Frågor som rör tillämpningen av utlänningslagen har i olika sammanhang bedömts ha föga med polisens huvuduppdrag att göra. Därför har polisens roll vid handläggning av utlänningsärenden minskat. År 1992 flyttades utredningsansvaret för asylärenden över från polisen till Invandrarverket. Från den 1 januari 1997 har Invandrarverket även tagit över ansvaret för de s.k. grundutredningar som görs i anslutning till att asylansökan lämnas och ansvaret för registrering av fingeravtryck som tagits med stöd av utlänningslagen. Som nämns i avsnitt 3 har riksdagen också ställt sig bakom regeringens bedömning att Invandrarverket bör ta över ansvaret från polisen för personer som tas i förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas. När Invandrarverket nu föreslås ta över ansvaret för förvarsverksamheten gäller det att skapa ett regelsystem som i största möjliga utsträckning garanterar att de utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen slipper att vistas i t.ex. häkten och kriminalvårdsanstalter. Huvudprincipen att dessa utlänningar skall vistas i särskilda förvarslokaler under Invandrarverkets ansvar bör komma till uttryck direkt i lagtexten. En bestämmelse med denna innebörd bör alltså föras in i utlänningslagen. Som Lagrådet påpekat bör det även direkt av lagtexten framgå att det är Invandrarverket som svarar för att ett beslut om förvar verkställs. Den nya ordningen bör även reglera möjligheterna att begära polishandräckning. Den föreslagna ordningen kommer att innebära att placeringar i häkte, kriminalvårdsanstalter och polisarrester av förvarstagna minskar avsevärt. Regeringen anser dock inte att tiden är mogen för att, som Caritas föreslagit, helt ta bort möjligheterna att placera personer som hålls i förvar på den typen av inrättningar. Som påpekats i den migrationspolitiska propositionen (s. 143) och utskottsbetänkandet (s. 72) finns det ett mindre antal undantagsfall där det torde vara svårt att undvika en sådan placering. Sådana undantagssituationer kan, som nämnts, vara att utlänningen av rent transporttekniska skäl inte omedelbart kan sändas till en förvarslokal eller att verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är nära förestående. Ett annat skäl kan vara att utlänningen uppträder på ett sådant sätt att han eller hon äventyrar sin egen eller andras säkerhet. Som nämns i den migrationspolitiska propositionen kan detta särskilt vara aktuellt då en utlänning tagits i förvar inför verkställigheten av ett utvisningsbeslut som meddelats i anslutning till en fängelsedom. Regeringen kan instämma i den kritik som några av remissinstanserna har anfört beträffande den föreslagna utformningen av det lagrum som reglerar vilka utlänningar som får placeras i kriminalvårdsanstalter, häkten eller polisarrester. En bestämmelse av detta slag bör inte utformas så att den lämnar öppet för godtycklighet. Det bör framgå av lagtexten dels vilken myndighet som är behörig att besluta om en sådan placering, dels vilka omständigheter som kan leda till att ett sådant beslut måste fattas. Bestämmelsen behandlas närmare i författningskommentaren. 11 Utformningen av förvarsverksamheten Regeringens förslag: Bestämmelser som understryker att utlänningar som hålls i förvar skall bemötas humant och med respekt samt ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och utomhusvistelse under förvarstiden förs in i utlänningslagen. Utlänningar som hålls i förvar får rätt till viss ersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. samt tillgång till samma hälso- och sjukvård som asylsökande. Promemorians förslag överensstämmer i stora drag med regeringens. I promemorian lades det dock inte fram några förslag om hur rätten till ekonomisk ersättning och sjukvård skulle regleras. Synpunkter vid utfrågningen: Justitieombudsmannen har påpekat att det kan finnas ett praktiskt behov av en bestämmelse som reglerar hur det skall förfaras om en förvarstagen person behöver sjukvård under förvarstiden. Enligt JO kan 24 § andra och tredje styckena lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall tjäna som förebild. Statens invandrarverk har betonat att samordningen mellan den organiserade verksamhet som bedrivs enligt LMA och dess motsvarighet i förvarslokalerna bör utvecklas mer. Enligt verket måste man även i övrigt förtydliga vilka regler på mottagningssidan, t.ex. rörande tillgången till sjukvård, som skall gälla för de olika kategorier som hålls i förvar. Sveriges kristna råd anser att det är positivt att frivilligorganisationerna framdeles avses få en aktiv roll i förvarsverksamheten. Rådet anser dock att promemorians lagtext är för negativt utformad och minimerar möjligheterna snarare än uttrycker rättigheter. Liknande synpunkter har framförts från ett antal andra frivilligorganisationer. Genomgående har från dessa instanser också uttryckts missnöje med att lagtexten ger utrymme för så många lämplighetsavväganden som läggs i förvarsföreståndarens hand. Sveriges muslimska råd anser i synnerhet att lagbestämmelsen som ger de förvarstagna rätt att utöva sin religion måste förtydligas. Flera remissinstanser har haft synpunkter rörande förvarslokalernas utformning och personalens kompetens. Rädda Barnen har framhållit att förvarslokalerna måste vara särskilt anpassade för barns olika behov i olika åldrar och att det är nödvändigt att den personal som finns i förvarslokalerna har särskild kunskap om barn. Enligt organisationen bör en separat avdelning som är avsedd endast för ensamma barn och barnfamiljer inrättas i förvarslokalerna. Sveriges kristna råd har understrukit vikten av att det finns särskilda utrymmen där religion kan utövas och förordat att det inrättas religionsneutrala andaktsrum i förvarslokalerna. Liknande synpunkter har framförts från Caritas som också betonat vikten av att förvarslokalerna utrustas så att de liknar vanligt boende. FARR har anfört att det måste finnas särskilda rum på förvarslokalerna där utlänningarna kan rådgöra med sina ombud. Ett antal remissinstanser har från olika utgångspunkter berört Invandrarverkets eventuella behov att anlita privata vaktbolag. Justitieombudsmannen och Invandrarverket har understrukit att det krävs lagstöd om myndighetsutövande uppgifter skall överföras från en myndighet till enskild. Invandrarverket har därutöver påpekat att eventuellt även möjligheterna att begära polishandräckning bör regleras i lag. Några frivilligorganisationer har motsatt sig införandet av en ordning där Invandrarverket får anlita ett vaktbolag för att fullgöra uppgifter inom förvarsverksamheten. Enligt dessa remissinstanser strider detta mot den föreslagna prägeln på förvarsverksamheten. Svenska Röda Korset har lagt till att i den mån Invandrarverket behöver assistans bör man i stället överväga en fortsatt roll för polisen i verksamheten. Skälen för regeringens förslag: Humanitet är en självklarhet i förvarsverksamheten, oavsett vem som förestår den. Begreppet humanitet kan dock vara svårt att definiera, eftersom människor har olika uppfattning om dess innebörd och lägger olika värderingar i ordet beroende på bakgrund, social situation, referensramar och utbildning. Givetvis har även de människor som hålls i förvar olika uppfattningar om vad humanitet innebär beroende på hur de upplever sin egen situation. Humanitet i förvarsverksamheten kan dock sammanfattas med att den förvarstagne alltid skall sättas i centrum och att hans eller hennes ärende skall behandlas rättssäkert och skyndsamt. Det är angeläget att det etableras en god relation mellan personalen och utlänningen redan från början när han eller hon kommer till lokalen och att utlänningen känner sig trygg och säker i den utsatta situationen. Personalen skall finnas till hands för de förvarstagna och den skall se till att de mår väl och att de känner att personalen har förståelse för deras situation. I promemorian gjordes ett försök att i lagtext ge uttryck för den humanism som bör prägla förvarsverksamhet genom en bestämmelse som föreskrev att de som hålls i förvar skall bemötas med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med den situationen. Utlänningsnämnden har hävdat att den bestämmelsen är överflödig. Regeringen vill snarare uttrycka saken så att bestämmelsen kan uppfattas som innehållslös. Ett bättre uttryckssätt kan enligt regeringens uppfattning hämtas ur de riktlinjer för förvar av asylsökande som utformats av FN:s flyktingkommissarie. I riktlinje 6 föreskrivs bl.a. att villkoren för förvarstagna “should be humane with respect for the inherent dignity of the person”. Översatt till svenska bör bestämmelsen ha innebörden att de som hålls i förvar skall behandlas humant och att deras värdighet skall respekteras. Regeringen föreslår att den bestämmelsen ersätter 17 § i promemorieförslaget. En annan omständighet som påverkar utlänningarnas möjlighet att acceptera förvarssituationen är förvarslokalernas utformning. Som uttalats i den migrationspolitiska propositionen bör dessa anordnas på ett sådant sätt att de så långt som möjligt överensstämmer med de lokaler som finns på Invandrarverkets mottagningscentra, låt vara att man vid förvarslokalernas utformning måste beakta att de personer som skall vistas där har en inskränkt rörelsefrihet. Regeringen utgår från att Invandrarverket kommer att ombesörja att förvarslokalerna t.ex. får en utformning som underlättar för barn att vara där och som ger den som vill utöva sin religion möjlighet att göra detta på ett värdigt sätt. Det förslag som Rädda Barnen fört fram om en separat avdelning för barnfamiljer och ensamma barn bör tas tillvara liksom de förslag om särskilda andaktsrum som Sveriges kristna råd och Caritas lagt fram. Rädda barnens synpunkter överensstämmer väl med de synpunkter som Barnkommittén uttalat i delbetänkandet Barnkonventionen och utlänningslagen i denna fråga (SOU 1996:115 s. 103). Ett självklart inslag är vidare att de förvarstagnas möjlighet att i avskildhet konferera med sina ombud tillgodoses. Invandrarverket ansvarar i dag för ett antal förläggningar och mottagningscentra. Vid dessa ordnas med stöd av LMA s.k. organiserad verksamhet av olika slag. Ett förvarsbeslut leder ofrånkomligen till att den enskildes rörelsefrihet måste inskränkas i vissa hänseenden. Detta utgör i sig inte något hinder mot att en organiserad verksamhet som påminner om den som anordnas inom ramen för det vanliga mottagningssystemet även ordnas för de förvarstagna. Det är dock orealistiskt att tro att förvarstagna till alla delar kan få tillgång till den organiserade verksamhet som bedrivs enligt LMA. De aktiviteter som förekommer i förvarslokalerna för närvarande består till stor del av televisions- och videotittande, motion, tvätt av egna kläder och olika sällskapsspel. Aktiviteterna sker under bevakning och säkerhetsaspekterna sätts i förgrunden. Enligt regeringens uppfattning bör erfarenheter som vunnits vid anordnandet av organiserad verksamhet enligt LMA tas till vara vid utformningen av aktiviteterna i förvarslokalerna. Spänningarna mellan de asylsökande minskade när den typen av verksamhet började organiseras på Invandrarverkets förläggningar. Förutsättningarna är naturligtvis annorlunda i förvarslokalerna men, som anförs i den migrationspolitiska propositionen, bör det ändå finnas goda förutsättningar att i större utsträckning än för närvarande erbjuda individuellt utformade aktiviteter. Till saken hör att de förvarstagna sällan har förståelse för anledningen till att de hålls i förvar. Särskilt påfrestande måste det vara att förvarstiden inte är bestämd i förväg. Genom att utöka antalet aktiviteter och i ökad utsträckning försöka förklara anledningen till förvarsbeslutet och vad den som hålls i förvar kan göra för att påverka sin situation torde det finnas goda förutsättningar att sänka spänningsnivån i lokalen såväl mellan de förvarstagna som mellan dem och personalen. Tiden i förvarslokalerna kommer därmed att bli mer meningsfylld för dem som hålls i förvar. Uttryckt med andra ord, kommer de förvarstagnas tillvaro inte längre att uteslutande bestå av olika tidsfördriv utan också av aktiviteter som hjälper dem att bättre stå ut med förvarssituationen och som, i bästa fall, även kan vara något som de kan ha nytta av senare. Att i detta lagstiftningsärende närmare beskriva vilka aktiviteter som bör ordnas i förvarslokalerna låter sig inte göras. Allmänt kan sägas att stort utrymme bör finnas för aktiviteter som är individuellt utformade. Det går inte att bortse från att olika behov av aktiviteter finns hos utlänningar som hålls i förvar endast någon enstaka dag och hos förvarstagna som vistas i förvarslokalerna en längre tid. Regeringen har fullt förtroende för Invandrarverkets förmåga att få till stånd en fungerande ordning i detta hänseende. Den projektgrupp som bildats inom Invandrarverket inför övertagandet bör särskilt nämnas. För att frågor om humanitet och de förvarstagnas aktiviteter i förvarsverksamheten skall kunna vidare-utvecklas bör Invandrarverket fortsätta på den inslagna vägen och fördjupa sitt samarbete med frivilligorganisationer och samfund. Genom denna samverkan kan de förvarstagnas möjligheter till kontakter med enskilda och organisationer utanför lokalen ökas. Samfunden och frivilligorganisationerna kan även erbjuda de förvarstagna hjälp med kontakter för förberedelser inför ett eventuellt återvändande till hemlandet och andra aktiviteter som personalen vid lokalen har svårt att tillhandahålla, såsom möjligheter för de förvarstagna till personliga samtal och att utöva sin religion. En verksamhet som är utformad på detta vis ställer stora krav på den personal som tjänstgör vid förvarslokalerna. Den hittillsvarande verksamheten har huvudsakligen inriktats på att övervaka att de förvarstagna inte avviker från förvarslokalen eller gör något som kan äventyra ordningen och säkerheten inom lokalen. Det är uppenbart att kompetenskraven måste ställas högre än så i den framtida förvarsverksamheten. De som skall arbeta i en förvarslokal skall dels vara tillräckligt insatta i utlänningslagstiftningen för att kunna förklara för utlänningarna varför de hålls i förvar och vilka rättigheter de har, dels kunna anordna organiserad verksamhet med beaktande av de olika individernas behov. Som Rädda Barnen har påpekat och som framhålls i barnkommitténs delbetänkande (s. 115) finns det också t.ex. behov av personal som har vana att arbeta med barn. Regeringen anser mot den bakgrunden att det ligger nära till hands att välja en lösning som innebär att i allt väsentligt endast Invandrarverkets egen personal arbetar inom förvarsverksamheten. Det bör åtminstone inte förekomma att någon som inte tillhör Invandrarverket har arbetsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Som frivilligorganisationerna anfört skulle syftet med ansvarsöverföringen kunna sättas i fråga om myndighetsutövande uppgifter även skulle tillkomma personal som är anställd av vaktbolag. Bevakningsfunktionens betydelse får dock inte underskattas. Lösningen förutsätter att Invandrarverkets personal även har nödvändig kompetens på det området. Regeringen utgår från att Invandrarverket kommer att hantera personalfrågan så att detta mål kan uppfyllas. Mot bakgrund av vad som nu sagts finns det inte någon anledning att ge verket lagstöd för att överlåta myndighetsutövande uppgifter. Någon lagbestämmelse med den innebörden föreslås därför inte. Flera frivilligorganisationer har kritiserat att uttryckssätt som “i skälig omfattning” och “ i den utsträckning det är möjligt” används när de förvarstagnas rätt till aktiviteter och tillfälle att utöva sin religion slås fast i lagen. Regeringen har förståelse för reaktionerna. I och för sig framgår det av promemorian att avsikten är att uttrycket “i skälig omfattning” inte skall uppfattas på annat sätt än att personalen på förvarslokalen ges rätt att bestämma en någorlunda rimlig omfattning på aktiviteterna. Enligt regeringens uppfattning kommer denna målsättning bättre till uttryck om bestämmelsen, som organisationerna har föreslagit, inte innehåller uttryck som kan ge intryck av en inskränkning som inte är avsedd. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen utformas så att den uttrycker att förvarstagna skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus. Frågan hur de förvarstagnas självklara rätt att utöva sin religion skall komma till uttryck i den nya ordningen är besvärlig i så hänseende att det alltid finns en risk att en bestämmelse om religionsutövning kan uppfattas som en inskränkning av det skydd för religionsfrihet som följer av 2 kap. 1 § första stycket 6 regeringsformen respektive artikel 9 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). En sådan feltolkning vore mycket olycklig och måste undvikas. Regeringen återkommer till hur den självklara rätten att utöva sin religion bör komma till uttryck i nästa avsnitt. Som Invandrarverket påpekar ger promemorian ingen vägledning när det gäller frågan om vilket samband som bör finnas mellan de föreslagna förvarsbestämmelserna och bestämmelserna i LMA. Den sistnämnda lagen innehåller bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som ansökt om uppehållstillstånd i Sverige under åberopande av skyddsbehov. Även vissa andra kategorier utlänningar omfattas. Det finns inte någon uttrycklig bestämmelse i LMA som utesluter personer som hålls i förvar från lagens tillämpningsområde. Det är dock uppenbart att åtskilliga av bestämmelserna inte tar sikte på den kategorin. Detta gäller t.ex. valmöjligheterna för de asylsökande att bo endera på en förläggning eller att ordna boendet på egen hand och rätten att få bostadsersättning för dem som väljer det sistnämnda alternativet. Som berörts tidigare torde det inte heller vara möjligt att fullt ut tillämpa bestämmelserna om s.k. organiserad verksamhet i förvarsverksamheten. Även om det regelsystem som finns i LMA således är anpassat för utlänningar som bor endera ute i samhället eller på förläggning finns det anledning att ta ställning till om de som hålls i förvar bör få tillgång till ett ekonomiskt bistånd som motsvarar bestämmelserna i LMA under förvarstiden. En självklar utgångspunkt är att någon typ av “fickpengar” bör utgå. Även om utlänningar som hålls i förvar får fri kost och knappast har några utgifter under förvarstiden måste det vägas in att de kan behöva pengar till telefonsamtal eller för att köpa t.ex toalettartiklar. I Invandrarverkets förvarslokaler kommer det att vistas utlänningar som tillhör olika kategorier. Bland dem finns personer som sökt asyl eller annat uppehållstillstånd i Sverige och sådana som har blivit utvisade på grund av brott och som tagits i förvar i avvaktan på att beslutet om avvisning eller utvisning skall verkställas. Andra grupper är personer som skall direktavvisas eller som har utvisats sedan deras uppehållstillstånd upphört att gälla av något skäl. Den största gruppen inom den sistnämnda kategorin är s.k. brustna anknytningar, dvs. utlänningar som utvisats sedan deras relation till en i Sverige bosatt person upphört. Enligt regeringens uppfattning bör alla som vistas i Invandrarverkets förvarslokaler har rätt till samma bidrag. Man skulle i och för sig kunna anföra olika argument för att göra åtskilllnad mellan de olika kategorierna. Det skulle t.ex. kunna hävdas att de som skall direktavvisas ofta vistas mycket kort tid i förvarslokalen och därmed inte har något behov av pengar. Starka skäl talar dock för att samma ekonomiska lösning väljs för hela gruppen. En annan ordning är inte bara tveksam ur rättvisesynpunkt utan kan också bidra till att spänningar uppstår mellan de olika grupperna. Ett enkelt och rimligt ersättningsalternativ är att en utlänning som hålls i förvar får samma ersättning som en asylsökande som har logi på en förläggning där fri kost ingår i inkvarteringen. Bestämmelserna om nedsättning av dagbidraget enligt 10 § LMA bör inte tillämpas när det gäller personer som hålls i förvar. I vissa fall kan det uppkomma situationer där en utlänning som hålls i förvar också har behov av s.k. särskilt bidrag enligt 18 § LMA. Också denna bestämmelse bör således tillämpas när det gäller förvarstagna. En bestämmelse med ovanstående innebörd bör alltså föras in bland de nya förvarsbestämmelserna. Frågan om tillgång till hälso- och sjukvård för dem som hålls i förvar innehåller snarlika frågeställningar. Även utan särskild reglering har alla utlänningar som hålls i förvar rätt till omedelbar hälso- och sjukvård enligt 4 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Bestämmelserna för asylsökande finns i 2 § förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. De är mer generöst utformade och innebär i korthet att landstingen får ersättning från staten även för vård som inte kan anstå och för t.ex. mödrahälsovård och vård vid abort. Asylsökande barn får samma hälso- och sjukvård som svenska barn. Bland de utlänningar som har utvisats på grund av brott eller som utvisats sedan en anknytning till en i Sverige boende person upphört kan det vidare finnas personer som är folkbokförda i Sverige. Med hänvisning till samma skäl som anförts beträffande rätten till dagbidrag anser regeringen att alla som hålls i förvar bör ha samma tillgång till hälso- och sjukvård. Samtliga kategorier bör föreslås få tillgång till den hälso- och sjukvård som asylsökande är berättigade till. En bestämmelse med denna innebörd bör tas in i utlänningslagen. Regeringen har för avsikt att i annat sammanhang vidta åtgärder för att införa ett ersättningssystem för de kostnader som kan bli en följd av att andra kategorier än asylsökande (t.ex. de som utvisats på grund av brott eller s.k. brustna anknytningar) omfattas under tiden som de hålls i förvar. En annan fråga som rör hälso- och sjukvård är den som Justieombudsmannen tagit upp. Regeringen instämmer i att det kan finnas ett praktiskt behov av att reglera hur man skall förfara om en förvarstagen person behöver sjukhusvård under förvarstiden. Som JO påpekat finns en bra förebild till en sådan reglering i 24 § andra och tredje styckena lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Regeringen föreslår därför att en sådan bestämmelse tas med i de nya förvarsbestämmelserna. Sista meningen i 24 § tredje stycket lagen om vård av missbrukare som föreskriver att verksamhetschefen får besluta att missbrukaren skall hindras att lämna sjukhuset under den tid som behövs för att säkerställa att missbrukaren kan föras över till ett s.k. LVM-hem bör dock inte ges någon motsvarighet i utlänningslagen. Denna går enligt regeringens uppfattning inte att anpassa till de förhållanden som gäller för de som hålls i förvar. 12 Särskilda befogenheter Regeringens förslag: För att Invandrarverket skall kunna ta över ansvaret för förvarsverksamheten krävs det att det i lag införs bestämmelser som ger verket rätt att använda vissa tvångsmedel. Utgångspunkten är att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt men ändå tillräckliga för att tillgodose syftet med förvarsinstitutet och för att upprätthålla ordningen och säkerheten i förvarslokalerna. Förvarsverksamheten skall bedrivas så att den innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter. Överklaganderätt till allmän förvaltningsdomstol införs beträffande alla beslut som rör tvångsmedel. Promemorians förslag överensstämmer i vissa delar med regeringens förslag. Regeringens förslag innebär dock att Statens invandrarverks rätt att använda tvångsmedel blir mindre långtgående än förslagen i promemorian, bl.a. ges verket inte rätt att använda handfängsel och förutsättningarna för kroppsvisitation görs mer restriktiva. Enligt regeringens förslag skall vidare en bestämmelse som föreskriver att verksamhet rörande förvar skall utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet föras in i utlänningslagen. Dessutom införs en tidsgräns inom vilken ett beslut om avskiljande måste omprövas och överklaganderätten vidgas beträffande de beslut som fattas av Invandrarverket i förvarsverksamheten. Synpunkter vid utfrågningen: Ett flertal remissinstanser har haft invändningar mot eller varit tveksamma till att Invandrarverket skall få använda handfängsel. Dit hör bl.a. Rikspolisstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Sveriges advokatsamfund, Svenska flyktingrådet och FARR. Justitieombudsmannen har påpekat att lagtexten åtminstone bör avfattas så texten tydligare markerar att andra medel först skall ha prövats innan en så ingripande åtgärd som att förse någon med handfängsel tillgrips. När det gäller promemorians förslag om avskiljande anser Justieombudsmannen, med instämmande av flera andra remissinstanser, däribland Statens invandrarverk, att en lämplig ordning vore att sådana beslut tidsbegränsas och att en formell omprövning av beslutet skall ske efter viss tid. JO har vidare påpekat att bestämmelsen bör utformas så att det är Invandrarverket som fattar beslut om avskiljande och att verket sedan genom delegation kan bemyndiga den tjänsteman som är föreståndare för förvarslokalen att fatta sådana beslut. Invandrarverket har anfört att samtliga som arbetar i förvarslokalen bör få tillgripa tvångsåtgärder. Dock bör rätten att fatta beslut som kan planeras i förväg endast tillkomma föreståndaren. Statens institutionsstyrelse har upplyst att beslut beträffande de flesta tvångsmedel inom styrelsens verksamhetsområde fattas av föreståndaren. Dessutom måste varje åtgärd av detta slag rapporteras till huvudmannen så att användandet av tvångsmedel kan utvärderas. Institutionsstyrelsen anser vidare att det finns skäl att överväga införandet av en enhet med hög säkerhet på förvaren, eftersom denna lösning kan minska behovet av beslut om avskiljande. Sveriges advokatsamfund har anfört att det allmänt sett bör konkretiseras dels vilken myndighet som har rätt att tillgripa tvångsmedel, dels till vem rätten kan delegeras. Rikspolisstyrelsen har påpekat att beslut om avskiljande kan vara påkallat beträffande en del personer som blivit utvisade på grund av brott. I de fall där det rör sig om t.ex. grova våldsbrottslingar bör det enligt styrelsens uppfattning vara tillräckligt med det brott utlänningen dömts för som underlag för ett beslut om avskiljande. Man bör inte kräva att någon incident dessutom inträffat i förvarslokalen. Länsrätten i Stockholm har beträffande promemorians förslag om förutsättningarna för kroppsvisitation påpekat att det kan uppkomma situationer där Invandrarverket vid en kroppsvisitation kan komma att anträffa dokument och andra saker som har betydelse för asylutredningen. Statens institutionsstyrelse anser att det finns skäl att överväga behovet av bestämmelser om ytlig kroppsbesiktning. Caritas har satt i fråga om det överhuvudtaget är nödvändigt att Invandrarverket utrustas med befogenhet att utföra kroppsvisitation och Sveriges Muslimska Råd anser att det undantagslöst alltid bör finnas en annan kvinna med när en kvinna kroppsvisiteras. FARR föreslår att bestämmelsen konstrueras så att valfrihet för den som berörs finns. Flera remissinstanser har också haft synpunkter på utformningen av 22 § i promemorians lagförslag. Justitieombudsmannen anser att första meningen är olyckligt formulerad eftersom den ger intryck av att förvarstagna kan få tillstånd att inneha ämnen och föremål som det är straffbelagt att inneha. Rikspolisstyrelsen föreslår att möjligheterna att ge tillstånd tas bort. Invandrarverket efterlyser en formulering som tillåter att de förvarstagna kan få använda t.ex. verktyg som faller in under beskrivningen i lagtexten i samband med olika aktiviteter. Caritas och FARR understryker vikten av att de som hålls i förvar inte åläggs fler restriktioner än vad som är nödvändigt. Enligt organisationerna bör de förvarstagna kunna få dricka mellanöl till maten eller inta en medicin som föreskrivits av läkare även utan föreståndarens tillstånd. Några remissinstanser anser att 24 § om förutsättningarna för besök m.m. är för restriktivt utfomad. Sveriges Advokatsamfund föreslår att regleringen i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. används som förebild. Svenska Röda Korset vill ha en utformning som utgår från att de som sitter i förvar har rätt till besök. Liknande synpunkter har anförts från Sveriges kristna råd, som understrukit att endast säkerhetsaspekter bör kunna begränsa besöksrätten och från Sveriges Muslimska Råd. Den sistnämnda instansen har i synnerhet betonat vikten av att förvarstagna får ha kontakt med sina religiösa ledare. Såvitt gäller överklagandemöjligheterna har Justitieombudsmannen förordat en mer vidsträckt rätt att överklaga än som föreslås i promemorian. Enligt JO bör den omfatta i stort sett samtliga frågor som har med verkställigheten av ett förvarsbeslut att göra, t.ex. beslut som innebär inskränkning av rörelsefriheten och besöksrestriktioner. En tänkbar formulering kan vara att överklaganderätten omfattar alla beslut som fattas av Invandrarverket under förvarstiden. Länsrätten i Stockholm har betonat Europakonventionens betydelse vid utformandet av överklaganderätten. Statens institutionsstyrelse har påpekat att beslut om tvångsmedel inte går att överklaga inom den lagstiftning som ingår i styrelsens verksamhetsområde. Svenska flyktingrådet har framhållit att de förvarstagna måste ha tillgång till tolk och offentligt biträde för att de skall kunna utnyttja sina rättigheter. Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i avsnitt 6 krävs det stöd i lag för varje form av tvångsanvändning och frihetsberövande. Utgångspunkten för förslagen i denna del bör vara att de tvångsmedel som personal vid förvarslokalerna skall få använda skall vara så få som möjligt men ändå tillräckliga för att personalen skall kunna upprätthålla ordningen och säkerheten i lokalen. Bestämmelser om tvångsmedel finns bl.a. i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård samt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt och lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Inskränkning av rörelsefriheten Ett beslut om förvar innebär med nödvändighet att den person som omfattas av beslutet får en inskränkt rörelsefrihet. En förvarstagen utlänning måste hållas under uppsikt så att han eller hon inte avviker. Skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter behöver egentligen inte bestå i mer än att de som vistas i förvarslokalen har vissa restriktioner för sin rörelsefrihet och att de inte kan lämna utrymmet. Personalen måste därför ha rätt att hindra utlänningar som hålls i förvar att lämna förvarslokalen och därvid i undantagsfall utöva våld om detta är nödvändigt. För att hindra någon från att rymma från lokalen får personalen även använda våld enligt det allmänna lagstödet i 24 kap 2 § brottsbalken. Om en förvarstagen har rymt och försvunnit från lokalen eller dess omedelbara närhet, bör personalen tillkalla polis. Ett särskilt problem när det gäller att utforma de nya bestämmelserna för Invandrarverkets förvarsverksamhet är att göra en lämplig avvägning mellan de tvångsmedel som bör kunna tillgripas och de rättigheter som bör tillförsäkras dem som har fått sin rörelsefrihet inskränkt. Å ena sidan ligger det nära till hands att undersöka hur motsvarande bestämmelser är utformade i lagen om vård av unga och i lagen om vård av missbrukare i vissa fall. Å den andra måste även en jämförelse göras med de bestämmelser som reglerar situationen för människor som är frihetsberövade på grund av brottsmisstanke eller som har dömts för brott. Den sistnämnda kontrollen är särskilt viktig därför att det givetvis inte är rimligt att utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen behandlas sämre än brottsmisstänkta eller de som är dömda till fängelse för brott. De lagar som reglerar villkoren för de brottsmisstänkta och de som avtjänar ett fängelsestraff innehåller mycket detaljerade föreskrifter om en intagens rättigheter och skyldigheter. Enligt regeringens mening är det inte befogat att utforma bestämmelserna om förvarsverksamheten på samma detaljerade sätt. Det gäller i stället att hitta en lämplig balansgång mellan de rättigheter som är så självklara i förvarsverksamheten att de inte behöver lagregleras och dem det kan finnas anledning att lagfästa. Uttryckt med andra ord bör bestämmandet av de rättigheter som är av det slag att de skall vara reglerade i lagen vägas mot arten och graden av de tvångsmedel som får användas för att inskränka rörelsefriheten. Ett särskilt problem i detta hänseende utgör som nämnts hur de förvarstagnas självklara rätt att utöva sin religion skall komma till uttryck utan att detta kan komma att uppfattas som en inskränkning av den grundlagsskyddade religionsfriheten. Ett sätt att lösa problematiken skulle kunna vara att endast lagreglera tvångsmedelsanvändningen i syfte att uttrycka att de enda restriktioner som får förekomma är de som följer av den regleringen och alla andra begränsningar är otillåtna. Regeringen anser emellertid att det önskade syftet uppnås bäst genom införandet av en lagregel som uttryckligen anger att förvarsverksamheten skall utformas så att den innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter. På det sättet framhålls att de enda begränsningar som får förekomma när det gäller t.ex. religionsutövning är de som följer av tvångsmedelsregleringen. Den enda begränsning detta torde innebära i praktiken är att de förvarstagna inte kan tillåtas att delta i religiösa sammankomster utanför förvarslokalen. Regeringen anser sammanfattningsvis att en detaljreglering av de rättigheter som är tillförsäkrade en utlänning som hålls i förvar kan avvaras. Det är t.ex. självklart att utlänningen har rätt att skicka brev till vem som helst och att män och kvinnor inte skall behöva dela rum, om de inte tillhör samma familj. Lika självklart är det att de får ha kontakt med de andra förvarstagna och inte behöver vara inlåsta i sina rum annat än då det finns anledning för ett beslut om avskiljande. Naturligt är också att förvarstagna får behålla sina värdesaker och andra ordinära personliga tillhörigheter samt att de får meddela sig med sina anhöriga. De inskränkningar som måste finnas är, som framhållits tidigare, att utlänningarna inte får avvika från förvarslokalen och att en person som hålls i förvar inte får skada sig själv, andra förvarstagna eller personalen. Avskiljande I 1 kap. 1 § utlänningslagen finns ett s.k. portalstadgande med innebörden att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Den nuvarande ordningen tillåter att såväl polisarrester som häkten och kriminalvårdsanstalter används som förvarslokaler. Under senare år har utvecklingen gått mot att förvarstagna utlänningar mer vistas i särskilda lokaler. Utlänningar som är utvisade på grund av brott placeras dock fortfarande mycket sällan i de särskilda förvarslokalerna. I övrigt placeras förvarstagna utlänningar i häkte främst om de av föreståndaren för förvaret bedöms som bråkiga och våldsamma. Som redovisats tidigare anser regeringen inte det ännu möjligt att införa ordning där utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen uteslutande kan placeras i de särskilda förvarslokalerna. Även i fortsättningen måste det finnas utrymme för att t.ex. placera de som uppträder på ett sätt som äventyrar deras egen eller andras säkerhet på kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Innan ett beslut om placering i t.ex. häkte övervägs, bör först möjligheterna att lösa problemet inom förvarslokalen prövas framför allt när det gäller de personer som inte är utvisade på grund av brott. Ett alternativ är att försöka skilja de förvarstagna som är våldsamma från övriga förvarstagna. Ett sådant avskiljande skulle kunna underlätta för de övriga att delta i aktiviteter under större frihet. Att, som Statens institutionsstyrelse föreslår, inrätta enheter med extra hög säkerhet i förvarslokalerna anser regeringen dock inte vara någon framkomlig väg. Vad som bör komma i fråga vid ett beslut om avskiljande är att den berörde utlänningen placeras endera i det egna sovrummet eller i ett annat rum med behövlig övervakning. I många fall torde det räcka med en kortare tids avskiljande för att personen skall lugna sig. Om detta inte är tillräckligt för att lösa problemet, måste möjligheten kvarstå att omplacera utlänningen till kriminalvårdsanstalt, polisarrest eller häkte. Som Justieombudsmannen påpekat, bör det vara Invandrarverket som fattar beslut av detta slag. Verket kan sedan genom delegering bemyndiga den tjänsteman som förestår lokalen att fatta beslut. I likhet med flera remissinstanser anser regeringen vidare att ett beslut om avskiljande skall omprövas så ofta det finns anledning till det och att det bör finnas en tidsgräns för när omprövning måste ske. En lämplig tidsgräns för den obligatoriska omprövningen är enligt regeringens uppfattning var tredje dag. Dessutom skall självfallet den som hålls avskild ha rätt att överklaga beslutet till förvaltningsdomstol. Regeringen återkommer till den frågan. Varje beslut om avskiljande bör, liksom beslut om placering på anstalt, häkte eller arrest, dokumenteras på lämpligt sätt. Dessutom bör det tillskapas en ordning som innebär att sådana åtgärder måste rapporteras till Invandrarverkets ledning. De bestämmelser som behövs i detta hänseende behöver inte föras in i utlänningslagen utan kan tas in i utlänningsförordningen eller Invandrarverkets instruktion. I promemorian föreslogs att Invandrarverket i undantagsfall skulle få tillfälligt använda handfängsel vid allvarliga situationer i förvarslokalen om en förvarstagen utlänning uppträdde så våldsamt att det var absolut nödvändigt. Detta förslag har mötts av omfattande remisskritik från såväl vissa myndigheter som från frivilligorganisationernas sida. Regeringen har förståelse för den kritiken. Mycket talar för att den här typen av tvångsmedel i princip endast bör få användas av polisen. Det finns visserligen en risk för att något fler utlänningar kommer att placeras på t.ex. häkten om Invandrarverket inte får använda handfängsel. Andra förvarstagnas och personalens säkerhet måste givetvis sättas i främsta rummet. Risken torde dock vara förhållandevis begränsad. Vid en samlad bedömning finner regeringen att den nya ordningen inte bör innefatta någon rätt för Invandrarverket att använda handfängsel. Något förslag med den innebörden läggs således inte fram. I samband med att en utlänning som hålls i förvar behöver lämna lokalen för transport till t.ex. annan förvarslokal, häkte eller sjukhus, bör Invandrarverket i första hand anlita kriminalvårdens transporttjänst som har tillgång till en för ändamålet fungerande organisation med väl utbildad personal. Eftersom Invandrarverket dels endast kan anlita transporttjänsten via polisen, dels ibland kan behöva biträde av polisen vid transporter, bör en bestämmelse med innebörden att verket får begära handräckning hos polismyndigheten för att ombesörja förflyttning av en utlänning som hålls i förvar, tas in i utlänningslagen. De kostnader som därvid kan uppstå bör fördelas mellan myndigheterna efter samma principer som i andra sammanhang då polisen anlitas för handräckning eller delgivning. Självfallet är det inte något som hindrar att transporterna sker i Invandrarverkets regi om verket anser att det är lämpligt. Det kan tvärtom finnas åtskilliga situationer när detta kan vara ändamålsenligt. Kroppsvisitation Begreppet kroppsvisitation finns definierat i 28 kap 11 § tredje stycket rättegångsbalken. Det innebär en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. En utlänning som tagits i förvar förs, sedan han eller hon delgivits förvarsbeslutet, normalt till förvarslokalen med polisbil eller med bil från kriminalvården. Före avfärden till lokalen har den förvarstagne skyddsvisiterats av polis eller kriminalvårdens personal. Skyddsvisitering innebär att den förvarstagne genomsöks på utsidan av kläderna efter vapen, farliga tillhyggen eller liknande föremål. Om det är påkallat, kan även transport med den förvarstagne i handfängsel förekomma. Även den nu föreslagna ordningen innebär att polisen skall ge handräckning med genomförandet av ett förvarsbeslut. Alltså kommer den som tagits i förvar att skyddsvisiteras före ankomsten till förvarslokalen. Mot den bakgrunden bör Invandrarverkets befogenhet att företa kroppsvisitation kunna reduceras till fall där det finns en viss grad av misstanke att utlänningen bär på sig något som han eller hon inte får inneha. Detta innebär en något mer begränsad rätt för verket att kroppsvisitera en utlänning än vad som föreslogs i promemorian. Möjligheten till kroppsvisitation är även med nu föreslagna begränsningar enligt regeringens uppfattning fullt tillräcklig för att tillgodose de behov som finns i förvarsverksamheten. Av förarbetena till bestämmelsen i rättegångsbalken om kroppsvisitation framgår att begreppet avser inte bara undersökning av någons kläder, utan också undersökning av föremål i övrigt som någon har med sig. Det har ingen betydelse om det medhavda föremålet är låst, stängt utan att vara låst, eller öppet. Som nämns i promemorian innehåller annan lagstiftning även möjlighet till en mer omfattande kontroll benämnd kroppsbesiktning. Därmed avses en rätt att undersöka människokroppens yttre och inre samt tagande av prov från kroppen och undersökning av sådant prov. I promemorian gjordes bedömningen att en så omfattande kontrollbefogenhet inte behövdes för att personalen vid förvarslokalen skulle kunna utföra sin uppgift. Regeringen delar den uppfattningen. Inte heller ser regeringen någon anledning att Invandrarverket bör få använda sig av s.k. ytlig kroppsbesiktning. Som länsrätten i Stockholm har påpekat är det tänkbart att Invandrarverket i samband med en kroppsvisitation kan påträffa handlingar som har betydelse för asylprövningen. Detta torde dock vara mindre sannolikt eftersom polisen enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen i samband med inresekontroll har rätt att kroppsvisitera en utlänning i syfte att bl.a. att ta reda på hans eller hennes identitet. I samma kapitel finns också bestämmelser som ger myndigheterna möjlighet att omhänderta pass och biljetter. Möjligheten att handlingar av detta slag finns kvar hos utlänningen när han eller hon anländer till förvarslokalen är således begränsade. Någon intressekonflikt torde därmed knappast kunna uppkomma. Om Invandrarverket upptäcker ett förfalskat pass bör polisen tillkallas. Besök Som framgått anser några remissinstanser att promemorians förslag om förutsättningarna för besök är för restriktivt utformade. Frågan har samband med vad som tidigare anförts när det gäller övervägandena om utformningen av bestämmelsen om de förvarstagnas rätt till aktiviteter m.m. Det går inte att helt bortse från att de personer som hålls i förvar måste rätta sig efter vad som är praktiskt genomförbart. Av de motivuttalanden som görs i promemorian framgår att den enda begränsning som avses är om ett besök av praktiska skäl inte kan genomföras i den omfattning och på de tider som den förvarstagne själv önskar. Enligt regeringens uppfattning måste den begränsningen finnas för att förvarsverksamheten skall kunna fungera i praktiken. Bestämmelsen bör dock, som organisationerna påpekat, utformas mindre restriktivt. Lagrådet har erinrat om den särskilda lag, lagen (1996:981) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård som nyligen införts med hänsyn till de krav som Europakonventionen ställer och har vidare anfört att lagen tillkommit för att undvika att besöksrestriktioner på vårdområdet tillämpas i strid mot konventionens artikel 8 om rätt till respekt för familjeliv och mot artikel 6 om rätt till domstolsprövning i frågor om civila rättigheter (jfr prop. 1995/96:196). I lagen ges bestämmelser om under vilka förutsättningar allmänna besökstider samt, i särskilda fall, utvidgade besökstider och restriktioner mot besök får beslutas. Vidare regleras möjligheterna att överklaga beslut hos allmän förvaltnings-domstol. Utgångspunkten är därvid att, förutom den tvångsvårdade, i vissa fall den som vill avlägga besök hos denne skall kunna få t.ex. en fråga om besöksrestriktioner prövad av domstol. Med beaktande av att lagstiftning sålunda ansetts påkallad på vårdområdet är det enligt Lagrådets mening nödvändigt att närmare överväga behovet av en motsvarande kompletterande reglering av de tillämnade besöksreglerna i utlänningslagen. Frågan är inte berörd i lagrådsremissen. Det är emellertid, som Lagrådet ser saken, svårt att utan vidare frånkänna de argument som lett fram till den nya besöksregleringen på vårdområdet bärkraft även i förevarande sammanhang. Lagrådet har slutligen uttalat att det möter vissa svårigheter för Lagrådet att på föreliggande underlag ta ställning till hur en kompletterande reglering skall utformas för förvarsinstitutets del. Mot bakgrund av att den allmänna motiveringen anger att en begränsning i möjligheterna till besök vid de särskilda förvarslokalerna är avsedd att gälla enbart för att undvika att hinder i praktiken uppstår för förvarsverksamhetens sätt att fungera anser Lagrådet att det eventuellt skulle kunna anses tillräckligt om besöksregleringen i paragrafens första stycke kompletterades enligt följande: "Om det inte i ett särskilt fall möter hinder med hänsyn till förvarsverksamhetens bedrivande, skall en utlänning som hålls i förvar ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen." Enligt regeringens uppfattning är den komplettering av lagtexten som Lagrådet föreslår tillräcklig för det syfte som skall tillgodoses. Lagtexten bör därför utformas i enlighet med Lagrådets förslag. Regeringen vill särskilt understryka vad som sägs i promemorian om att Invandrarverket här ges möjlighet att i samarbete med samfund och frivilligorganisationer utöka besöksverksamheten och därmed vidga de förvarstagnas kontakter med personer utanför lokalen. Som nämns i promemorian kan i undantagsfall den förvarstagne själv eller personalen anse att säkerhetsskäl föranleder att någon annan person bör övervaka besöket. En bestämmelse som reglerar den situationen bör således införas. Regeln bör självfallet inte gälla vid besök av utlänningens offentliga biträde eller advokat annat än om biträdet eller advokaten så önskar. De förvarstagnas rättighet att tala i enrum med offentliga biträden och advokater bör dock framgå direkt av lagtexten. När det gäller t.ex. telefonsamtal och annan telekommunikation från och till en utlänning som hålls i förvar delar regeringen den uppfattning som kommer till uttryck i promemorian, dvs. att det i praktiken saknas anledning till begränsning och kontroll. Försändelser En försändelse från en utlänning som hålls i förvar skall självfallet överhuvudtaget inte kontrolleras. Däremot kan det uppstå misstanke att en försändelse till den förvarstagne innehåller egendom som han eller hon inte får inneha i lokalen. Det kan vara fråga om t.ex. vapen eller droger. Regeringen anser därför i likhet med vad som sägs i promemorian att personalen skall ges rätt att under vissa förutsättningar undersöka försändelsen i adressatens närvaro. Lagbestämmelsen bör dock utformas något annorlunda än promemorians förslag. I likhet med vad som gäller i annan lagstiftning bör det tas in en föreskrift om att försändelsen skall omhändertas om utlänningen inte medger att försändelsen öppnas i hans eller hennes närvaro men att den inte får öppnas utan adressatens medgivande. Det bör vidare framgå uttryckligen av lagtexten att försändelser från offentliga biträden, advokater, internationella organ som har behörighet att ta emot klagomål från enskilda eller från FN:s flyktingkommissaries kontor aldrig får undersökas. Slutligen bör promemorians förslag att någon kontroll av det skriftliga innehållet inte får ske följas. Om en försändelse omhändertagits därför att en person som hålls i förvar inte gått med på att den öppnas skall försändelsen återlämnas till utlänningen i samband med att förvarsbeslutet upphör att gälla. Rätt att omhänderta egendom Flera remissinstanser har varit kritiska mot utformningen av 22 § i promemorians lagförslag. Såsom Justieombudsmannen påpekat är också den formulering som valts olycklig eftersom den kan ge intryck av att de förvarstagna skulle kunna få tillstånd att inneha substanser som det är straffbelagt att inneha. Det är uppenbart att Invandrarverket inte kan ge de förvarstagna tillstånd att inneha sådan egendom. Det framgår också tydligt av promemorian att någon sådan avsikt inte funnits. Enligt regeringens uppfattning uppnås bäst det syfte som funnits med promemorians formulering, dvs. att en person som hålls i förvar bör kunna ges tillstånd att själv förvara sin medicin eller att dricka ett glas öl till maten, om bestämmelsen med innebörden att Invandrarverket skall underrätta polisen när det finns misstanke om narkotikabrott utformas på ett annat sätt. Som framhålls i promemorian bör samma regler som gäller ute i samhället tillämpas när det gäller narkotika och föremål som är ägnade för att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika. En sådan ordning uppnås bäst om de berörda bestämmelserna direkt hänvisar till narkotikastrafflagen. Med en sådan lösning kan konstruktionen med möjlighet att efter tillstånd inneha vissa ämnen och föremål behållas. Paragrafen behöver dessutom formuleras om något i såväl förtydligande syfte som för att tillgodose Invandrarverkets påpekande om att vissa verktyg som kan behöva användas i olika aktiviteter bör få innehas av de förvarstagna sedan tillstånd givits. Regeringen är däremot inte beredd att, som Caritas föreslår, utforma bestämmelsen utan något krav på tillstånd, i vissa avseenden. En sådan lösning leder till onödiga risker vad gäller ordningen i förvarslokalen. Att Invandrarverket när det gäller läkemedel skall rätta sig efter vad en läkare ordinerat är självklart. Det kan däremot finnas anledning att i vissa fall hålla läkemedlen inlåsta för att andra förvarstagna inte skall komma åt olämpliga ämnen. Regeringen utgår från att verket följer de direktiv som givits av den ordinerande läkaren i dessa fall. Den egendom som omhändertas av Invandrarverket därför att de förvarstagna inte får inneha den bör i allt väsentligt förfaras med på det sätt som föreslås i promemorian. Huvudregeln bör alltså vara att egendomen skall förvaras för utlänningens räkning och återlämnas när förvarsbeslutet upphör att gälla. Om det är fråga om egendom som det är brottsligt att inneha skall polisen kontaktas. Nödvändiga föreskrifter om dokumentation av de saker som tas om hand för utlänningens räkning bör ges i en förordning. Överklagande Som Justieombudsmannen och flera andra remissinstanser har framhållit bör överklagandemöjligheterna av Invandrarverkets beslut under förvarstiden inte inskränkas till möjligheten att överklaga ett beslut om avskiljande. Åtskilliga andra beslut som har med verkställigheten av ett förvarsbeslut att göra kan röra civila rättigheter som gör att en rätt att överklaga till domstol måste finnas. Regeringen delar Justitieombudsmannens synpunkt att samtliga frågor som har samband med verkställigheten av förvarsbeslutet bör få överklagas till förvaltningsdomstol. Regeringen föreslår därför att en ny paragraf med denna innebörd förs in i 7 kap. utlänningslagen. I 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar föreskrivs i andra stycket att ett beslut skall överklagas till den länsrätt inom vars län ärendet först prövats. Tredje stycket i samma lag behandlar situationen där det förekommer att det vid mer än en länsrätt finns mål som har nära samband med varandra. Därvid sägs att målen får handläggas vid en av länsrätterna om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon enskild. Enligt nuvarande ordning kan ett beslut om förvarstagande överklagas till länsrätt. Nu införs också en överklaganderätt vad gäller de beslut Invandrarverket meddelar under förvarstiden. Det skulle då kunna uppkomma en situation där två olika länsrätter får ta emot överklaganden från samma utlänning beträffande olika beslut som har att göra med förvarstagandet. Regeringen tänker på situationen där en utlänning vill överklaga dels beslutet att ta honom eller henne i förvar, dels ett beslut om t.ex. avskiljande och där de myndigheter som meddelat besluten ligger i olika län. Om denna situation kan leda till praktiska komplikationer som inte går att lösa med de vanliga forumreglerna går inte att förutsäga. Regeringen har för avsikt att följa upp detta och avser att för det fall komplikationer skulle uppstå ta ställning till om ytterligare reglering behövs. 13 Genomförande och ekonomiska konsekvenser Ändringen i utlänningslagen avses träda i kraft den 1 oktober 1997. De här aktuella förändringarna berör anslaget A2 Mottagande av asylsökande inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Från anslaget finansieras Statens invandrarverks mottagande av asylsökande och personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd. De berörda personerna kan bo på förläggningar, enskilt ute i samhället eller hållas i förvar. Förvarstagandet får således i detta avseende ses som en del av mottagningssystemet. Eftersom den som är förvarstagen i så stor utsträckning som möjligt skall leva under samma förhållanden som andra inom mottagningssystemet bör detta avse även ekonomiska frågor. Den utlänning som omfattas av LMA får för närvarande, efter avdrag för mat och husrum, en daglig ersättning på högst 24 kr. De utlänningar som tagits i förvar har hittills sällan fått ersättning i form av kontanter. De har istället fått cigaretter, hygienartiklar, telefonkort etc. Värdet av dessa “naturaförmåner” får anses ungefärligen motsvara den kontantersättning som ges enligt LMA. För att även i denna del likställa de som är förvarstagna med övriga inom mottagningssystemet föreslår regeringen att ersättningsreglerna enligt LMA omfattar alla som tagits i förvar enligt utlänningslagen och som vistas inom mottagningssystemet. För dem som placerats på kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest bör de ekonomiska förhållandena regleras enligt de regler som gäller för respektive verksamhet. Samma grundsyn som redovisats beträffande ersättningar gäller regeringens inställningen till vilken hälso- och sjukvård som skall ges till den som är tagen i förvar. Alla som vistas inom Invandrarverkets mottagningssystem skall ha samma tillgång till hälso- och sjukvård medan de som vistas på kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest omfattas av de regler som gäller för den verksamheten. Eftersom det enligt förslaget klart kommer att framgå av utlänningslagen att i första hand Invandrarverket har ansvar för de som tas i förvar enligt utlänningslagen kan vissa nya kategorier av utlänningar komma att vistas i förvarslokalerna. Det gäller främst utlänningar som utvisats i samband med att de dömts för brott. Dessa har tidigare oftast, om utvisningsbeslutet inte kunnat verkställas omedelbart efter det att fängelsepåföljden sluförts, fått avvakta verkställigheten av utvisnings- beslutet i kriminalvårdsanstalt. För denna senare kategori kan således kostnader uppstå som i framtiden i högre grad belastar anslaget för mottagandet av asylsökande istället för att som nu belasta anslagen för kriminalvården. Utgångspunkten för beräkningen av de framtida kostnaderna för förvar, i likhet med vad som gäller för den övriga verksamheten inom mottagningssystemet, skall vara den genomsnittliga kostnaden för utlänningar registrerade vid Invandrarverkets förläggningar. Därutöver tillkommer de beräknade kostnaderna för verksamheten enligt de riktlinjer som framkommer i den migrationspolitiska propositionen (s. 142-143). Den huvudsakliga skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter är enligt denna proposition att de personer som hålls i förvar åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet. Verksamheten skall i övrigt, med iakttagande av de särskilda krav som kan komma att ställas på såväl lokaler som verksamhetens innehåll och personal, utformas på ett sådant sätt att den så långt möjligt övereensstämmer med den som finns på ett mottagningscentra. Invandrarverket bör utifrån dessa principer inför budgetåret 1999 ges i uppdrag att utifrån en genomsnittlig dygnskostnad, som budgetåret 1997 bedömts till 197 kr, samt med beaktande av de ovan nämnda riktlinjerna och en uppskattad genomsnittlig beläggning, senast den 1 februari 1998 redovisa en genomsnittlig dygnskostnad för de förvarstagna. Kostnaden skall motiveras. Invandrarverket skall under år 1998 i början av varje kvartal redovisa de merkostnader för en plats i förvarslokalerna, i förhållande till en plats på verkets oridinarie förläggningar, som föranleds av att den som hålls i förvar åläggs restriktioner i sin rörelsefrihet. Invandrarverket skall därvid beakta och redovisa de merkostnader verket har för lokaler, personal, tolkar organiserad verksamhet och transporter. Hänsyn skall även tas till kostnader för sjukvård samt till utnyttjandegraden av förvarslokalerna. Eventuella minskade kostnader på grund av lägre säkerhetsnivåer än tidigare skall även redovisas. Regeringen menar att de samlade kostnaderna för förslaget ryms inom den nuvarande ramen för förvaren vilken för år 1997 uppgår till 56 miljoner kronor. I kostnaderna inkluderas även kostnader för personal och lokaler samt för de förvarstagnas hälso- och sjukvård. Den utvidgade möjligheten att överklaga beslut som har samband med verkställigheten av ett beslut om förvar kommer att medföra en ökning av antalet ärenden hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det är dock svårt att i dag uppskatta hur stor denna ökning kommer att bli. 14 Författningskommentar I utlänningslagen (1989:529) finns bestämmelser samlade om utlänningars möjlighet att resa in i och ut från Sverige liksom regler om deras vistelse i landet. Lagen innehåller också bestämmelser om rätten till asyl och den anger under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas från Sverige. I lagens sjätte kapitel finns särskilda bestämmelser om förvar och uppsikt m.m. Kapitlet är redan i nuvarande utformning omfångsrikt. Trots det har regeringen av lagtekniska skäl valt att föreslå att de nya bestämmelserna om förvar förs in i 6 kap. utlänningslagen. Bevekelsegrunderna för detta är bl.a. att de nya paragraferna har ett nära sakligt samband med förvarsbestämmelserna i övrigt. Detta leder till att regelsystemet som helhet blir tydligast om denna lagtekniska lösning väljs. Ett annat tänkbart alternativ är att, som Utlänningsnämnden föreslår, ta in bestämmelserna i en ny lag. Till saken hör att en utredning nyligen tillsatts med uppdrag att bl.a. göra en språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen (UD 1997:04). Mot den bakgrunden och då en annan bra lösning kan vara att föra in bestämmelserna i ett eget kapitel i utlänningslagen bör fortsatta överväganden om placeringen av de nya reglerna om förvarsverksamheten lämpligen göras i detta sammanhang. De nya paragraferna har utformats med beaktande av annan lagstiftning som innehåller bestämmelser om användande av tvångsmedel, bl.a. lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och kriminalvårdslagstiftningen. Det förtjänar dock att framhållas att de omständigheter som föranleder ett beslut om förvar enligt utlänningslagen i åtskilliga hänseenden skiljer sig från omständigheterna vid andra tvångsbeslut. Bakgrunden till utformningen av de nya bestämmelserna som föreslås gälla för Invandrarverkets förvarsverksamhet behandlas närmare i avsnitt 12. 6 kap. 16 § Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Den slår fast att det är Statens invandrarverk som har ansvaret för att ett beslut om förvar verkställs. 17 § Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Dess första stycke ålägger polismyndigheten att på begäran av Statens invandrarverk eller den myndighet som annars har fattat ett beslut om förvar lämna biträde för att genomföra förvarsbeslutet. Med denna formulering avses att polismyndigheten skall delge den utlänning som tagits i förvar beslutet och transportera honom eller henne till förvarslokalen. Den täcker även in situationen där en utlänning avvikit från förvarslokalen så att beslutet måste genomföras på nytt. Bestämmelsen innebär att Invandrarverket ges behörighet att begära biträde av polismyndigheten för att befordra ett förvarsbeslut till verkställighet i alla fall och inte endast i de fall där det är verket som har fattat förvarsbeslutet. Som Lagrådet uttalat gäller detta t.ex. i ett fall då utlänningen avvikit sedan förvarsbeslutet har börjat verkställas; det skall i ett sådant fall inte behöva ankomma på exempelvis Utlänningsnämnden, om det är denna som fattat förvarsbeslutet, att vid behov begära polisens biträde. I de fall beslutet om förvar har fattats av en annan myndighet än Invandrarverket ger bestämmelsen även beslutsmyndigheten möjlighet att begära biträde, t.ex. i sådana fall där myndigheten bedömer verkställigheten brådskande. Det skall slutligen betonas att det självfallet inte finns något som hindrar att Invandrarverket sköter delgivningen av sina egna förvarsbeslut när polisens bistånd med delgivning inte behövs. Polisens ansvar för förvarsverksamheten är för närvarande reglerad i utlänningsförordningen (1989:547). Mot bakgrund av att Invandrarverkets ansvar för verksamheten nu föreslås bli lagreglerat bör även förutsättningarna för att begära polishandräckning tas in i lag. I första hand bör Invandrarverket anlita kriminalvårdens transporttjänst eller använda egen personal för att transportera en utlänning som hålls i förvar. Det kan dock i vissa fall vara befogat att polismyndigheten lämnar biträde vid en transport. Detta kan vara fallet då en person är rymningsbenägen eller har visat tendenser att bli våldsam. Enligt gällande ordning kan Invandrarverket inte anlita kriminalvårdens transporttjänst direkt utan måste gå via polisen. I andra stycket ges en möjlighet för Statens invandrarverk att begära biträde av polisen vid en förflyttning av en förvarstagen utlänning. 18 § Paragrafen gäller för alla utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen oberoende av var de vistas. Den syftar till att inskärpa betydelsen av att humanitet och respekt skall visas för de svårigheter som är förknippade med förvarssituationen. Bestämmelsen förutsätter bl.a. att personalen är lyhörd för de förvarstagnas behov. Förebilden till bestämmelsen har hämtats från riktlinjer som UNHCR har utfärdat rörande villkoren för utlänningar som hålls i förvar. 19 § I första meningen av paragrafens första stycke finns en huvudregel med innebörden att de personer som hålls i förvar enligt utlänningslagen skall vistas i särskilt anordnade lokaler som kallas förvarslokaler. Syftet med att bestämmelsen uttryckligen anger att den gäller dem som tagits i förvar enligt utlänningslagen är att tydliggöra att regleringen inte gäller för personer som tagits i förvar med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Vilka myndigheter som kan besluta om förvar av utlänningar och under vilka förutsättningar framgår av föregående paragrafer i 6 kap. utlänningslagen. Med begreppet förvarslokal avses främst de särskilda utrymmen som Statens invandrarverk ställer i ordning för detta ändamål i anslutning till mottagningscentra eller på andra platser. Begreppet täcker emellertid även in andra utrymmen som ordnats av Invandrarverket, t.ex. ett hotellrum, om verket i något undantagsfall skulle finna en sådan placering lämplig. Av tydlighetsskäl skall vidare anmärkas att uttrycket förvarslokal inte tar sikte endast på den byggnad där de som hålls i förvar vistas utan självfallet avser hela det låsta utrymmet inklusive rekreationsytor utomhus. Av första styckets andra mening framgår att Statens invandrarverk har ansvaret för såväl förvarslokalerna som för behandlingen av de personer som vistas där på grund av ett förvarsbeslut. I andra stycket ges Invandrarverket en exklusiv rätt att besluta att en utlänning som hålls i förvar under vissa i bestämmelsen angivna förutsättningar skall placeras på kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Den första punkten gäller utlänningar som utvisats på grund av brott och som hålls i förvar i avvaktan på verkställighet av beslutet. Denna punkt innehåller inte några ytterligare rekvisit för att ett beslut om en sådan placering skall få fattas. Avsikten med detta är att ge Invandrarverket möjlighet att besluta att t.ex. en grov våldsbrottsling inte kan komma i fråga för placering i en förvarslokal. Det behöver i dessa fall således inte ha förekommit någon incident i förvarslokalen som ger anledning att befara att utlänningen av säkerhetsskäl inte kan vistas där. Andra punkten tar sikte på utlänningar som Invandrarverket har beslutat skall hållas avskilda med stöd av 22 §. För att utlänningen skall få placeras på ett häkte etc. krävs dessutom att verket med hänsyn till säkerheten i förvarslokalen gör bedömningen att avskiljandet inte kan ordnas i en förvarslokal. För att en sådan bedömning skall kunna göras fordras i detta fall att utlänningen visat sådana tendenser att Invandrarverket har anledning att anta att personalens eller de övriga förvarstagnas säkerhet skulle riskeras om utlänningen fick vara kvar. Tredje punkten ger ett mycket begränsat utrymme för placering på t.ex. ett häkte även i andra fall. Att bestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt framgår av att lokutionen synnerliga skäl används. De situationer som avses är att en utlänning av transporttekniska skäl kan behöva placeras några timmar eller en natt i den typen av lokaler och fall där verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är mycket nära förestående. I tredje stycket slås fast att barn under arton år aldrig kan komma i fråga för en placering enligt andra stycket. 20 § I bestämmelsens första stycke anges att de följande paragraferna i kapitlet är tillämpliga på de utlänningar som enligt huvudregeln i 19 § första stycket vistas i förvarslokaler som Invandrarverket har ansvar för. I andra stycket föreskrivs vilka regler som gäller för utlänningar som hålls i förvar men som är placerade i kriminalvårdsanstalt, polisarrest eller häkte. Den sistnämnda bestämmelsen har utformats med 5 kap. 13 § utlänningsförordningen (1989:547) som förebild. Vissa språkliga ändringar har gjorts. 21 § Paragrafens första stycke ger Invandrarverket befogenhet att hindra en utlänning som hålls i förvar att lämna förvarslokalen och att vidta andra begränsningar i den förvarstagnes rörelsefrihet som krävs för att ändamålet med förvar skall tillgodoses eller som är nödvändiga för ordningen och säkerheten i lokalen. Såsom Lagrådet har påpekat bör det även framgå av lagtexten att begränsning av rörelsefriheten får ske om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Utgångspunkten är naturligtvis att personalen så långt det är möjligt skall försöka undvika att använda tvångsmedel men samtidigt måste det finnas stöd i lagen för att tvång skall få användas vid så allvarliga situationer att någon kan skadas. Bestämmelsens andra stycke har kommenterats närmare i avsnitt 12. Den understryker betydelsen av den s.k. portalbestämmelsen i 1 kap. 1 § andra stycket första meningen utlänningslagen, dvs. att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt. Dessutom framhålls att de enda inskränkningar av en förvarstagens persons rättigheter som får förekomma är de som framgår av första stycket. Den enda begränsning som i praktiken kan komma i fråga såvitt avser den självklara rätten att få utöva sin religion, är att de förvarstagna utlänningarna skulle kunna hindras från att utöva sin religion utom förvarslokalen. 22 § I första stycket anges de förutsättningar under vilka Invandrarverket får besluta om att hålla en utlänning som hålls i förvar avskild från de andra. De förutsättningar som anges i bestämmelsen är de enda som kan föranleda ett sådant beslut. Exempel på beteenden som kan föranleda ett beslut om avskiljande är när det gäller ordningen allvarliga provokationer mot andra förvarstagna och när det gäller säkerheten beteenden av uppviglande karaktär. Uttrycket allvarlig fara tar sikte på hot mot andra förvarstagna eller personalen respektive risk för självdestruktivt beteende. Bestämmelsen får endast tillämpas beträffande personer som fyllt 18 år. Beslut om avskiljande fattas av Invandrarverket. Detta framgår av andra stycket. Där föreskrivs även en skyldighet att ompröva beslutet så snart som det finns anledning till det och under alla förhållanden minst var tredje dag. I tredje stycket åläggs Invandrarverket att se till att den som avskiljts för att han eller hon utgör en fara för sig själv undersöks av en läkare så snart det kan ske. Det sistnämnda uttrycket används bl.a. i 15 § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. 23 § I paragrafen anges vissa primära rättigheter för utlänningar som vistas i förvarslokaler. Den behandlas närmare i avsnitt 12. Uppräkningen är, som framhålls där, inte avsedd att uppfattas som uttömmande. De exempel som anges skall främst ses som en upplysning om att de uppräknade rättigheterna särskilt bör framhållas. De enda restriktioner som får förekomma är de som framgår av de bestämmelser som förs in i utlänningslagen i detta lagstiftningsärende. 24 § I första stycket, som utformats i enlighet med Lagrådets förslag, fastslås att utlänningar som hålls i förvar skall ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför förvarslokalen om det inte i ett särskilt fall möter hinder med hänsyn till förvarsverksamhetens bedrivande. Därigenom uttrycks det självklara förhållandet att förvarstagna utlänningar inte skall jämföras med brottslingar när det gäller kontakterna med yttervärlden. De skall kunna ta emot besök, ringa, skriva och på olika sätt ha i princip obegränsad kontakt med personer, frivilligorganisationer, samfund och myndigheter utanför lokalen. Den enda begränsning det kan vara fråga om när det gäller besök är om det av rent praktiska skäl inte går att genomföra besök i den omfattning och på de tider som önskas. Dessutom kan det finnas situationer när ett besök av säkerhetsskäl behöver övervakas. Detta framgår av andra stycket. Där finns också en särreglering såvitt gäller utlänningens rätt till att tala i enrum med sitt offentliga biträde eller advokat. I den situationen får ett besök övervakas endast om biträdet eller advokaten kräver detta. 25 § Enligt huvudregeln är det förbjudet att inneha berusningsmedel eller egendom som kan skada någon eller riskera ordningen i förvarslokalen. I vissa situationer kan det dock finnas skäl för den som förestår lokalen att tillåta sådant innehav t.ex. i fråga om injektionssprutor för en diabetiker eller sömnmedel. Bestämmelsen kan även ge utrymme för föreståndaren att tillåta de förvarstagna att t.ex. dricka ett glas öl till maten. Otillåtet innehav och brukande av narkotika eller föremål som är särskilt ägnade för att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika i förvarslokalen skall jämställas med vad som gäller utanför lokalen, dvs. det som gäller enligt narkotikastrafflagen (1968:64). 26 § Paragrafens första stycke anger förutsättningarna för att en utlänning som hålls i förvar skall få kroppsvisiteras. Av lydelsen framgår att det krävs en viss grad av misstanke för att detta skall få ske och att den misstanken skall gälla egendom som utlänningen antingen inte får inneha enligt föregående paragraf eller enligt narkotikastrafflagen. Andra och tredje styckena har utformats med bl.a. 2 b § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. som förebild. En viss språklig justering och anpassning till förvarssituationen har gjorts. 27 § I bestämmelsens första och andra stycke anges förutsättningarna för att en försändelse som kommer till en förvarstagen utlänning skall få undersökas innan den vidarebefordras till utlänningen. Detta får endast ske i utlänningens närvaro och endast om det finns skälig misstanke att den innehåller egendom som inte får innehas enligt 25 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64). Syftet med bestämmelsen är att förhindra att egendom som kan orsaka skada eller utgöra en risk för ordningen eller narkotika skall komma in i förvarslokalen. Något annat skäl till undersökning av försändelser finns inte. Om utlänningen inte medger att försändelsen öppnas i hans eller hennes närvaro får den tas om hand men inte undersökas. En liknande bestämmelse finns i 9 § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Försändelser från offentliga biträden, advokater, internationella organ som har behörighet att mottaga klagomål från enskilda samt UNHCR får aldrig underkastas undersökning. Detta framgår av tredje stycket. Där finns också en regel som uttrycker det självklara i att en undersökning aldrig får avse det skriftliga innehållet i brev eller andra försändelser. Principen är dock så viktig att den bör framgå direkt av lagtexten. Paragrafen reglerar uttömmande möjligheten att undersöka försändelser som är adresserade till eller på annat sätt avsedda för en person som hålls i förvar. Detta innebär att alla försändelser som utlänningen vill skicka med post skall vidarebefordras utan undersökning. 28 § Första stycket reglerar förutsättningarna för att egendom som påträffas i en förvarslokal eller som en förvarstagen utlänning bär på sig får tas om hand. För detta krävs att egendomen endera inte får innehas i enlighet med bestämmelserna i 25 § eller enligt narkotikastrafflagen. I det sistnämnda fallet samt i andra fall där det kan antas att utlänningens innehav eller mottagande av egendom utgör brottslig gärning skall egendomen skyndsamt överlämnas till polisen. Detta följer av andra stycket som även innehåller motsvarande föreskrift för egendom som saknar känd ägare. Egendom som tagits om hand men som inte överlämnats till polisen enligt andra stycket skall enligt tredje stycket förvaras för utlänningens räkning. 29 § Paragrafen föreskriver att försändelser som omhändertagits enligt 27 § andra stycket och egendom som tagits om hand enligt tredje stycket i föregående paragraf skall lämnas tillbaka till utlänningen när förvarsbeslutet har upphört att gälla. Det sistnämnda uttrycket tar sikte såväl på när ett förvarsbeslut har upphävts som när det upphört att gälla därför att ny prövning inte skett inom föreskriven tid. 30 § Bestämmelsen behandlas i avsnitt.11 Den innebär att förvarstagna utlänningar har rätt till samma dagersättning som en utlänning som är inkvarterad på en förläggning där fri kost ingår och till s.k. särskilt bidrag för annat angeläget behov enligt 17 och 18 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 31 § I paragrafens första stycke anges att alla utlänningar som hålls i förvar skall ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd enligt 3 kap. 2 eller 3 §§ utlänningslagen, dvs. personer som ansökt om tillstånd under åberopande av skyddsbehov. Bakgrunden till bestämmelsen berörs närmare i avsnitt 11. Den innebär att de som hålls i förvar och som fyllt 18 år får tillgång till den hälso- och sjukvård som staten ger ersättning för enligt 2 § andra stycket förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande och att barn under 18 år får tillgång till samma hälso- och sjukvård som svenska barn (tredje stycket samma bestämmelse). Eftersom det inte bör förekomma att en lag innehåller en hänvisning till en förordning har i stället jämförelsen med de som sökt asyl eller uppehållstillstånd som övriga skyddsbehövande använts. Andra och tredje styckena innehåller en reglering av situationen när en person som hålls i förvar behöver sjukhusvård. Bestämmelserna har på inrådan av Justitieombudsmannen utformats med 24 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall som huvudsaklig förebild. En viss justering för att anpassa bestämmelserna till förvarssituationen har gjorts. 7 kap. 7 a § Paragrafen som är ny innebär att en förvarstagen utlänning har rätt att till allmän förvaltningsdomstol överklaga alla beslut av inskränkande karaktär som fattas av Invandrarverket i samband med verkställigheten av ett förvarsbeslut. Såvitt gäller frågan om vilka utöver utlänningen som har klagorätt beträffande inskränkande beslut vad gäller besök enligt 24 § hänvisas till vad som anförs i propositionen Besöksinskränkningar vid viss tvångsvård, m.m (1995/96:196 s. 18 f). Uttryckssättet i särskilda fall har använts i syfte att markera att allmänna ordningsregler inom förvarslokalen inte får överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Sammanfattning av promemorian Förvar enligt utlänningslagen Bilaga 1 Riksdagen har instämt i regeringens bedömning att Statens invandrarverk skall ta över ansvaret från polismyndigheterna för personer som tas i förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas. I detta lagstiftningsärende lämnas förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga för att genomföra den förändringen. Det föreslås att Statens invandrarverk i lag ges huvudansvaret för utlänningar som hålls i förvar och för de för ändamålet särskilt anordnade förvarslokalerna. För att Invandrarverket skall kunna genomföra uppdraget krävs att verket får använda vissa tvångsmedel. Utgångspunkten har varit att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt men ändå tillräckliga för ändamålet med förvarsverksamheten och för att upprätthålla säkerheten i förvarslokalerna. Som förebilder till förslaget om tvångsmedel har använts bland annat lagstiftning om vård av unga och missbrukare. Enligt förslaget skall de nya bestämmelserna föras in i utlänningslagen och träda i kraft den 1 oktober 1997. Promemorians lagförslag Bilaga 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)1 dels att 7 kap. 7 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas elva nya paragrafer, 6 kap. 16- 26 §§, dels att det närmast före 6 kap. 16 och 20 §§ skall införas nya rubriker av följande lydelse. 6 kap Ansvaret för utlänningar som i hålls i förvar 16 § Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Utlänningar som hålls i förvar enligt denna lag skall vistas i lokaler som har ordnats särskilt för dem (förvarslokaler). Statens invandrarverk har ansvaret för förvarslokalerna och för de utlänningar som vistas där. Om det finns särskilda skäl får utlänningar hållas i förvar på annat sätt. 17 § Utlänningar som hålls i förvar skall bemötas med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med deras situation. 18 § Bilaga 2 För de utlänningar som hålls i förvar och som Statens invandrar- verk har ansvar för gäller bestäm- melserna i 19-26 §§. I annat fall gäller lagen (1976:371) och förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar i fråga om behandlingen av utlänningar som hålls i förvar. Kriminalvårdsstyrelsen eller, om utlänningen är intagen i en polisarrest som inte är anordnad i anslutning till häkte, polismyndigheten skall därutöver bevilja utlänningen de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordning och säkerhet inom anstalten, häktet eller polisarresten. 19 § Utlänningar som hålls i förvar skall i skälig omfattning ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk trän- ing och vistelse utomhus. Den som vill utöva sin religion skall ges tillfälle till det i den utsträckning det är möjligt. Särskilda befogenheter Bilaga 2 20 § Utlänningar som hålls i förvar får hindras att lämna förvarslokalen och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att hålla dem i förvar skall upprätt- hållas eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. En utlänning som hålls i förvar får tillfälligt förses med handfängsel för att hindras från att uppträda våldsamt om andra medel visar sig vara otillräckliga och det är absolut nödvändigt för utlän- ningens egen eller annans säkerhet till liv och hälsa. 21 § En utlänning som hålls i förvar och har fyllt 18 år får hållas avskild från andra som tagits i förvar om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller annan. Kan utlänningen inte hållas avskild i en förvarslokal får han eller hon placeras i kriminalvårdsanstalt, polisarrest eller allmänt häkte Beslut om att hålla någon avskild fattas av den som förestår lokalen. Beslutet skall upphävas så snart det kan antas att det inte längre finns skäl för åtgärden. En person som hålls avskild för att han eller hon utgör en fara för sig själv skall undersökas av läkare så snart det kan ske. 22 § Bilaga 2 Utlänningar som hålls i förvar får inte utan tillstånd av den som förestår förvarslokalen inneha narkotika, alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är särskilt avsedda för att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika. De får inte heller inneha något annat som kan skada dem eller någon annan eller vara till men för ordningen inom lokalen. 23 § Om det anses nödvändigt, får utlänningar som hålls i förvar, kroppsvisiteras för kontroll av att de inte bär på sig något som inte är tillåtet att inneha enligt 22 §. Detta gäller också om det under vistelsen i lokalen uppkommer misstanke att sådan egendom skall påträffas hos de som hålls i förvar. Kroppsvisitation får inte göras mer ingående än vad som ändamålet med åtgärden kräver. All den hänsyn som omständigheterna med- ger skall iakttas. Kvinnor får inte kroppsvisiteras av och i närvaro av andra än kvinnor, läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Om en visitation enbart innebär att före- mål som en kvinna har med sig undersöks, får den dock genom- föras och bevittnas av en man. 24 § Bilaga 2 Utlänningar som hålls i förvar får ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen i den omfattning det lämp- ligen kan ske. Om det behövs med hänsyn till säkerheten får ett besök övervakas. 25 § En försändelse till en utlänning som hålls i förvar får undersökas om det finns misstanke att den innehåller sådan egendom som avses i 22 §. Försändelsen skall undersökas i adressatens närvaro och får inte avse det skriftliga innehållet i brev eller andra skriftliga handlingar. 26 § Påträffas inom en förvarslokal eller i samband med kroppsvisitation eller kontroll av försändelse egen- dom som en utlänning som hålls i förvar inte får inneha enligt 22 § får egendomen tas omhand. Kan det antas att utlänningen genom att inneha eller mottaga egendomen gjort sig skyldig till brott eller saknas känd ägare skall egendomen överlämnas till polisen. I annat fall skall egendomen tas omhand för utlänningens räkning. 7 kap Bilaga 2 7 § Beslut av en polismyndighet, av Statens invandrarverk eller av Utlänningsnämnden om förvar får av utlänningen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut av en polismyndighet, av Statens invandrarverk eller av Utlänningsnämnden om förvar och beslut av den som förestår en lokal enligt 6 kap 21§ om avskiljande får av utlänningen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och utan begränsning till viss tid. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Om ett beslut om förvar har fattats av det statsråd som har till uppgift att föredra ärendet enligt denna lag, prövar Regeringsrätten på framställning av utlänningen, om åtgärden skall bestå. Denna lag träder i kraft den 1 oktober 1997. Förteckning över remissinstanser Bilaga 3 Nedanstående 19 instanser har bjudits in till en utfrågning rörande promemorian Förvar enligt utlänningslagen. Instanser inom parantes har valt att inte yttra sig över promemorian. 1. Riksdagens ombudsmän 2. (Justitiekanslern) 3. (Kammarrätten i Jönköping) 4. Länsrätten i Stockholm 5. Kriminalvårdsstyrelsen 6. Rikspolisstyrelsen 7. Statens invandrarverk 8. Utlänningsnämnden 9. Statens institutionsstyrelse 10. Sveriges advokatsamfund 11. Svenska Röda Korset 12. Rädda barnens riksförbund 13. Sveriges kristna råd 14. (Amnesty International, Svenska sektionen) 15. Svenska Flyktingrådet 16. Caritas 17. Flyktingruppernas och Asylkommittérnas Riksråd (FARR) 18. (Islamiska Rådet i Sverige) 19. Sveriges Muslimska Råd. Lagrådsremissens lagförslag Bilaga 4 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs att det i utlänningslagen (1989:529)1 skall införas sexton nya paragrafer, 6 kap. 16- 30 §§ och 7 kap. 7 a § samt närmast före 6 kap. 16 och 17 §§ nya rubriker av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 kap. Polishandräckning 16 § På begäran av den som fattat beslut enligt 9 § skall polismyndigheten lämna biträde för att genomföra beslutet. Om Statens invandrarverk begär det skall polismyndigheten även lämna biträde för att ombesörja förflyttning av en utlänning som hålls i förvar. Behandlingen av utlänningar som hålls i förvar hålls i förvar 17 § Utlänningar som hålls i förvar skall behandlas humant och deras värdighet skall respekteras. 18 § Utlänningar som hålls i förvar enligt denna lag skall vistas i lokaler som har ordnats särskilt för dem (förvarslokaler). Statens invandrarverk har ansvaret för Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Bilaga 4 förvarslokalerna och för behandlingen av de utlänningar som vistas där. Invandrarverket får besluta att en utlänning som hålls i förvar skall placeras i kriminalvårds- anstalt, häkte eller polisarrest, om 1. utlänningen har utvisats på grund av brott enligt 4 kap. 7 §, 2. utlänningen hålls avskild enligt 21 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en förvarslokal, eller 3. det annars finns synnerliga skäl. Ett barn under 18 år som hålls i förvar får inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. 19 § För de utlänningar som skall vistas i förvarslokal enligt 18 § första stycket gäller bestämmel- serna i 20–30 §§. För utlänningar som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest enligt 18 § andra stycket gäller i stället lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Sådana utlänningar skall därutöver beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Bilaga 4 20 § Utlänningar som hålls i förvar får hindras att lämna förvars- lokalen och i övrigt underkastas den begränsning av rörelse- friheten som krävs för att ändamålet med att hålla dem i förvar skall upprätthållas eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. Verksamhet som rör förvar skall utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter utan att ändamålen enligt första stycket går förlorade. 21 § En utlänning som hålls i förvar och har fyllt 18 år får hållas avskild från andra som tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Beslut om att hålla någon avskild fattas av Statens invandrarverk. Beslutet skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tredje dag. En utlänning som hålls avskild därför att utlänningen utgör en fara för sig själv skall undersökas av läkare så snart det kan ske. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Bilaga 4 22 § Utlänningar som hålls i förvar skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus. 23 § Utlänningar som hålls i förvar skall ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen. Om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten, får ett besök övervakas. Ett besök av ett offentligt biträde eller en advokat får övervakas endast om biträdet eller advokaten själv begär det. 24 § En utlänning som hålls i förvar får inte utan tillstånd inneha alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen inom lokalen. 25 § Om det finns skälig misstanke att en utlänning som hålls i förvar bär på sig något som utlänningen inte får inneha enligt 24 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64), får utlänningen kroppsvisiteras för kontroll av detta. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Bilaga 4 Kroppsvisitation får inte göras mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med åtgärden. All den hänsyn som omständigheterna medger skall iakttas. Om möjligt skall ett vittne närvara. Kvinnor får inte kroppsvisiteras av eller i närvaro av andra män än läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Om en visitation enbart innebär att föremål som en kvinna har med sig undersöks, får den dock genomföras och bevittnas av en man. 26 § En utlänning som hålls i förvar får inte ta emot en försändelse utan föregående undersökning, om det finns skälig misstanke att försändelsen innehåller sådan egendom som inte får innehas enligt 24 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64). Om utlänningen inte medger att försändelsen öppnas i hans eller hennes närvaro skall försändelsen tas om hand för utlänningens räkning men den får inte öppnas. En undersökning får inte inte avse det skriftliga innehållet i brev eller andra skriftliga handlingar. Försändelser från offentliga biträden, advokater, internatio-nella organ som har behörighet Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Bilaga 4 att ta emot klagomål från enskilda eller från Förenta nationernas flyktingkommissarie får aldrig undersökas. 27 § Påträffas inom en förvarslokal eller hos en utlänning som hålls i förvar egendom som inte får innehas enligt 24 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64), får egendomen tas om hand. Kan det antas att en utlänning genom att inneha eller ta emot egendom enligt första stycket gjort sig skyldig till brott eller saknas känd ägare, skall egendomen skyndsamt överlämnas till polisen. I annat fall skall egendomen tas om hand för utlänningens räkning. 28 § Egendom som har tagits om hand enligt 26 § andra stycket eller 27 § tredje stycket skall återlämnas till utlänningen när förvarsbeslutet har upphävts. 29 § En utlänning som hålls i förvar har rätt att få sådan dagersättning och särskilt bidrag som avses i 17 och 18 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Bilaga 4 30 § En utlänning som hålls i förvar skall ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som ansökt om uppehållstillstånd enligt 3 kap. 2 eller 3 §§ även om utlänningen inte har ansökt om ett sådant tillstånd. Om en utlänning som hålls i förvar behöver sjukhusvård under förvarstiden, skall utlänningen ges tillfälle till sådan vård. Verksamhetschefen för den sjukhusenhet där utlänningen vårdas skall se till att Statens invandrarverk eller den som förestår förvarslokalen genast underrättas, om utlänningen önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset. 7 kap. 7 a § Statens invandrarverks beslut i särskilda fall enligt 6 kap. 18 och 20–30 §§ får av utlänningen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft den 1 oktober 1997. Lagrådets yttrande Bilaga 5 LAGRÅDET Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-03-21 Närvarande: f.d. regeringsrådet Bertil Voss, justitierådet Johan Munck, regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist. Enligt en lagrådsremiss den 13 mars 1997 (Utrikesdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529). Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Ingela Fridström. Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: 6 kap. 16 § För närvarande gäller enligt 5 kap. 11 § utlänningsförordningen (1989:547) att polismyndigheten verkställer ett beslut om att en utlänning skall tas i förvar. I första stycket av förevarande paragraf föreskrivs enligt remissförslaget att polismyndighet på begäran av den som har fattat beslut enligt 9 § - dvs. såvitt här är i fråga beslut om förvar - skall lämna biträde för att genomföra beslutet. Den föreslagna föreskriften väcker frågan vilken myndighet som i fortsättningen skall ha ansvaret för att ett beslut om förvar befordras till verkställighet. Även om det inte uttryckligen sägs i remissen måste tanken förutsättas vara att denna uppgift skall ankomma på Statens invandrarverk, som enligt remissen skall ta över ansvaret från polismyndigheterna såväl för de personer som tas i förvar som för de lokaler där dessa vistas. Det måste t.ex. vara en uppgift för Invandrarverket att bestämma i vilken förvarslokal utlänningen skall vistas även när beslutet om förvar har fattats av Utlänningsnämnden eller ett statsråd. Det ansvar för Invandrarverket som sålunda måste antas vara förutsatt är av så grundläggande betydelse i förhållande till de i remissen föreslagna bestämmelserna att en uttrycklig föreskrift i ämnet bör tas in i förevarande kapitel. Av det anförda följer att Invandrarverket alltid, och således inte endast när det är verket som har fattat förvarsbeslutet, bör ha behörighet att begära biträde av polismyndigheten för att befordra ett förvarsbeslut till verkställighet. Detta bör gälla även i ett fall då t.ex. utlänningen avvikit sedan förvarsbeslutet har börjat verkställas; det skall i ett sådant fall inte behöva ankomma på exempelvis Utlänningsnämnden, om det är denna som fattat förvarsbeslutet, att vid behov begära polisens biträde. Ofta kan emellertid situationen tänkas vara den, när beslut om förvar fattas av en annan myndighet än Invandrarverket, att beslutsmyndigheten bedömer verkställigheten som så brådskande att biträde av polisen bör kunna begäras redan i anslutning till att beslutet meddelas. Vidare står det klart att polismyndigheten utan särskild begäran bör kunna biträda vid verkställigheten av ett beslut som polismyndigheten själv har meddelat enligt 9 §. Bilaga 5 Med hänsyn till den systematik som tillämpats i utlänningslagen bör en föreskrift om ansvaret för verkställigheten av ett förvarsbeslut och föreskrifter om polisbiträde meddelas i två olika paragrafer med skilda rubriker, vilka - med vissa redaktionella ändringar i övrigt - förslagsvis kan ges följande lydelse: Verkställighet av beslut om förvar 16 § “Statens invandrarverk svarar för att ett beslut om förvar verkställs.” 17 § Biträde av polisen “På begäran av Statens invandrarverk eller den myndighet som annars har fattat ett beslut om förvar skall polismyndigheten lämna biträde för att genomföra beslutet. Om Statens invandrarverk begär det, skall polismyndigheten även lämna biträde för att ombesörja förflyttning av en utlänning som hålls i förvar." 20 § Paragrafen behandlar begränsningar i en förvarstagen utlännings rörelsefrihet. Sådan begränsning får göras bl.a. om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen. Samma skäl möjliggör avskiljande enligt bestämmelserna i förslaget till 21 §. Ett ytterligare skäl för avskiljande är enligt den paragrafen att utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Enligt Lagrådets mening finns det en viss risk för att 20 § skulle kunna tolkas så att den, vid en jämförelse med utformningen av 21 §, inte ger möjlighet att begränsa utlänningens rörelsefrihet, om denne utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra utan att den faran äventyrar ordningen och säkerheten i lokalen. Lagrådet anser att för undvikande av en sådan tolkning, som inte torde vara avsedd, 20 och 21 §§ i detta avseende bör utformas på samma sätt. Med hänsyn till det anförda och med vissa redaktionella ändringar i övrigt föreslår Lagrådet att 20 § ges följande lydelse: "En utlänning som hålls i förvar får hindras att lämna förvarslokalen och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med förvar tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. Begränsning av rörelsefriheten får också ske, om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Verksamhet som rör förvar skall utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter." 23 § Bilaga 5 Enligt gällande reglering är det polismyndighet som verkställer beslut om förvar och det är polismyndigheterna som driver de förvarslokaler som finns. I fråga om besök hos utlänningar som tagits i förvar gäller bestämmelser i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. När Statens invandrarverk nu föreslås överta ansvaret för förvarsverksamheten och driften av särskilda förvarslokaler som inte utgörs av häkteslokaler eller liknande, förordas i remissen att en allmänt hållen bestämmelse införs i förevarande paragraf om att möjlighet skall ges för den som förvaras vid sådana lokaler att ta emot besök. Vidare föreslås regler om möjlighet att under vissa förutsättningar anordna övervakning av besök. Beslut av Invandrarverket i särskilda fall i dessa hänseenden får enligt den föreslagna nya 7 kap. 7 a § överklagas hos allmän förvaltningsdomstol av utlänningen. Lagrådet vill erinra om att en särskild lag, lagen (1996:981) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård, nyligen har införts med hänsyn till de krav som Europakonventionen ställer. Lagen har tillkommit för att undvika att besöksrestriktioner på vårdområdet tillämpas i strid mot konventionens artikel 8 om rätt till respekt för familjeliv och mot artikel 6 om rätt till domstolsprövning i frågor om civila rättigheter (jfr prop. 1995/96:196). I lagen ges bestämmelser om under vilka förutsättningar allmänna besökstider samt, i särskilda fall, utvidgade besökstider och restriktioner mot besök får beslutas. Vidare regleras möjligheterna att överklaga beslut hos allmän förvaltningsdomstol. Utgångspunkten är därvid att, förutom den tvångsvårdade, i vissa fall den som vill avlägga besök hos denne skall kunna få t.ex. en fråga om besöksrestriktioner prövad av domstol. Med beaktande av att lagstiftning sålunda ansetts påkallad på vårdområdet är det enligt Lagrådets mening nödvändigt att närmare överväga behovet av en motsvarande kompletterande reglering av de tillämnade besöksreglerna i utlänningslagen. Frågan är inte berörd i lagrådsremissen. Det är emellertid, som Lagrådet ser saken, svårt att utan vidare frånkänna de argument som lett fram till den nya besöksregleringen på vårdområdet bärkraft även i förevarande sammanhang. Av det anförda följer att det möter vissa svårigheter för Lagrådet att på föreliggande underlag ta ställning till hur en kompletterande reglering skall utformas för förvarsinstitutets del. Av lagrådsremissens allmänna motivering kan utläsas att begränsning i möjligheterna till besök vid de särskilda förvarslokalerna är avsedd att gälla enbart för att undvika att hinder i praktiken uppstår för förvarsverksamhetens sätt att fungera. Med denna utgångspunkt skulle det eventuellt kunna anses tillräckligt om besöksregleringen i paragrafens första stycke kompletterades förslagsvis enligt följande: "Om det inte i ett särskilt fall möter hinder med hänsyn till förvarsverksamhetens bedrivande, skall en utlänning som hålls i förvar ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen." 7 kap. 7 a § Bilaga 5 Under hänvisning till vad Lagrådet anfört vid 6 kap. 23 § och för att i vissa fall göra det möjligt för den som vägrats att besöka en förvarstagen att få beslutet prövat i domstol, finner Lagrådet att den nya överklaganderegleringen bör jämkas på så sätt att orden "av utlänningen" utgår. Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 april 1997 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Lindh, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Östros, Messing Föredragande: statsrådet Schori Regeringen beslutar proposition 1996/97:147 Ändring i utlänningslagens förvarsbestämmelser Lagen omtryckt 1994:515. 1 Lagen omtryckt 1994:515. Senaste lydelse 1995:74. 1 Lagen omtryckt 1994:515. Prop. 1996/97:147 65 1