Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2021/22:7 Riksrevisionens rapport om statliga myndigheters FoU-verksamhet Skr. 2021/22:7 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 16 september 2021 Stefan Löfven Matilda Ernkrans (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar och åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport Statliga myndigheters FoU-verksamhet - styrning och processer för kvalitet, relevans och hushållning (RiR 2021:5). Rapporten avser sådan forskning och utveckling (FoU) som inte finansieras av forskningsråd och som inte heller finansieras av och utförs vid universitet och högskolor. Riksrevisionens övergripande slutsats är att den granskade forsknings- och utvecklingsverksamheten (FoU-verksamheten) inte fungerar effektivt och att det därmed inte kan säkerställas att den genomförs med god hushållning av statens resurser. För att åtgärda detta ges en rekommendation till regeringen att säkerställa att FoU-verksamheten vid aktuella myndigheter regelbundet utvärderas. Berörda FoU-myndigheter rekommenderas att se till att det finns riktlinjer och en process som säkerställer och dokumenterar saklighet och opartiskhet samt att genomföra riskanalyser så att ekonomiadministrativ kontroll kan sättas in. Vidare rekommenderas granskade myndigheter som utlyser medel att förbättra kontroll och uppföljning samt att genomföra extern revision i större utsträckning. Regeringen redovisar i denna skrivelse planerade åtgärder. Regeringen anser att det finns skäl att göra en översyn av den FoU som finansieras av statliga medel och utifrån denna översyn överväga hur samordningen av sådan FoU kan förbättras. Vidare kommer regeringen att ha dialog med de granskade myndigheterna om hur de avser att agera utifrån de rekommendationer som riktas till myndigheterna. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Regeringens styrning av myndigheters FoU-verksamhet 4 2.2 Myndigheternas processer för att säkerställa kvalitet och relevans i FoU-verksamheten 4 2.3 Administrativa rutiner för hantering av FoU-stöd 5 2.4 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 3.1 Regeringens styrning av myndigheternas FoU-verksamhet kan bli mer effektiv 6 3.2 Myndigheternas processer för att säkerställa kvalitet och relevans är i huvudsak ändamålsenliga 8 3.3 Myndigheternas administrativa rutiner för riskanalys, uppföljning och kontroll behöver stärkas 9 3.4 Riksrevisionens övergripande slutsats 12 3.5 Riksrevisionens rekommendationer 12 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 13 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport 15 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 september 2021 101 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om vissa delar av statens forsknings- och utvecklingsverksamhet (FoU) fungerar effektivt. Granskningen har redovisats i rapporten Statliga myndigheters FoU-verksamhet - styrning och processer för kvalitet, relevans och hushållning (RiR 2021:5), se bilagan. Rapporten omfattar inte FoU som finansieras av forskningsråd eller som finansieras av och utförs vid universitet och högskolor. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 25 mars 2021. I denna skrivelse behandlas de iakttagelser och rekommendationer till regeringen och myndigheter som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. Ett urval av de granskade myndigheterna har beretts möjlighet att yttra sig över Riksrevisionens granskning. Yttrandena finns tillgängliga i Regeringskansliet (U2021/02396). 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat sammantaget 85 myndigheter, vilka enligt granskningen fördelar och använder ungefär 7 miljarder kronor årligen för forskning och utveckling (FoU). År 2021 uppgår motsvarande belopp till närmare 8 miljarder kronor. Bland de granskade myndigheterna finns såväl de som fördelar medel till FoU genom utlysningar eller uppdragsforskning som de som bedriver FoU i egen regi. Riksrevisionen har gjort en fördjupad granskning av fem av myndigheterna, Brottsförebyggande rådet, Försäkringskassan, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket och Statens energimyndighet. Granskningen har inte inkluderat FoU finansierad av Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggnad, Verket för innovationssystem, Vetenskapsrådet eller den som utförs vid och finansieras av universitet och högskolor. En utgångspunkt för Riksrevisionens granskning av myndigheternas FoU-verksamhet har varit att styrning och processer som säkerställer kvalitet och relevans samt rutiner som säkerställer hushållning med statens resurser är viktiga förutsättningar för att verksamheten ska fungera effektivt. Motiv till granskningen är enligt Riksrevisionen att myndigheten vid tidigare tillfällen identifierat uppföljning och kontroll av forskningsbidrag som ett riskområde. Vidare har Riksrevisionen tidigare påpekat att det finns oklarheter om i vilken utsträckning viss forskning stöder uppställda mål och om forskningsresultaten kommer till användning. Riksrevisionen har också konstaterat att det finns brister i handläggningen av FoU samt att i de fall myndigheter betalar ut forskningsbidrag i förskott och kontrollen inte är tillräcklig kan möjligheten att upptäcka felaktigheter försvåras. Det har också i statliga rapporter och utredningar gjorts påpekanden om bland annat forskningens effektivitet och kvalitetssäkring av densamma. Den övergripande revisionsfrågan är om statens FoU-verksamhet vid myndigheter fungerar effektivt, om det finns förutsättningar för att säkerställa kvalitet och relevans samt om det sker med betryggande intern styrning och kontroll för att garantera hushållning med resurser. För att besvara denna övergripande fråga har Riksrevisionen granskat om regeringens styrning av myndigheternas FoU-verksamhet är effektiv, om myndigheterna har ändamålsenliga processer för att säkerställa att FoU-verksamheten håller god kvalitet och är relevant, samt om myndigheternas arbete med riskanalys, uppföljning och kontroll är tillräcklig. Riksrevisionens övergripande slutsats är att statens FoU-verksamhet inte fungerar effektivt eftersom förutsättningarna för att säkerställa kvalitet och hushållning med statens resurser saknas. Slutsatsen baseras på observationer inom tre områden där Riksrevisionen bedömer att förbättringar behövs, effektivitet i regeringens styrning av myndigheters FoU-verksamhet, myndigheters processer för att säkerställa kvalitet och relevans samt administrativa rutiner för riskanalys med uppföljning och kontroll. 2.1 Regeringens styrning av myndigheters FoU-verksamhet Riksrevisionen påpekar att systematiska utvärderingar av FoU-verksamheten sker i alltför liten utsträckning och att samordningen av myndigheternas FoU-verksamhet mellan departementen brister. Samtliga fem myndigheterna som omfattas av den fördjupade granskningen utvärderar sin FoU-verksamhet. Det sker dock inte alltid på ett systematiskt sätt, det vill säga strukturerat och med förutbestämd regelbundenhet. Riksrevisionen påtalar att regeringen i den senaste forskningspropositionen (prop. 2020/21:60) aviserade att det finns skäl att göra en översyn av den statliga organisationen för forsknings- och innovationsfinansiering som inkluderar såväl statliga forskningsfinansiärer som övriga FoU-myndigheter. Riksrevisionen bedömer att en sådan översyn kan bidra till ökad samordning. 2.2 Myndigheternas processer för att säkerställa kvalitet och relevans i FoU-verksamheten Riksrevisionen anser att alla myndigheter som utlyser FoU-medel har ändamålsenliga processer för bedömning av kvalitet och relevans i FoU-verksamheten. Myndigheter som anger att de finansierar uppdragsforskning eller egenfinansierad FoU har inte sådana processer i samma utsträckning. Bland de som utlyser FoU-medel finns enligt Riksrevisionen en utvecklingspotential i arbetet med att forskningsresultat vid myndigheterna ska komma till användning, bland annat för att möta målgruppernas behov. Riksrevisionen konstaterar dock att 63 procent av alla FoU-myndigheter saknar dokumenterade processer för hantering av jäv för externa sakkunniga och att 42 procent av myndigheterna saknar sådana dokumenterade processer för egen personal. Myndigheterna behöver bli bättre på att säkerställa och dokumentera oberoende för att inte riskera bristande förtroende för forskningsresultaten. 2.3 Administrativa rutiner för hantering av FoU-stöd Riksrevisionen noterar att många myndigheter saknar riskanalyser för FoU-verksamheten. Knappt hälften av myndigheterna uppger att de har tagit fram riskanalyser för FoU-verksamheten, antingen på övergripande nivå eller på projektnivå och endast 25 procent av myndigheterna har dokumenterade processer för riskanalys. Avsaknad av riskanalyser kan leda till att rätt kontrollåtgärder inte sätts in och att FoU-verksamheten därmed inte blir effektiv. Riskanalysen är avgörande för att effektiva kontrollåtgärder sätts in där riskerna är som störst. Riksrevisionen bedömer att den ekonomiska uppföljningen brister hos myndigheter som utlyser FoU-medel och därmed är förutsättningarna begränsade för uppföljning av upparbetade kostnader i forskningsprojekten. Fem procent av myndigheterna använder sig alltid av extern revision som kontroll av utdelade FoU-medel. Nästan 80 procent av de forskningsfinansierande myndigheterna som granskats använder aldrig extern revision för granskning av forskningsprojekt. Riksrevisionen bedömer att det kan innebära sämre hushållning med statliga medel och risk för avsteg från anslagsförordningen (2011:223). Extern revision kan ge myndigheterna ett bättre underlag för bedömning av att upparbetade kostnader är korrekt redovisade i ett projekt. Av de djupgranskade myndigheterna är det två som har intern revision av projekten och en som alltid har extern revision av alla projekt. De brister i kontrollen som Riksrevisionen funnit hos de djupgranskade myndigheterna innebär en risk för att ingångna avtal mellan forskningsfinansiär och bidragsmottagare inte efterlevs eller att medlen används till något annat än vad de är till för. Det finns enligt Riksrevisionen även risk för dubbelfinansiering av mottagaren. En majoritet av de FoU-myndigheter som utlyser forskningsmedel kräver att de sökande i ansökan ska ange om de sökt medel hos andra för samma projekt. Vissa myndigheter nöjer sig med denna typ av försäkran. Om inte forskningsfinansiären själv kontrollerar detta finns en risk för dubbelfinansiering av mottagaren. 2.4 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar regeringen att säkerställa att FoU-verksamheten vid aktuella myndigheter regelbundet utvärderas varvid ambitionsnivå och frekvens måste avgöras från fall till fall. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till de berörda FoU-myndigheterna: 1. Se till att det finns riktlinjer och en process som säkerställer och dokumenterar saklighet och opartiskhet i FoU-verksamheten. Riktlinjerna ska gälla för såväl externa personer som egen personal vid myndigheten som är delaktiga i FoU-processen 2. Genomför eller komplettera riskanalyser så att effektiva ekonomiadministrativa kontrollåtgärder av FoU-verksamheten kan sättas in. Slutligen rekommenderar Riksrevisionen de myndigheter i granskningen som utlyser FoU-medel att se över och i relevanta delar förbättra ekonomiadministrativ kontroll och uppföljning av lämnade bidrag. Extern revision som kontroll och uppföljningsmetod bör oftare övervägas. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Ett urval av de granskade myndigheterna, inklusive alla de fem djupgranskade myndigheterna har fått tillfälle att yttra sig över rapportens iakttagelser. Myndigheterna ser genomgående positivt på att deras FoU-verksamhet granskats och de avser att använda Riksrevisionens rekommendation i det egna kvalitetsarbetet. En ytterligare kommentar från några myndigheter är att med tanke på de många verksamheter som har granskats kan generella rekommendationer vara svåra att tillämpa på enskilda myndigheter. Regeringen instämmer med Riksrevisionens rekommendation att det är angeläget att FoU-verksamheten vid aktuella myndigheter regelbundet utvärderas och välkomnar därför Riksrevisionens granskning. Regeringen bedömer sammantaget att Riksrevisionens iakttagelser i flera delar kommer att kunna stärka myndigheternas arbete med att ta fram rutiner för bedömning av kvalitet och relevans, tydliga riktlinjer och processer som garanterar och dokumenterar saklighet och opartiskhet i FoU-verksamheten samt bidra till arbetet med att effektivisera den ekonomiadministrativa kontrollen av FoU-verksamheten. 3.1 Regeringens styrning av myndigheternas FoU-verksamhet kan bli mer effektiv Regeringen delar Riksrevisionens slutsats att utvärdering av FoU-verksamheten sker i alltför liten utsträckning. Regeringen har endast i ett fåtal fall gjort övergripande utvärderingar av de av Riksrevisionen granskade myndigheterna och få av myndigheterna har gjort övergripande utvärderingar av den egna verksamheten. När det gäller de fem djupgranskade myndigheterna framgår det bland annat i Riksrevisionens enkäter till de granskade myndigheterna och i de rapporter som Riksrevisionen hänvisar till att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Statens energimyndighet gör regelbundna egna utvärderingar av FoU-verksamheten. Statskontoret har på regeringens uppdrag bl.a. utvärderat Brottsförebyggande rådets FoU-satsningar (Utvärdering av satsningarna på Brottsförebyggande rådet, 2020:13). Vid Försäkringskassan görs främst utvärderingar av enskilda FoU-projekt. Naturvårdsverket har gjort övergripande utvärderingar av enskilda områden men gör inte regelbundna utvärderingar av all FoU. Övergripande utvärderingar bidrar till effektivitet och måluppfyllelse och underlättar för myndigheterna att med dessa som grund regelbundet kunna ompröva sina FoU-verksamheter. Det är därför regeringens bedömning att myndigheterna i högre utsträckning bör göra övergripande utvärderingar av sin FoU-verksamhet. Frekvens och ambitionsnivå bör avgöras från fall till fall utifrån en riskanalys, bl.a. baserad på storleken på avsättningen. Vidare instämmer regeringen i Riksrevisionens slutsats att regeringens styrning av myndigheternas FoU-verksamhet kan förbättras. Samordningen av FoU-frågor inom Regeringskansliet fokuserar på förberedelser av den återkommande forskningspolitiska propositionen och EU-relaterade forskningsfrågor och det är de stora forskningsfinansiärerna som står i fokus. Det framgår av de forsknings- och innovationspropositioner som regeringen varje mandatperiod överlämnar till riksdagen. Dessa behandlar huvudsakligen den forskning som utförs vid universitet och högskolor, och som finansieras med lärosätenas anslag för forskning och utbildning på forskarnivå och med bidrag från forskningsfinansiärerna. Den senaste övergripande granskningen av FoU-verksamheten vid övriga myndigheter gjordes 2012 (Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter, SOU 2012:20). För vissa myndigheter kan det även finnas behov av att förtydliga forskningsuppgiften, bl.a. för att säkerställa en legal grund för behandling av personuppgifter. Det är regeringens bedömning att för att Sverige ska kunna vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer är det viktigt att säkerställa att den statliga organisationen för forsknings- och innovationsfinansiering är väl anpassad till samhällsutvecklingen och fungerar på ett ändamålsenligt, kvalitativt, samordnat och kostnadseffektivt sätt. Det handlar dels om de statliga forskningsfinansiärerna, dels om övriga myndigheters forsknings- och innovationsfinansiering. Regeringen ser skäl att göra en översyn av den statliga forskningsfinansieringen. En sådan översyn skulle kunna bidra till en helhetsbild av den FoU som utförs med statliga medel som underlag till utarbetandet av forskningspolitiken och kan bidra till en effektivare samordning av FoU-verksamheten. Behovet av att regeringen samordnar FoU-verksamheternas beror dock på verksamheternas inriktning. Där behovet av styrning är mindre är också behovet av samordning från regeringen mindre. Vidare kan aktivt deltagande av myndigheterna i Vetenskapsrådets nätverk för FoU-myndigheter bidra till en ökad samordning och samarbete kring FoU på myndigheterna. Det finns stora möjligheter att genom ökad myndighetssamverkan dra nytta av lärosätenas FoU och av forskningsrådens expertis för expertgranskning av projekt, riskanalyser och ekonomisk uppföljning och därmed ge ett bättre utförande av FoU-verksamheten. Det skulle kunna utgöra ett bidrag för att följa upp den i forsknings- och innovationspropositionen (prop. 2020/21:60) noterade bristen på genomslag för svensk forskning jämfört med satsade medel. När det gäller de myndigheter som ingår i den fördjupade granskningen anser regeringen att regeringens styrning är mest omfattande när det gäller Brottsförebyggande rådet och Statens energimyndighet. Ungefär hälften av den FoU som utförs vid Brottsförebyggande rådet görs enligt regeringsuppdrag. Statens energimyndighet utför den FoU som beskrivs i de propositioner om energiforskning som presenteras för riksdagen ungefär vart fjärde år. För de tre övriga myndigheterna används resultaten framför allt som kunskaps- och kompetensuppbyggnad inom myndigheterna och sektorn. Det är därför regeringens uppfattning att styrningen av de djupgranskade myndigheterna är tillräcklig och anpassad till regeringens behov av styrning av de olika FoU-verksamheterna. Dock bör även dessa inkluderas i den övergripande översyn av den statligt finansierade FoU-verksamheten som regeringen anser att det finns skäl att genomföra. Dessa myndigheters verksamhet behöver även ingå i den helhetsbild regeringen använder som underlag för utarbetande av forskningspolitiken. 3.2 Myndigheternas processer för att säkerställa kvalitet och relevans är i huvudsak ändamålsenliga Processer för bedömning av kvalitet och relevans Riksrevisionen har i sin rapport noterat att myndigheter som utlyser FoU-medel har ändamålsenliga processer för bedömning av kvalitet och relevans men att det finns brister hos myndigheter som upphandlar FoU och hos de som utför FoU i egen regi. Det är regeringens bedömning att myndigheter som utlyser FoU-medel arbetar enligt liknande principer som forskningsråden och har ändamålsenliga processer för bedömning av projektens kvalitet. Det är regeringens uppfattning utifrån dialoger med de FoU-myndigheter som inte utlyser forskningsmedel, att även de myndigheterna i huvudsak har ändamålsenliga processer. Däremot har flertalet inte dokumenterat de processer de har för identifiering av forskningsbehov, formulering av projekt samt system för vetenskaplig granskning. I den mån sådan dokumentation saknas bör det åtgärdas. Regeringens bedömning är att de djupgranskade myndigheterna har tillfredsställande rutiner för kvalitetsgranskning. Samtliga använder externa sakkunniga med expertis inom områden som är relevanta för de ansökningar som granskas. Jäv Regeringen instämmer i Riksrevisionens slutsats att de myndigheter som bedriver FoU och de som upphandlar eller beställer FoU behöver säkerställa en opartisk hantering av FoU-stöd. Av Riksrevisionens enkät till FoU-myndigheter framgår att 79 procent av de myndigheter som utlyser FoU-medel har en dokumenterad process för att hantera jäv för egen personal medan endast en fjärdedel av de myndigheter som upphandlar forskning och de som bedriver FoU i egen regi med egna medel har sådana processer. Det är regeringens bedömning att alla myndigheter som utför, upphandlar eller utlyser FoU-verksamhet bör ha processer för att bedömningen och handläggningen av ärenden och att forskningens genomförande sker på ett opartiskt sätt samt att detta dokumenteras. När det gäller de djupgranskade myndigheterna anser regeringen att det framgår att samtliga, utom Brottsförebyggande rådet, har dokumenterade processer för att hantera jäv för externa sakkunniga och för egen personal. Brottsförebyggande rådet uppger i sitt yttrande att de med anledning av rapporten förtydligat och stärkt myndighetens arbete mot jäv genom att ta fram särskilda styrdokument i form av policy, riktlinjer och en jävsdeklaration för externa granskare och experter. Användning av resultaten Riksrevisionen konstaterar att det finns en utvecklingspotential när det gäller att resultaten kommer till användning. Regeringen instämmer i att den FoU som finansieras av de granskade myndigheterna bättre behöver komma till användning i den egna verksamheten och i sektorn där myndigheten verkar. Det är regeringens uppfattning att myndigheter som finansierar och bedriver FoU gör detta för att utveckla sin verksamhet och väljer projekt som är relevanta för de problem som myndigheten identifierat. Uppemot 80 procent av de granskade myndigheterna uppger också att de använder resultaten i verksamhet. Något färre använder resultaten för kunskaps- och kompetensuppbyggnad i sektorn. Däremot finns det alltid en möjlighet att detta kan ske i större utsträckning. Regeringen bedömer att myndigheterna bör ta tillvara den potential till ytterligare spridning av de resultat som finns. 3.3 Myndigheternas administrativa rutiner för riskanalys, uppföljning och kontroll behöver stärkas Riskanalys Riksrevisionen påtalar att många myndigheter saknar riskanalyser för FoU-verksamheten, där det med riskanalys exempelvis menas granskning av möjliga oegentligheter, om medlen inte använts till avsett syfte eller att resultat och leverans uteblir. Det är regeringens bedömning utifrån Riksrevisionens granskning att alltför få av de granskade myndigheterna dokumenterar sådana riskanalyser. När det gäller risker för att FoU-verksamheten inte når förväntade resultat kan utfallet av forskning inte förutsägas i förväg. Däremot kan en riskanalys identifiera när åtgärder behöver sättas in för att ändra projektets inriktning eller avsluta ett projekt som riskerar att inte leda till avsedd nytta. När det gäller de djupgranskade myndigheterna är det regeringens bedömning att deras riskanalyser i huvudsak är av en omfattning som är rimlig i proportion till storleken på deras FoU-verksamhet. Det är dock centralt att myndigheterna säkerställer att riskanalyserna omfattar alla nödvändiga delar. Brottsförebyggande rådets projektplaner innehåller en riskbedömning för det enskilda projektet med huvudsakligt fokus på det vetenskapliga genomförandet medan ekonomiadministrativa risker sällan lyfts fram, eftersom de enligt myndigheten bedöms vara marginella. Försäkringskassan behandlar enligt Riksrevisionen risk för oegentligheter i mycket begränsad utsträckning och det är främst jäv som Försäkringskassan beaktar. Försäkringskassan har med anledning av rapporten och de rekommendationer som getts fattat beslut om att säkerställa att de riskbedömningar och riskanalyser som görs av projekten dokumenteras. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anger att myndigheten följer upp forskningssatsningarna med lägesredovisningar och årliga mer omfattande rapporter där forskarna redovisar eventuella avvikelser. Vid behov fattar myndigheten tilläggsbeslut som reglerar avvikelserna. Riskbedömning av projekt och mottagare förekommer i begränsad utsträckning vid Naturvårdsverket. Naturvårdsverket gör riskbedömning av projekt och mottagare men instämmer i att arbetet kan behöva utvecklas för att få till än mer effektiva kontrollåtgärder i processen. Statens energimyndighet gör riskanalyser både för myndigheten och för forskningsverksamheten som även inkluderar risker för oegentligheter på ett övergripande plan. Ekonomisk uppföljning Riksrevisionen framhåller att den ekonomiska uppföljningen brister hos de myndigheter som utlyser FoU-medel. För forskningsprojekt upprättas ofta en budget innan projekten startar. Det är vanligt att finansiären därefter förlitar sig på bidragsmottagarnas mer översiktliga ekonomiska redovisningar. Även om det är regeringens uppfattning att forskare ska ha stor frihet att bedriva sin forskning behövs bättre ekonomisk uppföljning av projekten. Annars går det inte att utvärdera om forskningen på ett kostnadseffektivt sätt har bidragit till att lösa de problem som den var avsedd att lösa. Det är regeringens uppfattning att brister i ekonomisk uppföljning innebär inte bara risk för sämre hushållning med statliga medel, utan även risk för avsteg från anslagsförordningen. Myndigheter som har brister i den ekonomiska uppföljningen behöver åtgärda detta. En del av den FoU som finansieras av de myndigheter som utlyser FoU-medel bedrivs vid universitet och högskolor, där den ekonomiska redovisningen sköts centralt. Regeringen delar delvis Riksrevisionens bedömning att det finns brister i den ekonomiska uppföljningen hos de djupgranskade myndigheterna. Alla gör ekonomiska uppföljningar av FoU-verksamheten även om den varierar i omfattning. Brottsförebyggande rådet anger att de största kostnaderna i FoU-verksamheten framför allt är interna löner. En ytterligare ekonomiadministration behöver enligt myndigheten ses i relation till om det skulle ge en mer effektiv och kvalitativ verksamhet. Försäkringskassan fördelar alla sina FoU-medel till universitet och högskolor och den ekonomiska uppföljningen görs därmed av lärosätena. Försäkringskassan har med anledning av rapporten inlett ett arbete att se över rutinerna för den ekonomiska uppföljningen av projekt som beviljats medel och uppdatera villkoren i kontrakten som skrivs med projekt som beviljas medel. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har en bedömning av rimlighet i budget som en del av den vetenskapliga granskningen. Rimlighetsbedömning av budget och dokumentation av detta är något som myndigheten kommer att arbeta vidare med för att utveckla den delen av hanteringen. Naturvårdsverket uppger att myndigheten har riktlinjer och mallar för ekonomisk rapportering men uppger samtidigt att detaljerade ekonomiska uppföljningar är resurskrävande och att det har inletts ett arbete med att se över vad som är rimligt och möjligt. Statens energimyndighet uppger att de gör ekonomisk uppföljning av finansierade projekt i likhet med den som görs av forskningsråden. Regeringen instämmer med Brottsförebyggande rådet och Naturvårdsverket att när det gäller satsningar av de storleksordningar som dessa myndigheter gör behöver kostnaden för kontrollinsatsen även ses i relation till projektens storlek. Dubbelfinansiering Riksrevisionen påtalar att det finns risk för dubbelfinansiering av mottagaren och att det finns brister i kontrollen av detta. Regeringen tolkar denna iakttagelse som att Riksrevisionen avser finansiering från olika källor för samma eller liknande ändamål. Vidare tolkar regeringen att det huvudsakliga skälet till att sådan finansiering kan vara problematisk är att statliga medel används ineffektivt. Alla myndigheter som fördelar FoU-medel har villkor om att mottagare måste informera om de får finansiering även från andra källor. Däremot är kontrollen begränsad. Några myndigheter kontrollerar med andra finansiärer innan utbetalning sker, men huvuddelen verkar endast förlita sig på vad de sökande rapporterar. Exempelvis anger de djupgranskade myndigheterna i avtalsvillkoren att bidragssökande som beviljas medel förbinder sig att anmäla erhållna bidrag från andra finansiärer för samma eller liknande ändamål. Om detta sker, eller om det upptäcks att sådant inte har rapporterats, prövas ärendet på nytt och medlen kan helt eller delvis dras in. Det är emellertid svårt att kontrollera om detta sker. Sökande kan ha flera projekt finansierade från olika källor som överlappar varandra utan att vara identiska. I sådana fall är det inte nödvändigtvis fråga om en ur effektivitetssynpunkt problematisk finansiering. Det är något som behöver bedömas från fall till fall utifrån en vetenskaplig granskning. Detta är i många fall resurskrävande för myndigheten. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser exempelvis att för att göra en sådan kontroll under pågående eller avslutade projekt skulle det kräva långtgående åtgärder som är oproportionerliga sett till omfattningen av den FoU som får stöd av myndigheten. För att undvika dubbelfinansiering behöver finansiärerna i samband med att ansökan handläggs ha nära kontakt med varandra i samband med beslut om stöd och jämföra vilka projekt som får finansiering. I stor utsträckning sker sådan samordning redan. Revision Riksrevisionen observerar att nästan 80 procent av de forskningsfinansierande myndigheterna inte använder extern revision för granskning av forskningsprojekt. Det är regeringens uppfattning att FoU-verksamheter vid statliga myndigheter regelbundet bör granskas som del av den interna revisionen som myndigheterna utför. Om det är möjligt och rimligt sett till omfattningen av satsningarna bör FoU-verksamheten även granskas av externa revisorer. När det gäller de djupgranskade myndigheterna är det regeringens uppfattning att den ekonomiska revisionen är tillfredsställande i relation till omfattningen av deras FoU-verksamhet även om revisionen huvudsakligen är intern. Brottsförebyggande rådet påpekar att deras FoU sker inom myndigheten och att kostnaderna är därmed interna och granskas tillsammans med myndighetens övriga räkenskaper. Den FoU som finansieras av Försäkringskassan granskas av de lärosäten där forskningen utförs. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap uppger att internrevisionen granskar även FoU-verksamheten. Även hos Naturvårdsverket inkluderas FoU-verksamheten i den interna revisionen. Myndigheten påpekar att externa revisioner är resurskrävande i relation till omfattningen av FoU-finansiering. Myndigheten har dock som följd av Riksrevisionens iakttagelse påbörjat ett arbete med att se över vad som är rimligt och möjligt. Statens energimyndighet som har avsevärt större budget för FoU än de övriga djupgranskade myndigheterna uppger att de regelmässigt genomför externa revisioner av den FoU som får stöd. 3.4 Riksrevisionens övergripande slutsats Sammanfattningsvis instämmer regeringen, när det gäller de granskade myndigheterna, delvis i Riksrevisionens övergripande slutsats att statens FoU-verksamhet inte fungerar tillräckligt effektivt eftersom vissa förutsättningar för att säkerställa kvalitet och hushållning med statens resurser saknas. Myndigheter som utlyser FoU-medel har processer som är i linje med de som tillämpas vid forskningsråden och har därmed system för att säkerställa kvalitet även om det i vissa fall finns brister avseende ekonomisk redovisning och riskanalys. När det gäller myndigheter som upphandlar FoU är det endast 40 procent som har en dokumenterad process för bedömning av kvalitet och relevans. Regeringen har angett att samtliga myndigheter som bedriver eller finansierar forskning bör ha en effektiv och tillfredsställande kvalitetssäkringsprocess avseende den vetenskapliga kvaliteten (prop. 2012/13:30 s. 167-170). Regeringen bedömer därför att myndigheter som upphandlar FoU bör ha en dokumenterad process för bedömning av kvalitet och relevans. Huvuddelen av statens investeringar i FoU avsätts till universitet och högskolor med finansiering från lärosätenas anslag eller från de externa statliga finansiärerna. För den FoU som utförs med dessa medel finns enligt regeringens bedömning etablerade processer för samordning, granskning och ekonomisk uppföljning. Andra myndigheter än forskningsråden som utlyser FoU-medel har, vilket Riksrevisionen konstaterat, liknande processer som forskningsråden. Det är regeringens bedömning att dessa processer även till stor del bör kunna tillämpas av myndigheter som upphandlar FoU-verksamhet och myndigheter som utför FoU-verksamhet. Det skulle bidra till att säkerställa kvaliteten vid dessa myndigheter och därmed ge ett bättre nyttjande av resurserna. 3.5 Riksrevisionens rekommendationer Regeringen instämmer med Riksrevisionens slutsats att utvärdering av statens FoU-verksamhet sker i alltför liten utsträckning och med rekommendationen att regeringen bör säkerställa att FoU-verksamheten vid de aktuella myndigheterna regelbundet utvärderas. När det gäller Riksrevisionens rekommendation till myndigheterna utgår regeringen från att Riksrevisionens rapport kommer att vara ett värdefullt underlag för myndigheternas fortsatta kvalitetsarbete. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Med anledning av Riksrevisionens rekommendation till regeringen att säkerställa att FoU-verksamheten vid aktuella myndigheter regelbundet utvärderas noterar regeringen följande. Regeringen delar uppfattningen att dess styrning ska vara verksamhetsanpassad och samordnad. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att samordningen av myndigheternas FoU-verksamhet mellan departementen kan förbättras. Nu fokuserar samordningen av FoU-frågor inom Regeringskansliet på de stora forskningsfinansiärerna och inte på de FoU-myndigheter som omfattas av Riksrevisionens granskning. Det finns därmed, vilket också påpekas av Riksrevisionen en risk att synergieffekter inte tas tillvara. Det leder också till att det inte går att få en samlad bild av all statligt finansierad FoU. Det är regeringens avsikt att säkra en bättre överblick över den FoU som finansieras av staten och att detta inkluderar alla myndigheter som utför, upphandlar, beställer och finansierar FoU. I propositionen Forskning, frihet, framtid - kunskap och innovation för Sverige (prop. 2020/21:60, s. 61) anför regeringen att det finns skäl att göra en översyn av den statliga forskningsfinansieringen som inkluderar dels de statliga forskningsfinansiärerna, dels övriga myndigheters forsknings- och innovationsfinansiering. Riksrevisionens iakttagelser talar också för att en sådan översyn ska göras brett och inkludera alla myndigheter som utlyser, upphandlar och egenfinansierar FoU. Regeringen instämmer med Riksrevisionens bedömning att en sådan översyn kan bidra till ökad samordning av styrningen vilket ökar möjligheterna att ta tillvara synergier och minska risken för oönskade överlapp mellan olika FoU-myndigheter. En helhetssyn på all FoU som bedrivs med statliga medel ger regeringen bättre möjligheter att utforma forskningspolitiken så att den både bidrar till de forskningspolitiska målen och till politiska mål inom olika samhällssektorer som motiverar myndigheternas FoU-verksamhet. FoU-verksamheten är viktig för att myndigheterna ska kunna fullgöra sina uppgifter. FoU-myndigheter utanför universitets- och högskolesektorn är också betydelsefulla för kunskapsförsörjningen i samhället och bidrar till en mångfald i forskningslandskapet. I flera fall förvaltar de resurser som är viktiga för högre utbildning och för forskning inom universitets- och högskolesektorn. Resultatet av den översyn som regeringen ser skäl att genomföra kan även bli ett underlag för myndigheternas fortsatta egna utvärderingar av sin FoU-verksamhet i syfte att säkerställa kvalitet, relevans och att god praxis följs. Myndigheterna kan samverka med forskningsråden för att dra nytta av deras expertis för granskning av kvalitet och relevans, system för att garantera oberoende och opartiskhet samt ekonomisk uppföljning. När det gäller frågan om dubbelfinansiering och extern revision har flera myndigheter påpekat att det innebär att stora resurser behöver avsättas. En större samverkan mellan FoU-finansiärer som kan möjliggöras av en översyn kan även bidra till att myndigheter som avsätter en mindre andel av sina resurser för FoU kan få ökad kontroll av dubbelfinansiering och i större utsträckning samverka om extern revision av FoU-verksamheten. En risk- och konsekvensanalys bör göras innan en myndighet beslutar att själv öka kontroll av eventuell dubbelfinansiering eller att använda extern revision. Detta för att säkerställa att de ökade kostnaderna är motiverade. När det gäller Riksrevisionens rekommendationer till myndigheterna avser regeringen ha dialog med myndigheterna om deras inställning till rekommendationerna, hur de avser att agera och hur dessa åtgärder påverkar myndigheternas FoU-verksamhet. I dessa dialoger kommer regeringen ha ett särskilt fokus på de brister som Riksrevisionens påtalar i sin rapport. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 september 2021 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Bolund, Johansson, Baylan, Hultqvist, Andersson, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Lindhagen, Hallberg, Nordmark, Micko, Stenevi, Olsson Fridh Föredragande: statsrådet Ernkrans Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statliga myndigheters FoU-verksamhet