Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 4 december 1996 Thage G Peterson Ines Uusmann (Kommunikationsdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Regeringen föreslår i propositionen en utveckling av transportinfrastrukturen som skall främja ett miljöanpassat och trafiksäkert transportsystem och bidra till tillväxt och sysselsättning i alla delar av landet. Denna inriktning föreslås ligga till grund för trafikverkens infrastrukturplaner för perioden 1998–2007. Regeringen föreslår vidare att 190 miljarder kronor skall användas för att förverkliga inriktningen under perioden. Av dessa medel skall 98,5 miljarder kronor användas för nyinvesteringar och förbättringar av befintlig infrastruktur, främst vägar och järnvägar. 83 miljarder kronor föreslås användas för drift- och underhållsåtgärder. Resterande 8,5 miljarder kronor används för infrastrukturanknutna åtgärder som kan minska vägtrafikens miljöpåverkan och öka dess trafiksäkerhet. Särskilda bidrag föreslås för att stimulera miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder inom kommunal väghållning samt trafikhuvudmännens åtgärder för att anpassa kollektivtrafiken till de funktionshindrades behov. Infrastrukturen på den nationella nivån planeras i nationella planer för vägar och järnvägar. På regional nivå föreslås en ny form för länsbaserad regional investeringsplanering av samtliga trafikslag och med såväl statliga, kommunala som privata aktörer. Länsstyrelserna, eller i förekommande fall regionala självstyrelseorgan, ges ansvaret att förankra och samordna regionala infrastrukturåtgärder i en s.k. länsplan så att den nationella inriktningen uppnås på regional nivå. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Ärendet och dess beredning 6 3 En planprocess för ökad måluppfyllelse 7 3.1 Behovet av en effektiv målinriktad planering 7 3.2 Infrastrukturåtgärder och framtida trafikpolitik 8 3.3 En samordnad investeringsplanering 10 3.4 En länsbaserad regional investeringsplanering. 11 3.5 Ett förbättrat beslutsunderlag 17 3.6 Pågående arbete i EU m.m. 19 4 Inriktning för transportinfrastrukturen 1998–2007 21 4.1 En sammanvägd inriktning 21 4.2 En stark och pålitlig infrastruktur för näringslivet 26 4.2.1 En förutsättning för ökad tillväxt och sysselsättning 26 4.2.2 Ökad transportkvalitet på väg och järnväg 30 4.3 En jämnare regional fördelning av infrastrukturåtgärder 33 4.4 Aktiv miljöanpassning av transportinfrastrukturen 37 4.4.1 En inriktning mot ett miljöanpassat transportsystem 37 4.4.2 Kretsloppsanpassning av infrastrukturen 40 4.4.3 Minskade risker för mark och vatten 42 4.4.4 Minskat buller invid trafikinfrastrukturen 43 4.4.5 Infrastrukturens intrångs- och barriäreffekter 52 4.5 Högsta ambition inom trafiksäkerheten 54 5 Medel för infrastrukturåtgärder 57 5.1 Anslagsfinansierade väg- och järnvägsåtgärder 57 5.2 Alternativ finansiering av väg- och järnvägsåtgärder 63 5.3 Sjöfartens planerade investeringar i infrastruktur 66 5.4 Luftfartens planerade investeringar i infrastrukturen 68 6 Regionala planeringsförutsättningar 70 6.1 Användningen av den regionala planeringsramen 70 6.2 Förbättrat regionalt väg- och järnvägsnät 72 6.3 Förbättrad miljö och trafiksäkerhet 73 6.4 Satsning på regional kollektivtrafik 74 6.5 Bidrag till ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken 76 7 Nationella planeringsförutsättningar 80 7.1 Investeringar i nationella stamvägar 80 7.2 Nya förutsättningar med transportinformatik 82 7.3 Investeringar i stomjärnvägar 84 7.4 Vissa infrastrukturprojekt 85 7.4.1 Förslag och bedömningar i sammandrag 85 7.4.2 Citytunneln i Malmö och godstrafikåtgärder i Skåne 86 7.4.3 Ökad spårkapacitet i Stockholm m.m. 86 7.4.4 Botniabanan 90 7.4.5 Götalandsbanan m.m. 92 7.4.6 Inlandsbanan 94 7.4.7 Plansamarbete med Norge 94 Bilaga 1 Remissinstanser som yttrat sig över Kommunikations- kommitténs delbetänkande, Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1996:26). 96 Bilaga 2 Den nuvarande regionala planerings- och budget- processen 98 Bilaga 3 Vägverkets regionindelning 99 Bilaga 4 Den nya regionala planerings- och budgetprocessen 100 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 december 1996 101 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1. godkänner en ny regional planeringsprocess som omfattar samtliga trafikslag (avsnitt 3.4), 2. godkänner en inriktning som innebär att åtgärderna i infrastrukturen under åren 1998–2007 skall – bidra till tillväxt och sysselsättning i alla delar av landet, – leda till förbättrad transportkvalitet genom en förbättrad befintlig trafikinfrastruktur, – öka infrastrukturens miljöanpassning, – minska störningar från trafikbuller, – utformas med utgångspunkt från högsta ambition för trafiksäkerheten (avsnitt 4), 3. godkänner att den finansiella planeringsramen för perioden 1998– 2007 skall användas enligt följande: – 30,5 miljarder kronor för investeringar i nationella stamvägar, – 36 miljarder kronor för investeringar i stomjärnvägar, – 32 miljarder kronor för investeringar i regional transportinfra- struktur, – 56 miljarder kronor för drift och underhåll av statliga vägar, – 27 miljarder kronor för drift och underhåll av statliga järnvägar samt – 8,5 miljarder kronor för kompletterande åtgärder inom miljö- och trafiksäkerhetsområdena (avsnitt 5.1), 4. godkänner att planeringsramen för investeringar i regionala infrastrukturåtgärder skall användas för: – investeringar och förbättringsåtgärder i statliga vägar som inte är nationella stamvägar, – investeringar och förbättringsåtgärder i statliga järnvägar som inte är stomjärnvägar, – bidrag till investeringar i regionala kollektivtrafikanläggningar inkl. kommunala flygplatser och kajanläggningar, – bidrag till kommunala väghållare för fysiska åtgärder eller transportinformatik för förbättrad miljö eller ökad trafiksäkerhet, – bidrag till trafikhuvudmän för åtgärder som ökar tillgängligheten till kollektivtrafiken för funktionshindrade resenärer (avsnitt 6), 5. godkänner att följande särskilda projekt skall inrymmas inom planeringsramen för stomjärnvägar: – delfinansiering av Citytunneln i Malmö – utbyggnad av fyra spår mellan Södermalm och Årsta i Stockholm, – ytterligare ökad spårkapacitet genom centrala Stockholm, – upprustning av Ådalsbanan mellan Sundsvall och Nyland, – ökad kapacitet på järnvägen mellan Göteborg och Kornsjö (avsnitt 7.4), 6. godkänner att åtgärder skall inrymmas i planeringsramen för investeringar i nationella stamvägar för att inom planperioden ge väg E 6 mellan Rabbalshede och den planerade avgiftsfinansierade sträckan vid Svinesund en standard motsvarande 13-metersväg (avsnitt 7.4), 7. bemyndigar regeringen att utnyttja anslagsmedel från planeringsramarna för bidrag till samfinansieringsprojekt med privata intressenter (avsnitt 5.2). 2 Ärendet och dess beredning Riksdagen har uttalat (bet. 1993/94:TU16) att en utgångspunkt för investeringsplaneringen måste vara en helhetssyn på trafiksystemet och att, vid sidan av väg- och järnvägsinvesteringar, övriga trafikslag på ett bättre sätt borde integreras i planeringsprocessen. Vidare begärde riksdagen att en kommission skulle tillsättas för att utarbeta en nationell plan för kommunikationerna i Sverige. Utgångspunkten skulle därvid vara att investeringarna skall ges en sådan inriktning att vi kan uppnå ett miljöanpassat transportsystem som samtidigt bidrar till ökad välfärd och tillväxt. Planen skulle vidare innehålla förslag till långsiktig finansiering av kommunikationerna. Med anledning av riksdagens uttalanden beslutade regeringen i december 1994 att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utarbeta en nationell kommunikationsplan. Kommittén, som antog namnet Kommunikationskommittén (K 1995:01), fick i uppdrag att lämna dels ett förslag till inriktning av infrastrukturinvesteringarna för åren 1998–2007, dels ett underlag till ett trafikpolitiskt beslut. Regeringen beslutade senare också att trafikverken och vissa andra statliga myndigheter skulle biträda Kommunikationskommittén med underlagsmaterial. Den 1 mars 1996 lämnade Kommunikationskommittén ett delbetänkande, Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1996:26), med förslag till inriktning av åtgärder i transportinfrastrukturen och försök med ökad politisk förankring av de regionala infrastrukturplanerna. I betänkandet presenterades också de alternativa inriktningar som hade varit en utgångspunkt för kommitténs förslag. Kommunikationskommitténs betänkande har remissbehandlats. Remissinstansernas yttranden finns tillgängliga i Kommunikationsdepartementet (dnr K96/854/3). En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 1. Regeringen uppdrog också åt trafikverken och Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) att utföra fördjupade analyser av underlaget till Kommunikationskommittén, bl.a. i enlighet med de önskemål som kommittén framfört i betänkandet. Uppdraget redovisades i september 1996. Regeringen uppdrog också till SIKA att göra en studie om den internationella transportutvecklingen vilken redovisades i augusti 1996. Kommunikationsdepartementet har också inhämtat särskilda underlag om kulturmiljöeffekter av transportinfrastruktur, om kretsloppsanpassning av väg- och banhållningen, om väginformatik, om länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen (SOU 1996:142) samt om Götalandsbanan, Botniabanan (SOU 1996:95), Citytunneln i Malmö och trafiklösningar i Stockholm (bl.a. SOU 1996:121). Samtliga dessa underlag har remissbehandlats. 3 En planprocess för ökad måluppfyllelse 3.1 Behovet av en effektiv målinriktad planering Regeringens bedömning: Kraven på trafikinfrastrukturen blir alltmer komplexa, samtidigt som behovet av samordning accentueras. Därför ökar behovet av en väl fungerande planering av trafikens infrastruktur. Den långsiktiga planeringen av åtgärder i infrastrukturen syftar till att öka den trafikpolitiska måluppfyllelsen. Vilka åtgärder som skall komma till genomförande och när detta skall ske bestäms inom ramen för trafikverkens långsiktiga planering med utgångspunkt från riksdagens beslut till följd av denna proposition. Skälen för regeringens bedömning: Investeringar i transportinfra- struktur är långsiktiga åtgärder med en förväntad livslängd på mellan 40 och 60 år. Väg- och järnvägsnäten är samtidigt mycket omfattande. Det krävs därför omfattande investeringar under flera år för att skapa påtag- liga förändringar av transportsystemens funktion. Luftfart och sjöfart är mer anpassningsbara, men har liknande låsningar i flygplatser och hamn- anläggningar. Valet av vilka infrastrukturåtgärder som skall komma till genom- förande måste grundas på en bedömning av åtgärdernas långsiktiga posi- tiva och negativa effekter. Det är oftast omöjligt att ta bort eller flytta viktigare infrastrukturåtgärder som investeringar i motorvägar, järnvägar, hamnar och flygplatser, om utfallet av de långsiktiga effekterna skulle vara mindre positivt än väntat. Anläggningar som väl fyller samhällets behov kan å andra sidan föranleda en stor mängd följdinvesteringar och lokalt få stor betydelse för samhällsutvecklingen eller miljön under en lång period. Större investeringar i infrastrukturen bör planeras utifrån ett brett samhällsperspektiv och samordnas med utvecklingen inom andra samhällssektorer. Samtidigt är de framtida förutsättningarna svårförutsägbara. Näringslivet och arbetstagarna blir alltmer lättrörliga och det är därför nödvändigt att ny infrastruktur tillsammans med den befintliga kan utgöra ett robust system, dvs. att den är användbar vid flera olika tänkbara utvecklingsvägar. Regeringen ser infrastrukturen som en del av de i dag givna förutsättningarna för samhällets utveckling, runt vilka det övriga samhällsbyggandet sker. En väl utvecklad planering och samordning är därför fundamental. Behovet av en utvecklad planering gäller inte bara infrastrukturåtgärder utan är även önskvärd för förändringar i andra samhällssektorer som inverkar på transportbehoven. En väl utförd planering och utformning av investeringsåtgärder är en lång process som inte kan forceras. Därefter vidtar en ofta flerårig byggnadsperiod. Eftersom tillskapandet av ny infrastruktur tar flera år bör riksdagsbesluten för användningen av medlen under budgetåret kom- pletteras med långsiktig planering. Utgångspunkten för det långsiktiga planeringsarbetet bör vara väl preciserade mål för vad samhället vill uppnå med transportsystemet och en strategi för hur dessa egenskaper i transportsystemet skall kunna utvecklas. Bedömningar av den totala effektbilden och av den samhällsekonomiska lönsamheten är viktiga instrument för att i en komplex planeringssituation finna de effektivaste åtgärderna för att uppnå målen. Regeringen föreslår i denna proposition hur planeringen av infrastruk- turåtgärder under perioden 1998–2007 bör inriktas. Inriktningen läggs fast genom principer för den långsiktiga planeringsprocessen, genom inriktningsmål och finansiella ramar samt genom planeringsförutsätt- ningar för vissa projekt. Under arbetet med denna proposition har såväl regeringen som Kom- munikationskommittén och trafikverken mottagit utredningar, skrivelser och opinionsyttringar rörande specifika frågor om transportinfrastruk- turen i vissa regioner. Vidare har företrädare för olika regioner eller in- tressen uttalat sig för eller emot specifika projekt. Det är naturligt att lokala och regionala företrädare önskar få projekt genomförda som har stor lokal eller regional betydelse. Utgångspunkten för de anförda förslagen i propositionen är dock ett nationellt trafikpoli- tiskt perspektiv. Det är regeringens avsikt att så långt möjligt styra ge- nom mål och medel i detta sammanhang. I de fall enskilda projekt är relevanta utifrån de här uppställda förutsättningarna, och avser statliga vägar eller järnvägar, skall de tas upp i den fortsatta långsiktiga planeringen av infrastrukturåtgärder som Banverket, Vägverket och länsstyrelserna kommer att bedriva under år 1997. Den fysiska planeringen och utformningen av de enskilda åtgärderna är en separat process som bedrivs i särskild ordning och enligt särskilda regelverk. 3.2 Infrastrukturåtgärder och framtida trafikpolitik Regeringens bedömning: Infrastrukturinriktningen för perioden 1998–2007 bör basera sig på 1988 års trafikpolitik och samtidigt beakta de tankar om en utvecklad trafikpolitik som Kommunikationskommittén har presenterat. Den satsning på utbyggd transportinfrastruktur som beslutades av riksdagen år 1993 kommer till största delen att fullföljas. Kommunikationskommittén: I direktiven till Kommunikationskommittén anges att kommittén först skall lämna ett delbetänkande om infrastrukturen och därefter ett om övriga trafikpolitiska överväganden. Kommittén har i delbetänkandet analyserat infrastrukturens betydelse i olika trafikpolitiska sammanhang och utifrån en trafikpolitisk bakgrund kommit fram till ett förslag om inriktning av transportinfrastrukturen. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har anmärkt på den omvända eller ologiska ordningen för de uppgifter som ålagts Kommunikationskommittén enligt direktiven. Skälen för regeringens bedömning: Det finns ett samband mellan investeringar i infrastruktur och trafikpolitiken i stort. Generella trafikpolitiska åtgärder kan påverka hur gynnsamma åtgärder i infrastrukturen blir. Infrastrukturåtgärder kan i viss mån vara utbytbara mot andra trafikpolitiska åtgärder. Ofta är dock infrastrukturåtgärder ett otillräckligt instrument för att uppnå de trafik- och miljöpolitiska målen. Satsningar på infrastrukturåtgärder måste kompletteras med satsningar på fordons- och trafikrelaterade åtgärder. De effektivaste åtgärderna för minskade utsläpp och ökad trafiksäkerhet ligger exempelvis inte inom infrastrukturområdet. Investeringar i vägar påverkar i dag vägtrafikens omfattning och avgasutsläppens storlek i begränsad utsträckning, även om effekterna kan vara större lokalt. Kapaciteten och framkomligheten i det statliga vägnätet är på nästan alla håll redan så god att ytterligare väginvesteringar inte märkbart kommer att påverka valet av färdsätt. Inte heller kan investeringar i nya järnvägar generellt påverka valet av bilen som färdsätt i någon nämnvärd omfattning. Vägtrafikens volym regleras i hög grad av andra faktorer. Förändringar av transportinfrastrukturen kan emellertid sammantaget med andra strukturförändringar i samhället leda till ökad vägtrafik om avstånden mellan olika målpunkter ökar och om det inte skapas alternativ till personbilsanvändning. På lång sikt finns det enligt regeringen möjligheter att minska behovet av transporter genom att förbättra tillgänglighet och närhet till service och arbetsplatser samt genom att öka integreringen av trafik-, bebyggelse- och markanvändningsplanering. Regeringen är därutöver väl medveten om att satsningar på infrastrukturen bör samordnas med statliga åtgärder för att utveckla trafikeringen och förbereder därför ytterligare förslag till riksdagen i detta avseende. Regeringen avser att i början av år 1998 lägga fram en proposition om en ny trafikpolitik. Kommunikationskommittén har i uppdrag att lämna underlag till en sådan proposition i sitt slutbetänkande den 1 mars 1997. Redan i sitt delbetänkande ”Ny kurs i trafikpolitiken” presenterade Kommunikationskommittén tankar om hur trafikpolitiken kan utvecklas mot ytterligare miljöanpassning och ökad trafiksäkerhet. Regeringen avser dock inte att föregripa en ny trafikpolitik i denna proposition. De långsiktiga planerna för väg- och järnvägsåtgärder är 10- åriga på såväl nationell som regional nivå. De nu gällande planerna omfattar investeringar för perioden 1994–2003. Planerna revideras vart fjärde år. De långsiktiga planer som denna proposition är ett underlag för kommer att avse åren 1998–2007. Nästkommande period blir 2002– 2011. För att klara den demokratiska förankringen och tillgodose kraven på kvalificerat underlagsmaterial krävs det att en revidering av de långsiktiga infrastrukturplanerna föregås av en planprocess på 3–4 år. Arbetet med att utforma de reviderade infrastrukturplaner som skall gälla från år 2002 bör därför påbörjas omedelbart efter det att den nya trafikpolitiken beslutats i riksdagen. Förslag till ny inriktning utarbetas under åren 1998 och 1999. Ett nytt inriktningsbeslut för infrastrukturen bör läggas fram för riksdagen senast år 2000. De långa ledtiderna i planeringsprocessen medför att infrastruktur- planen åren 1998–2007 under några år både måste bygga på 1988 års trafikpolitik och samtidigt beakta de tankar om en utvecklad trafikpolitik som Kommunikationskommittén har presenterat i sitt delbetänkande. På grund av investeringarnas långsiktiga karaktär påverkar redan beslutade åtgärder nästkommande planperiod. En stor del av investeringarna som riksdagen beslutade om år 1993 (prop. 1993/94:176, bet. 1993/94:TU30, rskr. 1993/94:434) kommer att vara färdigställda eller påbörjade år 1998. 3.3 En samordnad investeringsplanering Regeringens bedömning: En mellan trafikslagen samordnad investeringsplanering ger ökade förutsättningar att nå de trafikpolitiska målen. Samordning bör även ske med kommunala och privata infrastrukturägare. Kommunikationskommittén: Kommunikationskommitténs betänkande ”Ny kurs i trafikpolitiken” baseras på analyser av transportmarknaden för såväl sjö- och luftfart som väg- och järnvägstrafik. De åtgärder som föreslås gäller emellertid endast statliga vägar och järnvägar. Kommittén redovisar dock de investeringar som planeras ske för sjö- respektive luftfartens infrastruktur. Åtgärder på kommunala vägar behandlas inte. Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna anser att sjöfart och luftfart glömts bort i kommitténs utredning. Det är främst myndigheter och intresseorganisationer inom sjö- och luftfart samt några länsstyrelser som påpekat denna brist i kommitténs utredning. Sjöfartsverket anser att det är en betydande nackdel att sjöfartens roll som en del i en kombinerad transportkedja inte har behandlats i betänkandet. Luftfartsverket tycker att det borde vara naturligt att redan i ett inriktningsplaneringsskede beakta sjö- och luftfartens infrastruktur. I annat fall går helhetssynen förlorad och risken för snedfördelning av tillgängliga resurser förstärks. Länsstyrelsen i Gotlands län anser att den nya kursen i trafikpolitiken omfattar en sedvanlig koncentration på vägar och järnvägar. Flyg och sjöfart berörs knappt, vilket kan få negativa effekter på den regionala balansen. Skälen för regeringens bedömning: Sjöfarten och flyget svarade enligt 1993 års nationalräkenskaper för drygt en tredjedel av det samlade produktionsvärdet i transportsektorn. Verksamheten bedrivs enligt 1988 års trafikpolitiska beslut nästan helt med krav på full kostnadstäckning. Därmed har sjöfarten och flyget andra principer för den ekonomiska styrningen och finansieringen av infrastrukturen än järnvägen och vägtransporterna, där de dominerande delarna av infrastrukturens utbyggnad och underhåll finansieras genom anslag. Till en del skiljer sig också de faktorer som är styrande för beslut om infrastrukturinvesteringar mellan transportslagen. Även om politiska överväganden, t.ex. regionalpolitik, näringspolitik, miljöpolitik, finns med vid planeringen inom samtliga transportslag är inslaget av företagsekonomiska överväganden jämförelsevis större inom luftfart och sjöfart, som en följd av deras finansieringsform. Prioriteringar av investeringar i statliga vägar och järnvägar sker å andra sidan jämförelsevis mest renodlat efter samhällsekonomiska principer. Investeringar i kommunala infrastrukturanläggningar som flygplatser, hamnar och gator beslutas vanligtvis utifrån politiska överväganden, exempelvis kan hamnar och flygplatser vara regionalpolitiskt betydelsefulla. I grunden är dock dessa anläggningar beroende av finansiering genom intäkter. Det finns andra faktorer som skiljer sjöfart och flyg å ena sidan och landburna transporter å den andra. Både sjöfarten och flyget har en stark internationell prägel och påverkas i hög grad av internationella regelsystem. De största investeringskostnaderna ligger i fartyg och flygplan medan infrastrukturkostnaderna är förhållandevis små. Sjö- och luftfart är emellertid beroende av de vägar och järnvägar som går till hamnar och flygplatser. Vidare är beroendet av terminaler och omlastningspunkter större än för väg- och tågtrafik. En ökad samordning mellan transportslagens långsiktiga infrastrukturplanering är därför nödvändig för att skapa ett effektivt transportsystem där möjligheterna i samtliga transportslag utnyttjas fullt ut. En sådan ökad samordning bör dock även ta hänsyn till affärsverkens behov av marknadsanpassning och kräver inte att de grundläggande förutsättningarna för affärsverken förändras. Även om det har utförts en avancerad samordnad analys av hela transportmarknaden inkl. sjö- och luftfart som grund för förslagen i denna proposition berör förslagen i huvudsak vägar och järnvägar. Den målstyrning som nedan beskrivs för trafikens infrastruktur under planperioden 1998–2007 avser av detta skäl i större utsträckning väg- och bansektorernas planering. I tillämpliga delar bör dock riktlinjerna även ligga till grund för den mer långsiktiga planeringen inom sjöfarten och luftfarten. 3.4 En länsbaserad regional investeringsplanering Regeringens bedömning: Den regionala investeringsplaneringen bör förnyas för att få en ökad förankring i samhället. Samtidigt behöver de olika aktörernas roller förtydligas. Trafikverken, kommunerna och andra aktörer med ansvar för transportinfrastrukturen bör ges möjlighet till ökad samordning av sina planer. Den nya regionala planeringsprocessen bör följas upp och utvärderas. Regeringens förslag: Åtgärder i regional och lokal infrastruktur skall samordnas och förankras i en länsplan. En länsövergripande beredning av länsplanerna skall ske inom vilken fördelningen av medel mellan länen beslutas. Länsplanen skall fastställas av länsstyrelsen eller, i förekommande fall, av regionala självstyrelseorgan. Nuvarande regionala infrastrukturplanering: Huvudansvaret för den nuvarande regionala infrastrukturplaneringen delas mellan Vägverket och länsstyrelserna. Vägverket ansvarar för upprättandet och godkännandet av s.k. regionala väghållningsplaner, som omfattar mål för standard, inriktning av byggande och drift samt ekonomiska ramar och åtgärder för statliga riks- och länsvägar som inte ingår i det nationella stamvägnätet. Länsstyrelserna ansvarar för upprättandet och fastställandet av s.k. länstrafikanläggningsplaner (LTA-planer), som omfattar investeringar i länsvägar, regionala kollektivtrafikanläggningar, länsjärnvägar och åtgärder på stomjärnvägar som är föranledda av regional tågtrafik. Med kollektivtrafikanläggningar avses hållplatser, terminaler samt kommunala flygplatser och kajanläggningar. Vägverket beslutar om den länsvisa fördelningen av LTA-anslaget. I de båda planeringsprocesserna ges trafikverk, länsstyrelser, kommuner, näringsliv, trafikhuvudmän m.fl. möjlighet att lämna sina synpunkter. Vägverket har skapat en regional organisation med sju väghållningsregioner för att stärka samordningen och höja kompetensen i en för transportplanering funktionell geografisk indelning. En översiktlig figur över den nuvarande regionala planerings- och budgetprocessen finns i bilaga 2. Kommunikationskommittén föreslår i sitt delbetänkande, Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1996:26), en försöksverksamhet i fyra län med regional hantering av infrastrukturfrågor. I Skåne och Stockholms län föreslås att ansvaret för att upprätta och fastställa planer för länstrafikanläggningar (LTA) flyttas från länsstyrelserna till Skånestyrelsen respektive Stockholms läns landsting, i syfte att stärka den politiska förankringen av infrastrukturplaneringen. I Jämtlands och Västernorrlands län föreslås försöksverksamheten inriktas på att stärka länens inflytande över användningen av medel för vissa förbättringsåtgärder på länsvägarna. Regeringen har i prop. 1996/97:36 om Den regionala samhällsorganisationen, föreslagit försök med ändrad regional ansvarsfördelning i syfte att stärka det demokratiska inflytandet i de frågor som rör den regionala utvecklingen. I propositionen föreslås bl.a. att ansvaret för att upprätta LTA-planer eller motsvarande planer överförs på försök från länsstyrelserna till regionala självstyrelseorgan i Skåne, Kalmar och Gotlands län. Kommunikationskommitténs förslag rörande vilka medel som skall hanteras regionalt behandlas i avsnitt 6. Länsstyrelse- och trafikutredningens förslag: Den s.k. Länsstyrelse- och trafikutredningen (K 1996:02) tillsattes den 21 december 1995 för att bl.a. göra en översyn av länsstyrelsens roll vad gäller områdena fordon, trafik och infrastruktur. Utredaren har i ett delbetänkande, Länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen (SOU 1996:142), presenterat förslag angående länsstyrelsernas roll inom infrastrukturplaneringen. I utredningen framhålls att den nuvarande planeringsordningen innebär en oklar fördelning av ansvar och roller mellan framför allt Vägverket och länsstyrelsen och att länsstyrelsernas ansvar och beslutsbefogenheter är otydliga. Utredaren föreslår att en samordnad regional transportplan ersätter dagens plan för länstrafikanläggningar. Planen föreslås omfatta samtliga transportslag och ha ett bredare åtgärdsspektrum än vad som är fallet i den nuvarande LTA-planen i syfte att i högre grad kunna uppfylla de nationella trafikpolitiska målen. I arbetet med att upprätta den regionala transportplanen anser utredningen att länsstyrelsens roll bör vara att samordna de regionala och lokala intressena samt att vid behov agera förhandlare mellan de olika aktörerna. Länsstyrelserna skall ha en helhetssyn på länets utveckling samt utveckla och förstärka samverkan över länsgränserna för att bättre kunna lösa länsövergripande transportbehov. Trafikverken föreslås biträda länsstyrelserna med planeringsunderlag och ge expertstöd. Vidare föreslås att planen skall fastställas av länsstyrelsen samt att regeringen skall tilldela länsstyrelserna anslag för planens genomförande för en tidsperiod av fyra år. Länsstyrelsen föreslås även ansvara för återrapporteringen till regeringen om planens genomförande. Remissinstansernas synpunkter: I remissbehandlingen av Kommunikationskommitténs delbetänkande anser samtliga remissinstanser som tagit upp ämnet att den regionala politiska förankringen av trafikpolitiken bör utvecklas. En majoritet av remissinstanserna är positivt inställda till den försöksverksamhet som Kommunikationskommittén föreslagit i de fyra länen. Kommunikationsforskningsberedningen och Riksrevisionsverket fram- för att den regionala prioriteringen av investeringar kan strida mot övergripande nationella intressen om det politiska inflytandet ökar på den regionala nivån. En majoritet av länsstyrelserna konstaterar att planeringen för vägsektorn bör begränsas till två nivåer. Beslut om investeringar i ”övriga riksvägar” bör samordnas med besluten om bl.a. länsvägar och länsjärnvägar. Den 22 oktober 1996 anordnades en hearing med anledning av Länsstyrelse- och trafikutredningens betänkande. Remissinstanserna har även givits möjlighet att avge skriftliga synpunkter. Ett 15-tal remissinstanser håller med om att länsstyrelsernas roll behöver förtydligas. Majoriteten av remissinstanserna anser att betänkandets ambition om ökad helhetssyn och samordning mellan olika trafikslag är riktig. Huruvida länsstyrelsen är bäst skickad att inneha rollen som samordnare och fatta beslut om en samordnad regional transportplan råder det delade meningar om. Samtliga länsstyrelser och Kommunförbundet tillstyrker betänkandets förslag. Landstingsförbundet och landstingen i de län som berörs av försöksverksamhet enligt regeringens proposition om den regionala samhällsorganisationen anser dock att ansvaret för den regionala transportplanen bör ligga på respektive regionförbund. Vägverket och Riksrevisionsverket är tveksamma till länsstyrelsen som beslutsfattare. Vägverket anser att ansvaret för att upprätta och fastställa regionala planer bör ligga på regionala självstyrelseorgan och att det finns ett behov av en politisk arena. Ett antal länsstyrelser, Statskontoret, Svenska kommunförbundet samt Kommunförbundet i Kalmar anser att drift- och underhållsåtgärder åtminstone till viss del bör ingå i det regionala anslaget. Vägverket och Banverket är tveksamma till att överföra denna typ av åtgärder till det regionala anslaget. Flera remissinstanser har påpekat att avgränsningen mellan underhåll och investering måste preciseras. Ett antal länsstyrelser har påpekat att bidrag borde kunna ges till kollektivtrafikfordon via det regionala anslaget. De flesta länsstyrelser är positiva till förslaget om länsstyrelsens budgetansvar. Även Banverket och Luftfartsverket är positiva till förslaget. Länsstyrelsen i Uppsala län anser att det är positivt med länsstyrelsens budgetansvar av neutralitetsskäl. Vägverket och Statskontoret däremot är negativa till förslaget. Många av remissinstanserna är positiva till förslaget om att regeringen skall fördela anslagsmedel regionalt, t.ex. Vägverket, Banverket, Statskontoret, Riksrevisionsverket samt ett antal länsstyrelser. Banverket anser dock att en beredning måste ske hos trafikverken i en förhandlingsprocess, förslagsvis i stil med SAMPLAN-samarbetet. Skälen för regeringens förslag: En väl förankrad regional investeringsplanering Regeringen anser att den nuvarande uppdelningen i flera parallella regionala planeringsprocesser inte är ändamålsenlig. Därtill kommer att ansvarsfördelningen delvis är oklar mellan länsstyrelserna och trafikverken. Samordningen i planeringsarbetet bör också förstärkas mellan berörda aktörer, däribland trafikverken, trafikutövarna, landstingen och kommunerna. Regeringen anser att åtgärder i infrastrukturen skall planeras och genomföras utifrån en helhetssyn på de samlade transportbehoven inom en region samt utifrån effekterna på markanvändning och miljö. De nuvarande regionala väghållningsplanerna och LTA-planerna bör därför ersättas med en trafikslagsövergripande länsplan som omfattar nyinvesteringar och förbättringsåtgärder i infrastruktur med regional karaktär. En reformering av den nuvarande regionala investeringsplaneringen bör, anser regeringen, även ske i de fall länsstyrelsens ansvar för infrastrukturplaneringen övertas av regionala självstyrelseorgan som föreslagits i Skåne, Kalmar och Gotlands län (prop. 1996/97:36). I försökslänen bör således de regionala självstyrelseorganen ta över ansvaret att samordna och förankra åtgärdsförslagen till länsplanerna samt ges rätten att fastställa planen. Vidare bör de regionala självstyrelseorganen i försökslänen ersätta länsstyrelsen i de länsövergripande regionberedningsgrupper som föreslås nedan. Regeringen anser således att syftet med försöksverksamheten går att förena med målet att åstadkomma en bättre samordning av de olika trafikslagens investeringsplanering på regional nivå. I alla län utom Gotlands län står landstinget ensamt eller tillsammans med kommunerna bakom trafikhuvudmannen för lokal och regional kollektivtrafik. I Stockholms län har landstinget därutöver en särskild roll som regionplaneorgan enligt plan- och bygglagen. Landstingets regionplane- och trafiknämnd upprättar en regionplan som skall tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Planen förutsätts även ge en regional överblick för de statliga sektorsmyndigheterna och länsstyrelserna. Landstingens kompetens bör kunna utnyttjas vid upprättandet av länsplanerna. Till statlig infrastruktur med regional karaktär, som omfattas av länsplanen, bör i detta sammanhang räknas statliga vägar som inte ingår i det nationella stamvägnätet, länsjärnvägar och anläggningar på stomjärnvägar för den regionala tågtrafiken, kommunala flygplatser, transportinfrastruktur i anslutning till hamnanläggningar samt terminaler och andra anläggningar för regional kollektivtrafik. Förutom statliga investeringar bör det även vara möjligt att i länsplanen föra in motsvarande investeringar som kommuner och andra aktörer, t.ex. privata hamnägare, ansvarar för och finansierar. Vid upprättandet av länsplanen ges därmed möjligheter till ömsesidigt utbyte och samarbete mellan dem som ansvarar för samhällets transportsystem i dess helhet. De nuvarande länen har lämplig storlek för att en god regional förankring av planerna skall kunna uppnås med kommuner, näringsliv, trafikhuvudman och landsting. Den huvudsakliga beredningen av planerna bör därför ske i beredningsgrupper på länsnivå. Regeringen anser i likhet med Länsstyrelse- och trafikutredningen att länsstyrelserna bör ha en roll att samordna och förankra föreslagna infrastrukturåtgärder. Länsstyrelserna har haft i uppdrag att göra strategiska analyser av transportsystemets utveckling, vilket har utvecklat deras kompetens. Till skillnad från trafikverken har länsstyrelserna ett tvärsektoriellt ansvar och kan därför lättare finna kopplingar till andra sektorer i samhället samt till översiktsplaner och annan kommunal planering. I den regionala transportplaneringen bör denna kompetens tillvaratas. I syfte att beakta länsövergripande transportbehov anser regeringen att länsplanerna även bör beredas på en länsövergripande nivå, i s.k. regionberedningsgrupper, där samtliga trafikverk och berörda länsstyrelser är representerade. Länsstyrelsens ställningstagande i regionberedningsgruppen bör vara förankrat med länets aktörer. Det bör vara regeringens uppgift att göra en fördelning av de långsik- tiga planeringsramarna på regioner efter förslag från trafikverken. Därefter bör det vara regionberedningsgruppernas uppgift att överenskomma om den slutliga fördelningen av medel mellan länen. Överenskommelsen bör bekräftas genom beslut i respektive länsstyrelses styrelse. Kan inte regionberedningsgruppen enas hänskjuts fördelningsbeslutet till regeringen. Grupperingen av län som skall samarbeta länsövergripande bör anpassas till de regionala transportmönstren. Vägverkets regioner, som har utformats efter dessa krav, kan vara en utgångspunkt vid grupperingen av länen, se bilaga 3. I detta sammanhang bör även den nya länsindelning som beslutas respektive utreds i Skåne och Västsverige beaktas (prop. 1995/96:38, bet. 1995/96:BoU9, rskr. 1995/96:206). Regeringen avser pröva indelningen slutligt efter hörande av bl.a. länsstyrelserna. Trafikverkens och länsstyrelsernas ansvar tydliggörs Vägverket och Banverket har utöver ansvaret för statlig infrastruktur ett sektorsansvar, som innebär att verken har ett samlat ansvar för att de trafik- och miljöpolitiska målen uppfylls inom trafikslaget som helhet. Vägverkets sektorsansvar behandlades i regeringens proposition (prop. 1995/96:131, bet. 1995/96:TU18, rskr. 1995/96:231) om Vägverkets sektorsansvar inom vägtransportsystemet m.m. Banverkets sektorsansvar har behandlats i budgetpropositionen (prop. 1996/97:1, vol. 8, bet. 1996/97:TU1) för år 1997. Affärsverken Luftfartsverket och Sjöfartsverket har inte i detta sammanhang ett uttalat sektorsansvar men har medverkat som statens företrädare för respektive transportslag inom den regionala investeringsplaneringen. För att trafikverken skall ges en möjlighet att ta ett samlat ansvar för de olika transportslagens effekter på samhället och omgivningen, bör de tilldelas en aktiv roll i den regionala planeringen. Trafikverken skall lämna underlagsmaterial till länsstyrelsen med förslag till vilka åtgärder som bör genomföras regionalt inom respektive trafikslag för att de trafik- och miljöpolitiska målen skall kunna uppnås i största möjliga utsträckning. Andra infrastrukturhållare som kommuner, trafikhuvudmän eller förvaltare av hamnar eller flygplatser bör också lämna sina förslag till åtgärder. Även länsstyrelserna bör kunna komma med förslag till åtgärder. De aktörer som ansvarar för genomförandet av åtgärderna bör godkänna dem för att därmed kunna ta ansvar för åtgärdernas utformning, budgeterade kostnader samt för uppföljning och återrapportering på åtgärdsnivån. Länsstyrelserna skall ha ansvaret att samordna och förankra åtgärdsförslagen så att de, med hänsyn till de regionala förutsättningarna, bidrar till att länsplanen är i överensstämmelse med den nationella inriktningen för transportinfrastrukturen. Härvid skall samråd ske med bl.a. kommunerna, landstinget, trafikhuvudmannen och trafikverken. Länsplanerna skall fastställas av länsstyrelserna. Att länsplanen fastställs innebär inte – lika litet som fastställandet av den nationella planen – något ställningstagande till de olika projektens utformning eller exakta lokalisering. Projekten skall före genomförandet prövas på sedvanligt sätt med tillämpning av gällande lagstiftning. Om ett trafikverk finner att inriktningen av en länsplan väsentligt avviker från de trafikpolitiska målen eller på annat sätt är olämplig bör verket ha möjlighet att överklaga fastställelsebeslutet till regeringen. En översiktlig figur över regeringens förslag till förnyad planeringsprocess och genomförande av regionala åtgärder finns i bilaga 4. Återrapportering och utvärdering Varje år bör Vägverket och Banverket till regeringen redovisa genomförandet av de fastställda länsplanerna. Underlaget till redovisningen tas fram i samarbete med länsstyrelserna, vilka fortlöpande bör få information från de aktörer som ansvarar för genomförandet av åtgärderna i länsplanen. Redovisningen till regeringen bör ske regionvis och bör bl.a. omfatta genomförda åtgärder, uppnådda effekter, uppfyllnad vad gäller trafik- och miljöpolitiska mål, nedlagda kostnader och anslagsförbrukning. Redovisningen ger regeringen ett underlag för att i budgetpropositionen informera om de regionala infrastrukturåtgärdernas genomförande och effekter samt att föreslå anslag och regional fördelning av resurser för kommande år. En sådan ordning möjliggör en fortlöpande utvärdering av de regionala åtgärdernas genomförande och effekter samt ger en ökad möjlighet för regering och riksdag att påverka länsplanernas genomförande. Den nya planeringsprocessen bör följas upp och utvärderas. Regeringen avser att ge SIKA i uppdrag att kontinuerligt följa det regionala planeringsarbetet och senast år 1999 presentera en utvärdering av hur den nya processen har motsvarat regeringens och riksdagens krav. 3.5 Ett förbättrat beslutsunderlag Regeringens bedömning: Beslutsunderlaget för den långsiktiga planeringen av infrastrukturåtgärder bör förbättras, bl.a. genom fortlöpande granskning och utveckling. Kommunikationskommittén: Samhällsekonomiska analyser, vilka till viss del reducerar ett ekonomiskt och tekniskt risktagande, har varit ett viktigt underlag för utformningen av Kommunikationskommitténs förslag. Kommittén konstaterar dock att det inte går att få fram ett sådant underlag för alla förslag. Vissa av kommitténs förslag baserar sig också på kvalitativa bedömningar och på avvägningar mellan olika mål. Arbetet med underlaget till Kommunikationskommittén har utförts av de fyra trafikverken och SIKA i nära samverkan. Andra myndigheter har inbjudits till arbetet och exempelvis Naturvårdsverket har följt arbetet sedan år 1994. Ett stort antal forskare har också haft insyn i arbetet och fått ge sina synpunkter. Kommunikationskommittén har på ett tidigt stadium initierat särskilda arbeten med att ta fram mål och mätetal för vissa svårkalkylerbara områden som regional utveckling och kulturmiljöeffekter. Underlaget till de fördjupade analyser som trafikverken och SIKA redovisade på regeringens uppdrag under september 1996 har särskilt granskats av en panel av forskare. Forskarna ger i sin rapport ett antal rekommendationer för hur Banverkets och Vägverkets kalkylmetodik skall förbättras. Remissinstanserna: Drygt hälften av remissinstanserna har haft synpunkter på den samhällsekonomiska kalkylmodellen. Flera av dessa anser att modellen har allvarliga begränsningar som grund för beslut om infrastrukturinvesteringar och att beslutsunderlaget måste kompletteras med ytterligare analyser och politiska ställningstaganden. Statskontoret anser att kalkylerna inte ger tillräcklig vägledning när det gäller att fastslå lämpliga budgetramar. Bristen i de samhällsekonomiska kalkylerna anges vara att de inte mäter effekterna av föreslagna åtgärder utanför trafiksystemet. Flera av remissinstanserna tar upp områden som bör få en ändrad värdering i kalkylerna. Ett antal myndigheter, ett tiotal länsstyrelser, Naturskyddsföreningen m.fl. anser att frågor om intrång främst i natur- och kulturmiljön bör få en framskjuten position i det fortsatta arbetet. Värderingen av restidsvinster ifrågasätts av bl.a. Statens väg- och transportforskningsinstitut, Glesbygdsverket och Boverket. Restidsvinsterna anses vara övervärderade. Flera länsstyrelser i västra Sverige kritiserar att de höga byggkostnaderna i Västsverige blir utslagsgivande för projektens lönsamhet. Trots invändningarna har flera remissinstanser uttalat sig positivt om samhällsekonomiska kalkyler. Kommunikationsforskningsberedningen anser att samhällsekonomiska kalkyler är ett bra verktyg att mäta den totala välfärdsförändringen med. Riksrevisionsverket menar att det i dag inte finns alternativa beslutsunderlag som på ett lika kontrollerbart sätt beskriver effekterna av en åtgärd. LO samt miljöorganisationen Q2000 uttalar sig också positivt om användandet av samhällsekonomiska kalkyler. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen gör bedömningen att det ligger en i internationell jämförelse hög ambition och kompetens bakom de samhällsekonomiska kalkyler som bl.a. ligger till grund för Kommunikationskommitténs underlagsmaterial. Väsentliga faktorer har dock inte kunnat integreras i dessa analyser. Det gäller infrastrukturens intrångseffekter och barriäreffekter i natur- och kulturmiljön samt dess inverkan på bebyggelsestruktur och boendemiljö. Det gäller också rättviseaspekter och i viss mån effekter på regionalekonomi och sysselsättning. Även beredskapsaspekterna skall beaktas. Kvalitativa bedömningar och känslighetsanalyser måste därför komplettera kalkylerna. Avsikten med inriktningsbeslutet är att det skall styra de olika aktörernas planeringsarbete i syfte att öka måluppfyllelsen med avseende på de trafik- och miljöpolitiska målen. I detta sammanhang är samhällsekonomiska bedömningar ett viktigt hjälpmedel för att minska risktagandet och för att målen skall kunna nås effektivare. Regeringen anser att planeringsmetoderna ständigt bör förbättras och att det är viktigt att den granskning av kalkyler och metoder som nu inletts får fortsätta under planeringen och kontinuerligt följas upp. Regeringen avser därför att ge i uppdrag till Riksrevisionsverket att granska hur de samhällsekonomiska kalkylmetoderna tillämpas under det kommande planeringsarbetet. Om de mer ingående analyserna som kommer att genomföras ger anledning till väsentliga revideringar av det nu föreliggande underlagsmaterialet avser regeringen att återkomma till riksdagen i berörda delar. Strategiska miljöbedömningar är en metodik som är under utveckling för att beskriva miljökonsekvenserna av långsiktiga beslut. En utgångspunkt vid dessa bedömningar är att studera konsekvenserna för ett antal grundläggande miljövärden såsom människors hälsa, biologisk mångfald, naturresurser samt natur- och kulturlandskap. Andra kvalitativa bedömningar som har stor betydelse för planeringen av infrastrukturen är de regionalekonomiska effekterna. Banverket, Vägverket och länsstyrelserna skall i arbetet med de långsiktiga planerna göra en samlad strategisk miljöbedömning. De skall också utvärdera planernas näringspolitiska effekter och dessa effekters regionala fördelning. Regeringen avser därutöver att ge Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet i uppdrag att närmare utreda hur bl.a. påverkan på natur- och kulturmiljön skall beaktas i den långsiktiga planeringen samt lämna underlag till de strategiska miljöbedömningarna och granska de redovisningar som lämnas. Regeringen avser att ge NUTEK i uppdrag att lämna underlag till och granska redovisningen av planernas regionalpolitiska innehåll. 3.6 Pågående arbete i EU m.m. Regeringens bedömning: De svenska transportflödenas gränsöverskridande karaktär ställer krav på en hög svensk aktivitet inom EU i frågor som rör transportinfrastrukturen. Vidare är det av svenskt intresse att vara pådrivande i utvecklingen av ett mera miljöanpassat transportsystem i Europa. Bakgrund: En stor del av de godstransporter som sker i Sverige är ett led i internationella transportkedjor. Så mycket som 40 % av allt nationellt lastbils- och järnvägstransportarbete samt 75 % av transporterna till sjöss fraktar gods med start eller målpunkt utanför landet. Tillväxten i godsflödena kommer huvudsakligen att ske i dessa internationella relationer. För lastbilstransporter av gods i svensk utrikeshandel beräknas tillväxten till 85 % ske utanför Sveriges gränser. Av stor betydelse för bedömningen av investeringar i infrastruktur är den förväntade utvecklingen av godstransporterna. Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) har på regeringens uppdrag granskat denna fråga och bedömer att fördelningen av de svenska utrikes godsflödena på olika relationer kommer att bestå trots förhållandevis kraftigare tillväxt i handeln med Polen, Estland, Lettland och Litauen. Traditionellt starka svenska utrikeshandelsmarknader, som de nordiska länderna, Tyskland, England och övriga EU, fortsätter att dominera fram till år 2010. SIKA gör även den bedömningen att den ökade handeln med Polen och Baltikum inte endast kommer att ske via hamnar i Skåne och sydöstra Sverige, utan att godset i stor utsträckning kommer att lastas och lossas så nära slutdestinationen i Sverige som möjligt. Analyserna visar att trafikökningarna till följd av internationella gods- flöden på vissa länkar i Skåne och på västkusten kan ligga betydligt över de genomsnittliga ökningarna för landet i övrigt. Motsvarande kon- centration av svenska internationella godsflöden kommer att finnas i norra Tyskland. Över lag är det på kontinenten som de infrastrukturella bristerna finns för dessa transporter, även i ett längre perspektiv. Sjöfarten är en oumbärlig länk för nästan alla utrikes godstransporter. Trots detta är sjöfartens behov av infrastrukturinvesteringar litet i förhållande till väg- och järnvägstransporter. Flygfrakt står för ca 12 % av det fraktade godset räknat i godsvärde och ökar för närvarande snabbt i betydelse. Snabba godstransporter används bl.a. för att minska produktionsprocessers sårbarhet och är därför en viktig konkurrensfördel för producenter av insatsvaror i industrin. I dag förs en stor del av det flygfraktade godset till och från Sverige med lastbil till samordnade terminaler på kontinenten för flygfrakt. Skälen för regeringens bedömning: Den gemensamma transportpolitiken inom EU utvecklas snabbt. Till grund för detta arbete ligger bl.a. ett förslag till policy från EU-kommissionen, en s.k. vitbok, om den framtida inriktningen av den gemensamma transportpolitiken som presenterades av kommissionen år 1992. Under våren 1996 lades en policy för sjöfarten fram och i juli 1996 presenterades en vitbok (Strategi för att återuppliva gemenskapens järnvägar) med åtgärder för att komma till rätta med järnvägens allt sämre konkurrenskraft. Riktlinjerna för utvecklandet av Transeuropeiska nätverk för transporter (TEN) har under år 1996 antagits av ministerrådet och av Europaparlamentet. Antagandet av riktlinjerna innebär att medlemsländerna förbinder sig att bygga ut transportnäten enligt riktlinjerna. För svenskt vidkommande innebär det att vi skall genomföra utbyggnad av den nationella delen av nätverken i stort enligt de prioriteringar som regeringen föreslår för utbyggnaden av nationella stamvägar och stomjärnvägar. Enligt Maastrichtfördraget skall unionen finansiellt stödja utbyggnaden av dessa nät. Europeiska rådet har beslutat att fjorton prioriterade projekt skall erhålla huvuddelen av detta stöd som högst får utgöra 10 % av projektens totalkostnad. Stödet fungerar som påskyndare och katalysator för projekt. Syftet med de antagna riktlinjerna är att få bort kapacitetsbrister, förbättra infrastrukturen i områden som har bristfällig sådan och knyta de perifera staternas transportsystem till centrala Europas. I början av år 1996 föreslog kommissionen en höjning av den ekonomiska ramen för stöd till TEN. Den ursprungliga ramen för ändamålet uppgår till 1,8 miljarder ECU under perioden 1995–1999. Utökningen föreslogs uppgå till 1,2 miljarder ECU under samma tidsperiod. Den svenska ståndpunkten var att det europeiska infrastruktursamarbetet skall utvecklas och att omprioriteringar bör ske inom ramen för den ordinarie EU-budgeten för att öka stödet till den gemensamma transportinfrastrukturen. I den slutliga behandlingen av frågan i ministerrådet avslogs frågan om en utökning av ramen. Inte heller den svenska ståndpunkten vann gehör. Av betydelse är också den resolution om närsjöfartens utveckling som EU:s medlemsstater antagit. Resolutionen innebär ett ställningstagande att utveckla sjötransporterna delvis som ersättning och komplement till väg- och järnvägstrafiken. EU-kommissionen samt 10 stater runt Östersjön har även medverkat i ett konkret utvecklingsarbete med att knyta samman Östersjöns hamnar i ett organiserat nätverk. Syftet är att utveckla och höja effektiviteten i samtliga hamnar runt Östersjön. Sverige är pådrivande i arbetet med att utveckla en Agenda 21 för Östersjöområdet och transporterna är i detta sammanhang ett prioriterat område. Flygfraktmarknaden inom EU är avreglerad och kan komma att få ökad betydelse i Europa. Huvudinriktningen för Sveriges arbete med trafik- och miljöfrågorna i EU är att medverka till utvecklingen av ett mera miljöanpassat transportsystem i Europa. I sak innebär det bl.a. skärpta miljökrav på fordon och bränslen, att investeringar i infrastrukturen bidrar till ett miljöanpassat transportsystem och samordnas med övriga planer för markanvändning samt att miljökonsekvensbeskrivningar utvecklas. 4 Inriktning för transportinfrastrukturen 1998– 2007 4.1 En sammanvägd inriktning Regeringens förslag: Åtgärder i infrastrukturen under åren 1998– 2007 skall: bidra till tillväxt och sysselsättning i alla delar av landet, leda till förbättrad transportkvalitet genom en förbättrad befintlig trafikinfrastruktur, öka infrastrukturens miljöanpassning, minska störningar från trafikbuller, utformas med utgångspunkt från högsta ambition för trafiksäkerheten. Regeringens bedömning: För att uppnå målen bör i första hand de samhällsekonomiskt mest lönsamma åtgärderna väljas. De långsiktiga planerna för transportinfrastrukturens utveckling under perioden 1998–2007 bör bygga på en total planeringsram för anslagsmedel på 190 miljarder kronor. De trafikpolitiska målen: Riksdagen har uttalat (prop. 1987/88:50, bet. TU 1987/88:13, rskr. 1987/88:159) att det övergripande målet för samhällets trafikpolitik skall vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljö- vänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. De trafikpolitiska delmålen är att transportsystemet skall utformas så att det: tillgodoser medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov, bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet, motsvarar högt ställda krav på säkerhet, främjar en god miljö och hushållning med naturresurser, bidrar till regional balans. Kommunikationskommittén: Inriktningsalternativen Kommunikationskommittén har på regeringens direktiv bl.a. analyserat inriktningar med olika prioriteringar av de trafikpolitiska målen. Syftet med inriktningsanalyserna har varit att belysa olika möjligheter att uppnå de trafikpolitiska målen samt att belysa de konflikter som kan finnas mellan olika trafikpolitiska delmål. För fem olika inriktningsalternativ har åtgärder analyserats och uppfyllnaden av olika trafikpolitiska delmål redovisats. Inriktningsalternativen har jämförts med en situation där inga nya beslut tas. Inriktningsalternativen bygger på olika övergripande trafik- och miljöpolitiska värderingar. Åtgärderna har valts för att nå så stor måluppfyllelse som möjligt. Där det bedömts motiverat ingår andra trafikpolitiska åtgärder än de som direkt berör infrastrukturen. Volymen av åtgärderna har bestämts av vad som är samhällsekonomiskt försvarbart utifrån värderingarna i de olika alternativen. Inriktningsalternativen har inte utformats utifrån någon budgetrestriktion. I samtliga inriktningsalternativ ingår åtgärder ur det nationella trafiksäkerhetsprogrammet 1995–2000 (framtaget av Vägverket, Rikspolisstyrelsen och Svenska kommunförbundet) och vissa trafikpolitiska åtgärder, t.ex. bilavgifter i Stockholm och Göteborg, förstärkt kontroll av efterlevnaden av hastighetsgränser och påverkan av attityder och beteende för miljövänligare körsätt. Vidare förutsätts en viss ersättning av fossila bränslen med biobaserade drivmedel i alla alter- nativen – i miljöalternativet 15 % biobaserade drivmedel, i övriga alternativ 5 %. Skillnaderna mellan de fem alternativen kan kortfattat beskrivas på följande sätt: Grundalternativet Grundalternativet är en redovisning av den samhällsekonomiskt bästa möjliga kombinationen av investeringar i infrastruktur och andra trafikpolitiska åtgärder som erhålls vid tillämpning av bästa tillgängliga kalkylmetoder. Syftet med alternativet är att visa hur stor måluppfyllelse som kan nås för de trafikpolitiska delmålen utan att åtgärderna särskilt inriktas på att dessa mål skall nås. I grundalternativet har vägåtgärder för totalt 152 miljarder kronor och järnvägsåtgärder för totalt 94 miljarder kronor inkl. drift och under- håll/vidmakthållande bedömts vara lönsamma. Miljöalternativet Miljöalternativet beskriver vilka konsekvenser för infrastrukturåtgärderna som skulle bli följden av en tillämpning av de miljömål som angivits i det s.k. MaTs-samarbetet. För att minska koldioxidutsläppen förutsätts i miljöalternativet ett bensinpris på 12 kronor per liter i 1997 års prisnivå och en motsvarande höjning av andra bränslepriser som även inverkar på flyg och sjöfart. Miljöalternativet omfattar även en mer omfattande användning av biobränslen och hårdare avgaskrav än i andra alternativ. Urvalet av infrastrukturåtgärder påverkas av att konkurrensförhållandet mellan väg och järnväg förskjuts och av att hänsyn delvis har tagits till andra värderingar av infrastrukturens miljöeffekter. Miljöalternativet omfattar vägåtgärder för 18 miljarder kronor mindre och järnvägsåtgärder för 17 miljarder kronor mer än grundalternativet. Trafiksäkerhetsalternativet I trafiksäkerhetsalternativet har de vägåtgärder i grundalternativet som ger minst trafiksäkerhetseffekt per investerad krona ersatts av andra vägåtgärder som ger större effekt. I detta alternativ har vägåtgärderna samma omfattning som i grundalternativet medan det för järnväg till- kommer åtgärder motsvarande 1,4 miljarder kronor (i huvudsak för att bygga planskilda korsningar). Programmet med trafikpolitiska åtgärder för ökad trafiksäkerhet har i trafiksäkerhetsalternativet utökats i jämförelse med grundalternativet. Regional balans-alternativet I regional balans-alternativet har till grundalternativets åtgärder lagts sådana åtgärder som förbättrar tillgängligheten i de områden som EU utpekat som målområden för sina strukturfonder. Tillkommande åtgärder i regional balans-alternativet leder till att vägåtgärderna får en omfattning av 42 miljarder kronor mer och järnvägsåtgärderna 19 miljarder kronor mer än i grundalternativet. Näringslivsalternativet Näringslivsalternativet innehåller olika åtgärder som förbättrar transportförutsättningarna för näringslivet. Dessutom görs inom ramen för detta alternativ en känslighetsanalys som belyser hur lönsamheten för näringslivsinriktade åtgärder påverkas av en ökad värdering av leveranssäkerhet, minskade trafikeringskostnader m.m. Detta alternativ omfattar vägåtgärder för 5 miljarder kronor mer och järnvägsåtgärder för 14 miljarder kronor mer än grundalternativet. Figur 4.1 Omfattning av inriktningsalternativen. Miljarder kronor i 1997 års prisnivå. Med ATT-koll avses transportinformatik och regionala och lokala kollektivtrafikåtgärder. Källa: SAMPLAN 1996. Omfattningen av de väg- och järnvägsåtgärder som inryms i de olika inriktningsalternativen redovisas i figur 4.1. Kostnaderna jämförs med gällande planer (nationell väghållningsplan och stomnätsplan 1994– 2003). Eftersom samtliga åtgärder som bedömts vara samhällsekonomiskt lönsamma – eller motiverade av andra skäl – ingår i de här presenterade inriktningsalternativen finns ingen konkret koppling till någon viss planperiod. Inriktningsalternativen som Kommunikationskommittén lät ta fram visar att det finns tydliga målkonflikter mellan vissa av de trafikpolitiska målen, men att detta inte är något hinder för ett parallellt genomförande av åtgärder som är väsentliga för att delmålen skall uppnås. Ett tydligt exempel på detta är åtgärder för att uppnå målen för trafiksäkerhet, regional balans och effektivitet. För att uppnå en högre trafiksäkerhet är en central åtgärd att minska hastighetsöverträdelserna. Detta kan dock inte ske utan att restiden ökar. Därför står ett långt drivet trafiksäkerhetsmål i konflikt med målet om regional balans och effektivitet. Det är däremot möjligt att exempelvis kombinera investeringsåtgärder som ger utrymme för en ökad medelhastighet vid bibehållen säkerhetsnivå med åtgärder för att minska enskilda fordons hastighetsöverträdelser. Det sammanvägda alternativet De olika delmålen uppnås inte alla samtidigt i något av de inriktningsalternativ som Kommunikationskommittén lät ta fram. Inte heller är det rimligt att genomföra alla de åtgärder som inriktningsalternativen bygger på, dels för att en ansträngd statsbudget inte klarar en så stor satsning, dels för att det bör finnas en säkerhetsmarginal för vad som kan bedömas lönsamt i jämförelse med vad kalkylerna har visat. Inriktningsalternativen har en omfattning som är 20–50 % över den gällande planens omfattning. Det statsfinansiella läget är en viktig begränsning för hur hög den finansiella ramen för infrastrukturen kan vara. Kommunikationskommittén har med utgångspunkt från denna restriktion byggt sitt förslag på en ram på 190 miljarder kronor. Genom att utforma förslaget utifrån en begränsad budgetram har kommittén i sitt förslag tydliggjort vilka prioriteringar som bör ske i en reell planeringssituation. Volymen 190 miljarder kronor utgör 75 % av grundalternativet. Med hänsyn till att drygt 2 miljarder kronor är bundna till fullföljandet av vissa kollektivtrafikåtgärder i storstadsöverenskommelserna lade kommittén ett förslag som omfattar 187 miljarder kronor. Utgångspunkten för det sammanvägda alternativet är den beräkningsbara samhällsekonomiska lönsamheten hos projekten. Eftersom det dock inte går att räkna fram alla effekter och många beräkningar dessutom är osäkra har Kommunikationskommitténs kvalitativa bedömningar av vad som är effektivt för att uppnå de trafikpolitiska delmålen i många fall varit avgörande för kommitténs förslag. Remissinstanserna: Ca 25 remissinstanser har haft synpunkter på inriktningsalternativen. NUTEK och Riksrevisionsverket anser att ansatsen med olika inriktningsalternativ är positiv. SJ, RRV och Statskontoret anser att det är en brist att man inte arbetat utifrån budgetrestriktioner eftersom alternativen inte är jämförbara. Ett fåtal länsstyrelser, Statens naturvårdsverk, Naturskyddsföreningen samt Forskningsgruppen för Miljöstrategiska studier anser att en miljöinriktning är bra. Länsstyrelsen i Kristianstad anser att eftersom miljöalternativet är det enda som möjliggör att koldioxidmålet uppnås så är det alternativet det enda acceptabla ur miljövårdssynpunkt. Västernorrlands Läns Trafik AB anser att det är konstigt att ett alternativ som följer målen i Agenda 21 inte finns belyst. Sveriges Industriförbund och TCO anser att näringslivsalternativet inte är tillräckligt genomarbetat. Konjunkturinstitutet påpekar att i de olika inriktningsalternativen 250– 300 miljarder kronor anges vara samhällsekonomiskt motiverade och att det mot den bakgrunden förefaller egendomligt att kommittén valt att utgå från en budgetram om enbart 190 miljarder kronor. Skälen för regeringens bedömning: Som ett led i omställningen av Sverige till ett hållbart samhälle är miljöanpassningen av transportsystemet av yttersta vikt. Omställningen kräver ett fortsatt arbete med att begränsa avgasutsläppen, inkl. koldioxid, från trafiken men också med att åstadkomma ett transportmönster som är förenligt med en god livs- och kulturmiljö. Regeringen anser att det är avgörande för trafikpolitikens trovärdighet att en långsiktig inriktning med högt ställda mål för miljö och trafiksäkerhet kan uppfyllas. Samtidigt behövs en fortsatt utveckling av infrastrukturen för att främja tillväxt och sysselsättning. Regeringen anser vidare att de positiva effekterna bör få en fördelning som tar hänsyn till olika regioners förutsättningar för en effektiv trafikförsörjning. Detta är väsentligt inte minst för att alla regioner skall få möjlighet till en positiv utveckling. Dessa aspekter ligger till grund för regeringens förslag till inriktning. I de inriktningsalternativ som Kommunikationskommittén har analyserat ingår flera trafikpolitiska åtgärder som ligger utanför det område som behandlas i denna proposition. Regeringen tar inte nu ställning till det trafikpolitiska innehållet i de olika inriktningsalternativen. Det trafikpolitiska sammanhanget är dock viktigt att beakta även i utformningen av inriktningen av infrastrukturåtgärder. Infrastrukturåtgärderna bör väljas så att uppställda mål uppnås så effektivt som möjligt för samhället. De samhällsekonomiskt sett lönsammaste åtgärderna för att uppnå ett visst mål bör därmed vidtas först. Regeringen delar den bedömning som Kommunikationskommittén gjort om storleken på planeringsramen för anslagsmedel under planpe- rioden. Det statsfinansiella läget är en viktig utgångspunkt för hur stor volym som för närvarande kan intecknas för åtgärder i transportinfrastrukturen. Den totala mängden anslagsmedel som omfattas av de långsiktiga planerna för perioden 1998–2007 bör därför vara 190 miljarder kronor. 4.2 En stark och pålitlig infrastruktur för näringslivet 4.2.1 En förutsättning för ökad tillväxt och sysselsättning Regeringens bedömning: Infrastrukturen har stor betydelse för handel, produktion och sysselsättning. Utvecklingen av transportsektorn måste ske utifrån de förutsättningar och transportmöjligheter som den befintliga infrastrukturen redan ger. Ett bättre utnyttjande av befintlig infrastruktur, gradvis utveckling av infrastrukturens egenskaper samt en förbättrad kvalitet och driftsäkerhet är de åtgärder som effektivast tillgodoser näringslivets behov av transporter i Sverige. Därutöver har den internationella infrastrukturen en stor betydelse för det svenska näringslivet. Därför är också tillgången på effektiva terminaler och utvecklingen av sjötransportsystem av strategisk betydelse. För att skapa en robust och pålitlig infrastruktur för näringslivet bör såväl de regionala som de nationella transportsystemen stärkas. Kommunikationskommitténs förslag: Kommittén har i sitt förslag tagit med merparten av de särskilda godssatsningar som ligger i näringslivsalternativet. De förslag som Kommunikationskommittén lämnat till regeringen och som trafikverken och SIKA utfört fördjupade analyser kring har i flera delar visat sig ha stor betydelse för näringslivets transporter. 60 % av den beräknade samhällsekonomiska nyttan som järnvägsinvesteringarna ger upphov till hänförs till näringslivets behov, fördelat med hälften vardera på gods- och persontrafiken. Grovt räknat beräknas näringslivets trafikeringskostnader på järnväg minska med upp till 15 %. Remissinstanserna: Infrastrukturens betydelse för näringslivet är inte tillräckligt beaktad i Kommunikationskommitténs förslag anser bl.a. representanter från åkerinäringen och sjöfarten. Ett antal länsstyrelser har också den uppfattningen, liksom Vägverket och ett antal intresseorganisationer. Länsstyrelsen i Uppsala län anser att infrastrukturen är ett viktigt medel för samhället när det gäller att stärka näringslivets konkurrenskraft. Industriförbundet anser att ett viktigt mål för infrastrukturplaneringen bör vara att bidra till att stärka svensk industris och svenskt näringslivs internationella konkurrenskraft. Stora upplever inte någon dramatisk kapacitetsbrist i dagens infrastruktur. Företaget menar att det snarare finns effektivitetsbrister i hur den befintliga kapaciteten utnyttjas, framför allt på järnväg. Sysselsättningsaspekten är viktig i infrastrukturplaneringen anser främst länsstyrelserna i norr och skogsindustrin. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att näringslivets nuvarande och framtida transportbehov bör vara avgörande för inriktningen av trafikpolitiken och utformningen av transportsystemet på grund av den höga arbetslösheten. Näringslivets internationella koppling är en viktig aspekt att ta hänsyn till i infrastrukturplaneringen anser t.ex. industrin, åkerinäringen, Sjöfartsverket och Luftfartsverket samt ett antal länsstyrelser. Länsstyrelsen i Älvsborgs län anser att miljö- och framkomlighetsproblemen på kontinenten och deras betydelse för Sveriges utrikestransporter måste uppmärksammas. Några myndigheter och organisationer anser att miljöaspekten är den som primärt bör beaktas. Bl.a. skriver Naturvårdsverket att en förskjutning från investeringar till drift och underhåll är riktig från miljösynpunkt. Skälen för regeringens bedömning: Effekter på tillväxt och sysselsättning Investeringar i transportinfrastrukturen påverkar sysselsättningen på flera sätt: direkta arbetstillfällen skapas under byggtiden, arbetstillfällen skapas också inom andra branscher vid produktion av insatsvaror som behövs vid bygget, näringslivet påverkas positivt av förbättrade transportmöjligheter genom att dess konkurrensförmåga stärks, arbetsmarknaden vidgas genom förbättrade pendlingmöjligheter. Infrastrukturen har en stor betydelse för den ekonomiska aktiviteten. Bättre förutsättningar för säljare och köpare att mötas leder till en ökad handel. Ökad handel ger en ökad konkurrens mellan företag men också möjligheter till specialisering. Om företagens uppoffringar för att få varor och gods transporterade samtidigt minskar, kan näringslivet öka sin effektivitet. En långvarig diskussion har pågått om huruvida stora förändringar i infrastrukturen har relativt sett större betydelse än små. Man talar om systemeffekter. Det är sannolikt så att transportinfrastrukturen betraktad som system har en avsevärd betydelse för näringslivet, medan enstaka förbindelser i princip skulle kunna undvaras. En större enighet finns nu bland forskarna om att den största delen av näringslivseffekterna fångas in av de samhällsekonomiska kalkylerna. Det finns visserligen sådana effekter som inte analyseras i kalkylerna men de resultat som redovisades i Produktivitetsdelegationens betänkande (SOU 1991:82) bedöms nu som överskattade. De näringslivs- effekter som saknas i de samhällsekonomiska analyserna uppskattas motsvara något tiotal procent av de totala nyttoeffekterna. Anpassning till efterfrågad transportkvalitet Det svenska transportsystemet utmärks över lag av långa avstånd, relativt sett små flöden och begränsade möjligheter att överföra gods mellan transportslagen. Svenska infrastrukturella system har i regel en låg utnyttjandegrad och därmed stor ledig kapacitet, vilket är positivt för den tekniska funktionen men leder till hög kostnadsnivå. Behovet av god yttäckning för små transportflöden leder till förhöjda kostnader för transportföretag och transportköpare. En högre kostnadsnivå kan medföra en lägre transportkvalitet. Regeringen anser att diskussionen om infrastrukturens utveckling i alltför hög grad har fokuserats på systemets kapacitet utan att egentligen beröra vilka de egentliga behoven är. För att skapa en behovsrelaterad utveckling inom området bör den framtida inriktningen för infrastrukturen i högre grad beskrivas i termer av transportkvalitet. Eftersom många transporter består av kedjor av förflyttningar med omlastningar mellan transportslagen bör ett transportslagsövergripande betraktelsesätt utvecklas. Regeringen konstaterar att utvecklingen av detta förhållningssätt endast har påbörjats men anser att det ändå är möjligt att dra vissa slutsatser: Utifrån ett transportsystemperspektiv behöver för svensk del inte stora generella satsningar på ökad kapacitet ske. Nyinvesteringar i exempelvis vägar eller järnvägar skall betraktas utifrån samtliga trafikslags förutsättningar och möjligheter till ett effektivt utnyttjande. Förbättringar av exempelvis informationssystem, marknadsanpassning och organisation kan betraktas som möjliga alternativ eller komplement till åtgärder i den fysiska infrastrukturen. För att klara detta måste avgränsningen mellan infrastrukturen och andra delsystem brytas och transportsystemet utvärderas i hela sin komplexitet. Ett transportsystem omfattar, förutom infrastrukturen, bl.a. fordon, terminaler, regelverk, kompetens och logistik. Regeringen avser att vidareutveckla detta betraktelsesätt, bl.a. i den kommande propositionen om trafikpolitiken. Näringslivets transportbehov och transportlösningar De råvaru- och kapitalintensiva näringarna har det största direkta beroendet av tunga transporter, vilket främst ställer krav på bärighet och lastkapacitet. För att klara detta används oftast system baserade på tunga lastbilar, järnväg och sjöfart. Även om dessa näringar verkar utifrån en internationell marknad är den lokala infrastrukturen mycket betydelsefull. Exempelvis är skogsindustrin beroende av ett fungerande lokalt vägnät för att få fram skogsråvaran från skogen. Den hemmamarknadsinriktade produktionen är beroende av ett väl anpassat distributionssystem. Här är kvaliteten i regionernas och städernas interna godshantering avgörande för företagens struktur. Viktiga egenskaper är snabbhet, tillförlitlighet och tillgänglighet. Detta uppnås genom få omlastningar och små transportvolymer. Den kunskapsintensiva produktionen är helt baserad på samspelet med omvärlden. Även om goda godstransporter är viktiga är behovet än större av persontransport och informationskommunikation. De råvarubaserade näringarna, som en gång var kärnan i den svenska basindustrin, har successivt omvandlats till en kvalificerad processindustri med stort kunskapsinnehåll, vilket medför att gränserna mellan olika typer av transportbehov inte längre är så tydliga. Samtidigt ökar den internationella integrationen av näringslivet. Affärsresor och personkontakter har en stor och växande betydelse för näringslivet. Här spelar luftfarten, och numera också snabbtågen, en central roll i transportsystemet. Luftfarten har fördelen att kräva relativt sett begränsade investeringar och markarealer. Flyget kan också uppvisa en god flexibilitet i transportarbetet inom ramen för redan befintlig infrastruktur. Detta talar för att flyget kan tillgodose näringslivets ökade behov av goda kommunikationer även i landets glesbebyggda delar. Snabbtågen har möjlighet att utveckla marknaderna mellan de största städerna. Konkurrensytorna mellan tåg, flyg och biltrafik är fortfarande svåra att bedöma. De studier som gjorts tyder på att snabbtågsresenärerna till stor del kommer från biltrafiken, men ytterligare data behövs innan mer bestämda slutsatser kan dras. Utvecklingen inom transportsektorn under senare år tyder på att transportföretagen har blivit kostnadseffektivare. Detta förklaras av en ökad medvetenhet om godskundernas krav på tidhållning, godssäkerhet, flexibilitet och snabbhet men också av att infrastrukturens utveckling har lett till större konkurrensytor mellan transportslagen. Vissa infrastrukturåtgärder leder till skärpt konkurrens i högre grad än andra. Exempel på sådana är utbyggnaden av järnvägsnätet för högre godstågshastigheter och Öresundsbron. Utvecklingen mot högre tillåtna axellaster och tillåten totalvikt för lastbilstransporterna har också lett till en skärpt konkurrens, främst på avstånd över ca 20–30 mil. God transportkvalitet kan inte uppnås utan att hela transportkedjan beaktas. Som konstateras i avsnitt 3.6 har de internationella transporterna en stor betydelse för svenskt näringsliv och denna betydelse kan förväntas öka ytterligare i framtiden. De regionala och lokala näten samt nödvändiga terminalanläggningar måste också ha en tillfredsställande kvalitet för att en snabb, säker och punktlig transport skall kunna utföras. 4.2.2 Ökad transportkvalitet på väg och järnväg Regeringens bedömning: Inriktningen bör vara att transportkvaliteten på befintliga vägar och järnvägar förbättras enligt följande: vägnätet som klarar högsta axellast utökas och sträckor som har stor betydelse för näringslivet åtgärdas först, konsekvenserna av tidigare eftersatt underhåll åtgärdas, statliga vägar som stängs av vid tjällossningen åtgärdas där detta, med hänsyn till industrins behov, är samhällsekonomiskt lönsamt, järnvägssträckor med omfattande inrikes systemtransporter åtgärdas så att de kan trafikeras med tåg med 25 tons axellast och med en utökad lastprofil, den genomsnittliga hastigheten för godståg ökas, antalet bantekniska störningstillfällen för godstrafiken bör minst halveras på de mest drabbade bandelarna. Kommunikationskommitténs förslag: Kommittén föreslår reinvesteringar på ca 9 miljarder kronor för att öka de mindre vägarnas bärighet och kondition, minska vägavstängningarna vid tjällossning samt belägga grusvägar. För järnvägsnätet innebär Kommunikationskommitténs förslag satsningar för att uppnå en ökad bärighet på järnvägen mellan Boden och Göteborg samt till Boxholm och Oxelösund på 1,5 miljarder kronor i investeringsåtgärder och ytterligare 2,8 miljarder kronor i reinvesteringsåtgärder. Vidare föreslår kommittén att godsvagnar skall kunna lastas högre och bredare än vad som är tillåtet i dag vilket uppnås med en satsning på 350 miljoner kronor. En rad åtgärder föreslås för att öka kapaciteten och därmed driftsäkerheten i godstågstrafiken. Det är bl.a. investeringar i signalsystem, kraftförsörjning, bangårdar och dubbelspår. I en särskild godssatsning föreslås 3,6 miljarder kronor för sådana åtgärder. Därutöver finns investeringar med liknande syfte på över 5 miljarder kronor i Kommunikationskommitténs förslag. Remissinstanserna: En kraftfull bärighetssatsning på vägnätet fram- hålls som önskvärd från många håll, främst från Vägverket, Glesbygds- verket, ett antal länsstyrelser samt skogsindustrin. Glesbygdsverket anser det viktigt att tjälskadade vägar åtgärdas i så stor utsträckning som möj- ligt. Trafikanternas merkostnader för bristande underhåll är betydande. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att bärighetsinsatserna bör öka och menar att bärighetssatsningar i skogslänen troligen ger en hög sam- hällsnytta men att de även bör komma södra Sveriges skogslän till del. SJ, Banverket, ett antal intresseorganisationer inom järnvägsområdet, ett antal länsstyrelser samt industrin är positiva till en särskild godssats- ning för järnvägstrafiken. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län på- pekar behovet av en fortsatt kraftig satsning på järnvägssystemet. Sjöfartsverket uttrycker däremot sin förvåning över en så stor bärighetssatsning på järnväg. En stor andel gods skulle vara lämpligt att transportera med fartyg i stället för på järnväg. SSAB anser att Kommunikationskommittén i sitt förslag har lyssnat på industrins synpunkter gällande nödvändigheten att förskjuta tyngdpunkten på infrastrukturinvesteringar mot godstrafiken. Skälen för regeringens bedömning: De mindre vägarnas bärighet och kondition År 1987 beslöt riksdagen om ett program för särskilda bärighetsåtgärder. Målet var att kunna upplåta huvudvägnätet och även stora delar av de sekundära och tertiära länsvägarna i de norra skogslänen för lastbilar med upp till 60 ton bruttovikt. Upplåtelsen av vägnätet har skett i olika etapper där den sista etappen planerades vara avslutad till januari 1998. Under denna tioårsperiod genomförs omkring 1 000 ny- och ombyggnadsprojekt av främst broar och liknande anläggningar. Bärighetsprogrammet från år 1988 beaktade dock inte fullt ut bärighetsåtgärder på mindre vägar i södra Sverige och behovet av vägförstärkningar. I den nuvarande planen som gäller fram till år 2003 har målen i det ursprungliga bärighetsprogrammet kompletterats med ambitionen att vidta ytterligare förstärkningsåtgärder på vissa vägavsnitt på det tidigare upplåtna vägnätet. Programmet har också utökats till att omfatta vissa angelägna broar på sekundära och tertiära vägar i län även utanför skogslänen. Regeringen anser att denna utveckling av bärighetsprogrammet bör fortsätta. De flesta större vägar är dimensionerade för den ökade belastningen. På vissa mindre vägar hotar upplåtelsen för tyngre fordon, i kombination med att nödvändiga insatser för underhåll och förbättring inte har vidtagits, att leda till omfattande skador i vägarnas bärande lager. Regeringen menar att detta förhållande inte är tillfredsställande och att särskilda mål för reinvesteringsåtgärder i vägnätet bör upprättas i det kommande planarbetet för att åtgärda konsekvenserna av eftersatt underhåll. Insatser bör göras för att uppnå målen i planperiodens första hälft. Tjälavstängning av vägar Konsekvenserna av bärighetsnedsättningarna under tjällossningen är stora och uppenbara. Särskilt drabbas skogsindustrin vars produktionsprocesser kräver kontinuerlig tillförsel av virke som har avverkats högst tre veckor tidigare. Under en normal tjällossningssäsong sätts bärigheten ned på ca 19 000 km väg i landet. 80 % av denna väglängd finns i skogslänen och i norra Dalsland. Västernorrlands och Jämtlands län är särskilt hårt drabbade. 40 % av vägnätet i dessa län stängs av för trafik med normala lastbilar under tjällossningsperioden. Med utgångspunkt från ny forskning om skogsindustrins råvarukostnader har det varit möjligt att översiktligt identifiera ca 25 % av det drabbade vägnätet som samhällsekonomiskt lönsamt att åtgärda. Åtgärdas detta vägnät beräknas 40 % av den tillgängliga nyttan realiseras. Huvuddelen av den totala beräknade nyttan för skogsindustrin på 270 miljoner kronor, förväntas skapas i Västernorrlands och Jämtlands län. Regeringen anser att målsättningen bör vara att den lönsamma volymen åtgärdas. Kommunikationskommitténs förslag innebär att 90 % av detta mål uppfylls. Höjd driftsäkerhet genom förbättrad kapacitet för godståg I nuläget uppskattas att 130 000 störningar drabbar godstrafiken på järnväg per år på grund av kapacitetsbrist, dvs. tågmöten på enkelspår eller hindrande framförvarande tåg. Förutom bristande bankapacitet leder brister i rangerbangårdarnas funktion, i kraftförsörjningen samt i signalsystem och växlar till omfattande störningar. Genom att förstärka bankapaciteten samtidigt som styrsystemen och rangerbangårdarna förbättras kan antalet störningar minskas. Banverket har beräknat att investeringarna i godsåtgärder kan sänka kostnaderna för godstransporter på järnvägen med upp till 15 %. Till dessa vinster kommer även de tidsvinster som uppkommer genom de ökade hastigheter som möjliggörs av investeringarna. Regeringen anser att antalet störningstillfällen för godstrafiken på de mest drabbade bandelarna bör minst halveras. Vilka åtgärder som behövs för att uppnå ett sådant mål har utretts av Banverket och har tagits upp i Kommunikationskommitténs förslag. Högre bärighet för godståg En stor del av det svenska järnvägsgodset är mycket tungt och transporteras i inrikes systemtransporter. Äldre spåranläggningar klarar dagens axellast, 22,5 ton, endast vid hastigheter under 90 km/h. Genom att höja axellasten till 25 ton kan en mer produktiv lastning och tågföring erhållas och transportkostnaderna sänkas. Samtidigt kan vissa andra investeringar skjutas på framtiden. Regeringen föreslår att åtgärder vidtas så att största tillåtna axellast kan ökas från 22,5 ton till 25 ton på sträckor med omfattande inrikes systemtransporter och så att det finns en möjlighet att på det övriga järnvägsnätet föra fram enstaka tåg med den högre axellasten. Lastprofiler Lastprofilen anger det utrymme i sid- och höjdled inom vilken vagn och last skall rymmas. En åtgärd som ökar möjligheterna att lasta godsvagnarna rationellt och att fullt ut utnyttja en högre axellast är att utöka lastprofilen. Kommunikationskommittén har föreslagit en utökad lastprofil som innebär att bredden ökas från 340 cm till 360 cm och att höjden ökas från 465 cm till 480 cm samt att profilen blir rektangulär. Regeringen föreslår att lastprofilen åtminstone åtgärdas på de sträckor som kan komma i fråga för 25 tons axellast om detta kan ske utan att skada känslig kulturmiljö. Såväl den utökade lastprofilen som den högre axellasten går utöver internationell standard. Det innebär att ett godståg som utnyttjar dessa möjligheter i Sverige inte kan lämna landet utan omlastning. Därför är det främst nationella transportflöden och flöden till lastfartyg som effektiviseras av dessa åtgärder. Bärighetsåtgärder för länsjärnvägar Länsjärnvägarna har en stor betydelse för godstransporterna på järnväg. En inventering har visat att 40 % av alla godstransporter på järnväg sker både på länsjärnvägar och på stomjärnvägar. Länsjärnvägarnas betydelse för att mata fram godset kan förväntas öka. Regeringen har erfarit att insatser även måste ske på länsjärnvägsnätet för att åtgärderna för ökad axellast på stomjärnvägarna skall kunna utnyttjas fullt ut. Banverket har uppskattat detta åtgärdsbehov till 1 miljard kronor. Regeringen anser det angeläget att även länsjärnvägarna åtgärdas så att de kan utnyttjas för en rationell järnvägstrafik. 4.3 En jämnare regional fördelning av infrastrukturåtgärder Regeringens bedömning: Fördelningen av investeringar i infrastrukturen skall vara sådan att skillnaden minskar mellan olika regioner med avseende på uppfyllande av de trafikpolitiska målen. Infrastrukturåtgärderna bör fördelas så att de av EU utpekade stöd- områdena får en förbättring av restiderna som relativt sett är minst lika stor som för resten av landet. Nivån på underhållsåtgärder på vägar och järnvägar bör under planperioden vara så hög i alla regioner att samhällsekonomiskt försvarbara komfortökningar kommer till stånd. Statliga grusvägar bör beläggas där detta bedöms vara en lönsam åtgärd. Kommunikationskommitténs förslag: Kommittén anför fördelningspolitiska synpunkter som stöd för sitt förslag till inriktning. Omfördelning av medel från investeringar i stamvägnätet till drift och underhåll menar kommittén bidrar till en jämnare regional fördelning av åtgärderna. Nära hälften av ökningen av drift- och underhållsmedlen tillkommer norra Sverige enligt förslaget. Även bärighetshöjande åtgärder utjämnar fördelningen av anslagsmedlen, eftersom dessa åtgärder främst kommer det mindre trafikerade vägnätet till del. Därutöver föreslår Kommunikationskommittén att särskilda investeringar utförs i vägnätet och i järnvägsnätet som kan bidra till att utjämna den regionala fördelningen. Kommittén har inte tagit ställning till hur vägmedlen skall fördelas mellan olika regioner eller olika objekt. I samband med utvärderingen av den förda trafikpolitiken anför kommittén att svårigheterna är stora att mäta målet om regional balans och därmed också att analysera i vilken grad målet har uppfyllts. Målet om regional balans behöver göras tydligare. Till detta avser kommittén att återkomma i sitt slutbetänkande. Remissinstanserna: NUTEK konstaterar att varken närings- eller re- gionalpolitiken med trafikpolitikens nuvarande planerings- och besluts- system ges en tillfredsställande vikt. Regionalpolitikens särskilda balans- ambitioner bör beaktas genom att extra resurser ställs till förfogande och genom att särskild hänsyn tas inom alla statliga sektorer. Konjunkturinstitutet menar att risken för effektivitetsförlust är uppen- bar om målet om regional balans utgör en stark restriktion vid val av projekt. Institutet menar att en diskussion borde föras om andra möjlig- heter att uppnå de regionala fördelningsmålen. Länsstyrelsen i Västernorrlands län vill förorda att forskningsresurser avsätts för att utveckla operativa parametrar för att mäta regional balans. Bland de regionala aktörerna har Kommunikationskommitténs förslag i huvudsak mottagits positivt vad gäller ökade resurser för vidmakthållande. Länsstyrelserna i Norrlandslänen anser att en ökad ram för drift och underhåll är nödvändig särskilt för norra Sverige. Länsstyrelsen i Jämtlands län, Skogsindustrierna, SCA m.fl. konstaterar dock att kommitténs förslag inte innebär någon reell ökning av ramen i förhållande till dagens nivå och att en ökning måste komma till stånd. Nästan samtliga länsstyrelser anger att det måste finnas större möjlig- heter att genomföra väginvesteringar inom det egna länet än vad Kommunikationskommitténs förslag medger. Länsstyrelsen i Gotlands län anser att kommittén inte behandlat EU:s 5b-områden ur ett utveck- lingsperspektiv och menar att förbättrade kommunikationer kan ha mycket stor betydelse i dessa områden. Ett antal länsstyrelser tar upp frågan om de kommunala flygplatsernas situation och anser att det är viktigt ur ett rättviseperspektiv att flygplat- serna behandlas på ett likartat sätt oavsett huvudmannaskap. Skälen till regeringens bedömning: Regionalpolitikens mål är uthållig tillväxt, rättvisa och valfrihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket. För att öka den nationella tillväxten krävs goda betingelser för tillväxt i alla regioner. Insatser fordras också inom trafikpolitikens område. Kollektiva färdmedel i glesbygd har på grund av litet resandeunderlag dåliga förutsättningar att bidra till den mellanregionala balansen, med undantag för vissa förbättringar i den mellanregionala buss- och tågtrafiken samt den mellanregionala flygtrafiken. De viktigaste åtgärderna i syfte att minska skillnader i mellanregional trafikstandard ligger inom vägtrafikens område. Regeringen anser att en satsning på det lågtrafikerade vägnätet är i överensstämmelse med det trafikpolitiska målet om regional balans och även i övrigt en fördelningspolitiskt önskvärd åtgärd. Sådana satsningar kan innefatta bärighetshöjande åtgärder samt åtgärder för rekonstruktion, tjälsäkring och beläggning av grusvägar med en sådan ambitionsnivå att framkomlighet, restider och komfort hålls på en rimligt hög nivå. Vägverket har beräknat att ca 3/4 av medlen för minskade tjälskaderestriktioner och för att åtgärda konsekvenserna av eftersatt underhåll bör fördelas till väghållningsregionerna i Norrland. Beläggning av grusvägar Grusvägar ger en betydligt lägre ytstandard och därmed åkkomfort än belagda vägar. Grusvägar förekommer främst i glesbebyggda områden. Vägverket har bedömt att det är lönsamt att belägga ca 1 600 km grusväg och att ytterligare 2 700 km är lönsamma att åtgärda med emulsionsdammbindning. Tillsammans är detta 4 300 km grusväg eller 18 % av den totala längden statliga grusvägar. Regeringen föreslår att åtgärder på grusvägar genomförs där detta bedöms lönsamt. En satsning på att förebygga och minska effekterna av tjälskador förbättrar också den regionala balansen. Skillnaden mellan olika regioner med avseende på genomsnittliga restider och hushållens reskostnader är små. För de områden där och tider på året då tjälskador uppstår blir dock skillnaderna betydligt större, förutom att transportstandarden i komforthänseende sänks kraftigt. Regeringens målsättning i fråga om att minska omfattningen av tjälavstängningar behandlas under avsnitt 4.2.2 i denna proposition. Drift- och underhållsinsatser Driftåtgärder syftar till att få befintliga anläggningar att fortlöpande fungera som avsett. De statliga vägarna är, på grund av sin omfattning, de anläggningar som kräver störst driftinsats i transportinfrastrukturen. En viktig uppgift är vinterväghållningen som syftar till att trafikanterna skall kunna komma fram på ett säkert sätt under hela året, dvs. även under vintersäsongen genom att vägbanorna snöröjs och att halkbekämpning sker. Vidare ingår i vägdriften att hålla rastplatser, belysning, viltstängsel, vägmärken och vägmarkeringar m.m. i ett tillfredsställande skick. I vägdrift ingår också färjetransporter samt broöppning, information till trafikanter och vägtrafikdispensgivning. Underhåll syftar till att upprätthålla funktionen på en anläggning när den slits och åldras. Det är i huvudsak underhållet som drabbas i det fall anslagsnivån för drift och underhåll ligger på för låg nivå. Regeringen anser att det är väsentligt att diskussionen om drift- och underhållsåtgärderna hänförs till de faktiska effekterna av åtgärderna och inte endast handlar om anslagets storlek. En eftersläpning av underhålls- insatserna föreligger om de negativa effekterna av uteblivna insatser är högre än vad som kan anses vara samhällsekonomiskt försvarbart. Vad gäller beläggningsunderhållet finns det i dag en eftersläpning som leder till att beläggningen, framför allt på mindre och lågtrafikerade vägar, är så dålig att det väsentligt påverkar transportkvaliteten. Eftersläpningen innebär en samhällsekonomisk merkostnad för trafikanterna på i genomsnitt 70 öre per mil och fordon, se figur 4.2. Denna trafikantkostnad överstiger vad man kan spara på ett minskat beläggningsunderhåll och är därför inte samhällsekonomiskt önskvärd. Regeringen anser att strategin bör vara att återta sådan eftersläpning i underhållsinsatser där den förekommer. Eftersläpningen av underhåll innebär att det finns ett behov av bärighetsåtgärder på redan nerkörda vägar som måste rekonstrueras. De erforderliga åtgärderna ingår som en väsentlig del i de under avsnitt 4.2.2. ovan redovisade reinvesteringarna på främst länsvägnätet för att öka de mindre vägarnas bärighet och kondition. Beläggningsunderhållet uppgick år 1995 till 1,86 miljarder kronor, inkl. särskilda sysselsättningsmedel, och var 32 % av hela kostnaden för drift och underhåll. Vid denna nivå, vilket motsvarar den nivå som Kommunikationskommittén baserade sitt förslag om drift, underhåll och förbättringsåtgärder på, beräknas eftersläpningen kunna återtas inom ca 10 år. Regeringen anser att målet bör vara att eliminera den samhällsekonomiska merkostnaden av bristande underhåll till år 2007. Effekterna av detta blir mest påtagliga för trafikanterna i norra Sverige. Figur 4.2. Merkostnad för trafikanterna till följd av bristande beläggningsunderhåll på vägar med olika trafikflöden i norra respektive södra Sverige (Y1G = enklare ytbeläggning). Flyg Beträffande långväga kollektiva transporter har luftfarten en särskilt stor betydelse. Flyg kan erbjuda snabba transporter över långa avstånd och kräver en begränsad infrastruktur på marken. Integrerade transportlösningar med flyg kan därför i många fall bidra till en god transportförsörjning även i glesbebodda delar av landet utan krav på omfattande nyinvesteringar i infrastrukturen. I dag finns en förhållandevis god tillgång till utbyggda flygplatser även i Norrlands inland. Det är således inte primärt genom investeringsmedel för ny flygplatsinfrastruktur som flygets roll i en framtida integrerad trafikpolitik kan tas till vara. I stället fokuseras diskussionen om flygets tillgänglighet nu alltmer mot frågor om resurser till drift av flygtrafiksystemet. Kommunikationskommittén och Luftfartsverket genomför för närvarande en analys av behovet av åtgärder för att trygga flygtrafikförsörjningen i landets olika delar. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i dessa frågor i den trafikpolitiska propositionen. Järnväg Som Kommunikationskommittén påpekar har den regionala tågtrafiken vissa fördelar jämfört med den regionala busstrafiken. Tågtrafik kan inte ensamt åstadkomma en tillfredsställande regional transportförsörjning men de regionala järnvägarna har en viktig roll att spela som stomme i ett, med andra färdmedel, integrerat trafiknät. Den medverkar då till en jämnare inomregional fördelning av tillgängligheten. Med en god koppling till den interregionala järnvägstrafiken kan länsjärnvägarna också bidra till en jämnare mellanregional fördelning. Busstrafik Ansvaret för den regionala busstrafiken ligger på trafikhuvudmännen. En utjämning av skillnaderna i inomregional tillgänglighet mellan regioner kräver framför allt resurser till trafikering. Den mellanregionala och långväga busstrafiken är inte lika utvecklad som den regionala. Här finns en potential för ökad trafikstandard. Med vissa undantag för investeringar i terminaler, informationssystem m.m., ligger tyngdpunkten av behoven inte på investeringar utan på förändrat regelsystem, ökad samordning m.m. 4.4 Aktiv miljöanpassning av transportinfrastrukturen 4.4.1 En inriktning mot ett miljöanpassat transportsystem Regeringens bedömning: De åtgärder som har vidtagits för att minska trafikens miljöpåverkan börjar nu visa effekt. Genom fortsatta åtgärder på bl.a. fordonen är det troligt att vägtrafikens utsläpp av luftföroreningar med lokal och regional effekt minskar till långsiktigt hållbara nivåer inom 20 år. Andra miljöproblem, bl.a. utsläppen av koldioxid, går inte enbart att åtgärda med tekniska förändringar av fordonen. För dessa krävs det grundläggande förändringar både i transportsystemet, drivmedelsförsörjningen och i det omgivande samhället. Transportinfrastrukturen bör successivt underordnas de krav som måste ställas på transportsystemet för att långsiktiga miljökvalitetsmål skall uppnås. Kommunikationskommittén: Kommunikationskommittén har diskuterat långtgående målsättningar för transportsystemets miljöpåverkan. Kommittén har vidare kompletterat sitt förslag om infrastrukturåtgärder för miljöanpassning med idéer om fordons- och bränsleåtgärder för att få en högre uppfyllnad av miljömålen. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna ställer sig bakom Kommunikationskommitténs inriktning mot att ge en större vikt åt miljöfrågorna. De flesta länsstyrelserna anser att miljöinriktningen är bra. Några av dem oroar sig dock för att de föreslagna åtgärderna är för svaga och en del tvivlar på de effekter som kommittén förutspår till följd av föreslagna åtgärder. Naturvårdsverket hävdar att förskjutningen från investeringar i nya vägar till drift och underhåll jämfört med gällande plan är riktig från miljösynpunkt. Flera remissinstanser påtalar behovet av internationell samverkan för att nå uppsatta miljömål. Vissa bil- och vägintressenter är tveksamma till miljöinriktningen som skissas i kommitténs betänkande. Svenska Petroleum Institutet anser att en analys av vilka effekter miljöinriktningen får för sysselsättning och välfärd är nödvändig. Svenska Vägföreningen anser att kommittén endast behandlat miljö. Infrastrukturens betydelse för ekonomisk tillväxt och välstånd har inte behandlats. Skälen till regeringens bedömning: Utvecklingen på luftföroreningsområdet Regeringen anser att arbetet med trafikens miljöanpassning måste drivas vidare på ett kraftfullt sätt. Det bör även fortsättningsvis baseras på en avvägning mellan behovet av att utveckla transportmöjligheterna för att möta framtidens transportbehov och nödvändigheten av att öka transportsystemets miljöanpassning. Infrastrukturens utveckling har dock i det korta perspektivet endast en mycket liten effekt på exempelvis mängden avgasutsläpp eller fordonens energiförbrukning. Genom renare bränsle, förbättrade motorer och avancerad reningsutrustning beräknas främst vägtrafikens utsläpp av kolväten, svavel och kväveoxider reduceras väsentligt de kommande åren. Personbilarnas totala utsläpp har redan minskat kraftigt. Utsläppen från de tunga fordonen, särskilt vad gäller kväveoxider och partiklar, har varit svårare att åtgärda. Goda möjligheter finns även hos luftfarten och sjöfarten i dessa avseenden och flera viktiga steg har tagits. Bland annat har regeringen föreslagit att miljödifferentierade sjöfartsavgifter införs (prop. 1996/97:1, vol. 8). Luftfartsverket kommer att öka bullerdifferentieringen av landningsavgifterna från den 1 januari 1997 och införa en differentiering efter avgasutsläpp under år 1997 (prop. 1996/97:14). Genom utvecklingen inom vägtrafiken kommer dessa transportmedel dock att svara för en större del av sektorns totala utsläpp. Sammantaget innebär detta att utsläppen från transporterna beräknas minska med 2/3 för svavelföreningar och med 1/3 för kväveoxider under perioden 1980– 2000 samt med 1/2 för kolväten under perioden 1988–2000, se figur 4.3. Figur 4.3. Beräknad förändring av några viktiga föroreningar för transportsektorn i Sverige fram till år 1995 samt prognos grundad på beslutade åtgärder för tiden fram till år 2010 (Källa: Trafikverkens miljörapport september 1995). Takten i skärpningen av tekniska krav har hittills inte varit tillräckligt snabb för att samtliga utsläppsmål som riksdagen ställt upp skall kunna nås. Enligt utsläppsprognoserna kommer endast målet för kolväten att uppnås för transportsektorn. Målet för svaveldioxid kommer att uppnås för samhället som helhet. Med anledning av den bristande måluppfyllelsen har Kommunikationskommittén analyserat ytterligare åtgärder inom området. Regeringens bedömning är att en långsiktig miljöanpassning är inom räckhåll för dessa föroreningar. Regeringen kommer framöver att återkomma till de åtgärder som krävs. För närvarande behandlas inom EU, i rådets arbetsgrupp för miljöfrågor, ett förslag till skärpta avgaskrav för personbilar och ett förslag om krav på fordonsbränslen. Under år 1997 väntas Europeiska kommissionen bl.a. lägga fram förslag om skärpta krav för olika typer av lastbilar och bussar. Med propositionen Skärpta avgaskrav för tunga fordon m.m. (prop. 1995/96:175, bet. 1995/96:JoU22, rskr. 1995/96:244) har vissa viktiga utgångspunkter lagts fast för regeringens ställningstagande i dessa frågor. Förbränning av fossila bränslen ger ett nettotillskott av koldioxid till atmosfären. Det är inte praktiskt möjligt att rena bort denna gas. För att undvika en global klimatförändring måste utsläppen av koldioxid minska. Kommunikationskommittén har diskuterat detta problem och utgår i sina analyser av sin föreslagna infrastrukturinriktning från att Sverige skall driva en offensiv klimatpolitik. Detta är också regeringens utgångspunkt. Kommunikationskommittén har i sitt första delbetänkande analyserat möjligheterna att begränsa koldioxidutsläppen från vägtrafiken genom en höjd koldioxidskatt, krav på minskad bränsleförbrukning och ökad användning av biobaserade drivmedel. Kommittén väntas återkomma med närmare förslag i dessa frågor i sitt slutbetänkande. Regeringen avser återkomma när dessa föreligger. Miljöproblem med direkt anknytning till infrastrukturen Naturvårdsverket har kartlagt 13 miljöhot. Av dessa har följande identifierats som direkt relaterade till infrastrukturen och möjliga att minska genom infrastrukturåtgärder. Tätorternas luftföroreningar och buller. Nyttjande av mark och vatten som produktions- och försörjningsresurs. Exploatering av mark och vatten för bebyggelse, anläggningar och infrastruktur. Ianspråktagande av särskilt värdefulla områden. Brutna kretslopp, avfall och miljöfarliga restprodukter. Utbyggnaden av infrastrukturen kan därutöver utgöra hot mot kulturmiljön. Den inriktning av åtgärder i infrastrukturen som krävs för att möta de identifierade miljöhoten beskrivs i de följande avsnitten, förutom vad gäller lokala luftföroreningar. Regeringen kan i detta sammanhang dock konstatera att de lokala halterna av kolmonoxid, svaveldioxid och sot har minskat kraftigt och i dag ligger under Naturvårdsverkets riktvärden. Enligt en kartläggning av Institutet för vatten- och luftvårdsforskning (IVL) utsattes år 1990 ca 3 % av Sveriges befolkning av kvävedioxidhalter som överskrider riktvärdet. Genom bl.a. införande av krav på vägtrafikens utsläpp bedöms riktvärdet för kvävedioxid att klaras i små och medelstora tätorter. Överskridanden kommer fortfarande att förekomma i storstadsområdena, om inte ytterligare åtgärder vidtas. Infrastrukturåtgärder kan i vissa fall bidra till att minska trafikvolymerna i städernas centrala delar och därmed lokalt ha en väsentlig betydelse för luftföroreningskoncentrationen. 4.4.2 Kretsloppsanpassning av infrastrukturen Regeringens bedömning: Regeringen anser att infrastrukturanläggningar bör byggas och underhållas på ett sätt som är förenligt med en hållbar utveckling för naturen och människans hälsa, dvs. en övergång till en kretsloppsanpassad infrastruktur. Följande mål bör gälla under planperioden: Miljöfarliga material skall inte införas i infrastrukturen. Användandet av icke förnybara naturresurser skall minimeras. Materialen i infrastrukturen skall återvinnas eller återanvändas och deponering skall i princip upphöra. Kommunikationskommittén: Har ej behandlat frågan. Rapporter från Banverket och Vägverket: Banverket och Vägverket redovisade i april 1996 på uppdrag av regeringen vilka åtgärder som verken ämnar vidta för att kretsloppsanpassa infrastrukturen för väg- och järnvägstrafik, dels avseende anläggningarnas livscykel, dels avseende de aktiviteter som sker vid byggande, drift och underhåll av anläggningarna. För att åstadkomma en kretsloppsanpassning krävs ett reducerat uttag av naturgrus, vilket kan åstadkommas genom att man reviderar kraven på tekniska och miljömässiga egenskaper på vägmaterial i de tekniska regelverken, eftersträvar resurssnåla konstruktioner samt styr inköpen, ökad återvinning av bär- och förstärkningslager, beläggningsmaterial, konstruktionsstål, armeringsjärn, betong, porslin, glas, impregnerat trä, vilket kan åstadkommas genom att man utvecklar metoder och ru- tiner för mellanlagring av restprodukter och genom att man styr mate- rialströmmar och infrastruktur så att förutsättningarna för krets- loppsanpassning förbättras, en reducerad användning av miljöfarliga material (t.ex. PVC-plast, olja för rälssmörjning, färg, blyplåt, batterier), vilket kan åstadkommas genom att man försöker hitta ersättningsmaterial, byter ut produkten eller ser över behovet och styr inköpen. Vägverket och Banverket har angett långsiktiga mål och etappmål för år 2000 för de olika insatsområdena. Verken redovisar att kretsloppsanpassningen ger positiva konsekvenser för miljön. Den förmodas inte ge några negativa konsekvenser på trafiksäkerheten. Kretsloppsanpassningen kommer initialt att innebära högre kostnader, men kommer på lång sikt att bli alltmer ekonomiskt fördelaktigt. Återvinning kan innebära ökade transporter. Remissinstanserna: I allmänhet anser remissinstanserna att Banverkets respektive Vägverkets handlingsplaner utgör bra grunddokument för att vara ett första steg i att kretsloppsanpassa arbetet med infrastrukturanläggningar. Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) anser att det behövs forskning om möjlig användning av alternativa material och om det går att återvinna olika material. Försvarets forskningsanstalt (FOA) och Statens geotekniska institut (SGI) anser att Vägverket och Banverket som betydande beställare och inköpare av material kan påverka olika marknader i riktning mot miljöanpassning. FOA och NCC anser att utbildning och information krävs för att öka kunskapen om miljöanpassning av verksamheter. Naturvårdsverket anser att rapportering av hur kretsloppsanpassningen utvecklas bör ske i Vägverkets respektive Banverkets årliga miljörapporter. SJ och KFB pekar på att utsläpp från transporter och arbetsmaskiner under byggtiden bidrar till stor miljöpåverkan vilket också borde behandlas i handlingsplanen. Skälen för regeringens bedömning: Avfall är ett hot mot samhället både genom att det på sikt kan leda till utarmning av resurser och genom att det innehåller stora mängder naturfrämmande och miljöfarliga ämnen som är ett hot mot natur och människa. För att minska avfallsmängderna har kretsloppsprincipen lanserats. Den innebär att avfallet skall hanteras som en resurs och återföras så långt möjligt. Regeringen anser att de långsiktiga målen skall vara att miljöfarliga material inte skall föras in i infrastrukturen, att användandet av icke förnybara naturresurser skall minimeras, att de i infrastrukturen ingående materialen skall återanvändas eller återvinnas och att deponering i princip skall upphöra. Andra samhällsmål bör dock inte påverkas negativt av förändringar i samband med en kretsloppsanpassning. Regeringen anser att det synsätt som redovisas av Banverket och Vägverket bör kunna appliceras på i princip alla infrastrukturanläggningar inom transportsektorn, naturligtvis med beaktande av de olika trafikslagens olika förutsättningar. En kontinuerlig uppföljning och avrapportering bör ske i verkens årliga miljörapporter. Utsläppen från entreprenadmaskiner är viktiga att beakta i detta sammanhang. Dessa utsläpp kommer att begränsas genom ett direktiv som inom kort väntas antas av EU. Regeringen anser att forskning om möjligheten att använda alternativa material samt att återvinna material som används som byggnadsmaterial i infrastrukturanläggningar är central och angelägen. 4.4.3 Minskade risker för mark och vatten Regeringens bedömning: Risken för olyckor med farligt gods bör fortlöpande minska. Åtgärder bör vidtas för att minska konsekvenserna av sådana olyckor. De mest allvarliga konfliktpunkterna mellan vattentäkter och vägar eller järnvägar bör åtgärdas under planperioden. Kommunikationskommitténs förslag: Vägverket har till Kommunikationskommittén redovisat behovet av att vidta förebyggande åtgärder i form av dikestätning och dagvattenrening längs vägar som korsar känsliga vattentäkter. Sådana åtgärder är påkallade för att minska risken att salt och andra föroreningar från vägen tränger in i dricksvattnet och för att minska konsekvenserna av eventuella olyckor med farligt gods. Den totala kostnaden för att åtgärda samtliga konfliktpunkter uppskattas till över 5 miljarder kronor. Kommunikationskommittén bedömer att ca 200 av de viktigaste konfliktpunkterna bör åtgärdas under planperioden till en kostnad av 500 miljoner kronor. Remissinstanserna: Statens räddningsverk menar att riskanalys bör ingå som en obligatorisk del i beslutsunderlaget vid planering och prioritering av transportsystemen. För att räddningsinsatser skall kunna genomföras på ett effektivt sätt bör bl.a. beaktas att tillräcklig yta avsätts kring vägar/järnvägar, särskilt där det finns stora flöden av farligt gods. Skälen för regeringens bedömning: Dagvattnet från vägar och flygplatser kan förorena vattendrag och grundvatten. Förloppen kan vara långsamma och ge effekter först efter en tids anrikning. Vid olyckor med farligt gods kan flytande ämnen förorena mark och vatten. Distribution av olja står för den allra största andelen av transporter med farligt gods. Vägverket har beräknat att det finns 1 300 konfliktpunkter mellan statliga vägar och vattentäkter. Regeringen delar Kommunikationskommitténs bedömning att riktade åtgärder bör ske på 200 av dessa punkter för att förebygga konsekvenserna vid olyckor med farligt gods. Regeringen anser att även risken för sådana olyckor bör hanteras i infrastrukturplaneringen. Regeringen har i prop. 1996/97:11 om Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred tillkännagivit sin mening att myndigheterna i högre grad än hittills skall bedöma vilka säkerhetskrav som skall ställas i samhällsplaneringen. I propositionen uttalas att Statens räddningsverk och Boverket kommer att ges i uppdrag att, i samråd med berörda myndigheter, utarbeta underlag för bedömning av skyddsavstånd som instrument i den förebyggande verksamheten. Vidare skall Statens räddningsverk ges i uppdrag att utveckla kunskaperna om sanerings- och återställningsarbetet i samband med olyckor med farliga ämnen eller farligt gods och även att utreda ersättningsskyldighet för saneringskostnader och kommunens tillsynsverksamhet. Huvuddelen av miljöeffekterna av luftfarten är, jämfört med landtransportmedlen, lokalt begränsade och omfattar områden i närheten av flygplatserna. Flertalet befintliga flygplatser har i dag prövats enligt miljöskyddslagen (1969:378). Prövning pågår kontinuerligt, varvid verksamheten vid varje flygplats åsätts mycket detaljerade villkor beträffande buller och utsläpp till vatten och luft från verksamheten. Samtidigt prövas större ny- och utbyggnader av flygplatser särskilt enligt naturresurslagen (1987:12), bl.a. ur markintrångssynpunkt. Det bör noteras att de villkor som luftfartens infrastruktur åsätts i samband med koncessionsnämnds- och naturresurslagsprövningarna även omfattar sådan verksamhet som inte primärt sköts av infrastrukturhållaren själv. De miljövillkor som ställs för en verksamhet beslutas dessutom utifrån en nationell eller global problembild. I syfte att komplettera dessa villkor med mer ändamålsenliga målsättningar för de nationella utsläppen har Luftfartsverket inlett ett nära samarbete med Statens naturvårdsverk. Koncessionsprövningen bör därmed på sikt kunna inriktas på lokala miljöproblem. 4.4.4 Minskat buller invid trafikinfrastrukturen Regeringens bedömning: Följande riktvärden för trafikbuller bör normalt inte överskridas vid nybyggnation av bostadsbebyggelse eller vid nybyggnation eller väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur: 30 dB(A) ekvivalentnivå inomhus, 45 dB(A) maximalnivå inomhus nattetid, 55 dB(A) ekvivalentnivå utomhus (vid fasad), 70 dB(A) maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad. För utomhusnivån avses för flygbuller FBN 55 dB(A). Vid tillämpning av riktvärdena vid åtgärder i trafikinfrastrukturen bör hänsyn tas till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. I de fall utomhusnivån inte kan reduceras till nivåer enligt ovan bör inriktningen vara att inomhusvärdena inte överskrids. Vid åtgärd i järnväg eller annan spåranläggning avser riktvärdet för buller utomhus 55 dB(A) ekvivalentnivå vid uteplats och 60 dB(A) ekvivalentnivå i bostadsområdet i övrigt. Åtgärdsprogram mot störningar i befintlig bebyggelse av trafikbuller, syftande till att på sikt uppnå riktvärdena inomhus enligt ovan, bör genomföras för statlig trafikinfrastruktur. I en första etapp bör åtgärdsprogrammen avse minst de fastigheter som exponeras av buller vid följande nivåer och däröver: 65 dB(A) ekvivalentnivå utomhus för vägtrafikbuller, 55 dB(A) maximalnivå inomhus nattetid avseende buller från järnvägstrafik, utomhus för flygbuller vid: – FBN 60 dB(A), – 80 dB(A) maximalnivå, när området regelbundet exponeras för bullernivån i medeltal minst tre gånger per natt, – 90 dB(A) maximalnivå, när området regelbundet exponeras för bullernivån dag- och kvällstid, – 100 dB(A) maximalnivå, när området regelbundet exponeras för bullernivån endast dagtid vardagar och enstaka kvällar. Den första etappen av åtgärdsprogrammet bör genomföras snarast inom planperioden. Efter första etappen skall arbetet fortsätta med en andra etapp. Berörda trafikverk och, i erforderlig utsträckning, Försvarsmakten, bör snarast analysera ytterligare bulleråtgärder under planperioden i avsikt att påskynda uppfyllandet av riktvärdena. Regeringen har aviserat en förändring av landningsavgifterna med en differentiering med avseende på buller och miljö. En sådan förändring skapar förutsättningar för en andra etapp under planperioden inom civilflyget. Analysen bör för den civila flygverksamheten därför visa i vilken takt och med vilka åtgärder ett genomförande av en andra etapp av åtgärdsprogrammet kan ske. Den andra etappen bör avse fastigheter som exponeras av flygbuller vid följande nivåer och däröver: FBN 60 dB(A), 70 dB(A) maximalnivå, när området regelbundet exponeras för bullernivån i medeltal minst tre gånger per natt, 80 dB(A) maximalnivå, när området regelbundet exponeras för bullernivån dag- och kvällstid, 90 dB(A) maximalnivå, när området regelbundet exponeras för bullernivån endast dagtid vardagar och enstaka kvällar. För den militära flygverksamheten bör inriktningen så långt möjligt vara densamma som för den civila flygverksamheten. Allmänt om buller: Buller från vägtrafik, tågtrafik och flygplan har olika karaktär och variation. För buller som varierar mycket är bullertopparna viktigast att mäta, detta kallas maximalnivå. Den genomsnittliga bullernivån kallas ekvivalentnivå. Ekvivalentnivån mäts normalt under ett vardagsdygn. För flygbuller används en viktad ekvivalentnivå som kallas flygbullernivå (FBN). Trafik i olika former är den vanligaste källan till buller i tätortsmiljön. Antalet personer som utanför bostaden bedöms vara utsatta för buller från vägtrafiken över 55 dB(A) ekvivalentnivå har halverats sedan början av 1970-talet trots att trafiken ökat, se figur 4.4. En orsak till denna minskning är förändringar av tätorternas struktur och utbyggnaden av kringfartsleder vilket har ökat avståndet mellan de boende och trafiken. Figur 4.4. Fördelning av bullerstörning från olika trafikslag. Uppgifter från Naturvårdsverket 1995. Bakgrund och förslag om åtgärder mot trafikbuller: År 1994 behandlade riksdagen en proposition om en handlingsplan mot buller (prop. 1993/94:215, bet. 1993/94:JoU31, rskr. 1993/94:402). Riksdagen beslutade att trafikbullret bör begränsas kraftigt. För vägtrafik innebar beslutet att åtgärder bör vidtas vid ny- eller väsentlig ombyggnad av trafikleder för att begränsa bullernivån i bostadsmiljöer utomhus så att den inte överskrider 55 dB(A) ekvivalentnivå vid fasad eller, om sådana åtgärder inte är rimliga, så att inomhusnivåerna inte överstiger 30 dB(A). Vidare konstaterades att förslag om riktvärden för buller från järnvägstrafik skulle tas fram och att en skärpning av den s.k. flygbullernivånormen skulle analyseras. Vägverket, Banverket, Luftfartsverket, Försvarsmakten och Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag och i samarbete med andra berörda myndigheter analyserat olika frågor rörande begränsning av trafikbuller. Verken redovisade uppdragen under år 1995. Vägverkets förslag till åtgärdsprogram omfattar boende med ljudnivåer över 65 dB(A) ekvivalentnivå utanför fasad utmed statliga och kommunala vägar. Efter vidtagna åtgärder enligt det föreslagna åtgärdsprogrammet reduceras inomhusnivåerna för dessa personer till högst 30–35 dB(A). För att begränsa störningar för boende utsatta för bullernivåer under 65 dB(A) krävs kompletterande insatser. Vägverket har, som en del av regeringsuppdraget, därför tagit fram ett program för forskning och utveckling för att reducera bullret från fordon, däck och vägbana. Den inventering av antalet bullerstörda, som ligger till grund för Vägverkets program, visar att det i början av år 1994 fanns 244 000 boende i 137 000 lägenheter och småhus med ljudnivåer över 65 dB(A) utanför fönster, där inga åtgärder vidtagits för att minska inomhusbullret. Av dessa bodde 49 000 utmed statliga vägar. För att vidta åtgärder för samtliga boende utmed statligt och kommunalt vägnät som år 1994 var exponerade för buller över 65 dB(A) har Vägverket bedömt att det krävs åtgärder för knappt 2,2 miljarder kronor. Vägverket har till Kommunikationskommittén därefter uppskattat att antalet bullerstörda personer utmed statliga vägar kommer att till år 1998 ha reducerats från 49 000 till ca 25 000 personer. Kostnaden för att åtgärda dessa kvarvarande bullerstörningar på statliga vägnätet beräknas till 600 miljoner kronor. Banverket har i sitt åtgärdsprogram beräknat kostnaderna för att åtgärda alla bostäder som är utsatta för bullertoppar överstigande 60 dB(A) i sovrum nattetid till 315 miljoner kronor. Åtgärdskostnaderna uppskattades öka med 50 miljoner kronor om även banor med mycket begränsad nattrafik inkluderades. Till Kommunikationskommittén har Banverket redovisat kostnaderna för att åtgärda bullertoppar i sovrum nattetid överstigande 55 dB(A) till 500 miljoner kronor. Vidare studerade Banverket möjligheterna att finansiera åtgärder mot buller genom att differentiera banavgifterna med hänsyn till hur mycket lok och vagnar bullrar. Verket har pekat på möjligheterna att differentiera banavgifterna men menade att möjligheterna att ställa krav på utländska vagnar och lok saknas. De allvarligaste bullerstörningarna från tåg härrör från godstrafiken, vilken till stor del bedrivs nattetid då störningseffekterna är störst. Av godsvagnarna är 25 % utländska. Banverket har föreslagit att verket bemyndigas att meddela särskilda föreskrifter i syfte att reglera bullret från rullande materiel. Naturvårdsverket redovisade i samarbete med Banverket förslag till långsiktiga miljökvalitetsmål, riktvärden, för buller från spårburen trafik. Naturvårdsverket uppger i rapporten bl.a. att en viktig utgångspunkt har varit de bullervärden som WHO anger för olika lokaler men att man dessutom har beaktat tågbullrets speciella karaktär. Naturvårdsverket föreslår att samma bullervärden tillämpas för spårvägstrafik och järnvägstrafik. Naturvårdsverket föreslår bl.a. 60 dB(A) ekvivalentnivå som riktvärde i bostadsområde. För uteplats vid bostadshus föreslås 55 dB(A) ekvivalent ljudnivå och 70 dB(A) maximalnivå som riktvärden utomhus. För permanentbostäder, vårdlokaler och fritidsbostäder anges 30 dB(A) ekvivalent ljudnivå och 45 dB(A) maximalnivå som riktvärde inomhus. Maximalnivån föreslogs särskilt gälla utrymmen som används för sömn och vila eller i lektionssalar under pågående lektioner. Verket föreslog också riktvärden för tillämpning för undervisningslokaler, friluftsområden m.m. Försvarsmakten, Luftfartsverket och Naturvårdsverket har gemensamt övervägt en skärpning av nu gällande flygbullernivånorm (FBN) 55 dB(A), men bedömer inte att någon sådan skärpning bör genomföras generellt. Beträffande användande av maximalnivåer som kompletterande norm konstateras att maximalnivå 70 dB(A) bör användas som målsättningsvärde på lång sikt, men att miljövinsten vid de flesta befintliga flygplatser under överskådlig tid inte kan motiveras med hänsyn till kostnaderna. I rapporten konstateras vidare att gränsvärden inte är lämpade för reglering av bullervillkor för flygtrafik enligt miljöskyddslagen, och därför förordas i stället tillämpning av riktvärden. Vid en avvägning enligt miljöskyddslagen tas hänsyn till vad som är miljömässigt motiverat och samtidigt tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. De långsiktiga målsättningsvärdena, FBN 55 dB(A) och maximalnivå 70 dB(A), är tänkta att fungera som en riktningsangivelse utomhus i detta sammanhang. Inomhus föreslås FBN 30 dB(A) och maximalnivån 45 dB(A) gälla som motsvarande långsiktiga riktningsangivelse. Vad gäller isoleringsåtgärder i befintlig bebyggelse är de tre myndigheterna eniga om att sådana bör vidtas i områden runt flygplatser som generellt exponeras för FBN 60 dB(A). Luftfartsverket och Försvarsmakten förordar att isoleringsåtgärder dessutom vidtas i områden som regelbundet i medeltal minst tre gånger per natt exponeras för maximalnivå 80 dB(A), som regelbundet dag- och kvällstid exponeras för maximalnivå 90 dB(A) eller som endast dagtid vardagar samt enstaka kvällar regelbundet exponeras för maximalnivå 100 dB(A). Naturvårdsverket förordar för sin del åtgärder redan vid 70 dB(A), 80 dB(A) respektive 90 dB(A) i sådan bebyggelse. Enligt de översiktliga bedömningar som gjorts i rapporten skulle kostnaderna för åtgärderna vid civila statliga flygplatser uppgå till ca 100 miljoner kronor enligt Luftfartsverkets och Försvarsmaktens förslag och ca 1 miljard kronor enligt Naturvårdsverkets förslag. På motsvarande sätt beräknas kostnaderna för isoleringsåtgärder för den militära flygtrafiken vid Försvarsmaktens flygflottiljer enligt Försvarsmaktens och Luftfartsverkets förslag uppgå till 60 miljoner kronor och till ca 1,2 miljarder kronor enligt Naturvårdsverkets förslag. Dessa kostnader är beräknade på fastigheter som berörs av flygbuller även efter år 2002, då pågående utfasning av äldre mer bullrande civila flygplanstyper skall vara avslutad. Kommunikationskommittén har i sitt delbetänkande föreslagit att åtgärder skall vidtas på statliga vägar under planperioden för störda av vägtrafikbuller överstigande 65 dB(A) ekvivalentnivå. Kommittén har vidare föreslagit att bulleråtgärderna i befintliga miljöer längs järnvägarna bör omfatta fastigheter med bullertoppar överstigande 55 dB(A) i sovrum nattetid. Kostnaden för denna ambitionsnivå uppskattas till ca 600 miljoner kronor för åtgärder längs statliga vägar och 500 miljoner kronor för åtgärder längs de regelbundet trafikerade järnvägarna. Boverkets Byggregler (BBR 94) anger för nybyggnad av bostäder följande allmänna råd: Dygnsekvivalent ljudnivå på grund av vägtrafik bör i bostadsrum inte överstiga 30 dB(A) ekvivalentnivå. Maximal ljudnivå bör i bostadsrum inte överstiga 45 dB(A) mer än fem gånger per natt i utrymme avsett för sömn och vila (BFS 1995:17). Remissinstanserna: Samtliga instanser som yttrat sig om Vägverkets redovisning anser att det är angeläget att bullerstörningarna från vägtrafiken minskar. Socialstyrelsen, VTI m.fl. betonar att det av Vägverket föreslagna programmet måste ses som ett första steg för att lindra för de mest utsatta. Vikten av att också beakta störningar av bullertoppar framhålls av flera instanser. RRV saknar i rapporten en strategi där emissions- och immissionspåverkande åtgärder övervägs sammantaget. Vad gäller Vägverkets kostnadsuppskattning nämner flera remissinstanser att kostnadsuppskattningarna bör avse estetiskt tilltalande skärmar och att kostnaderna för kompletterande åtgärder, fasadåtgärder och för underhåll av skärmar m.m. bör räknas med. Remissinstanserna påpekar vidare vikten av att också kommunerna är aktiva inom området och skapar en budget för bulleråtgärder. Samtliga instanser som har yttrat sig över Banverkets redovisning är positivt inställda till en hög ambitionsnivå vad gäller bullerbekämpning från järnvägstrafiken. En stor del av remissinstanserna anger att den av Banverket angivna ambitionsnivån 60 dB(A) maximalnivå inomhus är för låg. Naturvårdsverket anser att målsättningen bör vara att åtgärda alla bostäder med maximalnivåer över 55 dB(A) under den kommande 10- årsperioden. Andra instanser föreslår en ännu lägre gräns. RRV m.fl. menar att bullerproblemen borde byggas bort stegvis och att det behöver utvecklas prioriteringsprinciper för åtgärdsprogrammen. Flera instanser anger att det finns behov av att analysera vilket huvudsakligt syfte banavgifterna skall ha och hur de bäst skall utformas. Samtliga remissinstanser anser att emissionskrav bör införas på järnvägsfordon och flera instanser anser att Sverige bör vara pådrivande för att skapa internationella regler om järnvägsfordonens bulleremission. Svenska kommunförbundet avstyrker Banverkets hemställan om bemyndigande att meddela särskilda föreskrifter för fordonsemissioner och menar att sådana föreskrifter skall utfärdas av regeringen. Vad gäller Naturvårdsverkets redovisning av riktvärden för tågbuller ser remissinstanserna positivt på att riktvärden för tågbuller tas fram och flertalet tillstyrker i huvudsak det förslaget till riktvärden. Några remissinstanser anser att angivna bullernivåer inte är tillräckligt långtgående. Länsstyrelsen i Hallands län och Halmstads kommun anser att den högre ambitionsnivån som föreslås för järnvägstrafikbuller jämfört med vägtrafikbuller kan komma att missgynna järnvägsinvesteringar. Banverket och SJ ställer sig positiva till Naturvårdsverkets förslag men anser att det behövs en stor informationsinsats för att klargöra att bullervärdena enbart är riktvärden och inte gränsvärden. De berörda myndigheternas gemensamma rapport beträffande flygbuller har remissbehandlats. Flertalet remissinstanser, bl.a. Riksrevisionsverket, Fortifikationsverket, Socialstyrelsen, Boverket, Svenska kommunförbundet samt en rad länsstyrelser och kommuner är positiva till att riktlinjer utarbetas för flygbuller och är i huvudsak positiva till utredningens förslag. Beträffande förslaget om skärpningar av flygbullernivånormen delar flertalet remissinstanser utredningens slutsats att FBN 55 dB(A) bör bibehållas, men att maximalnivå 70 dB(A) kan användas som kompletterande målsättningsvärde på lång sikt. Kommunförbundet motsätter sig med hänsyn till konsekvenserna för bebyggelseplaneringen ett tillämpande av maximalnivå 70 dB(A). Flertalet remissinstanser stödjer också förslagen till riktlinjer för bullerisoleringsåtgärder i befintlig bebyggelse vid flygplatser. Ett tiotal av remissinstanserna framför åsikter om bulleråtgärder i sina yttranden om Kommunikationskommitténs delbetänkande. Fem länsstyrelser samt Göteborgsregionens kommunalförbund anger uttryckligen att Kommunikationskommitténs ambitionsnivå vad gäller bulleråtgärder är för låg. De menar att en nivå på 65 dB(A) ekvivalentnivå innebär att många kommer att vara störda fortsättningsvis samtidigt som åtgärder på det kommunala gatunätet inte behandlas i delbetänkandet. Länsstyrelsen i Värmlands län anser att det är en nackdel att buller i friluftsområden och tysta områden inte tas upp. Skälen för regeringens förslag: Riktvärden Regeringen anser att åtgärder för att minska bullret längs vägar och järnvägar är en väsentlig del i arbetet med att utveckla framtidens infrastruktur. Regeringen anser vidare det vara värdefullt att den långsiktiga ambitionsnivån för åtgärder mot trafikbuller slås fast för alla trafikslag med s.k. riktvärden. Riktvärdena är inga rättsligt bindande normer, utan skall vara vägledande för bedömningar med hänsyn till lokala faktorer och särskilda omständigheter i det enskilda fallet. Regeringen menar således att riktvärdena för buller bör ses som långsiktiga mål. Många boendemiljöer är i dag i hög grad påverkade av trafikbuller. Samtidigt är det stor skillnad på möjligheterna att uppnå god miljökvalitet mellan olika trafikslag och plansituationer. Tillämpningen av riktvärdena kommer därför till en början att skilja. En utgångspunkt bör emellertid vara att riktvärdena bör klaras vid nybyggnad av bostäder samt vid nybyggnad och väsentlig ombyggnad av trafikanläggningar så långt det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. Regeringen konstaterar att graden av bullerstörning från olika trafikslag skiljer sig åt. Bullrets frekvens, källans placering och variationerna i bullernivån påverkar upplevelsen av bullret. Därför är också olika mått och nivåer relevanta som riktvärde för olika källor. För vägtrafik har riksdagen beslutat (prop. 1993/94:215, bet. 1993/94:JoU31, rskr. 1993/94:402) om bullervärden och deras tillämpning vid nybyggnad och väsentlig ombyggnad av vägtrafikleder. Regeringen anser nu att de beslutade värdena för vägtrafikbuller bör benämnas riktvärden. För buller från järnvägstrafik och flygtrafik anser regeringen att riktvärdena bör vara i enlighet med myndigheternas förslag. Detta innebär att riktvärdet för buller från järnvägstrafik och annan spårtrafik vid nybyggnad eller väsentlig ombyggnad av järnväg eller spår bör vara 60 dB(A) ekvivalentnivå. Riktvärdet för flygtrafiken bör vid nybyggnad eller väsentlig ombyggnad vara 55 dB(A) mätt som flygbullernivå (FBN) utanför bostadsfastighet. Bullernivån på uteplatser bör anges särskilt och regeringen föreslår därför riktvärdet 70 dB(A) mätt som maximalnivå på en uteplats i anslutning till bostaden. För spårtrafik bör därutöver 55 dB(A) ekvivalentnivå gälla som riktvärde för sådan uteplats. Är det inte möjligt att begränsa bullret utomhus bör åtminstone inomhusbullret begränsas till 30 dB(A) ekvivalentnivå och till 45 dB(A) maximalnivå. I fråga om riktvärdenas tillämpning vid utbyggnad av bostadsbebyggelse vill regeringen betona att den fysiska planeringen är ett användbart instrument för att lokalisera och utforma bostäder och trafikanläggningar så att en god miljökvalitet i bullerhänseende uppnås. Kommunerna har i sin planering sedan länge tillämpat riktvärden i fråga om buller från vägtrafik och flygverksamhet. De här redovisade riktvärdena ger enligt regeringens mening en tydligare vägledning för bebyggelseutvecklingen. För att nå målet om en god ljudmiljö på sikt handlar det om en successiv anpassning till en högre ambitionsnivå. Avvägningar mot önskemålet att åstadkomma en lämplig samhällsutveckling och andra miljökvaliteter kan emellertid aktualiseras vid komplettering av befintlig bebyggelse. I många fall kan riktvärdena underskridas genom en lämplig utformning av bebyggelsen. Särskilt i städernas centrala och mer tätbebyggda delar kan t.ex. en ”tyst” sida innebära att riktvärdena för utomhusbuller och för maximalnivåer på uteplatser underskrids. Såsom flera remissinstanser påpekat kommer dock en tillämpning av maximalnivåer vid uteplatser i fråga om flygbuller i vissa fall att inne- bära betydande restriktioner för kommunernas planering av bebyggelse- utvecklingen. Regeringen avser därför att ge Boverket i uppdrag att i samverkan med Luftfartsverket och Försvarsmakten utveckla bedöm- ningsgrunder för olika bebyggelsesituationer till ledning för den kommu- nala planeringen. Naturvårdsverket och Boverket bör, i samarbete med respektive trafikverk och Försvarsmakten, ta fram allmänna råd för den närmare tillämpningen av riktvärden för buller. Åtgärdsprogram Invid befintliga trafikanläggningar kan, som tidigare konstaterats, bul- lernivåer betydligt över riktvärdena förekomma. Regeringen anser att åtgärdsprogram bör genomföras för att successivt förbättra bullersitua- tionen i befintliga bullerexponerade miljöer. Det bör noteras att åtgärder mot buller i befintlig miljö omfattar en rad olika typer av åtgärder. Åtgärderna kan indelas i de som minskar bullret vid källan, de som flyttar källan och de som på olika sätt avskärmar och dämpar bullret. Minskat buller vid källan kan uppnås genom teknikut- veckling och genom höjda produktkrav. Detta är en långsiktig process som dessutom i många fall, speciellt beträffande flyg, måste drivas inter- nationellt. Potentialen för att genom produktutveckling minska bullret vid källan är för vägtrafik ca 5–7 dB(A). För järnvägstrafik kan motsvarande re- duktion av bullret på sikt vara större. Regeringen anser att åtgärder som sätter ned hastigheten på korta sträckor oftare borde prövas som en möj- lighet att minska bullret som alternativ eller komplement till andra bullerskyddsåtgärder. För flygtrafik kan det bl.a. vara möjligt att ändra flygvägarna eller i vissa fall förbjuda de mest bullrande civila flygplanstyperna nattetid. Avskärmande åtgärder kan genomföras snabbt och ger en relativt stor effekt. För bullerkällor i marknivå är dämpningen i storleksordningen 10 dB(A). Det anses i de flesta fall dock mer kostnadseffektivt att minska bullret vid källan än att vidta bullerskärmande åtgärder. Varken åtgärder vid källan eller avskärmande åtgärder kan var för sig leda fram till de långsiktiga bullermålen. Endast genom att kombinera de båda kan tillräckligt stora förbättringar nås. Regeringen anser det vara rimligt att åtgärder för att skärma av buller från trafikanläggningar i befintlig miljö utomhus inriktas mot en nivå som tillsammans med framtida reduktioner av bullret vid källan kan leda till att det långsiktiga målet, riktvärdet, uppfylls. Regeringen anser således att ett åtgärdsprogram för vägtrafiken i en första etapp bör omfatta befintliga bostadsmiljöer med buller överstigande 65 dB(A) ekvivalentnivå utomhus vid fasad. Åtgärderna bör i första hand leda till begränsningar av inomhusnivåer som överstiger 30 dB(A) ekvivalentnivå och 45 dB(A) maximalnivå. Åtgärdsprogrammet för järnvägsbuller bör omfatta bostadsfastigheter med över 55 dB(A) maximalnivå inomhus. När det gäller flygbuller vill regeringen inledningsvis erinra om att det i Sverige finns flygplatser med enbart civil trafik eller militär trafik, samt flygplatser med både civil och militär trafik. I fråga om bl.a. buller från militär verksamhet har riksdagen vid flera tillfällen tidigare behandlat avvägningen mellan försvars- och miljöintresset (främst prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU19, rskr. 1993/94:256 samt prop. 1993/94:215, bet. 1993/94:JoU31, rskr. 1993/94:402). Mot bakgrund av det övergripande samhällsintresset av att Försvarsmakten effektivt kan utbilda och öva krigsförband i fred bör således toleransen mot buller från militär verksamhet vara högre än från annan verksamhet i samhället. Beträffande åtgärdsprogram för befintlig bebyggelse invid flygplatserna förordar regeringen att bullerisoleringsåtgärder under planperioden 1998–2007 i en första etapp bör omfatta fastigheter som generellt exponeras för FBN 60 dB(A) eller mer. Vidare bör sådana åtgärder omfatta fastigheter som regelbundet i medeltal minst tre gånger per natt exponeras för maximalnivå 80 dB(A), som regelbundet dag- och kvällstid exponeras för maximalnivå 90 dB(A) eller som endast dagtid vardagar samt enstaka kvällar regelbundet exponeras för maximalnivå 100 dB(A). Kostnaden för merbehov av isoleringsåtgärder som civil trafik föranleder vid sådana militära flygplatser som är upplåtna även för civil trafik bör belasta den civila trafiken. Fördelningen av kostnaderna vid dessa flygplatser bör prövas inom ramen för befintliga flygplatsavtal mellan Försvarsmakten och Luftfartsverket. Regeringen avser att ge respektive trafikverk samt Försvarsmakten i uppdrag att genomföra åtgärdsprogram enligt ovan. Regeringen förutsätter att myndigheterna därvid kommer att samverka i syfte att uppnå en optimal resursanvändning vad gäller bl.a. isoleringsåtgärder i fastigheter som berörs av flera typer av trafikbuller. De redovisade åtgärdsnivåerna bör betraktas som första etappmål och åtgärdsprogrammen bör genomföras snarast under planperioden Därefter skall arbetet fortsätta med en andra etapp. Berörda trafikverk, och i erforderlig utsträckning Försvarsmakten, bör därför även ges i uppdrag att analysera ytterligare bulleråtgärder under planperioden i avsikt att påskynda uppfyllandet av de tidigare redovisade riktvärdena. Regeringen har (prop. 1996/97:14) tidigare aviserat en förändring av Luftfartsverkets landningsavgifter under år 1997 som innebär införande av såväl en ökad bullerdifferentiering som en differentiering med avseende på utsläpp till luft av vissa ämnen. En sådan förändring skapar enligt regeringens mening bl.a. förutsättningar för en andra etapp i bulleråtgärdsprogrammet under planperioden för civilflygets del. I Luftfartsverkets analys bör därför ingå att belysa i vilken takt och med vilka åtgärder ett genomförande av en andra etapp av åtgärdsprogrammet kan ske. Denna andra etapp bör därvid säkerställa att riktvärdena uppfylls på sikt och avse fastigheter i områden som störs av flygbuller vid följande nivåer och därutöver: områden med FBN 60 dB(A), områden som regelbundet exponeras för maximalnivå 70 dB(A) i medeltal minst tre gånger per natt, områden som regelbundet exponeras för maximalnivå 80 dB(A) dag- och kvällstid samt områden som regelbundet exponeras för maximalnivå 90 dB(A) endast dagtid vardagar och enstaka kvällar. För den militära flygverksamheten bör inriktningen så långt möjligt vara densamma som för den civila flygverksamheten. Regeringen anser att åtgärdsprogrammen mot störningar i befintlig bebyggelse av trafikbuller enligt ovan bör genomföras för statlig infrastruktur. Som redovisas i avsnitt 6.3 föreslår regeringen ett 5-årigt bidrag till kommunerna för att stimulera motsvarande åtgärder mot vägtrafikbuller på kommunalt vägnät. Regeringen ser inget hinder i att också kommunala flygplatser inom den regionala ramen kan erhålla ett stöd för åtgärder mot flygbuller i dessa flygplatsers närhet. 4.4.5 Infrastrukturens intrångs- och barriäreffekter Regeringens bedömning: Nya transportanläggningar bör lokaliseras så att de fungerar i samklang med sin omgivning och utformas med hänsyn till regionala och lokala natur- och kulturvärden. Möjligheten att utveckla användningen av befintlig infrastruktur bör alltid övervägas innan beslut om ny infrastruktur tas. Studier bör göras i tidiga skeden för att analysera hur nytillkommande infrastruktur påverkar funktionella samband inom ekosystem, kulturmiljö och landskap. Pågående arbeten: Kommunikationskommittén uppmärksammade på ett tidigt stadium frågorna om infrastrukturens intrång i kultur- och naturmiljön och initierade ett arbete om intrångsfrågor där Riksantikvarieämbetet och Vägverket har engagerats. Myndigheterna har tagit fram en programskrift som har överlämnats till regeringen. Skriften har remissbehandlats och ger ett antal exempel på praktiska fall där infrastruktur och kulturmiljö kommit i konflikt. Skriften ger följande förslag: Utveckla kunskapsunderlagen (mer allsidiga och tydliga konsekvensbeskrivningar). Belys behovet av mätbara mål för kulturmiljön. Utveckla helhetssyn (belys målkonflikter). Utred sambandet mellan strukturförändringar och kulturmiljöns fortlevnad. Regeringen har givit i uppdrag till Vägverket, Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket att bedriva ett gemensamt arbete för att ta fram ett handlingsprogram för att bevara och tillvarata vägar och vägmiljöer på det statliga, kommunala och enskilda vägnätet som är värdefulla ur natur- och kulturmiljösynpunkt. Programmet kommer att redovisas i januari 1997. Remissinstanserna: Vägverket delar Kommunikationskommitténs uppfattning att frågor om markintrång i natur- och kulturmiljö är mycket betydelsefulla. Naturskyddsföreningen påpekar att det saknas mål för markanvändning och biologisk mångfald i kommitténs betänkande och föreslår bl.a. att principen att ytan av infrastrukturanläggningar i städer inte får öka läggs fast. Riksantikvarieämbetet menar att ett direktiv för trafikverkens planering skulle kunna vara att lösningar som innebär att trafikstyrning, alternativ standard eller liknande skall väljas i stället för infrastrukturprojekt som förväntas leda till negativa effekter för kulturmiljön. Många remissinstanser påpekar att intrångs- och barriäreffekter inte beaktas i de samhällsekonomiska kalkylerna och att det därför är mycket betydelsefullt att ta hänsyn även till dessa effekter vid prioriteringar av infrastrukturprojekt samt vid val av standard och utformning. Vidare hävdar Riksantikvarieämbetet att krav skulle kunna införas på att miljökonsekvensbeskrivningar utförs vid större underhålls- och upprustningsarbeten. Ett 20-tal remissinstanser har yttrat sig över programskriften. Det stora flertalet har en positiv inställning till programskriftens utformning och innehåll och välkomnar den som ett värdefullt bidrag till att medvetandegöra kulturmiljöfrågorna för allmänhet, trafikplanerare och beslutsfattare. Man är positiv till ett vidgat synsätt som omfattar kulturarvet som helhet och den betydelse transportpolitiken har för kulturarvets överlevnad. Banverket anser dock att intresset har fokuserats på vägar och att järnvägsfrågorna behandlats med begränsad insikt. SJ och Banverket påtalar den nyckelroll som översiktsplanen har för att skapa en helhetssyn i planeringen och att dess funktion bör förstärkas. Länsstyrelserna i Värmlands och i Västernorrlands län samt Falu och Trollhättans kommuner framhåller miljökonsekvensbeskrivningens betydelse i infrastruktursammanhang och vikten av konsekvensbedömningar redan på översiktlig nivå. Nära hälften av remissinstanserna har synpunkter på att kulturvärden inte kan behandlas i samhällsekonomiska kalkyler. Skälen för regeringens bedömning: Transportsektorn tar i anspråk stora utrymmen och markområden för vägar, järnvägar, flygplatser och hamnar. Regeringen anser att intrångseffekterna vid exploatering måste begränsas. Intresseområden som berörs av intrång från trafikanläggningar är t.ex. jordbruk, naturmiljö, friluftsintressen, tätortsbebyggelse och kulturmiljö. Biltrafiken och den kollektiva trafiken skiljer sig åt genom den mark- åtgång som krävs för trafiksystemen. Biltrafiken kräver mycket stora arealer, medan den kollektiva väg- eller spårtrafiken är mer ytsnål. Lokalisering av nya flygplatser eller landningsbanor kan ofta innebära avsevärda lokala intrång. Även för sjöfarten kan besvärande intrångsproblem uppkomma, t.ex. i samband med lokalisering av hamnar och förändring av farleder. Men infrastruktur kan också upplevas som positiva inslag i landskapet. Särskilt äldre vägar, järnvägar och broar kan ha ett stort historiskt och kulturellt värde. Regeringen konstaterar att det nationella stamvägnätet har genomgått en omfattande utbyggnad under senare år och att insatserna för drift och underhåll behöver öka. Även om det finns andra viktiga motiv till att vidta en kursförändring i infrastrukturpolitiken är skälet att minska intrångseffekterna inte oväsentligt. Utbyggnad av vägar och järnvägar i befintlig sträckning medför i regel mindre intrång än helt nya sträckningar. I vissa fall kan den befintliga infrastrukturen innebära ett så stort intrång att en förflyttning av infrastrukturen till ett nytt läge minskar intrångsproblemet. Planeringsarbetet har inriktats på att så långt som möjligt undvika direkta ingrepp i särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer. Däremot har man inte så ofta gjort analyser av hur trafikanläggningar påverkar funktionella samband inom ekosystem, kulturmiljö och landskap. Vägar och järnvägar verkar som barriärer för djurs rörelser eller växters spridning. Vissa arter sprids dock längs transportlederna. Vägverket har uppmärksammat att vägrenar hyser en värdefull flora, knuten till det gamla kulturlandskapet. Sådana funktionella samband är särskilt viktiga för att den biologiska mångfalden skall kunna bevaras och kulturmiljön fortleva. Som redovisas i avsnitt 3.5 kommer dessa aspekter att analyseras i den långsiktiga planeringen. Analyser bör därutöver ske på ett tidigt stadium i projekteringsprocessen. 4.5 Högsta ambition inom trafiksäkerheten Regeringens bedömning: Utgångspunkten för transportinfrastrukturens utveckling bör vara visionen att inga människor skall dödas eller skadas allvarligt i olyckor inom transportsystemet. Utformning av ny infrastruktur och förbättring av befintlig infrastruktur bör underordnas de kvalitetskrav som följer av detta synsätt. Regeringen har för avsikt att uppdra åt Vägverket att redovisa förutsättningarna för, och effekterna av, att storskaligt pröva system för hastighetsanpassning. Kommunikationskommitténs förslag: Kommunikationskommittén diskuterar i betänkandet en nollvision för vägtrafiken på lång sikt om vilken man avser återkomma i slutbetänkandet. Kommitténs förslag till inriktning för planperioden beräknas medföra en sänkning av antalet dödsfall till 370 och antalet allvarligt skadade till 3 630 år 2007. Knappt 20 % av denna effekt väntas uppkomma till följd av infrastrukturrelaterade åtgärder. Kommitténs förslag, vad gäller vägar och järnvägar, är att punktinsatser utförs för att effektivt höja infrastrukturens trafiksäkerhet. Remissinstanserna: Ett 30-tal av remissinstanserna har inkommit med direkta påpekanden angående trafiksäkerhet. Majoriteten av dessa anser att Kommunikationskommitténs inriktning med ökad tyngd på bl.a. trafiksäkerhetsåtgärder är positiv. Av länsstyrelserna anger ett flertal uttryckligen att den ökade betoningen av trafiksäkerhet är positiv. Länsstyrelsen i Örebro län ifrågasätter den föreslagna höga nivån på trafiksäkerhetsåtgärder då det råder oklarhet om åtgärdernas effekter. Nollvisionen har behandlats av relativt få remissinstanser. Länsstyrelsen i Stockholms län menar att nollvisionen är en intressant tanke. För att den skall kunna förverkligas måste dock en rad mycket omfattande förändringar ske, exempelvis måste en del ingrepp göras i den personliga integriteten. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att nollvisionen är lovvärd men att den bör kompletteras med konkreta etappmål och avvägning mellan nytta och uppoffring. Försäkringsförbundet finner det förvånansvärt att nollvisionen ej erhållit någon större genomslagskraft i Kommunikationskommitténs delbetänkande. Bilindustriföreningen hävdar att trafikolyckorna oundvikligen kommer att öka om man går från ett ambitiöst vägprogram till ett med små punktinsatser. Kommitténs förslag motverkar därför intentionerna i nollvisionen. Av de instanser som har kommenterat kommitténs syn på stråktänkande för vägåtgärder är en vanlig synpunkt att vägstandarden inte bör variera över alltför korta sträckor på grund av att höga trafiksäkerhetskrav måste ställas på vägnätet. Skälen för regeringens bedömning: Nollvision för alla transportslag Säkerheten inom sjöfarten, luftfarten och järnvägstrafiken är väsentligt högre än inom vägtrafiken. Dessa transportsystem har under lång tid utvecklats med utgångspunkt från att ingen skall dödas eller skadas allvarligt vid olyckor, en s.k. nollvision. Vägtransportsystemet är däremot inte utformat på ett sådant sätt att det stödjer och hjälper användarna i syfte att motverka allvarliga olyckor. Systemets trafiksäkerhet baseras snarare på att varje enskild användare tar ansvar för att följa gällande lagar och regler, är förståndiga, försiktiga och alltid fattar rätt beslut. Trafiksäkerhetsutvecklingen inom vägtransportsystemet under 1990- talet överensstämmer i huvudsak med de av riksdagen fastställda målen för trafiksäkerheten. Både antalet dödade och svårt skadade liksom riskerna att dödas och skadas i trafiken har minskat. Skälen till denna utveckling är att trafiken har minskat jämfört med senare delen av 1980- talet. Dessutom är det nu färre unga motorfordonsförare. Ökade insatser från bl.a. Vägverket och polisen har också haft betydelse. Regeringen anser att denna utveckling bör fortsätta, även om trafikarbetet och antalet unga motorfordonsförare i trafiken skulle öka. Det långsiktiga målet är nollvisionen. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med en precisering av nollvisionens innebörd och strategi. Dagens trafiksäkerhetsarbete kan grovt sett delas in i två grupper, dels åtgärder som syftar till att öka den passiva säkerheten, såsom väg- och fordonsutformning, dels insatser som mer inriktas mot att öka den aktiva säkerheten genom att påverka attityder och beteenden. Åtgärder som rör den passiva säkerheten ger en mer långvarig effekt medan beteendepåverkande insatser ger en relativt sett kortvarig effekt. Beteendepåverkande insatser räknas som mycket kostnadseffektiva. Båda grupperna av insatser behövs för att förverkliga nollvisionen. En trafiksäker infrastruktur Utvecklingen av transportinfrastrukturen bör ske med utgångspunkt från nollvisionen. Risken för allvarliga personskador bör minimeras genom att transportanläggningarna lokaliseras, utformas och sköts på ett lämpligt sätt. Inom vägtransportsystemet är det viktigt att effektiva åtgärder vidtas i den fysiska vägmiljön så att den anpassas till människans förutsättningar och behov. Regeringen anser att detta synsätt bör gälla för såväl statlig som kommunal väghållning. För att öka trafiksäkerheten inom det statliga vägnätet krävs i vissa fall fortsatta nyinvesteringar. Enligt regeringens bedömning är det dock i än högre grad viktigt att förbättra både sträckor och korsningar med höga olyckstal inom befintligt vägnät. Det ankommer på Vägverket att hitta effektiva lösningar för att nå en ökad trafiksäkerhet inom framför allt det befintliga vägnätet. Enligt vad regeringen erfar utreder Vägverket bl.a. möjligheten att genom mittbarriärer och säkrare sidoområden förebygga dödsfall och allvarliga skadefall inom det befintliga vägnätet. Det finns även en stor trafiksäkerhetspotential i att åstadkomma en ökad efterlevnad av hastighetsbegränsningar. En ökad användning av väginformatiksystem kan i hög grad medverka till att efterlevnaden av hastighetsbestämmelser och andra viktiga trafikregler förbättras. Regeringen har för avsikt att uppdra åt Vägverket att redovisa förutsättningarna för och effekterna av att storskaligt pröva system för hastighetsanpassning. I dag inträffar ungefär en tredjedel av vägtrafikens dödsfall och två tredjedelar av vägtrafikens skadefall inom tätorterna. Flertalet dödsfall bland cyklister och gående sker i tätort, bl.a. till följd av att trafiksystemet i många tätorter eller delar av tätorter inte är utformat med utgångspunkt från de oskyddade trafikanterna. Det är därför minst lika viktigt att nå en förbättrad trafiksäkerhet inom det kommunala vägnätet som inom det statliga. Kommunerna bör verka för att minimera hälsoriskerna i tätortstrafiken genom en aktiv samhälls- och trafikplanering och en effektiv skötsel av gator och vägar. Regeringen anser dock att det är rimligt att staten finansiellt stödjer kommunerna vid vissa typer av trafiksäkerhetshöjande åtgärder. De effekter som kan förväntas av åtgärder som förbättrar infrastrukturens säkerhet svarar endast för en del av de trafiksäkerhetseffekter som är möjliga att uppnå. Övriga trafiksäkerhetsåtgärder, som bl.a. påverkar trafikantbeteendet, har större betydelse. Regeringen avser därför att under år 1997 återkomma till riksdagen med förslag till de ytterligare åtgärder som bör vidtas inom trafiksäkerhetsområdet. 5 Medel för infrastrukturåtgärder 5.1 Anslagsfinansierade väg- och järnvägsåtgärder Regeringens förslag: Den långsiktiga planeringsramen för perioden 1998–2007 skall användas enligt följande: 30,5 miljarder kronor för investeringar i nationella stamvägar, 36 miljarder kronor för investeringar i stomjärnvägar, 32 miljarder kronor för investeringar i regional transportinfra- struktur, 56 miljarder kronor för drift och underhåll av statliga vägar, 27 miljarder kronor för drift och underhåll av statliga järnvägar samt 8,5 miljarder kronor för kompletterande åtgärder inom miljö- och trafiksäkerhetsområdena. Kommunikationskommitténs förslag: Åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet har varit en utgångspunkt för kommittén vid fördelningen av ramen mellan nyinvesteringar i väg- och järnvägsnäten. I det underlag som kommittén har tagit fram har volymen för nyinvesteringar i europavägar och riksvägar samt i stomjärnvägar, 58 miljarder kronor, fördelats på vägar och järnvägar enligt denna princip. Kommittén har mot denna bakgrund konstaterat att investeringsmedlen bör fördelas med 60 % på järnväg och 40 % på väg. Samtidigt ifrågasatte Kommunikationskommittén värdet av att de viktigaste vägarna har en kontinuerlig geometrisk och trafikteknisk standard längs hela sin sträckning. Kommunikationskommittén menade att om en väg på vissa avsnitt planeras med en för hög standard i förhållande till den aktuella trafikmängden innebär det att utbyggnaden blir mindre kostnadseffektiv. Detta medför att vissa andra investeringar, som är motiverade men som inte ligger i vägstråken, inte kommer till stånd. I stället föreslog kommittén att hänsyn skall tas fullt ut till de enskilda projektens samhällsekonomiska nytta. Vägverkets underlag till Kommunikationskommittén byggde emellertid på den tidigare strategin om att vägstråk bör ha en kontinuerlig standard. Kommittén påtalade särskilt att den fördelning av investeringar i stamvägar som de samhällsekonomiska analyserna resulterat i kan förstärka de regionala obalanserna. Kommittén menade att det är viktigt att transportsystemet kan fortsätta att utvecklas i hela landet så att olika välfärdsmål nås och att detta inte fullt ut beaktas i de samhällsekonomiska kalkylerna. Kommittén ansåg det därför vara angeläget att de kommande besluten baseras på fördjupade analyser utifrån alternativa budget- och standardnivåer samt ett bredare samhällsperspektiv. Kommunikationskommittén har föreslagit en rad åtgärder för att stärka det regionala transportsystemets funktion. Till riksvägar som inte ingår i nationella stomvägnätet föreslog kommittén att 3 miljarder kronor skulle användas. För olika bärighetsfrämjande åtgärder m.m., främst på länsvägarna, föreslog Kommunikationskommittén att 9 miljarder kronor skulle användas. Kommittén föreslog i sitt delbetänkande att omfattningen av anslaget för länstrafikanläggningar (LTA) skulle vara oförändrat 10 miljarder kronor under 10-årsperioden. I en PM till Kommunikationsdepartementet den 12 september 1996 (dnr K96/3403/4) tar Kommunikationskommittén dock upp frågan om LTA-anslagets storlek och föreslår en utökning med 4 miljarder kronor för åren 1998–2007. Skälet är dels att stärka den regionala kollektivtrafiken, dels att tillskapa utrymme för en satsning på funktionshindrades tillgång till kollektivtrafik. Vad gäller ramen för drift och underhåll föreslår Kommunikationskommittén att den skall vara så väl tilltagen att det inte uppstår ett uppdämt behov av åtgärder. Remissinstanserna: Åsikterna varierar om ramen för investeringsåtgärder. RRV anser att förslaget att minska de totala investeringarna i infrastruktur är väl underbyggt av de utvärderingar av trafikpolitiken som kommittén har låtit genomföra och får medhåll av bl.a. Naturskyddsföreningen och Gröna bilister. Ett 40-tal instanser hävdar att den totala investeringsnivån bör vara högre än kommitténs förslag. Majoriteten av de remissinstanser som har åsikter om nivån för drift och underhåll tillstyrker en ökad nivå för drift- och underhållsåtgärder. Bland de positivt inställda finns bl.a. Vägverket, Banverket, Naturvårdsverket, industri- och miljöorganisationer samt de flesta länsstyrelserna. Länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpings och Kalmar län, Kommunförbundet och RRV är tveksamma beroende på det bristande underlagsmaterialet för drift- och underhållssatsningen. Statskontoret anser att det saknas en analys av vad som är lämpliga budgetramar för investeringar, underhåll och andra åtgärder. Fördelningen mellan väg- och järnvägsåtgärder i kommitténs förslag har gett upphov till både kritik och beröm. Flera av remissinstanserna tillstyrker järnvägssatsningen och tycker samtidigt att nivån på väginvesteringarna är för låg. Detta gäller flertalet av länsstyrelserna. Ett fåtal av länsstyrelserna har haft synpunkter på den faktiska fördelningen mellan transportslagen. Länsstyrelsen i Malmöhus län ställer sig i princip bakom förslaget att anslå den större andelen av investeringsmedel till järnvägsutbyggnad. Boverket anser att det är bra att järnvägstransporterna prioriteras. Detta pekar mot en utveckling mot det hållbara samhället med mer trafik på järnvägarna. Fördelningen mellan transportslagen är dåligt underbyggd anser bl.a. VTI och Statskontoret. Statskontoret menar att den föreslagna inriktningen är bristfälligt motiverad och att en närmare granskning av fördelningen mellan väg och järnväg därför inte är möjlig. VTI anser att det inte är belagt att en kraftigare satsning på järnvägssidan jämfört med vägsidan skulle ge några effekter på framtida resande och trafikmiljö. Flertalet av bilintressenterna anser att vägsatsningen är för liten. Svenska Vägföreningen godtar inte fördelningen av investeringsmedel mellan väg och järnväg på grund av att den baseras på otillräcklig analys. Vägföreningen konstaterar att vägtrafiken svarar för 90 % och järnvägen för 5 % av det totala persontrafikarbetet. Skälen för regeringens förslag: Fördelningen på nationella stamvägar och stomjärnvägar Regeringen har fördelat den totala ramen utifrån vad som skall disponeras nationellt respektive regionalt samt skilt på medel till åtgärder av investeringskaraktär respektive av underhållskaraktär. Med investeringar avser regeringen såväl nyinvesteringar som reinvesteringar eller förbättringsåtgärder. Indelningen av regeringens förslag skiljer sig därför från den som Kommunikationskommittén har använt. Regeringens förslag bygger dock helt på kommitténs prioriteringar. På regeringens uppdrag redovisade Vägverket och Banverket tillsammans med SIKA i september 1996 fördjupade analyser av underlagsmaterialet. Vägverket prövade alternativa budget- och standardnivåer i sina analyser enligt Kommunikationskommitténs rekommendation. Detta innebar också att de analyserade vägprojektens genomsnittliga lönsamhet ökade. Eftersom Banverket redan hade genomfört en prövning av alternativa budget- och standardnivåer i underlaget till delbetänkandet gav inte Banverkets fördjupade analyser samma skillnad i resultat. De fördjupade analyserna kom därmed sammantaget att visa att den lönsamma volymen väginvesteringar i förhållande till järnvägsinvesteringar ökade när kommitténs utbyggnadsstrategi för stamvägar genomförs. Det resultat som Banverket, Vägverket och SIKA byggde sin redovisning på var att fördelningen av 58 miljarder kronor till nyinvesteringar med 60 % till järnvägar och 40 % till vägar borde ändras till 50 % till vardera om bästa samhällsekonomi skall vara en utgångspunkt. Regeringen konstaterar att fördelningen med 50 % på väg och 50 % på järnväg av anslagsmedel till nyinvesteringar följer de kriterier som Kommunikationskommittén ställt upp, men vill samtidigt erinra om att denna fördelning inte inkluderar alla investeringsmedel i vägar och järnvägar. Det finns numera flera andra finansieringskällor för investeringar, exempelvis regional medfinansiering eller avgiftsfinansiering vilket redovisas i avsnitt 5.2. Regeringen anser det vara väsentligt att en stor del av medlen går till att fortsätta utvecklingen av järnvägsnätet så att den satsning på ett mer miljöanpassat transportslag som pågår kan fullföljas. Vägtrafiken står samtidigt för en övervägande del av trafikarbetet och är vanligtvis det enda alternativet för regionala transporter på landsbygden. Regeringen anser mot denna bakgrund att en fördelning av anslagsmedel för nyinvesteringar med 50 % på väg och 50 % på järnväg understödjer en utveckling av järnvägstrafiken som miljövänligt transportalternativ, samtidigt som den främjar tillväxt i landets olika delar. Den fördelning som regeringen nu föreslår innebär att volymen nyinvesteringar ökar på stomjärnvägar och minskar på nationella stamvägar jämfört med vad den nuvarande planen avser för åren 1998–2003. Av de 58 miljarder kronor som avdelats till nyinvesteringar i europavägar, riksvägar och stomjärnvägar bör således 29 miljarder kronor vardera fördelas på nyinvesteringar i väg respektive järnväg. Kommunikationskommittén föreslog att nyinvesteringar för ca 3 miljarder kronor borde göras på riksvägar som inte är nationella stamvägar. Dessa medel tas därför upp nedan i den regionala planeringsramen. Regeringen delar kommitténs bedömning. Regeringen anser att utöver nyinvesteringar en satsning på ombyggnad av befintligt vägnät bör ske för att öka trafiksäkerheten och att 4,5 miljarder kronor bör satsas på det nationella stamvägnätet i detta syfte. Sammantaget innebär detta att regeringen föreslår att 30,5 miljarder kronor investeras i nationella stamvägar. På stomjärnvägarna är det aktuellt med reinvesteringar utöver de nyinvesteringar som redovisats ovan, bl.a. för att genomföra satsningar på ökat axeltryck. Regeringen bedömer att ca 7 miljarder kronor bör satsas på reinvesteringar i stomjärnvägarna, vilket innebär att regeringen föreslår att totalt 36 miljarder kronor skall investeras i stomjärnvägar. En regional planeringsram Regeringen föreslår att statliga anslagsmedel för såväl nyinvesteringar som förbättringar i den regionala infrastrukturen skall samlas i en regional finansiell planeringsram. Skälet, som vidareutvecklas ytterligare i avsnitt 6, är att en ökad helhetsyn på de regionala behoven bör leda till en effektivare medelsanvändning och till en bättre uppfyllnad av de nationella målen. För att uppnå detta hanteras även inom den regionala planeringsramen både nyinvesteringar och andra investeringar, såsom förbättrings- eller reinvesteringsåtgärder. En grund för den regionala planeringsramen är de investeringsmedel som tidigare planerades inom planen för länstrafikanläggningar och inom Vägverkets regionala väghållningsplan. Medel såväl för åtgärder för förbättrad transportkvalitet som för förbättrad miljö och regional trafiksäkerhet bör tillföras den regionala ramen. Vad gäller förbättringsåtgärder för ökad transportkvalitet på väg berör Kommunikationskommitténs förslag i princip endast regionala vägar. Regeringen ställer sig bakom kommitténs förslag som bl.a. innebär att åtgärder vidtas för att åtgärda konsekvenserna av eftersatt underhåll. Åtgärder för minskad miljöpåverkan kan behövas både på de vägar och järnvägar som hanteras i länsplanen och på nationella stamvägar och stomjärnvägar. Valet av åtgärd och prioriteringen av olika miljöåtgärder är dock i stort en regional fråga och det är önskvärt med en enhetlig planering av dessa åtgärder. Det bör därför i länsplanen finnas ett miljöprogram för miljöåtgärder längs befintligt väg- och järnvägsnät i länet. Oavsett var planeringsansvaret ligger bör de nationella miljömålen och den inriktning som tidigare beskrivits, t.ex. för bulleråtgärder, gälla. Vad gäller trafiksäkerhet bör den regionala ramen innehålla medel för förbättringsåtgärder på det regionala statliga vägnätet. En del av den regionala ramen bör också användas för att stimulera vissa miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder på det kommunala vägnätet. Regeringen anser det vara rimligt att en del av satsningen på godstrafik på järnväg och reinvesteringsåtgärder på järnväg fördelas till den regionala finansiella ramen för att åstadkomma förbättringar av länsjärn- vägarnas funktion. För detta ändamål omdisponeras 3 miljarder kronor från ramen för drift och vidmakthållande i Kommunikationskommitténs förslag till den regionala ramen i regeringens förslag. Därmed ges möjlighet att utföra regionala satsningar som komplement till de nationella satsningarna så att exempelvis godstrafiken fullt ut kan nyttja ökad axellast, även om start och målpunkt ligger längs länsjärnvägsnätet. En sådan satsning kommer även den regionala spårbundna kollektivtrafiken till del. Dessa medel behöver också tillföras för att skapa utrymme inom den regionala ramen för en satsning på ökad tillgänglighet för funktionshindrade. Detta är i enlighet med ett förslag som Kommunikationskommittén har redovisat till regeringen efter det att delbetänkandet lämnades. Utformningen av ett stimulansbidrag för ett sådant ändamål preciseras i avsnitt 6. Av den totala ramen på 190 miljarder kronor omfattar Kommunikationskommitténs förslag 187 miljarder kronor. Kommittén har utelämnat drygt 2 miljarder kronor med hänvisning till att det är medel som är bundna i storstadsöverenskommelserna. Denna medelstilldelning har dock regering och riksdag ännu inte tagit ställning till. Under år 1996 pågår kontrollstationen i Stockholms län där bl.a. en avstämning av Dennisöverkommelsen görs. De regionala parterna kommer också att ta ställning till den fortsatta utbyggnaden av vissa projekt, bl.a. Ringen och Snabbspårvägen. I avvaktan på att kontrollstationen slutförts och förutsättningarna för Dennispaketets ekonomi m.m. klargörs föreslår regeringen att dessa särskilda medel skall ingå i den regionala ramen. Den regionala ramen föreslås totalt uppgå till 32 miljarder kronor för åren 1998–2007. Regeringen kommer att inhämta underlag för fördelning av den regionala planeringsramen mellan regioner i enlighet med den planeringsprocess som beskrivs i avsnitt 3.4. En ram för drift och underhåll Regeringen anser i likhet med Kommunikationskommittén att satsningen på drift och underhåll samt olika förbättringsåtgärder på befintligt vägnät bör öka. Drift och underhåll utförs för att anläggningarnas egenskaper och standard skall kunna upprätthållas. Förbättringsåtgärder utförs på befintliga infrastrukturanläggningar för att ge dem nya egenskaper och anpassa dem till nya behov eller krav. Regeringen anser att förbättringsåtgärder i detta sammanhang bör betraktas som investeringar. Kommunikationskommittén har föreslagit en stor mängd förbättringsåtgärder på vägnätet. Regeringen har behandlat dessa förslag ovan som investeringsåtgärder. Motsvarande satsning på järnvägsnätet för att återhämta eftersatt underhåll och samtidigt modernisera anläggningarna har pågått sedan flera år. Kommunikationskommittén har föreslagit att denna satsning skall fortsätta fram till år 2007, men inte särredovisat den på samma sätt som för väghållningen. Regeringen redovisar därför sammanlagt 10 miljarder kronor för förbättringsåtgärder inom planeringsramarna för investeringar i stomjärnvägar respektive i regional infrastruktur. Dessa medel ingick i Kommunikationskommitténs förslag i ramen på 37 miljarder kronor för drift- och vidmakthållande på järnvägsnätet. Genom omdisponeringen kan användningen av dessa medel tydliggöras i Banverkets investeringsplanering. En mindre del av de medel som omfördelas regionalt föreslås användas för att förbättra funktionshindrades tillgång till kollektivtrafiken. Regeringen föreslår att drift- och underhållsåtgärder tilldelas medel i den utsträckning som behövs för att inte nuvarande underhållsnivå på vägnätet och järnvägsnätet skall försämras. Regeringen föreslår således en ram för drift och underhåll på statligt vägnät på 56 miljarder kronor och på statliga järnvägar på 27 miljarder kronor. Kommunikationskommitténs övriga förslag Regeringen instämmer i Kommunikationskommitténs förslag att 17 miljarder kronor skall användas för riktade miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder inom vägområdet. Som infrastrukturåtgärder på miljöområdet har kommittén avsett bulleråtgärder, upprustning av slitna vägmiljöer och skydd av vattentäkter. På trafiksäkerhetsområdet avses punktinsatser på särskilt olycksdrabbade korsningar och sträckor. Medel för dessa insatser har redovisats ovan i ramen för nationella stamvägar och i ramen för regionala infrastrukturåtgärder. Utöver detta har kommittén uppmärksammat att det finns en mängd åtgärder med anknytning till infrastrukturen som är betydligt effektivare för att uppnå miljö- och trafiksäkerhetsmålen än ytterligare åtgärder på infrastrukturen, exempelvis åtgärder för att förbättra trafikanternas information eller utrustning och åtgärder för att minska lagöverträdelser. Av den satsning på miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder på 17 miljarder kronor som Kommunikationskommittén har föreslagit avser 8,5 miljarder kronor sådana åtgärder, t.ex. förbättrad information till trafikanterna, förbättrad utrustning, forskning m.m. Regeringen föreslår att 8,5 miljarder kronor används för dessa ändamål men avser återkomma till riksdagen beträffande den närmare användningen av medlen. För att illustrera hur regeringens förslag skiljer sig från det förslag som Kommunikationskommittén har lämnat redovisas regeringens förslag med samma uppdelning på olika poster som Kommunikationskommittén använt i tabell 5.1. Betänkandet Regeringens förslag Totalt väginvesteringar 23 29A Bärighet och beläggning grusväg 9 9 Trafiksäkerhet och miljö 17 17 Drift och underhåll 56 56 Totalt vägåtgärder 105 111 Totalt järnvägsinvesteringar 35 36AB Drift och vidmakthållande 37 27BC Totalt järnvägsåtgärder 72 66 LTA 10 13C Kommunalt stimulansbidrag 0 1 D Totalt 187 188 Tabell 5.1. Regeringens förslag jämfört med betänkandets redovisning. A = effekt av omfördelning av 6 miljarder kronor från järnvägsinvesteringar till väginvesteringar. B = 7 miljarder kronor för reinvesteringar på järnväg redovisas som investeringar i stomjärnvägar i stället för drift och vidmakthållande. C = 3 miljarder kronor omdisponeras från drift och vidmakthållande för att stärka länsjärnvägarnas funktion och för att skapa utrymme för en satsning på funktionshindrade. D = ca 1 miljard kronor disponeras för kommunalt stimulansbidrag. Ej redovisade i tabellen är de 2 miljarder kronor som ingår som en del i storstadsöverenskommelserna. 5.2 Alternativ finansiering av väg- och järnvägsåtgärder Regeringens bedömning: Under perioden 1998–2007 kommer avgiftsfinansierade väg- och järnvägsprojekt för ca 50 miljarder kronor att byggas. Regeringens förslag: Regeringen skall bemyndigas att utnyttja anslagsmedel från planeringsramen för bidrag till samfinansieringsprojekt med privata intressenter. Skälen för regeringens förslag: För att ge en helhetsbild av infrastrukturens utveckling inom de kommande tio åren måste förutom de genom statliga anslag finansierade väg- och järnvägsprojekten även beaktas vad som planeras att genomföras med annan finansiering. De projekt som beräknas komma att genomföras med alternativa finansieringsformer under den aktuella perioden 1998–2007 är Dennispaketets vägprojekt, Öresundsförbindelsen (inkl. anslutningar), Arlandabanan, ny förbindelse över gränsen till Norge på väg E 6 samt en del nya vägar inom ramen för Göteborgsöverenskommelsen. Sammantaget omfattar dessa projekt investeringar för ca 50 miljarder kronor när hänsyn tagits till redan genomförda investeringar i pågående projekt (prisnivå år 1995). Dennispaketets vägprojekt omfattar enligt överenskommelsen en utbyggnad av Ringen samt en Yttre tvärled förbi Stockholm. Projektet beräknas totalt till ca 25,7 miljarder kronor varav investeringar för 2,3 miljarder kronor har genomförts. Riksdagen har hittills beviljat lånegarantier på 13 miljarder kronor för bl.a. finansiering av Norra och Södra länken samt vissa objekt på den Yttre tvärleden. Projektet är tänkt att finansieras med ett vägtullssystem. Något slutgiltigt ställningstagande till vägtullssystemets utformning finns inte. För närvarande pågår en avstämning av Dennispaketet inom ramen för kontrollstation 96. Den gäller bl.a. anspråken på statens bidrag till överenskommelsen, vägtullarna och frågan om öster- och västerleden. En förläggning av Centralbrons biltrafik i vägtunnel och ett tredje spår för järnvägstrafik genom centrala Stockholm ökar resursanspråken på trafikinvesteringarna i Stockholm. Regeringen avser att noga värdera innebörden av det resultat som framkommer genom Dennispaketets kontrollstation 96 och som beräknas föreligga i början av år 1997. För ett fortsatt statligt resurstillflöde krävs en sådan utformning att en an- svarsfull och hållbar regional finansiering säkerställs. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om riksdagens uttalande (bet. 1994/95:TU22) att Dennisöverenskommelsen inte får innebära ökade statsfinansiella kostnader eller en överföring av investeringsmedel från redan planerade trafikprojekt i övriga landet till Stockholmsområdet. Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen angående den fortsatta hanteringen. Öresundsförbindelsen beslutades redan år 1991 av riksdagen men utbyggnaden av projektet påbörjades inte förrän under sommaren 1995 sedan de slutliga tillstånden för anläggningen hade erhållits. Kust-till- kust-förbindelsen omfattar investeringar på ca 18 miljarder kronor och investeringar i de svenska landanläggningarna omfattar 2,3 miljarder kronor. Hela projektet beräknas vara färdigställt år 2000. Arlandabanan är ett samfinansieringsprojekt där enskilda intressen svarar för finansieringen av en stor del av projektet. Totalt beräknas projektet omfatta investeringar på 4,3 miljarder kronor varav 2,45 miljarder kronor finansieras av entreprenören. Resterande del, varav 1 miljard kronor avser ett villkorslån, finansieras av staten. Projektet beräknas bli färdigställt år 2000. De svenska och norska vägverken har slutit ett principavtal om att bygga ut väg E 6 över gränsen mellan Bohuslän och Halden. På grund av svårigheter att finna en godtagbar lösning av hur vägen skall utformas på norsk sida är planeringen kraftigt försenad och det är oklart när projektet kan påbörjas. Ambitionen är att projektet skall genomföras under den kommande tio-årsperioden. Projektet har kostnadsberäknats till ca 800 miljoner kronor. Göteborgsöverenskommelsens vägdel planeras att finansieras dels med anslagsmedel, dels genom att ett vägtullssystem införs i centrala Göteborg. De avgiftsfinansierade vägprojekten beräknas kosta ca 6 miljarder kronor. Samtliga kostnader ovan redovisas i 1995 års prisnivå. Inom den Europeiska unionen pågår arbetet med utbyggnaden av det transeuropeiska transportnätverket (TEN). I syfte att påskynda genomförandet av de mest angelägna projekten ger unionen bidrag till utredning och byggande av dessa anläggningar. Emellertid kan inte dessa bidrag i någon nämnvärd omfattning påverka utbyggnadstakten. Medlemsländernas förmåga att via de nationella budgetarna påskynda åtgärdandet av kapacitetsbehov i nätverket är också mycket begränsade. Därför har EU-kommissionen startat ett arbete med att finna alternativa finansieringsformer för TEN-projekten. En sådan möjlighet som EU- kommissionen pekar på är samfinansieringslösningar med det privata näringslivet, s.k. Public-Private-Partership (PPP). I Sverige har, som tidigare nämnts, ett större PPP-projekt organiserats. Det är Arlandabaneprojektet. Organisationen av detta projekt är numera ett föredöme för resten av Europa. Genom ett visst statligt finansiellt engagemang har projektet kunnat ges en samhällsekonomiskt god utformning samtidigt som de privata intressenterna erbjudits möjligheter att gå in i projektet på rimliga företagsekonomiska villkor. Genom denna finansiella fördelning mellan det allmänna och det enskilda har projektet kunnat genomföras med en minimal statlig insats. Det är givetvis angeläget att förutsättningarna för att organisera ytterligare samfinansieringsprojekt undersöks i den fortsatta planeringsprocessen såväl när det gäller investeringar i de nationella stamvägarna och stomjärnvägarna, som när det gäller mindre projekt inom ramen för den regionala trafikplaneringen. Därigenom kan anslagsmedel frigöras för andra ändamål. Inom vissa ramar är det redan möjligt att organisera samfinansieringsprojekt. Vägverket har t.ex. en möjlighet att disponera anslagsmedel för att teckna aktier i bolag för avgiftsbelagda vägprojekt och teckna borgen för lånefinansierade vägobjekt. För närvarande har ett sådant projekt färdigställts, Rödöbron i Jämtlands län. Ett ytterligare samfinansieringsprojekt är aktuellt vid Trästa i Stockholms län. Byggstart för detta projekt beräknas till år 1997. Regeringen anser att det finns ytterligare möjligheter att utnyttja samfinansieringslösningar för att frigöra medel inom de av regeringen i denna proposition föreslagna planeringsramarna för investeringar i nya vägar och järnvägar. Alla möjligheter bör undersökas till att finna sådana finansieringslösningar. Det innebär att infrastrukturavgifter eller särskilda koncessioner för trafik kan komma att överlåtas till enskilda bolag. Olika former av risker bör fördelas mellan det allmänna och den enskilda på ett rättvist och logiskt sätt. Ett privat deltagande i offentliga projekt, där de privata också är ansvariga för intjänandeförmåga och drift av anläggningen, bör kunna verka positivt på projektets totala ekonomi. Kostnadskontrollen i projektet kommer att vara hård i ett projekt med en stor del privat kapital. Kostnadsfördyringar i projekten, som förekommer för såväl väg- som järnvägsprojekt, bör därmed kunna hållas på en betydligt lägre nivå än hittills. I syfte att möjliggöra ett första steg mot ett ökat deltagande av privata finansiärer inom ramen för väg- och järnvägsinvesteringar bör regeringen bemyndigas att få utnyttja medel från planeringsramen för bidrag till samfinansieringsprojekt med privata intressenter. Regeringen kommer att redovisa i vilken mån sådana projekt kan komma till stånd i samband med att resultatet av infrastrukturplaneringen för perioden 1998–2007 redovisas för riksdagen våren 1998. 5.3 Sjöfartens planerade investeringar i infrastruktur Regeringens bedömning: Under perioden 1997–2001 planerar hamnägarna att investera ca 3,6 miljarder kronor. Under perioden 1997–1999 planerar Sjöfartsverket att investera ca 430 miljoner kronor, varav ca 250 miljoner kronor i nya isbrytare och återstoden i farledsutrustning och nyanskaffning av lotsbåtar. Det föreslagna inriktningsbeslutet för väg- och järnvägsinvesteringar skapar förutsättningar för kompletterande infrastruktur som kan utveckla de sjöburna transporterna. Skälen för regeringens bedömning: De nuvarande planerna redovisas årligen av Sjöfartsverket i form av en rullande treårsplan samt av hamn- ägarna i en särskild enkät för de närmaste fem åren. Anpassningar sker normalt efter förändringar i marknadsbilden. Investeringsinriktningen kommer enligt Sjöfartsverkets bedömning att bl.a. styras av om de statliga investeringarna för väg- och järnvägstrafik kommer att realiseras och av hur sjöfartens marknadssituation kan förväntas utvecklas. Allt tyder i dag på att de stora trafikproblemen i centrala Europa kommer att påverka främst vägtrafiken negativt med ett behov av att överväga alternativa transportlösningar till och från Sverige. Utrikeshandeln kan volymmässigt förväntas öka liksom trafiken i sydlig riktning. Under perioden kommer förmodligen även trafiken i östlig och sydöstlig riktning att stegvis öka. De planerade hamninvesteringarna bör tolkas med försiktighet. Planerade investeringar kan mycket väl utgå till följd av konkurrerande investeringar eller på grund av att andra förutsättningar inte uppfylls, t.ex. att väg- och järnvägsinvesteringar inte fullföljs eller skjuts på framtiden. Vattenvägarna är billiga att använda och utrusta som farleder. Investeringarna syftar till att utrusta lederna med navigationshjälpmedel och i vissa fall utföra muddrings-, sprängnings- och kanalarbeten. De farledsprojekt som Sjöfartsverket prioriterar är Rödkobbsleden i Stockholms skärgård (ny delsträckning av huvudfarleden till Stockholm), Sandgrönnleden i Luleå skärgård samt Flintrännan i södra Öresund. Därutöver kommer mindre anpassningar att successivt ske i olika farleder t.ex. i Södertälje kanal och Trollhätte kanal. Samtliga projekt har inletts med undantag för Rödkobbsleden. Investeringar i nya isbrytare, som Sjöfartsverket behandlar i den senaste treårsplanen, har stor strategisk betydelse för att upprätthålla målsättningen i 1988 års trafikpolitiska beslut att kunna trafikera samtliga väsentliga hamnar året runt oberoende av isförhållandena. Staten och hamnägarna har i sina planer redovisat investeringar på sammantaget nästan 4 miljarder kronor i hamnar och farledsservice under den kommande 3–5 årsperioden för anpassningar till näringslivets behov av förbättrade och utökade utrikestransporter genom de svenska hamnarna. Hamninvesteringarna avser dels s.k. Europaprojekt, dels övriga projekt avseende förbättringar i hamnarna, inseglingsleder i hamnarna och väg- och järnvägsanslutningar. Därutöver redovisas investeringar i lasthanteringsutrustning m.m. Totalvolymen för perioden ligger på drygt 3,7 miljarder kronor. Jämfört med förra årets femårsplan innebär detta en minskning med 0,5 miljarder kronor. Den geografiska fördelningen av investeringarna redovisas i figur 5.3. År Hamnar Farleder Europaprojekt Övr.infrastruktur Lasthantering Sjöfartsverket Summa 1997 405 293 391 60 1148 1998 392 240 227 60 919 1999 343 322 242 60 966 2000 288 176 91 555 2001 3 65 99 166 1429 1095 1049 180 3753 Tabell 5.2. Planerade investeringar i sjöfartens infrastruktur år 1997 till år 2001 förutom isbrytare (miljoner kronor). Figur 5.3. Fördelningen av hamninvesteringarna. Liksom vid tidigare enkättillfällen märks en tydlig koncentration av de planerade investeringarna. 16 av drygt 50 hamnar svarar för 90 % av de planerade investeringarna. Trelleborg har det största enskilda projektet med 690 miljoner kronor som syftar till att stegvis förnya färjehamnen. Såväl väg- som järnvägsanslutningar ingår i planerna. Göteborg tar upp 675 miljoner kronor fördelade på färje- och kryssningsterminaler, järnvägsfärjeläge m.m. Åhus hamn redovisar investeringsbehov på 425 miljoner kronor för en ny hamndel varav 310 miljoner kronor avses för väglänkar. Ystads, Malmö, Helsingborgs och Hargs hamnar redovisar investeringsplaner för mellan 175 och 130 miljoner kronor vardera. Den nu föreslagna inriktningen av väg- och järnvägsinvesteringarna förbättrar i många fall sjöfartens förutsättningar men den mer direkta samordningen mellan trafikslagen kan ytterligare förbättras. Som framgått tidigare föreslår regeringen att hamnägare, rederier och berörda industrier skall erbjudas möjlighet att inom ramen för en regional planering delta för att öka samordningen av olika aktörers investeringar. Planeringen av väg- och järnvägsinvesteringar kan med detta som grund bättre anpassas till hamnarnas och sjöfartens planering. Ovanstå- ende redovisning per kuststräcka indikerar var behoven av en sådan regionalt samordnad planering är störst. 5.4 Luftfartens planerade investeringar i infrastrukturen Regeringens bedömning: Under planperioden 1998–2007 bedöms luftfartens infrastrukturinvesteringar att uppgå till ca 1 miljard kronor per år. Inriktningen under planeringsperioden kommer att till stor del präglas av ersättningsinvesteringar i bl.a. flygtrafikledningssystemet samt flygsäkerhets- och miljöförbättrande åtgärder vid flygplatserna. Den största kapacitetshöjande åtgärden gäller utbyggnader av bansystem och terminaler på Arlanda flygplats. Luftfartens investeringar påverkas måttligt av de förslag beträffande infrastrukturutbyggnader inom väg- och järnvägssystemen som föreslås under planperioden. Skälen för regeringens bedömning: Luftfartsverkets investeringsplanering är kortsiktig vid en jämförelse med de anslagsfinansierade infrastrukturverken. Detta är en direkt följd av den direkta brukarfinansieringen. Investeringsomfattningen styrs för Luftfartsverkets del av hur flygmarknaden utvecklas och av vilket ekonomiskt resultat som verket kan uppnå. Investeringsomfattningen och huvudinriktningen i planeringen behandlas av riksdag och regering i de löpande årliga treårsplanerna. Investeringsplaneringen måste av dessa skäl vara flexibel och är ständigt föremål för förändringar. Ett tydligt exempel på detta är investeringen i den tredje rullbanan på Arlanda, som senarelagts vid flera tillfällen. Denna förskjutning i tiden har delvis påverkats av den omfattande miljöprövningsprocessen för investeringar i luftfartens infrastruktur, men är i hög grad också en följd av sviktande konjunktur inom flygmarknaden under början av 1990-talet. Den planeringshorisont som här är aktuell gör mot denna bakgrund exakta investeringsramar och objektredovisningar mycket svåra att göra. För innevarande planeringsperiod redovisade Luftfartsverket en långsik- tig investeringsomfattning på ca 1 miljard kronor per år. Verket finner inte anledning att frångå denna skattning för den här aktuella planperio- den 1998–2007. Generellt präglas Luftfartsverkets investeringar till stor del av ersätt- ningsinvesteringar samt flygsäkerhets- och miljöförbättrande åtgärder. En större sådan ersättningsinvestering som påbörjats och som kommer att fortgå några år in på planeringsperioden gäller flygtrafikledningssyste- met. Den pågående investeringen i en ny flygplats i Värmland bör också framför allt ses som en ersättningsinvestering föranledd framför allt av miljöskäl. Samtidigt ger den dock möjligheter till ökad trafik på sikt. Liknande projekt finns också i Östergötland (för ersättning av nuvarande flygplatser i Norrköping och Linköping) samt i Fyrstadsregionen (ersättning för nuvarande flygplats i Trollhättan). Huruvida dessa kommer att aktualiseras under planperioden är dock oklart, men de torde i så fall framför allt komma att beröra nästa planeringsperiod 2002–2011. Till samma kategori får också räknas behovet av flygplatskapacitet i Stockholmsregionen bl.a. mot bakgrund av Bromma flygplats avveckling. Den största enskilda luftfartsinvesteringen under perioden 1998–2007 gäller den ovan nämnda tredje rullbanan på Arlanda flygplats, som för närvarande planeras tas i drift år 2001. Därutöver kan förutses att terminalanläggningarna måste ges större kapacitet redan kort tid därefter, bl.a. mot bakgrund av en förväntad ökad utrikestrafik och de krav på terminalutformningen som blir en följd av en svensk anslutning till Schengensamarbetet. Motsvarande utökade terminalbehov kan i slutet av planeringsperioden även förutses vid Göteborg Landvetter flygplats, av i huvudsak samma skäl som på Arlanda. En mer djupgående analys av ömsesidig påverkan och samspel mellan infrastrukturinvesteringarna i de olika transportslagen återstår ännu att göra. SIKA har emellertid preliminärt bedömt att påverkan totalt sett på luftfarten av den av Kommunikationskommittén föreslagna investeringen i ban- och vägnäten är måttlig. Regeringen tolkar dock inte detta så att någon samordning mellan trafikslagens infrastrukturplanering inte behövs. Vid lokalisering av nya flygplatslägen är det i dag tvärt om en självklarhet att samordning sker med utvecklingen av vägar och järnvägar. Regeringen föreslår också att investeringar i kommunala flygplatser ingår som en del i en regional samordnad planering. 6 Regionala planeringsförutsättningar 6.1 Användningen av den regionala planeringsramen Regeringens bedömning: Målen med de regionala investeringarna bör vara att i enlighet med den i kapitel 4 beskrivna inriktningen: förbättra regionala väg- och järnvägsnät, öka trafiksäkerheten och förbättra miljön, uppnå förbättrad kollektivtrafik. Regeringens förslag: Planeringsramen för regionala infrastrukturåtgärder skall användas för följande ändamål: investeringar och förbättringsåtgärder i statliga vägar som inte är nationella stamvägar, investeringar och förbättringsåtgärder i statliga järnvägar som inte är stomjärnvägar, bidrag till investeringar i regionala kollektivtrafikanläggningar inkl. kommunala flygplatser och kajanläggningar, bidrag till kommunala väghållare för fysiska åtgärder och transportinformatik för förbättrad miljö och ökad trafiksäkerhet, bidrag till trafikhuvudmän för åtgärder som ökar funktionshindrades tillgång till kollektivtrafiken. Kommunikationskommitténs förslag: Kommunikationskommittén föreslår försöksverksamhet i Jämtlands och Västernorrlands län med att utöka LTA-planen med sådana underhållsåtgärder som har investeringskaraktär och som ger mer bestående förändringar av vägstandarden. Kommittén ger i detta sammanhang följande förslag på åtgärder: beläggning av grusvägar, bärighetsåtgärder för att medge trafik med tyngre fordon, förstärkningsåtgärder med syfte att minska restriktionerna för tunga fordon under tjällossningsperioden samt reinvesteringar. Remissinstanserna: Vad gäller förslaget om utökat innehåll i LTA- planen tillstyrker Länsstyrelsen i Jämtlands län förslaget och är beredd att medverka i försöksverksamheten om vissa förutsättningar uppfylls. En av dessa förutsättningar är en reell resursförstärkning av LTA- anslaget som motsvarar de åtgärder som förväntas utföras genom försöket. En annan är att tidsperioden för försöket förlängs så att erfaren- heter skall kunna dras. Enskilda vägar kan ingå i förslaget under förutsättning att statsbidraget till drift och underhåll återförs till 1995 års nivå. Länsstyrelsen i Västernorrlands län välkomnar försöksverksam- heten men gör förbehållet att det blir svårt att införa nyordningen med kort varsel. Vägverket anser inte att försöksverksamheten i Jämtlands och Västernorrlands län bör komma till stånd och menar att ”för en rationell hantering av drift och underhåll måste resurserna finnas hos Vägverket”. Industriförbundet, Skogsindustrierna och SCA avstyrker också förslaget. Svenska kommunförbundet menar att ”det är just frågorna om underhålls- och förbättringsinsatser på de befintliga vägarna i dessa län som framhållits som särskilt angelägna från länen, kommunerna och olika intressegrupper i länen”. Några av remissinstanserna anser att LTA- tilldelningen borde vara större, bl.a. Vägverket, ett antal länsstyrelser samt kollektivtrafikintressenter. En av de främsta anledningarna till en utökad LTA-ram anses vara behovet av kollektivtrafiksatsningar. Skälen för regeringens förslag: Den regionala infrastrukturen har en stor betydelse för transporternas funktion. Den övervägande delen av transporterna sker inom en och samma region. Även nationella transporter är beroende av det regionala nätet. En smidig överföring av gods mellan transportslagen och av resande mellan olika färdmedel är avgörande för att transporterna skall ske på effektivaste sätt. Dessa terminalfunktioner har ofta en viktig roll för regionala transporter. På den regionala nivån är förutsättningarna att åstadkomma en samordning och koppling mellan åtgärder i de olika transportslagen större än på det nationella planet. Regeringen anser att en inriktning för att stärka näringslivets transporter, anpassa transportsystemet till högt ställda krav på miljövänlighet och trafiksäkerhet samt för att skapa förutsättningar för en rättvis fördelning av transportmöjligheter bör vara regionalt förankrad och samordnad för olika åtgärder och transportslag. Tidigare i denna proposition har regeringen föreslagit en länsbaserad regional infrastrukturplanering och en samlad regional planeringsram. I denna planeringsram ingår bl.a. de investeringsmedel som tidigare planerades i länen och regionalt i Vägverket. Genom att föra samman samtliga regionala investerings- och förbättringsåtgärder i en planeringsram skapas förutsättningar för samordning, helhetssyn och väl avvägda regionala lösningar. Incitamentet till samordning mellan olika aktörer kan ytterligare öka genom att bidragsmedel också ingår som en del av ramen. Regeringen anser att den samordnade regionala planeringsramen bör disponeras för följande ändamål: investeringar och förbättringsåtgärder i statliga vägar som inte är nationella stamvägar, investeringar och förbättringsåtgärder i statliga järnvägar som inte är stomjärnvägar, bidrag till investeringar i regionala kollektivtrafikanläggningar inkl. kommunala flygplatser och kajanläggningar, bidrag till kommunala väghållare för fysiska åtgärder och transportinformatik för förbättrad miljö och ökad trafiksäkerhet, bidrag till trafikhuvudmän för åtgärder som ökar tillgängligheten till kollektivtrafiken för funktionshindrade resenärer. 6.2 Förbättrat regionalt väg- och järnvägsnät Regeringens bedömning: Den regionala ramen bör användas för nyinvesteringar i vägar som inte är nationella stamvägar och läns- järnvägar om dessa bedöms ha god samhällsekonomisk lönsamhet. Genom medel från den regionala ramen bör bärighetsprogrammet fullföljas och åtgärder för tjälsäkring, beläggning av grusväg och inhämtande av eftersatt underhåll ske enligt inriktningens intentioner. Medel från den regionala ramen skall kunna användas för reinvesteringar i länsjärnvägarna så att de kan tillgodose regionala behov för kollektivtrafik och godstågstrafik. Skälen för regeringens bedömning: Det är angeläget att de regionala väg- och järnvägsnäten är pålitliga och medger effektiva transporter. Detta är inte minst väsentligt för näringslivets transporter, för att möjliggöra arbetspendling och för kollektivtrafikens funktion. Ett särskilt behov som bör beaktas inom den regionala planeringsramen är att tillse att terminalanläggningar, hamnar m.m. har ändamålsenliga anslutningar till transportnäten i övrigt. Regeringen anser att den regionala ramen skall kunna användas för nyinvesteringar i riksvägar och länsvägar som inte ingår i nationella stamvägnätet samt i länsjärnvägar där dessa är angelägna. Vid prioritering av investeringar i de regionala näten bör den samhällsekonomiska lönsamheten spela en avgörande roll. Regeringen anser vidare att det bör vara ett regionalt ansvar att ange översiktliga prioriteringar av förbättringsåtgärder i enlighet med inriktningens intentioner på vägar som inte ingår i det nationella stamvägnätet. Den regionala ramen bör därmed användas för åtgärder som innebär att bärigheten i vägnätet höjs i enlighet med de nationella målen för bärighetsåtgärder. Vidare bör ramen användas för förbättringsåtgärder avseende tjälsäkring, beläggning av grusvägar och så att eftersatt underhåll inhämtas. Den regionala planeringsramen bör också användas för att utföra reinvesteringar i länsjärnvägar så att de kan tillgodose godstrafikens och kollektivtrafikens behov. 6.3 Förbättrad miljö och trafiksäkerhet Regeringens bedömning: Den föreslagna infrastrukturinriktningen innebär en ökad ambitionsnivå för miljö- och trafiksäkerhetsarbetet. Den regionala ramen bör användas för miljö- och trafiksäkerhetsförbättringar främst längs befintliga vägar och järnvägar. För att stimulera en ökad satsning på miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder inom kommunal väghållning bör upp till ca 1 miljard kronor av den regionala finansiella planeringsramen för åren 1998–2002 reserveras som bidragsmedel. Bidragsvolymens storlek bör anpassas till specifika regionala behov i länsplanen. Skälen för regeringens bedömning: Den regionala ramen bör användas för att uppnå miljö- och trafiksäkerhetsförbättringar främst längs befintliga statliga vägar och järnvägar. Med miljöförbättringar avses i första hand bullerskyddsåtgärder, åtgärder för omhändertagande av dagvatten och skydd av vattentäkter samt upprustning av slitna vägmiljöer. Med åtgärder för ökad trafiksäkerhet avses exempelvis ombyggnader av korsningar, åtgärder i vägens sidoområde samt åtgärder för bättre skydd av oskyddade trafikanter. Även transportinformatikåtgärder med samma syfte bör kunna ingå i den regionala ramen. Den regionala ramen kan användas för trafiksäkerhetsåtgärder på statliga vägar som inte är nationella stamvägar. Miljöförbättrande åtgärder på alla statliga vägar och järnvägar avses prioriteras inom den regionala ramen i enlighet med bl.a. de åtgärdsprogram som anges i kapitel 4. Utifrån de nationella målen och riktlinjerna bör således regionala program upprättas för miljö- och trafiksäkerhetsförbättringar. Den ökade ambitionsnivån för miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder som föreslås inom det statliga vägnätet bör följas upp med motsvarande insatser på det kommunala vägnätet. Detta är särskilt viktigt då större delen av de samlade problemen inom miljö- och trafiksäkerhetsområdet finns i tätorterna. I 1988 års trafikpolitiska beslut (prop. 1987/88:50, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297) överfördes ansvaret för väghållningen av de övergripande vägarna i tätort till staten och kommuner blev i större utsträckning väghållare för lokala tätortsvägar. Statsbidraget till investeringar och drift av de statskommunala vägarna togs bort år 1992 och ersattes i en kommunalekonomisk reform fr.o.m. den 1 januari 1993 av det generella bidraget till kommunerna. Investeringarna i de kommunala vägnäten har sjunkit från 3,0 miljarder kronor år 1989 till 1,15 miljarder kronor år 1995 (prisnivå år 1995). Kommunerna har ansvaret för prioriteringen av åtgärder inom den kommunala väghållningen. Ett genomförande av den ökade ambitionen inom miljö- och trafiksäkerhetsområdet på det kommunala vägnätet bör stimuleras genom att man ger möjlighet till statliga bidrag. De åtgärder som främst bör genomföras på det kommunala vägnätet med detta bidrag avser oskyddade trafikanter och bullerexponerade bostadsmiljöer. Mot denna bakgrund bör Vägverket ges möjlighet att finansiellt kunna stödja miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder som höjer kvaliteten i befintligt kommunalt vägnät utöver den nivå som anges i gällande författningar eller gällande praxis. Det är rimligt att statens finansiella åtagande omfattar maximalt hälften av den totala kostnaden för de aktuella åtgärderna. Stödet till miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder inom det kommunala vägnätet bör även kunna ingå som en del i de överenskommelser som, exempelvis i trafiksäkerhetsarbetet, träffas mellan Vägverket och Svenska kommunförbundet eller enskilda kommuner. Det är lämpligt att fysiska åtgärder eller transportinformatik för miljö och trafiksäkerhet samordnas med andra infrastrukturåtgärder. Storleken på den mängd medel som bör kunna fördelas som statsbidrag i varje län bör därför slutgiltigt avdelas i länsplanen och därvid anpassas till de specifika regionala behoven. Regeringen gör bedömningen att behovet av dessa åtgärder sammantaget är 1 miljard kronor för 5-årsperioden 1998–2002. 6.4 Satsning på regional kollektivtrafik Regeringens bedömning: Genom medel från den regionala ramen bör den regionala kollektivtrafiken utvecklas så att tillgängligheten till kollektivtrafiken generellt kan öka. Fördelningsaspekterna bör beaktas vid satsningarna på kollektivtrafikanläggningarna. Regionala investeringar i kollektivtrafikanläggningar bör samordnas med övrig trafikplanering och fysisk planering. Kommunikationskommittén: När det gäller den regionala kollektivtrafiken anser kommittén att spårburen trafik har vissa fördelar jämfört med busstrafik. I Sverige genomförs nu stora investeringar i järnvägar. Det anses viktigt att utnyttja dessa investeringar för regional trafik. Kommittén återkommer i sitt slutbetänkande om trafikeringen på järnväg. Kommittén tar även upp frågan om anpassning av kollektivtrafiken till de funktionshindrade. Med utgångspunkt från Samreseutredningens förslag och Vägverkets m.fl. bedömning av behovet av åtgärder i den regionala kollektivtrafiken föreslår kommittén att 2,5 miljarder kronor av de statliga infrastrukturanslagen avsätts till åtgärder för handikappanpassning under perioden 1998–2007. Kommunikationskommittén har föreslagit att ökade satsningar på LTA finansieras genom neddragningar på underhållsåtgärder. Remissinstanserna: Förslagen från Kommunikationskommittén har inte remissbehandlats. Ett 20-tal av de instanser som yttrade sig över kommitténs delbetänkande saknade dock en behandling av kollektivtrafikens speciella förhållanden och förutsättningar i delbetänkandet. Vanliga synpunkter från länsstyrelserna är att kollektivtrafikens behov vad gäller vägstandard och vägutbyggnader måste beaktas, att effektiva knutpunkter för kollektivtrafiken måste etableras för att åstadkomma effektiva reskedjor och att LTA-ramen borde utökas för att möjliggöra insatser som gör kollektivtrafiken mer attraktiv. Fem länsstyrelser påpekar att det bör bli möjligt att göra investeringar i tågmateriel för regional trafik via LTA-anslag. Boverket och ett antal länsstyrelser hävdar att det finns behov av systematisk samhällsplanering; kollektivtrafikens möjligheter måste utvecklas genom en fysisk planering. Länsstyrelsen i Västernorrlands län påpekar vikten av att staten tar ett fortsatt ekonomiskt ansvar för persontrafiken på länsjärnvägar också efter år 2000, annars riskerar stora delar av denna trafik att läggas ned. NUTEK menar att satsningar på infrastrukturåtgärder måste vägas mot subventionering av bl.a. samhällsekonomiskt olönsam tåg- och flygtrafik samt andra åtgärder som kan främja näringslivet i olika regioner. Blekinge Länstrafik ger förslag om att länsstyrelserna i samband med upprättande av LTA-planer på särskilt sätt får i uppdrag att redovisa hur föreslagna satsningar på kollektivtrafik bidrar till att uppfylla miljömålen. Luftfartsverket anger att trafikflyget bör behandlas som ett kollektivt transportmedel på samma sätt som järnvägen och busstrafiken. Vid fördelning av medel bör även transportbehovet till flygplatser beaktas. Skälen för regeringens bedömning: Den regionala kollektivtrafiken, framför allt med buss, ökade kraftigt i början på 1980-talet som en följd av utbudsförbättringar efter trafikhuvudmannareformen och bensinprishöjningar. Därefter har en stagnation skett och även tendenser till ett minskat kollektivt resande kunnat märkas. Regeringen anser att den regionala ramen bör användas för regionala kollektivtrafikanläggningar som hållplatser, terminaler, kajanläggningar och kommunala flygplatser i enlighet med hur LTA-anslaget för närvarande används. Vid prioritering av vilka investeringar som skall erhålla bidrag bör den bedömda samhällsekonomiska lönsamheten vara vägledande. Det är samtidigt önskvärt att de satsningar som görs på infrastruktur för kollektivtrafik bidrar till en utjämning av skillnader i resstandard, dels inom respektive region, dels mellan olika regioner. En helhetssyn på kollektivtrafiksystemet bör tillämpas. Det innebär bl.a. att investeringar i infrastruktur skall vägas mot andra typer av åtgärder, t.ex. bättre fordon, ökad trafikering, åtgärder för högre kvalitet och service. Helhetssynen innebär också att kollektivtrafikplaneringen skall samordnas dels med annan trafikplanering i regionen, dels med den fysiska planeringen. Inom Vägverket pågår ett arbete med att ta fram ett nationellt utvecklingsprogram för kollektivtrafiken. Arbetet utförs i samarbete med en mängd nationella och regionala aktörer på kollektivtrafikens område. Det är sannolikt att det ur detta programarbete kommer förslag till åtgärder som kan kräva betydande finansiella insatser på nationell, regional och lokal nivå. Regeringen utesluter inte att vissa sådana åtgärder kan finansieras inom den regionala finansiella ramen. 6.5 Bidrag till ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken Regeringens bedömning: Funktionshindrade människor bör ges en ökad möjlighet att utnyttja kollektivtrafiksystemet. Åtgärder bör i ökad utsträckning vidtas så att hela reskedjan inkl. förflyttningarna till och från färdmedlet beaktas. För att påskynda denna utveckling bör, under en övergångsperiod, statliga stimulansmedel kunna utgå till sådana trafikhuvudmän som investerar för ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken. SAMRESE-utredningens förslag m.m.: Regeringen beslöt den 1 juli 1993 att en särskild utredare skulle tillkallas med uppgift att lägga fram förslag om en bättre samordning i länen av offentligt betalda resor. Den 27 juni 1995 överlämnade utredningsmannen sitt betänkande (SOU 1995:70) Allmänna kommunikationer – för alla? En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig på Kommunikationsdepartementet (dnr K95/2736/4). Samreseutredningen föreslår bl.a. ekonomiska stimulansmedel för att påskynda handikappanpassningen av kollektivtrafiken i syfte att underlätta funktionshindrades resor. Med en sådan utveckling kan de resor som funktionshindrade till jämförelsevis höga kostnader nu företar med taxi eller specialfordon bli färre. Utredningen föreslog ett gemensamt ansvar för kollektivtrafik, färdtjänst samt riksfärdtjänstresor och sjukresor inom länen. Utredningen har endast givit en grov kostnadsberäkning av åtgärdsbehovet och skiljer sig därför från regeringens förslag. I regeringens uppdrag till trafikverken att lämna visst underlag inför föreliggande proposition om infrastrukturåtgärder ingick att beskriva vilka åtgärder som bör genomföras under planperioden 1998–2007 för att öka tillgängligheten i kollektivtrafiken för funktionshindrade resenärer. Kommunikationskommittén har i skrivelse som kom in till Kommunikationsdepartementet den 18 september 1996 redovisat behov av statligt stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur. Kommittén framhåller vikten av att åtgärder för ökad tillgänglighet för funktionshindrade prioriteras i den regionala planeringen. Remissinstanserna: Praktiskt taget samtliga remissinstanser ger ett uttalat stöd för målsättningarna som presenteras i utredningen. Svenska Bussbranschens Riksförbund (BR) ställer sig positivt till utredningsmannens ambitioner att effektivisera organisationen av de samhällsbetalda resorna genom att i ökande grad föra över dessa till kollektiva färdmedel. Enligt BR kan ett ökat antal personer med funktionshinder använda sig av bussen vid förflyttning. Svenska Taxiförbundet ställer sig positivt till den framförda målsättningen. Förbundet hävdar att de positiva samhällseffekterna ur såväl miljö- som samhällsekonomisk synpunkt borde bli störst om tillgängliga medel används för att få de personer som åker personbil att i stället åka kollektivt. Svenska Lokaltrafikföreningen och samtliga trafikhuvudmän delar utredningsmannens beskrivning av problembilden samt uppfattningen att tillgängligheten till kollektivtrafiken förbättras med utredningens förslag. Ett starkt stöd finns för att samtliga led i en reskedja bör vara handikappanpassade. Socialstyrelsen framhåller att ett utökat användande av de kollektiva färdmedlen förutsätter en helhetssyn på den funktionshindrades resesituation. Det är inte tillräckligt att trafikmedlet görs tillgängligt utan det är minst lika viktigt att den omgivande miljön görs anpassad för funktionshindrade och att underhåll av hissar etc. inte eftersätts. Flertalet remissinstanser ser positivt på att det avsätts särskilda medel för handikappanpassningsåtgärder. Neurologiskt Handikappades Riksförbund (NHR) anser det angeläget att investeringsbidrag ställs till förfogande som kan stimulera och påskynda anpassningen av den totala trafikmiljön till funktionshindrades villkor. Reumatikerförbundet tillstyrker förslaget och påpekar vikten av att man särskilt ser över anpassningen av hållplatser, terminaler, sitthöjd på stolar, bänkar och toaletter. Även Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet tillstyrker reserveringen av särskilda investeringsmedel. Förbunden konstaterar dock att förslaget förutsätter att lika stora belopp kan finansieras inom ramen för landstingens och kommunernas redan i dag hårt ansträngda budgetar. Några remissinstanser, däribland en del länsstyrelser avstyrker dock att just LTA-anslagen skall få användas för ändamålet. Vägverket föreslår däremot att riktlinjerna för LTA-medlen bör ändras till att även omfatta investeringar i handikappanpassade fordon. Härigenom kan utvecklingen påskyndas i önskad riktning. Vad gäller utredningens förslag om finansieringen av infrastrukturinvesteringar anser RRV att det finns allvarliga brister i underlaget. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Inom regeringens handikappolitik är den s.k. normaliseringsprincipen en viktig del. Innebörden av denna är att människor med funktionshinder skall kunna ingå i samhällsgemenskapen och ges med andra människor jämlika levnadsvillkor. För detta krävs bl.a. att den fysiska miljön och färdmedlen inom kollektivtrafiken ges en utformning som är anpassad även till funktionshindrades förflyttningsbehov. För trafikföretagen har den principen gällt att de med egna ekonomiska medel får bekosta investeringar i sådana åtgärder som underlättar funktionshindrades förflyttningsmöjligheter. I 1979 års trafikpolitiska riksdagsbeslut uttalades att sådana investeringar skall betraktas som en naturlig del av trafikföretagens verksamhet. Vissa avsteg från denna princip har dock gjorts under årens lopp. Det särskilda stöd till forskning och utveckling rörande anpassning av trafiken till äldres och funktionshindrades behov som föreslogs i 1988 års trafikpolitiska proposition och som riksdagen anslagit medel till har varit en bidragande orsak till att anpassningsåtgärder successivt kommit i gång. År 1988 beslöt riksdagen om ett engångsanslag på 50 miljoner kronor i syfte att påskynda handikappanpassningen. Anslaget skulle användas för att bekosta sådana åtgärder som låg utöver vad som följde av dåvarande Transportrådets föreskrifter om anpassning av den kollektiva trafiken till funktionshindrades behov. Behovet av att finansiera sådana merkostnader var stort. Anslaget förbrukades inom loppet av något år. Även om beloppet var jämförelsevis litet fick det i en hel del kommuner avsedd effekt. Till exempel bidrog det till att trafik med servicelinjer började sättas i gång genom att anslaget fick användas till delfinansieringar av investeringar i sådana bussar som var särskilt lämpliga för sådan trafik. Dåvarande Transportforskningsberedningen beslutade om betydande ekonomiska medel för att tekniskt utveckla en för ändamålet särskilt utformad minibuss. Den bussprototyp som togs fram blev den buss som för närvarande är den mest vanliga i servicelinjetrafiken. I den forskningsproposition (prop. 1996/97:5) som regeringen beslöt i september i år ingår medel för forskning om offentligt betalda resor. Den satsningen utgör ett viktigt komplement till förslagen i denna proposition. Flera studier och praktikfall visar på servicelinjernas stora potential att öka funktionshindrades möjligheter att resa med ordinarie kollektivtrafik och därmed minska färdtjänstresande med taxi och specialfordon. För att öka tillgängligheten inom kollektivtrafiken över hela landet bör enligt regeringen särskilda stimulansmedel avsättas för ändamålet. För att möjliggöra ett ökat resande i den ordinarie kollektivtrafiken och ett minskat resande med specialtransporter, bör en process snabbt inledas med investeringar för att åstadkomma en mera tillgänglig kollektivtrafik. Först därefter är det möjligt att göra större besparingar inom sådana offentligt betalda resor som sker med taxi eller specialfordon. Medlen bör därför användas under en övergångsperiod. För perioden fr.o.m. år 1998 t.o.m. år 2002 bör alltså medel avsättas för att öka tillgängligheten i kollektivtrafiken för funktionshindrade resenärer. Dessa åtgärder skall vara mer långtgående än vad som följer av de föreskrifter som Vägverket har meddelat med stöd av § 4 förordningen (1980:398) om handikappanpassad kollektivtrafik eller de krav i fråga om tillgänglighet som kan ställas med stöd av plan- och bygglagen (1987:10). Åtgärderna kan avse kollektivtrafikfordon, terminaler, hållplatsanläggningar eller andra anläggningar i anslutning till dessa som förbättrar tillgängligheten för funktionshindrade. Medlen skall också få användas för investeringar i informationsanläggningar för meddelande av resemöjligheter och annan information som underlättar funktionshindrades resor. Trafikverken har beräknat investeringskostnaderna till sammanlagt 3,6 miljarder kronor under 10 år. Vid närmare granskning av redovisningarna framgår att verken tagit upp flera slag av åtgärder som inte bör vara berättigade till statsbidrag, t.ex. höjning av plattformar utmed stomjärnvägarna. Sådana investeringar bör finansieras inom ramen för trafikverkens eller trafikföretagens ordinarie verksamhet. I övrigt förefaller trafikverkens behovsberäkningar vara realistiska. Bidragsberättigade åtgärder bör, liksom vid 1988 års beslut om statsbidragsgivning, enbart vara sådana som ingår i trafikhuvudmännens ansvarsområden och då med syftet att öka tillgängligheten för funktionshindrade inom den lokala och regionala kollektivtrafiken. Härigenom kan funktionshindrade i ökad utsträckning använda sig av allmänna kommunikationsmedel i stället för att resa med taxi eller specialfordon, med minskade kostnader för specialtransporterna som följd. Det är lämpligt att åtgärder som förbättrar tillgängligheten för funktionshindrade samordnas med andra infrastrukturåtgärder. Väsentligt i samband med de bidrag som avses införas under en övergångsperiod är att en tydlig ekonomisk incitamentsmodell samtidigt bör tillskapas, så att satsningar på åtgärder för ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken leder till minskade färdtjänstkostnader. Avsikten är också att hänsyn till genomförda handikappanpassningsåtgärder skall kunna tas i samband med prövning av färdtjänsttillstånd. Trafikverken har för sin del anmält ett sammanlagt investeringsbehov på 3,6 miljarder kronor fördelat på 10 år. Behovet av statsbidrag är enligt Kommunikationskommittén 2,5 miljarder kronor. Ramens storlek blir emellertid bl.a. beroende av vilket intresse trafikhuvudmännen har av att öka tillgängligheten i kollektivtrafiken vilket i sin tur är avgörande för kommunernas möjligheter att kunna minska sina kostnader för färdtjänsten. Investeringsbidrag avses inom ramen kunna lämnas med 50 % av faktiska kostnader. Anslaget disponeras av Vägverket som, efter ansökan om statligt bidrag, har att beräkna de kostnader som skall ligga till grund för bidragsbelopp. Regeringen avser uppdra åt Vägverket att göra en utvärdering av den föreslagna ordningen för statsbidrag. Erfarenheterna bör redovisas i en rapport till regeringen i slutet av år 1999. Regeringens avsikt är att under första halvåret 1997 förelägga riksdagen en samlad proposition om kollektivtrafik på grundval av bl.a. Samreseutredningens betänkande och remissbehandlingen av denna. 7 Nationella planeringsförutsättningar 7.1 Investeringar i nationella stamvägar Regeringens bedömning: Det nationella stamvägnätet är skapat för att ge stabilitet och långsiktighet i väginvesteringarna samt för att utgöra en grundläggande förutsättning vid utvecklingen av de regionala transportanläggningarna. Varje del av det nationella stamvägnätet bör byggas ut i den takt och ges den geometriska standard som är motiverad av trafikförhållandena på respektive del. Förutom att investeringarna prioriteras efter samhällsekonomisk lönsamhet bör kompletterande kriterier tillämpas så att trafiken på det nationella stamvägnätet i olika regioner på lång sikt kan ges en jämförbar transportstandard vid likvärdiga förhållanden. Transportinformatiktjänster som syftar till att organisera trafiken bättre bör värderas jämsides med sedvanliga investeringsåtgärder och bör därför också prövas som alternativ och komplement till byggande av traditionell infrastruktur. Kommunikationskommittén: Kommittén har illustrerat sitt förslag genom att redovisa den fördelning vägmedlen skulle få om de fördelades utifrån det preliminära underlag som kommittén hade tillgång till. Fördelningen blev sådan att samtliga väghållningsregioner utom de två Norrlandsregionerna skulle få minskade volymer att planera för. Särskilt kraftiga neddragningar redovisades för investeringar i stamvägar i södra och västra Sverige. Tillkommande investeringar koncentrerades till Mälardalen. Kommunikationskommittén har dock inte i betänkandet tagit ställning till hur vägmedlen skall fördela sig mellan olika regioner och mellan olika objekt utan menar att denna fråga måste hanteras på sedvanligt sätt i den fortsatta planeringsprocessen. Kommittén ansåg det angeläget att i det fortsatta planeringsarbetet göra fördjupade analyser av de nationella och internationella länkarna utifrån alternativa budget- och standardnivåer samt ett bredare samhällsperspektiv. Remissinstanserna: Den geografiska fördelningen av väg- och järnvägsåtgärder anser några länsstyrelser vara oacceptabel. Främst länsstyrelserna i Västsverige har uppmärksammat den geografiska fördelning som de samhällsekonomiska kalkylerna ger upphov till. Länsstyrelsen i Hallands län anser att de samhällsekonomiska kalkylerna har fått för stor betydelse. Detta innebär att konsekvenserna regionalt blir orimliga om man med investeringar i infrastruktur vill medverka till näringslivsutveckling och ekonomisk tillväxt. Länsstyrelsen i Älvsborgs län anser att kommitténs förslag beträffande de drastiskt minskade väginvesteringarna på de viktigaste stråken i Västsverige ter sig som orimliga mot bakgrund av regeringens och riksdagens mål när det gäller närings- och regionalpolitiken. VTI är förvånat över att huvuddelen av investeringarna satsas i Mälardalen. Glesbygdsverket anser att de föreslagna åtgärderna är otillräckliga för att uppnå mål om regional balans. Skälen för regeringens bedömning: Grundläggande för valet av vilka nyinvesteringar i vägar som skall tas upp i den nationella väghållningsplanen är den positiva effekten av investerade medel. Merparten av den tillgängliga planeringsramen bör disponeras enligt detta s.k. lönsamhetskriterium. Om endast lönsamhetskriteriet tillämpas kommer trafikala behov i de delar av vägnätet som är belägna i områden där anläggningskostnaderna är högre än genomsnittet inte att tillgodoses i samma omfattning. Inte heller kommer behov i lågtrafikerade områden att tillgodoses i lika hög utsträckning, eftersom det är svårare att finna lönsamma åtgärder när det är låga trafikmängder. Regeringen anser dock att det nationella stamvägnätet skall hålla en rimlig standard även om den samhällsekonomiska lönsamheten blir lägre i vissa regioner. Därför bör kompletterande kriterier användas vid upprättandet av planerna. Det långsiktiga målet bör vara att det nationella stamvägnätet i olika regioner på lång sikt håller en jämförbar transportstandard vid likvärdiga trafikförhållanden. Investeringar som är oumbärliga för att en jämförbar transportstandard skall uppnås men som inte kan uppvisa tillräcklig lönsamhet på grund av särskilda anläggningstekniska förutsättningar bör därför prioriteras i särskild ordning. Man bör därvid utgå från trafikflödet på vägen. Det bedömningsunderlag som man då får fram kan ge uttryck för lägsta godtagbara transportstandard och samtidigt ta hänsyn till krav på trafikens medelhastighet, risk för köbildning och olycksrisk. I Vägverkets analys av ett sådant kriterium användes en genomsnittlig kostnadsnivå för investeringarna och följande villkor som utgångspunkt för när åtgärder kan övervägas: fler än 12 000 fordon per dygn på en stamväg som inte är motorväg, fler än 8 000 fordon per dygn på en stamväg som inte är motorväg, 4- fältsväg eller 13-metersväg, fler än 2 500 fordon per dygn på en stamväg som är smalare än 9 meter. Regeringen bedömer att ca 6 miljarder kronor av ramen för nyinvesteringar i stamvägar bör fördelas utifrån ett sådant särskilt kriterium baserat på trafikflödet på vägen för att en adekvat regional omfördelning av medlen skall ske. Därutöver bedömer regeringen att ca 1 miljard kronor av den tillgängliga ramen för nyinvesteringar på stamvägnätet bör gå till åtgärder som på ett avgörande sätt förbättrar tillgängligheten i områden med låg tillgänglighet. De områden som anses ha låg tillgänglighet är främst EU:s stödområden. En övre gräns för vad tillgänglighetsförbättringen får kosta bör tas med i detta kriterium. Infrastruktur och trafikreglering kan i dag i högre grad än tidigare ses som ett system. Transportinformatiktjänster som syftar till att organisera trafiken bättre bör värderas jämsides med sedvanliga investeringsåtgärder och bör prövas som alternativ till byggande av ny infrastruktur. Exempel på dessa tjänster kan vara styrning, reglering, avgiftssystem, information och annan förarhjälp. Transportsystemet är ett stort och dyrbart system, det ligger i samhällets intresse att effektivisera det. 7.2 Nya förutsättningar med transportinformatik Regeringens bedömning: Införandet av transportinformatik kommer att förändra stora delar av transportsystemet i grunden. Den nya tekniken skapar nya förutsättningar att uppnå de trafikpolitiska målen. Regeringen ser transportinformatik som en naturlig del av transportinfrastrukturen. Strävan bör vara att underlätta en bred användning av tekniken med hänsyn till individens integritet. Information om trafikens tillstånd och flöden bör till en låg kostnad tillhandahållas aktörer som kan använda den. Detta bör gälla hela transportsektorn. Betänkanden och utredningar: Delegationen för Transporttelematik har lämnat ett betänkande, Bättre trafik med väginformatik (SOU 1996:17) med förslag som i stort överensstämmer med regeringens bedömning. KFB och Vägverket har gemensamt genomfört det s.k. TOSCA- projektet (1990–96) som är en omfattande utredning av kostnaderna för transportinformatik samt bedömningar av de samhällsekonomiska vinsterna för ett stort antal transportinformatiktjänster. Vägverket har i en rapport till Kommunikationsdepartementet redogjort för Vägverkets roll. Remissinstanserna: SOU 1996:17 Delegationen för Transporttelematik De flesta remissinstanser instämmer i att det behövs en organisation för vägtrafikledning. Många av remissinstanserna påtalar att kollektivtrafik bör kopplas till vägtrafikledningen. Några remissinstanser anser också att en nationell digital transportdatabas bör skapas. Behovet att genomföra större demonstrationsprojekt för att utreda effekterna av hastighetsanpassningssystem framhålls av flera remissinstanser. Dessutom framhålls ett behov av att ytterligare utreda användarperspektivet samt att involvera användarna redan i ett tidigt skede. TOSCA-rapporten Flertalet instanser anser att investeringar i integrerade informationssystem ger mervärde åt användaren, väghållaren och även andra samhällsinstanser (som polis, brandkår och ambulanstransporter). Kommunförbundet m.fl. anser det nödvändigt att klarlägga rollfördelningen inom en framtida vägtrafikledningsorganisation. Skälen för regeringens bedömning: Informationssamhället och den omvälvning vi upplever i form av ökad datorkraft och förbättrade telekommunikationer gör att förutsättningarna för transportsystemet förändras i grunden. Inget av trafikslagen skulle i dagens läge klara sig, med bibehållen säkerhet och kapacitet, utan det stöd och den styrning som transportinformatiken ger. Utvärderingar av transportinformatik visar att långtgående förbättringar kan uppnås – inte minst när det gäller framkomlighet, trafiksäkerhet och miljö – om införandet sker på ett genomtänkt sätt utifrån ett helhetsperspektiv. Strävan bör vara att underlätta för en introduktion av tillämpningar som befrämjar säkerheten, ökar tillgängligheten och reducerar negativ miljöpåverkan. Förutsättningarna för nationella och lokala beslut om införande av enskilda applikationer är goda. Järnvägs- och flygtrafiken styrs från centraler där flöden bl.a. optimeras utifrån bedömda säkerhetskrav. Även inom sjöfarten är transportinformatiken redan en realitet. Sjöfarten har kompletterat de traditionella systemen med bl.a. radar, kompass och radio med olika satellitbaserade system för kommunikation och navigation med mycket hög precision. Ett s.k. transpondersystem är under utveckling. Ett fartyg kan genom detta system lokalisera fartyg i sin närhet mycket säkrare än med enbart radar. Systemet indikerar fartygets namn, kurs och även last m.m. På dessa områden ligger Sverige långt framme och såväl inom FN:s sjöfartsorganisation IMO som inom EU pågår arbete som siktar till att införa krav på användning av t.ex. transpondrar. Inom luftfarten har tekniska hjälpmedel och informationsteknik länge utnyttjats. Ända sedan civilflygets genombrott och andra världskriget har integrerade trafikledningssystem med positionsbestämning etc. varit en viktig del av luftfarten, inte minst för att tillgodose de säkerhetskrav som ställts på flygtrafiken. Av samma skäl har tekniska hjälpmedel successivt byggts in i flygplanen för att underlätta pilotens arbete och minska effekter av mänskliga missgrepp. Vägtrafiken däremot är decentraliserad i den meningen att den regleras av lokala trafiksignaler, skyltar och vägmarkeringar. Övergripande system reglerar inte trafiken för att optimera flöden och minimera olyckor. Vägtrafikanten bestämmer själv t.ex. hastighet och vägval. Olika trafikantkategorier blandas, vilket gör att vägtrafiken skiljer sig från andra trafikslag. Relativt sett små medel erfordras för att stora positiva effekter på vägsidan skall kunna nås, uppgradering av trafiksignaleringssystem och differentierad skyltning av tillåten hastighet är två exempel. Transportinformatik ger nya möjligheter för beslutsfattare inom transportsektorn. Tekniken bör tillämpas om den kan bidra till att uppnå de trafik- och miljöpolitiska målen. Investeringar i infrastruktur som tidigare har varit den dominerande lösningen på transportproblem kan nu kompletteras och till viss del ersättas av mer kostnadseffektiva lösningar i form av transportinformatik. Det är dock viktigt att noga överväga konsekvenserna för slutanvändaren. Förarmiljön är redan i dag belastad av elektronik och apparater, dessutom skall förarna klara av att, på ett trafiksäkert sätt, ta in information från vägmiljön i form av skyltar och vägmarkeringar. Samhället bör därför noggrant följa införandet av väginformatik så att det bidrar till uppfyllandet av de trafik- och miljöpolitiska målen. Det är viktigt att åstadkomma en bra balans mellan teknikens möjligheter och människans förutsättningar för att skapa en bra förarmiljö. Det är enligt regeringens uppfattning möjligt att med samhällskrav i botten skapa ett trafiksystem som är bättre anpassat till trafikanten och dennes behov. EU arbetar med ett stort antal frågor inom transportinformatikområdet. Vissa av transporttelematiktjänsterna är gränsöverskridande och det är då nödvändigt att få en harmonisering. Sverige är mycket aktivt i de frågor som rör transportinformatik. Fortsättningsvis bedömer regeringen det som angeläget att arbetet inom EU:s arbetsgrupper prioriteras för att Sverige skall kunna hålla kvar sin tätposition inom transportinformatik. Införandet bör, i vissa fall, samordnas med övriga EU-länder. Flera tillämpningar kan dock beslutas och införas på nationell regional och lokal nivå. En förutsättning för att införa tillämpningar av olika slag är en väl underbyggd infrastruktur för informationshantering, dvs. en plattform som framtida system och tjänster kan baseras på. Samma information om trafikens tillstånd och flöden kan nästan alltid användas för olika ändamål. Samtidigt är det oftast svårt att motivera att ett enskilt system skall betala för informationen på egen hand. Regeringen bedömer det, till följd därav, som angeläget att information om tillstånd och flöden tillhandahålls till en låg kostnad. Ett samhällsekonomiskt riktigt utnyttjande av den information som offentlig förvaltning förfogar över får inte begränsas eller hindras av att kostnaderna för att utnyttja de offentliga registren blir för höga. Detta bör gälla för hela transportsektorn. Regeringen har, av samma skäl, redan tidigare beslutat att Vägverket skall skapa en nationell digital vägdatabas. För att man skall kunna använda sig av den nya tekniken inom vägsektorn krävs det att berörda organisationer anpassar sig till de nya förhållandena. Därför kommer det att under den kommande 5- årsperioden vara nödvändigt att skapa en ändamålsenlig vägtrafikledningsorganisation. Denna bör vara väl förankrad lokalt i samspel med berörda kommuner och andra intressenter. Den bör också ha en väl definierad beslutsstruktur. Regeringen kommer efter slutbetänkandet från Delegationen för Transporttelematik att ta ställning till hur en slutgiltig organisation skall utformas. 7.3 Investeringar i stomjärnvägar Regeringens bedömning: Investeringar i stomjärnvägar bör ske på ett sådant sätt att den pågående anpassningen till snabbtågstrafik kan fullföljas och så att godstrafikens konkurrenskraft stärks. Samhällsekonomisk lönsamhet skall vara ett grundläggande kriterium vid prioritering av investeringsobjekt. Skälen för regeringens förslag: Investeringar i järnvägsnätet motiveras främst utifrån att de åstadkommer gynnsamma förändringar för järnvägstrafikens konkurrenskraft. Det har visat sig vara möjligt att öka tågtrafikens konkurrenskraft genom åtgärder som medför högre hastigheter för persontågen samt bättre kapacitet och driftsäkerhet för godstågen. Såväl snabbtågsanpassningar som godsåtgärder har också generellt sett hög samhällsekonomisk lönsamhet. Inom ramen för den planeringsram för investeringarna i stomjärnvägar som regeringen föreslår, ingår 7 miljarder kronor för reinvesteringsåtgärder som i viss mån kompletterar nyinvesteringarna och som är nödvändiga för järnvägsnätets utveckling. 7.4 Vissa infrastrukturprojekt 7.4.1 Förslag och bedömningar i sammandrag Regeringens förslag: Följande projekt skall prioriteras i särskild ordning och inrymmas inom planeringsramen för investeringar i stomjärnvägar: – delfinansiering av Citytunneln i Malmö, – utbyggnad av fyra spår mellan Södermalm och Årsta i Stockholm, – ytterligare ökad spårkapacitet genom centrala Stockholm, – upprustning av Ådalsbanan mellan Sundsvall och Nyland, – ökad kapacitet på järnvägen mellan Göteborg och Kornsjö. Åtgärder skall inrymmas i planeringsramen för investeringar i nationella stamvägar för att inom planperioden ge väg E 6 mellan Rabbalshede och den planerade avgiftsfinansierade sträckan vid Svinesund en standard motsvarande 13-metersväg. Regeringens bedömning: En förhandlingsman bör tillsättas för att med berörda parter undersöka förutsättningarna för finansiering, utbyggnad och trafikering av hela Botniabanan mellan Sundsvall och Umeå under planperioden. Ett genomförande av Götalandsbanan ryms inte inom den föreslagna planeringsramen. Investeringsplaneringen för vägar och järnvägar mellan Sverige och Norge bör samordnas. Kommunikationskommittén: Kommittén har i sitt delbetänkande ut- talat behovet av att vissa problemområden studeras vidare i ett nationellt perspektiv och att lösningar som gynnar såväl näringslivets behov som goda persontrafiklösningar väljs. Kommittén har därmed inte tagit ställ- ning till Botniabanan, Götalandsbanan eller Citytunneln. Vissa investe- ringar på Norra stambanan har utpekats som nödvändiga ur systemper- spektiv trots att de inte uppvisar samhällsekonomisk lönsamhet som enskilda projekt. Skälen för regeringens bedömning: Strategiskt viktiga infrastrukturinvesteringar kan ibland inte motiveras utifrån de samhällsekonomiska lönsamhetskrav som gäller för övriga projekt som ingår i den nationella investeringsplaneringen. Regeringen bedömer att det speciellt vid större systemförändringar råder en osäkerhet kring de samhällsekonomiska bedömningarna och trafikprognosernas tillförlitlighet. Det finns också, främst för järnvägsnätet, investeringar som har lägre lönsamhet på grund av höga anläggningskostnader eller en låg trafikering, men som är mycket viktiga för transportnätens funktion. Regeringen har därför utifrån särskilda beslutsunderlag gjort vissa överväganden om särskilda nyinvesteringsprojekt, som redovisas nedan. 7.4.2 Citytunneln i Malmö och godstrafikåtgärder i Skåne Regeringens bedömning: När Öresundsförbindelsen står färdig kommer 70 % av Sveriges exportgods på järnväg att fraktas till kontinenten via Malmö. Samtidigt väntas en ökning av den spårburna kollektivtrafiken i Öresundsregionen. För att säkra en positiv utveckling av godstågstrafiken till kontinenten och kollektivtrafiken i Skåne måste järnvägssystemet successivt kompletteras med utgångspunkt från dessa behov. Regeringen anser att en Citytunnel i Malmö skapar förutsättningar för en konkurrenskraftig internationell och nationell järnvägstrafik i Malmöregionen samtidigt som den möjliggör en utveckling av den regionala spårbundna kollektivtrafiken. Den 7 oktober 1996 undertecknade regeringen ett förslag till avsiktsförklaring om genomförande och finansiering av den s.k. Citytunneln i Malmö. Citytunneln är en järnvägstunnel under de centrala delarna av Malmö som sammanbinder Malmö central med spåren till Trelleborg och Ystad samt till Öresundsförbindelsen. Genom avsiktsförklaringen föreligger det förutsättningar för att förhandla fram ett avtal om ett genomförande av projektet mellan parterna som för närvarande är Malmö stad, Kommunalförbundet för Malmöhus läns kollektivtrafik, SJ och Banverket. Regeringen har tillsatt en särskild förhandlingsman med uppdrag att förhandla fram och teckna ett sådant avtal. Enligt avsiktsförklaringen beräknas de totala kostnaderna för Citytunneln uppgå till 4 950 miljoner kronor, varav Banverket ansvarar för 2 407,5 miljoner kronor, SJ för 150 miljoner kronor och regionen för 2 392,5 miljoner kronor. Den statliga finansieringsdelen som Banverket ansvarar för och som inte avses att finansieras med lån, uppgår enligt avsiktsförklaringen till 1 827,5 miljoner kronor. Den del av den statliga finansieringen av Citytunneln som Banverket kommer att ansvara för och som inte avses att finansieras med lån, bör ingå i den ekonomiska ramen för investeringar i stomjärnvägar, under förutsättning att en kompletterande finansiering kan säkerställas. Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen vad gäller Citytunnelns genomförande och finansiering när ett förslag till avtal om genomförande av Citytunneln föreligger. 7.4.3 Ökad spårkapacitet i Stockholm m.m. Bakgrund: Den begränsade spårkapaciteten i Stockholms centrala delar har varit föremål för intensiva diskussioner sedan senare delen av 1980-talet, då SJ och sedermera Banverket föreslog en utbyggnad av ett ytligt tredje spår mellan Stockholms central och Stockholms södra, samt en ny dubbelspårig bro parallellt med den befintliga järnvägsbron över Årstaviken mellan Södermalm och Årsta. Efter överklagande av en detaljplan för Riddarholmen som innehöll ett tredje spår i ytläge, upphävde regeringen i maj 1995 Stockholms kommuns beslut om antagande av detaljplanen. Vidare förordade regeringen en snabb utbyggnad av en ny dubbelspårig järnvägsbro mellan Södermalm och Årsta och gav Banverket i uppdrag att redovisa en mer miljöanpassad utformning av ett tredje spår förbi Riddarholmen samt alternativa tunnellösningar. Samtidigt tillsatte regeringen en kommitté (Dir. 1995:80) med uppdrag att bl.a. utvärdera alternativa spårlösningar och utreda förutsättningarna för en långsiktig och miljöanpassad lösning av väg-, järnvägs- och kollektivtrafiken i centrala Stockholm. Kommittén antog namnet Riddarholmskommittén och avlämnade sitt slutbetänkande (SOU 1996:121) Spår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm den 2 september 1996. Banverkets utredning: I enlighet med sitt uppdrag redovisade Banverket i augusti 1996 utredningen Nya spår genom Stockholm, i vilken en mer miljöanpassad utformning av ett ytligt tredje spår samt olika tunnellösningar för järnvägstrafiken redovisas. Den föreslagna utformningen av en ytlig trespårslösning, innebär bl.a. att inga ingrepp görs i Riddarholmens byggnader, att samtliga spår sänks ungefär 1 meter vid Birger Jarls torg samt att det tredje spåret byggs helt på den östra sidan om de nuvarande mellan Stockholms central och Riddarholmen. Denna utformning bedöms, inkl. kapacitetshöjande åtgärder vid Karlberg, kosta totalt ca 2,3–2,4 miljarder kronor och medför att ett bilkörfält måste tas i anspråk av den intilliggande sexfiliga Centralbron på sträckan mellan Tegelbacken och Riddarholmen. En tunnellösning med 2–3 nya underjordiska stationer i Stockholms innerstad bedöms göra pendeltågstrafiken attraktivare genom restidsvinster och bekväm omstigning till andra kollektiva transportmedel. En ny underjordisk station med anknytning till Centralstationen i Stockholm föreslås placeras mellan de nuvarande tunnelbanestationerna, vilket minskar gångavstånden för resenärerna jämfört med tidigare mer djupt belägna förslag. Restiden för pendeltågsresenärerna minskar med ca tre minuter och gångtiden vid Centralstationen mellan en ny underjordisk station och tunnelbanan reduceras från nuvarande ca 7,6 minuter till 3,8 minuter. Vidare förbättras tillgängligheten till Stockholms innerstad och den nuvarande Centralstationen avlastas, vilket gynnar fjärr- och regionaltågstrafiken. Kostnaden för en pendeltågstunnel med nya underjordiska stationer vid Centralstationen, Odenplan och ev. Slussen, beräknas till minst 5,9 miljarder kronor. En tunnellösning för fjärrtåg beräknas kosta ca 9,7 miljarder kronor och bedöms därför inte vara realistisk. Banverket bedömer att en miljö- anpassad trespårsutbyggnad i ytläge och en utbyggnad av en pendel- tågstunnel är samhällsekonomiskt ungefär likvärdiga. Söder om Stockholms central är i dag antalet dagliga tågresenärer ca 80 000 personer, varav 67 000 pendeltågsresenärer. År 2010 bedöms an- talet dagliga tågresenärer söder om Stockholms central öka till ca 130 000 personer, varav 95 000 pendeltågresenärer, 14 000 regionaltågsresenärer och 22 000 fjärrtågresenärer. Antalet dagliga av- och påstigande resenärer med pendeltåg i Stockholms innerstad beräknas öka från dagens ca 130 000 personer till 200 000 personer år 2010. Riddarholmskommittén: De utredningar som genomförts i samband med Riddarholmskommitténs arbete visar att de nuvarande två spåren mellan Stockholms central och Stockholms södra kompletterade med förbättrad signalteknik och utbyggnad till fyra spår söder om Stockholms södra, medger en ökning av den nuvarande tågtrafiken med minst 7 till 8 tåg per timme och riktning. En skyndsam utbyggnad till fyra spår mellan Stockholms södra och Årsta säkerställer därmed nödvändig spårkapacitet under den kommande planperioden. Om inte ytterligare spårkapacitet byggs ut söder om Stockholms central under slutet av planperioden, kommer emellertid det höga kapacitetsutnyttjandet att leda till omfattande förseningar för tågtrafiken vid trafikstörningar, begränsningar i möjligheterna att åstadkomma attraktiva tidtabeller samt till att banunderhållet försvåras och fördyras. Riddarholmskommittén framhåller att frågan om ytterligare spårutbyggnad i centrala Stockholm i första hand är en fråga om att stärka järnvägstrafikens säkerhet, kvalitet och konkurrensförmåga gentemot övriga transportslag. Mot bakgrund av de olika alternativ för spårförstärkning genom centrala Stockholm som Banverket utrett, föreslår kommittén en utbyggnad av ett ytligt miljöanpassat tredje järnvägsspår. Av hänsyn till stadsbild och miljö kring Gamla stan föreslår kommittén att en utbyggnad av ett tredje spår kombineras med att Centralbron ersätts med en vägtunnel. I en utredning som Stockholms stad utarbetat, uppskattas kostnaden för att ersätta Centralbron med en vägtunnel vid Riddarholmen till ca 2,7 miljarder kronor. Vad gäller finansieringen föreslår kommittén att staten bekostar utbyggnaden av ett tredje järnvägsspår, att Stockholms stad bekostar gatuanslutningar till vägtunneln samt att en överenskommelse träffas om att överföra väghållaransvaret för Centralbron och huvuddelen av den s.k. nordsydaxeln till staten, samt att vägtunneln som ersätter Centralbron finansieras med trafikavgifter eller statliga medel. Remissinstanserna: Den 13 september 1996 anordnades en hearing i Stockholm om Riddarholmskommitténs betänkande ”Spår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm” samt Banverkets utredning ”Nya spår genom Stockholm”. Remissinstanserna har även fått möjlighet att lämna skriftliga synpunkter. Samtliga remissinstanser accepterar tredje spåret i ytläge, med något undantag. En del av remissinstanserna anser dock att tredje spåret, biltrafikproblematiken på Centralbron och tunnelbanan samt finansiering skall lösas i ett paket. Riksantikvarieämbetet tillstyrker byggande av tredje spåret i ytläge i princip enligt kommitténs förslag. Det är dock angeläget att garantier för en helhetslösning/biltunnel så långt som möjligt skapas. Stockholms stad godtar i sitt skriftliga svar kommitténs förslag men har på en hearing uttryckt tveksamhet kring att utarbeta detaljplaner innan biltrafik- och finansieringsfrågorna är lösta. Ett antal miljöorganisationer förordar också en paketlösning. Kranskommunerna förordar en snabb lösning på tredje spåret och vill inte blanda in lösningen på biltrafikproblemet och finansieringsfrågan. Detta gäller även Stockholms läns landsting och Länsstyrelsen i Stockholms län. Haninge kommun anser att mycket investeringar har lagts ned på Nynäsbanan som inte får full effekt förrän tredje spåret byggs. Därför är det angeläget att beslut fattas snabbt. Upplands-Bro kommun anser att tredje spåret måste byggas snarast. De stora satsningarna i Mälardalen kräver ett tredje spår. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att utbyggnad av tredje spåret inte får avvakta beslut om tunnelförläggning av biltrafiken. SIKA är kritisk till tredje spåret i ytläge och ifrågasätter behovet av ett tredje spår. Med hjälp av modern signalteknik och striktare tidtabell möjliggörs en trafik med 12 pendeltåg och 12 fjärr/regionaltåg per timme i vardera riktningen. Detta är tillräckligt även med optimistiska antaganden om den framtida trafikutvecklingen. Vad gäller Centralbron så anser både Nacka och Stockholms kommun att ett provisorium måste till för att ersätta förlusten av det sjätte körfältet. Några myndigheter, Boverket, Statskontoret och Statens Fastighetsverk, anser att ett provisorium är otänkbart. Några av remissinstanserna antyder att det kanske går att klara sig utan det sjätte körfältet. VTI, Statskontoret och Stockholms läns landsting anser att effekterna för biltrafiken av tredje spåret är dåligt belysta. Ett tiotal remissinstanser samtycker till förslaget att lägga Centralbron i en tunnel. Tre av remissinstanserna förordar alternativet med en västlig Österled. RRV uttrycker sin tveksamhet till en tunnel eftersom förslaget inte är tillräckligt belyst. Ett fåtal av remissinstanserna har haft synpunkter på tunnelbaneförslagen och stationsförslagen. Riksantikvarieämbetet och Hyresgästföreningen anser att en spårterminal i Söderledens mynning är ett bra förslag. Storstockholms Lokaltrafik däremot anser att förslaget är problemfyllt. Ett antal miljöorganisationer påtalar vikten av att få bort även tunnelbanebron. Regeringens bedömning: Regeringen anser att en utbyggnad till fyra spår mellan Södermalm och Årsta, med en ny järnvägsbro över Årstaviken, är nödvändig för att på kort sikt kunna säkerställa tillräcklig spårkapacitet för den utökade tågtrafik som planeras söder om Stockholm. Med anledning av att spårutbyggnaden mellan Årsta och Södermalm kompletterad med förbättrad signalteknik, kan antas innebära att erforderlig spårkapacitet kommer att finnas tillgänglig under den kommande planperioden, anser regeringen att det inte finns skäl att nu forcera en ytterligare spårutbyggnad genom centrala Stockholm. Mot bakgrund av Riddarholmskommitténs betänkande och de utredningar som genomförts med anledning av kommitténs arbete, anser regeringen att målet vid ytterligare utbyggnad av infrastruktur för trafiken i centrala Stockholm bör vara att uppnå en långsiktig och miljöanpassad helhetslösning för väg-, järnvägs- och kollektivtrafiken. Det är regeringens uppfattning att en ytterligare spårutbyggnad genom centrala Stockholm på sikt är nödvändig för att man fullt ut skall kunna utnyttja de omfattande investeringar som beslutats och till stor del redan genomförts på Grödinge-, Nynäs-, Svealands-, Mälar-, Ostkust- och Arlandabanorna och som syftar till att förbättra såväl den interregionala och regionala tågtrafiken som pendeltågstrafiken. Regeringen anser att en utbyggnad av spårkapaciteten bör kombineras med åtgärder för att minska störningarna från trafiken och att den närmare utformningen av infrastrukturen bör behandlas inom ramen för den fortsatta planeringsprocessen. Regeringen anser att en utbyggnad av ett tredje spår i ytläge kompletterat med en vägtunnel som ersätter Centralbron, skulle ge möjligheter att förbättra miljön och göra de kulturhistoriska värdena mer tillgängliga i området kring Gamla stan. Trafikplaneringen genom centrala Stockholm är emellertid i första hand en fråga för Stockholms kommun. Den kommunala trafikplaneringen bör samordnas med den regionala och nationella infrastrukturplanering som regeringen föreslår i denna proposition, i syfte att uppnå en långsiktig och miljöanpassad helhetslösning. Regeringen föreslår att ett finansiellt utrymme för ytterligare ökad spårkapacitet genom centrala Stockholm reserveras under slutet av den kommande planperioden inom ramen för investeringar i stomjärnvägar. Det bör ankomma på Banverket att efter samverkan med berörda parter avgöra hur stort detta utrymme bör vara och det bör ankomma på den regionala och kommunala planeringen att utvisa vilka kompletterande infrastrukturåtgärder som skall genomföras. Den finansiella ramen för regionala åtgärder i infrastrukturen bör i detta sammanhang kunna utnyttjas för att till viss del finansiera en långsiktig och miljöanpassad helhetslösning för trafiken genom centrala Stockholm. Medel får tas i anspråk för ytterligare utökad spårkapacitet genom centrala Stockholm endast under förutsättning att en finansiellt hållbar lösning för trafikinvesteringarna i Stockholmsregionen åstadkommits Till dess att beslut tagits om den fortsatta utbyggnaden av infrastruktur för järnvägstrafiken genom centrala Stockholm, bör vid genomförandet av andra infrastrukturåtgärder hänsyn tas till en framtida helhetslösning för väg-, järnvägs- och kollektivtrafiken. 7.4.4 Botniabanan Utredningen om Botniabanan: Den 21 april 1994 beslutade regeringen att en särskild utredare skulle tillkallas för att analysera förutsättningarna för en utbyggnad av den s.k. Botniabanan längs sträckan Sundsvall– Örnsköldsvik–Umeå. I uppdraget ingick bl.a. att bedöma projektets samhällsekonomiska effekter, de företagsekonomiska förutsättningarna för att bedriva järnvägstrafik på banan samt möjligheterna till en etappvis utbyggnad. Utredaren överlämnade sitt slutbetänkande Botniabanan (SOU 1996:95) till Kommunikationsdepartementet den 14 juni 1996. Utredaren bedömer att det först är när den nuvarande länsjärnvägen Ådalsbanan är upprustad på sträckan Sundsvall–Nyland och då en ny bandel på sträckan Nyland–Örnsköldsvik–Umeå är utbyggd i sin helhet som Botniabanan får en avgörande betydelse för regionens trafikförsörjning. Botniabanan medför betydligt kortare restider mellan orterna längs Norrlandskusten och näringslivet ges möjlighet till effektivare godstransporter. Genom möjligheterna till dagpendling för boende längs banan vidgas arbetsmarknaden och tillgängligheten till t.ex. högre utbildning. Banans betydelse för regionens långsiktiga utveckling är dock svårbedömd. Anläggningskostnaden beräknas till ca 1,6 miljarder kronor för upprustning av Ådalsbanan och ca 8 miljarder kronor för sträckan Nyland–Örnsköldsvik–Umeå. En utbyggnad av Botniabanan innebär att kapaciteten för godstransporter mer än fördubblas jämfört med i dag och att känsligheten för störningar i järnvägstransporterna i övre Norrland minskar samt möjliggör en restid mellan exempelvis Umeå och Stockholm på 5 timmar och 15 minuter. Utredaren bedömer att Botniabanans samhällsekonomiska nytta är ungefär lika stor som dess kostnad och att den otillräckliga samhällsekonomiska lönsamheten medför att det nu inte är motiverat att besluta om ett genomförande. Vid en eventuell utbyggnad av banan anser utredaren att den bör byggas ut söderifrån och därav följer att den högst prioriterade etappen bör vara upprustningen av Ådalsbanan på sträckan Sundsvall–Nyland. Vidare pekar utredaren på möjligheten att öka godstransportkapaciteten på den nuvarande stambanan genom övre Norrland genom att använda sexaxliga lok samt genom att reducera den nuvarande trafiken med norrgående nattåg. Remissinstanserna: Botniabanan välkomnas av bl.a. SJ, Banverket, Boverket, berörda länsstyrelser, de flesta kommunerna utmed banan samt ett antal intresseorganisationer. Boverket anser att beslut om att bygga Botniabanan inte bör skjutas på framtiden. Ett tiotal remissinstanser är negativa till projektet, bl.a. Vägverket, VTI, Sjöfartsverket och Luftfartsverket, Riksantikvarieämbetet, ett antal intresseorganisationer samt ett fåtal inlandskommuner. VTI delar utredningens bedömning att den samhällsekonomiska lönsamheten är så tveksam att en utbyggnad av Botniabanan inte kan förordas i dag. Ett antal remissinstanser är tveksamma och tycker att man skall avvakta med beslut, bl.a. NUTEK, Länsstyrelsen i Jämtland samt Skogsindustrin och Industriförbundet. Länsstyrelsen i Jämtland anser att beslut om Botniabanan inte kan tas förrän en samlad analys gjorts av hela Norrlands framtida transportbehov. Skogsindustrin och Industriförbundet är oroliga att andra investeringar får stå tillbaka på grund av att projektet är så pass dyrt. Bristen på redovisning av regionala utvecklingseffekter till följd av Botniabanan kritiseras av ett 30-tal remissinstanser, bl.a. SJ, Banverket, NUTEK, AMS, Boverket, ett antal kommuner samt ett antal intresseorganisationer. Remissinstanserna pekar på att sysselsättningseffekter, näringslivseffekter, förbättrad kompetensförsörjning, underlättande av arbetspendling m.m. borde tagits upp i utredningen. Länsstyrelsen i Gävleborg anser utifrån erfarenheter i länet att effekterna för den regionala utvecklingen av en välutvecklad järnväg är stora och inte alls svårbedömbara. Ett fåtal remissinstanser, bl.a. Vägverket och Luftfartsverket håller med utredaren om att de regionala utvecklingseffekterna inte kan beläggas. 25 remissinstanser har påpekat att Botniabanan har fått en negativ särbehandling i den samhällsekonomiska kalkylen eftersom restidsvinsterna har värderats på ett annat sätt än för andra projekt. Bl.a. Banverket, Boverket, länsstyrelserna, ett antal kommuner samt ett antal intresseorganisationer har påpekat detta. VTI, SIKA, Naturvårdsverket och NUTEK anser att justeringarna i kalkylen är rimliga. Några av kommunerna samt några järnvägsintressenter anser att person- och godsprognoserna i utredningen är för låga medan intressenter för flyg och sjöfart anser att dessa är för höga. Vad gäller etapputbyggnad anser ett 10-tal remissinstanser i likhet med utredaren att banan bör byggas söderifrån. Ett par kommuner och Banverket anser att en noggrannare utredning bör göras av vilken etapp som ger störst effekt. Fem remissinstanser anser att Botniabanan kommer att ge effekt först när hela är utbyggd. Regeringens bedömning: Väl fungerande järnvägskommunikationer i Norrland är en viktig förutsättning för att näringslivet i norra Sverige skall kunna vara konkurrenskraftigt bl.a. på den internationella marknaden. Regeringen anser att avsaknaden av en järnväg längs Norrlands relativt tättbefolkade kuststräckor begränsar möjligheterna till en effektiv trafikförsörjning. Regeringen anser vidare att en utbyggnad av Botniabanan bör ske söderifrån i etapper. Ådalsbanan utgör en naturlig fortsättning av Ostkustbanan, exempelvis trafikerar SJ fr.o.m. i år sträckan Sundsvall–Härnösand med snabbtåg. I ett senare skede bör Ådalsbanan mellan Sundsvall och Långsele införlivas i stomjärnvägsnätet. Som en första etapp av Botniabanan bedömer regeringen att en särskild satsning bör göras för att rusta upp sträckan mellan Sundsvall och Nyland till en standard som möjliggör en effektiv snabbtågs- och godstrafik. Trafikhuvudmannen i Västernorrlands län erhåller i dag ett årligt statsbidrag för regionaltågstrafik på Ådalsbanan. Med de begränsade långsiktiga ekonomiska ramar för investeringar i infrastruktur som föreslås i denna proposition bedömer regeringen att det inte är möjligt att genomföra Botniabanan i sin helhet. Regeringen avser att snarast tillkalla en förhandlingsman för att med berörda parter förhandla om förutsättningarna för ett avtal om finansiering och utbyggnad av hela Botniabanan mellan Sundsvall och Umeå under planeringsperioden. En utgångspunkt för förhandlingsmannen bör vara att lokala och regionala parter deltar i finansieringen av anläggningskostnaderna för sträckan Nyland– Örnsköldsvik–Umeå. Utifrån denna förutsättning bör prövas möjligheterna att bl.a. genom alternativ finansiering av andra infrastrukturprojekt skapa ett utrymme för finansiering av Botniabanan. Med tanke på projektets omfattning kommer ytterligare resurser utöver föreslagen planeringsram att behövas. Regeringen avser att på grundval av resultatet av förhandlingsmannens arbete återkomma till riksdagen angående finansiering och genomförande av Botniabanan i samband med vårpropositionen, om förutsättningar visar sig föreligga. 7.4.5 Götalandsbanan m.m. Utredningar om Götalandsbanan m.m.: Den 21 april 1994 uppdrog regeringen till Banverket att utreda förutsättningarna för en utbyggnad av den s.k. Götalandsbanan längs sträckan Göteborg–Borås–Jönköping– Gripenberg. I uppdraget ingick bl.a. att bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna av projektet och effekterna för regional utveckling, miljö och markanvändning. Banverket redovisade uppdraget den 15 januari 1996. Banverket har studerat två alternativa bansträckningar anpassade för höghastighetståg, dels i en sträckning via Landvetters flygplats i Göteborg, dels i en sträckning via Lerum. Anläggningskostnaden för sträckan Göteborg–Gripenberg beräknas till mellan 10,7 och 12,8 miljarder kronor. Utredningen visar bl.a. att Lerumsalternativet bedöms vara samhällsekonomiskt lönsamt medan de samhällsekonomiska nyttorna är ungefär lika stora som anläggningskostnaderna för alternativet via Landvetter. SJ och ett antal berörda kommuner har även lanserat ett förslag om att anlägga en anslutande höghastighetsjärnväg till Götalandsbanan, den s.k. Europabanan, från Jönköping söderut längs E 4 till Helsingborg. Dessa intressenter har uppskattat att anläggningskostnaderna för sträckan Jönköping–Helsingborg är ca 8,8 miljarder kronor. Remissinstanserna: Banverkets utredning om Götalandsbanan har remissbehandlats av Banverket. Projekt Götalandsbanan som representerar Länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län, Jönköpings län, Östergötlands län och Södermanlands län, Göteborgsregionens kommunalförbund samt Bollebygds, Borås, Ulricehamns, Jönköpings, Nässjö, Tranås, Boxholms, Mjölby, Linköpings, Norrköpings och Nyköpings kommuner framför bl.a. följande. Götalandsbanan tillgodoser ett eftersatt transportbehov i en befolkningstät region som saknar sammanhängande järnvägsförbindelse. Banan är samhällsekonomiskt och företagsekonomiskt lönsam samt möjliggör att snabb tågtrafik förbinder internationella flygplatser med varandra. Anläggningskostnaderna kan bli upp till 1,5 miljard kronor lägre än de som Banverket redovisat, vilket medför en högre samhällsekonomisk lönsamhet. Om banan byggs ut i etapper bör den första etappen bli sträckan Borås–Jönköping, i syfte att möjliggöra genomgående tågtrafik i de mest befolkningstäta regionerna. Alingsås kommun framför att Götalandsbanan är ett intressant framtidsprojekt, men förutsätter att Västra stambanan kommer att fortsätta att vara den viktigaste transportleden genom västra Mellansverige. Länsstyrelserna i Örebro och Skaraborgs län anser att man i första hand skall utnyttja de möjligheter som Västra stambanan ger. SJ anser att det är angeläget att fatta beslut om ett nytt framtida järnvägssystem för snabbare persontrafik, där både Götalandsbanan och Europabanan ingår. Vidare har SJ gjort en egen studie som visar att tåget skulle få en större marknadsandel än den som Banverkets utredning visar. Partille kommun kan inte acceptera de föreslagna sträckningarna genom kommunen, utan föredrar i stället en sträckning i tunnel. En övervägande del av remissinstanserna anser att en sträckning via Landvetters flygplats är den bästa. Regeringens bedömning: Regeringen anser att utredningen om Götalandsbanan visar att en komplettering av den nuvarande järnvägsinfrastrukturen genom de folkrika tätortsregionerna i södra Sverige kan skapa möjlighet till en ytterligare utveckling av järnvägen som persontransportmedel. Behov av att avlasta Västra och Södra stambanan kan uppkomma om trafikvolymerna ökar kraftigt. Götalandsbanan och Europabanan bör ses som två alternativ bland flera för att skapa avlastning av befintliga järnvägar. Regeringen bedömer att det under kommande planperiod inte finns finansiellt utrymme att realisera dessa projekt. 7.4.6 Inlandsbanan Den 24 april 1996 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att bl.a. utifrån trafikmässiga, miljömässiga, regionalpolitiska, kulturpolitiska och försvarspolitiska utgångspunkter, föreslå hur de grundläggande villkoren för trafiken på Inlandsbanan bör utformas. Den 12 september 1996 redovisade Statskontoret en delrapport angående arbetets inriktning och uppdraget skall slutredovisas senast den 1 februari 1997. Regeringen avser att under år 1997 återkomma till riksdagen angående de framtida förutsättningarna för järnvägstrafiken på Inlandsbanan. 7.4.7 Plansamarbete med Norge Regeringens bedömning: I juni 1993 beslöt den svenska kommunikationsministern och den norska samferdselsministern att bilda en gemensam samordningsgrupp för investeringar i väg och järnväg mellan länderna bestående av representanter för de två departementen. Gruppen har haft beslutade nationella planer som utgångspunkt för sitt arbete och skall inom ramen för dessa bidra till ett rationellt och samordnat genomförande av projekten. Gruppen har speciellt beaktat förbindelsen Oslo–Göteborg. Denna förbindelse ingår som en del av det prioriterade projektet Nordiska Triangeln. Detta har gjort det möjligt att söka och erhålla särskilda EU- bidrag till de svenska delarna. Dessa bidrag har främst avsett utredning och projektering av järnvägsprojektet Nordlänken. På norsk sida har under år 1996 särskilda tilläggsanslag beviljats för delsträckor på väg E 6 och på Østfoldbanen. På delen vid Svinesund planeras en bro med anslutningar. Projektet skall enligt en överenskommelse mellan svenska och norska vägmyndigheter byggas som ett avgiftsfinansierat projekt. Arbetet i samordningsgruppen har visat värdet av ett samordnat underlag för planeringen av investeringarna i de väg- och järnvägssträckningar som passerar gränsen mellan Sverige och Norge. Både Sverige och Norge skall lägga fram nya infrastrukturplaner under det närmaste året. Detta medför att det är möjligt att samordna investeringsplanerna där en sådan samordning behövs. Regeringen anser att arbetet i gruppen därför bör fortsätta och även omfatta en samordning av planeringsarbetet där utbyggnadsbehov föreligger. Den svenska regeringen bedömer att inriktningen i det gemensamma planarbetet bör utformas mot bakgrund av att förbindelserna mellan Göteborg och Oslo är en del i den Nordiska Triangeln. Den svenska regeringen erfar att även den norska regeringen delar denna åsikt. En god standard på dessa förbindelser är av stor betydelse för utvecklingen av näringslivet i de berörda regionerna. Sträckan ingår i det transeuropeiska transportnätverket – TEN – där EU:s medlemsländer bl.a. skall verka för genomförandet av de i nätverket ingående projekten. Målen, som uttryckes i gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av de transeuropeiska transportnäten, anger att förbindelser även skall finnas till länder som gränsar till unionen. Sverige har således ett ansvar att samordna infrastrukturinvesteringarna med andra medlemsländer och dessutom med Norge. Väg E 6 norr om Uddevalla har i dag en varierande standard som bitvis är låg med hänsyn till trafikmängden. De sämre avsnitten behöver byggas om. Trafikmängderna motiverar inte högre standard än 13-metersväg enligt Vägverkets utformningskriterier på delarna norr om Rabbalshede. Regeringen anser att väg E 6 mellan Rabbalshede och den planerade avgiftsfinansierade sträckan vid Svinesund skall byggas ut till denna standard eller motsvarande under planperioden och att detta bör inrymmas inom ramen för nationella stamvägar. Upprustningen och utbyggnaden av järnvägen mellan Göteborg och Oslo, den s.k. Nordlänken, påbörjades år 1994 med utbyggnaden av Erikstadssvängen mellan Erikstad och Dalskog. Den tillgängliga bankapaciteten på sträckan mellan Göteborg–Öxnered är i dagsläget hårt utnyttjad och trafiken kommer enligt Banverkets prognoser att öka ytterligare. Regeringen anser att Nordlänkens betydelse för såväl den internationella som nationella järnvägstrafiken motiverar att en särskild satsning görs för att förstärka kapaciteten på den hårt ansträngda delsträckan Göteborg–Öxnered. På sträckan Öxnered–Kornsjö finns möjlighet att utöka trafiken utan att förbättra spårkapaciteten. Prop. 1996/97:53 Bilaga 1 Remissinstanser som yttrat sig över Kommunikationskommitténs delbetänkande, Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1996:26) Statliga myndigheter Rikspolisstyrelsen, Statens Räddningsverk, Post- och telestyrelsen, Statens Järnvägar (SJ), Banverket, Vägverket, Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI), Statens institut för kommunikationsanalys, Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Statens geotekniska institut (SGI), Statskontoret, Riksrevisionsverket (RRV), Riksskatteverket, Konjunkturinstitutet, Arbetsmarknadsstyrelsen, Glesbygdsverket, Riksantikvarieämbetet, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Konkurrensverket, Boverket, Konsumentverket, Statens naturvårdsverk, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Blekinge län, Länsstyrelsen i Kristianstads län, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Länsstyrelsen i Älvsborgs län, Länsstyrelsen i Skaraborgs län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i Örebro län, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Länsstyrelsen i Kopparbergs län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Norrbottens län. Landsting Stockholms läns landsting, Göteborgs och Bohus läns landsting, Kristianstads läns landsting, Malmöhus läns landsting, Kalmar läns landsting, Norrbottens läns landsting, Västmanlands läns landsting, Jönköpings läns landsting, Älvsborgs läns landsting. Kommuner och kommunalförbund Flertalet kommuner och kommunalförbund har yttrat sig. Övriga Bilindustriföreningen, Bilspedition Transport & Logistics AB, Blekinge länstrafik AB, Cykelfrämjandet, Forskningsgruppen för miljöstrategiska studier vid FOA, Föreningen Svenska Järnvägsfrämjandet (FSJ), Före- ningen Svenskt Flyg, Gröna bilister, Göteborgsregionens kommunalför- bund, Göteborgsregionens Lokaltrafik AB, Handikappförbundens Sam- arbetsorgan, Ingenjörsvetenskapsakademien, Institutet för transport- forskning (TFK), Kommunalförbundet för Malmöhus läns kollektivtrafik, Kooperativa förbundet (KF), Kungl Automobilklubben, Landsorganisationen i Sverige, Landstingsförbundet , Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Motorförarnas helnykterhetsförbund, Motormännens Riksförbund, OK bilisterna, Q 2000, SCA Forest and Timber AB, Skånestyrelsen, SSAB Svenskt Stål AB, Stora Purchasing and Transport AB, Svensk-Danska Broförbindelsen AB (SVEDAB), Svenska Bussbranschens Riksförbund, Svenska Kommunförbundet, Svenska Lo- kaltrafikföreningen, Svenska Naturskyddsföreningen, Svenska Petroleum Institutet, Svenska Vägföreningen, Svenska Åkeriförbundet, SACO; Sveriges Järnvägars Tjänstemannaförbund, Sveriges Hamn- och Stuveri- förbund, Sveriges Industriförbund, Sveriges Redareförening, Tjänste- männens Centralorganisation (TCO), Trafikflygföretagens Riksförbund, AB Volvo, Västernorrlands Läns Trafik AB, Arkitekt- och ingenjörsfö- retagen, Försäkringsförbundet, Aktion Skåne-Miljö, Framtida Järnvägs- trafik, Skogsindustrierna, Folkrörelserådet Hela Sverige ska leva, Turist- delegationen. Dessutom har ett antal organisationer och enskilda personer på eget initiativ kommit in med skrivelser med anledning av Kommunikations- kommitténs delbetänkande. Prop. 1996/97:53 Bilaga 2 KOMMUNIKATIONSDEPARTEMENTET Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 december 1996 Närvarande: statsrådet Peterson, ordförande, och statsråden Freivalds, Tham, Åsbrink, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, von Sydow, Pagrotsky, Föredragande: statsrådet Uusmann Regeringen beslutar proposition 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter. Prop. 1996/97:53 101 98 Prop. 1996/97:53 Bilaga 1 Prop. 1996/97:53 Bilaga 3 Prop. 1996/97:53 Bilaga 4 Prop. 1996/97:53