Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1996/97:148 Redogörelse för verksamheten inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under 1996 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 6 mars 1997 Lena Hjelm-Wallén Pierre Schori (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under 1996. Verksamheten dominerades av översynsmötet i Wien i november och toppmötet i Lissabon i december. Ett viktigt resultat i anslutning till toppmötet var beslutet att anpassa CFE-avtalet (om begränsning av konventionella stridskrafter i Europa) till det förändrade läget i Europa efter det kalla krigets slut och Warszawapaktens upplösning. Toppmötet beslutade överväga att utarbeta en ny stadga för europeisk säkerhet och fortsätta dialogen om en ny säkerhetspolitisk ordning i Europa. Toppmötet bekräftade OSSE:s omvandling från en diplomatkonferens till en regional organisation med en omfattande dagordning. Tonvikten inom OSSE:s verksamhet under året låg på de löpande operativa insatserna för konfliktförebyggande, krishantering och civil återuppbyggnad, med engagemanget i Bosnien-Hercegovina som det mest omfattande. Även andra insatser, såsom de i Tjetjenien, Ukraina, Estland och Lettland, har varit betydelsefulla. OSSE:s parlamentariska församling sammanträdde i Stockholm i juli, varvid 300 delegater från 51 medlemsländer deltog. Innehållsförteckning 1 Verksamheten 1996 3 1.1 Toppmötet i Lissabon 3 1.2 Översynsmötet 5 1.3 EU-samarbetet och OSSE 6 2 OSSE:s verksamhetsfält 7 2.1 Konfliktförebyggande, krishantering, fredsbevarande åtgärder och insatser i återuppbyggnadsskedet efter en konflikt 7 2.2 Minoritetskommissarien 9 2.3 Mänskliga rättigheter och demokratibyggande 10 2.4 Rustningskontroll inklusive förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder 11 2.5 Den ekonomiska dimensionen 12 3 Konkreta insatser – OSSE:s representationer 13 3.1 Baltikum 13 3.1.1 Estland 14 3.1.2 Lettland 14 3.2 Balkan 14 3.2.1 Bosnien-Hercegovina 15 3.2.2 Kroatien 16 3.2.3 Den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien 17 3.2.4 Förbundsrepubliken Jugoslavien 17 3.3 Tjetjenien 18 3.4 Ukraina 18 3.5 Moldova 19 3.6 Georgien 19 3.7 Tadzjikistan 20 3.8 Konflikten i Nagorno-Karabach och Minskgruppens arbete 20 4 OSSE:s samverkan med andra organisationer 21 4.1 OSSE och andra internationella organisationer 21 4.2 OSSE:s parlamentariska församling 22 4.3 Kontakter med enskilda organisationer 23 5 OSSE:s framtida roll i det europeiska säkerhetssamarbetet 23 6 Förkortningar 25 7 OSSE:s medlemsländer 27 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 mars 1997............28 1 Verksamheten 1996 1.1 Toppmötet i Lissabon OSSE:s/ESK:s femte toppmöte – det tredje efter Parismötet 1990 – ägde rum i Lissabon den 2 och 3 december 1996. Det föregicks av ett veckolångt förberedande möte. I praktiken hade förberedelserna pågått även parallellt med översynsmötet i Wien den 4–22 november. Mötet har i allmänhet bedömts som framgångsrikt, särskilt mot bakgrund av det kontroversfyllda toppmötet i Budapest 1994. Nära nog samtliga av de 54 aktiva medlemsstaterna deltog på toppnivå (den 55:e medlemsstaten Förbundsrepubliken Jugoslavien är avstängd från deltagande i OSSE:s möten). Samtidigt skall konstateras att det omfattande gemensamma förberedelsearbete som EU-staterna (med aktivt svenskt deltagande) bedrivit inför mötet inte ledde till konsensusbeslut i förväntad omfattning. Framför allt rörde det sig om förslag från EU med avseende på OSSE:s roll och arbetssätt. Toppmötet resulterade i en allmän deklaration (Lissabondeklarationen) och en särskild deklaration om en alleuropeisk säkerhetsmodell för det tjugoförsta århundradet, vars utarbetande var ett huvudresultat av det föregående toppmötet i Budapest. Två annex innehåller riktlinjer för fortsatt rustningskontroll: ett ramverk respektive en något mera detaljerad dagordning för arbetet i OSSE:s säkerhetsforum. I toppmötets marginal uppnådde de 30 stater som är parter till CFE- avtalet (om begränsning av konventionella stridskrafter i Europa) enighet om riktlinjerna för sitt fortsatta arbete i syfte att anpassa detta avtal till förhållandena efter det kalla krigets slut och efter Warszawapaktens upplösning. I ljuset av pågående säkerhetspolitiska förändringar i Europa var sistnämnda överenskommelse om CFE-avtalet det viktigaste konkreta resultatet av Lissabonmötet. Anpassningen av CFE-avtalet är också ett centralt element i ansträngningarna att bereda vägen för en samarbets- överenskommelse mellan NATO och Ryssland. OSSE:s framtida plats och roll i det europeiska mönster som håller på att ta form kan inte nu med säkerhet förutses. Arbetet inom OSSE med en säkerhetsmodell för nästa århundrade blir med nödvändighet tentativt. Det är ju inte inom OSSE som en realförhandling äger rum om den framtida säkerhetsordningen i Europa. Likväl ansåg sig EU-staterna kunna lägga fram vissa konkreta förslag för säkerhetsmodellen, bl.a. om en i viss mån samordnande roll för OSSE i relation till andra säkerhetsrelevanta organisationer. Det visade sig inte finnas stöd för dessa tankar, varken från länderna i Rysslands omgivning eller från Förenta staterna. En annan tanke, som inte vunnit stöd i EU före toppmötet men som drivits av framför allt Frankrike, gällde utarbetande av en ny stadga för europeisk säkerhet. I ett sent skede (under själva toppmötet) enades Frankrike, Förenta staterna, Ryssland och Tyskland om att föreslå en formulering om att ”överväga att utarbeta” en sådan stadga inom ramen för arbetet med säkerhetsmodellen. Vilken karaktär denna stadga skulle ha lämnades i princip öppet, vilket möjliggjorde för övriga deltagarstater att godta förslaget. I vart fall Frankrike och Ryssland har förespråkat en ny och legalt bindande traktat. När det gäller OSSE:s roll på det operativa planet, hade Sverige och de övriga EU-länderna hoppats få gehör för en rad förslag. Det gällde till stor del att kodifiera och vidareutveckla den praxis som byggts upp beträffande ordförandelandets roll, OSSE:s representationer och kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter. Det visade sig emellertid att flera av de stater som var eller kunde bli föremål för OSSE:s uppmärksamhet, tvärtom ville kringskära handlingsfriheten och effektiviteten för OSSE:s olika operativa instrument. EU fann sig på defensiven, och resultatet blev att inga beslut fattades i dessa frågor. Lissabondeklarationen innehåller dock principbeslut om inrättandet av två nya befattningar, båda föreslagna på ett sent stadium och drivna med stor kraft av förslagsställarna. Det rör sig om en mediarepresentant (föreslagen av Tyskland), ett slags europeisk pressombudsman. Den andra befattningen är en samordnare för den ekonomiska dimensionen (föreslagen av Förenta staterna med stöd av Ryssland). I båda fallen återstår att utreda hur de skall tänkas fungera och finansieras. Beslut skall fattas av nästa ministermöte, som äger rum i Köpenhamn i december 1997. I toppmötets slutskede demonstrerades hur små stater med stora problem kan tilltvinga sig uppmärksamhet vid OSSE:s toppmöten. Framför allt Azerbajdzjan, men även Moldova och Georgien, utnyttjade sina möjligheter att hota vägra konsensus på hela deklarationen i syfte att ta poäng i de konflikter i vilka de är inblandade. Det azerisk-armeniska dramat höll mötet i spänning intill dess sista timme, då det löstes genom ett ordförandeuttalande om Nagorno-Karabach som fogades till deklarationstexten. Sådant ”gisslantagande” är i det närmaste oundvikligt med tanke på dessa toppmötens förutsättningar. Vid det föregående toppmötet i Budapest 1994 var det mest frågan om Bosnien-Hercegovina som stod för slutdramatiken (Ryssland vägrade att godkänna ett av övriga önskat uttalande om läget i det forna Jugoslavien). Frågan inställer sig om det vore ändamålsenligt att förändra toppmötena för att undvika dessa svårkontrollerade situationer. Många vill öka intervallet mellan OSSE:s toppmöten från två till tre eller fyra år. Man kunde också överväga att avstå från förhandlade deklarationer vid dessa tillfällen. OSSE kan ju numera fatta beslut året runt genom sitt permanenta råd. Toppmötet noterade Turkiets inbjudan att avhålla nästa toppmöte i Istanbul, utan att acceptera förslaget. Ministermötet i Köpenhamn tar slutlig ställning beträffande tid och plats. Slutligen skall nämnas att Lissabonmötet beslutade att nästa ordförandeland efter Danmark blir Polen, som alltså tar över ordförandeskapet 1998. Norge tillkännagav vid mötet att man kandiderar till ordförandeskapet 1999. 1.2 Översynsmötet OSSE:s tre veckor långa översynsmöte i Wien genomfördes huvudsakligen enligt den ordning som överenskoms vid toppmötet i Budapest 1994, då den åtta veckor långa översynskonferensen avskaffades. Deltagandet av enskilda organisationer var betydligt lägre 1996 än tidigare. I fyra arbetsgrupper sammanhållna av särskilt utsedda rapportörer behandlades militära frågor, den ekonomiska dimensionen, den mänskliga dimensionen samt OSSE:s verksamhet och instrument. Rapportör i den sistnämnda gruppen var ministern Theolin vid Sveriges OSSE-delegation i Wien. Den militärpolitiska arbetsgruppen diskuterade de existerande dokumenten på området och deras tillämpning. EU:s förslag om ett särskilt uppföljningsmöte under 1997 om OSSE:s militärpolitiska uppförandekod fick brett stöd. Diskussionen om Wiendokumentet visade på två olika synsätt vad gäller fortsatt arbete. En skola (däribland Frankrike och de centraleuropeiska länderna) ville utveckla nya instrument anpassade till dagens delvis nya hot och utmaningar. Den andra (främst Förenta staterna) lade tonvikten vid de nuvarande åtgärderna och deras utvecklingspotential. I arbetsgruppen för den ekonomiska dimensionen framkom från många håll en önskan att fördjupa och utvidga samarbetet på detta område. Ryssland och Förenta staterna föreslog gemensamt att OSSE skulle delta i utarbetande av ekonomiska indikatorer för krisförvarning och att det ekonomiska elementet i OSSE:s långtidsrepresentationer skulle stärkas. Arbetsgruppen för den mänskliga dimensionen företog en omfattande granskning av hur deltagarstaterna levt upp till sina åtaganden avseende mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. Det kunde föga överraskande konstateras att, även om framsteg görs, så återstår alltjämt mycket att förbättra i detta avseende. En rad förslag lades fram inför toppmötet, bl.a. beträffande seminarier som OSSE:s kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter föreslogs genomföra. Sverige hänvisade, tillsammans med bl.a. ordförandelandet Schweiz, till det nordiska initiativet i FN:s kommission om de mänskliga rättigheterna, och verkade för att rapporten från översynsmötet skulle uppmärksamma behovet av nya humanitära minimiregler, som skall efterlevas av alla parter i alla situationer. Ett gemensamt nordiskt anförande hölls under temat rättsstatens principer, vari förhållandena för enskilda organisationer och för dem som försvarar de mänskliga rättigheterna i Turkiet kritiserades. I arbetsgruppen för OSSE:s aktiviteter och institutioner behandlades verksamheten i Bosnien-Hercegovina, varvid man sökte dra lärdomar av OSSE-representationens första år. De med omfattande stöd av OSSE organiserade valen i september genomfördes i stort sett tillfredsställande, men med vissa tekniska och organisatoriska brister. Det konstaterades dock allmänt att det rörde sig om ett uppdrag som till sin omfattning gick långt utöver något OSSE tidigare åtagit sig och att problem därför inte gick att undvika. Representationen hade upprättats under stor tidspress och deltagande stater hade varit långsamma med att tillhandahålla personal i tid. Att förbättringar måste till inför lokalvalen 1997 står klart. Allmänt stöd uttalades för OSSE:s insatser för att genomföra de ingångna avtalen på det militära området (enligt Daytonavtalets annex 1 B). Arbetsgruppen för OSSE:s aktiviteter och institutioner diskuterade vidare bl.a. OSSE:s representationer som instrument för konfliktförebyggande, konfliktlösning och krishantering. Skilda synpunkter framkom om det schweiziska ordförandeskapets ambition att avsluta åtminstone någon insats under sin ordförandeperiod. Inte minst de baltiska staterna fann denna ambition lovvärd. EU och Förenta staterna menade emellertid att sådana beslut måste fattas under noggrant övervägande av alla omständigheter i det enskilda fallet. Dessa beslut var inte ett självändamål. Diskussionen berörde också de jämte representationerna viktigaste instrumenten för preventiv diplomati, nämligen kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter samt minoritetskommissarien. Det visade sig vara svårt att enas om en prioritering inom kontorets omfattande mandat, som inte motsvaras av realistiskt tilltagna resurser. Stöd till demokratiska val och valövervakning kommer dock under lång tid att tillhöra dess viktigaste uppgifter. Beträffande minoritetskommissarien föreslogs bl.a. att permanenta rådet, på initiativ av kommissarien, skulle kunna behandla uppföljningen av dennes rekommendationer avseende ett visst land. Från diskussionen om den politiska styrningen av organisationen skall noteras att Tyskland och Schweiz uttalade sitt stöd för den av Ryssland tidigare framförda tanken på någon form av europeiskt säkerhetsråd, om också i modifierad form med endast rådgivande befogenheter för rådet. De flesta andra delegationer, särskilt de från Central- och Östeuropa, vände sig uttryckligen mot varje sådant förslag. Även höga rådets existensberättigande diskuterades. Det anses av många kunna ersättas med särskilt inkallade möten på hög nivå inom permanenta rådet. Stark kritik uttalades beträffande bristfällig administrativ och ekonomisk styrning i OSSE. Ett förslag framfördes om att inrätta en reservfond för att underlätta snabba krisinsatser utan fördröjning till följd av den mödosamma och utdragna budgetprocessen. 1.3 EU-samarbetet och OSSE EU-kretsen har under 1996 koncentrerat sig på frågor rörande OSSE:s insatser i det forna Jugoslavien och förberedelser inför toppmötet i Lissabon. Andra frågor som varit föremål för ingående behandling är OSSE:s insatser i Estland och Lettland, organisationens medverkan i fredsprocessen i Tjetjenien samt olika insatser för att stödja demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter i medlemsländerna. EU-länderna möts varje månad i Bryssel för att diskutera aktuella OSSE-frågor inom ramen för det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet (GUSP). Därutöver hålls ofta EU-samråd i Wien. Rustningskontrollfrågorna i OSSE är inte föremål för EU-samordning. Vidare har EU ingående diskuterat och tagit fram konkreta förslag om hur OSSE:s administrativa funktioner skall kunna stärkas. Nuvarande interna strukturer byggdes upp under den tid då OSSE ännu till stor del var en diplomatkonferens (ESK), och det finns ett behov av att se över dem mot bakgrund av att OSSE utvecklats till en regional säkerhetsorganisation med en omfattande dagordning. Det är betydelsefullt att OSSE:s resurser och uppbyggnad kan svara mot de politiska krav som medlemsländerna ställer. EU stödde OSSE:s arbete med att genomföra valen i Bosnien- Hercegovina, bl.a. genom en gemensam aktion som finansierade deltagandet av 500 valövervakare. Denna aktion var en viktig förutsättning för valens genomförande. EU har också tagit initiativ för att stödja regionalt samarbete i Balkanregionen. Inför toppmötet i Lissabon utarbetade EU ett förslag inom ramen för arbetet med en allomfattande säkerhetsmodell. Förslaget behandlade OSSE:s betydelse för det framtida europeiska säkerhetssamarbetet. Det avsåg att ge OSSE en tydlig roll för att främja samarbetet mellan olika organisationer i den europeiska säkerhetsstrukturen. Från svensk sida prioriterades OSSE:s centrala roll vad gäller konfliktförebyggande insatser, återuppbyggnad efter en konflikt samt demokrati och mänskliga rättigheter. Dessa prioriteringar återspeglades väl i förslaget. Sveriges initiativ om att OSSE tydligare skulle ta ställning mot dödsstraffet vann dock inte gehör. EU har regelbundet samråd om OSSE-frågor med de länder som har associeringsavtal med unionen, bl.a. med de centraleuropeiska stater som ansökt om medlemskap. Under förhandlingarna om deklarationerna från toppmötet visade det sig dock att EU inte hade förankrat alla sina förslag tillräckligt väl hos associeringsländerna. Åtgärder vidtas nu för att förbättra samrådsförfarandet. 2 OSSE:s verksamhetsfält 2.1 Konfliktförebyggande, krishantering, fredsbevarande åtgärder och insatser i återuppbyggnadsskedet efter en konflikt Olika former av förebyggande åtgärder, krishantering och insatser efter kriser eller konflikter tillhör OSSE:s viktigaste uppgifter. Inom dessa områden har organisationen en rad verktyg till sitt förfogande. Dessa har skapats och utvecklats successivt under årens lopp, vilket har lett till att de instrument som står till buds är flexibla och kan anpassas för att svara mot behovet i varje enskilt fall. Numera är dessa instrument också väl prövade. Politiskt leds OSSE av ordförandelandet. Ordförandeskapet kan spela en aktiv roll på alla stadier av en konflikt och själv välja att agera medlare. Ett viktigt instrument för ordföranden är möjligheten att utse en s.k. personlig representant. Bland de insatser som gjorts av personliga representanter kan nämnas upprättandet av OSSE-närvaro i Tjetjenien, vilket kom att spela en avgörande roll för fredsuppgörelsen och de val som hölls i januari 1997. Vidare var det i egenskap av personlig representant som Spaniens f.d. premiärminister Gonzalez reste till Belgrad för att granska hur regimen hanterade resultatet av kommunalvalen i november 1996. Den rapport som Gonzalez avgav möjliggjorde ett fast och konsekvent agerande från det internationella samfundets sida gentemot Förbundsrepubliken Jugoslavien. Möjligheten att utse en personlig representant är ett gott exempel på en flexibel mekanism som kan anpassas till olika situationer. Den kan utnyttjas under omfattande publicitet, som i fråga om Gonzalez insatser, men även i tysthet. Till personlig representant kan, när ordförandeskapet bedömer det lämpligt, utses en person med stor politisk erfarenhet och tyngd. Ett annat instrument är ordförandeskapets befogenhet att sända ut en undersökningsgrupp för att granska en viss situation och inhämta faktaunderlag inför kommande politiska beslut. Permanenta rådet, det beslutsfattande organ som sammanträder varje vecka i Wien, kan i princip behandla alla situationer som på något sätt rör Europas säkerhet. Det kan gälla frågor som sammanhänger med bristande respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer; eller frågor som sammanhänger med ekonomi och miljö eller direkta militära hot. Genom uttalanden kan rådet erinra om de politiskt bindande åtaganden som medlemsländerna gjort och sätta press på parterna att hitta en lösning. Minoritetskommissarien har utvecklats till ett framgångsrikt och väl utnyttjat instrument för konfliktförebyggande. Hans verksamhet behandlas utförligt nedan (avsnitt 2.2). OSSE:s långtidsrepresentationer finns i dag i elva länder. OSSE får genom dem en lokal närvaro med möjlighet att i detalj följa utvecklingen på plats. Representationernas mandat fastställs av permanenta rådet. De är av skiftande slag. I vissa fall är deras uppgift att främja samförstånd och förebygga tvister (såsom t.ex. i Estland, Lettland och Ukraina). I andra fall har uppdraget varit att bistå i förhandlingar om vapenstillestånd och fred, såsom i Tjetjenien. Vissa långtidsrepresentationer har som uppdrag att medverka i återuppbyggnadsinsatserna efter en konflikt. Detta är exempelvis fallet i Bosnien-Hercegovina och Kroatien. Även kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter syftar i ett längre perspektiv till att förebygga konflikter genom att främja demokrati och mänskliga rättigheter. OSSE kan i princip fatta beslut om en fredsbevarande insats som inte är fredsframtvingande. Ännu har något sådant beslut inte fattats. Däremot har ett omfattande planeringsarbete utförts för att förbereda en fredsbevarande operation i Nagorno-Karabach, som skulle kunna inledas efter en fredsuppgörelse. Avtal om rustningskontroll inom ramen för OSSE och olika militära förtroende- och säkerhetskapande åtgärder bidrar aktivt till att skapa en stabil situation och att förebygga konflikter. Sverige har föreslagit att OSSE skall undersöka om de militära förtroendeskapande åtgärderna också skulle kunna utnyttjas mer systematiskt i det allmänna konfliktförebyggande arbetet och i samband med återuppbyggnadsinsatser efter en konflikt. Steg i den senare riktningen har tagits genom Daytonavtalet. Stabilitetspakten i OSSE är en mekanism för regionala åtgärder som syftar till att stärka goda grannskapsförbindelser över nationsgränserna inom en region. I förberedelsearbetet för pakten upprättades två s.k. regionala bord, ett för Östersjöregionen och ett för Central- och Östeuropa. Ett liknande initiativ har tagits beträffande Balkan, men förhandlingar härom äger rum utanför OSSE:s ram till dess att frågan om Förbundsrepubliken Jugoslaviens ställning i OSSE lösts. 2.2 Minoritetskommissarien Det finns långt fler inomstatliga konflikter än mellanstatliga konflikter i världen idag. Länders politik gentemot nationella minoriteter har stor betydelse för stabilitet och säkerhet. Genom att på fredlig väg lösa minoritetstvister och främja respekten för internationella normer om de mänskliga rättigheterna, inbegripet rättigheter för personer som tillhör nationella minoriteter, kan både inomstatliga och mellanstatliga konflikter förebyggas. Av denna anledning tillsatte OSSE under 1992 en högkommissarie för frågor som rör nationella minoriteter (High Commissioner on National Minorities, HCNM). Dennes uppdrag är inte att föra minoriteters talan utan att fungera som ett konfliktförebyggande instrument genom att söka dämpa motsättningarna i frågor som rör nationella minoriteter och som annars skulle riskera att trappas upp till en konflikt. Därutöver har minoritetskommissarien till uppgift att varsko permanenta rådet eller höga rådet så snart motsättningarna inte kan hanteras med de medel som står till hans förfogande. Mandatet för den nuvarande minoritetskommissarien, förre nederländske utrikesministern Max van der Stoel, förlängdes hösten 1995 för ytterligare en treårsperiod. Hans verksamhet koncentreras till tio länder, i vilka frågor rörande minoriteter och invandrare är särskilt angelägna. Under 1996 besökte han bl.a. Estland, Kazakstan, Kirgizistan, Kroatien, Lettland, Makedonien, Slovakien, Ukraina och Ungern. Minoritetskommissarien uppmärksammade därvidlag bl.a. medborgarskapsfrågor, minoritetsspråkens ställning och möjligheterna för personer som tillhör nationella minoriteter att återvända till områden i vilka de tidigare varit bosatta. I februari 1996 arrangerade minoritetskommissarien även ett seminarium i Kazakstan om främjande av relationerna mellan olika folkgrupper. Därutöver anordnades i mars rundabordssamtal mellan ukrainska myndigheter och folkvalda representanter från Krim. Minoritetskommissarien har genom sina tysta men effektiva arbetsmetoder på ett förtjänstfullt sätt bidragit till att lösa problem med anknytning till nationella minoriteter. Vid översynsmötet i Wien uttrycktes ett brett stöd för minoritetskommissariens mandat och verksamhet. Från svensk sida har frågan väckts hur dessa erfarenheter skulle kunna tas tillvara såväl inom som utanför OSSE. 2.3 Mänskliga rättigheter och demokratibyggande Frågor rörande demokratiuppbyggnad och respekt för de mänskliga rättigheterna har satt sin prägel på OSSE:s verksamhet alltsedan begynnelsen. OSSE:s breda säkerhetsbegrepp utgår från att dessa frågor har en direkt koppling till stabilitet och säkerhet. Inom den s.k. mänskliga dimensionen har under årens lopp flera dokument förhandlats fram. Dokumenten innehåller en rad normer avseende demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (Office for Democratic Institutions and Human Rights, ODIHR) i Warszawa fyller en viktig funktion inom detta område. Kontoret ordnar seminarier och möten samt tillhandahåller utbildning i frågor inom den mänskliga dimensionen. Stöd ges till nationella institutioner för mänskliga rättigheter, och en särskild verksamhet bedrivs för minoritetsgrupperna romer och sinter. ODIHR svarar även för OSSE:s gemensamma uppföljningsmöte för den mänskliga dimensionen som hålls vartannat år. Vid dessa möten sker en genomgång av hur medlemsstaterna uppfyllt sina åtaganden inom den mänskliga dimensionen. Nästa uppföljningsmöte äger rum i Warszawa i oktober. Flera länder, däribland Sverige, förespråkar att det permanenta rådet på ett mer systematiskt sätt borde behandla frågor som hänger samman med bristande respekt för de mänskliga rättigheterna. Därigenom skulle den mänskliga dimensionen i ökad utsträckning integreras med OSSE:s övriga verksamhet. I april 1996 hölls ett seminarium om religionsfrihet i Warszawa, och i juni och september samma år arrangerades tillsammans med Röda Korset två seminarier i Kirgizistan och Moldova om internationell humanitär rätt. ODIHR genomförde under 1996 också utbildningsprogram för statstjänstemän i central- och östeuropeiska länder. Valövervakning har blivit ett betydelsefullt demokratifrämjande instrument. ODIHR fyller här en viktig funktion som samordnare av valövervakningsinsatser och ledde under 1996 valövervakningen i bl.a. Ryssland, Albanien, Rumänien, Armenien, Bulgarien, Moldova och Litauen. ODIHR har utvecklat ett ramverk för samordning av internationella valövervakningsinsatser och har under 1996 publicerat en handbok för valövervakning. Enligt det nya synsätt som vann gehör vid Budapestmötet 1994 har det avgörande betydelse att övervakningen även omfattar förberedelserna inför valen och tiden närmast efter. Genom Daytonavtalet tilldelades OSSE flera uppgifter i Bosnien- Hercegovina inom området mänskliga rättigheter och demokratiuppbyggad. OSSE skall bl.a. övervaka valprocessen, utöva tillsyn över mänskliga rättigheter och ge råd vid utformningen av ny lagstiftning. Genom att stödja lokala enskilda organisationer i Bosnien- Hercegovina främjas återuppbyggnaden av det civila samhället. OSSE utsåg under 1996 en internationell ombudsman för mänskliga rättigheter i Bosnien-Hercegovina, som tillsammans med en nyinrättad kammare för mänskliga rättigheter bildar kommissionen för mänskliga rättigheter. Samverkan med Europarådet har blivit allt viktigare, beroende på de båda organisationernas sammanfallande målsättningar vad gäller mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. Europarådets medlemskrets har även vuxit under senare år, vilket gjort det än mer väsentligt att stärka samarbetet. En möjlighet som diskuterats är att låta juridisk expertis från Europarådet ställas till OSSE-representationernas förfogande. 2.4 Rustningskontroll inklusive förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder Rustningskontroll inklusive förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder utgör en central del av OSSE:s verksamhet. Under årens lopp har ett antal dokument förhandlats fram inom detta område. De viktigaste av dessa är avtalet om begränsning av konventionella stridskrafter i Europa, kallat CFE-avtalet, och Wiendokumentet av 1994. CFE-avtalet begränsar styrkenivåerna för de stater som ingår i NATO eller ingick i den numera upplösta Warszawapakten. Wiendokumentet innehåller olika former av förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. Det gäller för samtliga OSSE-stater. CFE-avtalets nedrustningsfas var i huvudsak avslutad i november 1995. Parterna hade då förstört så mycket tung krigsmateriel (stridsvagnar, pansarskyttefordon, artilleri, stridsflygplan och helikoptrar) som krävdes enligt avtalet. Ryssland krävde emellertid ökade möjligheter att stationera krigsmateriel i nordvästra Ryssland och i norra Kaukasus enligt de s.k. flankbestämmelserna. Trots hårda förhandlingar kunde denna fråga inte lösas i tid utan fick överföras till avtalets översynskonferens, som hölls i maj 1996. Översynskonferensen dominerades av de ovan nämnda ryska kraven. En överenskommelse kunde nås först efter intensiva förhandlingar. Resultatet blev att Ryssland tilläts ha avsevärt mer krigsmateriel i flankområdet än vad som medgavs i det ursprungliga avtalet. Trots att Sverige inte är avtalspart, följdes förhandlingarna noggrant från svensk sida, varvid betydelsen av flankbegränsningarna för Norden och Baltikum poängterades. Överenskommelsen om CFE-avtalet innebar också att avtalet skall anpassas och vidareutvecklas. Enighet om ett mandat för s.k. anpassningsförhandlingar nåddes vid toppmötet i Lissabon. Mandatdiskussionerna fördes mot bakgrund av den allt intensivare debatten kring NATO-utvidgningen. Anpassningsförhandlingarna inleddes i januari 1997 och avses vara avslutade inom 18 månader, dock senast i maj 1999. Sverige kommer att noggrant följa detta arbete och bevaka de svenska intressen som berörs av anpassningsförhandlingen. Vid toppmötet i Lissabon antogs två dokument benämnda ramverket respektive dagordningen för fortsatt rustningskontroll. Ramverket lägger fast allmänna grunder och principer. En grundläggande princip är att avtal inom rustningskontrollområdet är en legitim angelägenhet för alla stater, oavsett om de är avtalsparter eller ej. Fortsatt rustningskontroll skall bedrivas så att ett nätverk av ömsesidigt förstärkande regler och normer skapas. Dagordningen prioriterar förbättrad kontroll av att överenskomna åtgärder genomförs, säkerhetsdialog och regional rustningskontroll. Vissa konkreta åtgärder, såsom etableringen av ett starkare samband mellan arbetet i säkerhetsforum och permanenta rådet anges. Avrapportering skall ske till ministerrådsmötet i Köpenhamn i december 1997. Genomförandet av överenskomna åtgärder har kontinuerligt diskuterats i säkerhetsforum. Allvarliga brister har tyvärr kunnat konstateras, som särskilt rör de stater som efter 1990 inträtt i OSSE. En åtgärdslista med 18 punkter gjordes upp i samband med det årliga implementeringsmötet. Trots tidvis intensiva diskussioner har endast marginella förbättringar kunnat göras. Sverige var, liksom tidigare år, en av de mest aktiva staterna när det gäller tillämpningskontrollen. Under 1996 genomförde Sverige bl.a. åtta utvärderingsbesök och två inspektioner för att verifiera de uppgifter som OSSE-stater lämnat om sina militära förband. 2.5 Den ekonomiska dimensionen OSSE:s ekonomiska dimension omfattar samarbete i ekonomiska frågor, vetenskap, teknik och miljö. I januari hölls i Genève en utvärdering av vad som uppnåtts i relation till målsättningarna i 1990 års Bonndokument, som utgör grunden för samarbetet inom detta område. I slutet av mars hölls OSSE:s årliga ekonomiska forum i Prag, det fjärde i ordningen. Temat – ekonomiska aspekter på säkerhet – var avsett att bidra till det pågående arbetet med säkerhetsmodellen i Wien och utgöra förarbete för översynsmötet och toppmötet senare under året. Sverige underströk vikten av att utveckla instrument för tidig analys av krisrisker och påtalade behovet av fördjupade studier av sambandet mellan säkerhetsrisker och ekonomiska faktorer. Under 1996 hölls seminarier om investeringar (i Chabarovsk och Minsk), om ekonomisk tillväxt i norra Stillahavsregionen (i Seattle) samt om miljöfrågor i Aralsjöområdet (i Tasjkent). På österrikiskt initiativ etablerades även ett europeiskt företagarråd i Wien. Vid toppmötet i Lissabon beslutades vidare om tillsättandet av en samordnare för arbetet inom den ekonomiska dimensionen som skall tjänstgöra vid sekretariatet i Wien. 3 Konkreta insatser – OSSE:s representationer OSSE:s fältrepresentationer utgör ett av de viktigaste instrumenten i arbetet med att försöka förebygga konflikter, värna om respekt för de mänskliga rättigheterna, medla i redan uppkomna konflikter och medverka i återuppbyggnadsarbetet sedan konflikter upphört. OSSE:s arbete med konfliktförebyggande insatser i fält inleddes 1992 och har växt i omfattning sedan dess. OSSE finns nu närvarande genom representationer i elva länder. Mandaten för representationerna är individuellt utformade. Det åligger representationscheferna att regelbundet rapportera om utvecklingen inom verksamhetsområdet till Wien för vidare befordran till medlemsstaterna. Representationerna varierar i storlek, men de flesta består av mellan fem och tio diplomater, i vissa fall förstärkta av relevant expertis såsom jurister eller militärer. Samarbetet är nära med bl.a. OSSE:s minoritetskommissarie, kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter i Warszawa och andra internationella organisationer på plats. OSSE:s representationer är flexibla instrument för att förhindra eller bilägga konflikter. Arbetet är ofta komplicerat och konflikterna eller problemställningarna svårlösta. Eftersom målsättningen är att försöka åstadkomma varaktiga politiska lösningar måste arbetet ses i ett långsiktigt perspektiv. Detta är en av de främsta anledningarna till att inte någon representation ännu kan sägas ha slutfört sitt uppdrag. 3.1 Baltikum Efter Sovjetunionens upplösning fanns mycket stora ryskspråkiga befolkningsgrupper kvar i Estland och Lettland. Sedan de baltiska staterna återvunnit sin självständighet, utgjorde integrationen av de ryskspråkiga befolkningsgrupperna en stor uppgift. OSSE bistår i detta arbete. Representationer etablerades i Estland och Lettland under 1993. Arbetet är inriktat på de ryskspråkiga befolkningsgrupperna och omfattar främst integrations- och medborgarskapsfrågor. Representationerna är neutrala observatörer och rapporterar regelbundet till permanenta rådet i Wien. Representationerna är också tillgängliga för allmän rådgivning till regeringarna och myndigheter, i vissa fall även till enskilda. 3.1.1 Estland OSSE-representationens huvudkontor är beläget i Tallinn men mindre filialkontor har även upprättats i Narva och Jöhvi/Kohtla-Järve, där andelen ryskspråkiga är stor. Representationens mandat är inriktat på att bidra till att skapa förståelse och främja de olika folkgruppernas integration. Representationen upprätthåller kontakt med nationella och lokala myndigheter, i synnerhet de som ansvarar för medborgarskap, invandring, språkfrågor och sociala frågor. Kontakterna inkluderar även politiska partier, fackföreningar och massmedia. I likhet med tidigare år har arbetet under 1996 inriktats på frågor rörande medborgarskap, uppehållstillstånd och främlingspass. Representationen har även rapporterat om situationen för den ortodoxa kyrkan i Estland, de ryskspråkigas möjligheter att rösta i det ryska presidentvalet, språkkrav för kandidater i lokalval samt samarbetet mellan olika befolkningsgrupper. I Estland finns också en särskild OSSE-representant som arbetar med frågor som rör de kvarvarande ryska militärpensionärerna. 3.1.2 Lettland Lettlandsrepresentationens kontor ligger i Riga. Även i Lettland vänder sig representationens verksamhet till den ryskspråkiga befolkningsgruppen och uppmärksammar frågor om bl.a. medborgarskap och uppehållstillstånd. Representationen tillhandahåller rådgivning såväl till regering och myndigheter som till enskilda. Representationens mandat har kommit att utvidgas till att även omfatta hjälp med genomförandet av de avtal och överenskommelser som Lettland och Ryssland nått rörande pensionerade ryska officerare bosatta i Lettland. OSSE deltar även i inspektionsregimen för avvecklingen av den ryska strategiska radarstationen i Skrunda. Under 1996 har arbetet koncentrerats på de nya främlingspassen, uppföljning av medborgarskaps- och invandringsmyndigheternas arbetssätt, naturaliseringsprocessen samt etableringen av ett nationellt kontor för mänskliga rättigheter. 3.2 Balkan OSSE har i det forna Jugoslavien engagerat sig såväl i förebyggande verksamhet som i återuppbyggnadsinsatser. Genom representationen i Skopje arbetade OSSE aktivt för att förhindra en spridning av kriget till den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, och fortsätter nu att främja kontakterna mellan olika befolkningsgrupper. I Kroatien stöder representationen uppbyggnaden av demokratiska institutioner och bistår i frågor som rör integreringen av olika befolkningsgrupper. Representationen i Bosnien-Hercegovina har huvudsakligen ägnat sig åt de allmänna valen, men har också mer långsiktiga uppgifter avseende mänskliga rättigheter, demokratiska institutioner och rättsstatens principer. 3.2.1 Bosnien-Hercegovina OSSE:s ministerråd beslutade i december 1995 att upprätta en långtidsrepresentation i Bosnien-Hercegovina. Denna växte snabbt till OSSE:s ojämförligt största. Efter en tid bestod personalstyrkan i Bosnien-Hercegovina av drygt 230 internationellt rekryterade tjänstemän och var därmed dubbelt så stor som OSSE:s sekretariat i Wien. Förutom det centrala högkvarteret i Sarajevo har OSSE haft sex regionala centra och under en viss tid 30 lokalkontor i Bosnien-Hercegovina. Mandatet för OSSE-representationen i Bosnien-Hercegovina anger tre verksamhetsinriktningar: övervakning av allmänna val, rustnings- kontrollåtgärder och mänskliga rättigheter. För de två förstnämnda är OSSE huvudansvarigt mellanstatligt organ. Vad gäller mänskliga rättigheter delar OSSE ansvaret med flera andra mellanstatliga och enskilda organisationer. Mandatet för OSSE-representationen har förlängts till slutet av 1997. Under 1996 var OSSE:s insatser i anslutning till de allmänna valen, som ägde rum den 14 september, en dominerande del av verksamheten. Vid sidan av OSSE-representationens personal hade OSSE i samband med valen drygt 1 200 rådgivande valövervakare och närmare 900 observatörer på plats i Bosnien-Hercegovina. Chefen för OSSE-representationen är ordförande i den partssammansatta och provisoriska valkommission som upprättats i enlighet med Daytonavtalet. Denna valkommission hade det politiska överinseendet och utformade de närmare bestämmelserna för valen. Valkommissionen beslutade i augusti att skjuta upp lokalvalen, som också varit tänkta att hållas den 14 september, till november. De har senare uppskjutits till 1997. Valen i september genomfördes inte bara i vallokaler i Bosnien- Hercegovina, utan också genom poströstning för flyktingar runtom i världen. I länder med många bosniska flyktingar, däribland Sverige, upprättade OSSE särskilda kontor för flyktingröstningen. Omkring 32.000 bosniska väljare registrerades i Sverige, och omkring 24.000 godkända röster skickades in. Under 1996 har i enlighet med Daytonavtalet under OSSE:s överinseende förhandlats fram dels en överenskommelse mellan Federationen Bosnien-Hercegovina och Republika Srpska om förtroendeskapande åtgärder, dels ett avtal mellan Förbundsrepubliken Jugoslavien, Kroatien och Bosnien-Hercegovina om rustnings- begränsning. Knutna till OSSE-representationen är tre ombudsmän för Federationen Bosnien-Hercegovina, som OSSE utsåg och stödde redan innan Daytonavtalet ingicks. I enlighet med Daytonavtalet har OSSE under 1996 vidare utsett en internationell ombudsman för mänskliga rättigheter som, tillsammans med en likaledes under 1996 inrättad kammare för mänskliga rättigheter, utgör kommissionen för mänskliga rättigheter. Jämfört med andra organisationer har OSSE byggt upp en vittförgrenad struktur i Bosnien-Hercegovina. Detta har skapat bred kontakt med det bosniska samhället, vilket varit en förutsättning för överblick, för övervakning av mänskliga rättigheter och för bidrag till lokala insatser för demokratiutveckling. Daytonavtalets kardinalregel är att det är parterna som bär ansvaret för dess genomförande. I praktiken har dock avtalets tillkomsthistoria och världssamfundets massiva deltagande i dess genomförande ofta tenderat att skymma denna grundprincip. Detta har lett till ett tvetydigt förhållande mellan parterna och världssamfundet. Parterna har kunnat utnyttja detta och på olika sätt markera avstånd till delar av avtalet. De har även kunnat försinka och försvåra tillämpningen av dess bestämmelser. För OSSE:s del har detta problem varit störst i fråga om de allmänna valen. OSSE:s insatser under förberedelserna och genomförandet av valen gick dock vida utöver mandatets inriktning på övervakning. Detta har bidragit till en utbredd uppfattning om oklar roll- och ansvarsfördelning. OSSE har utsatts för hård kritik för brister vid genomförandet av de allmänna valen. Valen fyllde dock en viktig funktion genom att etablera myndighetsstrukturer som baseras på erkända valresultat. 3.2.2 Kroatien I april 1996 beslutade OSSE att upprätta en representation i Kroatien. Beslutet föregicks av en utdragen förhandling med värdlandet om mandatet. Representationen inrättade först sitt högkvarter i Zagreb och därefter två filialkontor, ett i Vukovar i Östslavonien och ett i Knin i Krajina. OSSE-representationen skall erbjuda såväl kroatiska myndigheter som intresserade individer, grupper och organisationer stöd och sakkunskap i syfte att främja försoning och respekt för mänskliga rättigheter, inbegripet rättigheter för dem som tillhör nationella minoriteter. Den skall vidare bidra till att utveckla demokratiska institutioner och ett rättssamhälle. Diskussioner pågår om ett utvidgat mandat för OSSE när mandatet för FN:s övergångsadministration för Östslavonien löper ut. I februari 1997 utsågs den svenske ambassadören Henrik Amneus till ny chef för representationen i Kroatien. 3.2.3 Den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien Sedan 1992 har OSSE en representation i Makedonien vars främsta syfte varit att förhindra en spridning av den jugoslaviska konflikten även till detta land. Genom dels Daytonavtalet, dels överenskommelsen om ömsesidigt erkännande mellan Förbundsrepubliken Jugoslavien och Makedonien, har läget blivit mindre spänt. Den utdragna krisen i Förbundsrepubliken Jugoslavien i slutet av 1996 visar å andra sidan att området förblir instabilt. Detta gäller inte minst Kosovo. OSSE-representationen har också främjat dialog och fungerat som brobyggare för att förebygga konflikter mellan de olika befolkningsgrupperna i Makedonien. Spänningen mellan dessa befolkningsgrupper består alltjämt. 3.2.4 Förbundsrepubliken Jugoslavien Jugoslavien ingår formellt i OSSE men har sedan 1992 varit avstängt från deltagande i OSSE:s möten. Belgrad kräver att få återupptas i OSSE på Jugoslaviens plats, medan flertalet OSSE-stater driver linjen att Förbundsrepubliken Jugoslavien får begära inträde som ny medlem på samma sätt som de andra stater vilka tidigare tillsammans utgjorde den socialistiska federativa republiken Jugoslavien. Sverige har i olika sammanhang pekat på vikten av jugoslaviskt deltagande i OSSE med de förpliktelser och åtaganden som detta innebär, exempelvis i fråga om mänskliga rättigheter och rustningskontroll. Så länge regeringen i Belgrad inte tillåter OSSE att fullt ut verka i landet och så länge den inte går in för en målmedveten demokratisering, saknas dock förutsättningar att häva avstängningen av Förbundsrepubliken Jugoslavien. Under ett knappt års tid – från 1992 till 1993 – hade OSSE en representation i Jugoslavien. Den hade sitt högkvarter i Belgrad och filialkontor i Kosovo, Sandjak och Vojvodina, tre områden med betydande icke-serbisk befolkning. I provinsen Kosovo är albanerna i majoritet, i Vojvodina bor en betydande ungersk minoritet och i Sandjak finns en muslimsk minoritet. Sommaren 1993 bestämde sig regeringen i Belgrad för att tvinga bort denna OSSE-övervakning genom att inte förlänga överenskommelsen med OSSE. OSSE svarade med att dels systematisera och effektivisera samarbetet mellan OSSE-ländernas ambassader i Belgrad, i synnerhet vad avser bevakningen av Kosovo, Sandjak och Vojvodina, dels inrätta en särskild samrådsgrupp under permanenta rådet i Wien för dessa frågor. Förhållandet mellan OSSE och Jugoslavien har fått ny aktualitet genom OSSE:s roll i den kris som lokalvalen i Jugoslavien lett till. Regeringen i Belgrad inbjöd strax före jul 1996 OSSE att sända en delegation för att på ort och ställe kunna bedöma läget. OSSE- delegationen, som leddes av den före detta spanske premiärministern Gonzalez, utfärdade ett antal rekommendationer som fick såväl EU:s som OSSE:s samfällda stöd. Gonzalez-rapporten kom därmed att få avgörande betydelse för omvärldens förhållningssätt till valkrisen i Jugoslavien. 3.3 Tjetjenien OSSE har aktivt deltagit i sökandet efter en politisk lösning på kriget i Tjetjenien. En permanent OSSE-närvaro, i form av en stödgrupp, etablerades i april 1995. Stödgruppen kunde komma på plats först efter intensiva konsultationer och tidvis svåra förhandlingar inom OSSE. Ryssland kritiserades kraftfullt av OSSE-staterna för urskiljningslös våldsanvändning, vilket drabbade den civila befolkningen. Stödgruppen består av diplomater och officerare. Dess övergripande uppgift är att försöka bidra till en politisk lösning av konflikten, men den skall även följa och rapportera om respekten för mänskliga rättigheter. Sverige har sedan stödgruppen bildades haft en officer stationerad i gruppen. Det första halvåret 1996 präglades av uppblossande strider, som nådde sin kulmen runt det ryska presidentvalet i juni. Trots det svåra läget arbetade gruppen aktivt för att försöka etablera och utveckla kontakter med båda sidor i syfte att nå en överenskommelse om stridernas upphörande. Gruppens insatser var mycket viktiga för det rysk-tjetjenska avtal som slöts under sommaren. Avtalet innebar eldupphör, tillbakadragande av de ryska trupperna och fria val. Nyckelfrågan om Tjetjeniens status sköts på framtiden för att avgöras först år 2001. I nära samarbete med tjetjenska myndigheter bidrog stödgruppen till organiserandet av president- och parlamentsvalen i januari 1997 samt samordnade valövervakningsinsatserna. Internationella valövervakare kunde rapportera att valen hållits under fredliga former. Efter valen har en ny president tillträtt och regeringsbildning pågår. 3.4 Ukraina Under 1950-talet överfördes Krim från Ryska rådsrepubliken till Ukraina. Sedan Ukrainas självständighet har dock Krims ryssar begärt att Krim skall återföras till Ryssland. Detta har både ukrainare och tatarer motsatt sig. OSSE-representationen i Ukraina etablerades sommaren 1994. Representationen har kontor både i Kiev och på Krimhalvön. Dess främsta uppgift är att främja och följa förhandlingarna om Krims status. Frågor rörande mänskliga rättigheter, författningen, medborgarskap och mediernas frihet bevakas av representationen. I växande grad har de från exil återvändande krimtatarernas situation blivit föremål för representationens uppmärksamhet. Under 1996 antog Ukraina en ny författning genom vilken Krim fick ställning som autonom republik inom Ukraina. Krim garanteras ett stort mått av självstyre och den lokala befolkningens inflytande har därmed stärkts. 3.5 Moldova I Moldova strävar två regioner efter större självständighet: området som bebos av gagauz-minoriteten och den självutnämnda transnistriska republiken med främst ryssar och andra ryskspråkiga. I Transnistrien finns också delar av den ryska 14:e armén fortfarande kvar tillsammans med en fredsbevarande styrka bestående av ryska, moldaviska och transnistriska trupper. Sedan 1993 har OSSE en representation i Moldova. Den försöker medverka till en varaktig politisk lösning av konflikten om Transnistrien, baserad på territoriell integritet för Moldova och viss autonomi för Transnistrien. I likhet med tidigare år präglades 1996 av brist på framsteg i de politiska förhandlingarna. Vissa överenskommelser slöts, som emellertid inte kunde genomföras av samtliga parter. Dessutom påverkade presidentvalen i både Moldova och Ryssland processen. OSSE-representationen har kontinuerligt uppmanat till fortsatta kontakter och till återupptagande av förhandlingarna, särskilt vad gäller frågan om Transnistriens status. Vissa framsteg har gjorts vad gäller bortförseln av stora mängder krigsmateriel som härrör från den 14:e armén. Viss materiel har förstörts, och representationen har uppmanat såväl moldaviska som transnistriska myndigheter och ryska militära representanter i regionen att underlätta bortförseln av återstoden. Representationen har även ägnat uppmärksamhet åt mänskliga rättigheter, främst skol- och språkfrågor. Moldaviska familjer i Transnistrien kräver att det latinska, inte det kyrilliska alfabetet används i skolorna. De transnistriska myndigheterna motsätter sig kraftfullt detta. Representationen har lämnat förslag till lösningar i denna känsliga fråga. Gruppen har vidare ordnat rundabordssamtal mellan byäldste från Moldova och Transnistrien i syfte att finna lösningar på gemensamma lokala problem och uppnå ett konstruktivt samarbete. Den har också anordnat ett seminarium om införlivande av internationell humanitär rätt i nationell lagstiftning, och lanserat ett initiativ om förtroendeskapande åtgärder. 3.6 Georgien Två konflikter pågår på georgiskt territorium. Abchasien i väster och Sydossetien i norr strävar båda efter självständighet från Georgien. Stridshandlingar i egentlig mening förekommer inte längre, men konflikterna kvarstår olösta. OSSE har engagerat sig för att finna en lösning på konflikten i Sydossetien, och FN har en roll i Abchasienkonflikten. Sedan 1992 har OSSE en representation i Georgiens huvudstad Tbilisi, som består av sammanlagt 17 diplomater och militärer. Georgien- representationen är därigenom OSSE:s näst största efter den i Bosnien- Hercegovina. Representationen har regelbundet kontakt med och övervakar den rysk-georgisk-ossetiska fredsbevarande styrka som är baserad i Sydossetien. Representationens insatser sker på bred front och under 1996 har stor möda ägnats åt att försöka få till stånd ett återupptagande av de politiska förhandlingarna mellan Tbilisi och myndigheterna i Tschinvali, Sydossetiens största stad. Huvudfrågan rör Sydossetiens framtida politiska status. Fram till början av hösten fanns utsikter att förhandlingarna skulle återupptas, men det presidentval som hölls i Sydossetien i november försvårade och försenade processen. Förhoppningsvis kan samtalen påbörjas under 1997. Representationen kommer då troligen att kunna öppna det sedan länge planerade kontoret i Tschinvali. Representationen har påbörjat genomförandet av sitt ekonomiska initiativ från 1995. Syftet är att återknyta ekonomiska och sociala band mellan parterna. Under 1996 har den identifierat lämpliga projektområden. I samarbete med bl.a. FN:s utvecklingsprogram kommer satsningar att göras inom jordbruks- och telekommunikations-sektorerna. Representationens presskontor har under året hållit två rundabordssamtal med georgiska och sydossetiska journalister. Representationen har även följt efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna och demokratiseringsprocessen, t.ex. genom att övervaka rättegångar och besöka fångar. Militärt har läget varit stabilt i Sydossetien under året. Det kontor för mänskliga rättigheter som FN och OSSE planerar driva gemensamt i Suchumi, Abchasien, kan förmodligen öppnas under 1997. 3.7 Tadzjikistan OSSE har haft en representation i huvudstaden Dusjanbe sedan 1994. Huvuduppgifterna är att främja dialog och förtroende mellan olika folkgrupper, respekt för mänskliga rättigheter och upprättandet av demokratiska institutioner. Representationen har även bevakat flyktingsituationen och övertagit arbetsuppgifter från FN:s flyktingkommissarie. I likhet med föregående år präglades 1996 av uppblossande strider mellan regeringsstyrkor och oppositionsstyrkor. Den humanitära situationen i Tadzjikistan förvärrades avsevärt. I december 1996 slöts överenskommelser mellan regeringen och den tadzjikiska oppositionen om att förhandlingsvägen försöka finna en lösning på landets politiska problem. Vapenvila skulle återupprättas. Dessa överenskommelser kan, förutsatt att de genomförs, utgöra inledningen till en nationell försoning i Tadzjikistan. 3.8 Konflikten i Nagorno-Karabach och Minskgruppens arbete En väpnad konflikt pågår sedan 1988 om enklaven Nagorno-Karabach i Azerbajdzjan. Nagorno-Karabach har armenisk befolkningsmajoritet och eftersträvar självständighet, samtidigt som Azerbajdzjan endast kan acceptera att enklaven erhåller begränsad autonomi. Sedan 1992 har OSSE lett förhandlingar med parterna om en lösning på konflikten, som orsakat stort mänskligt lidande och drivit uppskattningsvis en miljon människor på flykt. OSSE eftersträvar en stabil och varaktig lösning baserad på följande huvudprinciper: erkännande av Azerbajdzjans territoriella integritet, självstyrelse för Nagorno-Karabach kopplad till säkerhetsgarantier, säkrad landförbindelse mellan enklaven och Armenien samt flyktingars obehindrade rätt till återvändande. Förhandlingarna sker inom ramen för den s.k. Minskprocessen. Den s.k. Minskgruppen arbetar kontinuerligt med att förbereda en fredskonferens, som skall hållas i den vitryska huvudstaden Minsk. Minskgruppen består av ett antal intresserade stater, däribland Sverige, samt konfliktens parter. Sverige var ordförande i Minskprocessen 1994- 1995. Under det senaste året har intensiva förhandlingar och konsultationer förts av både Minsk-konferensens samordförande (Finland och Ryssland) och Minskgruppens medlemmar. Flera förslag har förelagts konfliktens parter, men inget har kunnat accepteras av samtliga. Konsekvensen av detta är att inga påtagliga framsteg gjorts i förhandlingarna. Finland avgick vid årets slut som samordförande i Minsk-konferensen, och efterträddes av USA och Frankrike. Arbetet kommer nu att fortsätta och bygga på de resultat som trots allt uppnåtts. En vapenvila råder sedan maj 1994, och en överenskommelse om förtroendeskapande åtgärder har ingåtts. Armenien och Azerbajdzjan har inlett bilaterala konsultationer för att försöka lösa konflikten. Hittills har dessa kontakter varit resultatlösa. 4 OSSE:s samverkan med andra organisationer 4.1 OSSE och andra internationella organisationer Det vittomspännande arbetet inom OSSE har flera beröringspunkter med andra internationella organisationers arbetsområden. Detta gäller i förhållande till såväl FN-systemet som andra internationella och regionala organisationer. Samarbetet mellan OSSE och andra internationella organisationer har under senare år ökat, särskilt på områdena preventiv diplomati och civil återuppbyggnad. Som exempel kan nämnas verksamheten i Bosnien-Hercegovina, där Daytonavtalet medfört uppgifter för flera internationella organisationer. OSSE utgör en sådan regional organisation som avses i FN-stadgans åttonde kapitel och ingick 1993 under svenskt ordförandeskap ett ramavtal med FN om närmare samarbete. Efter ett initiativ av det svenska ordförandeskapet samma år äger numera regelbundna konsultationer rum mellan FN:s och OSSE:s generalsekreterare. Samarbetet och samordningen mellan OSSE och FN har stärkts sedan dess, särskilt vad gäller konfliktförebyggande verksamhet och krishantering. I februari 1996 hölls ett möte mellan FN och de regionala organisationerna, vid vilket man bl.a. diskuterade hur samarbetet mellan organisationerna kunde förbättras ytterligare. En ökad samordning mellan OSSE och Europarådet har blivit en allt viktigare fråga, särskilt med tanke på att organisationerna i viktiga avseenden delar målsättningar och i ökad utsträckning även medlemskrets (40 av OSSE:s 55 medlemsstater är idag medlemmar i Europarådet). Exempel på konkret samarbete mellan OSSE och Europarådet är tillsättandet av en kommission för mänskliga rättigheter i Bosnien-Hercegovina och gemensamt organiserade seminarier om tolerans (Bukarest i maj 1995) och utbildning (Tallinn i oktober 1996). OSSE:s och Europarådets generalsekreterare och de båda organisationernas ordförandeskap diskuterade under 1996 ökad samverkan. De båda generalsekreterarna utväxlade besök i varandras organisationer. Granskningen av efterlevnad och tillämpning av gjorda åtaganden är områden på vilka såväl OSSE och Europarådet som deras medlemsstater har mycket att vinna på organiserad samverkan. I mars 1997 hålls ett möte i Strasbourg mellan OSSE och Europarådet, vid vilket de båda organisationerna skall utbyta erfarenheter och jämföra metoder för granskning av medlemsländernas fullgörande av sina åtaganden. 4.2 OSSE:s parlamentariska församling 1996 års möte med OSSE:s parlamentariska församling ägde rum i Stockholm i juli. Vid det årliga mötet, som var församlingens femte, deltog närmare 300 delegater från 51 av OSSE:s medlemsländer. Andorra upptogs som ny medlem i församlingen efter att tidigare under året ha gått med i OSSE. Till president i församlingen för det kommande året valdes spanjoren Javier Rupérez. Den svenska riksdagsledamoten Helena Nilsson (c) valdes till vice ordförande i den kommitté som behandlar ekonomi, miljö och vetenskapligt samarbete. Den parlamentariska församlingen är fristående i förhållande till OSSE:s övriga institutioner. När församlingen fattar beslut gäller majoritetsprincipen. OSSE i övrigt tillämpar konsensusregeln. Församlingen har vid flera tillfällen, senast i Stockholm, uttryckt önskemål om att beslut inom OSSE i större utsträckning skall kunna fattas utan krav på enhällighet. Vid mötet antog församlingen en deklaration, som behandlar olika ämnen inom tre huvudområden: politik och säkerhetsfrågor; ekonomi, miljö och vetenskapligt samarbete samt mänskliga rättigheter och demokratibyggnad. Församlingen gav sitt stöd till fredsprocessen i Bosnien-Hercegovina och erinrade om skyldigheten att utlämna åtalade till den internationella tribunalen för f.d. Jugoslavien. Den fördömde regeringen i Förbundsrepubliken Jugoslavien för kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Kosovo, och uttryckte sin oro över otillräckliga demokratiska framsteg i Kroatien. Församlingen uppmanade den turkiska regeringen att bygga upp en mekanism för konsultationer med kurdiska organisationer som arbetar med fredliga medel och den välkomnade en turkisk inbjudan att besöka landet. Vidare antogs en uppförandekod för politiskt och demokratiskt samarbete med en rekommendation att koden skulle behandlas under toppmötet i Lissabon, vilket dock inte blev fallet. Under mötet inbjöds på svensk initiativ till ett särskilt möte med kvinnliga parlamentariker. De svenska riksdagsmännen drev också frågor rörande problem för kvinnor som kan uppstå vid övergången från plan- till marknadsekonomi, bl.a. arbetslöshet och ökad prostitution i form av kvinnohandel över gränserna. Nästa möte med församlingen äger rum i Warszawa i juli 1997. 4.3 Kontakter med enskilda organisationer Alltsedan begynnelsen har OSSE haft en öppen inställning till samverkan med enskilda organisationer. Dessa har genom sin verksamhet befrämjat demokrati och mänskliga rättigheter inom OSSE- området. De enskilda organisationerna har möjlighet att delta vid större möten och seminarier inom ramen för OSSE. I Sverige har ett särskilt nätverk bildats för intresserade organisationer med anknytning till OSSE:s verksamhet. Under översynsmötet i Wien i november riktade Sverige tillsammans med de övriga nordiska länderna kritik mot förhållandena för enskilda organisationer i Turkiet. Sverige stödde tillsammans med EU ett initiativ om att vid möten presentera information om deltagande enskilda organisationer. Vid översynsmötet var antalet deltagande enskilda organisationer lägre än under föregående år. 5 OSSE:s framtida roll i det europeiska säkerhetssamarbetet Under det närmaste året kommer en rad beslut att fattas av främst NATO och EU som på ett fundamentalt sätt påverkar den nya säkerhetsordning som är under framväxt i Europa. NATO:s och EU:s utvidgningsprocesser handlar ytterst om två europeiska grundproblem: de centraleuropeiska ländernas återintegration i det europeiska samarbete som de tvangs hålla sig utanför under det kalla kriget och Rysslands plats i det nya Europa. Därmed berörs oundvikligen också OSSE. Detta är fallet även av ett annat skäl. NATO:s utvidgningsprocess verkar få till följd uppkomsten av nya, alleuropeiska och NATO-relaterade samarbetsstrukturer, bl.a. det av Förenta staterna föreslagna Atlantiska partnerskapsrådet (APC). Av allt att döma kommer den militära krishanteringen att stå i centrum för partnerskapsrådes verksamhet. Det är samtidigt angeläget att värna om den särskilda roll OSSE har på konflikthanteringsområdet, inte minst inom konflikthanteringsspektrumets breda ytterband, nämligen det förebyggande arbetet och försonings- och återuppbyggnadsinsatserna av Bosnientyp. OSSE-systemets respons på de förändringsprocesser som igångsatts av NATO och EU har framför allt legat på två plan. På rustningskontrollområdet kan omförhandlingen av avtalet om konventionella styrkebegränsningar i Europa (CFE-avtalet) skapa militära förutsättningar för en återhållsam NATO-utvidgning, men den kan samtidigt i sämsta fall leda till en ytterligare försvagning av de militära restriktioner som avtalet ålägger parterna. Det gäller bl.a. de för Sverige så väsentliga flankbestämmelserna. På det normativa området kan den förestående förhandlingen om ett nytt säkerhetspolitiskt grunddokument, en säkerhetsstadga, ses som ett svar på ryska önskemål om att parallellt med NATO:s utvidgning se över OSSE:s grundprinciper och öka OSSE:s relevans för europeisk fred och säkerhet. Detta kan i bästa fall leda till en vitalisering av OSSE, men i sämsta fall till en urvattning av ett grundläggande OSSE-dokument, Parisstadgan. Detta dokument tillkom i ett gynnsamt internationellt klimat präglat av långtgående samarbetssträvanden stormakterna emellan. Förtröstan och förtroendet inför framtiden skulle bli större om OSSE förmådde att även på ett tredje plan svara på de av EU och NATO igångsatta förändringsprocesserna, nämligen genom att mer metodiskt, och med medlemsstaternas politiska och materiella stöd i ryggen, söka utnyttja de politiska instrument organisationen har till sitt förfogande, inte minst i det förebyggande och återuppbyggande arbetet. Även om det finns visst utrymme för nya förslag, handlar det mest om att fantasifullt och politiskt genomtänkt utnyttja det breda register OSSE kan spela på redan idag, om den politiska viljan finns. Detta är den väg vi från svensk sida förordat att OSSE skall beträda. Vi kommer att fortsätta att göra det, i övertygelsen att även begränsade steg i denna riktning skulle ge ett viktigt bidrag till fred och säkerhet i Europa. 6 Förkortningar APC Atlantic Partnership Council (Atlantiska partnerskapsrådet) CFE Conventional Armed Forces in Europe CIS Commonwealth of Independent States (jfr OSS) CoE Council of Europe (Europarådet, ER) CPC Conflict Prevention Centre (Centrum för att förebygga konflikter) CSBM Confidence- and Security-Building Measures (förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder) CSCE Conference on Security and Co-operation in Europe (jfr ESK) CSO Committee of Senior Officials (ämbetsmannakommittén) ECE Economic Commission for Europe (FN:s ekonomiska kommission för Europa) ECMM European Community Monitoring Mission (EU:s övervakningsorganisation i det före detta Jugoslavien) ER Europarådet (jfr CoE) ESK Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (Europeiska säkerhetskonferensen jfr CSCE) EU Europeiska unionen, European Union FSC Forum for Security Co-operation (OSSE:s säkerhetsforum) HCNM High Commissioner on National Minorities (OSSE:s minoritetskommissarie) HD Human Dimension of the OSCE (OSSE:s mänskliga dimension) HLPG High Level Planning Group (militär stabsgrupp i Wien för planering av fredsbevarande insats i Bosnien- Hercegovina) NACC North Atlantic Co-operation Council NATO North Atlantic Treaty Organisation NGO Non-Governmental Organisation (enskild organisation) NPMS Non-Participating Mediterranean States ODIHR Office for Democratic Institutions and Human Rights (kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter) OSCE Organisation for Security and Co-operation in Europe (jfr OSSE) OSS Oberoende staters samvälde (jfr CIS) OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (jfr OSCE) PC Permanent Council (permanenta rådet) PFF Partnerskap för fred (jfr PFP) PFP Partnership for Peace (jfr PFF) SC Senior Council (höga rådet) UNDP United Nations Development Programme (FN:s utvecklingsprogram) UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees (FN:s flyktingkommissarie) UNTAES United Nations Transitional Administration for Eastern Slavonia, Baranja and Western Sirmium (FN:s övergångsadministration för Östslavonien, Baranja och västra Sirmium) VEU Västeuropeiska unionen (jfr WEU) WEU Western European Union (jfr VEU) 7 OSSE:s medlemsländer Albanien Makedonien (den f.d. jugoslaviska Andorra republiken Makedonien) Armenien Malta Azerbajdzjan Moldova Belgien Monaco Bosnien-Hercegovina Nederländerna Bulgarien Norge Canada Polen Cypern Portugal Danmark Rumänien Estland Ryssland Finland San Marino Frankrike Schweiz Förenta staterna Slovenien Georgien Slovakien Grekland Spanien Heliga Stolen Storbritannien Irland Sverige Island Tadzjikistan Italien Tjeckien Jugoslavien (den socialistiska Turkiet federativa republiken Jugoslavien)* Turkmenistan Kazakstan Tyskland Kirgizistan Ukraina Kroatien Ungern Lettland Uzbekistan Liechtenstein Vitryssland Litauen Österrike Luxemburg Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 mars 1997 Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Lindh, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén _____________________ Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:148 Redogörelse för verksamheten inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under 1996 * Den socialistiska federativa republiken Jugoslavien avstängdes 1992 från att delta i OSSE:s möten. Skr. 1996/97:148 2 1