Regeringskansliets rättsdatabaser

4.24 Prövningen av markavvattning Regeringens förslag: Frågor om tillstånd till markavvattning prövas av länsstyrelsen. Länsstyrelsen skall lämna över ärendet till miljödomstol, om det har uppkommit frågor om ersättning, inlösen, särskild tvångsrätt eller deltagande av även annan som kan ha nytta av markavvattningen än sökanden. När det har framställts yrkande om att även andra än sökanden skall delta, skall miljödomstolen förordna en markavvattningssakkunnig. Den sakkunnige skall lämna förslag på en lämplig utformning av markavvattningen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Naturvårdsverket föreslår att prövningsförfarandet för restaurering av våtmarker förenklas t.ex. genom att låta länsstyrelserna vara prövningsinstans. Jordbruksverket och länsstyrelsen i Malmöhus län tillstyrker. Lantmäteriverket anser att det särskilda förrättningsförfarandet bör bestå då det inte klart framgår varför förfarandet är olämpligt samt föreslår som ett alternativ till den nuvarande ordningen att förrättningarna handläggs av lantmäterimyndigheten i länet varvid reglerna om markavvattning kan placeras i anläggningslagen. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att länsstyrelserna bör få möjlighet att på eget initiativ lämna över markavvattningsärenden till miljödomstol om andra fastigheter än sökandens kan komma att beröras. Tillståndsplikten för markavvattningsföretag inom detaljplan samt inom fastställt vägområde för allmän väg och befintlig järnväg bör avskaffas. Jordbruksverket föreslår ett sakkunnigförfarande för bevattningsuttag i de fall samordning genom samfällighetsbildning är aktuell samt anför att modellen finns i finsk och åländsk vattenlagstiftning där förrättningsinstitutet omfattar både markavvattning och bevattning. Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att tillstånd för uttag av vatten för bevattning bör prövas av länsstyrelsen efter dansk modell. Skälen för regeringens förslag: Sedan år 1986 innehåller både vattenlagen och naturvårdslagen regler om markavvattning. Enligt både vattenlagen och naturvårdslagen förstås med markavvattning åtgärder som utförs för att avvattna mark, för att sänka eller tappa ur en sjö eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål (1 kap. 3 § första stycket 4 och 4 § 4 vattenlagen samt 18 c § första stycket naturvårdslagen). Från vattenlagens markavvattningsbegrepp undantas avledande av avloppsvatten. Markavvattning är alltså ett samlingsbegrepp för ett antal olika åtgärder. Den vanligaste formen av markavvattning är dikning. Prövningen av markavvattningsföretag enligt vattenlagen sker vid förrättning (12 kap. vattenlagen). Tillstånd till markavvattning krävs som redan nämnts även enligt naturvårdslagen. Länsstyrelsen är tillståndsmyndighet (18 c § första stycket). Ett tillstånd skall förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka menlig inverkan på naturmiljön av företaget. Vattenföroreningar är något som egentligen inte regleras i naturvårdslagen. På senare år har dock uppmärksammats att markavvattningar kan medföra vattenföroreningar i form av ökade halter av framför allt kväve. Därför anges sedan år 1991 i naturvårdslagen (18 c § första stycket) att det vid tillståndsprövningen skall beaktas om åtgärderna leder till vattenföroreningar. Naturvårdslagens krav på tillstånd går längre än motsvarande krav i vattenlagen. Naturvårdslagen saknar nämligen ett generellt undantag för företag som uppenbart inte skadar allmänna eller enskilda intressen. Tillstånd enligt naturvårdslagen krävs, oavsett om tillstånd behövs enligt vattenlagen. I 18 c § andra stycket finns två undantag från tillståndsplikten som har motsvarighet i vattenlagen. För detaljdränering genom täckdikning krävs tillstånd endast om det föreligger sannolika skäl att företaget medför menlig inverkan på naturmiljön. Tillstånd behövs inte heller för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge. Tillstånd enligt naturvårdslagen behövs inte för markavvattning som sker i samband med täkt av torv, där tillstånd har lämnats enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter m.m. På denna punkt går vattenlagens krav på tillstånd längre än motsvarande krav i naturvårdslagen. Om en markavvattning inte skulle medföra någon menlig inverkan på naturmiljön inom ett område, får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, länsstyrelsen beträffande detta område föreskriva undantag från skyldigheten att söka tillstånd (18 c § tredje stycket). Några sådana föreskrifter har emellertid inte meddelats. Av intresse när det gäller frågor om markavvattning är också att det finns en internationell konvention till skydd för våtmarker, Convention on Wetlands (Ramsarkonventionen) från år 1971 (SÖ 1975:76). I denna framhålls våtmarkernas värde för fågelskyddet samt deras botaniska, limnologiska och hydrologiska betydelse. Enligt konventionen skall medlemsstaterna rent allmänt värna om våtmarker och därutöver speciellt skydda vissa utpekade områden ("Ramsarområden" eller "CW-områden"). Varje land måste peka ut minst ett sådant område. Sverige har pekat ut 30 områden omfattande totalt 383 000 ha. Markavvattning har förbjudits i dessa områden med stöd av naturvårdslagen (18 d §). I princip föreligger det alltså i dag en tillståndsplikt för markavvattningar enligt såväl naturvårdslagen som vattenlagen. Betydelsen för det praktiska förfarandet av denna dubbla prövningsplikt skall dock inte överdrivas. De fall när en dubbelprövning blir aktuell begränsar sig till ett tjugotal årligen för hela landet. Det är framför allt i södra och mellersta Sverige som dubbelprövning förekommer. Det blir då vanligen fråga om att pröva dispens från förbudet enligt 19 h § naturvårdsförordningen och fråga om tillstånd enligt vattenlagen. Regeringen gör den bedömningen att även om det i praktiken inte är speciellt vanligt med dubbel tillståndsprövning av markavvattning bör dubbelprövningen om möjligt avskaffas. Hänsynen till motstående intressen, såväl allmänna som enskilda intressen, bör i stället tas vid ett tillfälle. Detta särskilt som både vattenlagen och naturvårdslagen skall smältas samman i miljöbalken. Den obligatoriska tillståndsplikten för markavvattning bör finnas kvar. Frågan är var denna prövning skall ske. Markavvattning har nära samband med övrig vattenverksamhet. Det är också frågor om naturvårdshänsyn som kommer med i bilden. Regeringen anser därför att valet står mellan miljödomstolen och länsstyrelsen. Markavvattningar utgör vattenverksamhet och vattenverksamhet i övrigt tillståndsprövas alltid av miljödomstolen. Det skulle alltså bli enhetlighet inom vattenrätten om valet föll på miljödomstolarna. Några större samordningsvinster skulle dock knappast göras om markavvattningar prövades av samma myndighet som annan vattenverksamhet. Det är nämligen sällsynt att verksamheter samtidigt utgör markavvattning och andra former av vattenverksamhet och något behov av gemensam prövning finns därför knappast. De regler som i dag gäller om restaureringar av våtmarker och bevattningsuttag bör vara kvar. Ett tyngre skäl för att välja miljödomstolar är att dessa är bäst lämpade att bedöma vilka hänsyn som skall tas till enskilda intressen. Typiska bedömningar som bör göras av domstol är hur förhållandet mellan flera deltagare skall regleras, vilka ersättningar som skall utgå till skadelidande samt om sökanden skall medges rätt att utföra åtgärder på annans mark. Som har framgått ovan berör de flesta markavvattningar inte sådana enskilda intressen. När sådana frågor uppkommer måste de dock lösas av domstol. För att välja länsstyrelsen talar i första hand att markavvattningar utgör massärenden. Uppskattningsvis prövas i dag enligt naturvårdslagen omkring 300 ärenden årligen vid länsstyrelserna. Om prövningen läggs på miljödomstolarna skulle en oproportionerligt stor del av domstolarnas resurser gå åt till denna handläggning. Någon egentlig kritik har inte framförts mot länsstyrelsernas handläggning av markavvattningsärenden. Länsstyrelsen har rutin på handläggningen. I de fall hänsyn skall tas till enskilda intressen bör som sagt domstols- prövning ske. Detta gäller när frågor om ersättning, inlösen och/eller tvångsrätt är aktuella samt när yrkanden framställs om att även annan än sökanden skall delta i markavvattningen. I övriga fall bör länsstyrelsen vara prövningsmyndighet. Regeringen föreslår således att ansökan om tillstånd till markavvattning alltid skall göras hos länsstyrelsen. Tillståndsplikten bör inte som länsstyrelsen i Jönköpings län anser avskaffas för fastställda vägområden för allmän väg m.m. Om det framställs yrkande om att annan skall delta i markavvattningen, om ersättning, inlösen eller om särskild tvångsrätt, skall länsstyrelsen hänskjuta ärendet till miljödomstolen med eget yttrande rörande naturvårdshänsynen. Länsstyrelsen får dessutom överlämna ärenden som kan beröra andra fastigheter än sökandens. Det kan bl.a. uppstå avvattningsbehov på andra fastigheter. Det ankommer sedan på domstolen att avgöra saken i sin helhet. För det övervägande antalet fall när ansökan endast berör sökandens egen fastighet fattar länsstyrelsen själv tillståndsbeslut. Ett särdrag med markavvattningar är att de ibland kan utföras, så att deras positiva effekter kommer även omgivningen till del. Sökanden till företaget har emellertid inte alltid något intresse av att andra fastigheter gynnas. Det åligger därför i dag förrättningsmannen att utforma en markavvattning som passar samtliga inblandade. Förrättningsmannen tar aktiv del i företagets utformning och föreslår de ändringar som han anser vara behövliga. Trots att markavvattning i framtiden kommer att bli mer sällsynt finns det ändå ett fortsatt behov av denna experthjälp. För att tillgodose behovet av denna experthjälp bör ett system liknande det med förrättningsmän därför finnas. I miljöbalkens system skall dock endast en tillståndsprövning ske och "förrättningsmännen" kommer därför inte att meddela tillstånd. De nya sortens "förrättningsman" kommer att ha uppgifter som gör att denne närmast kan liknas vid en sakkunnig. Det är därför lämpligt att i stället för benämningen förrättningsman använda benämningen markavvattningssakkunnig. En markavvattningssakkunnig skall förordnas när ett yrkande har framställts om att annan än sökanden skall delta i markavvattningsföretaget och i vissa fall när förhållandet mellan deltagarna kan behöva ändras. Yrkandet att annan skall delta kan framställas av såväl sökanden som en utomstående som vill delta. Förfarandet vid prövningen av markavvattning enligt miljöbalken kan sammanfattas enligt följande. Ansökan om markavvattning sker vid länsstyrelsen. Länsstyrelsen utfärdar kungörelse om det ansökta företaget. I kungörelsen anges ett datum, vid vilket yrkanden senast skall framställas om att andra skall delta i markavvattningen och om ersättning för skador. Om några sådana yrkanden inte framställs inom den utsatta tiden och sökanden inte själv har aktualiserat frågor om att annan skall delta, om ersättning eller om särskilda tvångsrätter, fortsätter länsstyrelsen handläggningen av ärendet och meddelar när ärendet är färdigberett beslut i tillståndsfrågan. I annat fall överlämnar länsstyrelsen ärendet till miljödomstolen. Länsstyrelsen bifogar samtidigt ett yttrande, som gäller naturvårdshänsynen. Det är naturligtvis tänkbart att frågor om enskild rätt uppkommer först efter det att den i kungörelsen angivna tiden har gått ut. Även i sådana fall skall länsstyrelsen lämna över ärendet till domstolen. Om ett yrkande har framställts om att även någon annan än sökanden skall delta, förordnar domstolen en markavvattningssakkunnig. Även i andra fall skall miljödomstolen ha möjlighet att utse en markavvattningssakkunnig. Detta skall exempelvis kunna ske om det är aktuellt att ändra andelstalen i en samfällighet. Närmare bestämmelser om vem som får utses till markavvattningssakkunnig bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela. Någon markavvattningssakkunnig skall normalt inte förordnas om yrkandet medges att annan skall delta i företaget. Den sakkunniges uppgift skall nämligen vara att utforma lämpliga lösningar när oenighet råder mellan de blivande deltagarna. Det bör understrykas att miljödomstolen inte är bunden av ett medgivet yrkande. Givetvis kan andra intressen medföra att markavvattningen inte bör komma till stånd på det sätt som parterna är överens om. Miljödomstolen skall vidare kunna underlåta att förordna en markavvattningssakkunnig om domstolen utan olägenhet direkt kan pröva yrkandet att annan skall delta. Den markavvattningssakkunniges prövning leder inte fram till ett tillstånd utan till ett yttrande som ges in till domstolen. Yttrandet skall innehålla förslag på hur markavvattningen skall utformas med angivande av de miljökonsekvenser en sådan utformning får. Vidare skall i yttrandet finnas förslag på andelstal som skall ligga till grund för kostnadsfördelningen. Den markavvattningssakkunnige skall samtidigt med yttrandet inge en kostnadsräkning. Deltagarna i markavvattningen betalar den sakkunniges kostnader. Någon möjlighet att särskilt överklaga yttrande från länsstyrelse eller den markavvattningssakkunnige finns inte. Den som är missnöjd med yttrandet kan i stället framföra sina åsikter till domstolen, som är oförhindrad att göra en annan bedömning än den som länsstyrelsen eller den markavvattningssakkunnige har gjort. Domstolens tillståndsdom kan sedan givetvis överklagas på vanligt sätt. Det föreslagna förfarandet kommer normalt att vara snabbt. Den markavvattningssakkunnige bör samråda med sökanden, övriga sakägare och berörda myndigheter. Den sakkunnige kan sammankalla parterna till sammankomst om det behövs. Det finns inte något behov av att låta den sakkunnige biträdas av gode män. Det nu föreslagna förfarandet bör i vart fall till att börja med användas enbart i ärenden om markavvattning. Erfarenheterna av det bör avvaktas innan någon utvidgning sker t.ex. till som några remissinstanser föreslagit bevattningsuttag eller restaurering av våtmarker. Det kan nämnas att regeringen i prop. 1996/97:75 aviserat ett stärkt skydd för våtmarker genom att förbudet mot markavvattning utökats till att gälla i fler län. 4.25 Särskilda tillståndsfrågor 4.25.1 Tidsbegränsade tillstånd Regeringens förslag: Tillstånd skall i ökad utsträckning kunna meddelas för begränsad tid. Om det finns risk för att grundvattnet förorenas av vissa ämnen skall tidsperioden i enlighet med EU:s krav bestämmas till högst fyra år. Även i andra fall kan det vara lämpligt att tiden begränsas för verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis tio år, eftersom det då blir en obligatorisk omprövning i samband med ansökan om nytt tillstånd. Tillståndsmyndigheten bestämmer tiden i tillståndsbeslutet. Regeringen kan meddela föreskrifter om det skall gälla någon tidsbegränsning för olika typer av tillstånd. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Länsstyrelserna i Stockholms, Kristiansstads, Gävleborgs och Jämtlands län samt Landskrona kommun tillstyrker att tillstånd begränsas i tiden. Advokatsamfundet anser att möjlighet att tidsbegränsa tillstånd bör föreligga om det behövs för att Sverige skall uppfylla EU:s krav och därutöver endast om det föreligger särskilda skäl, vilket enligt praxis innebär då sökanden medgett tidsbegränsning, vid försöksverksamhet eller olämpligt lokaliserad befintlig verksamhet där sökanden bör medges skälig avvecklingstid. Svenska Renhållningsverks- Föreningen anser att det är villkoren i ett tillstånd som skall kunna begränsas i tid eller bli föremål för omprövning efter viss tid. Skogsindustrierna motsätter sig tidsbegränsade tillstånd och anser att utökade möjligheter att tidsbegränsa tillstånd kan få allvarliga konsekvenser för viljan att investera i Sverige. Svenska Fjärrvärmeföreningen anser att tiden mellan omprövningar för fjärr- och kraftvärmebranschen måste göras tillräckligt lång - minst tio år - med tanke på de stora investeringar som förekommer. Skälen för regeringens förslag: Den tekniska utvecklingen och ökade kunskaper leder till att samhällets miljökrav ändras och skärps. Därför kan det redan av det skälet starkt ifrågasättas om det är riktigt att alltid efter prövningen meddela eviga tillstånd utan tidsbegränsning och således endast ha den möjlighet till översyn av meddelade tillstånd och föreskrivna villkor som finns för närvarande. Dessutom ställs, som har framgått av genomgången av EG-direktiv om utsläpp i avsnitt 4.14.2 i flera av dessa krav på omprövning av tillstånden efter begränsade tidsperioder. Detta gäller särskilt grundvattendirektivet 80/68 som har krav på att tillstånd meddelas för begränsade tidsperioder samt att besluten omprövas vart fjärde år. Även enligt direktivet 76/464 om utsläpp av farliga ämnen i vatten får tillstånd endast beviljas för en begränsad tidsperiod. I direktivet 91/271 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse anges att regleringarna och/eller tillstånden regelbundet skall ses över och vid behov anpassas. IPPC-direktivet 96/61 ställer krav på att behöriga myndigheter regelbundet gör en förnyad bedömning av tillståndsvillkoren, och om det är nödvändigt uppdaterar dem. Inom EU görs normalt ingen åtskillnad mellan tillståndet som sådant och villkoren utan beslutet ses som en helhet. Flera EU-länder, däribland Storbritannien, har också i motsats till Sverige vidsträckta möjligheter att ompröva och återkalla tillstånd. Här bör även nämnas att det i 1992 års konvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö, den s.k. Helsingsforskonventionen, anges i artikel 6 punkt 3 att de särskilda förhandstillstånd som där avses skall kunna periodiskt förnyas. Det gäller skadliga ämnen från punktkällor, som inte får släppas ut direkt eller indirekt i Östersjöområdets marina miljö utan ett särskild förhandstillstånd. Det innebär att sådana tillstånd bör tidsbegränsas. Sverige har ratificerat konventionen (prop. 1992/93:237, bet. 1992/93:JoU26, rskr. 1992/93:382) och har därför naturligtvis skyldighet att följa den. Regeringen gör den bedömningen att Sverige, för att uppfylla de krav som bör ställas på en modern miljölagstiftning och som gäller enligt våra internationella åtaganden och kan förväntas komma att börja gälla i ännu större utsträckning enligt EG:s regler, bör öka möjligheterna att meddela tidsbegränsade tillstånd. Regeringen föreslår därför att balken skall innehålla gemensamma regler om tillstånd och att tillstånd skall få lämnas för begränsad tid. I vissa kapitel i balken finns dessutom särskilda bestämmelser om tidsbegränsning av tillstånd, t.ex. för godkännande av bekämpningsmedel där tillstånd får meddelas för högst fem år om det inte finns särskilda skäl. Det föreslås dock inte att det införs någon sådan särskilt angiven begränsning för tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Regeringen bör i stället ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om tidsbegränsning i de fall där detta behövs. Detta bör bl.a. gälla verksamheter där det finns risk för att grundvattnet förorenas med vissa ämnen. För sådana bör föreskrivas en längsta tillståndstid på fyra år för att uppfylla grundvattendirektivet. Även i andra fall kan det vara lämpligt att tiden begränsas för stora verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis tio år, eftersom det då blir en automatisk omprövning i samband med ansökan om nytt tillstånd. Miljöbalksutredningen kommer i sitt fortsatta arbete att utreda behovet av sådana föreskrifter och återkomma med förordningsförslag i sådan tid att det kan beredas och träda i kraft samtidigt med balken. Om några föreskrifter inte har meddelats, får tillståndsmyndigheten i det enskilda fallet avgöra om tillstånd skall tidsbegränsas. Möjligheten att tidsbegränsa tillstånd bör inte inskränkas till vissa verksamheter i miljöbalken. Istället bör alla verksamheter som behandlas i balken i princip kunna tidsbegränsas. Det skall naturligtvis vara lämpligt att tidsbegränsning sker. För vattenverksamheternas del se författningskommentaren till 16 kap. 2 §. Detta innebär en skillnad mot nuvarande regler, dock inte så stor som det ges intryck av. Redan idag kan tillstånd tidsbegränsas om det finns särskilda skäl. Vidare kan villkor omprövas efter tio år eller efter kortare tid om EG-reglerna kräver detta. Omprövning kan även ske tidigare enligt andra uppräknade grunder. I de fall tillstånd tidsbegränsas blir det i stället en obligatorisk omprövning av tillstånd och villkor eller rättare uttryckt en ny tillståndsprövning när tillståndstiden går ut. Den prövning som då skall göras kan väntas bli mindre omfattande än för en ny verksamhet eftersom lokaliseringsfrågan inte blir aktuell på samma sätt när det gäller en befintlig verksamhet. Vidare bör det vara lättare att bedöma en verksamhet som redan har varit i drift ett antal år. En fördel med tidsbegränsade tillstånd är att de inom ramen för prövningssystemet medför automatiska och regelbundna omprövningar och att det därmed blir en motiverad uppdatering av villkoren, däribland att bästa möjliga teknik används. En annan fördel med tidsbegränsade tillstånd är att verksamhetsutövaren när tillståndet går ut skall ge in en ny ansökan och därmed måste ge in den utredning som behövs. Ansvaret läggs på den som vill utföra verksamheten. Tillsynsmyndigheterna behöver således inte som vid dagens prövningar lägga ner ett omfattande arbete på att ansöka om omprövning. Detta har hittills varit en bidragande orsak till att antalet omprövningar blivit så få. En skyldighet för verksamhetsutövaren att ge in den utredning som behövs för omprövning föreligger för övrigt sedan några år tillbaka enligt 13 a § miljöskyddslagen men detta har inte ökat antalet omprövningar. Tidsbegränsade tillstånd bör användas när det finns behov av det. Det bör framför allt gälla stora verksamheter som har en kraftig miljöpåverkan. Här bör även nämnas att det prövningssystem som regeringen föreslår kommer att bli mera flexibelt. Koncessionsnämnden ersätts av regionala miljödomstolar som lättare än Koncessionsnämnden kan anpassa resurserna till ökningar och minskningar i mål- och ärendetillströmningen, eftersom de knyts till en tingsrätt. Övriga omprövningar skall fördelas på drygt ett tjugotal länsstyrelser. Vidare undviks till stora delar det problem som finns för närvarande att länsstyrelsen är både beslutsmyndighet och tillsynsmyndighet och därför skall ta initiativ till omprövning av egna beslut. Eftersom det obligatoriskt blir omprövning i samband med att tidsbegränsade tillstånd går ut, under förutsättning att utövaren vill fortsätta driften, kan omprövning enligt övriga särskilda omprövningsgrunder förväntas bli färre än för närvarande. 4.25.2 Tidigare underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter Regeringens förslag: Tillstånd, godkännande eller dispens kan efter prövning vägras den som tidigare har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter, om inte särskilda omständigheter föranleder annat. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Koncessionsnämnden för miljöskydd anser att skyldigheten inte bör utformas så att en utövare avskräcks från tillståndsprövning. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att tillämpningssvårigheter kan uppstå i praktiken eftersom tillstånd är primärt knutna till verksamheten och inte till utövaren. Länsstyrelsen i Kristianstads län och Länsstyrelsen i Stockholms län ser positivt på möjligheten att vägra den som underlåtit att fullgöra sina skyldigheter tillstånd. Lantbrukarnas Riksförbund anser att rättssäkerheten kräver ett mer begränsat och specificerat tillämpningsområde så att underlåtenheten och den åtgärd för vilken tillstånd söks ligger inom samma område samt att tidsaspekten beaktas. Naturskyddsföreningen anser det lämpligt och angeläget att en exploatörs vandel i någon mån prövas och att det torde bli fråga om en form av exculpering från sökandens sida, dvs. krävs framläggande av en utredning som styrker lämplighet. Skälen för regeringens förslag: Det är givetvis viktigt att villkoren följs i de tillstånd som lämnas på miljörättens område. Det förslag regeringen lägger om miljöbalk ger många möjligheter att ingripa när villkoren har åsidosatts. Tillsyns- och prövningsmyndigheter av olika slag kan inom ramen för prövningssystemet bl.a. agera med stöd av de allmänna hänsynsreglerna och även med stöd av bestämmelser om rättelse, omprövning och miljösanktionsavgift. Härutöver kan polis och åklagare agera med stöd av de straffrättsliga bestämmelserna. När en person som har brutit mot villkoren i ett tidigare tillstånd begär tillstånd till en annan verksamhet än den där underlåtenheten har ägt rum saknas dock i dag vanligen lagstöd för att ta hänsyn till den tidigare underlåtenheten att fullgöra sina skyldigheter i den nya prövningen. Endast naturvårdslagen och lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter innehåller bestämmelser om att tillstånd kan vägras den som inte har fullgjort sina åligganden enligt tidigare tillstånd. För naturvårdslagens del gäller denna regel enbart täkter. Enligt regeringens bedömning bör miljöbalken innehålla en generell regel om att tillstånd kan vägras den som inte har följt tidigare tillstånd. Detsamma bör gälla godkännande och dispens. Inte bara vid täkter utan också vid exempelvis miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och hantering av kemiska produkter och biotekniska organismer bör huvudregeln vara att den som tidigare har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter inte skall kunna få nytt tillstånd. Detta bör gälla även för icke personanknutna tillstånd. Möjligheten att vägra tillstånd bör inte utnyttjas om särskilda omständigheter medför att tillstånd skall ges. En bagatellartad överträdelse av tidigare tillstånd bör exempelvis inte medföra att nytt tillstånd skall vägras. Tillstånd skall vidare kunna meddelas bl.a. när tillståndshavaren visar att överträdelsen inte har medfört någon risk för påverkan på omgivningen och samtidigt förhållandevis lång tid har gått sedan överträdelsen ägde rum. Med lång tid i dessa sammanhang avses fem år. Däremot bör underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter vid en typ av verksamhet inte automatiskt kunna medföra att tillstånd inte skall ges för en helt annan typ av verksamhet. Tillstånd bör dock vägras om det finns anledning att befara att missförhållandena kommer att upprepas även i den nya verksamheten. Möjligheten att vägra nytt tillstånd bör finnas inte bara när det är samma fysiska eller juridiska person som tidigare har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter och nu ansöker om tillstånd. Även när det finns väsentlig anknytning mellan dessa personer bör tillstånd kunna vägras. Väsentlig anknytning kan t.ex. föreligga när de suttit i samma bolagsstyrelse. De kan också vara släktingar, för att nämna ett annat exempel på nära anknytning. 4.26 Sakägarbegreppet Regeringens förslag: Miljöbalken skall ha ett enhetligt sakägarbegrepp när det angår rätten att föra talan och att överklaga. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Utredningens sakägarbegrepp var dock inte begränsat till den processuella sidan. Remissinstanserna: Svea hovrätt har ingen erinran mot ett enhetligt synsätt på sakägarbegreppet. Umeå tingsrätt och Kammarrätten i Stockholm anser att frågan om ett enhetligt sakägarbegrepp bör analyseras och övervägas ytterligare. Länsrätten i Stockholms län anser att besvärsrätten för förvaltningsmyndigheter kan regleras tydligare och anför att en statlig myndighet normalt inte har besvärsrätt utan särskilt författningsstöd såvida det inte föreligger en direkt partsställning. Länsrätten i Östergötland anser att inte finns behov av ett enhetligt sakägarbegrepp i balken. Lunds universitet anser att om man överhuvudtaget skall sträva efter ett enhetligt sakägarbegrepp bör detta inskränkas till den processuella sidan av begreppet. Skövde kommun anser att det är olyckligt att balkens sakägarbegrepp skiljer sig från plan- och bygglagens. Stiftelsen Stolta stad anser att rätten att överklaga måste göras mer kraftfull så att det blir möjligt för enskild att överklaga med hänvisning till ett allmänt intresse. Länsstyrelsen i Göteborg och Bohus län anser att den som är klagoberättigad är oförhindrad att åberopa vad som helst till stöd för sin talan, vad som är väsentligt är vad besvärsmyndighetens prövning skall omfatta. Karlstad kommun anser att sakägarbegreppet bör lagregleras. Landskrona kommun anser att den som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet av en verksamhet bör anses vara sakägare. Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar att det självfallet är av stort intresse för miljöbalkens tillämpning vem som har klagorätt mot domar och beslut fattade med stöd av balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. I mål om vattenverksamhet kan det också vara av intresse vem som är berörd på sådant sätt att rätt till ersättning för rättegångskostnader föreligger. I dessa sammanhang kan sakägarbegreppet komma in. Ibland används också uttrycket talerätt för dessa frågor. Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att ge en entydig definition av sakägarbegreppet. Ibland uttrycks det på det enkla sättet att sakägare är den som saken angår. Klart är dock att en person på ett mer konkret sätt måste vara berörd av ett beslut för att anses som sakägare. Ett annat ibland använt uttryckssätt är att beslutet antingen måste påverka vederbörandes rättsställning eller beröra ett intresse som på något sätt är erkänt av rättsordningen. Exempel på ett sådant erkännande är att det i en författning eller dess förarbeten anges att myndighetens prövning skall föregås av samråd med vissa intressenter eller, att i annat fall vissa intressenter skall beaktas vid prövningen. Reglernas ändamål blir alltså styrande för vilka som anses som sakägare. Inte oväntat saknar de olika miljölagarna egna definitioner av sakägarbegreppet. Vissa försök har ändå gjorts i förarbeten och praxis. Det kan konstateras att ordet har olika betydelse beroende på vilken lag som tillämpas också på miljörättens område. Med ställningen som sakägare följer bl.a. rätt att föra talan mot domar och beslut. Det är dock inte alltid bara sakägarna som har rätt att överklaga. Myndigheterna kan ofta föra talan för allmänna intressen utan att därför vara sakägare. Miljöbalksförslaget innehåller dessutom förslag på talerätt för miljöorganisationer, se avsnitt 4.27. Regeringen gör den bedömningen att det i miljöbalken bör finnas ett enhetligt sakägarbegrepp. Det bör inte göras skillnad om den överklagade frågan rör t.ex. vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet. Det är, som Lunds universitet anfört, den processuella sidan av begreppet som bör vara av intresse. Den materiella sidan av begreppet styrs bl.a. av de regler om rätt till ersättning som miljöbalksförslaget innehåller, för vattenverksamheternas och naturvårdens del avsnitt 4.33 samt för miljöskadornas del avsnitt 4.34. Vattenlagens sakägarbegrepp kan sammanfattas på så sätt att sakägare i lagens mening är ägare och innehavare av skriftligen eller muntligen upplåten rätt till fast egendom som direkt skadas av ett vattenföretag eller annars lider intrång i något för fastighetens ekonomiska nyttjande väsentligt intresse med anknytning till det vattenområde där företaget utförs (prop. 1981/82:130 s. 150). Även för naturvårdslagens del fordras fastighetsanknytning. Endast den som äger eller innehar särskild rätt till en fastighet som beslutet rör brukar anses vara sakägare i naturvårdslagens mening. Vid t.ex. täkttillstånd är prövningen begränsad till riskerna för naturmiljön. Detta innebär att ägare av grannfastigheter inte är att anse som sakägare, eftersom de saknar anknytning till den fastighet där täktverksamheten bedrivs. Sammanfattningsvis anses som sakägare enligt miljöskyddslagen den vara som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verksamheten. Det kan här anmärkas att miljöskadelagens sakägarbegrepp är detsamma som miljöskyddslagens. En skillnad i gällande rättspraxis som enligt regeringen inte bör upprätthållas är beträffande yrkesfiskare. Högsta domstolen ansåg i NJA 1995 s. 322 (Öresundsbron) att fiskarna som saknade fastighetsanknytning och bedrev fiske med stöd av yrkesfiskelicens inte var parter vid vattendomstolen. För att de skulle anses som parter krävdes enligt Högsta domstolen att de, som förutsattes vid vattenlagens tillkomst, fiskade med fasta redskap. Regeringsrätten hade i ett rättsprövningsärende (RÅ 1994 Rf. 96) att bedöma samma fiskares eventuella ställning som sakägare. Regeringsrätten intog motsatt ståndpunkt mot Högsta domstolen och ansåg att fiskarna var sakägare. Skillnaden mellan vattenlagens och miljöskyddslagens sakägarbegrepp har som framgått med fastighetsanknytningen på sakägarsidan att göra. Enligt vattenlagen krävs en sådan anknytning medan det för miljöskyddslagens del saknar betydelse. I det redan nämnda målet i högsta domstolen avseende yrkesfiskare (NJA 1995 s. 322) var en ledamot skiljaktig (justitierådet Vängby). Han anförde bl.a. Yrkesfiskare har en lagfäst rätt till fiske på allmänt vatten som påtagligt går utöver den rätt som tillkommer varje svensk medborgare. Genom yrkesfiskelicensen har fiskaren fått ett samhälleligt erkännande av att fisket är av väsentlig betydelse för hans försörjning. Det skulle te sig egendomligt om han i sin försörjning kunde utan ersättning skadas av ett vattenföretag på allmänt vatten. Så mycket mer gäller detta som det beträffande stora projekt, t.ex. Öresundsförbindelsen kan förekomma skador både genom vattenföretaget och till följd av miljöfarlig verksamhet utanför vattenföretaget, såsom genom giftutsläpp från schaktmassor. För skador av sistnämnda art kan ersättning utgå till fiskare även utan fastighetsanknytning. Hur den rätt till fiske på allmänt vatten som tillkommer yrkesfiskare skall betecknas är en fråga av underordnad betydelse men närmast till hands ligger att betrakta den som en kvalificerad allemansrätt. Det är en fråga för rättstillämpningen att bedöma om intrång i en sådan rätt skall kunna medföra ersättningsskyldighet för vattenföretaget eller inte; det tidigare återgivna uttalandet i förarbetena kan inte utesluta ersättning när starka skäl föreligger därtill. De förut anförda skälen är så starka att en sådan rätt till ersättning måste anses föreligga i princip. En annan sak är att det ofta torde vara svårt att visa skador på fisket till följd av arbeten som berör allmänt vatten, om inte annat kan det göras gällande att yrkesfiskare kan flytta sin verksamhet till andra allmänna vattenområden. Det kan emellertid i sådant fall åtminstone uppkomma kostnader för omställning till en ändrad verksamhet. Jarl L och medparter är, enligt vad utredningen ger vid handen, licensierade yrkesfiskare med hemmahamnar i Ålabodarna respektive Ven cirka 40 km norr om det planerade läget för Öresundsförbindelsen. De bedriver fiske på allmänt vattenområde utan att använda sig av fasta redskap och deras utrustning medger inte fiske på större avstånd från hemmahamnarna. I målet är ostridigt att Jarl L och medparter årligen under tiden augusti eller september till januari fiskar sill i bl.a. Lommabukten. Det måste antagas att området där detta fiske bedrivs kommer att påverkas av vattenföretag som kommer att utföras för Öresundsförbindelsen. Jarl L och medparter har sålunda en naturlig anknytning till Lommabukten med hänsyn till de tekniska förutsättningar som råder för deras yrkesmässiga fiske. Det kan antas att fisket i Lommabukten är av väsentlig betydelse för deras försörjning och att i vart fall en omställning av fisket till andra vattenområden skulle kunna medföra kostnader för dem. Den skiljaktige ledamoten ansåg således att fiskarna var sakägare i vattenmålet i Högsta domstolen. Ett av huvudsyftena med miljöbalken är att förenkla regelsystemet. Det bör enligt regeringen eftersträvas att utforma ett så enkelt prövningssystem som möjligt, där mesta möjliga prövning sker hos en myndighet. I ett sådant system kan verksamheter som tidigare har bedömts i flera prövningar enligt olika lagar i stället bedömas vid en och samma prövning. Vid tillämpningen av de olika miljölagarna görs skiftande bedömningar av vilka som skall anses vara sakägare. När bestämmelserna i de olika lagarna integreras i en balk kan det uppenbarligen uppstå tillämpningssvårigheter om klagorätten enbart omfattar vissa delar av målet eller ärendet. Vid överklagandet av ett mål eller ärende där olika frågor har behandlats bör därför riktlinjen vara att klagorätten bör omfatta samtliga frågor. Regeringen finner till skillnad från Miljöbalksutredningen att det enhetliga sakägarbegreppet bör begränsas till den processuella sidan. Det är knappast möjligt att direkt i lagtexten ange vem som är att anse som sakägare. Regeringen är av den uppfattningen att yrkesfiskare bör kunna vara sakägare även i mål om vattenverksamhet trots att de inte fiskar med fasta redskap. Vidare bör en anknytning som endast grundar sig på allemansrätt aldrig vara tillräcklig för att talerätt skall föreligga. Gällande sakägarbegrepp enligt miljöskyddslagen bör utgöra utgångspunkt. En generös tillämpning är således avsedd. Frågan får i övrigt överlämnas till rättstillämpningen i likhet med vad som gäller inom andra rättsområden. Slutligen skall några ord sägas om frågan om den som har talerätt kan till stöd för ett överklagande åberopa enbart allmänna intressen. Enligt regeringens praxis är det tillåtet att i naturvårdslagsärenden åberopa enbart allmänna intressen. Regeringsrätten har i RÅ 1994 ref. 39 ansett att om en enskild åberopar såväl enskilda som allmänna intressen i ett plan- och byggnadsärende, så kan prövningsmyndigheten inte av processuella skäl undandra sig prövning av någon av de grunder som åberopas. Regeringen anser att det inte bör vara ett processhinder att någon åberopar enbart allmänna intressen. En annan sak är att den som överklagar måste på ett eller annat sätt kunna anses vara berörd i enlighet med vad som ovan diskuterats för att anses som sakägare. Allemansrätt bör som sagt inte i något fall anses vara tillräcklig grund för att någon skall anses vara sakägare. 4.27 Miljöorganisationers talerätt Regeringens förslag: Miljöorganisationer ges rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt miljöbalken som inte rör försvaret. För att få överklaga skall organisationen ha varit verksam i minst tre år och ha minst 2 000 medlemmar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens samtidigt som utredningen förordade en mer vidsträckt besvärsrätt. Utredningen anser dock att miljöorganisationerna skall ha rätt att överklaga beslut av myndigheter att inte ingripa eller vidta andra åtgärder enligt balken samt att krav skall ställas på att miljöorganisationen skall ha varit aktiv under- instans för att få överklaga. Remissinstanserna: Justitieombudsmannen anser att det måste klargöras när klagorätten går ut för miljöorganisationer. Försvarsmakten, Jordbruksverket, Göteborgs tingsrätt, Umeå tingsrätt, Storumans kommun, Göteborgsregionens kommunalförbund, Lantbrukarnas Riksförbund, Sveriges Fiskares Riskförbund, Fastighetsägarförbundet, Sveriges Jordägareförbund, Skogsägarnas Riksförbund och Skogsindustrierna avstyrker förslaget att ge miljöorganisationer talerätt. Skogsägarnas Riksförbund anser att klagorätten kan medföra fördröjningar och processande i obstruerande syfte. Länsrätten i Östergötlands län anser att det föreligger skäl att ge miljöorganisationer talerätt endast i situationer då det finns andra taleberättigade. Naturskyddsföreningen välkomnar talerätten för miljöorganisationer men anser det inte tillräckligt för att tillgodose intresset av materiellt riktiga avgöranden i miljömål och föreslår att det inrättas en miljöombudsman. Vidare bör det inte ställas krav på att miljöorganisationer skall vara aktiva i underinstansen för att få klaga då det naturliga arbetssättet för organisationerna är att övervaka domar och beslut från första instans för att välja ut sådana fall som är materiellt tveksamma för att driva dessa vidare. Miljöorganisationerna bör ges rätt att anhängiggöra ärenden i första instans. Såvitt Naturskyddsföreningen känner till finns det ingen skyldighet för en myndighet att i händelse av att någon inte vidtar åtgärder meddela beslut om detta. Rätten att överklaga får då inte någon betydelse. Möjligen kan någon form av passivitetstalan föreslås, eller ett tillägg göras med innebörd att ansvarig myndighet skall fatta beslut om att inte vidta åtgärd. Koncessionsnämnden för miljöskydd anser att rätten att överklaga beslut att inte ingripa eller vidta åtgärder utgör en utvidgning av besvärsrätten till beslut som enligt förvaltningsrättslig praxis inte är överklagningsbara, bl.a. myndighetsbeslut att inte väcka talan. Nämnden uppger att det enligt praxis inte är nödvändigt för en sakägare att vara aktiv i underinstans för att få besvärsrätt och att motsvarande därför även bör gälla en miljöorganisation. Fortifikationsverket anser att miljöorganisationer inte bör ges besvärsrätt, utan att en utvidgad talerätt bör anförtros en Miljöskyddsombudsman. Banverket anser att organisationer som medges talerätt alltid skall vara lokalt förankrade. Länsstyrelserna i Malmöhus och Jönköpings län, Stockholms kommun, Uppsala kommun och Jordens vänner tillstyrker att miljöorganisationer ges talerätt. Lunds universitet tillstyrker med viss tvekan att miljöorganisationer ges besvärsrätt och föreslår att det är tänkbart att något utvidga kretsen av taleberättigade föreningar med t.ex. hyresgästföreningar. Bl.a. Landskrona, Växjö och Alvesta kommuner och Miljöcentrum anser att urvalet av organisationer med talerätt bör utvidgas till att omfatta bl.a. sockenråd, hembygdsföreningar, lokala miljöorganisationer och astmaallergiförbundet samt stiftelser. Sveriges Fiskares Riksförbund föreslår att yrkesfiskarnas intresseorganisationer uttryckligen tillerkänns talerätt. Tjänstemännens Centralorganisation anser att hyresgästföreningen och fackliga organisationer bör få talerätt. Grossistförbundet Svensk Handel anser att allmänhetens intresse av insyn i beslutsfattandet tillgodoses genom ett förstärkt inflytande i form av tidigt och utökat samråd samt att svåra gränsdragningsproblem kan uppstå beträffande tolkningen av begreppet miljöorganisation. Skälen för regeringens förslag: Miljöorganisationer har inte talerätt i dag utom i frågor som rör dem själva som t.ex. fastighetsägare eller dylikt. Det förekommer däremot att miljöorganisationer uppträder som ombud för sakägare. I några speciella fall ges också direkt i lagtext ideella organisationer rätt att överklaga, trots att saken inte rör organisationens egen rättsställning. Enligt 48 a § miljöskyddslagen har lokala arbetstagarorganisationer rätt att överklaga beslut meddelade i frågor om tillstånd och i frågor om försiktighetsmått för verksamheter inom miljöskyddsområde, förutsatt att föreningen organiserar arbetstagare i den verksamhet som avses i beslutet. Enligt 34 § förordningen om kemiska produkter får sammanslutning av konsumenter för att tillvarata konsumentintresset föra talan mot beslut som länsstyrelse eller central förvaltningsmyndighet har meddelat med stöd av bemyndigande enligt lagen eller förordningen om kemiska produkter. Även centrala arbetstagarorganisationer och motsvarande organisationer på arbetsgivarsidan har rätt att överklaga enligt denna bestämmelse. Miljöskyddskommittén anförde i sitt huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27, s. 618 ff) att de organisationer som kan komma i fråga för talerätt måste ha en rättsligt bestående uppbyggnad där ledningen av verksamheten vilar på en demokratisk grund. Vidare skulle det kunna förväntas av organisationen att den varaktigt kan bedriva sin verksamhet. Något krav på att verksamheten är rikstäckande borde enligt kommittén inte uppställas. Frågan om ideella organisationers talerätt har även behandlats av tidigare kommittéer och utredningar. Miljöskyddskommittén diskuterade också om regeringen eller annan myndighet genom föreskrifter skulle bestämma vilka som skall ha talerätt eller om frågan skulle lösas i praxis på grundval av materiella förutsättningar inskrivna i själva balken. Kommittén ansåg att talerätt för ideella organisationer som tillvaratar miljövårdsintressen bör regleras genom föreskrifter av regeringen. I betänkandet Grupprättegång (SOU 1994:151) anförde Grupptalanutredningen att sammanslutning skulle ha bedrivit verksamhet under minst tre år och ha lägst 1 000 medlemmar för att få väcka talan. Rätten skulle få medge en sammanslutning som inte uppfyller nämnda förutsättningar att väcka organisationstalan, om det finns särskilda skäl med hänsyn till sammanslutningens lokala förankring, tidigare verksamhet eller något annat förhållande. Skäl för att ge miljöorganisationerna talerätt är enligt regeringens mening att det hos organisationerna finns ett starkt intresse och djupt engagemang i miljöfrågor. Genom att tillerkänna organisationerna talerätt kan detta intresse och engagemang tas tillvara. Ett ytterligare skäl för att ge miljöorganisationer talerätt är att detta stämmer väl med tankegångarna på det internationella planet. I remisskritiken har olika argument förts fram för att vägra miljöorganisationer talerätt. Skogsägarnas Riksförbund anser att det finns en risk för att miljöorganisationerna kommer att processa i obstruerande syfte och att handläggningstiderna kommer att förlängas. Enligt regeringens uppfattning är dessa invändningar överdrivna. Här erinras om att miljöorganisationerna kan uppträda som ombud i dag. Vidare har i Norge och Danmark miljöorganisationer rätt att överklaga. Endast i undantagsfall har organisationerna där agerat på ett sätt som någon skulle kunna kalla missbruk. Det går inte att säkert säga om antalet ärenden kommer att öka om ideella organisationer ges talerätt. Det är dock inte sannolikt att organisationerna ensamma kommer att driva något större antal processer. För att uppnå de mål som har uppställts för miljöpolitiken krävs enligt regeringen ett omfattande engagemang hos inte bara samhällsorgan utan också enskilda. Företag och enskilda förväntas bidra med bl.a. miljötillvänd produktion och miljöinriktad livsstil. Enskildas och deras organisationers engagemang kan stärkas genom att ge dem ökat inflytande vid miljörättsliga prövningar. Prövningsmyndigheterna har normalt skyldighet att beakta all utredning som läggs fram i ett mål eller ärende, oavsett om utredningen kommer från en taleberättigad person eller från någon annan. Av detta följer att miljöorganisationer och andra har stora möjligheter att föra fram sina åsikter under handläggningen av mål och ärenden. Det är därför inte mycket vunnet med att ge miljöorganisationerna en rätt som innebär ett begränsat agerande till redan inledda mål och ärenden. Mål och ärenden inleds normalt av den som vill bedriva någon verksamhet som kan påverka miljön. Skäl att ge miljöorganisationer rätt att inleda mål och ärenden finns därför inte. Regeringen gör alltså den bedömningen att det främst är miljöorganisationernas rätt att överklaga som har betydelse för att öka deras inflytande vid miljörättsliga prövningar. Miljöorganisationerna bör således ges klagorätt. Alla organisationer kan dock inte ges rätt att överklaga beslut enligt miljöbalken. En begränsning bör lämpligen ske. Det finns beträffande arbetsmarknadens parter och konsumentsammanslutningar inte någon anledning att ändra gällande rätt. Dessa bör alltså även i fortsättningen ha klagorätt. För miljöorganisationernas del bör en sådan rätt tillkomma ideella föreningar, som har till ändamål att tillvarata naturvårds- och miljöskyddsintressen. En miljöorganisation bör alltså ha formen av ideell förening för att klagorätt skall föreligga. Endast organisationer som är öppna för allmänheten och där allmänheten alltså kan bli medlem och påverka bör tillerkännas talerätt. Det är dock uteslutet att låta samtliga miljöorganisationer som har formen av ideell förening ha klagorätt. Ett urval bör ske. Urvalet bör ske enligt ett av följande två alternativ. Det ena sättet är att i lag reglera under vilka förutsättningar rätt att överklaga skall föreligga. Den andra metoden är att efter dansk modell direkt i författningstext namnge de organisationer som skall få klaga. Att överlämna beslutanderätten till regeringen borgar för att endast organisationer som kan antas ha särskilt goda förutsättningar att föra talan tillerkänns klagorätt. Det underlättar också för domstolarna och andra prövningsmyndigheter som slipper ställas inför ibland besvärliga talerättsfrågor. Trots detta finns det skäl att sätta i fråga om denna metod är den lämpligaste. Frågan om den som vill överklaga får göra detta har enligt svensk rättstradition normalt överlämnats till de rättstillämpande organen att avgöra. Det kan starkt sättas i fråga om det bör vara en politisk fråga att ta ställning för eller mot en talerätt för olika namngivna organisationer. Regeringen anser därför att det är mindre lämpligt att i författningstext ange vilka organisationer som skall ha talerätt. Istället bör urvalskriterier för taleberättigade organisationer anges i lagtext. Förhållandevis stränga krav bör ställas. Grupptalanutredningen föreslog att grupptalan skall få föras av organisationer som har varit verksamma i minst tre år och har minst 1 000 medlemmar. Utredningen anförde att ålder och medlemsantal kan sägas vara trubbiga instrument att använda för att finna lämpliga organisationer men att några bättre parametrar är svåra att finna. Det förhållandet att en organisation har verkat under en inte alltför kort tid är ett bevis på att det föreligger stadga och livskraft i organisationen och dess verksamhet. Ett någorlunda stort medlemsantal tyder dessutom på att det finns en god uppslutning kring organisationen och dess arbete. Regeringen anser att de organisationer som skall ha rätt att överklaga domar och beslut bör ha varit verksamma i minst tre år och ha minst 2 000 medlemmar. Regeringen anser vidare att konsumentorganisationer och arbetsmarknadens parter skall ha rätt att överklaga beslut i samma utsträckning som idag. Det är otänkbart att låta miljöorganisationer få överklaga samtliga domar och beslut enligt balken. Uteslutet är exempelvis att få överklaga brottmål. Detsamma gäller tvister mellan två parter, såvida inte föreningen själv varit part, har rätt att intervenera eller har förvärvat ena partens rätt till tvisteföremålet. En processuell fråga som uppkommer är om klagorätt bör förutsätta att organisationen har varit aktiv i underinstansen. Naturskyddsföreningen är kritisk till detta och Koncessionsnämnden anser att då detta inte gäller för sakägare så bör det inte heller gälla för miljöorganisationerna. Regeringen delar denna uppfattning. En annan fråga är om en taleberättigad organisation måste ha delgetts ett avgörande för att detta skall vinna laga kraft. Regeringen anser inte detta. När ett avgörande vunnit laga kraft mot sakägarna skall det också anses ha vunnit laga kraft mot miljöorganisationerna utan särskild delgivning. De typer av mål och ärenden som organisationerna bör få överklaga måste preciseras ytterligare. Regeringen anser det lämpligt att miljöorganisationer skall få överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt miljöbalken. Miljöorganisationer bör dock inte ha rätt att överklaga beslut som rör försvaret då sådana ärenden ofta är av så känslig natur att talerätten inte bör utvidgas utöver vad som gäller i dag. Miljöbalksutredningen föreslog att miljöorganisationerna skulle ha talerätt mot beslut av myndigheter att inte ingripa eller vidta andra åtgärder med stöd av balken. Den intressanta frågan blir då vad som bör göras om t.ex. en tillsynsmyndighet inte ingriper trots att detta borde ske? Är det lämpligt att en sådan fråga får överklagas till miljödomstolen? Det finns starka skäl som enligt regeringen talar emot detta. Tillsynsmyndigheten har som Naturskyddsföreningen påpekat kanske inte ens fattat något beslut som kan överklagas. Domstolen kan inte heller gärna förelägga tillsynsmyndigheten att agera. En s.k. passivitetstalan skulle inte lösa problemet. Detta är således inte någon lämplig lösning. Istället bör t.ex. Naturvårdsverket eller en annan såsom central tillsynsmyndighet agera om en underordnad tillsynsmyndighet inte sköter sina åligganden. Till skillnad mot Miljöbalksutredningen anser regeringen således att miljöorganisationerna inte skall ha talerätt mot beslut av myndigheter att inte ingripa eller vidta andra åtgärder med stöd av balken. I tidigare förslag, den återkallade propositionen 1994/95:10 föreslogs det att en ny myndighet Miljöombudsmannen skulle inrättas. Miljöombudsmannens (MO) uppgifter skulle sammanfattningsvis vara att – ta emot och utreda enskilda personers och organisationers klagomål i miljöfrågor, – följa rättstillämpningen på miljöområdet och verka för att brister avhjälps, – utfärda förelägganden om miljöskyddsavgift, – flytta tillsynsansvaret i vissa fall från en myndighet till en annan, – påkalla omprövning i de fall det är föranlett av lokala omständigheter eller det föreligger ett allmänt intresse av principiell karaktär och – överklaga beslut om allmänna intressen inte beaktats i tillräcklig grad. Till MO skulle vara knutet ett råd med en samrådsfunktion bestående av ideella organisationer. Regeringen har förslag som har beröring med detta . Det föreslås att ideella organisationer skall få talerätt. Vidare föreslår regeringen att miljöskyddsavgiften ersätts av en miljösanktionsavgift. Tillsynsmyndigheten skall själv ha rätt att besluta om påförande av miljösanktionsavgift så snart en överträdelse som kan föranleda sådan avgift konstaterats. Det kan också erinras om att Justitieombudsmannen (JO) tar emot klagomål från allmänheten. JO kan granska myndighetsutövningen. Detta gäller t.ex. passivitetsfrågor. Regeringens nuvarande förslag till miljöbalk medför således förbättrade möjligheter att ta till vara de intressen MO var tänkt att bevaka. 4.28 Tillsyn Regeringen vill understryka att när bestämmelserna i de centrala lagarna på miljöområdet nu föreslås sammansmältas till en miljöbalk är det angeläget att tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen inte bara samordnas utan också skärps i syfte att miljöbalkens mål skall kunna nås. Tillsynen måste effektiviseras och tillsynsmyndigheterna måste, som ett led i tillsynen, med kraft verka för att överträdelser beivras, dvs. besluta om miljösanktionsavgift och verka för att straff utdöms vid överträdelser. Tillsynen utgör en avgörande länk i kedjan mål, hänsyn, tillstånd, tillsyn, omprövning, överträdelse, straff. De samlade myndighetsresurserna bör fördelas och utnyttjas på ett effektivt sätt för att fånga upp de möjligheter till rationaliseringsvinster som den samordnade lagstiftningen ger. Det är också av största vikt att säkerställa hög kompetens och högt ställda krav på rättssäkerhet och effektivitet i tillsynsarbetet, inte minst en enhetlig rättstillämpning. 4.28.1 Vad är tillsyn? Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheterna skall utöva tillsyn över verksamhet och åtgärder som omfattas av miljöbalkens regler dels genom att kontrollera efterlevnaden av balkens bestämmelser och föreskrifter, domar i ansökningsmål och beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, dels genom rådgivning, information och liknande verksamhet som skapar förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses. Det skall komma till uttryck i lagtexten att tillsynsmyndigheterna har en skyldighet att kontrollera att miljöreglerna följs och att vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse i enskilda fall och en ökad efterlevnad på sikt. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att tillsynsbegreppet skall förbehållas den myndighetsutövande verksamheten. Vidare föreslås att det därutöver skall ankomma på tillsynsmyndigheterna att genom rådgivning och andra liknande åtgärder verka för balkens efterlevnad. Remissinstanserna: Remissutfallet avseende tillsynen är delat men i huvudsak positivt. Kemikalieinspektionen t.ex., anför att det är bra att tillsynsfrågorna får ordentlig uppmärksamhet och ett eget kapitel. Flera kommuner, t.ex. Örnsköldsviks kommun, länsstyrelser, t.ex. Göteborgs och Bohusläns länsstyrelse, myndigheter t.ex. RRV, Rikspolisstyrelsen och även privata organisationer t.ex. SAF och Industriförbundet är positiva till att tillsynsbegreppet definieras i lagtexten. Länsstyrelsen i Jönköpings län ställer sig dock frågande inför utredningens sätt att definiera tillsynsbegreppet, framför allt genom att knyta det till begreppet myndighetsutövning. Länsstyrelsen anför att bl.a. väcks frågor om vilka konsekvenser den föreslagna definitionen får i förhållande till "vid myndighetsutövning" i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) och 20 kap. 1 § brottsbalken samt till de handläggningsföreskrifter som finns i förvaltningslagen för "myndighetsutövning mot enskilda". Även Statskontoret är i viss mån kritisk och anför att försöket att definiera begreppet tillsyn i lagtexten knappast bidrar till en tydligare ordning än den som råder idag. Statskontoret menar att speciellt kritisk är frågan om vilken myndighet som har rätt att utöva makt mot ett visst tillsynsobjekt. Statskontoret avslutar dock resonemanget med att kanske är det först med det kompletta regelverket – balk, förordning, föreskrifter, myndighetsinstruktioner och regleringsbrev – som uppgifterna för myndigheterna kan klargöras. Riksåklagaren understryker att tillsynsmyndigheterna måste ge utrymme för de direkta kontrolluppgifterna vid sidan av rådgivning. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet menar att det inte bör finnas något politiskt inflytande vid tillsynsutövningen, varför varken länsstyrelsen eller kommunen är lämpliga. Skälen för regeringens förslag: Miljöbalken innehåller ett stort antal bestämmelser, både allmänna hänsynsregler och särskilda regler för viss utpekad verksamhet. Många av reglerna riktar sig mot var och en som vidtar någon åtgärd som kan motverka miljöbalkens mål och syften. I vissa fall är reglerna begränsade att gälla endast för näringsverksamhet. En del bestämmelser riktar sig istället mot domstolarna och andra myndigheter. Att reglerna tillämpas och följs är av avgörande betydelse för möjligheten att nå balkens mål. För att säkerställa efterlevnaden av reglerna krävs också en väl fungerande och effektiv tillsynsverksamhet. De myndigheter som skall ansvara för balkens efterlevnad bör både genom förebyggande och kontrollerande åtgärder verka för att balkens regler följs. För att tillsynsmyndigheterna skall kunna fullgöra denna sin skyldighet måste ett effektivt regelsystem avseende tillsynen ingå bland balkens regler. Myndigheterna måste också ha tillräckliga resurser så att de kan använda sig av de möjligheter som balken ger. Vid en granskning av tillsynen över de olika lagområden som föreslås sammansmältas i miljöbalken, kan konstateras att tillsyn bedrivs av en rad olika aktörer och att tillsyn är ett vitt använt begrepp. Tillsyn kan variera från inspektions- eller kontrollbesök till verksamhet som är mer uppföljnings-, uppsikts- eller främjandeinriktad. Den som utför tillsynen kan vara en kommun, en länsstyrelse eller en central myndighet. Därutöver kallas ibland verksamhetsutövarens egen kontroll av den egna verksamheten för tillsyn. Övervägandena om att införa gemensamma tillsynsbestämmelser i miljöbalken förutsätter att begreppet tillsyn analyseras. Flertalet remissinstanser välkomnar Miljöbalksutredningens förslag om definition av tillsynsbegreppet i lagtexten. Regeringen delar utredningens bedömning av vilka uppgifter som bör ankomma på tillsynsmyndigheten. Regeringen menar dock att definitionen av tillsynsbegreppet bör omfatta alla åtgärder som tillsynsmyndigheten vidtar i syfte att uppnå en efterlevnad av miljöbalken och föreskrifter, tillståndsdomar och beslut som grundar sig på balken. Vissa av de uppgifter som ankommer på tillsynsmyndigheten utgör tveklöst myndighetsutövning. Sådan myndighetsutövning inkluderar såväl kontroll och uppsikt som åtgärder för att rättelse skall vidtas. För detta arbete krävs lämpligt utformade tillsynsbestämmelser. I tillsynsverksamheten ingår även andra uppgifter. Sådana andra uppgifter bör dock inte medföra befogenheter att ingripa med tvångsåtgärder mot enskilda personer. Exempel på sådan verksamhet är information i allmänhet och rådgivning i enskilda fall. Stödjande och främjande verksamhet är också av stor betydelse för ett framgångsrikt miljöarbete. Man kan således dela in tillsynsverksamheten i dels den myndighetsutövande verksamheten, dvs. tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken eller regler utfärdade med stöd av miljöbalken och dels tillsynsmyndigheternas andra uppgifter av förebyggande och stödjande karaktär. Tillsynsmyndigheterna har inte bara rätt, utan även en skyldighet att bedriva kontrollerande tillsyn genom myndighetsutövning med de verktyg som står till buds genom miljöbalkens regler. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att tillsynsmyndigheternas skyldighet att vidta åtgärder ytterligare måste understrykas genom stadganden i lagtext. Regeringen anser att detta tillräckligt tydligt framkommer i den av utredningen föreslagna bestämmelsen enligt vilken tillsynsmyndigheten skall kontrollera och vidta de åtgärder som behövs. Det finns ändå anledning att i miljöbalken understryka tillsynsmyndighetens skyldighet att utöva en effektiv tillsyn. För en effektiv tillsyn behövs bl.a. regler som gör det möjligt att genomdriva tillsynsmyndigheternas beslut. Exempel härpå är förelägganden vid vite och beslut om verkställande av åtgärd på den försumliges bekostnad. Regeringen bedömer att det ökar effektiviteten i tillsynen om rätten att meddela sådana beslut kan delegeras från den kommunala nämnd som ansvarar för tillsynen till en anställd vid kommunen. Något förbud mot sådan delegation enligt vad som finns i 5 § andra stycket hälsoskyddslagen bör därför inte gälla för tillsynsåtgärder enligt miljöbalken. Delegation får naturligtvis dock aldrig ske i strid mot bestämmelserna i 34 § kommunallagen. En bedömning måste således alltid ske i det enskilda fallet. Det kan inte uteslutas att vissa sådana beslut kan utgöra myndighetsutövning mot enskild av större vikt (se nämnda paragraf tredje punkten). I detta sammanhang finns skäl att ta upp det problem med vitesföreläggande som vissa remissinstanser pekat på. Landskrona kommun har tagit upp problemet att förelagt vite ofta inte döms ut. Kommunförbundet anser att det i lagtexten bör anges att ett föreläggande får innehålla att den som bedriver en verksamhet skall anpassa den eller vidta sådana åtgärder att en viss störningsnivå inte överskrids. Generella föreskrifter och individuella villkor som syftar till att begränsa negativ påverkan på människors hälsa och miljön har hittills utformats olika i olika sammanhang och enligt olika författningar. T.ex. förekommer både villkor om att vissa åtgärder skall vidtas och villkor innebärande att ett begränsningsvärde – en halt eller en mängd – inte får överskridas. Det är också vanligt att villkoren anger att påverkan skall begränsas till en viss angiven nivå. Enligt den praxis som sedan länge rått hos Koncessionsnämnden – och som också får anses accepterad av industrin – är strävan att i villkoren ange ett begränsningsvärde i stället för en teknisk åtgärd där det är lämpligt. På så sätt överlåts åt verksamhetsutövaren att själv finna den mest kostnadseffektiva lösningen för att uppfylla begränsningsvärdet. Miljöbalken är i högre grad än gällande rätt relaterad till effekter för människors hälsa och miljön. Internationellt ställs undan för undan större krav på utformningen och bedrivandet av verksamheter med miljöpåverkan. I IPPC-direktivet 96/61, artikel 9, anges att villkoren skall utformas som utsläppsbegränsningar. Gränsvärdena kan vid behov kompletteras med eller ersättas av likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder. Av fjärde punkten följer dock att gränsvärdena, parametrarna eller de tekniska åtgärderna skall bygga på bästa tillgängliga teknik utan att användningen av en specifik teknik eller teknologi föreskrivs. Mot bakgrund av den praxis som rått och med hänsyn till utvecklingen, inte minst inom EU, avseende villkorsskrivning, kan regeringen inte se att det behövs ett sådant klarläggande i lagtexten som Kommunförbundet efterlyser. Ett villkor eller ett föreläggande som anger att ett begränsningsvärde eller en störningsnivå inte får överskridas torde också som en huvudregel vara tillräckligt preciserat och klart för att det skall kunna verkställas och ligga till grund för utdömande av vite. Detsamma torde vara fallet vid vissa tekniska funktionskrav. Regeringen vill understryka behovet av att villkoren utformas så att de är entydiga och lätta att kontrollera och vid överträdelse beivra. Regeringen vill betona att när överträdelser som är straffbelagda upptäcks vid tillsynen skall tillsynsmyndigheten som ett led i tillsynen vara skyldig att anmäla misstanke om brott till polis- eller åklagarmyndigheten. Tillsynsmyndigheten skall också inom ramen för tillsynssystemet besluta om miljösanktionsavgift vid överträdelse i näringsverksamhet, se avsnitt 4.32 . Regeringen vill i detta sammanhang framhålla behovet av regelbundna och täta kontakter mellan tillsynsmyndigheterna å ena sidan och polis och åklagare å den andra. Erfarenheten är att där sådant samråd förekommit mer regelmässigt har goda resultat åstadkommits. Naturskyddsföreningen har i sitt remissvar pekat på det ringa antal brott mot miljölagstiftningen som anmäls och anfört att tillsynsmyndigheten bör vara skyldig att anmäla varje överträdelse. Myndigheten skulle då inte behöva ta ställning till frågor av betydelse för straffbarheten av överträdelsen. Naturvårdsverket anför däremot att det bör övervägas om inte tillsynsmyndigheten bör ges rätten att avstå från att göra anmälan om överträdelsen kan anses helt bagatellartad. Det bör då betonas att endast om en överträdelse är att betrakta som bagatellartad eller helt obetydlig kan det vara tillåtet för en tillsynsmyndighet att underlåta att göra åtalsanmälan. Regeringen understryker vikten av att tillsynsmyndigheten verkligen anmäler brottsmisstanke när sådan föreligger. Detta är en förutsättning för att straffbestämmelserna skall få avsedd betydelse för efterlevnaden samt att den i inledningen av detta avsnitt nämnda miljöbalkskedjan skall ha förutsättningar att fungera. Av Rikspolisstyrelsens remissyttrande framgår att det är troligt att så inte alltid skett. Regeringen bedömer att ett bättre resultatet i detta avseende kan förväntas om tillsynsmyndighetens skyldighet att anmäla misstanke om brott är obligatorisk. Som Åklagarmyndigheten i Göteborg påpekar skall misstanke om brott anmälas utan att tillsynsmyndigheten gör någon bedömning av om tillräckliga skäl för åtal finns. Den bedömningen ankommer på polis och åklagare. Frågan har behandlats av JO i beslut den 6 november 1989. JO har också understrukit vikten av att tillsynsmyndigheten gör åtalsanmälan när det föreligger en klar misstanke om att straffbar överträdelse av miljöskyddslagen har begåtts. JO anser sammanfattningsvis att utrymmet för att avstå från åtals-anmälan av den anledningen att myndigheten inte finner den subjektiva sidan av brottsrekvisitet täckt bör minimeras, och att varje objektivt sett beaktansvärd överträdelse bör underställas åklagarens bedömning. Vad JO anfört skall således gälla även vid överträdelser av miljöbalkens regler. Centrala, regionala och lokala myndigheter bör utöver den myndighetsutövande tillsynen även ges möjlighet till stödjande och främjande verksamhet som ett led i tillsynen. Sådan verksamhet är ett annat sätt att inom ramen för tillsynen skapa förutsättningar för regelefterlevnad. Den stödjande och främjande verksamheten bör som huvudregel följa ansvaret för den myndighetsutövande tillsynen. De stödjande åtgärderna kan bl.a. bestå av information och rådgivning angående gällande regler i enskilda fall eller i kampanjform. Därutöver har de centrala tillsynsmyndigheterna ett ansvar för att tillsynen bedrivs ändamålsenligt både med avseende på lokala, regionala och nationella förhållanden. De centrala tillsynsmyndigheterna skall stödja, samordna, följa upp och utvärdera den regionala och lokala tillsynen, eller, sammanfattningsvis, ge tillsynsvägledning. Det så kallade miljöstrategiarbetet med bl.a. uppföljning av långsiktiga eller övergripande miljömål tillhör också de regionala och centrala tillsynsmyndigheternas ansvarsområde. Naturligtvis är det, som Statskontoret pekat på, först när det kompletta regelsystemet med förordningar, myndighetsföreskrifter, regleringsbrev etc. föreligger som varje tillsynsmyndighets roll och uppgifter blir helt klarlagda. Ett sådant fullständigt regelverk bör därför vara klart till dess miljöbalken träder i kraft. I detta bör ingå särskild information och utbildning samt en tid därefter uppföljning och utvärdering. 4.28.2 Tillsynsmyndigheterna och deras ansvarsfördelning Regeringens förslag: Tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken och av föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av balken skall utövas av kommunala nämnder, av länsstyrelsen, Naturvårdsverket och de statliga myndigheter i övrigt som regeringen bestämmer samt generalläkaren. En tydlig ansvarsfördelning vad gäller tillsynen enligt miljöbalken på lokal, regional och central nivå skall gälla. Ansvar för tillsyn och drift av samma verksamhet skall som princip skiljas åt. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Stockholms län, Kommunförbundet och Uppsala kommun anför att fördelningen av tillsynsansvaret enligt balken bör framgå direkt av lagtexten i balken. Länsstyrelsen i Skaraborg pekar särskilt på att fördelningen av tillsynen mellan centrala och regionala myndigheter bör framgå av tillsynskapitlet. Statskontoret tillstyrker utredningens förslag beträffande tillsynsorganisationen med kommunernas och länsstyrelsernas roller. Åklagarmyndigheten i Umeå anför att för att förenkla hanteringen av tillsynsfrågorna, för att öka förutsättningarna att samla god kompetens inom det miljörättsliga området samt för att uppnå en större enhetlighet i rättstillämpningen anser åklagarmyndigheten att det bör ytterligare övervägas om tillsynen inte skall koncentreras på ett färre antal statliga myndigheter. Åklagarmyndigheten anger vidare att ett förslag skulle kunna vara att slopa den kommunala nivån och istället samla tillsynsansvaret på länsstyrelserna och på Naturvårdsverket. Länsstyrelsen i bl.a. Stockholms län, Kristianstads län och Jämtlands län anser att det är bra att utredningens förslag ger länsstyrelsen en ny och tydligare roll som regional tillsynsmyndighet inom hela balkens tillämpningsområde med ansvar för bl.a. initiativ och samordning av större tillsynskampanjer, att följa upp och utvärdera det kommunala tillsynsarbetet samt återföra erfarenheter till kommunernas miljöförvaltningar. Länsstyrelsen i Kristianstads län anser att länsstyrelsens regionala tillsyn måste markeras ännu tydligare. Länsstyrelsen i Jönköpings län anför att innehållet i länsstyrelsen tillsynsroll bör övervägas ytterligare bl.a. då det gäller frågan om vad tillsynsuppgiften innebär i förhållande till uppgiften att svara för regional miljöövervakning och samordnad recipientkontroll. Kommunförbundet och flera kommuner anser att kommunerna bör ha huvudansvar för tillsynen och att detta bör framgå direkt av balken. Flera kommuner invänder i och för sig inte mot grundprincipen att staten har huvudansvaret men anser att överlåtelse av tillsynsansvaret till kommunen skall ske. Bl.a. Landskrona kommun tillstyrker att tillsyn skall överlåtas på kommunen paketvis. Piteå kommun menar att uppdelningen i paket snarast motverkar den grundläggande principen om effektivt resursutnyttjande som skall vara vägledande för tillsynens fördelning mellan stat och kommun. Möjligheterna till delegation bör, enligt Umeå kommun, vara mer flexibel. Örnsköldsviks kommun är mot uppdelningen i paket och anför att så olika struktur råder i olika kommuner och länsstyrelser att en större frihetsgrad vore en fördel. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill erinra om att tillsynsbestämmelserna i förslaget till miljöbalk (kapitel 26) syftar till att säkerställa efterlevnaden av balkens regler för att de mål och syften som angivits i balkens inledande kapitel skall kunna uppfyllas. Regeringens bedömning är att balkens tillsynsbestämmelser inte kräver några övergångsregler. Tillsynsverksamheten bör självfallet fortsätta utan avbrott i samband med balkens ikraftträdande. Det är därför, som remissinstanserna anför, angeläget att en ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna i fråga om tillsynen är klarlagd när miljöbalken träder i kraft. I dag regleras vilka myndigheter som tilldelas tillsynsansvar antingen genom lagbestämmelser eller genom förordning, eller ibland på båda sätten. Flera myndigheter ansvarar i dag för att de lagar som föreslås inarbetas i miljöbalken efterlevs. Tillsynsansvar ankommer på både kommuner, länsstyrelser och centrala förvaltningsmyndigheter. En samordning av tillsynsbestämmelserna i en miljöbalk förutsätter att fördelningen av tillsynsansvaret sker genom särskilda förordningar utfärdade av regeringen med stöd av miljöbalken. När det gäller bestämmelser om fördelning av tillsynsansvar föreslår Miljöbalksutredningen att det skall framgå av lagtexten att tillsynen utövas av statliga myndigheter som regeringen bestämmer och kommunen i enlighet med vad regeringen förordnar. Flera remissinstanser har framfört kritik mot att det inte framgår direkt av balken vem som ansvarar för tillsynen. Regeringen bedömer att en precisering kan vara motiverad. Det bör således framgå av balkens bestämmelser att tillsynen utövas av Naturvårdsverket eller annan statlig myndighet som regeringen bestämmer, av generalläkaren, av länsstyrelsen och av kommunen i enlighet med vad regeringen bestämmer. De bör också framgå av lagtexten att kommunala nämnderna alltid skall ha den lokala tillsynen inom kommunen över sådan verksamhet där tillsynsansvaret redan idag tillkommer kommunen. Kommunerna skall också ha möjlighet att ta över den lokala tillsynen över miljöbalkens efterlevnad i övrigt med några undantag. Varje tillsynsmyndighet bör ha en egen konkret plan för hur tillsynen skall bedrivas i syfte att leva upp till miljöbalkens mål inom samtliga av de områden där myndigheten har tillsynsansvaret. För att den skall ge ett optimalt resultat bör tillsynen vara behovsstyrd. Fördelningen av resurser och kompetensbehovet skall anpassas till de särskilda miljöproblem och förhållanden som råder i varje kommun. Varje tillsynsmyndighet bör också följa upp och utvärdera sin egen tillsyn. Länsstyrelserna bör fungera samordnande och följa upp tillsynen regionalt. De centrala myndigheterna bör regelbundet följa upp tillsynen inom miljöbalkens områden och ta initiativ till mer omfattande utvärderingar av tillsynen inom olika delar av balkens tillämpningsområden. Olika synpunkter har framförts beträffande om tillsynen skall ligga på staten eller kommunen. Regeringen bedömer att tillsynen i större utsträckning än vad som förekommit tidigare bör utövas av kommunen. Det är rimligt att kommunens ansvar för miljön i den egna kommunen omfattar även rätten och skyldigheten att utöva tillsyn. En stor del av tillsynen enligt balken skall därför anförtros kommunerna. Kommunens tillsynsansvar bör fullgöras av en kommunal nämnd som säkerställer att lämplig avvägning sker och att miljöintressen ges hög prioritet. Den kommunala nämnden har också möjlighet att använda kompetens utanför den egna myndigheten. Vid tillsynen enligt miljöbalken är det, med hänsyn till den mängd olika tillsynsobjekt som förekommer, en förutsättning att kompetens vid andra kommuner utnyttjas för att möjliggöra att tillsynen även över ovanliga eller komplicerade tillsynsobjekt fullgörs på ett effektivt sätt både vad gäller kvalitet och kostnader. Statens roll i den löpande tillsynen när den utövas av kommunen, bör vara att stödja de kommunala nämnder som utövar tillsyn enligt balken eller att ingripa då tillsynen i något fall inte sköts. Regeringen anser att det är angeläget att de centrala myndigheterna i än högre grad fortsättningsvis aktivt stödjer de lokala och regionala myndigheterna och att ingripanden verkligen sker i de fall kommunen inte fullgör sitt tillsynsansvar. Dessutom bedömer regeringen det angeläget att informationsinsamlandet till och från de regionala och lokala tillsynsmyndigheterna samordnas. De centrala myndigheterna har här en viktig roll. Om en kommun gör framställning om att få överta tillsyn som annars skulle ankomma på en statlig myndighet, får tillsynen överlåtas till kommunen. Med något undantag är det tillsyn som utövas av länsstyrelsen som kan bli föremål för överlåtelse eftersom de centrala tillsynsmyndigheterna i mycket liten utsträckning sköter den operativa tillsynen. Överlåtelse av tillsynsansvaret till kommunen bör dock inte komma ifråga för verksamhet som utövas av Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Tillsynsobjekten bör delas in i olika "paket" med hänsyn till vilken kompetens och vilka resurser som behövs för utövandet av tillsynen. Om en länsstyrelse inte skulle vilja överlåta tillsynen till en kommun som gjort framställning om detta, bör länsstyrelsen vara skyldig att med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande om kommunen begär det. En länsstyrelse bör få återkalla överlåtelsen av tillsyn till en kommun. Detta bör komma ifråga dels i de fall det visar sig att kommunen inte fullgör sina tillsynsuppgifter på ett nöjaktigt sätt, dels om ändrade förhållanden, såsom organisatoriska förändringar inom kommunen, gör det olämpligt att tillsynsansvaret ligger på kommunen. Är det regeringen som har beslutat om överlåtelse efter överlämnande av ärendet, bör återkallelse av överlåtelsen inte få ske av annan än regeringen. Särskilda frågor vid tillsyn över verksamhet som bedrivs av kommunen I den kommunala tillsynen ingår idag att utöva tillsyn över verksamhet där kommunen också är driftansvarig. Stockholms kommun anför att det bör framgå av författningstexten att det skall finnas en myndighet inom kommunen som skall utöva tillsyn enligt balken. Länsstyrelserna, flera kommuner och Riksåklagaren har understrukit vikten av att ansvaret för drift och tillsyn skiljs åt inom kommunen både på nämnd och förvaltningsnivå. Detta bör enligt några remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Stockholm, komma till uttryck i lagtexten. Halmstads kommun anser det visserligen vara en självklarhet att drift och tillsyn skall skiljas åt men pekar på att praktiska organisatoriska olägenheter kan uppstå då tillsynspersonalens kompetens många gånger tas tillvara i beredningen av olika ärenden som berör miljöaspekten och som inte är av direkt myndighetskaraktär. Regeringen konstaterar först att tillsyn över den egna verksamheten inte är någon ny företeelse. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna har sedan länge haft tillsyn över kommunens renhållning, kommunens fastighetsbestånd och livsmedelshanteringen i skolor och förskolor. Flera kommuner har tillsyn enligt miljöskyddslagen över bl.a. avfallsbehandlingsanläggningar och avloppsreningsverk. Denna del av den kommunala tillsynsverksamheten kan vara problematisk i flera avseenden både principiellt och i praktiken. Det kan enligt regeringens bedömning inte anses lämpligt att ansvaret för tillsynen över en anläggning ligger på verksamhetsutövaren själv. En granskning torde alltid vinna på att den sker av någon "utomstående". I samband med att kommunallagen utformades behandlades miljö- och hälsoskyddsnämndens ställning. Då bestämdes att samma nämnd inte får vara ansvarig för drift av en verksamhet och för tillsynen av densamma. På förvaltningssidan inom kommunen finns dock inga sådana krav. Regeringen menar att kommunens interna ansvarsfördelning för drift och tillsyn bör vara av betydelse vid fråga om övertagande av tillsynspaket som innehåller kommunala anläggningar. Länsstyrelsen bör förutom att ta hänsyn till kommunallagens regler dessutom förvissa sig om att kommunens förvaltningsorganisation är lämplig, dvs. att drift- och tillsynsansvaret är skilt åt. Enligt regeringens uppfattning bör en intern kommunal förvaltningsorganisation som innebär att drift- och tillsynsansvaret ligger på samma förvaltning medföra att tillsyn för dessa anläggningar inte skall utövas av den aktuella kommunen. I dessa fall bör tillsynspaket kunna brytas upp så att kommunen får ansvaret för övrig tillsyn i paketet om förutsättningar för det föreligger. Om den kommunala organisationen förändras så att tillsynen kan påverkas bör frågan om tillsynsansvaret övervägas på nytt. 4.28.3 Närmare om fördelningen av tillsynsansvaret Regeringens bedömning: Vid miljöbalkens ikraftträdande bör alla kommuner ha ansvar för en tillsyn motsvarande den som gäller i dag enligt hälsoskyddslagen, renhållningslagen, naturvårdslagen, skötsellagen och över icke tillståndspliktiga anläggningar enligt miljöskyddslagen. Kommunerna bör dessutom som grundprincip ansvara för kemikalietillsynen över återförsäljare och yrkesmässiga användare och dessutom för viss tillsyn över tillverkare och importörer. De kommuner som har resurser och kompetens bör också ges möjlighet att ta över ytterligare tillsyn från länsstyrelsen eller annan statlig myndighet. Detta gäller främst naturvårds- och miljöskyddstillsyn liksom tillsyn över vattenverksamhet och jordbruksmark. Länsstyrelserna skall ha en regional samordnande och uppföljande roll. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Riksrevisionsverket är positiv till förslaget till fördelning av tillsynen med möjlighet för kommunerna att ta över tillsynsansvar. RRV understryker dock vikten av att myndigheterna tilldelas tillräckliga resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter. Inte bara den direkta tillsynen utan även annan verksamhet som information och rådgivning kräver resurser. Statskontoret anser att ansvarsfördelningen beträffande tillsynen måste kunna omprövas beroende på utvecklingen. SAF/Industriförbundet anser att den tillsyn som i dag utövas av länsstyrelserna överlag fungerar mycket bra och att detta inte får äventyras genom en alltför långt driven decentralisering. Lantbrukarnas riksförbund anför att förslaget rörande fördelningen av tillsyn måste präglas av en större återhållsamhet när det gäller att låta kommunerna överta tillsynsansvaret. Länsstyrelserna godtar att viss tillsyn skall överlåtas till kommunerna. Bl. a. Länsstyrelsen i Norrbottens län och Göteborgs och Bohus län tillstyrker att överlåtelse sker av "tillsynspaket". Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Gävleborgs län liksom Länsstyrelsen i Stockholms län accepterar modellen med övertagande av paket under förutsättning att alla kommuner behandlas lika oavsett om de har övertagit tillsyn tidigare eller ej. Flera av länsstyrelserna anför att paketen bör utformas utifrån hela miljöbalkens bredd. Borås kommun anför att tillsynsansvaret som huvudregel, utom för de verksamheter som utgör en statlig angelägenhet, bör ligga på kommunen för att, om det är lämpligare, kunna överlåtas till en regional tillsynsmyndighet. Karlskrona kommun kritiserar att möjligheten till ett utökat obligatoriskt kommunalt ansvar inte har tagits tillvara. Kommunen anför att vilken tillsyn som obligatoriskt skall ligga på kommunen måste klaras ut till balkens ikraftträdande. Bl.a. Sundsvall och Skövde kommun anför att mer tillsyn än vad som föreslagits bör kunna överlåtas på kommunen. Bl.a. anförs att det inte går att hävda att risken för jäv är större vid tillsyn av verksamhet på A-listan än vid tillsyn av verksamhet enligt B-listan. Umeå kommun anför att grunden för tillsynsfördelningen bör vara att tillsynen skall ske så lokalt som möjligt. Piteå kommun stöder förslaget att den redan överlåtna tillsynen skall få ligga kvar då dessa kommuner har organiserat och dimensionerat sitt tillsynsarbetet och ett återtagande skulle innebära effektivitets- och resursförluster. Skälen för regeringens förslag: Riktlinjer för fördelningen av tillsynsansvaret Remissutfallet är delat vad gäller fördelningen av tillsynsansvaret mellan stat och kommun. Regeringen anser det vara en naturlig utgångspunkt att kommunerna inom den egna kommunen ansvarar för miljön, och därmed tillsynen enligt miljöbalken, med hänsyn till de befogenheter som ligger på kommunen i övrigt i syfte att åstadkomma ett uthålligt samhälle. Viss tillsyn bör på grund av tillsynsobjektets karaktär istället utövas av länsstyrelserna. Det kan t.ex. vara fråga om miljöpåverkan inom en större region än en kommun. För att tillsyn skall kunna ske på ett tillfredsställande sätt måste tillräckliga resurser och kompetens finnas att tillgå och intressekonflikter undvikas. Regeringen föreslår att fördelningen av tillsynsansvaret vid balkens ikraftträdande som inte följer direkt av lag, utan som alltså skall ske i förordning, följer vissa grundläggande riktlinjer. Alla kommuner bör ha ansvar för en tillsyn motsvarande den som de har i dag enligt hälsoskyddslagen, renhållningslagen, naturvårdslagen, skötsellagen samt beträffande de icke tillståndspliktiga anläggningarna enligt miljöskyddslagen. Kommunerna bör ha hela ansvaret för kemikalietillsyn över användningen av kemikalier förutom för de tillståndspliktiga anläggningar där länsstyrelsen kommer att ha tillsynen enligt miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet. När det gäller fördelningen mellan länsstyrelserna och kommunerna av tillsynen av tillståndspliktiga anläggningar enligt nuvarande miljöskyddslagen bör tillsynen kunna tas över paketvis/gruppvis av kommunerna. De farhågor som framförts från vissa remissinstanser om att ett sådant system inte skulle vara tillräckligt flexibelt och att tillsynsansvaret inte skulle kunna anpassas till de särskilda förhållandena i det enskilda fallet föranleder regeringen att understryka att det bör finnas möjlighet att frångå indelningen om särskilda skäl föranleder det. Kommunens övertagande av tillsynen bör ske etappvis med utnyttjande av det förslag om överlåtelse av "tillsynspaket" som utredningen har föreslagit. En sådan utveckling ger också möjlighet att stegvis bygga upp den kompetens och de resurser som krävs för en effektiv tillsyn, och att utvärdera de erfarenheter som vinns på område efter område, vilket bör leda till det mest optimala resultatet i slutändan. Regeringen erinrar om möjligheten att för att fullgöra vissa tillsynsuppgifter använda kompetens utanför den egna myndigheten. I de fall en kommun redan vid balkens ikraftträdande har övertagit tillsynen över ett objekt bör tillsynen normalt ligga kvar på kommunen. Flera länsstyrelser har motsatt sig detta. Regeringen menar dock, i likhet med vad som framförts från vissa kommuner, att i de fall en kommun byggt upp sin tillsynsorganisation med hänsyn till vissa förutsättningar vore det en resurs- och effektivitetsförlust att ändra på förutsättningarna genom att återkalla tillsynsansvaret över ett tidigare överlåtet tillsynsobjekt. I de fall det finns objektiva skäl för att tillsynen över det aktuella objektet skall ligga på staten bör dock naturligtvis tillsynsansvaret återgå till staten. Utgångspunkten för fördelningen bör vara att erhålla en så effektiv tillsyn som möjligt med hänsyn till resurser och kompetens, såsom kunskap om miljöpåverkan och teknik, samt närheten till tillsynsobjekten. Flera remissinstanser har anfört att alla tillsynsobjekt som omfattas av balkens tillämpningsområde bör delas in i tillsynspaket. Regeringen bedömer att det finns skäl att vid utarbetandet av de förordningar i vilka tillsynsansvaret skall fördelas se på möjligheterna att låta tillsynspaketen omfatta även annan tillsyn än den som avser miljöfarlig verksamhet. Det är angeläget att länsstyrelsen ges en ny och tydligare roll i förhållande till den kommunala tillsynen. Länsstyrelsen bör ges ansvar som regional tillsynsmyndighet inom hela balkens tillämpningsområde. I en sådan regional roll bör ligga bl.a. ett ansvar att ta initiativ till och samordna större tillsynskampanjer samt att samordna tillsyn som berör flera kommuner inom länet. Ansvarsfördelningen avseende vissa tillsynsområden Försvarets anläggningar Inom försvaret finns en rad verksamheter och anläggningar som berörs av miljöbalkens regler. På t.ex. ett övningsfält förekommer en rad olika aktiviteter såsom skjutning på skjutbanor, skjutning med ammunition i terrängen, kast med handgranat, skjutning med luftvärnspjäser och med haubits, övningar med stridsvagnar m.m. Dessa aktiviteter kan vålla störningar för närboende och för miljön. En skjutbana berörs därför av både nuvarande hälsoskyddslag och miljöskyddslag. Inom försvaret finns i dag ett 100-tal övningsfält och skjutfält varav 32 är prövade enligt miljöskyddslagen och drygt 40 är under prövning. Dessutom finns inom försvaret annan miljöfarlig verksamhet såsom t.ex. mindre enskilda avlopp och olika avloppsreningsverk. Kvar i miljön finns också numera uttjänta värn och liknande anläggningar och hinder kring dessa. Tillsynen över efterlevnaden av hälsoskyddslagen, renhållningslagen, lagen om kemiska produkter, livsmedelslagen, smittskyddslagen och djurskyddslagen inom Försvarsmakten utövas nu av en särskild tjänsteman i högkvarteret, generalläkaren. I tillsynsfrågor är generalläkaren direkt underställd regeringen och inte myndighetschefen i Försvarsmakten, dvs. överbefälhavaren. Generalläkaren får även meddela interna föreskrifter. Försvarsmakten och generalläkaren föreslår att viss tillsyn av För- svarsmaktens verksamhet skall utövas av generalläkaren. Försvarets verksamhet är av sådan karaktär och nationell betydelse att det finns skäl att tillsynen utövas på central nivå och ankommer på staten. Generalläkaren utövar redan i dag tillsyn såvitt avser det militära försvaret enligt flera av de författningar som föreslås sammansmältas i miljöbalken. Regeringen anser att viktiga aspekter när det gäller att bedöma frågor om tillsyn är möjligheterna att åstadkomma rationaliseringsvinster, säkerställande av relevant kompetens och enhetlighet i rättstillämpningen. Regeringen bedömer att tillsynen enligt miljöbalken över försvarets verksamhet bör ankomma på generalläkaren. Generalläkaren likställs med myndighet i tillsynsfrågor. Hushållningen med mark- och vattenområden Naturresurslagen ger gemensamma utgångspunkter för ändrad markan- vändning vid tillståndsprövning enligt ett flertal till lagen knutna lagar som gäller användningen av mark och vatten. Naturresurslagens bestämmelser konkretiseras bl.a. i de kommunala översiktsplanerna enligt plan- och bygglagen som i sin tur skall vägas in som en viktig del av underlaget vid bl.a. prövning enligt miljöskyddslagen. Enligt naturresurslagen har de centrala myndigheterna var och en inom sitt verksamhetsområde uppsikt över hushållningen med naturresurser och Boverket har den allmänna uppsikten över hushållningen med naturresurser. På regional nivå har länsstyrelsen tillsyn över hushållningen med naturresurser och efterlevnaden av vad som föreskrivs eller beslutas vid tillåtlighetsprövning av industrianläggningar enligt naturresurslagen. Länsstyrelsen har också enligt plan- och bygglagen ansvaret för att företräda statens samlade intressen samt att bidra med underlag och råd till kommunerna. Regeringens bedömning är att den grundläggande ansvarsfördelningen vad gäller uppsikt och tillsyn över hushållningen med mark- och vattenområden bör bibehållas även efter balkens ikraftträdande. Naturvården Naturvården är en såväl statlig som kommunal angelägenhet. Naturvårdsreglerna har arbetats in i ett flertal kapitel i miljöbalken. Tillsynsansvaret över naturvårdsreglerna bör omprövas. Ansvarsfördelningen mellan länsstyrelse och kommun bör bedömas bl.a. utifrån liknande kriterier kring svårighetsgrad och miljöpåverkan som föreslås för miljöskyddet. Enligt regeringens bedömning bör kommunerna generellt ha tillsynsansvar över huvuddelen av naturvårdsreglerna som rör anmälan för samråd avseende annat än skogliga företag, vilthägn och skyltar eftersom effekterna på naturmiljön eller friluftslivet av de aktuella verksamheterna i huvudsak är lokala. Kommunen bör av samma skäl alltid ansvara för tillsyn över stängselgenombrott. Kommunerna bör även successivt ha en rätt och en skyldighet att ta hand om naturvårdstillsynen över stenbrytning och täkter. Huvuddelen av täkterna är idag anmälningspliktiga enligt miljöskyddslagen. Miljöskyddstillsynen och naturvårdstillsynen skulle på så sätt bli bättre samordnade. All tillsyn över täktverksamhet, oavsett om det gäller naturvårds- eller miljöskyddsaspekter bör följas åt. Kommunen bör kunna ta till sig denna tillsyn. Tillsynen över strandskyddet bör generellt utövas av kommunerna med hänsyn till att motsvarande tillsyn ändå fordras enligt plan- och bygglagen. Ett kommunalt tillsynsansvar kan vidare utövas oberoende av hur delegationerna av dispensbesluten har utformats. Merparten av vattenskyddsområden gäller skydd för kommunala vattentäkter. Den typ av verksamhet som regleras i vattenskyddsområden ligger i övrigt oftast under kommunal tillsyn och all tillsyn rörande vattenskyddsområden bör anförtros kommunen. Miljöskyddsområden inrättas endast när det är särskilt angeläget att vidta åtgärder för att förbättra miljötillståndet. Tillsynen i miljöskyddsområden bör med hänsyn till det ringa antalet förordnanden och problemens karaktär i huvudsak vara en statlig tillsynsuppgift. Kommunerna bör dock kunna ta över tillsynsansvaret. Tillsynen i kommunalt beslutade områdesskydd är naturligt en kommunal fråga. Tillsynen i nationalparker är däremot en statlig angelägenhet. Tillsynen över statliga naturreservat m.m. bör i huvudsak vara en statlig uppgift. Tillsynsansvar bör dock kunna ankomma på en kommun under förutsättning att höga krav ställs på kunskap och erfarenhet hos kommunerna. Ett sådant tillsynsansvar bör även förutsätta att kommunen tar ansvaret för finansiering av såväl naturvårdsförvaltningen som tillsyn över de berörda objekten. Miljöfarlig verksamhet Fördelningen av tillsynsansvaret vid balkens ikraftträdande mellan stat och kommun bör bygga på att kommunen alltid skall ha tillsyn över viss typ av miljöfarlig verksamhet. Denna tillsyn kan sägas ingå i ett "baspaket". Regeringens utgångspunkt är att alla kommuner bör ha en tillsyn motsvarande de icke tillståndspliktiga anläggningarna enligt miljöskyddslagen. Dessa tillsynsobjekt skulle då ingå i baspaketet. Tillsyn över verksamhet som bedrivs av kommunen kan dock endast ankomma på kommunen om driften och tillsynen av anläggningen ligger på olika förvaltningar. Tillsynen av övrig miljöfarlig verksamhet skall i första hand utövas av staten men kan överföras till kommunen. Verksamheterna som avses kan delas in i tre grupper eller "paket" med utgångspunkt från verksamhetens art och miljöfarlighet samt omfattning. Dessa faktorer är avgörande för vilka resurser och vilken kompetens som krävs för att en effektiv tillsyn skall kunna utövas, och är därför styrande för vem som bör ha tillsynsansvaret. Kommunens organisation är också av avgörande betydelse då drift- och tillsynsansvar alltid skall skiljas åt. Ett av dessa tillsynspaket innehåller sådan miljöfarlig verksamhet där tillsynsansvaret alltid bör ankomma på staten. Exempel på sådan verksamhet är kärnkraftverk och vissa andra anläggningar av riksintresse. Det är angeläget att en ansvarsfördelning är klar när miljöbalken träder i kraft. Länsstyrelserna bör inleda överläggningarna med kommunerna om de olika tillsynspaketen så snart riksdagen har beslutat att införa en miljöbalk. En myndighets tillsynsansvar bör i normalfallet omfatta all verksamhet som ingår i ett tillsynspaket. Föreligger särskilda skäl bör emellertid en möjlighet finnas att bryta upp ett paket så att ansvaret för olika tillsynsobjekt som ingår i paketet ankommer på olika myndigheter. Vad gäller verksamhet som har en miljöpåverkan som inte begränsar sig till den kommun där verksamheten bedrivs bör tillsynen utövas av kommunen endast om kommunen kan redovisa en särskild tillsynsplan med avseende på den regionala spridningen av föroreningar. Länsstyrelsens uppföljande roll gör sig särskilt gällande i dessa fall. I den mån tillsynsansvar redan vid balkens ikraftträdande ankommer på kommunen bör detta normalt ligga kvar på kommunen. Utgångspunkten för fördelningen bör vara att erhålla en effektiv tillsyn med hänsyn till kompetens och resurser. Vissa remissinstanser har haft synpunkter beträffande kompetenskravet. T.ex. Landskrona kommun anser att även länsstyrelsens tillsyn bör ske vid en egen enhet med såväl juridisk kompetens som miljökompetens. Besluten skall inte kunna överprövas av länsstyrelsens politiska styrelse. Vidare anför Landskrona kommun att samma kompetenskrav bör ställas när det gäller all tillsyn enligt balken, även för bastillsynen. Riksåklagaren understryker vikten av att de som utövar tillsynen har hög kompetens och att det ställs höga krav på effektivitet i tillsynsarbetet. Vägverket understryker vikten av kompetenskrav och samspel mellan kommunerna med en större möjlighet att utvidga tillsynsansvaret för kommunerna. Kommunförbundet motsätter sig att det slås fast vilken kompetens som behövs för övertagande av tillsyn. Kommunförbundet menar att varje kommun måste få bedöma kompetensbehovet utifrån de lokala förutsättningarna och behoven. Regeringen menar att kompetens-, resurs- och objektivitetskraven naturligtvis skall vara desamma oavsett om tillsynen åligger länsstyrelsen eller kommunen. För all tillsyn krävs, om den skall vara effektiv, hög kompetens men regeringen bedömer att olika tillsynsobjekt trots allt ställer olika krav. Den typ av kompetens som det erfordras tillgång till för tillsyn är bl.a.: – teknisk kunskap – kunskap om miljöeffekter på olika recipienter – kunskap och erfarenhet inom miljöjuridik. En tillsynsplan av vilken framgår hur tillsynen skall genomföras bör alltid upprättas. För den tillsyn som omfattas av tilläggspaketen bör alltså kraven på såväl kompetensnivån som resurstillgången ställas högre än vad som kan krävas avseende den tillsyn som ingår i baspaketet. Detta gäller oavsett om tillsynen fullgörs av länsstyrelsen eller kommunen. Det är av synnerlig vikt att resurstillgången redovisas genom att en tillsynsplan presenteras när det avgörs vem som skall ansvara för tillsynen. Regeringen delar Kommunförbundets syn att kompetenskravet inte skall slås fast generellt. Olika förhållanden råder på olika platser och medför också olika krav. Om länsstyrelsen inte medger ett övertagande av ett paket bör ärendet, om kommunen så önskar, överlämnas till regeringen för prövning. Eftersom det enbart gäller en lämplighetsbedömning av om länsstyrelse eller kommun bör ha tillsynsansvaret över miljöfarlig verksamhet bör regeringen, liksom vad som gäller i dag, besluta om tillsynsansvaret skall ankomma på kommunen. Överlämnande till regeringen torde ske endast i undantagsfall. Regeringen utgår i från att länsstyrelsen och kommunen i de flesta fall kommer överens om fördelningen av tillsynen av de olika paketen. Att tillsynen utövas av kommunen i stället för länsstyrelsen kan ha fördelar bl.a. med hänsyn till den geografiska närheten mellan tillsynsmyndigheten och tillsynsobjektet. Det kan också vara av betydelse för kommunen i arbetet för den lokala miljön att kunna utöva tillsyn. För att göra det möjligt för kommuner som saknar egen fullständig kompetens på ett visst område, eller andra resurser av betydelse, att ta till sig tillsynsobjekt utöver vad som ingår i baspaketet, bör kommunerna ges möjlighet att efter avtal sinsemellan uppdra åt en anställd vid en annan kommun att utföra tillsynen. Denna tanke har kommit till uttryck i regeringens proposition "Vissa ändringar av den kommunala kompetensen" (prop. 1995/96:167, bet. 1995/96:KU34, rskr. 1995/96:242). I de fall kommunen har tillsynsansvaret över ett tilläggspaket bör vissa åtgärder vara obligatoriska såsom: 1. att föra register och lämna underlag för statistik i syfte att informera de regionala och centrala myndigheterna. Möjligheterna till en god uppföljning är nödvändig för den nationella övervakningen och även med anledning av de internationella åtaganden som Sverige gjort. 2. att underrätta länsstyrelsen och de berörda centrala myndigheterna om kommunens organisation, resurser, kompetens eller liknande förändras så att miljötillsynen kan påverkas. 3. att ge länsstyrelsen information som behövs för uppföljning av tillsynen inom länet och som information i prövningsverksamheten. Det gäller bl.a. att få information från miljörapporter för verksamheter som innebär recipientpåverkan av regional betydelse samt anmälningar om ändring i verksamhet för att länsstyrelsen skall kunna bedöma om ändringen är tillståndspliktig. Även länsstyrelsen bör ge information till berörda centrala tillsynsmyndigheter och även till kommunen om bl.a. olika aktiviteter, förändringar, policy och nya kunskaper på området som kan påverka kommunens tillsyn. Möjligheten för överordnad tillsynsmyndighet att få del av uppgifter från den som utövar den direkta tillsynen är så viktig för det övergripande regionala och nationella arbetet och för att säkerställa att en effektiv tillsyn bedrivs över hela landet att regeringen bör bemyndigas att föreskriva att tillsynsmyndigheterna regelbundet skall underrätta varandra om sådana uppgifter som behövs för central eller regional uppföljning av resultaten från hälso- och miljöskyddsarbetet eller av tillståndet i miljön liksom tillsynen och resultatet av den. Regeringen föreslår att tillsynen över de miljöfarliga verksamheterna fördelas enligt följande riktlinjer. I grupp 1 bör ingå sådan tillsyn som utgör en statlig angelägenhet och inte skall kunna överlåtas till kommun, dvs. kärnkraftverk, offshore, sulfat- och sulfitmassafabriker, storflygplatser, primära järn- och stålverk, primära metallsmältverk och andra anläggningar av riks- intresse. I denna grupp bör även ingå DNA-laboratorier som enligt lagen (1994:900) och förordningen (1994:901) om genetiskt modifierade organismer har tillsynsansvaret fördelat på en rad statliga centrala myndigheter. Eftersom både innesluten användning och utsättande av sådana organismer är att betrakta som miljöfarlig verksamhet i miljöbalkens mening bör all tillsyn alltid vara statlig för att kunna samordnas. I grupp 2 bör ingå sådana verksamheter som i dag återfinns i miljöskyddsförordningens bilaga som A-verksamheter, dvs. sådan verksamhet för vilken tillstånd av Koncessionsnämnden för miljöskydd måste erhållas samt vissa mer miljöskadliga B-verksamheter, alltså sådan verksamhet för vilken tillstånd av länsstyrelsen måste erhållas. Tillgång till specialistkompetens krävs. För dessa är utgångsläget att tillsynen ligger på länsstyrelsen. Tillsynsansvaret bör överföras successivt på kommunen i takt med att tillgång till kompetens och resurser inhämtas. Det bör föreligga påvisbara nackdelar från tillsynssynpunkt för att tillsynen inte skall kunna utövas av kommunen. I grupp 3 bör ingå övriga verksamheter på B-listan. Även för dessa är utgångsläget att tillsynen ligger på länsstyrelsen, men ett successivt övertagande av kommunerna bör ske. Det finns skäl att anta att kommunerna i normalfallet inom kort tid kan skapa förutsättningar att utöva en effektiv tillsyn. Tillsynsansvaret bör ankomma på kommunen om det inte kan visas att tillsynen inte skulle utövas på fullgott sätt av kommunen. I grupp 4 bör ingå de anmälningspliktiga anläggningarna och anläggningar utanför listorna (C och U-anläggningar). Beträffande dessa bör tillsynen utövas av kommunen redan vid balkens ikraftträdande. Hälsoskydd Den direkta tillsynen på hälsoskyddsområdet som ingår i miljöbalken utövas för närvarande av kommunerna. Socialstyrelsen ger ut allmänna råd (med normer, riktvärden etc.) och annan vägledande information som stöd för den direkta tillsynen. Tillsynsverksamheten hos Socialstyrelsen består till stor del av uppföljning och utvärdering. I Socialstyrelsens ansvar för hälsoskyddsfrågor enligt miljöbalken bör ingå ett specifikt ansvar för hälsoskydd i bostäder, lokaler m.m. samt ansvar för övriga hälsoskyddsfrågor av hygienisk och medicinsk karaktär. Grundprincipen bör vara att Socialstyrelsen har ansvaret för sådana frågor som i huvudsak berör människors hälsa. Naturvårdsverket bör ha ansvar för sådana frågor som berör den yttre miljöns känslighet, naturvård och miljöskydd. Denna uppdelning innebär inget hinder för att Naturvårdsverket även i framtiden svarar för hälsoskyddsfrågor i samband med luftföroreningar i tätorter och miljöfarlig verksamhet m.m. I Socialstyrelsens hälsoskyddsansvar ingår också att svara för medicin- ska och hygieniska bedömningar som krävs i olika sammanhang i arbetet enligt miljöbalken, t.ex. i framtagandet av miljökvalitetsnormer, föreskrifter avseende t.ex. gränsvärde för radon i bostäder m.m. Socialstyrelsen kan här med sin medicinska kompetens och sin hälsoskyddskompetens ge underlag även för andra myndigheters arbete, t.ex. Naturvårdsverket och Boverket. Det är därför viktigt att de centrala myndigheterna med sina olika kompetensområden, har ett väl utvecklat samarbete i frågor som gäller skydd för människors hälsa. Boverket bör även i framtiden, genom sitt centrala ansvar för plan- och bygglagen och utifrån sin byggnadstekniska kompetens samt kompetens inom den fysiska planeringen, ha en viktigt roll inom hälsoskyddsområdet. Boverkets roll är här i första hand att verka för att byggnader och bostadsområden får sådana tekniska egenskaper att människor inte utsätts för oskäliga hälsorisker i dem. Länsstyrelsen bör ha en regional samordnande och uppföljande roll vad gäller tillsynen av att miljöbalkens regler av betydelse för människors hälsa följs. Vattenverksamhet Regeringens bedömning är att tillsyn över vattenverksamhet och vat- tenanläggningar även i fortsättningen – då stora delar av vattenlagen smälts in i miljöbalken – bör utövas av länsstyrelserna i första hand men att tillsynen i vissa fall bör kunna utövas av kommunen. Karaktären på vattenverksamheten bör vara avgörande för vilken kompetens och vilka resurser som kan krävas och vem skall utöva tillsynen. Naturvårdsverket bör utses till central tillsynsmyndighet. Fiskeriverket anför att eftersom vattenverksamhet ofta berör fiskeintressen bör Fiskeriverket ha ett centralt ansvar i dessa ärenden, lämpligen delat med Naturvårdsverket. Vad Fiskeriverket har anfört bör beaktas vid fördelningen av tillsynsansvaret. Jordbruksmark Jordbruksverket anför att tillsynen över jordbruk och jordbruksmark vanligen rör ganska enkla frågor som djurtäthet, lagring och spridning av stallgödsel, hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen och att det bör finnas så stora fördelar med kommunal tillsyn att det bör övervägas att helt lägga över tillsynen på kommunen. Även Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att tillsynen bör utövas av kommunen. LRF däremot är negativ till att tillsynen över jordbruksmark ankommer på kommunen. LRF menar att genom sin rådgivande verksamhet, som förstärks genom EU-medlemskapet, har länsstyrelsernas lantbruksenheter de bästa förutsättningarna att handha tillsynen över jordbruksmark. Regeringen anser inte att utredningens betänkande ger tillräckligt underlag för att föreslå att tillsynen över jordbruksmark som regleras i miljöbalken skall utövas av kommunen. Regeringen föreslår att tillsynen i första hand utövas av länsstyrelsen, men att den i stora delar bör kunna övertas av kommunen. Kommunen bör i de flesta fall vara väl lämpad att ta över sådan tillsyn från länsstyrelsen. Antalet tillsynsobjekt är stort och objektens miljöpåverkan kan närmast jämföras med verksamhet som är anmälningspliktig eller varken anmälnings- eller tillståndspliktig enligt miljöskyddslagen. Regeringen anser generellt att tillsynen för de områden som ingår i förslaget till miljöbalk bör samordnas i större utsträckning. Det gäller exempelvis samordningen mellan naturvårdstillsyn, miljöskyddstillsyn och kemikalietillsyn. En bättre samordning av tillsynen över jordbruksmark och över jordbruk som prövas enligt nuvarande miljöskyddslag är också önskvärt. De kommuner som har kompetens att ta över tilläggspaketen bör också i många fall ha möjligheter att ta över tillsynen över jordbruksverksamhet. Kemikalietillsyn Kemikalietillsynen kan delas upp i tillsyn över införande av kemiska produkter och varor som innehåller eller har behandlats med kemiska produkter på marknaden och tillsyn över användningen av kemikalier som kan medföra utsläpp. Den miljöinriktade kemikaliekontrollen har utvecklats långsammare än den hälsoinriktade. Detta gäller såväl egenkontrollen inom företag och andra verksamheter som hanterar kemikalier, dvs. de som bär ansvaret för att se till att användningen av kemikalier inte skadar människor eller miljö, som myndigheternas tillsyn av att företag och andra tar detta ansvar. En orsak är att det har saknats, och fortfarande saknas, grundläggande vetenskaplig kunskap om många enskilda kemiska ämnens inverkan på miljön. De senaste åren har kemikalieanvändningens inverkan på miljön fått en starkt ökad uppmärksamhet. Införandet av substitutionsprincipen i lagen om kemiska produkter har bl.a. bidragit till detta. För tillsynsmyndigheterna på central, regional och lokal nivå har detta inneburit ökade krav på att driva på företag för att få till stånd en bättre kemikaliekontroll i verksamheten. I Kemikalieinspektionens rapport 4/94, Kemikalietillsyn i leverantörsledet, konstateras att det finns behov av att utveckla formerna för och inriktningen av bl.a. tillsynen över handeln med kemikalier. Detta är särskilt viktigt inför en förväntad snabb kunskapsutveckling vad gäller kemikaliers miljöfarlighet. I rapporten konstateras också att nya detaljregler om t.ex. miljöfarlighetsklassificering och miljöfarlighetsmärkning håller på att utvecklas i internationellt samarbete och att även EU-samarbetet kommer att påverka de svenska tillsynsmyndigheterna. Regeringen konstaterar att det för närvarande finns oklarheter i ansvarsfördelningen avseende kemikalietillsynen. Regeringen föreslår att Kemikalieinspektionen, som tidigare, bör ha huvudansvar för tillsyn över tillverkare och importörer. Enligt regeringens bedömningar bör kommunerna ta ett större ansvar för kemikaliekontrollen. Regeringen anser att kommunerna som grundprincip bör utöva all tillsyn över återförsäljare och yrkesmässiga användare. Länsstyrelsen bör inte ha något generellt ansvar för kemikalietillsynen. För de tillståndspliktiga verksamheter som länsstyrelsen har ansvar för enligt miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet bör emellertid kemikalietillsynen och miljöskyddstillsynen följas åt. Länsstyrelsens roll inom kemikalietillsynen bör inriktas mot regional samordning och uppföljning av tillsynen. Regeringen bedömer att det finns skäl att närmare se på möjligheterna att längre fram, när ytterligare erfarenheter vunnits, föra över även delar av tillsynen över tillverkare, importörer och andra leverantörer från Kemikalieinspektionen till kommunerna. Vidare vill regeringen betona vikten av att samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna på kemikalieområdet ytterligare förstärks samt att vägledningen från centrala och regionala myndigheter till kommunerna förbättras. Renhållning Genom bemyndigande enligt 6 § renhållningslagen har producentansvar föreskrivits för vissa branscher. Producentansvaret syftar till att det aktuella avfallet samlas in, återanvänds, återvinns eller tas om hand på ett annat miljömässigt godtagbart sätt. För att tillgodose detta syfte åläggs producenterna att vidta olika åtgärder. Vilka åtgärder som kan komma ifråga anpassas i varje förordning till de särskilda förutsättningarna för branschen. Enligt förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper och förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar skall producenterna t.ex. underlätta för hushållen att lämna avfallet för bortforsling och informera om sortering, insamling och bortforsling av avfallet. Skyldigheten att underlätta för hushållen att lämna avfall uppfylls i praktiken på så sätt att producenterna, i regel genom de entreprenörer som producenternas materialbolag tecknat avtal med, sätter upp insamlingskärl där allmänheten kan lämna avfall som omfattas av producentansvaret. Det ankommer på kommunen att utöva tillsyn över dessa platser så att inte olägenhet för människors hälsa uppkommer. Tillsynen över produ-centansvaret i den mån det avser skyldigheten för varje producent att vidta ålagda åtgärder bör ligga på kommunen. I de fall producenten är föremål även för annan tillsyn enligt balken skall tillsynen samordnas så långt det är möjligt. Tillsynsansvaret bör dock alltid vara en kommunal angelägenhet. Det ligger ett värde i att kommunen får en helhetsbild av hur de lokala producenterna fullgör sitt producentansvar och vid behov ingriper. Vad gäller de nationella mål beträffande insamlingsgrad och återanvändnings- eller återvinningsgrad som angivits som syftet med bestämmelserna i förordningarna, ankommer det på Naturvårdsverket, i egenskap av central tillsynsmyndighet, att kontrollera att dessa nås. 4.28.4 Verksamhetsutövarnas ansvar m.m. Verksamhetsutövarna har ett lagfäst miljöansvar. Miljöarbetet bygger till stor del på att verksamhetsutövarna själva tar detta ansvar. SAF/Industriförbundet ser framför sig en utveckling där företagens satsning på frivilliga miljösystem i förlängningen leder till en förändrad roll för myndigheternas tillsynsverksamhet och anför i denna fråga följande. I takt med att systemen vinner gehör i allt bredare kretsar skapas förutsättningar för en gedigen kompetensuppbyggnad inom de organ som kommer att arbeta med tredjepartsrevideringar. Den samlade kompetensen som då kommer att finnas hos myndigheter och sådana tredjepartsorgan måste tas tillvara på ett effektivt sätt vilket sannolikt kommer att medföra förändringar i myndigheternas sätt att arbeta. Det är därför viktigt att inte låsa systemet och därmed hindra utvecklingen. Oavsett hur tillsynssystemet konstrueras och organiseras kan inte en fullständig kontroll av efterlevnaden av miljöreglerna uppnås. Än mindre kan en styrning av framtagandet av ny teknik, processer, resursutnyttjandet m.m. av betydelse för en långsiktigt hållbar utveckling ske den vägen. Myndigheterna kan, och bör, genom krav, information, rådgivning och annat stöd visserligen främja en sådan utveckling, men under alla förhållanden är det framför allt genom verksamhetsutövarnas egna åtaganden och initiativ som utvecklingen drivs framåt vad gäller möjligheter att skydda, eller till och med förbättra, miljön och människors hälsa. Ett flertal remissinstanser har understrukit vikten av detta frivilliga ansvarstagande. Däribland kan nämnas NUTEK som också anför att någon form av incitament bör ges till företag att införa miljöstyrningssystem. Frivillig miljöstyrning och miljörevision Miljöledningssystem förekommer i allt större omfattning i näringslivet. Mest kända är ISO 14001 som är ett internationellt standardiserat system och EMAS (Environmental Management and Audit Scheme) som är EU:s miljöledningssystem. EMAS har sin grund i en förordning om frivillig miljöstyrning och miljörevision, nr 1836/93 av den 29 juni 1993. Systemets syfte är att förbättra och utvärdera industrins miljöarbete och att tillhandahålla offentlig information om detta arbete. De företag som ansluter sig till systemet, vilket är frivilligt, skall utarbeta och förverkliga en miljöpolicy, ett miljöprogram och ett miljöstyrningssystem för sina anläggningar. Dessutom skall företaget genomföra en miljörevision och offentliggöra en redovisning. Förordningen omfattar i första hand industrin, men försök kan göras att tillämpa systemet även på andra sektorer som handel och distribution samt den offentliga sektorn. I propositionen till lagen om frivillig miljöstyrning och miljörevision (prop 1994/95:101) gör regeringen bedömningen att det frivilliga miljöstyrnings- och miljörevisionsarbetet inte bör ersätta tillsynsmyndigheternas arbete. Remissinstanserna delar denna uppfattning. Statskontoret, Riksrevisionsverket och Kommunförbundet framhåller dock att systemet skapar förutsättningar för samordningsvinster och effektivisering av tillsynen. Tillsynsmyndigheterna kommer alltså att ha samma ansvar som tidigare för att kontrollera företagens efterlevnad av miljöreglerna. Det kan emellertid antas att systemet medför att det kan bli enklare och billigare för tillsynsmyndigheterna att utöva tillsynen. Med hänsyn bl.a. till den korta tid systemet med den frivilliga miljöstyrningen och miljörevisionen varit i kraft, hittills har endast ett fåtal företag registrerats, kan inte ännu sägas om anslutning till systemet kan eller bör få någon betydelse för tillsynsavgifterna. 4.29 Avgifter Regeringens förslag: Bestämmelser om avgifter för prövning och tillsyn och andra avgifter enligt miljöbalken skall samlas i ett kapitel. Den som skall betala en avgift skall vara skyldig att lämna de uppgifter som behövs för att beräkna avgiften. Producentavgift skall få användas även för att täcka kostnaden för information om avfallshanteringen. Regeringens bedömning: Grunderna för en dispensavgift som skall användas i konkurrensutjämnande syfte bör utredas för att sedan kunna anges i lag. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslog dock i konkurrensutjämnande syfte att en dispensavgift införs för att utjämna en ekonomisk fördel som uppkommer genom ett beslut om dispens. Remissinstanserna: Utredningens förslag i huvuddrag tillstyrks av flera statliga myndigheter, t.ex. Naturvårdsverket, Statskontoret, Riksrevisionsverket, Länsstyrelser, t.ex. i Gävleborgs län och Göteborgs och Bohus län och kommuner, t.ex. Halmstad och Piteå. Bland annat anförs att de nya reglerna ger myndigheterna möjlighet att bygga upp den organisation som behövs. Borås kommun har dock framfört stor tveksamhet inför förslaget att bredda avgiftsfinansieringen enligt principen att förorenaren skall betala. Kommunen ifrågasätter det rimliga i att en grannes klagomål som leder till tillsyn i varje fall skall betalas av den tillsynen berör, eller att problem som samhället byggt in skall bekostas av enskilda - t.ex. radonmätningar eller bullermätningar i lyhörda hus. Vidare befaras att utsikten om intäkter kan leda till felaktiga prioriteringar av tillsynen. Lantbrukarnas riksförbund anför viss kritik och menar att lagtexten bör ge uttryck dels åt en återhållsamhet, dels åt att tillsynsmyndigheten får ta ut avgift endast för prövning och tillsyn av tillståndspliktig verksamhet. SAF/Industriförbundet betonar vikten av att avgiftssystemet i framtiden beaktar de satsningar som nu görs på miljöledningssystem och tredjepartsrevideringar. Organisationerna påpekar också att avgiftens storlek måste göras oberoende av vilken myndighet som utövar tillsynen. NUTEK föreslår att avgifterna differentieras så att de motsvarar tillsynsbehovet i det enskilda fallet. Landskrona kommun föreslår också en differentiering av bl.a. taxor för vatten och avlopp samt energi på ett sådant sätt att det ger incitament för verksamhetsutövare att minska miljöbelastningen. Kommunförbundet och ett flertal kommuner, bl.a. Piteå, Halmstad, Norrköping och Uppsala föreslår att avgift skall kunna tas ut dels för kommunens remissarbete i tillståndsärenden vid en annan myndighet, dels för att täcka hanteringskostnader för avfall även för de hushåll som fått total "sopdispens". Naturvårdsverket anför att det förhållandet att regeringen ges rätt att bestämma om avgifter torde underlätta en utveckling av nuvarande avgiftssystem på miljöområdet i riktning mot en ökad enhetlighet och konsekvens i avgiftssättningen. Verket konstaterar att en konsekvent tillämpning av principen att kostnaderna för prövning och tillsyn skall täckas genom avgifter kräver ett omfattande arbete med översyner, nya föreskrifter och periodisk uppföljning av kostnadstäckning. Naturvårdsverket är villigt att, tillsammans med bl.a. RRV, medverka i en bred översyn av principerna för och utformningen av avgifterna inom balkens område. Skälen för regeringens förslag: I de lagar som har sammansmälts i miljöbalken finns redan i dag ett antal bestämmelser om avgifter. Bestämmelserna innehåller bl.a. bemyndiganden som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att föreskriva om uttag av avgifter för myndighetens verksamhet enligt lagen. Bemyndigandena har stora likheter och är därför förhållandevis lätta att smälta in i en miljöbalk där de förs in med oförändrat sakinnehåll i förhållande till gällande rätt. Avgifterna enligt miljöbalken skall främst avse kostnaderna för prövning och tillsyn. I olika förordningar anges när avgifterna skall tas ut och hur de skall beräknas. Vattenlagen skiljer sig dock från övriga lagar. Här ges direkt i lagen detaljerade bestämmelser om två typer av avgifter, nämligen bygdeavgifter och fiskeavgifter. Det är inte bara beträffande detaljeringsgraden i lagtexten som vattenlagens avgiftsbestämmelser avviker. Avgifterna i sig saknar motsvarighet i övriga lagar. Särskilda bestämmelser behövs därför för bygdeavgifter och fiskeavgifter. Regeringen föreslår att det i miljöbalken införs ett kapitel om avgifter. Kapitlet kommer att innehålla bemyndiganden för regeringen och kommuner att pröva och besluta om avgifter i föreskrifter. De synnerligen detaljerade bestämmelserna om bygdeavgifter och fiskeavgifter bör inte inarbetas utan i stället placeras i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. För att balkens kapitel skall ge en fullständig bild av avgifterna bör en hänvisning ske till denna lag. Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 uppdragit till Naturvårdsverket att efter samråd med bl.a. Riksrevisionsverket ta fram förslag till hur avgifter enligt hela miljöbalken bör utformas och sättas. Uppdraget som har gjorts i samråd med Kemikalieinspektionen har redovisats i oktober 1997 i rapporten 4790, Avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, samt i Kemikalieinspektionens slutredovisning av uppdrag angående avgifter enligt miljöbalken dnr 221-523-97 och 221-705-97. I uppdraget ingick också att lämna förslag på hur statens kostnader för en prövning och tillsyn av täktverksamheten bör finansieras, samt hur eventuella avgifter bör tas ut, redovisas och användas. Dessutom har särskilt behandlats tillsynsproblemen i de nordliga länen och kommunernas roll. Kommunförbundet anser att kommunernas verksamhet bör avgiftsfinanseras med full kostnadstäckning. De bestämmelser som föreslås överensstämmer i princip med de bestämmelser som finns redan i dag i de olika författningarna. Med miljöbalken kommer det att bli möjligt för kommunerna att föreskriva mer enhetliga taxor för exempelvis tillsyn än vad som är möjligt i dag. Enligt 17 a § renhållningslagen får för närvarande en avgift tas ut för bortforsling och bortskaffande genom en kommuns försorg av avfall där producentansvar gäller. När en producent på detta sätt åläggs ett ekonomiskt, men inte fysiskt, producentansvar får kommunen ofta kostnader även för information till hushållen exempelvis om var avfallet från varorna skall lämnas. Enligt regeringens bedömning bör motsvarande bestämmelse tas in i miljöbalken. Närmare bestämmelser om avgifter kommer liksom i dag att prövas och beslutas av regeringen i förordningsform. Detta förordningsarbete bör således bygga vidare på dagens ordning. Naturvårdsverkets och Kemikalieinspektionens förslag har överlämnats till Miljöbalksutredningen för överväganden. Utredningens förslag skall läggas fram i sådan tid att förslaget kan remissbehandlas och beredas på vanligt sätt och förordningarna kan träda i kraft samtidigt med balken. Regeringen vill understryka vikten av att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån avgiftsfinansieras. Tillsynen över hela miljöbalkens område bör som idag som huvudprincip vara avgiftsfinansierad. Regeringen bedömer inte att det finns skäl att, i enlighet med vad LRF anfört, begränsa avgiftsmöjligheten till tillståndspliktig verksamhet. Så långt det är möjligt bör samma principer gälla för finansiering av tillsynen enligt hela miljöbalken. En tillsynsmyndighet bör således få ta ut avgift för tillsyn av olika objekt på ett enhetligt sätt oavsett om tillsynen avser miljöfarlig verksamhet, kemikalieanvänding eller annat som regleras av balkens bestämmelser. Så som Naturvårdsverket påpekat förutsätter detta ett omfattande arbete och en fortlöpande uppföljning. Utgångspunkten bör vara att avgifterna skall täcka en myndighets kostnader för verksamhet enligt miljöbalken, främst prövningen och tillsynen (självkostnadsprincipen). Något överskott skall däremot inte uppkomma. När det gäller frågan vilka kostnader som avgifterna kan täcka måste den gränsdragning mellan avgift och skatt som görs i regeringsformen beaktas. En ingående redovisning av rättsläget beträffande denna fråga lämnas i författningskommentaren till 27 kap. 1 §. Om en pålaga skall anses utgöra skatt saknas möjlighet för riksdagen att delegera beslutanderätten. Gränsen mellan avgift och skatt sätter t.ex. i praktiken en gräns för vad som kan anses vara sådana tillsynsuppgifter som kan avgiftsfinansieras. För att ett beslut om att ta ut en avgift skall kunna verkställas, dvs. för att utmätning skall kunna ske, krävs att beslutet är en exekutionstitel. Såvitt avser förvaltningsmyndigheters beslut måste det enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken anges i en särskild föreskrift att verkställighet får ske. Sådana föreskrifter bör självfallet finnas i de förordningar som anger att avgifter får tas ut. Det bör också kunna föreskrivas att verkställighet får ske även om beslutet överklagas. Den av utredningen föreslagna dispensavgiften är så konstruerad att den genom en särskild avgift skall utjämna de eventuella konkurrensfördelar som en dispens kan medföra för den som kommer i åtnjutande av dispensen. Från miljösynpunkt talar starka skäl för att ha en sådan dispensavgift. Samtidigt kan en sådan avgift inte anses utgöra en avgift i dess sedvanliga betydelse. Enligt regeringens bedömning bör mot bakgrund av att rättsläget inte är helt klart en dispensavgift inte regleras på det övergripande sätt genom delegering till regeringen som utredningen föreslagit. En konstruktion med dispensavgifter bör i stället för framtiden utformas så att grunderna för avgiftsuttaget lagregleras på ett tydligare sätt. För närvarande finns dock inte ett tillräckligt underlag för att föreslå en sådan reglering. Det är emellertid regeringens avsikt att låta utreda denna fråga. 4.30 Tillträde Regeringens förslag: Myndigheterna skall ha rätt till tillträde till bl.a. annans mark i den mån det behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt balken. Även privatpersoner skall kunna begära beslut om rätt till tillträde till annans fastighet om det behövs för att uppfylla miljöbalkens krav. Ersättning skall utgå för skada och intrång. Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Justitieombudsmannen har anfört att det i den praktiska verksamheten förekommer att fastighetsägare upplever det som kränkande att ett i och för sig lagligt tillträde sker utan föregående samråd. Justitieombudsmannen menar att saken bör regleras i balken eller i förordning. Även Lantbrukarnas riksförbund understryker vikten av att ägare och andra innehavare av marken i god tid innan ett förestående tillträde underrättas. Förbundet menar att rätten att yttra sig är av sådan betydelse att underrättelseskyldigheten bör regleras i en lagbestämmelse. Kronofogdemyndigheten i Stockholm konstaterar att de i kapitlet upptagna bestämmelserna i huvudsak motsvarar de bestämmelser på området som gäller idag. Kronofogdemyndigheten konstaterar vidare att det i vissa av de lagar som sammansmälts i miljöbalken (t.ex. lagen om kemiska produkter) finns bestämmelser om polisbiträde vid tvångsvis tillträde medan det i andra av dessa lagar (t.ex. miljöskyddslagen) finns föreskrifter om att kronofogdemyndigheten kan meddela särskild handräckning. Kronofogdemyndigheten anför att tvångsvis tillträde till en annans fastighet m.m. ofta bedöms som en så ingripande åtgärd för den enskilde att lagen föreskriver att det berättigade i åtgärden bör prövas av en rättsvårdande myndighet. Kronofogdemyndigheten pekar på den stora erfarenhet som myndigheten har av att med tvång genomföra tillträden utan att onödig olägenhet uppstår och på att bestämmelserna i utsökningsbalken och utsökningsförordningen ger praktisk möjlighet att genomföra tvångstillträde. Kronofogdemyndigheten föreslår därför att det bör övervägas om det inte i kapitlet bör införas en bestämmelse om att kronofogden får meddela särskild handräckning i tillträdesfall. Lunds universitet har anfört att i vart fall där tillträdesrätten innebär att någon får ta annans mark i anspråk för en längre tid, den nya regeln i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen aktualiseras. Enligt denna tillåts sådana tvångsingrepp endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Enligt universitetets uppfattning skulle således ett tillträde som enbart utförs i enskilt intresse strida mot grundlag. Att en viss motsvarighet finns i gällande rätt anser universitetet inte vara skäl att bortse från regeringsformens stadgande. Universitetet föreslår att i kapitlet införs en gemensam regel som innebär att tvångsingrepp hindras i andra fall än grundlagen tillåter. Åklagarmyndigheten i Västerås har anfört att åklagaren ofta, när en misstänkt miljööverträdelse anmäls, har ett behov av att genom besök på platsen för händelsen skaffa sig kännedom om förhållandena. För detta krävs att husrannsakan får ske, dvs. att det föreligger skälig misstanke om brott. Åklagarmyndigheten menar att det, med tanke på att ett inledande platsbesök många gånger är av central betydelse för den fortsatta handläggningen av en miljöbrottsutredning, borde övervägas om åklagaren bör ges möjlighet att förfara på annat sätt än att göra husrannsakan. Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar att tillämpningen av miljöbalkens regler i vissa fall kan förutsätta rätt till tillträde till annans mark. Sådant tillträde kan bli aktuellt vid myndighetsutövning, främst vid utövande av tillsyn, men kan också vara nödvändigt för att den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som omfattas av balkens tillämpningsområde skall kunna utföra de undersökningar eller vidta de skyddsåtgärder som krävs. Skyldighet att utföra kompensationsåtgärder eller efterbehandling kan också förutsätta tillträde till annans mark. Det kan förutses att tillträde för verksamhetsutövare till annans mark eller anläggning kan komma ifråga bl.a. i de fall då gemensamma villkor enligt 16 kap 8 § har meddelats. En tillsynsmyndighet kan behöva tillträde även till byggnader eller transportmedel för att fullgöra sina uppgifter. Tillträdet skall alltid verkställas så att minsta möjliga skada eller olägenhet orsakas. Innehavaren av den fastighet eller anläggning där tillträdet sker har rätt till ersättning för skada och intrång med anledning av tillträdet. I första hand skall åtgärder på annans mark eller anläggning ske efter överenskommelse med ägare och andra innehavare av marken eller anläggningen. Innan en prövningsmyndighet meddelar villkor för tillstånd till verksamhet som förutsätter tillträde till annans fastighet eller anläggning skall den som berörs av tillträdet beredas tillfälle att yttra sig. Detta följer av prövningsreglerna i ansökningsmål och ärenden. Enligt regeringens mening bör, i enlighet med vad Kronofogdemyndigheten i Stockholm påpekat, enskildas rätt till tvångsvis tillträde alltid prövas av en myndighet innan tillträdet verkställs. Beträffande de farhågor som Lunds universitet har framfört hänvisas till de bedömningar som regeringen anför under avsnitt 4.16. under rubriken "Tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m." Beslut om att tillträde får ske, och närmare reglering av denna rätt i det enskilda fallet vad avser t.ex. begränsningar i tid och rum för tillträdet, kan lämpligen meddelas av länsstyrelsen. När en myndighet prövar om tvångsvis tillträde skall få ske, skall ägare och andra rättsinnehavare beredas tillfälle att yttra sig. Detta gäller både vid den ursprungliga tillståndsprövningen och vid länsstyrelsens prövning av själva verkställighetsfrågan. Vad Justitieombudsmannen och Lantbrukarnas Riksförbund har framfört bör vara tillgodosett genom dessa förfaranderegler. Vad gäller bostäder bedömer regeringen att det, med hänsyn till den personliga integriteten, finns skäl att inskränka rätten till tillträde. Tvångstillträde till bostäder bör endast kunna komma ifråga när det behövs för att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Det skulle kunna hävdas att det naturliga vore att - i likhet med vad som gäller i dag - föreskriva att endast tillsynsmyndigheterna skall ha rätt till biträde av polismyndigheten och att enskilda skall vara hänvisade till kronofogdemyndigheten för verkställighet. I så fall borde, som Kronofogdemyndigheten i Stockholm har framfört, regler om särskild handräckning övervägas. Regeringen anser emellertid, i likhet med Miljöbalksutredningen, att övervägande skäl talar för att även enskilda bör ha rätt till biträde av polismyndighet. Att enskildas rätt att utnyttja tillträdesrätten alltid skall prövas av länsstyrelsen bör säkerställa att tillträde endast sker när det är nödvändigt och på ett sådant sätt att minsta skada och olägenhet uppkommer. Samma regler för verkställighet bör gälla oavsett vem som har rätt till tillträde. I den mån det behövs, skall polismyndigheten biträda för att tillträdet skall kunna verkställas. Vad gäller Åklagarmyndighetens i Västerås synpunkt konstaterar regeringen att tillsynsmyndigheten bör kunna göra de iakttagelser och undersökningar som behövs i det inledande skedet av en utredning om en misstänkt överträdelse. Regeringen gör bedömningen att vad gäller åklagarens utredning av brottsmisstanke finns inte skäl för särbehandling av brott som omfattas av miljöbalken. Åklagaren bör inte få större befogenheter än vad som följer av rättegångsbalkens regler avseende förundersökning och husrannsakan. 4.31 Straff och förverkande 4.31.1 Straffbestämmelser i miljöbalken och brottsbalken Regeringens förslag: Straffbestämmelserna på miljörättens område skall skärpas och samlas i miljöbalken. Utredningens förslag: Straffbestämmelserna skall fördelas mellan brottsbalken och miljöbalken. Fördelningen skall ske så att de brott som i dag står i brottsbalken får stå kvar där medan de övriga, med specialrättslig anknytning, samlas i ett kapitel i miljöbalken. Av systematiska skäl och då det klart bör framgå hur allvarligt samhället ser på ifrågavarande brottslighet bör bestämmelser om miljöbrott även i fortsättningen finnas kvar i brottsbalken. Remissinstanserna: Riksåklagaren föreslår, med instämmande från åklagarmyndigheten i Göteborg, att brottsbalkens bestämmelser om miljöbrott samt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg skall tas in i miljöbalken. Enligt Riksåklagaren kan det möjligen medföra samordningsproblem med andra bestämmelser i brottsbalkens 13 kap. att ta in miljöbrott i miljöbalken. En överföring skulle dock göra det lättare att överblicka regelsystemet. Tillsynsmyndigheter har ibland en tendens att förbise miljöbestämmelserna i brottsbalken. Argumentet att bestämmelserna symbolvärde är större om de finns i brottsbalken faller med hänsyn till att den föreslagna miljöbalken får samma dignitet som brottsbalken. Också Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, åklagarmyndigheten i Sundsvall, Brottsförebyggande rådet, Uppsala universitet och Stockholms kommun anser att miljöbrotten i brottsbalken bör överflyttas till miljöbalken. Brottsförebyggande rådet anser därvid att ett systemfel föreligger eftersom de rättsvårdande myndigheterna har svår att se kopplingen mellan brottsbalken och den specialstraffrättsliga lagstiftningen. Myndigheterna tenderar å ena sidan att felaktigt kräva att skador skall ha inträffat för att brott mot miljöskyddslagen skall föreligga. Å andra sidan tenderar myndigheterna att uppfatta brottsbalkens miljöbrott som fristående från yrkesmässigt bedriven miljöfarlig verksamhet. Slutligen har enligt Brottsförebyggande rådet den ena balken inte lägre dignitet än den andra balken. Åklagarmyndigheterna i Stockholm respektive Malmö anser att miljöbrotten kan stå kvar i brottsbalken. Kustbevakningen föreslår att bestämmelser om förbud mot utsläpp av olja i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg samt brott mot föreskrifter till skydd för miljön vid sjötransport av farligt gods tas in i miljöbalken. Rikspolisstyrelsen anser att straffbestämmelser som rör centrala och samhällsviktiga områden bör samlas i brottsbalken. Miljöbrotten bör därför föras till brottsbalken, eventuellt i ett nytt kapitel med rubriken miljöbrott. Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt för regeringens förslag till miljöbalk är att samla och effektivisera de skilda straffbestämmelser som i dag finns i olika miljölagar till balken och där ingå som en viktig länk i den s.k. miljöbalkskedjan, jfr. avsnitt 4.28. I detta avsnitt behandlas denna fråga. Nästan alla de lagar som samordnas och skall ingå i miljöbalken innehåller ansvarsbestämmelser. Dessa ansvarsbestämmelser är s.k. blankettstraffbud, vilka inte innehåller någon fullständig brottsbeskrivning och i regel inte heller någon brottsbeteckning, utan endast uttalar att den som överträder vissa i andra lagrum angivna påbud eller förbud m.m. skall dömas till i straffbudet angivet straff. Straffbuden innehåller således många hänvisningar till de materiella stadgandena. Detta gör det svårt att få en klar bild av vad som är kriminaliserat inom miljörätten. Till detta kommer att det finns straffbestämmelser inom miljörättens område i andra lagar och brott med miljörättslig anknytning i brottsbalken. Sålunda innehåller 13 kap. brottsbalken regler om bl.a. miljöbrott och vållande till miljöstörning. Regeringen konstaterar att miljöbrott och vållande till miljöstörning är brott som är centrala i miljösammanhang. Som Riksåklagaren och Brottsförebyggande rådet anfört kan tillsynsmyndigheter och andra myndigheter lätt förbise bestämmelser som är splittrade på olika lagar. Starka skäl talar således för att brottsbalkens miljöbrott och vållande till miljöstörning bör sammanföras med övriga straffbestämmelser i miljörätten. Att samla miljöstraffrätten på ett ställe kan ske antingen genom att bestämmelserna, som Riksåklagaren, Brottsförebyggande rådet m.fl. föreslår, arbetas in i miljöbalken eller genom att bestämmelserna, som Rikspolisstyrelsen föreslår, tas in i brottsbalken. Utredningen och Rikspolisstyrelsen bygger sitt ställningstagande på att symbolvärdet är större om brotten står i brottsbalken. Regeringen är dock närmast benägen att liksom Riksåklagaren och Brottsförebyggande rådet inta den ståndpunkten att miljöbalken kommer att ha motsvarande dignitet som brottsbalken. Det är inte heller ovanligt att allvarliga brott regleras utanför brottsbalken. Exempel på detta är skattebrott och narkotikabrott. Det avgörande för var de aktuella brotten bör placeras är istället vilka sakliga skäl som talar för den ena eller andra lösningen från bl.a. effektivitetssynpunkt. Några av de brott det är fråga om är blankettstraffbud. Straffbuden får sitt innehåll genom miljöbalkens materiella bestämmelser. Om dessa straffbud skulle tas in i brottsbalken, skulle sambandet mellan dem och miljöbalkens materiella bestämmelser framstå som mindre klart. Deras karaktär av blankettstraffbud stämmer inte heller med systematiken och utformningen av brotten i brottsbalken. Arbetas i stället brotten med miljörättslig anknytning in i miljöbalken så kommer deras centrala betydelse i miljösammanhang att framstå klart och tydligt. Myndigheternas verksamhet kommer att underlättas. Vidare blir inte bara miljöstraffrättens utan också miljörättens hela regelsystem mera sammanhållet och lättare att överblicka om straffbestämmelserna integreras i just miljöbalken och som en länk i miljöbalkskedjan. Regeringen föreslår således att miljöbrotten i brottsbalken och de specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljörättens område skall samlas i ett kapitel i miljöbalken. Brotten kommenteras närmare i författningskommentaren 29 kap. Skälen för att straffskärpningar skall ske utvecklas i avsnitt 4.31.4. Angående förslaget från bl.a. Riksåklagaren rörande föroreningar från fartyg kan nämnas att regeringen har beslutat om en utredning som skall utvärdera gällande regler för ingripanden när oljeutsläpp till sjöss skett samt göra en översyn av de författningar som finns på området, se kommittédirektiv (dir. 1996:82). Utredningen skall föreslå åtgärder för att effektivisera det rättsliga beivrandet av oljeutsläpp till sjöss. Uppdraget skall redovisas den 31 december 1997. Enligt regeringens mening bör resultatet av denna utredning avvaktas innan några ändringar rörande dessa frågor görs i miljöbalkens regler avseende den här aktuella frågan. 4.31.2 Brottsbeskrivningar och brottsbenämningar i miljöbalken Regeringens förslag: Straffbestämmelserna i miljöbalken skall så långt möjligt utformas med fullständiga brottsbeskrivningar och egna brottsbenämningar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Riksåklagaren och åklagarmyndigheten i Malmö anför att lagstiftningstekniken med blankettstraffbud har medfört tillämpningssvårigheter. Straffbestämmelserna anknyter i stor utsträckning till föreskrifter eller beslut innehållande villkor eller förbud. Det är viktigt att det går att fastställa om överträdelser av villkor skett. Åklagarmyndigheten i Sundsvall, Brottsförebyggande rådet och Uppsala universitet anser att blankettstraffbuden är otydliga och svåröverskådliga. Annan lagstiftningsteknik bör övervägas. Statsåklagarmyndigheten för speciella mål pekar på svårigheterna med att fastställa om villkorsöverträdelse skett. Skälen för regeringens förslag: Vid en genomgång av de specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljöområdet kan det i systematiskt hänseende urskiljas vissa grundtyper av bestämmelser. I flera författningar finns sålunda bestämmelser som stadgar straff för underlåtenhet att iaktta förprövnings- eller anmälningsplikt. Så är fallet i miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter, naturresurslagen, naturvårdslagen och hälsoskyddslagen. Många straffbud föreskriver straff för den som åsidosätter av regeringen eller myndigheter meddelade särskilda bestämmelser eller föreskrifter. Som exempel på detta kan nämnas de nämnda lagarna, med undantag av naturresurslagen, samt därutöver skogsvårdslagen, lagen om svavelhaltigt bränsle samt lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. I flera fall stadgas också straff för den som bryter mot villkor i tillstånds- eller dispensbeslut. Exempel är miljöskyddslagen, naturresurslagen, naturvårdslagen och vattenlagen, dumpningslagen, lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark samt skogsvårdslagen. Bestämmelser om brott mot direkt i lag stadgade förbud finns i ett något färre antal författningar. Detsamma gäller bestämmelser som stadgar straff för underlåtenhet att iaktta direkt i lag föreskriven skyldighet. Av författningar som exemplifierar den förra kategorin kan nämnas renhållningslagen, naturvårdslagen och skogsvårdslagen. Den senare gruppen kan exemplifieras med lagen om kemiska produkter och naturvårdslagen. I ett mindre antal författningar föreskrivs att det är straffbart att lämna oriktiga uppgifter i frågor om tillstånd och tillsyn. Detta gäller enligt bl.a. miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter. Den systematik som således finns redan i dagens miljöstraffrätt bör kunna utvecklas och renodlas i miljöbalken. En förebild står i viss mån att finna i skattebrottslagen. Denna sanktionerar överträdelser av ett stort antal skattelagar. Överträdelserna har i skattebrottslagen indelats i ett begränsat antal olika kategorier, var och en med sin brottsbeskrivning och sin brottsbeteckning. Så bör i så stor utsträckning som möjligt också ske i miljöbalken. Regeringen har eftersträvat att samtliga straffbestämmelser skulle få egna brottsbeskrivningar och brottsbenämningar. Det har dock visat sig svårt att åstadkomma tillräckligt tydliga brottsbeskrivningar för de fall någon överträder förbud och föreskrifter. De förslag till brottsbeskrivningar i dessa fall som har lagts fram har visat sig vara för vida och inte tillräckligt skarpt avgränsade. Detta kan enligt regeringens bedömning främst av legalitets- och rättssäkerhetsskäl inte godtas. Regeringen anser därför, trots remisskritiken, att det inte finns tillräckligt underlag för att nu använda någon annan lagstiftningsteknik än den nuvarande med hänvisningar till de materiella bestämmelserna i dessa fall. Dessa hänvisningar bör vara så lättlästa som möjligt. Bestämmelserna i vilka direkta hänvisningar görs kan inte få egna brottsbenämningar. Regeringen föreslår däremot brottsbeskrivningar och egna brottsbeteckningar beträffande följande brott. – Den första gruppen är de som har sitt ursprung i brottsbalken. De bör kunna behålla brottsbeteckningarna, "Miljöbrott" och "Vållande till miljöstörning". – Brottsbeteckningen "Miljöfarlig kemikaliehantering" bör användas i straffbestämmelsen i miljöbalken som motsvarar sanktioneringen av den försiktighetsmåttsprincip som idag finns i 5 § första stycket första meningen lagen (1985:426) om kemiska produkter. – En annan brottsbeteckning är "Otillåten miljöverksamhet" som bör gälla situationer när någon har vidtagit en åtgärd som kan befaras påverka miljön utan att vare sig ha erforderligt tillstånd eller medgivande eller ha gjort sådan anmälan som krävs. Det skall också vara fråga om Otillåten miljöverksamhet om någon bryter mot villkor som meddelats i samband med tillstånd, godkännande, dispens eller vid omprövning av tillstånd eller villkor. – Ytterligare en brottsbeteckning som bör komma till användning är "Försvårande av miljökontroll" som bör avse brott mot sanningsplikt och informationsskyldighet. Det gäller gärningar som innebär underlåtenhet att fullgöra upplysningsplikt eller lämnande av oriktiga uppgifter, när underlåtenheten eller osanningen kan påverka tillståndsprövning eller tillsynsmyndighets beslut. – Vidare bör brottsbeteckningen "Bristfällig miljöinformation" avse överträdelser av föreskrifter om uppgifts- och informationsskyldighet. Ansvar bör inträda när uppgiften skall lämnas i en handling, exempelvis i en bruksanvisning, eller i märkningen av en kemisk produkt. Den uppgift som utelämnas eller är oriktig bör avse ett förhållande som är av betydelse för bedömningen av risker för hälsan eller miljön eller en hållbar hushållning med mark och vatten eller material. – Slutligen bör brottsbeteckningen "Nedskräpning" i balken ges karaktären av en särskild ansvarsregel. Brottsbeskrivningarnas närmare utformning behandlas i författningskommentaren. Vad angår frågan om problemet med otydliga villkor så kan detta komma att avhjälpas genom att regeringen föreslår att det skall inrättas regionala miljödomstolar, se avsnitt 4.22. De regionala miljödomstolarna skall i sin verksamhet beakta att villkor utformas så att de kan utgöra grund för att konstatera om en överträdelse begåtts och i så fall också kan ligga till grund för påföljder enligt miljöbalkens sanktionssystem. 4.31.3 Kemikaliehantering och sanktioner Regeringens förslag: Den som vid kemikaliehantering med uppsåt eller av grov oaktsamhet underlåter att vidta skyddsåtgärder, produktval eller andra försiktighetsmått som behövs på grund av produkten eller varans inneboende egenskaper för att hindra eller motverka skador på människor eller i miljön skall dömas för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst två år. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Dock ansåg utredningen att produktvalsprincipen inte i något fall skulle vara straffbelagd. Remissinstanserna: Riksåklagaren, Åklagarmyndigheterna i Stockholm, Malmö och Linköping, Koncessionsnämnden för miljöskydd samt länsstyrelsen Värmland, Uddevalla kommun, Landskrona kommun, Skövde kommun och Göteborg kommunalförbund anser att det bör övervägas om inte är tillräckligt med normal oaktsamhet för straffansvar även för brottet Miljöfarlig kemikaliehantering. Statsåklagarmyndigheten för speciella mål anser att det bör krävas grov oaktsamhet eller uppsåt även för brotten otillåten miljöverksamhet och försvårande av miljökontroll. Länsstyrelsen i Malmöhus län och Landskrona kommun anser att det bör införas en generell straffsanktionering av kraven på att vidta skyddsåtgärder och försiktighetsmått. Brottsförebyggande rådet och Uppsala universitet anser att produktvalsprincipen bör vara straffsanktionerad ifråga om yrkesmässig hantering. Landskrona och Skövde kommuner anser att produktvalsprincipen bör vara straffsanktionerad. Skälen för regeringens förslag: Miljöbalkens allmänna hänsynsregler kan direkt läggas till grund för beslut av tillsynsmyndigheter att utfärda förelägganden om försiktighetsmått och förbud. De skall också beaktas vid tillståndsgivning av domstolar och andra myndigheter i syfte att bidra till uppfyllelsen av miljöbalkens mål. På grund av deras mera oprecisa innehåll är det dock inte lämpligt att generellt göra dem till föremål för direkt straffsanktionering. När det gäller bl.a. miljöfarlig verksamhet så tillståndsprövas den i stor omfattning. Har den inte tillståndsprövats eller bryter någon mot tillståndsvillkor så kan tillsynsmyndigheterna förelägga (ev. vid vite) om försiktighetsmått eller förbud eller förordna om rättelse. Den som bryter mot tillstånd, villkor eller tillsynsmyndighets påbud kan straffas. När det gäller kemikaliehantering förekommer det normalt inte någon tillståndsgivning eller att tillsynsmyndigheten meddelat något föreläggande om försiktighetsmått eller förbud. Det är dock av stor vikt att försiktighetsmått vidtas av verksamhetsutövaren vid kemikaliehantering. Direkt straffsanktionering bör därför ske. För att kriminaliseringen inte skall sträcka sig alltför långt bör den i likhet med i gällande rätt begränsas av att det på den subjektiva sidan skall vara fråga om uppsåt eller grov oaktsamhet. Vidare har i gällande rätt straffbeläggningen av regeln om att försiktighetsmått skall vidtas (5 § 1 stycket 1 p. LKP) i kemikaliehanteringen vunnit stadga i rättstillämpningen. Det finns enligt Brottsförebyggande rådet flera domar som rör principen och det finns dessutom ett refererat hovrättsavgörande, RH 1992:73, där ett företag som eldat med PCB-bemängd spillolja har dömts till företagsböter på 150 000 kr. Det finns också i annan modern lagstiftning, som avser att skydda medborgarna från viss farlig verksamhet, regler som kriminaliserar mer allmänt hållna aktsamhetsregler, se exempelvis 7 och 21 §§ lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt 6 och 35 §§ strålskyddslagen (1988:220). Regeringen föreslår således att brottet miljöfarlig kemikaliehantering införs. Den som således med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara som innehåller eller behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått som behövs på grund av produkten eller varans inneboende egenskaper för att hindra eller motverka skador på människor eller i miljön skall dömas för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högt två år. 4.31.4 Straffskalor, åtal och preskription Regeringens förslag: Straffen för överträdelser på miljöområdet skall skärpas. Straffskalan för brott skall för de flesta fallen sträcka sig från böter till fängelse i högst två år. För miljöbrott motsvarande det som i dag finns i brottsbalken skall liksom i dag finnas en straffskala för grovt brott. Straffet skall vara fängelse lägst sex månader och högst sex år. För bristfällig miljöinformation och för nedskräpning skall det hösta straffet vara fängelse i ett år. När det gäller överträdelser av balkens bestämmelser eller av bestämmelser som har meddelats med stöd av balken, som är mindre allvarliga, skall maximistraffet stanna på fängelse i högst sex månader. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Riksåklagaren tillstyrker att straffskalan för överträdelser av balkens bestämmelser för de flesta fallen skall sträcka sig från böter till fängelse i högst två år. En översyn bör ske av bestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning i brottsbalken eftersom det är svårt att uppfylla kraven på att det skall styrkas att miljöföroreningen inte är av ringa betydelse eller att den förorsakat betydande olägenhet, att förfarandet inte är allmänt vedertaget och slutligen att gärningen inte är försvarlig. I dag ogillas åtal i ett inte obetydligt antal fall på den grunden att gärningen bedöms som ringa. I förslaget saknas dock närmare vägledning om gränsen mellan ringa brott och normalbrott. Påföljderna stannar dessutom ofta vid ett måttligt bötesstraff. I stället för straffrihet för ringa brott förordar riksåklagaren att en särskild åtalsprövningsregel införs för mindre allvarlig brottslighet. Regeln skulle kunna utformas så att åtal skulle kunna underlåtas om sanktionsavgift påförs och åtal inte är påkallat ur allmän synpunkt. Åklagarmyndigheten i Stockholm anser att det närmare bör övervägas om det inte bör införas en begränsande åtalsregel istället för bestämmelsen om ansvarsfrihet för ringa brott. Åklagarmyndigheten i Västerås anser att för vissa brott bör fängelse normalt följa. Detta gäller t.ex. uppsåtsbrott innebärande uthällande av farliga kemikalier i naturen eller åsidosättande av villkor för ekonomisk vinnings skull. Brottsförebyggande rådet anser att domstolarnas straffmätning är alltför mild enligt brottsbalken samt med instämmande från Uppsala universitet att det inte bör finnas något större utrymme för straffrihet vid ringa brott än vad som följer av de allmänna reglerna om åtalsunderlåtelse och påföljdseftergift. Naturskyddsföreningen vill höja straffminimum. Skälen för regeringens förslag: I de nu gällande straffbestämmelserna i miljörätten föreskrivs vitt skilda straffskalor. Maximistraffen varierar från enbart böter till högst två års fängelse. För miljöbrott enligt brottsbalken gäller också en straffskala för grovt brott, som sträcker sig från fängelse i lägst sex månader till högst sex år. Som regeringen redan anfört inledningsvis föreslås att samtliga straffbestämmelser avseende brott mot bestämmelser i miljöbalken skall i balken samlas i ett kapitel. En sådan samordning av straffbestämmelserna leder till att också gemensamma straffskalor införs för en rad överträdelser som tidigare reglerades i olika lagar. En utgångspunkt för arbetet med att utforma en miljöbalk är också att göra lagstiftningen till ett mer effektivt instrument till skydd för miljön och för hushållningen med naturresurser. För att uppnå detta är naturligtvis sanktionssystemet av stor betydelse. Straffskalorna för överträdelse av balkens bestämmelser bör därför ha en sådan omfattning och skärpa att de lämnar utrymme för att vid straffmätningen i det enskilda fallet fullt ut beakta det straffvärde som ett åsidosättande av bestämmelser till skydd för miljön och hushållningen av naturresurserna kan ha. Vid bedömningen av hur strängt straff ett visst brott bör föranleda är flera omständigheter av betydelse. En viktig omständighet är vilket det intresse är som den aktuella straffbestämmelsen är avsedd att skydda. En annan viktig omständighet är i vilken grad detta intresse träds för när genom brottet, dvs. vilken faktisk skada eller risk för skada som brottet innebär. Till dessa två objektiva omständigheter kommer den subjektiva sidan av brottet, dvs. huruvida gärningsmannen handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet och i det senare fallet vilken grad av oaktsamhet som förelegat. Vid bedömningen av överträdelser på miljöområdet bör beaktas att lagstiftningen omfattar intressen av stort skyddsvärde. Bestämmelserna på miljöområdet avser huvudsakligen att skydda sådana fundamentala intressen som våra framtida livsbetingelser, den långsiktiga tillgången till naturresurser samt artrikedomen inom ett område. Miljöbrott och vållande till miljöstörning regleras i dag i brottsbalken. De är så utformade att det för straffbarhet krävs att skada eller olägenhet uppstått eller att det förelegat risk för detta. Här finns således en direkt koppling mellan brottsbeskrivningen och det intresse som är avsett att skyddas med balken. Det skyddsvärda intresset ges emellertid i en del av miljöbalkens övriga bestämmelser endast indirekt skydd. Flera av straffbestämmelserna inom miljörätten är nämligen så utformade att straffansvar uppkommer oavsett om någon faktisk skada inträffat eller konkret fara härför förelegat. Det är i dessa fall tillräckligt att en viss bestämmelse har överträtts. Såsom exempel kan nämnas att det enligt miljölagstiftningen är straffbart att driva vissa verksamheter utan tillstånd, även om verksamheten bedrivs på ett sätt som är önskvärt från miljösynpunkt. Istället är det samhällets intresse av att utöva kontroll över sådan verksamhet som typiskt sett kan vara farliga för miljön som i detta fall trätts för när. Att bryta mot nu aktuella bestämmelser har normalt lägre straffvärde än att orsaka betydande skada eller fara för betydande skada på miljön. Det skulle kunna uttryckas så att förfarandet ligger flera led från det egentliga skyddsvärda intresset. Det bör dock uppmärksammas att skyldigheten att fullgöra förprövningsplikten är viktig för respekten för miljöbalkens kontrollsystem. Vid överträdelse av förprövningsplikten är det alltså inte fråga om någon förseelse som är att jämställa med en ordningsförseelse. I motsats till vad som gäller för t.ex. de flesta brottsbalksbrott föreskrivs inom miljörätten straffansvar för både uppsåtliga och oaktsamma förfaranden i samma bestämmelser och med samma straffskala. Ett brott som skett med uppsåt får emellertid normalt sett anses vara betydligt mer straffvärt än motsvarande gärning begången av oaktsamhet. Detta gäller särskilt om oaktsamheten inte är grov. Ett talande exempel är de skillnader i straff som döms ut om någon har berövat annan livet uppsåtligen – och brottet således rubriceras mord eller dråp – jämfört med den situationen att gärningen skett av oaktsamhet och rubriceras vållande till annans död. Trots att effekten av brottet alltså är exakt densamma döms regelmässigt till väsentligt lindrigare straff i det senare fallet.. Vid ställningstagande till utformningen av en gemensam straffskala för överträdelse av huvuddelen av de från specialstraffrättens område hämtade bestämmelserna i miljöbalken bör således i enlighet med vad tidigare sagts beaktas att de intressen som balken ytterst syftar till att tillvarata är synnerligen skyddsvärda. Detta talar för att maximistraffet bör motsvara de högsta av maximistraffen som i dag gäller för de specialstraffrättsliga bestämmelserna i nuvarande miljölagstiftning, alltså två år fängelse. Att höja maximistraffet ytterligare kan inge betänkligheter med hänsyn till att straffbestämmelserna inte innehåller något krav på att skada eller konkret fara för skada skall föreligga i det enskilda fallet. Ett högre maximistraff skulle också innebära att straffskalan blev orimligt vidsträckt. Eftersom straffbestämmelserna i enlighet med vad som nyss sagts omfattar även oaktsamma fall, som alltså kan ha ett betydligt mindre straffvärde, bör det lägsta straffet vara böter. Straffskalan för huvuddelen av brotten enligt miljöbalken bör således sträcka sig från böter till fängelse i två år. För förhållandevis mindre allvarliga brott såsom nedskräpning och bristfällig miljöinformation bör det dock vara tillräckligt med ett högsta straff om ett års fängelse. De förfaranden som omfattas av dessa straffbestämmelser innebär mindre risk för skada av de intressen som balken är avsedd att skydda. Slutligen finns en grupp av straffbelagda förfaranden som normalt inte motiverar annan påföljd än böter. Det rör sig om t.ex. överträdelse av föreskrifter om allmänhetens uppträdande i vissa skyddade områden För dessa brott bör maximistraffet vara fängelse i högst sex månader. För grovt miljöbrott bör liksom i dag finnans en särskild straffskala, där det lägsta straffet är sex månader och det högsta sex år. Regeringen har övervägt frågan om att införa en särskild straffskala för grova brott även mot balkens övriga straffbestämmelser. Av skäl som anförts torde det emellertid kunna komma ifråga att överskrida maximistraffet två års fängelse endast för uppsåtliga brott som vållat en allvarlig skada eller inneburit en konkret fara för en sådan skada. Sådana allvarliga brott torde regelmässigt omfattas av bestämmelsen om miljöbrott (1 §). Någon gång kan brottsbalkens brott om spridande av gift eller smitta (13 kap. 7 §) och förgöring (13 kap. 8 §) bli aktuella. Det torde därför inte finnas något behov av en särskild straffskala för grovt brott såvitt avser andra straffbestämmelser än den tidigare nämnda. Straffmätning och påföljdsval för brott mot balkens bestämmelser måste liksom i andra sammanhang ske med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet. Som tidigare anförts kan straffvärdet av en överträdelse variera kraftigt beroende på såväl de objektiva omständigheterna som gärningsmannens uppsåt eller grad av oaktsamhet. Exempel på försvårande omständigheter kan vara att gärningen har begåtts systematiskt, varit omfattande, inneburit vilseledande av myndighet, eller inneburit stora risker för människors hälsa, miljön eller utrotningshotat djur eller växtart. Vissa gärningar bör liksom idag anses vara av så allvarlig art att det kan finnas skäl att döma till en frihetsberövande påföljd även om detta inte är motiverat enbart på grund av straffvärdet eller den tilltalades tidigare brottslighet. Ett exempel på sådan gärning inom miljörättens område är att plundra utrotningshotade fåglars bon. Andra exempel är att uppsåtligen hälla ut farliga kemikalier och att uppsåtligen göra sig skyldig till betydande överutsläpp för ekonomisk vinnings skull. Regeringen gör den bedömningen att i subjektivt hänseende bör i enlighet med vad som tidigare sagts ett uppsåtligt handlande regelmässigt bedömas strängare än ett motsvarande oaktsamt förfarande. Även oaktsamheten måste emellertid graderas. Den som av nonchalans väljer att vara mindre noggrann i sin verksamhet och därmed bryter mot regelsystemet måste bedömas strängare än den som faktiskt har försökt att rätta sig efter gällande bestämmelser men ändå misslyckats med detta. Likaså måste den bedömas strängt som gör sig skyldig till ett medvetet risktagande. Ringa brott I dag gäller beträffande de flesta specialstraffrättsliga bestämmelser på miljöområdet att ansvarsfrihet föreskrivs för ringa fall. Utredningen har föreslagit att denna ordning behålls och att en generell regel om ansvarsfrihet för ringa fall förs in i balken. Vid remissbehandlingen har emellertid bl.a. Riksåklagaren påpekat att det saknas vägledning hur gränsdragningen skall ske mellan ringa fall och sådana överträdelser som skall föranleda ansvar. Han har vidare pekat på svårigheterna vid tillämpningen av miljöbrottet i brottsbalken att styrka att en miljöförorening inte är av ringa betydelse. Riksåklagaren och Åklagarmyndigheten i Stockholm har föreslagit att det i stället för en bestämmelse om ringa brott bör införas en särskild åtalsprövningsregel. Regeringen har mot bakgrund av nu redovisade remissynpunkter övervägt att ta bort ansvarsfriheten för ringa fall. Detta skulle i och för sig understryka vikten av att bestämmelser till skydd för miljön följs. En sådan ordning skulle innebära en betydande nykriminalisering och därmed ökad belastning för polis, åklagare och domstolar. De flesta av straffbestämmelserna avser att säkerställa upprätthållandet av samhällets kontroll över en verksamhet så att inte denna utövas i strid mot intressen som balken är avsedd att skydda. För straffbarhet krävs normalt inte att någon skada eller fara för skada skall ha uppstått, utan regelöverträdelsen som sådan är den enda objektiva förutsättningen för att ett brott skall anses vara för handen. Mot bakgrund härav skulle det i många fall framstå som orimligt om varje regelöverträdelse, hur ringa den än är, skulle leda till straffrättsligt ansvar. Regeringen har i tidigare sammanhang uttalat att kriminalisering som ett instrument för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med stor försiktighet och att rättsväsendet således inte bör belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde (prop. 1994/95:23 s.52). Detta resonemang äger naturligtvis giltighet även på miljöområdet. Rättsväsendets resurser bör alltså i första hand användas så att den allvarliga miljöbrottsligheten bekämpas på ett effektivt sätt. Regeringen anser med hänsyn till vad nu sagts att ansvarsfrihet för ringa fall bör gälla även fortsättningsvis i enlighet med utredningens förslag. En generell regel med denna innebörd bör således integreras i kapitlet med straffbestämmelser. Den generella regeln bör dock inte gälla miljöbrott enligt 1 § eller vållande till miljöstörning i 2 §. Dessa bestämmelser är redan i sig så konstruerade att ringa fall faller utanför det straffbara området. Det resonemang som här följer om gränsen för ringa brott bör emellertid kunna utgöra ledning vid tillämpning av 1 § och 2 §. Regeringen är emellertid medveten om de svårigheter som kan vara förenade med att dra gränsen för vad som skall anses vara ringa fall och vilka har uppmärksammats av bl.a. Riksåklagaren. det är av stor vikt att denna prövning sker omsorgsfullt. I praxis finns exempel på fall där domstolen som skäl för att anse ett brott som ringa har anfört att det inte gett upphov till några negativa miljöeffekter, trots att sådana effekter inte varit en förutsättning för straffbarhet. Ett sådant resonemang kan enligt vår mening leda till att ansvarsfrihetsregeln får en alltför vidsträckt tillämpning. Vid bedömningen huruvida en överträdelse är att bedöma som ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln omedelbart syftar till att skydda. Om någon t.ex. underlåtit att iaktta föreskrifter om att vidta skyddsåtgärder och denna underlåtenhet är direkt förenad med straffansvar saknar det betydelse för bedömningen av om gärningen är ringa huruvida någon faktisk skada eller fara för skada uppkommit genom underlåtenheten. Det intresse som straffansvaret syftar till att ta till vara i exemplet är att föreskrivna skyddsåtgärder vidtas. Överträdelsen kan därför anses vara ringa i objektivt hänseende endast om avvikelsen från den norm som gällt enligt föreskrifterna varit obetydligt. En sammanvägd bedömning måste alltid göras för att fastställa om en viss överträdelse är att anse som ringa och därför skall falla utanför det straffbara området. Det är regeringens uppfattning att ansvarsfrihet bör komma i fråga endast när gärningen vid en sådan bedömning framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att omedelbart skyddas genom straffansvaret. Åtalsprövning och åtalspreskription Regeringens förslag till miljöbalk innebär att ett nytt system med miljösanktionsavgifter införs, se avsnitt 4.32.1. Lagrådsremissen innehöll ett förslag om att åtal för en gärning för vilken miljösanktionsavgift kan påföras får ske endast om det av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt. Lagrådet föreslog att kravet på skärskilda skäl skulle tas bort. Regeringen anser att erfarenheter av systemet med miljösanktionsavgifter bör avvaktas innan ställning tas till om en åtalsprövningsregel för införas. Vad angår åtalspreskription medför redan strafflatituderna i miljöbalken att tiden för åtalspreskription förlängs i avsevärd mån. Det kommer att gälla en preskriptionstid om minst fem år, utom för brotten bristfällig miljöinformation, nedskräpning och brott som i huvudsak är bötesbrott där en tid om två år gäller (35 kap. 1 § brottsbalken). Vid sådana förhållanden och då kravet på att lika fall skall behandlas lika gör sig särskilt starkt gällande inom straffrätten anser regeringen att någon ändring av tiderna för åtalspreskription inte bör ske. 4.31.5 Förverkande Regeringens förslag: En bestämmelse införs i miljöbalken om att förverkande kan ske av djur, växter, produkter som utvunnits av djur eller växter, kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor innehållande kemiska produkter eller genetiskt modifierade organismer vilka har varit föremål för brott. Dessutom skall värdet och utbyte av brott samt fortskaffningsmedel och andra hjälpmedel som har använts eller medförts vid brott kunna förverkas. Utredningens förslag: är mera generellt utformat än regeringens. Remissinstanserna: Åklagarmyndigheterna i Stockholm och Malmö har tillstyrkt bestämmelsen om förverkade. Lunds Universitet anser att det grundligare bör övervägas i viken omfattning och för vilka fall förverkanderegler behövs. Karlskrona kommun anse att den utökning av förverkandebestämmelserna som föreslås verkar rimlig och anknyter till uppfattningen att brott inte skall löna sig. Skälen för regeringens förslag: I olika miljörättsliga lagar finns föreskrifter om förverkande dels av utbyte av brott, dels av olika slag av egendom som varit föremål för brott, dels i något fall av hjälpmedel vid brott. Enligt regeringens bedömning behövs det en bestämmelse i balken om förverkande av egendom som varit föremål för brott. Den bör i huvudsak motsvara vad som gäller enligt gällande rätt. En sådan bestämmelse bör således exempelvis kunna omfatta växter och djur – i den mån inte jaktlagstiftningen är tillämplig – som samlats olagligt samt dessutom bl.a. kemiska produkter och biotekniska organismer. Även värdet och utbyte av brott bör kunna förverkas. Krav på uppenbar oskälighet bör ställas för att förverkande inte skall ske. Det är således endast undantagsvis som förverkande inte bör komma i fråga. För att uppnå överensstämmelse med gällande rätt behövs det också en bestämmelse som gör det möjligt att förverka fortskaffningsmedel och andra hjälpmedel som använts eller medförts vid brott. I författningskommentaren ges exempel på när förverkande skall kunna ske, se avsnitt 5.1.29. 4.32 Miljösanktionsavgifter 4.32.1 Miljösanktionsavgift vid överträdelse av miljöregler och meddelade villkor Regeringens förslag: Tillsynsmyndighet skall påföra näringsidkare en särskild miljösanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler och vid överträdelser av tillstånd och villkor som gäller för verksamheten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig över miljösanktionsavgifter är positiva till utredningens förslag, exempelvis Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Statskontoret och Lunds universitet samt flera länsstyrelser och kommuner. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Brottsförebyggande rådet anser dock att det föreslagna systemet ter sig ofärdigt samt att analyser och internationella utblickar saknas. Bakgrunden till regeringens förslag Gällande bestämmelser om påförande av miljöskyddsavgifter Bestämmelserna om miljöskyddsavgift finns i dag i 52-63 §§ miljöskyddslagen (1969:387). Miljöskyddsavgiften infördes den 1 juli 1981 (prop. 1980/81:92, bet. 1980/81:JoU21, rskr. 1980/81:273). Miljöskyddsavgift skall betalas om någon bryter mot visst förbud, åsidosätter vissa föreskrifter, beslut eller villkor som har meddelats med stöd av miljöskyddslagen och detta leder till ekonomisk fördel. Syftet med miljöskyddsavgiften är enligt lagstiftningens förarbeten att eliminera ekonomisk fördel som överträdelsen kan medföra. Avgiften är tänkt som ett komplement till straffreglerna och ett incitament för verksamhetsutövaren att öka driftsäkerheten och kontrollen av olika processer och reningsanläggningar. Avgift skall utgå även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller på grund av oaktsamhet. Ursprungligen krävdes att överträdelsen skulle ha lett till betydande olägenhet. Detta rekvisit togs bort då det efter några år visade sig att det var svårt att styrka att en överträdelse hade inneburit ett allvarligt hot mot miljön eller att kunna koppla faktiskt noterade effekter i miljön till en specifik överträdelse. Skäl för påförande av avgift ansågs föreligga oavsett om skada uppkommit (prop. 1986/87:135, bet. 1986/87:JoU25, rskr. 1986/87:319). Såväl fysiska som juridiska personer kan påföras miljöskyddsavgift. I ringa fall skall avgift inte påföras. Miljöskyddsavgift prövas av Koncessionsnämnden för miljöskydd på talan av Naturvårdsverket. Överklagande sker till Vattenöverdomstolen. Erfarenheter av tillämpningen av reglerna om miljöskyddsavgift Av Brottsförebyggande rådets rapport Ambitioner och flaskhalsar (1990:10), framgår att från det att miljöskyddsavgiften infördes den 1 juli 1981 till mars 1990 har frågan om påförande av miljöskyddsavgift prövats vid åtta tillfällen. Hälften av fallen ledde till påförande av avgift. Beloppen har legat mellan 25 000 kr och 946 660 kr. Det uppges i rapporten att störningsrekvisitet och villkorens utformning spelat störst roll när det gäller att inte bifalla, alternativt inte väcka, talan om miljöskyddsavgift. Andra frågor i sammanhanget har varit att beräkna den ekonomiska fördelen. Att ekonomisk fördel har inträffat är en förutsättning för påförande av avgift och måste därför alltid visas. Fördelens storlek är dessutom av betydelse för beräkningen av avgiftsbeloppet. Det finns emellertid möjlighet att bestämma detta skönsmässigt, om den ekonomiska fördelens omfattning svårligen kan beräknas. Handläggningstiden för ärendena är enligt rapporten förhållandevis lång. Det har tagit i genomsnitt 34 månader från det att överträdelsen ägt rum till dess Naturvårdsverket ingivit ansökan till Koncessionsnämnden. Den genomsnittliga handläggningstiden hos Koncessionsnämnden har varit 13 månader och hos överrätten, i de fall beslutet överklagats, åtta månader. Andra ekonomiska sanktioner av betydelse vid överträdelse av miljöregler Sedan reglerna om miljöskyddsavgift trädde i kraft har två nya bestämmelser av betydelse för behovet av en miljöskyddsavgift införts i 36 kap. brottsbalken. För det första har en möjlighet att förverka ekonomisk fördel vid brott i näringsverksamhet skapats (prop. 1981/82:142, bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Sådant förverkande förutsätter emellertid att uppsåt eller oaktsamhet vid överträdelsen kan styrkas. Förverkanderegeln har ansetts vara subsidiär i förhållande till miljöskyddsavgiften. Den har inte kommit att användas vid miljöbrottslighet. För det andra kan näringsidkare åläggas företagsbot (prop. 1985/86:23, bet. 1985/86:JuU13, rskr. 1985/86:110). Företagsbot skall åläggas näringsidkare för brott som har begåtts i utövning av näringsverksamhet, om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Av förarbetena framgår att till brott som är av allvarlig beskaffenhet torde kunna räknas bl.a. gärningar som innebär åsidosättande av viktiga samhällsintressen, exempelvis överträdelser av miljöskyddslagen. Även lagrådet (f.d. regeringsrådet Paulsson) anförde att brott mot miljöskyddslagen i allmänhet borde kunna betraktas som ett åsidosättande av de särskilda skyldigheter som var förenade med verksamheten, vilket enligt denna mening borde vara en förutsättning för företagsbot. I miljöskyddskommitténs huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27) anges emellertid att företagsbot endast sällan har dömts ut för miljöbrott (s.665). Efter införandet av förverkande och företagsbot har reglerna för miljöskyddsavgift ändrats i viss mån. Det har emellertid inte ansetts finnas skäl att avskaffa miljöskyddsavgiften eller att se över syftet att eliminera ekonomiska fördelar. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill understryka att ett väl fungerande sanktionssystem är ett väsentligt led i en reglering som skall kunna utgöra ett effektivt värn för vår miljö. Det finns idag, som redan har framgått, ett stort antal olika former av sanktioner som kan komma ifråga i samband med överträdelser. Flera av dem har också utformats bl.a. mot bakgrund av behovet av sanktioner på miljöområdet. Förutom miljöskyddsavgiften gäller detta företagsbot och den särskilda regeln i brottsbalken om förverkande vid brott i näringsverksamhet. Trots detta är det uppenbart att de nuvarande sanktionssystemen inte fungerar på avsett sätt. Den tidigare nämnda rapporten av Brottsförebyggande rådet visar på brister i systemet med miljöskyddsavgifter. Att frågan om påförande av miljöskyddsavgift har kommit upp till prövning i så få fall visar på svårigheterna att tillämpa nuvarande system. Att endast cirka hälften av de prövade fallen lett till påförande understryker att systemet är förenat med begränsningar. Antalet ärenden som gått till prövning efter att det ursprungliga skaderekvisitet togs bort har inte ökat. Behovet av ett fungerande sanktionssystem kan i princip tillgodoses antingen genom generella reformer som täcker ett större område eller genom speciella sanktionsregler som är anpassade till förhållanden inom ett visst inre område. Från allmänna utgångspunkter är det en fördel med mer generellt utformade regler. Något underlag för överväganden av ändringar av detta slag finns emellertid inte inom ramen för detta lagstiftningsprojekt. I sammanhanget bör dock beaktas det uppdrag som lämnats till Företagsbotsutredningen (1995:06) att utarbeta förslag till ett effektivt sanktionssystem såvitt avser brott inom näringsverksamhet. Utredningens förslag, som kan antas vara av betydelse inte minst på miljöområdet, redovisas i betänkandet Straffansvar för juridiska personer (SOU 1997:127). Betänkandet bereds för närvarande i regeringskansliet. Det är i dag inte möjligt att bedöma om Företagsbotsutredningens förslag kommer att leda till lagstiftning och i vad mån denna i så fall kommer att kunna tillgodose behovet av effektiva sanktionsregler på miljöområdet. Enligt regeringens uppfattning är det därför nödvändigt att redan i detta sammanhang ta upp frågan om sanktionssystemet på miljöområdet och skapa förutsättningar för en effektivisering av detta. En annan sak är att det är angeläget att de förslag som nu läggs i möjlig mån bör ges en sådan utformning att de utan större svårigheter bör kunna samordnas med sådana ändringar av mer generell karaktär som kan aktualiseras till följd av Företagsbotsutredningens arbete. En viktig faktor är därvid att dubbla sanktionssystem bör undvikas. Miljöbalksutredningen har föreslagit ett system med möjlighet att belägga olika överträdelser på miljöområdet med sanktionsavgifter. Enligt regeringens bedömning är miljörätten ett område som lämpar sig väl för sådant särskilt avgiftssystem. Det är ett klart avgränsat område. Samhället har ett starkt skyddsbehov gentemot överträdelser. I betydande utsträckning bör det också vara förhållandevis enkelt att finna lämpliga underlag för att fastställa avgifter som kan schabloniseras. Den nuvarande miljöskyddsavgiftens syfte är som tidigare har framgått att eliminera uppkommen ekonomisk fördel. Att utreda om, och i vilken utsträckning, överträdelsen medfört ekonomisk fördel är emellertid ofta förenat med svårigheter. Det är naturligtvis angeläget att det inte skall löna sig att överträda miljöreglerna, men att lagtekniskt åstadkomma detta har visat sig vara svårt. Erfarenheterna ger vid handen att systemet med att försöka undanröja en ekonomisk vinst inte är särskilt effektivt. Om avgiften i stället görs om till en repressiv sanktion, finns det inte skäl att vare sig kräva att ekonomisk fördel har uppkommit på grund av överträdelsen för att avgift skall kunna påföras eller att relatera avgiften till den ekonomiska fördelens omfattning. Avgiftens syfte skulle då inte vara vinsteliminerande, utan enbart styrande och på så sätt verka för att upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande näringsverksamhet. Det blir i stället fråga om en ren sanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler. Remissinstanserna har också varit positiva till en sådan lösning. Bl.a. uttalar Naturvårdsverket att det är rationellt att inte ha något krav på ekonomisk fördel. Regeringen anser också att det leder till ett effektivare sanktionssystem om det inte krävs att ekonomisk vinst kan visas. I nästa avsnitt redogörs närmare för vilka som kan påföras miljösanktionsavgift och vid vilka överträdelser. I avsnitt 4.32.4 tas frågan om beslutsmyndighet upp. 4.32.2 Avgränsningen när miljösanktionsavgift skall påföras Regeringens förslag: Den som i näringsverksamhet har överträtt särskilt angivna miljöregler skall påföras miljösanktionsavgift. Avgiften skall bygga på strikt ansvar. Miljösanktionsavgift skall påföras när någon – åsidosätter föreskrifter, – påbörjar en verksamhet utan att ha fått nödvändigt tillstånd eller gjort nödvändig anmälan, eller – åsidosätter tillstånd eller särskilda villkor som har föreskrivits för verksamheten. Avgift skall påföras för de olika slag av överträdelser som regeringen genom föreskrifter har fastställt en avgift för. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av flertalet remissinstanser som har yttrat sig över förslaget, exempelvis av Riksåklagaren och Naturvårdsverket. Även Koncessionsnämnden tillstyrker förslaget, men anser att sanktionsavgiften inte skall begränsas till näringsverksamhet. Brottsförebyggande rådet anser att det föreligger en risk för godtycke i tillämpningen. Skälen för regeringens förslag: Vem kan påföras miljösanktionsavgift? Regeringen gör den bedömningen att miljösanktionsavgiften, precis som gällande miljöskyddsavgift, bör bygga på ett strikt ansvar för att undvika bevissvårigheter. Ett strikt ansvar kan antas bidra till att öka den allmänna noggrannheten. Det föreligger i och för sig inte något formellt hinder mot att alla och envar som överträder de särskilt angivna miljöreglerna kan påföras avgiften. Det är emellertid enligt regeringens bedömning inte rimligt att ålägga var och en ett sådant ansvar för handlingar i det dagliga livet. Vid näringsverksamhet som typiskt sett medför risker för miljön förhåller det sig däremot annorlunda. Då kan det finnas fog för att ställa stränga krav på verksamhetsutövaren. Det får anses ankomma på en näringsidkare att utöva sådan kontroll över verksamheten, att även överträdelser som beror på haverier, misstag från personal och liknande händelser generellt sett skall kunna medföra påförande av en avgift, även om överträdelsen inte skett uppsåtligen och försiktighetsmått har vidtagits. Den konstruktion som miljösanktionsavgiften föreslås få med schabloniserade avgifter lämpar sig dessutom bättre för näringsverksamhet. Regeringen delar därför inte Koncessionsnämndens uppfattning att sanktionsavgiften skall gälla generellt. Den föreslagna utformningen av miljösanktionsavgiften är tänkt som en sanktion riktad direkt mot näringsidkaren och som en fordran bland andra i rörelsen. Med denna lösning saknas anledning att, som någon remissinstans föreslår, införa särskilda regler om personligt betalningsansvar om företaget går i konkurs. För att ett sådant ansvar skall kunna åvila någon krävs uppsåt eller grov oaktsamhet och därmed skulle idén om ett strikt ansvar falla. Behovet av de efterfrågade reglerna kommer sannolikt inte heller att vara så stort, eftersom ärenden om miljösanktionsavgifterna med regeringens förslag kommer att få en förhållandevis snabb handläggning (avsnitt 4.32.4). För vilka överträdelser skall miljösanktionsavgift kunna påföras? Vilka överträdelser som är sådana att de lämpar sig för miljösanktionsavgift är beroende av möjligheten att konstatera överträdelsen, men även andra överväganden som exempelvis vilken styreffekt en avgift kan förväntas få. Detta i sin tur beror på möjligheten att fastställa avgiften till lämpliga belopp. Regeringen anser att det finns skäl att begränsa de överträdelser för vilka miljösanktionsavgift skall påföras till – åsidosättande av föreskrifter – påbörjande av verksamhet eller vidtagande av åtgärd för vilken anmälnings- eller tillståndsplikt föreligger utan att anmälan har gjorts eller tillstånd har meddelats – åsidosättande av tillstånd eller villkor om särskilda försiktighetsmått eller andra begränsningar av verksamheten. Regeringen föreslår i avsnitt 4.14.3 att miljöfarlig verksamhet i större utsträckning skall kunna regleras genom föreskrifter istället för prövning i det enskilda fallet. En del av de överträdelser som idag skulle avse tillståndet och dess villkor för verksamheten kommer då att avse föreskrifter. Det finns därför skäl att anta att även överträdelser av sådana föreskrifter kommer att tillhöra de mer frekvent förekommande överträdelserna och därför skall omfattas av sanktionsavgifterna. Miljösanktionsavgifter bör emellertid kunna påföras vid överträdelser av alla slags föreskrifter i den mån det anses lämpligt, det kan gälla föreskrifter som rör t.ex. produ-centansvaret, kemiska produkter, genetiskt modifierade organismer, skydd av områden, djur och växter, m.m. Kravet på anmälnings- och tillståndsplikt för verksamheter som kan utgöra risker för människors hälsa och miljön är fundamentalt för miljöskyddet. Konsekvenserna av en sådan verksamhet måste utredas och bedömas. Genom villkor för verksamheten kan miljöpåverkan begränsas. Anmälnings- och tillståndskravet fyller emellertid en funktion inte bara i det enskilda fallet. Det är ett sätt för samhället och tillsynsmyndigheterna att få kunskapsunderlag för en mer generell planering i form av strategier, lagstiftningsåtgärder, utfärdande av miljökvalitetsnormer osv. Det är därför grundläggande att den som avser att bedriva näringsverksamhet fullgör sina förpliktelser att göra anmälan eller ansöka om tillstånd. Möjligheterna till ett snabbt sanktionsförfarande för den som bryter mot sina skyldigheter är ett viktigt styrmedel i detta sammanhang. Även åsidosättande av villkor bör utgöra en grund för att påföra miljösanktionsavgifter. Detsamma bör gälla åsidosättande av själva tillståndet, eftersom detta kan innehålla begränsningar av produktionsvolymen. För att de föreslagna miljösanktionsavgifterna skall få avsedd effekt måste föreskrifter, tillstånd och villkor i möjligaste mån utformas med tanke på att de kan utgöra underlag för att besluta om miljösanktionsavgift. I syfte att avgränsa området för miljösanktionsavgifterna bör, som redan har berörts, möjligheterna att påföra miljösanktionsavgifter begränsas till de slag av överträdelser som regeringen genom föreskrifter har fastställt en avgift för. Detta får i praktiken till följd att de olika typer av överträdelser som kan bli aktuella kommer att preciseras i tariffer med angivande av den aktuella avgiften. Regeringen kan därför inte dela Brottsförebyggande rådets synsätt om risker för godtycke vid tillämpningen. Tvärt om ökar med förslaget förutsebarheten vad gäller vilka överträdelser som kan föranleda avgift och hur stor avgiften kommer att bli i det enskilda fallet. Ett system med tariffer ökar också förutsättningarna för att miljösanktionsavgifterna blir ett effektivt och väl fungerande system genom att det blir lättare att utnyttja möjligheten att påföra avgift. En sådan ordning har också den fördelen att regeringen kan föreskriva att olika slags överträdelser skall medföra påförande av miljösanktionsavgift med hänsyn till vilka överträdelser som det är mest angeläget att förhindra och de resurser som står till buds samt med beaktande av de övriga åtgärder som vidtas för att säkerställa att miljöreglerna följs. 4.32.3 Miljösanktionsavgiftens storlek Regeringens förslag: Miljösanktionsavgiften skall uppgå till lägst 5 000 kronor och högst 500 000 kronor. Avgiftens storlek i det enskilda fallet skall bestämmas med ledning av tariffer som beslutas av regeringen. Tarifferna skall utformas så att miljösanktionsavgiften kommer att stå i proportion till överträdelsens allvar och till betydelsen av den bestämmelse som har överträtts. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte uttalat sig i denna fråga. Åklagarmyndigheten i Göteborg anser dock att det högsta belopp som skall kunna påföras skall bestämmas till ett avsevärt högre belopp än föreslagna 500 000 kronor. Även Åklagarmyndigheten i Västerås, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Brottsförebyggande rådet är kritiska till den övre beloppsgränsen som de anser är för låg. Skälen för regeringens förslag: Parametrarna Som tidigare har framgått är syftet med den nuvarande miljöskyddsavgiften att eliminera ekonomisk fördel som en överträdelse kan medföra. Regeringens förslag däremot utgår emellertid från att en ekonomisk fördel inte skall behöva visas för att miljösanktionsavgift skall kunna påföras. Avgiften måste i stället bestämmas med ledning av andra kriterier. I debatten om sanktionsavgifter har i bland förts fram att till grund för miljöskyddsavgiftens storlek skall läggas den skatt eller avgift som utsläpp eller åtgärder har belagts med. Miljöbalksutredningen avfärdar detta och anför att en skatt eller avgift utgör ett styrmedel med egen effekt vid sidan om villkor eller föreskrifter och är fastställd för att i sig verka styrande. Regeringen står också bakom ett sådant synsätt. I ett tidigare förslag till miljöbalk av dåvarande regeringen (prop. 1994/95:10), som återkallades av den nuvarande regeringen i regeringens skrivelse (skr. 1994/95:30), anfördes att den i propositionen föreslagna miljöskyddsavgiften skulle bestämmas med utgångspunkt i förhållandena i varje enskilt fall och efter en samlad bedömning av de försvårande och förmildrande omständigheterna. Konstruktionen kritiserades av Lagrådet framför allt för att det inte var möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skulle bli i det enskilda fallet. Lagrådet föreslog ett sanktionssystem som utgår från det nuvarande, men med ökade möjligheter att bestämma miljöskyddsavgiften schablonmässigt. Regeringen anser att det skulle vara en stor fördel om sanktionssystemet kunde förenklas och fastställas på grund av ett något mera schabloniserat system som samtidigt är skäligt och rättssäkert. För att åstadkomma en stark styreffekt är det viktigt att miljösanktionsavgift kan påföras frekvent vid överträdelser som i och för sig kan föranleda avgift. Detta bör också kunna ske redan kort tid efter det att överträdelsen har ägt rum. Ett sådant system kan åstadkommas endast om det är enkelt att avgöra med vilket belopp avgiften skall påföras vid varje enskilt tillfälle. Det förhållandet att de slags överträdelser som kan föranleda avgift begränsas ger ökat utrymme att schablonisera avgiftsbeloppen. Att beakta en mängd olika omständigheter vid fastställandet av miljösanktionsavgiftens storlek låter sig inte göras inom ramen för ett förhållandevis schabloniserat system. Tvärtom skulle det i stället kräva ett mycket individuellt system. Att ett sådant system, även om det kan tyckas fördelaktigt från rättvise- och skälighetssynpunkt, inte blir effektivt framgår av det ringa antal ärenden som kunnat föras upp till prövning sedan möjligheten att utdöma miljöskyddsavgift infördes i miljöskyddslagen. Problemen att bedöma avgiftsbeloppets storlek kan reduceras om variationen av överträdelser som kan föranleda miljösanktionsavgift minskar. I föregående avsnitt har redovisats hur dessa överträdelser kan begränsas till tre olika kategorier. Vid bedömningen av vilka avgiftsbelopp som bör fastställas har utredningen ansett att det räcker att beakta två parametrar, nämligen överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som har överträtts. Inga remissinstanser har haft några invändningar mot detta. Regeringen delar den bedömning som har gjorts. Med "överträdelsens allvar" fångas sådant upp som under hur lång tid överträdelsen har pågått (t.ex. kontinuerligt eller vid enstaka tillfällen), överträdelsens omfattning (t.ex. hur stort ett överutsläpp har varit), den typiska faran som överträdelsen medför (t.ex. hur farligt ett ämne som hanteras utan tillstånd är) samt känsligheten hos den omgivning som påverkas (t.ex. om för höga bullernivåer förekommer vid bostäder eller i ett industriområde). Det är alltså fråga om de objektiva omständigheterna i det slag av överträdelse den aktuella tariffen beskriver. Däremot saknar de subjektiva omständigheterna betydelse. "Betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser" tar sikte på förhållanden som t.ex. skyddsintresset. Bestämmelser som avser att skydda liv och hälsa får exempelvis anses vara av större betydelse än de som avser att ta tillvara estetiska intressen eller befrämja det rörliga friluftslivet. Att underlåta att söka erforderligt tillstånd kan typiskt sett också förutsättas vara av större betydelse än att inte anmäla en verksamhet som har bedömts inte behöva tillståndsprövas men dock är anmälningspliktig. Överträdelser av vissa bestämmelser är med nödvändighet irreparabla medan effekterna av andra överträdelser kan åtgärdas om rättelse vidtas. Så kan t.ex. vissa utsläpp som skett medföra att en djurart dör ut i vart fall på platsen, men en otillåten anläggning i många fall kan rivas utan att några efterverkningar kvarstår. Det är alltså fråga om betydelsen av bestämmelsen som sådan och intresset av det den är avsedd att reglera. Beloppsintervallet Miljöbalksutredningen har föreslagit att miljösanktionsavgiften skall uppgå till lägst 5 000 kronor och högst 500 000 kronor. Åklagarmyndigheterna i Göteborg och Västerås samt Brottsförebyggande rådet är negativa till begränsningen av det högre beloppet och anser att det skall bestämmas till ett avsevärt högre belopp. Enligt regeringens mening kan det naturligtvis alltid diskuteras var taket för en avgift som miljösanktionsavgiften skall placeras, eller om det över huvud taget skall finnas ett takbelopp. Miljösanktionsavgiften är en administrativ avgift som, enligt vad som föreslås nedan, skall beslutas av tillsynsmyndigheterna. Detta utgör enligt regeringens mening skäl för att inte sätta maximibeloppet högre än vad utredningen föreslagit. Visserligen skulle det vid synnerligen försvårande omständigheter kunna utdömas ett högre belopp av domstol. En av målsättningarna med den föreslagna miljösanktionsavgiften är emellertid att den skall vara enkel att tillämpa och minska utrymmet för skönsmässiga bedömningar i det enskilda fallet. En myndighet som överväger att påföra en miljösanktionsavgift skall inte i sin bedömning behöva väga in om i stället frågan skall överlämnas till en domstol för utdömande av ett högre belopp för överträdelsen. Eftersom avgiften skall påföras oavsett om uppsåt eller oaktsamhet föreligger, bör det finnas en möjlighet att underlåta att påföra en avgift, om det skulle te sig uppenbart oskäligt i det enskilda fallet. Några remissinstanser, däribland Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, föreslår att avgiften också bör kunna sättas ned i det enskilda fallet, t.ex. om överträdelsen är ringa. Regeringen anser emellertid att det så långt möjligt bör undvikas att skönsmässiga bedömningar byggs in i systemet. Dessutom bör, som redan har sagts, vid fastställandet av tarifferna sådana omständigheter som överträdelsens allvar beaktas. Tarifferna Miljösanktionsavgift skall således påföras bara om regeringen genom föreskrifter har fastställt ett belopp för det aktuella slaget av överträdelse. De angivna parametrarna skall ligga till grund för beräkningen av de i tariffen angivna beloppen. Om det är frågan om upprepade överträdelser bör detta också ha betydelse för avgiftens storlek. I arbetet med att besluta tariffer skall regeringen bestämma vilka överträdelser som skall omfattas av miljösanktionsavgift. Det kan göras mot bakgrund av hur vanligt förekommande överträdelsen är, de olägenheter överträdelsen medför och andra faktorer av betydelse för angelägenhetsgraden av att överträdelsen förhindras. Med hjälp av underlag från tillsynsmyndigheterna bör tillräcklig erfarenhet kunna inhämtas avseende förekomsten av olika överträdelser och effekterna av dessa. För att tarifferna som regeringen fastställer skall bli effektiva och enkla att tillämpa är det av största vikt att de får en klar och entydig utformning. Det bör klart framgå med vilken periodicitet överträdelserna begås och beloppen beräknas, t.ex. per dygn eller vecka eller som en engångsavgift. Dock är att notera att det maximala beloppet som kan utkrävas i ett beslut om sanktionsavgift är 500 000 kronor. Vid fortlöpande överträdelser som beräknas per tidsenhet kan således i ett och samma beslut påföras högst 500 000 kronor. Ett beslut kan dock följas av ytterligare beslut. Om rättelse inte sker får tillsynsmyndigheten nämligen fatta ett nytt beslut om miljösanktionsavgift som avser en annan tidsperiod än den som omfattades av det första beslutet. Tarifferna kan konstrueras så att en högre avgift påförs vid upprepade överträdelser. Preskriptionstiden bör vara fem år från det överträdelsen skedde. Det överensstämmer med den straffrättsliga regleringen för brott av normalgraden. Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet den 19 december 1996 regeringens uppdrag att efter samråd med bl.a. Miljöbalksutredningen, föreslå mera kompletta bestämmelser med överträdelseslag och tariffer. Verket har i oktober 1997 redovisat detta uppdrag i rapporten 4791 Miljösanktionsavgifter. Naturvårdsverkets förslag har överlämnats till Miljöbalksutredningen som i ett kommande betänkande skall lämna förslag till förordning, som skall kunna träda i kraft samtidigt med balken. Några exempel på tariffer I det följande skall ges några exempel på vilka slags överträdelser som kan bli aktuella och miljösanktionsavgiftens storlek i dessa fall. Generella föreskrifter innehåller vanligen bestämmelser för att begränsa olägenheter som är frekvent förekommande och för vilka samma regler bör gälla oavsett de särskilda förhållandena i de enskilda fallen. Beträffande vissa föreskrifter kommer det att vara svårt att fastställa om och i vilken omfattning föreskriften har överträtts. Det torde därför vara meningsfullt att förordna om avgift endast för vissa typer av överträdelser. I den mån föreskrifterna innebär krav på att särskilt angivna skyddsåtgärder skall vidtas, t.ex. att viss teknisk utrustning skall installeras, bör överträdelsen kunna konstateras utan större problem. I sådana fall bör det heller inte medföra några svårigheter för regeringen att fastställa avgiftens storlek. Att föreskriven åtgärd inte vidtas kan lämpligen föranleda att en angiven avgift skall betalas per tidsenhet som verksamheten bedrivs utan att utrustningen installeras. Som exempel kan nämnas föreskrifter om krav på längre gående rening än slamavskiljning från vattentoalett i känsliga områden. Avgiften skulle kunna fastställas till ett visst belopp för varje kvartal som erforderlig reningsutrustning inte installeras. När det gäller föreskrifter som tar sikte på att förbjuda eller begränsa vissa åtgärder, ibland kanske endast under vissa tidsperioder eller under vissa förutsättningar, kan det vara betydligt svårare att identifiera överträdelsen på ett sådant sätt att ett rimligt avgiftsbelopp kan fastställas. Även om det kan konstateras t.ex. att en lantbrukare har spridit organiskt gödsel, är det ytterst sällan möjligt att avgöra när spridningen skedde, under vilken tid den pågick, vilken mängd som spreds och över vilket område. Ett annat exempel på överträdelser där det kan vara svårt att fastställa avgiftsbelopp är föreskrifter som reglerar användande av bekämpningsmedel. Under vilken tid, vilka mängder och vilka grödor som har besprutats torde vara mycket svårt att fastställa. I vissa sådana fall får det ändå anses angeläget att miljösanktionsavgift kan påföras, t.ex. om det är fråga om en åtgärd som kan förorsaka stora skador eller om det är känt att överträdelser förekommer i stor utsträckning. Regeringen bör då fastställa med vilket belopp miljösanktionsavgift skall påföras trots att avgiften i dessa fall blir ett trubbigt instrument. Det är motiverat att i dessa fall föreskriva en relativt hög avgift för att åstadkomma den önskade styrningen. För användande av ett förbjudet preparat bör avgiften kunna ligga på relativt höga belopp beroende på preparatets farlighet oavsett i vilken utsträckning det använts. Används ett preparat för ett ändamål för vilket det inte är tillåtet bör avgiften kunna ligga lägre men i övrigt fastställas enligt samma principer. Den som påbörjar en verksamhet som är tillstånds- eller anmälningspliktig utan att ha fått tillstånd eller gjort anmälan skall också påföras miljösanktionsavgift. Dessa fall torde vara de som är förhållandevis enklast att fastställa avgiftsbelopp för. Olika typer av verksamheter är redan indelade i kategorier med hänsyn till bl.a. den miljöpåverkan de typiskt sett medför. Avgift för underlåtenhet att anmäla verksamhet bör ligga på en förhållandevis låg nivå. Den som påbörjar en verksamhet innan tillstånd erhållits bör kunna påföras en betydligt högre avgift. Beträffande överträdelser av individuellt bestämda villkor bör det vanligen inte medföra några större problem att fastställa avgiftsbeloppet. T.ex. kan avgiften för den som överträder ett gränsvärde för högsta tillåtna bullernivå utomhus vid bostadsbebyggelse bestämmas till olika belopp beroende på hur mycket den tillåtna bullernivån överskrids. Avgift för överskridande av bullervillkor bör differentieras med hänsyn till vilken typ av område gränsvärdet avser. Även avgift för överutsläpp bör utan större svårighet kunna bestämmas med hänsyn till utsläppets farlighet, kvantitet och recipientens känslighet. 4.32.4 Beslut om påförande av avgift Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheten skall som ett led i sin tillsyn pröva frågor om påförande av miljösanktionsavgift. Miljösanktionsavgift skall påföras genom beslut, som gäller som domstols dom. Beslutet kan överklagas till miljödomstol, men är direkt verkställbart. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Naturvårdsverket tillstyrker förslaget att tillsynsmyndighet påför avgiften. Lunds universitet finner att ordningen med att tillsynsmyndighet skall besluta om miljösanktionsavgift utan garanti för att juridisk kompetens medverkar, är otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Svenska Industriförbundet/Svenska Arbetsgivareföreningen anser att domstol och inte tillsynsmyndighet bör besluta om miljösanktionsavgift. Liknande synpunkter framförs av Grossistförbundet Svensk Handel, Kraftverkföreningen och Lantbrukarnas Riksförbund. Åklagarmyndigheten i Göteborg anser att risken är stor att påförda avgifter inte betalas frivilligt varför tillsynsmyndigheten bör ha möjlighet att använda kvarstadsinstitutet. Skälen för regeringens förslag: Beslutsmyndigheten Regeringens uppfattning är att vid bedömningen av hur miljösanktionsavgifter bör beslutas är en utgångspunkt att domstolsprövning behövs främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade så att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. När det gäller den nu föreslagna konstruktionen av miljösanktionsavgifter är dessa förhållanden inte för handen. Avgift skall påföras när de objektiva förutsättningarna föreligger utan hänsyn till graden av klandervärdhet och avgiftsbeloppet skall bestämmas enligt en fastställd tariff. Miljöbalksutredningen har kommit till den slutsatsen att miljösanktionsavgifterna borde kunna prövas av myndighet. Detta har också i huvudsak godtagits av remissinstanserna. Bl.a. Naturvårdsverket finner det rationellt och lämpligt att påförande av avgifterna är en uppgift för myndighet. Något hinder mot den föreslagna uppbyggnaden av systemet torde heller inte möta enligt Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det krav på domstolsprövning som finns i artikel 6 i konventionen bör vara uppfyllt genom möjligheten att genom överklagande få frågan om sanktionsavgift prövad i miljödomstolen. Regeringen anser därför att domstolsprövning i första instans inte är påkallad. Lämpliga myndigheter som kan komma ifråga är tillsynsmyndigheterna. Genom att förlägga prövningen till tillsynsmyndigheten får de ytterligare ett verktyg för att säkerställa en effektiv tillsyn och att miljöreglerna efterlevs i syfte att bidra till måluppfyllelsen i miljöbalkens inledande bestämmelser. Tillsynsmyndigheten kan direkt, utan att ärendet behöver gå vidare till någon annan myndighet, vidta åtgärder med anledning av en konstaterad överträdelse. En betydlig effektivitetsvinst bör kunna erhållas, utan risk för rättssäkerheten. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser dock att besluten om miljösanktionsavgift har betydande juridiska inslag också med den utformning avgiften har fått enligt förslaget. Om bedömningen inte lämnas till domstol, anser universitetet att medverkan av juridisk kompetens skall tryggas genom förordning. Även om utrymmet för skönsmässiga bedömningar och andra avvägningar är begränsat erfordras naturligtvis, som universitetet påpekar, en tillfredsställande kompetens vid prövningen av frågor om åläggande av miljösanktionsavgift. Detta gäller inte bara kunskaper avseende strikt juridiska frågor utan också beträffande miljö- och teknikfrågor. Genom 26 kap. 6 § bör tillsynsmyndigheterna kunna tillgodose detta kompetenskrav. Lagrummet ger en myndighet som saknar egen relevant kompetens möjlighet att utnyttja en annan myndighets kompetens efter överenskommelse med denna. Så kan t.ex. den nämnd inom en kommun som saknar egen jurist få tillgång till en annan kommuns jurist för att handlägga och besluta en fråga om att påföra miljösanktionsavgift. Denna möjlighet eller andra alternativ till juridiskt biträde skall självfallet utnyttjas vid beslutsfattandet. Självfallet är det i högsta grad önskvärt att ärendet handläggs och beslutas av eller med biträde av en jurist med erfarenhet av domstolsarbete eller liknande ärendehantering i samråd med en tjänsteman som har de tekniska kunskaper som behövs i det aktuella fallet. Det måste åligga tillsynsmyndigheterna själva att tillse och ansvara för att varje enskilt ärende handläggs med den kompetens som ärendet kräver. Långt i från alla ärenden kommer att kräva sådana överväganden att juridisk expertis erfordras. Hela systemet bygger på att tarifferna är utformade så att överträdelserna är väl definierade och avgifternas storlek klart framgår för varje överträdelse. Länsrätten i Östergötlands län pekar på att länsstyrelserna som tillsynsmyndighet har en regional samordnande och uppföljande roll och att det mellan tillsynsmyndigheterna och företagen kan finnas en etablerad kontakt. Det ifrågasätts om det är lämpligt att i en sådan situation ålägga länsstyrelserna att påföra miljösanktionsavgifter. Sådana kontaktförhållanden och konfliktsituationer är emellertid inte unika för just dessa fall utan kan självfallet förekomma i alla situationer när tillsynsmyndigheter har befogenheter att meddela förelägganden och beslut. I myndighetsutövningen ligger att vara självständig och oberoende. Det förutsätts att inga ovidkommande hänsyn tas vid beslutsfattandet. Regeringen bedömer därför att det av denna anledning inte kan anses olämpligt att tillsynsmyndigheterna skall besluta om miljösanktionsavgifterna. Det kan i detta sammanhang dock understrykas att det är viktigt att beslutsmyndigheten klarlägger att förutsättningarna för att påföra sanktionsavgift verkligen föreligger. Det får inte råda någon oklarhet om hur ett villkor kan uppfattas eller hur en föreskrift skall tolkas. Inte heller får mätresultat och motsvarande lämna utrymme för olika värderingar som har betydelse för om överträdelse har skett. Beslutsformen och överklaganden Frågor om miljösanktionsavgift skulle kunna avgöras genom föreläggande eller beslut. Principen i allmänhet är att ett föreläggande som inte godkänns kan hänskjutas till domstol för prövning. Ett beslut däremot, måste överklagas om den det berör vill ha frågan prövad av domstol. Alternativet att påföra avgift genom beslut bör innebära en större effektivitet och mindre tidsutdräkt jämfört med om påförande sker genom föreläggande som måste godkännas för att bli gällande. Genom möjligheten att överklaga beslutet till domstol beaktas kravet i Europa- konventionen på domstolsprövning av frågor som rör enskildas rätt. Med hänsyn till att miljösanktionsavgift endast kan komma ifråga vid överträdelser i näringsverksamhet kan det inte anses oskäligt att det ankommer på den som påförs avgift att agera i de fall denne inte är nöjd med beslutet. Regeringen föreslår därför att avgift får påföras genom beslut som gäller som domstols dom. De frågor som kan komma upp till domstolsprövning efter överklagande är framför allt huruvida en överträdelse har förekommit och med vilket belopp avgift skall påföras. Med de föreslagna reglerna för hur avgiftens storlek skall bestämmas föreligger inte något utrymme för skönsmässiga bedömningar. Däremot kan fråga uppkomma om hur överträdelsen skall rubriceras vilket kan ha betydelse för vilken avgift som skall påföras. Att en överträdelse har ägt rum kommer sannolikt vanligen att styrkas genom skriftlig bevisning såsom mätresultat, besiktningsprotokoll etc. Eftersom strikt ansvar gäller finns det inte anledning att bedöma graden av oaktsamhet eller om uppsåt föreligger. Klaganden kan också göra gällande att det är uppenbart oskäligt att avgift påförs. Verkställigheten Enligt regeringens synsätt bör ett beslut om miljösanktionsavgift vara direkt verkställbart för att överklaganden inte skall ske endast i syfte att skjuta upp betalningsskyldigheten. I de fall då beslutet kommer upp till prövning vid domstol kan nämligen en väsentlig fördröjning av verkställbart beslut från det att överträdelsen skedde förväntas. Betydande räntevinster och liknande ekonomiska fördelar skulle komma den tillgodo som överklagade för att skjuta på exekutionstiteln. Beslutet bör dock kunna inhiberas av domstolen vid överklagande. Föreslagna regler bör medföra att en relativt kort tid hinner förflyta från det att en överträdelse konstateras till dess beslut om miljösanktionsavgift verkställs. Risken för att den betalningsskyldige under denna tid vidtar åtgärder för att undandra medel får anses vara liten. Regeringen anser därför att det med föreslagna regler, till skillnad mot gällande rätt, inte föreligger något behov av kvarstad. Det är för övrigt inte heller sannolikt att ett sådant agerande skulle förekomma annat än i samband med uppsåtliga överträdelser. 4.33 Ersättning vid ingripanden av det allmänna 4.33.1 Principer för ersättning enligt miljöbalken Regeringens förslag: Miljöbalken skall innehålla regler om ersättning vid beslut om nationalpark, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt föreläggande och förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen. Innebär ett sådant beslut att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras betalas ersättning för intrånget. Ersättning betalas vidare vid vissa undersökningar och vid föreläggande om stängselgenombrott m.m. Ersättning skall normalt inte betalas vid plantering av skog på jordbruksmark. När en jordbrukare hindras från att lägga om traditionell jordbruksproduktion till odling av energiskog skall jordbrukaren däremot kunna ha rätt till ersättning. Ersättning för mindre skador och ersättning för intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen skall inte betalas. Miljöbalken skall inte innehålla regler som medger rätt till ersättning om avslag meddelas på ansökan om tillstånd till täktverksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna framför inte några invändningar mot de ersättningsregler som utredningen har föreslagit. De flesta remissinstanserna godtar också att belopp upp till den s.k. kvalifikationsgränsen avräknas vid bestämmande av intrångsersättning. Kritiska synpunkter har dock framförts av Jordens vänner som anser att ersättningsreglerna är för långtgående. Vidare menar Juridiska fakultetsnämnden, Uppsala universitet att ersättningsreglerna är för statiska eftersom inget utrymme ges för att låta det allmänna intressets tyngd påverka ersättningsrätten. Samma synpunkt framförs av universitetets Centrum för biologisk mångfald. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län och i Skaraborgs län föreslår att en legaldefinition av begreppet "pågående markanvändning avsevärt försvåras" införs i balken och Länsstyrelsen i Kalmar län samt i någon mån även Nordiska förbundet för kulturlandskap förordar en återgång till de ersättningsprinciper som gällde före 1987 års ändringar i naturvårdslagen. Skogsstyrelsen har invändningar mot utredningens resonemang om "pågående markanvändning" och anser bl.a. att täkt för rimliga husbehov och för byggande av skogsbilväg samt anläggning av skog på nedlagd jordbruksmark bör betraktas som pågående markanvändning. I samma riktning och ännu lite längre går synpunkter som framförs av Skogsindustrierna. Lantmäteriverket och Sundsvalls kommun anför också synpunkter av denna innebörd. Kammarkollegiet avstyrker förslaget att belopp upp till den s.k. kvalifikationsgränsen skall avräknas vid bestämmande av intrångsersättning med motiveringen att de ekonomiska fördelarna av förslaget inte överväger utrednings- och rättegångskostnaderna. Lantbrukarnas Riksförbund och Skogsägarnas Riksförbund framför liknande synpunkter. Bakgrund Regeringen vill här peka på att det för frågan om rätt till ersättning vid ingrepp i markanvändningen främst är naturvårdslagens och i någon mån vattenlagens regler som är av störst intresse i gällande rätt. Naturvårdslagens regler fick sin huvudsakliga utformning år 1972 i samband med att riksdagen antog riktlinjer för hushållningen med mark och vatten (prop. 1972:111 bil. 2 och 3, CU 35, rskr. 348). Bestämmelserna ändrades så att de skulle stämma bättre med den nya expropriationslagen och ersättningsmöjligheterna begränsades avsevärt. I motiven uttalades bl.a. att inga principiella skäl talar för att samhället skall ersätta värden på grund av förväntningar om ändrad markanvändning. I lagen avspeglas detta genom att ersättning i princip endast utgår om pågående markanvändning avsevärt försvåras eller om mark tas i anspråk. Uttrycket "avsevärt försvåras" innebär att det skall vara fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång. Under första hälften av 1970-talet begränsades rätten till ersättning enligt naturvårdslagen ännu mera, bl.a. upphävdes statens ersättningsskyldighet vid vägrat tillstånd till täktverksamhet (prop. 1973:101, CU 1973:21, rskr. 1973:219). Tillkomsten av plan- och bygglagen år 1987 medförde ändringar igen i naturvårdslagens bestämmelser om ersättning (prop. 1985/86:90, bet. 1985/86:BoU4, rskr. 1986/87:126). Kravet på att det skulle vara fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång bibehölls men intrånget skulle nu relateras till "berörd del" av fastigheten, dvs. vanligtvis ett mindre område än förut. Inom plan-, fastighets- och miljörätten har i huvudsak två typer av regler knutits till att "pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av en fastighet". Denna effekt utgör enligt den ena regeltypen grund för ersättning när det allmänna inskränker användningen av en fastighet. Den andra regeltypen sätter gräns för hur långtgående restriktioner det allmänna får lägga på en fastighet. Bland de lagar som skall samordnas i miljöbalken används uttrycket i naturvårdslagen, vattenlagen och lagen om skötsel av jordbruksmark. Här tas främst den första regeltypen upp. Om föreskrifter för naturreservat medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten, eller att mark tas i anspråk, har fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten rätt till ersättning av staten för skada (8, 9 och 26 §§ naturvårdslagen). Ersättning kan också utgå vid inskränkning av bl.a. renskötselrätt inom nationalpark, vid beslut om naturminne och vid förbud att utföra vissa arbetsföretag enligt (5, 13, 20 och 21 §§ samma lag). Om ett område avsätts som naturvårdsområde får åtgärderna inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Inte heller får ett föreläggande om s.k. samrådsföretag vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras (19 § resp. 20 § naturvårdslagen). I fråga om ersättning och inlösen enligt naturvårdslagen gäller expropriationslagen (1972:719) i tillämpliga delar i den mån inte avvikande bestämmelser finns i naturvårdslagen. Enligt 19 kap. 7 § vattenlagen skall ersättning betalas om föreskrifter för ett vattenskyddsområde medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Liknande ersättningsfall kan aktualiseras enligt 2 kap. 9 § vattenlagen vid föreläggande att avstå vatten vid torka och enligt 9 kap. 12 § samma lag vid omprövning av villkor för tillstånd till vattenföretag, där omprövningen medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning. Vattenlagen innehåller inte någon hänvisning till expropriationslagen utan har i stället fullständiga ersättnings- och inlösenbestämmelser som har stora likheter med expropriationslagens regler. Reglerna om ersättning i naturvårdslagen (och expropriationslagen) samt vattenlagen bygger på de principer om ersättning för skada som gäller inom den allmänna skadeståndsrätten. En ekonomiskt beräkningsbar skada skall ha inträffat och affektionsvärden ersätts inte. Orsakssamband fordras mellan ingreppet och skadan och detta samband skall vara adekvat, dvs. skadan skall vara någorlunda typisk till sin art, någorlunda förutsebar och inte alltför avlägsen. Skadans storlek beräknas i princip på samma sätt som inom den allmänna skadeståndsrätten. Det innebär att den skadelidandes ekonomiska situation skall jämföras med hur den skulle ha varit om någon skada inte hade inträffat. Stora skillnader finns dock jämfört med den allmänna skadeståndsrätten beträffande ersättningens bestämmande. Ersättningsreglerna medger inte ersättning för s.k. förväntningsvärden, dvs. värden som inte har skapats av fastighetsägaren själv utan som har uppstått till följd av förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Förklaringen till detta finns i 1972 års expropriationslagstiftning. Enligt denna är det fastighetsägaren som skall visa att viss värdestegring saknar samband med kommande markanvändning. Lagstiftningen innebär att en s.k. presumtionsregel föreligger. Markersättningsutredningen har i betänkandet Presumtionsregeln i expropriationslagen (SOU 1996:45) föreslagit att regeln skall ändras så att den som exproprierar skall bevisa att värdeökningen beror på förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Utredningens förslag är under beredning i regeringskansliet. I de fall mark löses in eller i annat fall tas i anspråk av det allmänna tillämpas expropriationslagens ersättningsregler. Då gäller inte kravet att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Grundprincipen är att sakägarens förmögenhetsställning efter expropriationen bör vara densamma som om någon expropriation inte ägt rum. När markägare eller andra rättighetshavare i andra fall hindras att använda marken på ekonomiskt lämpligaste sätt, föreligger enligt huvudregeln rätt till ersättning för den förlust som ingreppet medför. Även i dessa fall skall expropriationsrättsliga grunder tillämpas. Som framgått fordras därutöver att föreskrifterna eller förbuden avsevärt försvårar pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten. I samband med att den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) införlivades med svensk rätt ändrades bl.a. grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 § regeringsformen (RF) från och med den 1 januari 1995. Enligt paragrafens tidigare lydelse skulle varje medborgare, vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande, vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag. Genom grundlagsändringen kom rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader att framgå av regeringsformen. I 2 kap. 18 § andra stycket anges således nu att ersättning skall vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Liksom förut innehåller paragrafen att ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. I grundlagsparagrafen har alltså införts samma uttryck som sedan länge används i t.ex. planlagstiftningen och naturvårdslagen. I propositionen med förslag till grundlagsändringen underströk regeringen att då rätten till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu gavs ett grundlagsskydd skulle det inte innebära att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till gällande ersättningsregler. Skälen för regeringens förslag: När det gäller bevarandet av skyddsvärda naturområden m.m. har riksdagen betonat vikten av att åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan samhället och den enskilde. Riksdagen har framhållit att ökade kunskaper visar att ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- och inlösenersättningar. I anslutning till detta har riksdagen uttalat att en princip bör utformas, parallell med den s.k. PPP-principen (Polluter Pays Principle), där förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden blir ett normalt inslag i verksamheten och som inte förutsätter statliga bidrag (bet. 1990/91:JoU30 s. 255). Att utforma en princip helt enligt denna linje är idag förenat med vissa problem. Genom att huvudprinciperna för rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar numera anges i grundlag är utrymmet snävt för en principiellt ändrad syn på ersättningsfrågorna. Vidare kan hävdas att då alla har ansvar för att bevara biologisk mångfald etc. så skall även det ekonomiska ansvaret delas av alla. Med detta synsätt fordras alltså regler enligt vilka samhället till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare för intrång som grundas på miljöskäl. Grunderna för de ersättningsregler som gäller idag kan delvis beskrivas på detta sätt. När dessa regler nu förs in i miljöbalken finner regeringen anledning att anföra följande. Pågående markanvändning För ersättning förutsätts som sagt att pågående markanvändning påverkas av det intrång som ett förbud eller en föreskrift innebär. Trots att uttrycket "pågående markanvändning" funnits i lagspråket sedan mer än tjugo år råder viss tvekan om uttryckets innebörd. Enligt huvudregeln utgår ersättning för förlust som ingreppet har medfört om en pågående markanvändning har försvårats på visst sätt. Den skada en ägare eller annan rättighetshavare lider genom att inte i framtiden ha möjlighet att utnyttja marken på annat sätt än tidigare, dvs. bortfall av förväntningar, ersätts inte. Det handlar då inte om pågående markanvändning, utan ändrad markanvändning. Regeln är således knuten till pågående markanvändning i stället för tillåten markanvändning (jfr 4 kap. 3 § expropriationslagen). Begreppet pågående markanvändning borde, enligt motiven, ges en relativt generös tillämpning. Markägare som genom föreskrifter eller beslut enligt naturvårdslagen hindras från att vidta en naturlig och normal rationalisering av pågående markanvändning borde få ersättning (prop. 1972:111, bil. 2 s. 334). Frågan hur gränsen skulle dras kunde enligt departementschefen inte besvaras entydigt och bedömningen måste ske från fall till fall och med utgångspunkt i vad som vid varje tidpunkt framstår som en naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen. Hänsyn skulle tas bl.a. till det allmännas syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder, på det sätt som denna kom till uttryck i jord- eller skogsbrukspolitisk lagstiftning eller på annat sätt. Eftersom dessa motivuttalanden torde vara aktuella ännu är det inte aktuellt att införa en legaldefinition av det slag som vissa remissinstanser begärt. En fastighetsägare torde under inga förhållanden vara berättigad till ersättning därför att en föreskrift eller ett beslut enligt naturvårdslagen hindrat att fastigheten används för annan slags näringsverksamhet. Om ett förfarande är generellt tillståndspliktigt, t.ex. att utföra en koncessionspliktig anläggning för uppfödning av svin, kan utgångspunkten vara att det innebär ändring i pågående markanvändning. Ersättning skulle därför inte utgå om åtgärden förbjuds enligt naturvårdslagen (prop. 1972:111 bil. 2, s. 333 f). Vid tillkomsten av plan- och bygglagen gjorde bostadsutskottet vissa uttalanden om vad som borde anses som pågående markanvändning (bet. BoU 1986/87:1, s. 146). Hit räknade utskottet sådant som framstår som naturliga drifts- eller rationaliseringsåtgärder, t.ex. avverkning i olika former och markberedning för att främja tillväxten hos ny skog och plantering. Inom miljörätten finns bestämmelser om aktsamhetskrav vid utövandet av verksamhet, användningen av mark etc. Reglerna kallas normalt aktsamhetsregler, hänsynsregler eller tillåtlighetsregler. Sådana bestämmelser finns i dag i bl.a. 4–7 §§ miljöskyddslagen och 3 kap. vattenlagen. Miljöbalken kommer att innehålla förhållandevis långtgående hänsynsregler. En verksamhetsutövare skall iaktta dessa regler på eget initiativ och ansvar. Tillsynsmyndigheter kan direkt ingripa med stöd av hänsynsreglerna för att kräva rättelse och reglerna skall ligga till grund för villkor vid domstolars och andra myndigheters tillståndsprövningar och omprövningar av tillstånd. En underförstådd och självklar begränsning i uttrycket pågående markanvändning är att endast lagenlig användning av mark eller byggnad berättigar till ersättning. Någon rätt till ersättning finns därför inte vid myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller hänsynskrav följs. Verksamhetsutövaren är vidare skyldig att följa hänsynsreglerna, oavsett om myndigheten ingriper eller inte. Denna begränsning gäller redan i dag. Det kan utläsas bl.a. av förarbetena till vattenlagen. I det lagförslag som remitterades till Lagrådet föreslogs att det uttryckligen skulle framgå av lagtexten att ersättning vid vattenskyddsområden inte utgår för sådan begränsning i rätten att förfoga över fastighet som följer av aktsamhetsregeln i 19 kap. 1 § eller motsvarande bestämmelse i annan lag, exempelvis 5 § miljöskyddslagen (prop. 1981/82:130, s. 249). Lagrådet ansåg emellertid att en sådan bestämmelse var onödig (a. prop. s. 362). Att ersättning inte skall utgå i sådana fall torde, enligt Lagrådet, gälla utan att uttrycklig föreskrift meddelas om detta. I slutprotokollet godtogs Lagrådets anmärkning. Ibland sker ingripanden från det allmänna sedan ny kunskap eller nya problem har framkommit. Hänsynsreglerna syftar till att möta även nyupptäckta hot. Inte heller i dessa situationer har därför verksamhetsutövaren rätt till ersättning för att han tvingas följa gällande regler. Det resonemang om lagenlighet som nyss förts har knutits till uttrycket pågående markanvändning. Om lagenligheten i stället knyts till uttrycket "avsevärt försvåras" betyder det att en markanvändningen aldrig kan anses försvårad så länge det allmännas beslut enbart går ut på att fastighetsägaren skall följa en hänsynsregel. Den begränsning av rätten till ersättning som nu diskuteras får i första hand betydelse vid ingripanden mot icke tillståndsgivna verksamheter. Vid tillståndsgiven verksamhet innebär ofta bestämmelserna om tillståndsbeslutets rättsverkan att hänsynsreglerna inte behöver iakttas i vidare mån än som följer av tillståndet. Tillståndet ger alltså en viss trygghet. Den tillståndshavare som följer villkoren behöver normalt inte frukta att det allmänna ställer ytterligare krav med stöd av hänsynsreglerna, i vart fall inte beträffande sådana frågor som har prövats vid tillståndsgivningen. Ett tillstånd ger dock inte trygghet i all framtid. Tillstånd kan av miljö- och säkerhetsskäl tidsbegränsas. Användandet av tidsbegränsade tillstånd kommer att bli vanligare enligt miljöbalken, bl.a. med hänsyn till vad som gäller på EG-rättens område. En verksamhetsutövare med ett tidsbegränsat tillstånd kan givetvis inte få ersättning om nytt tillstånd vägras av de skäl som föranlett tidsbegränsningen. För icke tidsbegränsade tillstånd finns normalt bestämmelser om att tillstånden kan återkallas och att villkoren kan omprövas. Inte heller i sådana fall skall ersättning utgå. Detta hänger samman med att tillståndet bygger på förutsättningen att ytterligare krav kan ställas vid ett framtida omprövningsförfarande. Tillståndet innehåller alltså en begränsning. När det återkallas grundas detta på att verksamheten inte längre bör vara tillåten, eftersom den inte uppfyller gällande regler. När ytterligare eller ändrade villkor meddelas grundas dessa normalt på de hänsynskrav som gäller. Omprövningsmyndighetens ingripande sker alltså på den grunden att verksamheten strider mot gällande hänsynsregler och en förutsättning i tillståndet är att sådana ingripanden får ske. Av principen att ersättning förutsätter att markanvändningen är lagenlig följer att ersättning inte heller skall utgå i dessa fall. Kravet på lagenlighet betyder också att det allmänna utan ersättningsskyldighet kan ingripa mot en verksamhet som bedrivs utan erforderligt tillstånd. Detsamma gäller ingripande mot en verksamhet som bedrivs i strid med givet tillstånd. Om det allmänna i ett sådant fall förbjuder fortsatt verksamhet skall tillståndshavaren naturligtvis inte med framgång kunna hävda att förbudet är en sådan inskränkning som berättigar till ersättning. Skogsplantering och odling av energiskog på jordbruksmark En omdiskuterad fråga är om skogsplantering och odling av energiskog på jordbruksmark är att anse som pågående eller ändrad markanvändning. Frågan har betydelse för om ersättning skall utgå exempelvis när planteringen förbjuds med stöd av nuvarande 20 § naturvårdslagen. Riksdagen har hänvisat till växlande praxis och påtalat att rådande osäkerhet beträffande tolkningen av begreppet pågående markanvändning är otillfredsställande. Enligt tillkännagivanden (1993/94:JoU 9, rskr. 1993/94:87 och 1994/95:KU30 jämte JoU3y, rskr. 1994/95:370) bör regeringen återkomma till riksdagen med ett klarläggande för att åstadkomma önskvärd enhetlighet i rättstillämpningen. När det gäller skogsplantering på jordbruksmark finner regeringen för sin del att vad som redovisats nyss beträffande pågående markanvändning alltjämt bör vara vägledande för vad som skall avses med detta uttryck. Vad som skiljer skogsbruk från jordbruk är främst de långa omloppstiderna inom den förstnämnda brukningsformen. Skogsbruk bedrivs också med utgångspunkten att brukningsmetoderna skall så långt som möjligt efterlikna skogsekosystemens naturliga processer. Dessa skillnader ger i sig så skilda förutsättningar för de två näringarna att de för närvarande regleras genom olika lagstiftning. Myndighetsansvaret ligger också hos skilda sektorsmyndigheter. Respektive verksamhet skiljer sig åt även på andra sätt, exempelvis i fråga om användningen av gödsel och bekämpningsmedel. En uppenbar olikhet mellan näringarna är också deras påverkan på landskapsbilden. I sammanhanget kan också noteras att Regeringsrätten i ett fall som gällde fråga om förutsättningar för förbud enligt 20 § naturvårdslagen mot plantering av björkskog på jordbruksmark har uttalat sig beträffande tolkningen av begreppet pågående markanvändning (RÅ 1996 ref. 56). Regeringsrätten fann att det är mycket som talar för att en plantering av björkskog på tidigare åkermark inte skulle vara att anse som ett led i pågående markanvändning och att brukaren sannolikt inte skulle vara berättigad till ersättning om ett förbud mot skogsplantering skulle bli bestående. Regeringen konstaterar mot bakgrund av det som nu har sagts att skogsplantering på jordbruksmark inte kan anses som pågående markanvändning. Denna bedömning stämmer också överens med 1994 års miljöbalksförslag som i den delen inte föranledde någon erinran från av Lagrådet, jfr prop. 1994/95:10 s. 255. Beträffande energiskogsodling, som förekommer i Sverige sedan 1960-talet, gör regeringen följande bedömning. Erfarenheten visar att energiskog, främst snabbväxande pil och andra videarter (Salix), växer bäst på god jordbruksmark och att odlingsgränsen går vid Dalälven. Bestånden anläggs genom plantering av omkring 20 000 sticklingar (20– 25 cm långa stambitar) per hektar. Gödsel används i stor omfattning. Efter tre till fem år sker skörd. Bestånden är då sex till åtta meter höga. Stubbarna skjuter därefter nya skott. Man räknar med att en plantering ger ett tiotal skördar och att nyplantering behöver ske efter 20–30 år. Vid sin bedömning har Miljöbalksutredningen hänvisat till motivuttalanden om vad som är pågående eller ändrad markanvändning samt strukit under att stor vikt bör fästas vid den jordbrukspolitik som förs i dag. Utredningen har vidare pekat på ett uttalande i prop. 1986/87:122 där dåvarande jordbruksministern förklarat att energiskogsodling bör betraktas som en jordbruksgröda (a. prop. s. 30). Slutligen har utredningen hänvisat till att energiskog i EG:s jordbrukspolitik betraktas som en jordbruksgröda och att energiskogsodling berättigar till jordbruksstöd. Regeringen konstaterar liksom utredningen att tiden mellan skördarna normalt blir längre vid odling av energiskog än i traditionellt jordbruk. Omloppstiden är ändå så pass kort att likheten med traditionellt jordbruk är betydligt större än med traditionellt skogsbruk. Regeringen anser således att övervägande skäl talar för att betrakta odling av energiskog som jordbruk. Det betyder att en övergång från exempelvis livsmedelsproduktion till energiskogsodling skall ses som en åtgärd i en pågående markanvändning. Riksdagens tillkännagivande beträffande tolkningen av begreppet pågående markanvändning får härmed anses vara besvarad. Husbehovstäkt En annan fråga som bl.a. remissvaren ger anledning att diskutera är om det kan betraktas som pågående markanvändning att starta en husbe- hovstäkt. I tidigare avsnitt har redogjorts för den tillståndsplikt som gäller för täkter idag. I konsekvens med uttalandet att en åtgärd som fordrar tillstånd normalt innebär ändrad markanvändning betalas inte ersättning vid vägrat tillstånd till täkt. Som motiv för att avskaffa statens ersättningsskyldighet vid vägrat tillstånd till täktverksamhet angavs att det stämmer mindre väl med rättsuppfattningen att markägaren skall kunna få ersättning för att han inte får använda sin egendom på ett sätt som är till skada för andra människor och samhället i dess helhet (prop. 1973:101, s. 26 f). I gällande rätt är s.k. husbehovstäkter inte tillståndspliktiga. Som framgår av avsnitt 4.17.1 kommer miljöbalken att ge möjlighet att införa tillståndsplikt även för sådana täkter. Frågan uppkommer då om ersättning skall betalas till den fastighetsägare som vägras tillstånd. Svaret är beroende av om det är pågående eller ändrad markanvändning att starta en husbehovstäkt. Tillståndsplikt är alltså en presumtion för att ett förfarande utgör ändrad markanvändning. Redan på grund av detta uttalande talar mycket för att det inte är pågående markanvändning att öppna en husbehovstäkt. Till detta skall läggas att marken vid täkt används på ett helt nytt sätt. En verksamhet kan normalt inte kallas för pågående markanvändning om den aldrig tidigare har förekommit. Det förhållande att täkten är tillståndspliktig tillsammans med det faktum att marken vid täkt används på ett helt nytt sätt leder alltså till slutsatsen att det är ändrad markanvändning att starta en täkt för husbehov. En redan öppnad husbehovstäkt inom ramen för t.ex. jordbruksverksamhet bör kunna betraktas som ett led i en pågående markanvändning om uttag sker kontinuerligt ur täkten. Om täkten utvidgas, och därvid t.ex. skogsmark tas i anspråk, bör utvidgningen dock kunna göras tillståndspliktig i enlighet med de riktlinjer som gäller för balkens regler i denna del. Uttrycken "avsevärt försvåras" och "berörd del av en fastighet" För att avgöra om pågående markanvändning avsevärt försvåras är det av betydelse att bestämma omfattningen av den enhet till vilken intrånget relateras. Även ett förhållandevis litet intrång kan, om det relateras enbart till det omedelbart berörda området, anses avsevärt försvåra användningen av detta. Ställs däremot samma intrång i relation till ett större område, exempelvis den fastighet som berörs, är det tänkbart att intrånget inte anses vara avsevärt. Tidigare har nämnts att denna fråga kom att behandlas i samband med införandet av plan- och bygglagen år 1987. Intrånget skulle enligt ett tillägg av Bostadsutskottet relateras till "berörd del" av fastigheten, dvs. ett mindre område än tidigare. Förut hade huvudregeln varit att registerfastigheten skulle vara utgångspunkt. Beträffande uttrycket "berörd del" av en fastighet uttalade utskottet att den enhet med vilken skadan skall jämföras i fråga om skogsbruket bör vara en behandlingsenhet, dvs. ett skogsbestånd eller flera mindre bestånd, som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt. Vad som utgör ett bestånd skulle därvid bedömas enligt normala fackmannamässiga grunder (bet. 1986/87:BoU1, s. 150). I storskogsbruket kan detta innebära att mindre områden med avvikande skogsbestånd förs till angränsande bestånd. Det blir då inte fråga om att göra en strikt biologisk indelning. Inte heller för jordbrukets vidkommande borde enligt utskottet komma ifråga ett så vitt begrepp som hela brukningsenheten. Med berörd del skall här istället närmast avses det åkerskifte eller den äng som framstår som en brukningsmässigt avgränsad del (a. bet. s. 151). Sedan storleken på den berörda delen bestämts skall avgöras vilka intrång som får tålas utan ersättning, dvs. var den s.k. kvalifikationsgränsen går. Enligt lagtexten krävs att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Då skall skador genom andra liknande ingrepp på samma del av fastigheten under en tioårsperiod beaktas enligt s.k. ackumuleringsregler i 27 a § naturvårdslagen och 19 kap. 7 § femte stycket vattenlagen. För att ersättning skall utgå krävs enligt motiven till 1972 års lagstiftning att det är fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång. Departementschefen anförde att ett bagatellartat intrång inte bör grunda någon ersättningsrätt mot det allmänna (prop. 1972:111, bil. 2 s. 332 och 335). Innan uttrycket "inom berörd del av fastigheten" infördes utvecklade Högsta domstolen innebörden av vad som menas med avsevärt intrång i ett par fall som avsåg avverkningsförbud (NJA 1981 s. 351 I och II). Avgörandena är fortfarande av visst intresse. Domstolen uttalade att det avgörande var förhållandet till den ekonomiska bärkraften hos den enhet till vilken skadan relaterades och att skadan mätt i absoluta tal inte fick vara obetydlig. Betraktelsesättet skulle vara relativt och omständigheterna i det särskilda fallet avgörande. Något bestämt procenttal kunde därför inte fastställas generellt. I de behandlade fallen fann domstolen att gränsen gick omkring 10 %. Vid 1987 års lagstiftning anförde Bostadsutskottet beträffande kvalifikationsgränsen att den grundläggande principen bör vara att skada för en fastighetsägare genom beslut av offentliga organ skall ersättas. Var och en fick dock enligt utskottet anses skyldig att ta en viss hänsyn till sin omgivning. Berörda markägare och rättighetshavare skulle vara skyldiga att tåla ett visst mått av intrång i sina rättigheter, när intrånget sker för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Alla rådighetsinskränkningar kunde därför enligt utskottet inte kompenseras. Utskottet påpekade bl.a. att de skötselregler som gäller för jord- och skogsbruk innebär att markägare och rättighetshavare av hänsyn till allmänna natur- och miljövårdsintressen måste hålla skog och jordbruksmark i ett visst skick, utan att de för den skull kan göra anspråk på ersättning (bet. 1986/87:BoU1 s. 138). I samband med resonemanget ovan om lagenlig markanvändning har detta setts som en begränsning av uttrycket pågående markanvändning. I samma lagstiftningsärende hade Lagrådet funnit att en kvalifikationsgräns om 10 % inte kunde vara oförenlig med vad som i tidigare lagstiftning och praxis ansetts godtagbart (prop. 1985/86:1, bil., s. 217 f). Bostadsutskottet ville dock inte ange någon fast procentsats, men uttalade att 10 % inom berörd del av fastigheten får anses vara den högsta nivå av intrång som i något fall behöver accepteras utan att ersättning betalas. Denna gräns skulle gälla om den berörda delen representerar ett i pengar litet belopp. Utskottet uttalade vidare att om den berörda delen representerar ett högt värde, är det en i relativa tal väsentligt mindre värdenedsättning fastighetsägaren behöver tåla. Ett för ägaren i absoluta tal stort belopp kunde enligt utskottet aldrig vara bagatellartat. Det relativa betraktelsesättet sades innebära att ersättningströskeln i absoluta belopp låg högre för ett skogsbolag än för en liten skogsägare (bet. 1986/87:BoU1, s. 150). Från rättstillämpningen kan nämnas några fall där en hovrätt har funnit att intrånget i absoluta tal inte fick överskrida 8 782 kr i 1990 års penningvärde (Hovrättens för Övre Norrland domar 1989-01-26, DT 1003, och 1990-01-30, DT 1001). Fallen gällde restriktioner för skogsavverkning i naturreservat. Det förhållandet att bedömningen skall göras med utgångspunkt i berörd del av fastigheten innebär att fastigheten "styckas" i mindre delar. Ersättning skall inte betalas för delar där kvalifikationsgränsen inte har nåtts. Det blir alltså fråga om att betala ersättning endast för sådana fastighetsdelar där pågående markanvändning avsevärt försvåras. Såsom regeringen tidigare har konstaterat är områdesskydd viktigt i arbetet med att bevara biologisk mångfald. Genom att avsätta områden till nationalparker, naturreservat och biotopskyddsområden kan alla former av natur- och kulturlandskap skyddas. Betydligt fler områden behöver skyddas än som sker i dag. Flera naturtyper är allvarligt hotade och skador som är omöjliga att reparera kan uppstå om inte skyddsåtgärder vidtas. Möjligheten att åstadkomma ett gott skydd för olika landskapstyper och biotoper är till stor del en fråga om kostnader. Framför allt intrångsersättningar kan behöva betalas, men kostnader kan också uppkomma för vård av olika naturtyper. För att skapa utrymme för skydd är det viktigt att åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan staten och den enskilde. En förutsättning för att intrångsersättning skall utgå är som påpekats att den s.k. kvalifikationsgränsen har överskridits, dvs. att markanvändningen "avsevärt försvåras". Ersättning skall då betalas för hela skadan, alltså även för den del av skadan som ligger under kvalifikationsgränsen. När kvalifikationsgränsen inte har uppnåtts skall däremot ersättning inte betalas. Skillnaden i ersättning kan bli omotiverat stor mellan ett fall som ligger strax under kvalifikationsgränsen och ett fall som ligger omedelbart ovanför denna gräns. I olika sammanhang under senare år har framförts förslag om att den del av kostnaden som motsvarar intrång upp till kvalifikationsgränsen skall avräknas vid de intrång som är ersättningsgilla, se bl.a. propositionen om en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226), propositionen om biologisk mångfald (prop. 1993/94:30) och senast Miljöbalksutredningens förslag. Ersättningen skulle alltså minskas med ett belopp som markägaren är skyldig att tåla utan ersättning. Remissyttrandena har överlag gett ett starkt stöd för en sådan förändring av ersättningsbestämmelserna. Regeringen anser nu att en sådan avräkningsregel skall införas. En sådan ordning överensstämmer med vad som i vissa situationer gäller enligt plan- och bygglagen. Enligt 14 kap. 8 § första stycket 1 och 2 i den lagen skall ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter få ersättning av kommunen, om skada uppkommer till följd av bl.a. att bygglov vägras till att ersätta en riven eller genom olyckshändelse förstörd byggnad med en ny byggnad. Enligt paragrafens andra stycke krävs det för att ersättning skall utgå när byggnaden har förstörts genom annat än olyckshändelse att skadan är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Ersättningen skall enligt 14 kap. 10 § andra stycket minskas med ett belopp som motsvarar vad som på grund av 14 kap. 8 § andra stycket skall tålas utan ersättning. Förelägganden enligt den s.k. samrådsparagrafen I avsnitt 4.17.2 anges att 20 § naturvårdslagen om samråd med länsstyrelsen skall inarbetas, med viss skärpning, i miljöbalken (12 kap. 6 §). Regeringen, länsstyrelsen eller skogsvårdsstyrelsen kan enligt gällande rätt föreskriva att anmälan för samråd alltid skall göras i fråga om särskilda slag av arbetsföretag. Beträffande sådan verksamhet som avses i samrådsparagrafen får länsstyrelsen förelägga den som bedriver verksamheten att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt från naturvårdssynpunkt, får länsstyrelsen förbjuda verksamheten. Idag föreligger enligt 26 § naturvårdslagen rätt till ersättning om förbud enligt samrådsparagrafen avsevärt försvårar pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten. Sådan rätt till ersättning föreligger däremot inte vid förelägganden. Regeringen finner, i likhet med Miljöbalksutredningen, att denna skillnad i rätten till ersättning inte är motiverad. Därför föreslås att även förelägganden enligt samrådsparagrafen skall kunna ligga till grund för ersättningsanspråk. 4.33.2 Ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen Regeringens bedömning: 2 kap. 18 § regeringsformen ger inte anledning att föra in bestämmelser om vidgad ersättningsrätt i miljöbalken. Utredningens bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Svea hovrätt pekar på frågan om balkens förhållande till 2 kap. 18 § regeringsformen (RF) och menar att den frågan bör klarläggas innan slutlig ställning tas till miljöbalksförslaget. Umeå tingsrätt och Göteborgs tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Östergötlands län, Domstolsverket, Länsstyrelsen i Gävleborgs län samt Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien har samma inställning. Justitieombudsmannen, Skogsstyrelsen, Kammarkollegiet, Sundsvalls kommun Sveriges advokatsamfund, Lantbrukarnas Riksförbund och Sveriges Jordägareförbund anger mer eller mindre specificerat i vilka avseenden förslaget till miljöbalk kan strida mot grundlagen. Naturvårdsverket och Stockholms kommun uttrycker stor oro över att tolkningen av grundlagsparagrafen är oklar och framhåller att tillämpningen av miljöbalken är beroende av att frågan klaras ut. Juridiska fakultetsstyrelsen, Lunds universitet redovisar ingående överväganden om balkens förhållande till regeringsformen och föreslår bl.a. ändringar i grundlagen. SACO framför liknande synpunkter. Enligt Juridiska fakultetsnämnden, Uppsala universitet måste 2 kap. 18 § RF ändras så att markägare inte skall kunna kräva ersättning om staten ingriper i syfte att hindra föroreningar och skada på den biologiska mångfalden. Även Landskrona kommun anser att grundlagen bör ändras och att rätten till god miljö samtidigt skrivs in. Sveriges Industriförbund/Svenska Arbetsgivareföreningen, Lantbrukarnas Riksförbund, Skogsägarnas Riksförbund, Skogsindustrierna, samt skogs- och markägarsidans organisationer i övrigt är av uppfattningen att ingripanden med stöd av balkens aktsamhetsregler skall ge markägaren rätt till ersättning vid pågående markanvändning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt vad som har anförts i föregående avsnitt inarbetas i miljöbalken ersättningsregler som i huvudsak motsvarar naturvårdslagens och vattenlagens regler om ersättning. Några sådana regler finns inte i de övriga lagar som smälts samman i miljöbalken, t.ex. miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen, och föreslås inte heller för balkens vidkommande i dessa avseenden. Följaktligen behålls i miljöbalken nuvarande regler och principer för ersättning till fastighetsägare för de fall då rådigheten över fastighetsägarens mark inskränks genom ingripande från det allmänna. Ersättning skall inte utgå, om ingripandet exempelvis avser att tillgodose syftet med ett miljöskyddsområde eller har betingats av andra starka miljö- eller hälsoskyddsskäl. Lagrådet har uttalat sin förståelse för att en sådan begränsning av ersättningsrätten alltjämt anses viktig och funnit att begränsningen också står i överensstämmelse med det riksdagsuttalande som har återgetts inledningsvis i redovisningen av regeringens skäl i föregående avsnitt (avsnitt 4.33.1). I samma avsnitt har nämnts att ändringen av 2 kap 18 § RF från och med den 1 januari 1995 innebar bl.a. att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader kom att framgå av regeringsformen. Rätten till ersättning behandlas nu i paragrafens andra stycke, som har följande lydelse. "Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag". Den nya lydelsen av grundlagsparagrafen har gett upphov till en rättsvetenskaplig debatt. Inom doktrinen har ifrågasatts om inte 2 kap. 18 § RF har fått en sådan ordalydelse att rätten till ersättning har utökats (Bertil Bengtsson, Svensk Juristtidning 1994 s. 920 ff, samme författare Miljörättslig tidskrift 95:3 s. 345 ff och Grundlagen och fastighetsrätten, 1996). Mot denna tolkning har invänts bl.a. att det just vid tolkning av regeringsformens bestämmelser om fri- och rättigheter finns särskild anledning att beakta förarbetena, av vilka framgår att någon ändring i rättsläget inte var avsedd (Staffan Vängby, Svensk Juristtidning 1996 s. 892 ff). Till stöd för den senare uppfattningen har också hävdats att de uttryck som förts in i grundlagsstadgandet hittills förekommit endast i den s.k. plan- och marklagstiftningen och alltså inte i den lagstiftning som reglerar miljö-, hälso- och olycksskydd. En rimlig tolkning skulle då vara att dessa uttryck innebär att grundlagsstadgandet endast tar sikte på samma förhållanden som i befintlig lagstiftning (Gabriel Michanek, Miljörättslig tidskrift 95:2 s. 155 ff). Debatten har också uppmärksammats av Lagrådet som funnit det oundvikligt att närmare granska om miljöbalkens begränsning av ersättningsrätten är förenlig med 2 kap. 18 § andra stycket RF. Regeringen erinrar här om följande. Grundlagsändringen hade sitt ursprung i Fri- och rättighetskommitténs betänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40). Betänkandet var ett resultat av en politisk kompromiss som omfattade ett antal frågor på grundlagsområdet. Beträffande ersättningsrätten framhöll kommittén att den förordade lösningen anslöt till gällande rätt på området. Att rätten till ersättning gavs ett grundlagsskydd innebar enligt kommittén inte att rätten till ersättning utvidgades i förhållande till vad som redan gällde (SOU 1993:40 del A s. 90 f och 235). Kommitténs uppfattning delades av regeringen. I propositionen betonade regeringen att det förhållandet att rätten till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu gavs ett grundlagsskydd inte innebar att ersättningsrätten utvidgades i förhållande till gällande ersättningsregler (prop. 1993/94:117 s. 17 f och 49). Konstitutionsutskottet underströk för sin del att det förhållandet att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar gavs ett grundlagsskydd inte innebar att ersättningsrätten utvidgades i förhållande till vad som redan gällde (1993/94:KU24 s. 29). Miljöbalksutredningen har konstaterat att någon vidgad rätt till ersättning enligt motiven inte avsågs vid grundlagsändringen och att motivuttalandena avspeglar den politiska uppgörelse som låg bakom ändringen. Utredningen har vidare pekat på några faktorer som bör beaktas om grundlagsparagrafens innebörd diskuteras trots de klara motivuttalandena, bl.a. den såväl nationellt som internationellt vedertagna principen om förorenarens betalningsansvar (Polluter Pays Principle, PPP). Denna princip innebär att den som orsakar eller kan orsaka skada eller annan olägenhet, skall betala kostnaden för att förebygga eller avhjälpa skadan eller olägenheten. Eftersom principen är vedertagen, inte minst i internationella bestämmelser som Sverige har åtagit sig att följa, t.ex. artikel 130r i EG-fördraget och Princip 16 i Riodeklarationen, bör den enligt utredningen vägas in i tolkningen av det omstridda stadgandet i 2 kap. 18 § RF. En bokstavstolkning av grundlagsstadgandet kan få till följd att Sverige inte anses uppfylla sina internationella åtaganden. Under remissbehandlingen av Miljöbalksutredningens förslag till miljöbalk har många remissinstanser påpekat att rättsläget är oklart när det gäller grundlagsparagrafen. Önskemål har framförts om klarlägganden, eventuellt genom ändring av paragrafen. Vissa remissinstanser har samtyckt med den inställning i tolkningsdebatten som gjort gällande att ersättningsrätten vidgats genom grundlagsändringen. Regeringen vill i den situation som har uppkommit anföra följande. Enligt kritikerna är det framför allt på två punkter som lydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket RF vållar problem. Dels görs inget undantag för sådan verksamhet som bedrivs utan laga stöd, dvs. utan eller i strid med erforderliga tillstånd eller föreskrivna villkor, dels görs inga undantag för sådana situationer där tillstånd till viss verksamhet återkallas eller en verksamhet förbjuds på grund av miljö-, hälso- eller säkerhetsskäl. Vidare får det sägas vara en öppen fråga om stadgandet innebär att all befintlig lagstiftning som berör markanvändning måste förses med ersättningsbestämmelser om sådana saknas eller om grundlagsregeln endast medför att ny lagstiftning på området måste förses med ersättningsbestämmelser. Eftersom några undantag inte görs i grundlagsstadgandet kan knappast något annat hävdas än att ordalydelsen är otvetydig. Ersättningsrätten skulle alltså då gälla enligt ordalydelsen oavsett vad det allmänna har haft för skäl för ingreppet. Även Lagrådet har konstaterat att inga delade meningar råder om att bestämmelsen enligt sin ordalydelse innebär att rätt till ersättning inträder, oavsett anledningen till att det allmänna inskränkt användningen av mark eller byggnad på angivet sätt. Följden av detta är enligt Lagrådet att den begränsning av ersättningsrätten som avses följa av miljöbalkens regler i 31 kap. då står i strid med 2 kap. 18 § RF. Regeringen vill emellertid betona att motivuttalandena som redovisats ovan är fullt klara. Där anges tydligt att någon utvidgning av ersättningsrätten i förhållande till gällande ersättningsregler inte har avsetts. Lagrådet har med hänvisning till motivuttalandena förklarat att det inte varit lagstiftarens mening att 2 kap. 18 § RF skulle leda till en grundlagsfäst rätt till ersättning som sträcker sig längre än vad som följer av tidigare gällande rätt i fråga om ersättning för ingrepp av miljöskäl. Lagtexten har enligt Lagrådet i så fall fått en utformning som inte motsvarar lagstiftarens intentioner. Frågan blir då hur denna konflikt mellan lagrummets ordalydelse och motivuttalandena skall hanteras. Regeringen gör beträffande denna fråga följande överväganden. En hävdvunnen tolkningsprincip i svensk rätt är att om en lagtext och dess motiv är oförenliga med varandra, så är det lagtexten som gäller. Man får inte lagstifta genom motiv. Motivuttalanden kan däremot få betydelse vid tolkningen av en lagtext som är mångtydig eller oklar i sin innebörd. Lagstiftaren kan också genom motivuttalanden ge vägledning för tillämpningen. En förutsättning för att ett sådant uttalande skall beaktas i rättstillämpningen anses dock vara att det har stöd i lagtexten. När det gäller tolkning av grundlag är det svårt att urskilja några särskilda principer. Det fanns i 1809 års regeringsform ett stadgande om att grundlagarna skulle tillämpas efter sin ordalydelse, men detta stadgande kom liksom mycket annat i den äldre regeringsformen med tiden att sakna praktisk betydelse. Någon motsvarande regel finns inte i den nya regeringsformen. I de utredningsbetänkanden som låg till grund för 1974 års regeringsform uttalas att det naturliga är att grundlag skall tolkas enligt samma principer som gäller för lagtolkning i allmänhet (SOU 1963:17 s. 513 resp. SOU 1972:15 s. 319). Inom den moderna statsrättsliga doktrinen finns olika åsikter representerade, vissa författare hävdar att några särskilda principer inte gäller medan andra förordar att grundlag skall tolkas mera strikt än vanlig lag. Även om det alltså är svårt att urskilja några särskilda principer för tolkning av grundlag så talar legalitetsskäl för en strikt grundlagstolkning. Kravet på detta gör sig dock inte gällande med samma styrka genomgående. Utrymmet för en mindre strikt tolkning torde exempelvis vara större när det gäller regler om delegation av normgivningsmakt än när det gäller regler som garanterar enskildas rättigheter. Det har dock hävdats att just när det gäller rättighetsreglerna i regeringsformens andra kapitel finns det särskild anledning att beakta motiven. Skälet för detta skulle då vara att denna typ av regler normalt har tillkommit eller ändrats som ett resultat av politiska kompromisser och att detta föranleder svårtolkade grundlagsstadganden. Mot detta resonemang kan man dock hävda att regeringsformens rättighetsregler primärt riktar sig mot lagstiftaren. Syftet med grundlagsfästandet av en viss rättighet är främst att binda lagstiftaren för framtiden. Om ett sådant stadgande inte kan sägas ha ett eget liv i någon mening så kan det sättas i fråga om en grundlagsreglering alls är meningsfull. Till detta kommer att det följer av allmänna principer att en lagregel som ger den enskilde garantier i förhållande till det allmänna bör tolkas till den enskildes fördel. Även om rättighetsreglerna primärt riktar sig mot lagstiftaren finns det skäl för att anlägga samma synsätt här. Bland annat Lunds universitet har pekat på ett relativt nyligen meddelat utslag av Högsta domstolen (NJA 1996 s. 110) och förklarat att detta skulle kunna ge stöd för uppfattningen att grundlagsstadgandet skall tolkas i enlighet med motivuttalandena. Detta rättsfall, som bl.a. avsåg frågan om ett servitut innebar olägenhet av betydelse för den tjänande fastigheten, rör emellertid tillämpningen av 2 kap. 18 § första stycket RF. När det gäller detta stycke i grundlagsstadgandet torde det inte föreligga någon direkt konflikt mellan lagtexten och motiven. När det gäller lagtolkningsprinciper har Lagrådet för sin del anfört följande. En lagregel bör ändras för att ge ett riktigare uttryck för lagstiftarens avsikter om en strikt tolkning skulle leda till icke önskvärda resultat. I vissa undantagsfall anses en friare tolkning av en lagregels innebörd kunna förekomma, såsom när det är uppenbart att en tolkning enligt ordalagen skulle medföra oacceptabla konsekvenser. Om denna tolkningsmetod skall gälla även i fråga om en grundlagsregel har varit föremål för olika uppfattningar inom doktrinen. I åtskilliga sammanhang har det gjorts uttalanden enligt vilka olika bestämmelser i 2 kap. regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter skall ges en vidsträckt tolkning till den enskildes förmån (se Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna, s 19 ff.). Enligt ett principuttalande av Lagrådet har kravet på att man inte till den enskildes nackdel frångår en tillämpning i strikt överensstämmelse med lagtexten särskild tyngd när det gäller de grundläggande fri- och rättigheterna (prop. 1977/78 s. 144 f.). När det är fråga om en grundlagsregels betydelse för en ny lagstiftning talar övervägande skäl för särskild återhållsamhet med att fästa avseende vid motivuttalanden som är svårförenliga med grundlagsregelns ordalydelse när det är. Som regeringen redan har konstaterat kan ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket RF knappast anses vara mångtydig eller oklar. En strikt tillämpning av huvudregeln vid oförenlighet mellan lagtext och motiv skulle alltså leda till att grundlagsstadgandet skall tillämpas efter sin ordalydelse, dvs. oavsett vad lagstiftaren kan ha avsett så har den nya lydelsen kommit att förändra rättsläget. Lagtolkningsprinciper kan emellertid inte få leda till helt orimliga resultat. En ren bokstavstolkning kan i vissa fall leda till slutsatser som kan framstå som stötande eller som kan få orimliga praktiska eller rättsliga konsekvenser. Att tolka lag på ett sådant sätt är inte förenligt med svensk rättstradition. Lagrådet har anslutit sig till regeringens uppfattning i lagrådsremissen, att den rätt till ersättning för försvårande av pågående markanvändning som tillförsäkras enskilda genom 2 kap. 18 § andra stycket RF inte kan gälla fall då ingripandet sker därför att den pågående användningen av marken var olovlig eller olaglig när den påbörjades. Enligt Lagrådet måste ett förbehåll av motsvarande slag inläsas i åtskilliga andra lagbestämmelser av civilrättslig eller offentligrättslig natur utan att det uttryckligen anges, och det måste anses stå i överensstämmelse med vedertagna metoder för lagtolkning att betrakta detta som underförstått även när det gäller tillämpningen av den berörda grundlagsbestämmelsen. Ingripanden av miljöskyddsskäl som förutsätter att en av lagstiftaren uppställd norm har åsidosatts synes enligt Lagrådet inte heller behöva grunda någon rätt till ersättning, även om de försvårar pågående markanvändning, såvitt den aktuella användningen av marken var olaglig redan när den påbörjades. Lagrådet har funnit det svårare att bedöma sådana fall då en markanvändning inte stred mot någon norm när den påbörjades men en senare tillkommen reglering medför att markanvändningen blir olaglig. Den omständigheten att en redan från början olaglig verksamhet inte bör kunna grunda ersättningsrätt ger enligt Lagrådet inte tillfredsställande vägledning i en sådan situation. Emellertid har Lagrådet funnit att då regleringen bygger på viktiga miljö- eller hälsoskyddsintressen kan allmänna principer medföra att en eventuell ersättningsrätt blir mycket begränsad. Följande situation har också uppmärksammats av Lagrådet. Någon har fått ett tidsbegränsat tillstånd till viss verksamhet som innebär markanvändning. För tid därefter avslås en ansökan om tillstånd, t.ex. på grund av att regleringen har ändrats eller därför att det har visat sig att verksamheten är förenad med olägenheter av betydelse som inte ursprungligen förutsågs. När det gäller detta fall har Lagrådet, även med strikt tillämpning av grundlagsbestämmelsen, funnit fog för att hävda att den omständigheten att en tillståndsansökan kan avslås inte skall anses innebära en inskränkning av pågående markanvändning. Däremot ligger det enligt Lagrådet nära till hands att hänföra åtgärden till en inskränkning i grundlagsbestämmelsens mening om det allmänna återkallar ett redan meddelat tillstånd. Lagrådets inställning är att detta gäller även om tillståndsmyndigheten enligt 24 kap. 3 § miljöbalken får en generell möjlighet att återkalla tillstånd och det alltså låter sig sägas att ett tillstånd alltid meddelas med reservation för att det kan komma att återkallas. Detsamma gäller också enligt Lagrådets mening om villkoren för en verksamhet som innefattar användning av mark i efterhand ändras på sådant sätt att verksamheten försvåras. Enligt Lagrådet är den föreliggande oförenligheten mellan ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket RF och motivuttalandena samt det inte helt klara rättsläget i fråga om grundlagstolkningen inte ägnat att främja en enhetlig rättstillämpning. Det ligger då som Lagrådet har sett det närmast tillhands att ändra grundlagsstadgandet så att det ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikter med bestämmelsen, dvs. att ersättning liksom tidigare inte skall kunna komma i fråga vid ingrepp av det allmänna som har sin grund i miljö- eller hälsoskyddsskäl. Även om det är en sådan lösning av problemet som Lagrådet förordar, har Lagrådet förklarat sig vara medvetet om att den lösningen kan komma att påverka tidpunkten för miljöbalkens ikraftträdande. Regeringen vill för sin del i den föreliggande situationen ta fasta på att det trots den i och för sig otvetydiga formuleringen av grundlagsstadgandet råder delade meningar om stadgandets innebörden. Detta förhållande visar, även med beaktande av Lagrådets synpunkter, att situationen inte är sådan att någon entydig tolkningsprincip kan tillämpas. Av detta skäl bör det enligt regeringens mening inte vara möjligt att fullt ut hävda en strikt bokstavstolkning. Regeringen anser i stället att det måste vara befogat att anlägga ett vidare perspektiv där ändamålssynpunkter ges möjlighet att inverka vid lagtolkningen. En tolkning enligt ordalydelsen skulle medföra att miljöbalken måste förses med ersättningsregler för situationer där sådan rätt inte står i samklang med de avvägningar som lagstiftaren hittills vidmakthållit. Många medborgare skulle med säkerhet uppfatta det som stötande om ersättning t.ex. skulle utgå till den vars verksamhet stoppas därför att det visat sig att verksamheten allvarligt hotar kringboende människors hälsa. Det är därför svårt att hävda en lagtolkning som leder till sådana resultat. Regeringen anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att 2 kap. 18 § andra stycket RF – trots ordalydelsen – måste uppfattas på det sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett. Regeringen anser därför att varken legala eller sakliga skäl ger anledning att, som några remissinstanser har begärt, föra in ytterligare ersättningsbestämmelser i miljöbalken. 4.34 Skadestånd för vissa miljöskador 4.34.1 Miljöskadelagen skall ingå i miljöbalken Regeringens förslag: Bestämmelserna i miljöskadelagen skall arbetas in i miljöbalken. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Fortifikationsverket anser att miljöskadelagen inte bör infogas i miljöbalken medan länsstyrelsen i Gävleborgs län och Landskrona kommun tillstyrker. Lunds universitet framhåller att det kan diskuteras om miljöskadelagen bör sammanföras med den offentligrättsliga lagstiftning som miljöbalken i övrigt innehåller. Det finns dock inte tillräcklig anledning att avstyrka förslaget. Skälen för regeringens förslag: Miljöskadelagens regler innebär att den som orsakar miljöskador skall ersätta dem. Miljöskadereglerna har nära anknytning till miljörättens ersättningsregler och övriga sanktionsregler, såsom ersättning vid vattenverksamhet och på grund av ingripande av det allmänna samt straffansvar och förverkande. Dessa regler kommer enligt regeringens förslag att arbetas in i miljöbalken. Genom att också smälta in miljöskadereglerna i miljöbalken kommer således balken att ge en mera fullständig bild av sanktionsreglerna på miljöområdet. Mot denna bakgrund är det naturligt att också inordna miljöskadelagen i miljöbalkens regelsystem. 4.34.2 Skadeståndsreglerna Regeringens förslag: Bestämmelserna i miljöbalken om skadestånd skall ha samma tillämpningsområde som miljöskadelagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Sjöfartsverket ser med tillfredsställelse på att fastighetsanknytningen behålls medan Naturskyddsföreningen anser att den skall frångås. Fortifikationsverket anser att sprängstens- och grävningsskadorna åter bör föras till jordabalken. Lunds universitet ifrågasätter om möjligheterna att komma till rätta med sådana intrång i naturvårdsintressena som förlust av biologisk mångfald är goda. Det åberopade rättsfallet NJA 1995 s. 249 lär inte nämnvärt öka utsikterna till ersättning för en allmän försämring av den biologiska mångfalden. Försäkringsförbundet anser också att för långtgående slutsatser dragits av rättsfallet NJA 1995 s. 249 när det gäller ekologiska skador. Skälen för regeringens förslag: Skadestånd enligt miljöskadelagen utges i dag för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning. Skadestånd utges för skador genom förorening av vattendrag, sjöar eller andra vattenområden, förorening av grundvatten, ändring av grundvattennivån, luftförorening, markförorening, buller, skakning eller annan liknande störning. Regeringen har övervägt om den nuvarande fastighetsanknytningen skall frångås. Enligt regeringen skulle dock ett frångående av fastighetsanknytningen i allt väsentligt endast innebära den skillnaden mot idag att motorfordons-, järnvägs-, flygtrafik samt sjöfart sedda som enskilda trafikmedel, s.k. rörliga störningskällor, skulle komma att omfattas av miljöbalkens bestämmelser. För dessa transportmedel gäller särskilda regler om skadestånd som, utom för sjöfarten, ger i stort sett samma skydd som miljöskadelagen. För oljeskador till sjöss gäller dock regler som i stort sett ger samma skydd som miljöskadelagen. För sjöfartens del skulle, utom för oljeskadornas del, ett culpaansvar omvandlas till ett strikt ansvar. Culpaansvar innebär att ansvaret är begränsat till fall då skadegöraren medvetet eller genom vårdslöshet orsakat skadan. Vid strikt ansvar gäller inte någon sådan begränsning. Många transporter är gränsöverskridande och det finns därför intresse av enhetliga regler. Konventionsbundna ansvarsbegränsningar finns i 9 kap. sjölagen (1995:1009). Dessa kan inte frångås. Det pågår dessutom ett internationellt arbete med ett förslag till en konvention om skadeståndsansvar vid sjötransport av farligt gods. Ett förslag till en sådan konvention har antagits vid diplomatkonferens i april 1996. Genom den uppbyggnad som förslaget fått liknar det i allt väsentligt det ansvars- och ersättningssystem som gäller för oljeskador. Om konventionen vinner anslutning kommer alltså även skadeståndsreglerna inom sjöfarten att ge i stort sett samma skydd som miljöskadelagen. En europarådskonvention om miljöskador, Convention on civil liability for damage resulting from activities dangerous to the environment, har öppnats för anslutning under 1993. Den har inte undertecknats av Sverige. Konventionen innehåller bestämmelser som skiljer sig från de svenska reglerna bl.a. i fråga om anknytningen till verksamhet på fastighet. Den är dock inte tillämplig på transporter. Regeringen finner mot denna bakgrund således att fastighetsanknytningen bör behållas. Skadestånd enligt miljöskadelagen utges i dag också för sprängstensskador och grävningsskador. Skador genom sprängsten avser skador som har orsakats av sprängningsarbete eller annan verksamhet som medför särskild fara för explosion medan skador orsakade av grävningsarbete ersätts om den som utfört arbetet varit försumlig. Medför grävningsarbete särskild risk så är ansvaret strikt. Miljöskyddskommittén föreslog på sin tid att bestämmelserna om sprängstens- och grävningsskador skulle flyttas över till jordabalken. Miljöbalksutredningen föreslår dock att de bör arbetas in i miljöbalken. I sammanhanget är dock att märka att kommittén föreslog att fastig- hetsanknytningen skulle frångås. För sådant förhållande ter det sig mera naturligt att sprängstensskadorna och de särskilda grävningsskadorna förs över till 3 kap. jordabalken, som handlar om rättsförhållandet mellan grannar. Behålls däremot fastighetsanknytningen blir det svårare att dra en skarp gräns mellan vad som bör stå i miljöbalken och vad som bör stå i jordabalken. Någon nackdel med att bestämmelserna står i miljöskadelagen har inte påvisats. Regeringen anser därför i likhet med Miljöbalksutredningen att bestämmelserna om sprängstens- och särskilda grävningsskador bör arbetas in i miljöbalken. Regeringen har övervägt om förlängning av preskriptionstiden för miljöskador bör ske. Miljöskyddskommittén föreslog att preskriptionstiden för personskada till följd av vatten-, mark- eller luftförorening och strålning skulle förlängas till trettio år. Den redan nämnda europarådskonventionen om miljöskador innehåller också en preskriptionstid på trettio år för såväl person- som sakskador. Miljöbalksutredningen ansåg dock att det inte bör ske någon förlängning av preskriptionstiden. Regeringen anser att skälen är starka för att de skadelidande skall få ersättning även för sena skador. Det kan här således handla om asbestos och silikos, där det kan ha dröjt länge innan skadeverkningarna visat sig. Det är också till det bättre om företagen får ett utökat ansvar för skador som de orsakar. Regeringen nödgas samtidigt konstatera att en förlängning av preskriptionstiden enligt försäkringsbranschen är förenad med avsevärda svårigheter av försäkringsteknisk natur. Bl.a. kommer det att bli svårt att försäkra ett sådant ansvar till en rimlig kostnad. Vidare kan en förutsättning för rätt till ersättning vara att försäkringen alltjämt är i kraft när skadan anmäls. En försäkringslösning ger således ett skydd endast så länge som det ansvariga företaget består och betalar försäkringspremien. De försäkringstekniska svårigheterna har utgjort skäl mot att införa trettioårig preskriptionstid i lagstiftningsärendena vid såväl miljöskadelagens som produktansvarslagens tillkomst. Den lösning som lagstiftaren tidigare valt genom att införa en miljöskadeförsäkring, se avsnitt 4.35, löser de aktuella problemen på ett smidigare sätt än en förlängning av preskriptionstiden skulle göra. För den skadelidande torde det vara enklare att få betalt ur miljöskadeförsäkringen än att låta utreda vem som är ansvarig och föra process efter så lång tid som över tio år. Den redan gällande miljöskadeförsäkringen är alltså en smidigare lösning än att förlänga preskriptionstiden till 30 år. Regeringen har därför stannat för att preskriptionstiden för miljöskador inte f.n. bör föreslås förlängd. En annan fråga av särskilt intresse är att Europarådskonventionen innehåller ett skadebegrepp som möjligen är något vidare än miljöskadelagens. Ersättning skall nämligen utgå för skador i miljön till följd av negativ miljöpåverkan, "ekologiska skador". Ersättningen för skadorna begränsas dock till kostnaderna för återställning eller för återställningsåtgärder som skall vidtas. Frågan om ersättning för ekologiska skador har diskuterats i anslutning till rättsfallet NJA 1995 s. 249 (Se bl.a. Kleineman JT 1995-96 s. 101 f). I rättsfallet förpliktade Högsta domstolen en person som olagligen hade dödat järvar att utge skadestånd till staten. Högsta domstolen anförde bl.a.: När det gäller järv har staten att på offentligrättslig grund skydda och bevara järvstammen. Skada av det slag varom nu är fråga kan anses ligga på gränsen mellan ideell och ekonomisk skada. Det ter sig i och för sig naturligt att vid olovlig jakt av järv liksom vid olovlig jakt av älg beakta den skada som sker på villebrådsbeståndet av just denna viltart. Genom att järven är fridlyst måste emellertid anses att den inte har något ekonomiskt värde. Samtidigt är klarlagt att staten har stora kostnader för denna djurarts bevarande och att dessa kostnader till en del får anses ha blivit onyttiga genom att två järvar på sätt här skett dödats och artens fortplantningsmöjligheter försämrats. Ersättning skall därför vid olaga jakt på järv utgå med det dödade djurets avelsvärde. Skadeståndets storlek får härvid bestämmas genom en skälighetsuppskattning med statens kostnader för den fridlysta djurartens bevarande som utgångspunkt. Anledning nedsätta skadeståndet utöver vad TR:n och HovR:n gjort föreligger inte. Med stöd av bl.a. Högsta domstolens dom drog Miljöbalksutredningen den slutsatsen att möjligheterna att med stöd av miljöbalkens bestämmelser komma till rätta med intrång i naturskyddsintressen såsom förlust av biologisk mångfald synes vara goda. Lunds universitet och Försäkringsförbundet anser att utredningen dragit för långt gående slutsatser av rättsfallet. Innan lagstiftning sker i frågor om ersättning för ekologiska skador bör ytterligare analyser av rättsläget göras och annat underlag tas fram. Ersättning för ekologiska skador bör således inte behandlas i detta lagstiftningsärende. 4.35 Utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet med en saneringsförsäkring Regeringens förslag: Miljöskadeförsäkringssystemet skall utvidgas till att även omfatta en saneringsförsäkring som täcker fall då den ansvarige inte kan betala. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Ersättning skall dock utgå även om skadevållaren är okänd. Remissinstanserna: Lunds universitet anser att även fondalternativet borde ha utretts. Det är svårt att överblicka om en miljöskadeförsäkring eller fond är att föredra i detta fall. I vart fall saknas skäl att avstyrka förslaget. Försvarsmakten anser att staten inte skall bidra till saneringsförsäkringen medan Växjö kommun anser att kommunala verksamheter inte skall bidra. Fortifikationsverket, Statens geologiska undersökningar, Finansinspektionen, Uddevalla kommun, Landskrona kommun och Göteborgsregionens kommunalförbund tillstyrker att en saneringsförsäkring införs. Västerås kommun och Svenska vatten- och avloppsverksföreningen avstyrker att en saneringsförsäkring införs. Miljöcentrum anser att anspråk på ersättning ur miljöskadeförsäkringen bör prövas av miljödomstol enligt de regler som gäller för skadeståndsprocesser enligt miljöskadelagen. Norra Bohusläns P.O. föreslår förändringar av försäkringsvillkoren, bl.a. att villkoret om att ersättning inte skall utgå för skador till följd av störning som huvudsakligen är att hänföra till tid före den 1 juli 1989 tas bort. Miljöskadekonsortiet anser, med instämmande från Försäkringsförbundet, att de nuvarande formerna för miljöskadeförsäkringen bör bibehållas. Miljöbalksutredningens förslag går längre än Miljöskadeförsäkringsutredningens förslag. Saneringskostnader skall nämligen ersättas även när det inte går att utreda vem som är ansvarig för föroreningarna. Det retroaktiva skyldigheten att ersätta skador har utökats från den 1 juli 1989 till den 1 juli 1986. Att ersättning skall utgå för kostnader som uppstått enligt 23 kap 17 § i utredningens förslag till miljöbalk utgör också en utvidgning. Föreningen för miljöskadeförsäkring, Sveriges industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen avstyrker att en saneringsförsäkring införs. De kostnader som försäkringen avser att finansiera är begränsade till ca två miljoner per år. Miljöbalksutredningen har gått längre än Miljöskadeförsäkringsutredningen genom att föreslå att saneringsförsäkringen skall omfatta fall då det rör sig om "okända skadevållare". Det är omöjligt att bedöma de ekonomiska och rättsliga konsekvenserna av detta. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår bl.a. för att minska statens kostnader för efterbehandling att en saneringsförsäkring skall införas. I sammanhanget vill regeringen erinra om att enligt gällande ordning skall det för ersättning i vissa fall till den som lidit skada enligt miljöskadelagen finnas en miljöskadeförsäkring med villkor som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Försäkringen är kollektiv och den som utövar miljöfarlig verksamhet som enligt miljöskyddslagen kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringen med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Beloppen skall betalas i förskott för kalenderår. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att bidra till försäkringen. Regeringen har i förordningen (1989:365) om miljöskadeförsäkring bestämt med vilka belopp de betalningsskyldiga skall bidra till försäkringen samt undantagit vissa tillstånds- eller anmälningsskyldiga verksamheter från bidragsskyldigheten. Beloppen är av försäkringsgivaren beräknade på försäkringsmässiga grunder. De utgör riskpremier i försäkringsgivarens ansvarsförsäkringsverksamhet och fonderas inte särskilt. Om bidrag till miljöskadeförsäkringen inte har betalats inom 30 dagar efter anmaning skall försäkringsgivaren göra anmälan till tillsynsmyndigheten om betalningsförsummelsen. Tillsynsmyndigheten får då som ett led i tillsynen förelägga den betalningsskyldige vid vite att fullgöra sin skyldighet. Föreläggandet får inte överklagas. Från miljöskadeförsäkringen betalas, enligt vad som närmare anges i försäkringsvillkoren, ersättning till skadelidande för sådan person- eller sakskada som avses i miljöskadelagen 1. om den skadelidande har rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen men inte kan få skadeståndet betalt eller om rätten att kräva ut skadeståndet är förlorad, eller 2. om det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Försäkringen är således subsidiär. I första hand skall alltså den som är skadeståndsskyldig betala ersättning. Det har fram till och med maj månad 1996 framställts drygt 40 anspråk på ersättning ur miljöskadeförsäkringen. Inte något av anspråken har hittills föranlett att någon ersättning har utbetalats. I ett drygt tiotal fall har anledningen till att ersättning inte betalats varit att skadorna uppkommit före försäkringens ikraftträdande. Fem av de största försäkringsbolagen på den svenska marknaden, Skandia, Folksam, Trygg-Hansa, Länsförsäkring AB och Wasa, har bildat ett Miljöskadekonsortium, som administrativt hanterar den här redovisade miljöskadeförsäkringen och som genom sina huvudmän har åtagit sig att betala utfallande försäkringsbelopp. Regeringen har tillsatt och fastställt arbetsordning (beslut 1990-10-18, M90/3240/1) för en särskild nämnd som har till uppgift att avge utlåtanden i principiella eller tvistiga skadeersättningsfall. Bl.a. kan skadelidande som är missnöjda med Miljöskadekonsortiets bedömning vända sig till nämnden, som är självständig i förhållande till konsortiet. Nämndens ordförande är ordinarie domare och i nämnden ingår två riksdagsledamöter och sakkunniga ledamöter. Den som är missnöjd med nämndens yttrande kan påkalla att ersättningsfrågan avgörs av skiljenämnd. Regeringen anser att denna ordning borde vara effektivare och billigare än den som Miljöcentrum förordar med prövning i miljödomstol. Miljöskadeförsäkringsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1993:78) Miljöskadeförsäkringen i framtiden, att en saneringsförsäkring skulle införas. Regeringen tar i det följande ställning till om förslaget bör genomföras. Miljöskadeförsäkringsutredningens förslag innebär i huvudsak följande. Saneringsförsäkringen bör i likhet med miljöskadeförsäkringen vara subsidiär och således träda in först i andra hand. Ersättning ur saneringsförsäkringen bör betalas om det har förordnats om rättelse på den ansvariges bekostnad enligt miljöbalkens tillsynsregler men denne är insolvent, eller om kostnader uppstått för handräckning eller annan åtgärd enligt miljöbalken. Rätten till ersättning begränsas till fall då verksamhetsutövaren inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt miljöskyddslagens bestämmelser eller, då tillstånd till verksamheten föreligger, villkoren för tillståndet. För undvikande av missförstånd skall nämnas att detta inte innebär att det förutsätts att den ansvarige har begått ett miljöbrott eller någon annan straffbar handling. Miljöskyddslagens ansvarsreglering bildar därför enligt Miljöskadeförsäkringsutredningen en inte bara lämplig utan också nödvändig yttre ram för avgränsningen av de ersättningsbara fallen. Insatser enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) undantas från tillämpningsområdet. Konsortiet lämnade efter överläggningar med Miljöskadeförsäkringsutredningen ett preliminärt förslag om hur ett åtagande skulle kunna utformas. Detta preliminära åtagande ansåg utredningen kunna utgöra utgångspunkt för ett slutligt åtagande som skulle på samma sätt som idag, efter förhandlingar med berörda parter, godkännas av regeringen. Regeringen gör den bedömningen att det bör vara den som förorenar som också, så långt det är möjligt, skall betala med anledning av föroreningen uppkomna saneringskostnader. I de fall det här rör sig om är det dock ofta svårt att komma åt den enskilde förorenaren. Vad som då återstår är att tillskapa någon form av kollektiv lösning, antingen genom försäkring eller fond. En annan lösning skulle kunna vara att införa krav på att den som bedriver miljöfarlig verksamhet skall ställa säkerhet. För att så långt möjligt tillgodose principen om att förorenaren skall betala bör saneringsersättning betalas först i andra hand, d.v.s. när den enskilde förorenaren inte kan betala. En lösning där den ansvarige åläggs att ställa säkerhet för framtida efterbehandlingskostnader kan ifrågasättas redan på den grunden att den samlade kostnaden för att ställa säkerheten inte skulle stå i proportion till det förmodligen förhållandevis fåtal fall där det kan förväntas att säkerheten behöver tas i anspråk för just nu ifrågavarande ändamål. Det skulle vidare innebära stora praktiska svårigheter, om alla som bedriver miljöfarlig verksamhet, skall omfattas av en skyldighet att ställa säkerhet för saneringskostnader. Kontrollen av säkerheterna skulle dra stora resurser och det skulle knappast vara möjligt att låta skyldigheten omfatta företag, som inte ens är anmälningsskyldiga. Till detta kommer att det är svårt att bestämma en rimlig storlek på säkerheterna. Detta gäller särskilt för det fall risken för att sanering skall behövas är ringa, men kostnaderna vid riskens förverkligande kan antas bli mycket höga. Det är i praktiken svårt att åstadkomma en heltäckande lösning genom att ställa krav på ställande av säkerhet. Det rör ju sig om uppåt 10 000 företag med skiftande verksamheter som kan komma i fråga. Ställande av säkerhet är alltså inte en lämplig generell lösning för handräckningsfallens del. Däremot är det tänkbart att införa krav på ställande av säkerhet i vissa branscher av industrin. Att tillstånd kan förenas med villkor om krav på säkerhet framgår av 16 kap. 3 § miljöbalken. Om nuvarande förhållanden skall ändras står således valet mellan att utvidga miljöskadeförsäkringssystemet eller bilda en fond. I maj 1987 avgav Miljöskadefondsutredningen sitt betänkande Miljöskadefond (SOU 1987:1). I detta lämnades förslag till en lag om miljöskadefond. Föredragande departementschefen anförde i prop. 1987/88:85 s. 301-302, i fråga om valet mellan en fondlösning och försäkringslösning, i huvudsak följande. Till skillnad mot när utredningen lade sitt betänkande föreligger nu ett av Industriförbundet utarbetat förslag till miljöskadeförsäkring. Försäkringsbolagen Trygg-Hansa och Skandia har gjort ett åtagande att fullgöra försäkringsgivarens förpliktelser enligt förslaget. Då förslaget ger den skadelidande i princip samma skydd som den av utredningen föreslagna miljöskadefonden skulle gett samt då försäkringslösningen ger fördelar framför fondlösningen främst när det gäller finansiering, skadereglering och administration, ansåg departementschefen att försäkringslösningen bör väljas. Beträffande återställnings- och saneringsåtgärder ansåg departementschefen att det, för vissa gamla skador där ett personligt ansvar inte kan krävas ut och där behovet av skyndsamma insatser är stort för att förhindra svåra miljökonsekvenser, borde finnas möjlighet till finansiering över statsbudgeten. Kostnaderna för återställnings- och saneringsåtgärder kom således inte att omfattas av miljöskadeförsäkringen. Vid riksdagsbehandlingen (bet. 1987/88:JoU23) gjordes inga ändringar i nu förevarande hänseenden. Regeringen gör den bedömningen att vad departementschefen anförde om valet mellan fondlösning och försäkringslösning alltjämt äger giltighet. En försäkringslösning för att ersätta handräckningskostnader bör alltså väljas före en fondlösning. Riksdagen beslutade år 1991 om ett femårigt program för att sanera och återställa miljöskadade områden (prop. 1990/91:90, bet. 19990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Det första budgetåret 1991/92 ställdes 23,38 miljoner kronor till Naturvårdsverkets förfogande för detta ändamål. Beloppet har för de följande åren minskats till 19,88 miljoner kronor och inkluderar fr.o.m. budgetåret 1994/95 även kostnader för det femåriga programmet för insamling av uttjänta varor och produkter innehållande kvicksilver, m.m. För år 1997 har 19,4 miljoner kronor anvisats för dessa ändamål. Beloppet får disponeras även för kostnad som en tillsynsmyndighet förordnat om enligt 41 a § miljöskyddslagen samt för kostnad som föranleds av att kronofogdemyndighet ombesörjer åtgärd, s.k. handräckningskostnader. Handräckningskostnaderna har ökat något sedan de första åren och uppgick under budgetåret 1994/95 till drygt 2 miljoner kronor. Enligt regeringen står valet alltså mellan att behålla dagens system som innebär en viss finansiering över statsbudgeten eller att utforma en saneringsersättning genom att utvidga miljöskadeförsäkringssystemet. Argument som talar mot att ändra dagens system, som innebär att staten eller med andra ord skattebetalarna betalar, är att det kan förefalla omotiverat att tillskapa ett särskilt regelsystem för de hittills förhållandevis ringa medelsutbetalningar av skattemedel som har skett för akuta saneringsåtgärder. Det är fråga om i genomsnitt ungefär 2 miljoner kronor per år som har utgått för detta. Här bör dock enligt regeringen uppmärksammas att det kan tillkomma enstaka, mycket kostsamma saneringsfall. BT-Kemi i Teckomatorp är ett känt sådant fall. Där uppgår kostnaderna hittills till ungefär 60 miljoner kronor (kostar nu ca 500 000 kr/år). Naturvårdsverket har också varit restriktivt med att betala ut medel för sanering. Enligt regeringen bör det sammanfattningsvis vara den som förorenar som så långt det är möjligt skall betala. Det är ofta svårt att komma åt den enskilde förorenaren. En kollektiv försäkringslösning som träder in först i andra hand är den bästa lösningen. Övervägande skäl talar alltså för att införa den föreslagna saneringsförsäkringen. Regeringen anser att ersättning inte skall betalas ur försäkringen i fall då det inte kan utredas vem som är ansvarig för föroreningen inte skall betalas ur försäkringen. Som anförts i remisskritiken skulle konsekvenserna av en motsatt lösning vara svårbedömbara. Det är också svårt att avgränsa de fall som skall vara ersättningsgilla från dem som inte skall vara det om en annan ordning införs. En utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet till att omfatta även efterbehandlingskostnader har ett sådant samband med den nuvarande försäkringen att, om de ekonomiska eller administrativa fördelarna med en försäkringslösning framför en fondlösning inte skall minska är det önskvärt att det är samma försäkringsgivare för såväl miljöskadeförsäkringen som saneringsförsäkringen. De kostnader som skall ersättas bör begränsas till följder av miljöfarlig verksamhet. Den som utövar miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd eller anmälan bör bidra till försäkringen med belopp som får bestämmas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. När det gäller saneringsförsäkringen bör stat och kommun undantas från bidragsskyldighet då de inte kan försättas i konkurs. Detta bör dock gälla endast för direktdrivna verksamheter. Bolag som ägs eller drivs av staten eller en kommun skall alltså omfattas av bidragsskyldigheten. 4.36 Kommunernas, länsstyrelsernas och de centrala myndigheternas roll 4.36.1 Kommunerna Regeringens bedömning: Kommunerna bör få en avgörande roll i arbetet att förverkliga balkens mål. Kommunerna bör bl.a. ges möjlighet att i ökad utsträckning – vara lokal tillsynsmyndighet, – förordna om naturreservat, kulturreservat, naturminnen och djur- och växtskyddsområden, – ta ut avgifter för att finansiera verksamheten. Kommunerna bör också kunna ges möjlighet att – pröva anmälningar om miljöfarlig verksamhet och tillstånd till miljöfarlig verksamhet som kan antas ha liten miljöpåverkan, – meddela föreskrifter till skydd för människors hälsa, – upprätta åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer. Tillsynen bör kunna omfatta de flesta verksamheter och åtgärder som regleras i balken och kommunen får vid tillsynen besluta om miljösanktionsavgifter. Kommunerna har vidare en stark roll beträffande hushållningen med naturresurser genom sin planering. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Kommunförbundet och flera kommuner anser att kommunerna bör ha huvudansvar för tillsynen och att detta bör framgå direkt av balken. Skälen för regeringens bedömning: Kommunerna får en betydelsefull och avgörande roll i arbetet att förverkliga balkens mål. Det är naturligtvis också en modern och följdriktig syn att kommunen tar ett huvudansvar för miljön inom den egna kommunen. En av kommunens viktigaste uppgifter blir i likhet med idag att vara tillsynsmyndighet och de ges enligt balken möjlighet att i ökad utsträckning vara detta. Kommunens tillsyn kan i framtiden omfatta de flesta verksamheter och åtgärder som regleras i balken. Det anges i balken på det sättet att tillsyn skall utövas av kommunal nämnd enligt vad regeringen bestämmer. Det skulle bli ett allt för statiskt system om tillsynsmyndigheternas olika ansvarsområden fastställdes redan i lagtext. Av balkens motivtext framgår dock vad som avses ankomma på kommunen beträffande tillsyn. I tillsynen föreslås också ingå att besluta om miljösanktionsavgifter. Kommunerna kommer även framöver att kunna avgiftsfinansiera sin prövnings- och tillsynsverksamhet. När det gäller hushållningen med naturresurser har kommunerna i dag en mycket viktig roll genom sin planering. Det system med redovisning av allmänna intressen, däribland riksintressen, enligt PBL och NRL- systemet, som behandlats bl.a. i propositionen Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen (94/95:230), förändras inte genom att 2 och 3 kap. NRL arbetas in i balken. Kommunernas starka roll på området kommer att vara densamma även i fortsättningen. När det gäller miljöbalkens förhållande till den fysiska planeringen så har den ändringen gjorts i förhållande till Miljöbalksutredningens betänkande att det nu anges att motsvarigheten till nuvarande 2 och 3 kap. NRL endast skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden av regeringen och myndigheterna precis som enligt NRL idag. Bestämmelserna i 3 och 4 kap. balken skall alltså tillämpas på samma sätt som tidigare vid prövning av ärenden enligt andra lagar som rör användning av mark- och vattenområden. Bestämmelserna är avvägningsregler som skall leda till att våra mark- och vattenområden används för det eller de ändamål för vilka områdena är bäst lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Några ytterligare kostnader uppkommer inte av att NRL-kapitlen tas in i balken. På hälsoskyddsområdet har kommunerna alltid haft en avgörande betydelse och denna roll kommer enligt balken att vara minst lika omfattande som idag. Regeringen har enligt balken möjlighet att låta kommunerna meddela föreskrifter på hälsoskyddsområdet som är minst lika omfattande som idag och tillsynen på området kommer till stor del att ligga på kommunerna. Kommunerna kommer att kunna avgiftsfinansiera denna verksamhet. I balken integreras reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och alla avloppsanläggningar behandlas som miljöfarlig verksamhet. Vidare ges kommunerna möjlighet att pröva tillstånd till miljöfarlig verksamhet som även rör annat än avloppsanläggningar och som har förhållandevis liten miljöpåverkan. Idag prövar kommunen förutom avloppsanläggningar enligt hälsoskyddslagen anmälningsärenden enligt miljöskyddslagen. När det gäller renhållning kommer kommunerna att ha kvar ansvaret för omhändertagande av hushållsavfall. Natur- och kulturmiljövård är också ett område där kommunernas roll har vuxit. I förhållande till nuvarande lagstiftning läggs enligt balken inga ytterligare krav på kommunerna men de får däremot ökade befogenheter att själva ta initiativ när det gäller natur- och kulturmiljövård. Kommunerna ges i balken rätt att parallellt och i samråd med länsstyrelsen förordna om naturreservat, kulturreservat och naturminnen. Deras tillsynsroll kommer att öka. Regeringen får enligt balken meddela miljökvalitetsnormer. Regeringen får dock överlåta till myndigheter att meddela normer i enlighet med vad som krävs enligt EG-regler och myndigheterna kan då inte göra egna bedömningar. Regeringen skall pröva om huruvida en norm skall utfärdas. Då skall också vägas in eventuella ekonomiska konsekvenser för olika alternativ. I samband med att en norm utfärdas skall regeringen besluta vilken eller vilka kommuner eller myndigheter som skall upprätta åtgärdsprogram och kontrollera och mäta att normen uppfylls. Miljöövervakningen bör även kunna användas för att mäta att normerna inte överträds. Dessutom gör flera kommuner redan omfattande mätningar, särskilt Stockholm och Göteborg. Vidare kommer möjligheten att avgiftsfinansiera att användas i så stor utsträckning som möjligt, exempelvis för mätningar som görs i anslutning till en verksamhet. Först när alla dessa möjligheter är uttömda kan det leda till ökade kostnader för kommunerna, men detta går inte att bedöma förrän det är bestämt om och vilka normer som kan komma att utfärdas av regeringen. 4.36.2 Länsstyrelserna Regeringens bedömning: Länsstyrelserna bör vara den myndighet på regional nivå som får en avgörande roll för att förverkliga balkens mål. Länsstyrelserna bör bl.a. – pröva ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt vad regeringen föreskriver, – förordna om naturreservat, kulturreservat, djur- och växtskyddsområden, naturminnen och vattenskyddsområden samt pröva dispensansökningar beträffande dessa och strandskyddet, – beträffande miljökonsekvensbeskrivningar vara samrådspart och besluta om en verksamhet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan samt yttra sig över innehållet, – upprätta åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer, – vara regional tillsynsmyndighet och får vid tillsynen påföra miljösanktionsavgifter, – föra det allmännas talan i miljömål och ärenden enligt balken – pröva överklagade kommunala miljöbeslut, – förklara områden som miljöriskområden. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Stockholms län ser mycket positivt på de nya arbetsuppgifter och de nya roller som myndigheten tilldelas. Även andra länsstyrelser har framfört liknande synpunkter, bl.a. länsstyrelsen i Östergötlands län. Skälen för regeringens bedömning: Länsstyrelserna har redan idag en övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter och denna roll kommer att förstärkas ytterligare genom miljöbalken. Länsstyrelserna skall fortsätta att verka för att de nationella miljömålen får genomslag i länen. Länsstyrelserna skall i likhet med idag pröva ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt vad regeringen föreskriver. Detta kommer att ske i en förordning motsvarande miljöskyddsförordningens lista över B-ärenden. Länsstyrelsens prövning får dock fastare former enligt balken vilket framgår av avsnitt 4.23. Länsstyrelserna skall vidare som i dag förordna om naturreservat, kulturreservat, djur- och växtskyddsområden, naturminnen och vattenskyddsområden samt pröva dispensansökningar beträffande dessa och strandskyddet. När det gäller miljökonsekvensbeskrivningar får länsstyrelserna en utökad roll enligt balken. Länsstyrelsen skall vara samrådspart med den som är skyldig att upprätta en MKB och skall inom ramen för prövningssystemet besluta om en verksamhet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vidare skall länsstyrelsen yttra sig till beslutsmyndigheten över innehållet i den senare upprättade MKB:n. Länsstyrelserna kommer även i många fall att åläggas skyldighet att upprätta åtgärdsprogram för att miljökvalitetsnormer skall uppfyllas. Detta gäller framför allt i de fall en miljökvalitetsnorm omfattar flera kommuner och dessa inte åläggs att i samverkan upprätta programmet. Flera länsstyrelser kan också tillsammans få i uppdrag att upprätta ett program. Länsstyrelsen skall vidare vara regional tillsynsmyndighet vilket länsstyrelsen är redan idag. Det gäller bl.a. hushållningen med mark och vatten. Vidare gäller det tillsynen över de verksamheter beträffande vilka tillsynen inte är lämplig att överlåta till kommun. Avsikten är att länsstyrelsen skall ges en ny och tydligare roll i förhållande till den kommunala tillsynen. Länsstyrelsen skall ges ansvar som regional tillsynsmyndighet inom balkens hela tillämpningsområde. I en sådan regional roll bör ligga bl.a. ett ansvar att ta initiativ till och samordna större tillsynskampanjer, att följa upp och utvärdera det kommunala tillsynsarbetet samt att återföra erfarenheter till kommunernas miljöförvaltningar. I likhet med kommunerna får länsstyrelsen som tillsynsmyndighet påföra miljösanktionsavgifter. När det gäller att föra det allmännas talan i miljömål deltar länsstyrelserna i dag ofta utan att ha formell talerätt i mål om vattenverksamhet och i ärenden om miljöfarlig verksamhet. Enligt balken får länsstyrelserna en sådan formell rätt att företräda det allmänna. Länsstyrelsen kommer även i likhet med idag att enligt balken pröva överklagade kommunala miljöbeslut. Länsstyrelsen blir även den myndighet som enligt miljöbalken kan pröva och förklara områden som miljöriskområden. 4.36.3 De centrala miljö- och hälsoskyddsmyndigheterna Flera centrala myndigheter får viktiga uppgifter i arbetet med att förverkliga miljöbalkens mål. Detta gäller framför allt Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Socialstyrelsen och Boverket. I likhet med vad som under senare år alltmer blivit de centrala myndigheternas uppgift skall de även i fortsättningen följa upp och utvärdera den lokalt och regionalt bedrivna prövnings- och tillsynsverksamheten. Vidare skall de ta fram kunskapsunderlag och initiera och samordna utvecklingsarbetet på sina områden. Naturvårdsverket Regeringens bedömning: Naturvårdsverket bör få ett övergripande ansvar för att följa upp att balkens mål uppfylls. Detta innebär att verket kontinuerligt genomför en utvärdering av det nationella miljöarbetet. Tillsynsfrågorna måste tillmätas stor vikt som en betydelsefull länk i hela miljöbalkskedjan. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Naturvårdsverket anser att förslaget ger intryck av en höjd ambitionsnivå i miljöarbetet och att verket ges en nyckelroll i detta arbete. Denna roll är enligt verket naturligtvis viktig att fylla med utgångspunkt i största möjliga miljönytta. Skälen för regeringens bedömning: Eftersom miljölagstiftningen nu samlas i en balk kommer Naturvårdsverket att bli det statliga verk som får ansvaret för flest av de områden och verksamheter som regleras i balken. Naturvårdsverket blir en central och samlande tillsynsmyndighet enligt miljöbalken. Naturvårdsverket skall vara samlande och pådrivande i miljövårdsarbetet nationellt och internationellt. Naturvårdsverkets uppgift är att bygga upp kunskap, sprida den och se till att den kommer till användning. Arbetet går ut på att förse såväl regering som riksdag med underlag för det miljöpolitiska beslutsfattandet och att gentemot sektorsmyndigheter, regionala och lokala myndigheter, näringsliv och allmänhet verka för åtgärder och handlingsmönster som leder till en hållbar utveckling. Naturvårdsverket arbetar redan idag inom flera fält och med olika metoder; miljöforskning, miljöövervakning och inventeringar, aktionsprogram och utredningar, internationellt arbete, miljölagtillämpning, bidrag och ersättningar, markförvärv och vård av denna, information och utbildning. Miljöövervakningen syftar till att beskriva miljötillståndet, ta fram underlag för beslut och åtgärder samt följa och bedöma miljöhotens utveckling och effekterna av vidtagna åtgärder. I arbetet ingår att inventera olika naturtypers förekomst och utbredning och övervaka miljötillståndet och dess förändring. Naturvårdsverket är också sedan den 1 juli 1994 ansvarig myndighet för miljöstatistiken. Som sådan skall verket producera officiell statistik om bl.a. utsläpp och avfall. Verket har också ett ansvar för den internationella rapporteringen bl.a. till EEA (European Environmental Agency, EU:s miljöagentur i Köpenhamn). Naturvårdsverket följer upp och utvärderar miljöarbetet på olika samhällsområden samt återför resultatet till dem som berörs. Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 gett Naturvårdsverket i uppdrag att som central tillsynsmyndighet aktivt medverka till att den planerade miljöbalken kan genomföras på för miljön effektivast möjliga sätt. Naturvårdsverket får med stöd av miljöbalken ett samordnande och övergripande ansvar för arbetet med föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar. I regleringsbrevet fick Naturvårdsverket även i uppdrag att med utgångspunkt från de bestämmelser som Miljöbalksutredningen föreslagit utarbeta förslag i fråga om vilka verksamheter som kan ha betydande miljöpåverkan och underlag för länsstyrelsernas bedömning i dessa avseenden. Vidare fick verket i uppdrag att när det gäller de i balken införda miljökvalitetsnormerna utreda för vilka miljöproblem och för vilka områden sådana normer kan bli aktuella. Naturvårdsverket har i oktober 1997 redovisat dessa uppdrag i rapporterna Miljökonsekvensbeskrivningar – betydande miljöpåverkan, när då ? (rapport 4792) respektive Miljökvalitetsnormer – ett nytt verktyg i miljöpolitiken (rapport 4793). Verket fick också bl.a. i uppdrag ta fram förslag till tariffer för miljösanktionsavgifter vilket också redovisats i oktober 1997 i rapporten 4791 Miljösanktionsavgifter. De av verket redovisade rapporterna har överlämnats till Miljöbalksutredningen för deras fortsatta förordningsarbete. Den samlade kunskap som finns hos Naturvårdsverket skall ligga till grund för det övergripande ansvar verket skall ha att följa upp att balkens mål uppfylls. Detta innebär att verket kontinuerligt skall genomföra en utvärdering av det nationella miljöarbetet. Tillsynsfrågorna är en viktig del i Naturvårdsverkets arbete. Verket har i dag centralt tillsynsansvar enligt ett flertal lagar som inarbetas i miljöbalken; miljöskyddslagen, renhållningslagen, hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter, lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten och lagen om svavelhaltigt bränsle. Även enligt naturvårdslagen har verket en liknande roll, men denna är inte på samma sätt uttryckt i tillsynstermer. Naturvårdsverket skall behålla och förstärka sin roll som tillsynsmyndighet på dessa områden. Detsamma gäller Naturvårdsverkets samordnande funktion avseende genteknisk verksamhet eftersom även gentekniklagen, som reglerar den verksamheten, arbetas in i balken. Som central tillsynsmyndighet har verket att stödja, styra, samordna, följa upp och utvärdera den operativa tillsyn som bedrivs vid länsstyrelserna och de kommunala miljönämnderna. I detta ingår att följa upp att det sanktionssystem som tillsynsmyndigheterna har utnyttjas, däribland den nya miljösanktionsavgiften. Verkets arbete på detta område kan fullgöras bl.a. genom att ge ut allmänna råd och branschfaktablad, att arrangera kurser och seminarier, att ta initiativ till tillsynskampanjer och att svara för juridisk och teknisk expertrådgivning i enskilda tillsynsärenden och själva i några konkreta fall gå före och visa vägen. Även en förstärkning och utveckling av företagens egenkontroll ingår i verkets tillsynsarbete i mera vidsträckt bemärkelse. Ett sekreteriat för samråd mellan bl.a. myndigheter, länsstyrelser och kommuner Regeringen vill understryka att när bestämmelserna i flera lagar på miljöområdet nu föreslås sammansmältas till en miljöbalk är det även angeläget att tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen inte bara samordnas utan också blir mera effektiv i syfte att miljöbalkens mål skall kunna nås. De samlade myndighetsresurserna bör fördelas, samordnas och utnyttjas på ett effektivt sätt för att fånga upp de möjligheter till rationaliseringsvinster som den samordnade lagstiftningen ger. Hög kompetens och högt ställda krav på rättssäkerhet är en förutsättning för ett effektivt tillsynsarbete och en enhetlig rättstillämpning. Miljöbalksutredningen föreslog att dels ett tillsynsråd, dels ett föreskriftsråd skulle inrättas för att samordna myndigheternas arbete och ge möjlighet till erfarenhetsutbyte. De remissinstanser som uttalade sig i frågan var i huvudsak positiva till att sådana råd inrättades i och för sig. Vad gäller kompetens, befogenheter och struktur har delade meningar framförts. Regeringen bedömer att en optimal tillsynsverksamhet skulle kunna främjas i ett samrådsorgan för bl.a. berörda myndigheter. Denna fråga bör därför bli föremål för fortsatta överväganden. Ett sådant forum skulle kunna åstadkommas genom att ett särskilt sekreteriat upprättades vid Naturvårdsverket där företrädare för alla berörda centrala myndigheter, länsstyrelserna och kommunerna liksom Kommunförbundet är representerade. Även branschorganisationer från det privata näringslivet skulle kunna ingå. Ett sådant samrådsorgan vid Naturvårdsverket skulle ligga i linje med Naturvårdsverkets pådrivande och samordnande funktion på miljöområdet. En förutsättning för en effektiv tillsyn är att föreskrifter och allmänna råd på miljöområdet är utformade efter likartade principer och inte i sak motverkar eller strider mot varandra. Behovet av samordning ökar också eftersom många myndigheter är berörda av miljöbalken. Ett samrådsorgan skulle kunna fylla en funktion även för samordning av föreskriftsarbetet. Regeringens bedömning är att en grundläggande förutsättning för ett effektivt miljöarbete är möjlighet till överblick av regelsystemet. En viktig del av samrådsorganets uppgifter skulle kunna vara att sammanställa lagar, förordningar, andra föreskrifter, allmänna råd och EG-direktiv på miljöområdet för att skapa förutsättningar för en sådan överblick över gällande regelsystem samt klargöra behov av att genomföra EG-direktiv. Samrådsorganet bör ha en rådgivande roll i övergripande frågor som rör tillsyn enligt miljöbalken. Samarbetet bör också kunna leda till en positiv långsiktig utveckling av tillsynens roll och inriktning. Syftet med samrådsorganets arbete i denna del skulle vara att stärka tillsynsarbetet, öka samordningen mellan olika tillsynsmyndigheter och utveckla arbetet med prioriteringar och inriktning. Vidare bör ett sådant samrådsorgan kunna bidra till en hög kvalitet på nya föreskrifter som utfärdas med stöd av miljöbalken genom att dessa samordnas och att den samlade juridiska kompetensen kan utnyttjas. Samrådsorganet bör även kunna utgöra ett forum för allmänt erfarenhetsutbyte mellan lokala, regionala och centrala tillsynsmyndigheter och näringslivet. Härigenom bör respekten för miljöns betydelse och reglernas vikt kunna öka. Användningen av miljöledningssystem och tredjepartsrevisioner bör främjas. Vid behov bör samrådsorganet kunna initiera uppföljningar och utvärderingar av myndigheternas regler samt föreslå regeringen översyn av överordnade regler i miljöbalken och dess förordningar om sådana behov uppmärksammas. Kemikalieinspektionen Regeringens bedömning: Kemikalieinspektionen bör vara central tillsynsmyndighet på kemikalieområdet även enligt miljöbalken. Det innebär bland annat att Kemikalieinspektionen skall se till att verksamhetsutövare åstadkommer en bättre kännedom om och kontroll över de kemiska riskerna i dagens samhälle samt ökade kunskaper om kemikaliers egenskaper, deras förekomst och risker vid användning. Vidare skall inspektionen verka för bättre varu- och produktinformation och driva på utvecklingen mot en minskad användning och spridning av skadliga ämnen. Ett viktigt sätt att åstadkomma detta är att i hela samhället få genomslag för produktvalsprincipen i 2 kap. 6 § miljöbalken. Kemikalieinspektionen bör även pröva ansökningar om bl.a. godkännande av kemiska och biologiska bekämpningsmedel. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Kemikalieinspektionen tycker att det är bra att tillsynsfrågorna får ordentlig uppmärksamhet i balken med ett eget kapitel. Skälen för regeringens bedömning: Kemikaliekontrollens syfte är att minska riskerna för skador på människor och miljö till följd av kemikalieanvändningen. Övergripande mål för kemikaliekontrollen angavs i prop. 1993/94:163, bet. 1993/94:JoU23, rskr. 1993/94:273. Kemikalieinspektionen har som central tillsynsmyndighet enligt lagen om kemiska produkter tillsyn över tillverkare, importörer och andra leverantörer av sådana produkter och andra varor. Det innebär bl.a. att se till att det vidtas åtgärder för att begränsa riskerna med flödet av kemiska ämnen på marknaden, däribland även åtgärder som rör den allmänna konsumentanvändningen av kemiska produkter och andra varor. Målsättningen med tillsynsarbetet är att säkerställa att leverantörerna av kemiska produkter och andra varor uppfyller kraven enligt lagen om kemiska produkter, vilket i fortsättningen kommer att gälla miljöbalken, framför allt kapitel 2 och 14. Vidare vägleder inspektionen kommuner och länsstyrelser i deras uppgift som lokala och regionala tillsynsmyndigheter enligt lagen om kemiska produkter. Naturvårdsverket har den centrala tillsynen över skyddet för den yttre miljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter och andra varor. Arbetarskyddsstyrelsen har den centrala tillsynen över skyddet mot ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter och andra varor. Denna fördelning mellan myndigheterna skall gälla även enligt miljöbalken. Kemikalieinspektionen har även det centrala tillsynsansvaret enligt lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel som också arbetas in i miljöbalken. Inspektionen skall behålla ansvaret även på detta område. Enligt miljöbalken kan produktregistret som Kemikalieinspektionen ansvarar för i framtiden byggas ut till att omfatta även biotekniska organismer. En utgångspunkt för kemikaliekontrollen i Sverige är att företagen har huvudansvaret för de kemiska produkter och andra varor som de levererar. Användare och andra som hanterar kemikalier ansvarar för att den faktiska hanteringen inte orsakar skador. Tillsynsmyndigheternas viktigaste uppgift inom kemikaliekontrollen är att se till att företagen vidtar åtgärder för att minimera miljö- och hälsoriskerna. En av Kemikalieinspektionens huvuduppgifter är att verka för en bättre kännedom om de kemiska riskerna i dagens samhälle genom ökade kunskaper om kemikaliers egenskaper, förekomst och användning samt att bättre varu- och produktinformation ges. Detta gäller även risker med biotekniska organismer. Vidare skall Kemikalieinspektionen driva på utvecklingen mot en minskad användning och spridning i samhället av skadliga kemiska ämnen som på grund av sina egenskaper kan koncentreras i miljön eller kemiska ämnen som orsakar bestående allvarliga skador på människa eller miljö. En viktig del i detta arbete blir att i hela samhället få genomslag för produktvalsprincipen enligt 2 kap. 6 § miljöbalken. Huvuddelen av inspektionens verksamhet har internationell anknytning. Detta är en konsekvens av den starkt internationaliserade handeln. Åtgärder mot kemiska produkter och andra varor måste samordnas internationellt för att bli effektiva och regleringen inom EU och i internationella avtal är omfattande. Det är också viktigt att kunskapsuppbyggnad och riskbedömning som en grund för åtgärderna sker på ett internationellt plan. Regeringen tillsatte i maj 1996 en kommitté med uppdrag att se över kemikaliepolitiken mot bakgrund av bl.a. Sveriges medlemskap i EU och en eventuellt förändrad riskbild av användningen av kemiska ämnen. Kommittén, som även har analyserat behovet av att förändra den svenska myndighetsorganisationen, har i juni 1997 redovisat sitt arbete i betänkandet En hållbar kemikaliepolitik (SOU 1997:84). Socialstyrelsen Regeringens bedömning: Socialstyrelsens roll enligt miljöbalken bör gälla framför allt frågor om hälsoskyddet och om hälsorisker i miljön, bl.a. inomhusmiljön. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Socialstyrelsen framhåller att miljömedicinsk kompetens måste tillförsäkras bl.a. miljödomstolarna vid prövningen av miljö- och hälsoskyddsfrågor. Skälen för regeringens bedömning: Socialstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för verksamheter som rör socialtjänst, hälso- och sjukvård, tandvård, hälsoskydd och smittskydd. När det gäller frågor om hälsorisker i miljön är det främst Socialstyrelsens verksamhet inom hälsoskyddet som är av intresse när det gäller miljöbalken. Socialstyrelsens verksamhet inom detta områden utgår från styrelsens tillsynsansvar enligt hälsoskyddslagen samt styrelsens övergripande ansvarsroll när det gäller att följa utvecklingen av hälsa och hälsorisker. Enligt hälsoskyddslagen och hälsoskyddsförordningen delar Naturvårdsverket och Socialstyrelsen det centrala tillsynsansvaret varvid Naturvårdsverket svarar för buller och luftföroreningar utomhus och Socialstyrelsen svarar för övriga frågor. Socialstyrelsen har sin tyngdpunkt i frågor av medicinsk och hygienisk karaktär, faktorer som huvudsakligen berör människors hälsa, bl.a. frågor om hälsorisker i inomhusmiljö. Denna fördelning bör gälla även enligt miljöbalken. En särskild sektion för hälsoskydd- och miljömedicin, med personal bestående av miljö- och hälsoskyddsinspektörer och läkare, finns vid Socialstyrelsens Nationella tillsynsenhet. Sedan några år tillbaka har Socialstyrelsen byggt upp metoder för tillsyn i form av uppföljning och utvärdering av kommunernas och landstingens arbete inom hela styrelsens ansvarsområde. Utöver den egna kompetensen har Socialstyrelsen tillgång till ca 200 vetenskapliga råd inom olika vetenskapliga discipliner och verksamheter. Boverket Regeringens bedömning: Boverkets viktigaste uppgifter enligt balken bör framför allt bli att främja frågor om hushållningen med mark och vatten och annan miljöhänsyn i den fysiska planeringen. Vidare att verka för ett miljöanpassat och kretsloppsanpassat byggande. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Boverket anser att den ansvarsfördelning som gäller mellan myndigheterna enligt nuvarande lagstiftning skall gälla även enligt miljöbalken. Skälen för regeringens bedömning: Boverket skall enligt övergripande mål bl.a. verka för enhetlighet och effektivitet i tillämpningen av regler om hushållning med naturresurser, fysisk planering, byggd miljö, byggande och boende. Boverket har idag enligt naturresurslagen den allmänna uppsikten över hushållningen med naturresurser. När lagen nu arbetas in i balken skall Boverket behålla den tillsynsfunktionen. Miljöbalkens mål är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. För att uppnå detta skall mark, vatten och fysisk miljö i övrigt användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Den fysiska miljön i övrigt innefattar den byggda miljön. Boverket skall verka för detta mål bl.a. genom sin uppsikt och tillsyn över fysisk planering som redskap för hållbar utveckling av samhället och för hushållning. Vidare genom sin uppsikt och tillsyn över regler t.ex. angående hälsosamt – även med avseende på sociala faktorer – miljöanpassat och kretsloppsanpassat byggande. Boverkets uppsikt över beslutsmyndigheters tillämpning av regler om ändrad mark- och resursanvändning, om byggande och om boende avser främst att uppmärksamma behov av utveckling av kunskapsunderlag för besluten och av ändring av reglerna. Boverkets uppsiktsansvar i NRL-systemet gäller även kunskapsunderlag från andra centrala och regionala myndigheter som behövs för tillämpningen av NRL, för att få en anpassning och en enhetlighet som främjar en god regeltillämpning. Boverket bör i likhet med i dag ha ett särskilt uppsiktsansvar för utvecklingen inom de områden med höga natur- och kulturvärden som anges i 4 kap. miljöbalken, nuvarande 3 kap. NRL, vilket skall ge stöd för utveckling av kunskap om områdena liksom för initiativ i den kommunala översiktsplaneringen. Boverket har också tillsynsansvar enligt plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., vilket omfattar både produkter och processer för planering och byggande. Utvecklingen av verkets föreskrifter till dessa författningar berör frågor som även behandlas i miljöbalken, exempelvis miljökonsekvenser vid fysisk planering, val av ämnen och material i byggnader, kretslopp och återanvändning m.fl. frågor som har betydelse för hälsa, miljö och hushållning. Genom att följa bl.a. den tekniska utvecklingen får Boverket exempelvis underlag att ändra verkets olika föreskrifter om funktionskrav på byggandet. Vikten av samordning av föreskrifter enligt byggnadsverkslagen och enligt miljöbalken har behandlats i avsnitt 4.14.5. En utveckling av tydliga och relevanta kunskapsunderlag skall bidra till ökad hänsyn till miljö- och hushållningsfrågor i fysisk planering och byggande. Ekonomiska stöd i olika former skall främja en god bebyggelsemiljö, vilket även berör kulturmiljön och boendesociala frågor. Dessa uppgifter genomförs av Boverket med stöd bl.a. av uppsikts- och tillsynsverksamhet samt utvärderings- och utvecklingsprojekt. Den ingripande tillsynsverksamheten kommer att genomföras av andra myndigheter som behandlats i detta avsnitt. 4.37 Miljöbalken införs 4.37.1 Övergångsbestämmelser i särskilda promulgationslagar Regeringens förslag: Övergångsbestämmelser till miljöbalken skall meddelas i en särskild lag, en s.k. promulgationslag. Vidare föreslås en promulgationslag även till lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Till lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning föreslås övergångsbestämmelser som inte behöver tas in i en särskild lag. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag förutom att bestämmelserna i lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning i utredningens förslag var inarbetade i balken. Remissinstanserna: Justitiekanslern har ingen erinran mot förslagen. Detsamma gäller Rikspolisstyrelsen. Socialstyrelsen har inte heller något att erinra mot förslagen men betonar att det är nödvändigt att arbetet med balkens förordningar, bl.a. en hälsoskyddsförordning, kan påbörjas snarast. Skälen för regeringens förslag: I fråga om nya balkar brukar bestämmelser om tidpunkten för ikraftträdandet och övergångsbestämmelser meddelas i en särskild lag, en s.k. promulgationslag. Det är lämpligt att föreslå en promulgationslag även för miljöbalken och en promulgationslag också till lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Till lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning föreslås övergångsbestämmelser som inte behöver tas in i en särskild lag. 4.37.2 Tidpunkten för miljöbalkens ikraftträdande Regeringens förslag: Miljöbalken skall träda i kraft den 1 januari 1999. Detsamma skall gälla promulgationslagarna med undantag för en bestämmelse om överlämnande av mål och ärenden till miljödomstolen eller Miljööverdomstolen. De 15 lagar som skall ersättas av miljöbalken samt vattenlagens promulgationslag skall upphävas vid samma tidpunkt. Utredningens förslag: Utredningen föreslog att balken skulle träda i kraft den 1 januari 1998 samt att 16 lagar skulle ingå i balken och alltså upphävas tillsammans med vattenlagens promulagationslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan anser att miljöbalken bör träda i kraft senare än vad utredningen föreslagit. Boverket har avstyrkt förslaget att balken skall träda i kraft redan 1 januari 1998. Även Lunds universitet har avstyrkt tidpunkten och anser att den 1 januari 1999 är en något mera realistisk tidpunkt, även om den fristen också kan verka kort. Naturvårdsverket har också ansett att balkens ikraftträdande bör uppskjutas avsevärt för att göra det möjligt att förbereda ikraftträdandet. Domstolsverket anser också att genomförandetiden är alldeles för kort och behöver förlängas med i vart fall ett år, till den 1 januari 1999. Kommunförbundet anser att balken tidigast bör träda i kraft den 1 juli 1998. Umeå tingsrätt förordar att balkens ikraftträdande senareläggs åtminstone några år. Länsrätten i Stockholms län anser att det inte är rimligt att tänka sig ett ikraftträdande så tidigt som den 1 januari 1998. Länsstyrelsen i Kristianstads län anser det viktigt att balken träder i kraft snarast möjligt, dvs. den 1 januari 1998. Uppsala kommun menar att eftersom miljöfarlig verksamhet som inte är tillståndspliktig blir det och det inte finns övergångsbestämmelser till hänsynsreglerna så kommer trycket på kommunernas tillsynsverksamhet att öka, därför bör balken träda i kraft tidigast den 1 januari 1999. Skälen för regeringens förslag: Miljöbalksutredningen har i anledning av att riksdagens Jordbruksutskott har begärt att regeringen lämnar ett förslag till miljöbalk som kan behandlas av vårriksdagen 1997 för att träda i kraft den 1 januari 1998 (bet. 94/95:JoU16 s. 15 f) föreslagit angivna datum. Detta förslag har avstyrkts av många remissinstanser. Regeringens förslag till miljöbalk kommer att behandlas av riksdagen först under riksdagsåret 1997/98. Med hänsyn till det och vad remissinstanserna anfört föreslås nu att balken och promulgationslagarna skall träda i kraft den 1 januari 1999. I ett undantagsfall, som gäller överlämnandet av mål och ärenden till miljödomstolen och Miljööverdomstolen, skall det dock finnas möjlighet för regeringen att bestämma en senare tidpunkt för ikraftträdandet, se avsnitt 4.37.8 under rubriken Prövning vid domstolar och förvaltningsmyndigheter m.m.. Det behövs inte några övergångsbestämmelser som medger att föreskrifter får utfärdas med stöd av bemyndiganden i miljöbalken före balkens ikraftträdande. Föreskrifter om att en lag skall träda i kraft en viss dag hindrar nämligen inte att man utan några särskilda övergångsbestämmelser redan dessförinnan vidtar de administrativa åtgärder som behövs för att lagen skall kunna tillämpas i sin helhet från och med den dagen (jfr Lagrådets yttrande i prop. 1983/84:30 s. 172 f). Samtidigt med att miljöbalken träder i kraft bör den lagstiftning som har arbetats in i balken upphävas. I lagrådsremissen om miljöbalk föreslås att följande lagar samordnas i miljöbalken. – naturvårdslagen (1964:822), – miljöskyddslagen (1969:387), – lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, – lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle, – lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark, – renhållningslagen (1979:596), – hälsoskyddslagen (1982:1080), – vattenlagen (1983:291), – lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark, – lagen (1985:426) om kemiska produkter, – miljöskadelagen (1986:225), – lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., – lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpnings- medel, – lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer, samt – lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Samtliga dessa lagar bör alltså upphöra att gälla vid utgången av december 1998. Vidare bör lagen (1983:292) om införande av vattenlagen (1983:291) upphävas. 4.37.3 Verksamhet som bedrivs när miljöbalken träder i kraft Regeringens förslag: Huvudprincipen skall vara att miljöbalken skall tillämpas omedelbart när den träder i kraft på all verksamhet den omfattar. Ett antal undantag skall dock göras från denna huvudprincip i promulgationslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Länsrätten i Stockholms län vill inte rikta några formella invändningar mot att de skärpta miljöregler som balken kommer att medföra blir tillämpliga på befintlig verksamhet. Det är dock ytterst angeläget att i de fall en intresseavvägning leder till att begränsningar åläggs pågående verksamhet skäligt rådrum ges för uppfyllandet av de nya kraven. Länsstyrelsen i Stockholms län delar utredningens principiella uppfattning att miljöbalken även bör gälla för befintlig verksamhet. Även Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län delar utredningens principiella uppfattning att miljöbalken även bör gälla för befintlig verksamhet. Enligt länsstyrelsen krävs dock givetvis undantag för företag som har tillstånd. Länsstyrelsen anser vidare att utredningens förslag till reglering av övergångsfrågorna är helt otillräcklig. Lunds universitet anser att det i hög grad är angeläget att de strängare miljökraven enligt miljöbalken snarast slår igenom i fråga om befintliga verksamheter. Emellertid ifrågasätter universitetet hur man bör se på situationen, när de nya reglerna innebär en skärpning av miljökraven som medför en inskränkning av användningen av mark och byggnad. Universitetet anser att 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen innebär att det numera föreligger rätt till ersättning även när det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad av miljöskäl. Utredningens förslag till övergångsbestämmelser borde därför, enligt universitetet, ha innehållit en ersättningsregel som stämmer med grundlagstexten. Universitetet har noterat att en sådan ersättningsbestämmelse kan ge upphov till ekonomiska nackdelar från miljösynpunkt och med tanke på detta förordat vidare överväganden om en ändring av grundlagsparagrafen. Universitetet biträder i och för sig utredningens bedömning att de miljöskäl som ligger bakom den föreslagna lagstiftningen i allmänhet är så starka att kraven enligt Europakonventionen om mänskliga rättigheter måste anses uppfyllda även om ingen ersättning utgår. Svenska kommunförbundet delar utredningens principiella uppfattning att miljöbalken även bör gälla för befintlig verksamhet och anser att detta bör framgå av övergångsbestämmelserna. Landskrona kommun tillstyrker att miljöbalken bör gälla även för befintlig verksamhet, både när den pågår oförändrad och när den har ändrats. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten är att hela miljöbalken skall tillämpas omedelbart när den träder i kraft. Ett antal undantag måste dock göras från denna huvudprincip. Förslag på sådana undantag lämnas i kommande avsnitt. Till att börja med skall behandlas frågan om i vilken utsträckning miljöbalkens regler skall iakttas vid verksamheter som redan bedrivs när balken träder i kraft. Av särskilt intresse är frågan på vilket sätt balken skall kunna innebära inskränkningar i tillstånd som har meddelats enligt äldre rätt, vilket behandlas även i avsnitt 4.37.8 under rubriken Tillståndsgiltighet och omprövning. När en ny lagstiftning genomförs kan den situationen uppstå att en tidigare lagenlig verksamhet inte bedrivs i enlighet med den nya lagens krav. Om den nya lagstiftningen blir omedelbart tillämplig på befintliga verksamheter finns det risk för att investeringar och planering som verksamhetsutövaren redan har genomfört går till spillo. I extrema situationer kan de nya kraven innebära att en verksamhet tvingas upphöra. Miljöbalksutredningen har anfört att ett undantag för befintliga verksamheter skulle innebära att de negativa miljöeffekter som lagstiftaren vill motverka inte kan förhindras förrän efter mycket lång tid, i princip så lång tid som motsvaras av dessa verksamheters fortsatta bestånd. Detta skulle ge samhällsekonomiskt negativa verkningar. Senare tillkomna verksamheter skulle drabbas, eftersom det finns risk för att det allmänna försöker uppnå målsättningen genom att desto högre krav ställs på dessa verksamheter. Detta kan naturligtvis uppfattas som orättvist och kan dessutom vara en dålig resursanvändning, eftersom man riskerar att det läggs ner större summor för att nå en viss störningsreduktion, därför att man för en del nya verksamheter ställer så höga krav att marginalkostnaderna för reduktionen stiger i höjden (Westerlund, Miljöfarlig verksamhet, 1975, s. 242 f). Regeringens principiella uppfattning är att miljöbalken bör gälla även för befintlig verksamhet. Detta bör vara fallet både när verksamheten pågår oförändrad och när den har ändrats. Denna huvudregel är för övrigt den vanliga vid ny miljölagstiftning. När balkens olika bestämmelser behandlas finns det dock anledning att vid flera tillfällen återkomma till frågan , se bl.a. avsnitt 4.37.7. Särskild uppmärksamhet bör redan nu ägnas åt de fallen där verksamheten bedrivs med stöd av tillstånd. Det allmänna har då gjort en bedömning av verksamheten och funnit att denna får bedrivas under vissa i tillståndet angivna förutsättningar. Tillståndet skall ge tillståndshavaren en trygghet, innebärande att denne inte skall behöva drabbas av andra inskränkningar i verksamheten än sådana som följer av tillståndet eller sker med stöd av lag. Genom att studera lagen skall tillståndshavaren alltså kunna bedöma vilka inskränkningar som kan komma att ske i framtiden. Miljöbalken innehåller ett antal bestämmelser som skall kunna innebära inskränkningar i meddelade tillstånd. Viktigast är reglerna om omprövning m.m. i 24 kap., som innebär att tillstånd kan ändras eller återkallas och villkor ändras. Andra bestämmelser som kan innebära inskränkningar i tillstånd är de om generella föreskrifter för miljöfarlig verksamhet i 9 kap. 5 §, föreskrifter för miljöskyddsområden eller vattenskyddsområden i 7 kap. 19-22 §§ samt tillsynsmyndigheters förelägganden och förbud i brådskande fall enligt 26 kap. 9 § fjärde stycket. Allt detta framgår av rättskraftsregeln i 24 kap. 1 § miljöbalken. När tillstånd har meddelats redan före miljöbalkens ikraftträdande har däremot inte tillståndshavaren genom att studera lagen kunnat göra en bedömning av vilka inskränkningar som kan ske i tillståndet med dess villkor (såvida inte motsvarande inskränkningar kunde ske redan enligt äldre lag). Utredningen har gjort bedömningen att det inte finns något grundlagshinder mot att begränsa befintliga tillstånd genom ny lagstiftning. Regeringen, som delar denna bedömning, noterar dock att det enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen förutsätts föreligga angelägna allmänna intressen till grund för dylika begränsningar. Natur- och miljövårdsintressen bör, enligt vad som framgår av motiven till grundlagsstadgandet, normalt anses vara sådana angelägna allmänna intressen (prop. 1993/94:117 s. 15f och 48). I detta sammanhang har utredningen hänvisat till 2 kap. 23 § regeringsformen där det säga att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid mot Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Av lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna framgår att Europakonventionen med ändringar och tillägg gäller som lag i Sverige. Skyddet för äganderätten framgår av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet (den 20 mars 1952) till Europakonventionen. Enligt artikeln skall varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Det sägs vidare att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Emellertid görs det tillägget att det sagda inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böten och viten. Även ekonomiska intressen som är förbundna med utövandet av näringsverksamhet eller annan ekonomisk verksamhet skyddas av artikeln. Således kan en återkallelse av ett driftstillstånd ses som ett ingrepp i enskild äganderätt, vars tillåtlighet måste prövas enligt de kriterier som anges i artikel 1 i första tilläggsprotokollet (Danelius, Mänskliga rättigheter, 1993, s. 248). Inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egendom förekommer i stor utsträckning i alla länder, varvid syftet vanligen är att tillgodose olika allmänna intressen. Inte minst gäller detta fast egendom, för vilken ofta gäller inskränkningar i rätten att bebygga egendomen, rätten att utnyttja den för olika ändamål och ibland också rätten att överlåta den till annan ägare. Sådana inskränkningar är i många fall naturliga och normala, och de ger inte anledning till några speciella problem i förhållande till artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen, vars andra stycke uttryckligen medger en stat att genomföra sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reglera utnyttjandet av egendomen i det allmännas intresse. Inskränkningarna kan emellertid vara så betungande för ägaren att överensstämmelsen med artikel 1 kan ifrågasättas. Europadomstolen tillämpar i detta fall ett proportionalitetsresonemang: det måste göras en avvägning mellan det allmänna intresset och den enskilde ägarens intresse, och om en rimlig balans inte uppnås, kan en inskränkning i rätten att utnyttja egendomen tänkas strida mot artikel 1. När det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har emellertid Europadomstolen anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit även mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kunna accepteras i det allmänna intresset (Danelius, Mänskliga rättigheter, 1993, s. 253). Enligt regeringens bedömning föreligger det med hänsyn till vad som hittills har anförts inget hinder mot att miljöbalken görs tillämplig på tillstånd som har meddelats enligt äldre rätt. I anslutning till detta finns det anledning att beröra den fråga som främst Lunds universitet har tagit upp i sitt remissyttrande, nämligen frågan om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen föranleder behov av en kompletterande ersättningsregel. Regeringen har redan i avsnitt 4.33.2 ingående behandlat frågan om grundlagens innebörd i det aktuella hänseendet. Enligt regeringens bedömning bör bestämmelserna i det nyssnämnda grundlagsstadgandet - trots ordalydelsen - uppfattas på det sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett. Det betyder att regeringen inte delar Lunds universitets inställning att rådighetsinskränkningar som är föranledda av miljöskäl kan ge rätt till ersättning av det allmänna. Följaktligen finner regeringen att det inte föreligger något behov av en kompletterande ersättningsregel i lagen om införande av miljöbalken. Tillståndshavarens intresse av trygghet måste vägas mot de allmänna och enskilda intressen som talar för att de nya reglerna skall gälla fullt ut. Det krävs enligt regeringens mening tungt vägande skäl för att utforma regler om att tillstånd meddelade enligt äldre rätt skall kunna inskränkas genom bestämmelser som saknar motsvarighet i de lagar som ersätts av balken. Miljöskäl kan vara sådana tungt vägande skäl. Bestämmelserna skall i så fall vara avsedda att komma till rätta med allvarliga situationer. Om däremot exempelvis tillstånd till en viss typ av miljöfarlig verksamhet skall ersättas av generella föreskrifter, bör det inte utan vidare komma i fråga att omedelbart låta föreskrifterna inskränka de meddelade tillstånden. Det kan vidare följa av Sveriges medlemskap i EU att vi måste införa vissa bestämmelser som tar över redan meddelade tillstånd. I sådana fall har vi inte någon valfrihet. Hänsyn bör tas till möjligheten att uppnå samma resultat med andra bestämmelser. Ett skäl för att t.ex. låta generella föreskrifter gälla även verksamheter som bedrivs med stöd av äldre tillstånd kan vara att samma resultat ändå kan uppnås vid en omprövning av tillstånden. Även konkurrensskäl kan ha betydelse vid bedömningen av om inskränkningar skall ske i alla tillstånd eller bara i tillstånd meddelade enligt miljöbalken. En ojämn konkurrenssituation kan uppkomma om tillståndshavarna bedöms olika. Dessa skäl skall dock inte övervärderas, eftersom det ligger i sakens natur och är allmänt accepterat inom miljörätten att verksamhetsutövare bedöms olika beroende på när bedömningen sker. Ibland har dock konkurrenssynpunkter stor betydelse, såsom när man skall avgöra vilka verksamheter som skall tvingas till minskade utsläpp etc. när en miljökvalitetsnorm har överträtts. Det allmänna får då inte göra det enkelt för sig genom att endast ingripa mot några få av många förorenare. Om detta skulle ske uppkommer en ojämn konkurrenssituation. 4.37.4 Fortsatt giltighet av äldre beslut Föreskrifter Regeringens förslag: Förordningar och andra föreskrifter meddelade före miljöbalkens ikraftträdande skall fortsätta att gälla, om inte något annat bestäms. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) drar den slutsatsen att de föreskrifter som SMHI utfärdat kommer att upphöra när balken träder i kraft med den utformning utredningens föreslagit, eftersom det inte finns bestämmelser i balken som omfattar SMHI:s tillsyn över vattenverksamhet och vattenanläggningar. Naturvårdsverket anser att en genomgång bör göras av de föreskrifter som fortsätter att gälla enligt föreslagna 4 § för att kontrollera att det finns ett tillämpbart bemyndigande. Om ett sådant inte finns kan särskilda bestämmelser behövas i fråga om den befintliga föreskriftens fortsatta giltighet eller ogiltighet. Vidare påpekar verket att problem kan uppstå när föreskriftsbemyndiganden övergår från en verksamhet till en annan. Uppsala kommun anser att äldre regler inte skall tillämpas övergångsvis utan att ikraftträdandet skall skjutas fram så att förordningar och föreskrifter hinner omarbetas innan balkförslaget träder i kraft. Skälen för regeringens förslag: Miljöbalken innebär en samordning av bestämmelserna i inte mindre än 15 nu gällande lagar. Balken innehåller åtskilliga betydelsefulla nyheter. Samtidigt bevarar den i många hänseenden grunderna för den äldre lagstiftningen. Liksom tidigare kommer miljörätten i betydande utsträckning att få sitt innehåll genom föreskrifter, dvs. normer, som utfärdas av regeringen eller myndigheter som regeringen bestämmer. De förordningar och myndighetsföreskrifter som har meddelats tidigare bör ses över och normalt arbetas om, vilket även flera remissinstanser påpekat exempelvis Naturvårdsverket och Länsstyrelsen i Stockholms län. Detta arbete bör prioriteras. Det är emellertid inte möjligt att avsluta hela detta mycket omfattande arbete redan innan miljöbalken har trätt i kraft. Miljöbalksutredningen har i sitt huvudbetänkande (SOU 1996:103, del 1, s. 450) gjort bedömningen att översynen av myndigheternas föreskrifter bör vara klar senast ett år efter det att miljöbalken har trätt i kraft. Det kommer dock att bli svårt att på denna korta tid ersätta samtliga föreskrifter med nya. Föreskrifter måste alltså fortfarande gälla, om inte något annat bestäms. Det bör därför i promulgationslagen införas en allmän övergångsbestämmelse av innebörden att föreskrifter som har meddelats med stöd av äldre bestämmelser skall ha samma verkan som om de hade meddelats med stöd av miljöbalken. Gemensamt för de nya föreskrifter som skall meddelas med stöd av miljöbalken är att erforderliga övergångsbestämmelser bör meddelas i föreskrifterna. Tillstånd och andra beslut Regeringens förslag: Tillstånd och liknande beslut meddelade enligt äldre lagstiftning skall fortsätta att gälla. Detta gäller dock inte äldre dispenser från skyldigheten att söka tillstånd enligt miljöskyddslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens förslag. Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Kristianstads län har tillstyrkt förslaget. SGU tillstyrker att tillstånd och beslut skall fortsätta att gälla förutom dispenser. SGU anser dock att en preciserad övergångstid bör införas för dispensernas giltighet. Naturvårdsverket tillstyrker att dispensvillkor enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli 1981 skall fortsätta att gälla till dess de har ersatts av villkor i blivande tillstånd efter att tillståndsplikt har införts. Verket anser dock att hänvisningen i föreslagna 5 § till att villkoren skall anses vara meddelade enligt tillsynsbestämmelserna i 26 kap. 9 § miljöbalken bör ändras eftersom det innebär att det inte längre skulle vara straffbart att bryta mot villkoren. I stället vill verket att denna hänvisning ersätts med den text om straffbarhet vid överträdelse som fanns i punkt 4 i 1981 års övergångsbestämmelser. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det är viktigt att prioritera arbetet med de förordningar och myndighetsföreskrifter för vilka det behöver utarbetas övergångsbestämmelser. Exempelvis behöver övergångsbestämmelser tas fram för tillståndspliktiga verksamheter som ännu inte har något tillstånd enligt miljöskyddslagen samt för de verksamheter som har meddelats dispens från tillståndsplikten före den 1 juli 1981. Om inte sådana förordningar hinner omarbetas innan balken träder i kraft måste övergångsbestämmelser inarbetas i nu föreliggande lagstiftningsarbete om övergångsbestämmelser för att rättsläget inte skall bli alltför oklart och för att verksamhetsutövarna inte omedelbart skall bli lagbrytare och påföras miljösanktionsavgift. Landskrona kommun har avstyrkt och vill att tillstånd enligt äldre lag bör tidsbegränsas till en övergångsperiod av fem år. Skälen för regeringens förslag: Det kan givetvis inte komma i fråga att i samband med miljöbalkens ikraftträdande generellt upphäva alla tillstånd och liknande godkännanden i enskilda ärenden som har meddelats med stöd av nuvarande lagar. Besluten bör i stället förbli gällande även sedan miljöbalken har trätt i kraft. Tillståndsbesluten och andra beslut skall anses vara meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken. Som Riksantikvarieämbetet angett bör även förelägganden och förbud enligt 20 § naturvårdslagen omfattas av denna paragraf i stället för 35 § som avser beslut inom ramen för tillsynsverksamhet (se avsnitt 4.37.9). Därför har detta lagts till i 5 §. Landskrona kommun har föreslagit att tillstånd enligt äldre lag bör tidsbegränsas till en övergångsperiod av fem år. Detta är dock inte lämpligt och inte heller praktiskt genomförbart. I den mån det behövs får tillstånden i stället tas upp till omprövning enligt miljöbalkens regler. I avsnitt 4.37.8 behandlas i vilken utsträckning de nya omprövningsreglerna kan användas vid beslut fattade enligt äldre rätt. Utredningen har föreslagit att den som bedriver en verksamhet med stöd av dispens från tillståndsplikten meddelad enligt miljöskyddslagen (1969:387) i dess lydelse före den 1 juli 1981 skall bli tvungen att söka tillstånd, om verksamheten tillhör en tillståndspliktig bransch. Dispensen bör därför inte fortsätta att gälla. Villkoren i dispensen bör dock gälla fram till dess att de har ersatts av nya villkor. Till dess så har skett bör de enligt utredningen anses meddelade enligt tillsynsbestämmelserna i 26 kap. 9 § miljöbalken. Tillsynsmyndigheten skall alltså ha rätt att meddela förelägganden och förbud enligt dessa bestämmelser. Naturvårdsverket har i sitt remissvar tillstyrkt att dispensvillkor enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli 1981 skall fortsätta att gälla till dess de har ersatts av villkor i blivande tillstånd efter att tillståndsplikt har införts. Verket anser dock att hänvisningen i föreslagna 5 § till att villkoren skall anses vara meddelade enligt tillsynsbestämmelserna i 26 kap. 9 § miljöbalken bör ändras eftersom det innebär att det inte längre skulle vara straffbart att bryta mot villkoren. I stället vill verket att denna hänvisning ersätts med den text om straffbarhet vid överträdelse som fanns i punkt 4 i 1981 års övergångsbestämmelser. Som Naturvårdsverket angett innebär utredningens förslag att de dispensvillkor som meddelats enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli 1981 inte skulle vara straffbelagda enligt miljöbalken. Därför bör en straffbestämmelse motsvarande den i punkt 4 i 1981 års övergångsbestämmelser tas in i 5 §. Detta hindrar dock inte att det i paragrafen även anges att sådana dispensvillkor skall anses vara meddelade enligt tillsynsbestämmelserna i 26 kap. 9 § miljöbalken. 4.37.5 Miljöbalkens inledande bestämmelser Allmänna hänsynsregler Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens allmänna hänsynsregler annat än beträffande frågan om efterbehandling av förorenade områden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag förutom beträffande förorenade områden som behandlas under nästa rubrik. Remissinstanserna: Statens jordbruksverk anser att när de allmänna hänsynsreglerna tillämpas vid omprövning av tillstånd bör speciella hänsyn tas till vattenföretags speciella natur, med långsiktiga och kapitalkrävande investeringar i kraftverk och regleringsdammar. NUTEK anser att företagen bör ges tid att anpassa sig till de nyare, strängare reglerna. Lantbrukarnas Riksförbund anser att det behövs en övergångsbestämmelse till stoppregeln med innebörd att den inte gäller för verksamheter som redan bedrivs när miljöbalken träder i kraft. Skälen för regeringens förslag: De allmänt utformade hänsynsreglerna i de nuvarande miljölagarna har i förslaget till miljöbalk lagts till grund för ett antal allmänna hänsynsregler införda i 2 kap. Som utgångspunkt för de allmänna hänsynsreglerna har främst valts bestämmelser i miljöskyddslagen (1969:387), vattenlagen (1983:291) och lagen (1985:426) om kemiska produkter. Majoriteten av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken har stora likheter med hänsynsreglerna i gällande rätt. Det finns emellertid även väsentliga skillnader. De föreslagna reglerna kommer att få generell tillämpning på olika typer av verksamheter som hittills har reglerats genom särskilda bestämmelser eller inte reglerats alls. Av olika i dag förekommande modeller har vanligen den strängaste valts. Frågan är i vilken utsträckning miljöbalkens hänsynsregler skall tillämpas på verksamheter som redan bedrivs när balken träder i kraft (se också avsnitt 4.37.3). Vid denna bedömning bör man ha klart för sig att ett tillstånds rättskraft medför att i sådana frågor som har prövats i tillståndet kan krav utöver vad som följer av tillståndet med dess villkor normalt inte ställas på en tillståndshavare. Däremot kan nya och hårdare krav ställas vid en omprövning. I vilken mån de nya omprövningsreglerna skall tillämpas på befintliga tillstånd diskuteras i avsnitt 4.37.8. Den fortsatta diskussionen här gäller i första hand dels hur långt man kan gå vid en sådan omprövning (om man alltså har funnit att omprövning får ske), dels vilka krav som kan ställas på befintliga verksamheter som bedrivs utan tillstånd. I det framtida miljöarbetet bör det enligt utredningens bedömning, vilken delas av regeringen, prioriteras att komma till rätta med de problem som orsakas av det stora antalet verksamheter som hittills inte har haft tillstånd enligt miljöskyddslagen och som därför i endast liten utsträckning har varit föremål för ingripande från myndigheternas sida. Det är därför en väsentlig fråga i vilken utsträckning miljöbalkens hänsynsregler skall tillämpas på verksamheter som bedrivs utan tillstånd när balken träder i kraft. I samband med miljöskyddslagens tillkomst gjordes bedömningen att den nya lagen borde vara tillämplig på verksamheter som redan fanns när lagen trädde i kraft. Samtidigt gjordes följande uttalande (prop. 1969:28 s. 214). Oavsett vad som nu sagts kommer emellertid den tillåtlighetsprövning som skall göras beträffande anläggningar som redan finns vid lagens ikraftträdande att ställa de tillämpande myndigheterna inför svåra och grannlaga avvägningsproblem. I regel är det tekniskt svårare att utföra behövliga skadeförebyggande anordningar och åtgärder på gamla anläggningar än att vid nyuppförande anpassa drift och anordningar efter miljövårdens krav. Om ingripande sker i efterhand kan ett företag drabbas av kostnader som man inte alls räknade med när kalkylerna för anläggningens uppförande och drift gjordes. Det ansågs således att den nya lagen inte kunde tillämpas fullt ut på samma sätt mot befintliga anläggningar som mot nyetablering. Detta innebar dock inte att man skulle undvika att ingripa mot befintliga störningskällor målmedvetet och effektivt för att komma till rätta med problemen. I fråga om luftföroreningar, buller och liknande, där inte samma praxis utvecklats som inom vattenvårdsområdet, uttalades att det måste krävas synnerliga skäl för att en anläggning skulle kunna tvingas att upphöra med driften. Så borde kunna ske endast om skadeverkningarna, trots skyddsåtgärder, var så stora att det framstod som oförsvarligt att driften fortsatte. En möjlighet att minska den ekonomiska belastningen för ett företag kunde vara att skyddsåtgärderna inte behövde genomföras i full utsträckning på en gång utan kunde slås ut över en tidsperiod av lämplig längd. Miljöbalksutredningen konstaterade i betänkandet med övergångsbestämmelser att den situation som föreligger – dvs. att en miljöbalk skall införas med regler som i olika avseenden är strängare än tidigare regler – har likheter med situationen när miljöskyddslagen infördes år 1969. Samtidigt konstaterades att förhållandena i dag på olika sätt skiljer sig från vad som gällde vid miljöskyddslagens tillkomst. Kunskaperna om miljöproblemens omfattning och orsaker är i dag bättre och opinionen för att göra något åt problemen mer kraftfull både bland företagare och enskilda. Uppmärksamheten riktas inte längre i första hand mot enskilda industriers punktutsläpp utan i stället mot ett stort antal s.k. diffusa utsläpp. Det är enligt utredningen tveksamt om man behöver göra någon skillnad mellan verksamhet som bedrevs före balkens ikraftträdande och verksamhet som påbörjas först senare. Även om man anser att en sådan skillnad bör göras kan detta enligt utredningens mening tillgodoses utan någon särskild övergångsbestämmelse. Regeringen gör samma bedömning. Kraven i de allmänna hänsynsreglerna gäller enligt 2 kap. 7 § endast i den utsträckning det inte är orimligt att uppfylla dem med hänsyn framför allt till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Kostnaden för åtgärden skall alltså jämföras med nyttan. Om kostnaden för åtgärden är orimlig med hänsyn till miljönyttan slipper verksamhetsutövaren att vidta åtgärden. Den hänsyn som kan behöva tas till verksamheter som redan pågår när miljöbalken träder i kraft ryms alltså inom skälighetsregeln i 2 kap.7 §. Tilläggas kan att den skillnad som gjordes när miljöskyddslagen infördes mellan utsläpp till vatten å ena sidan och utsläpp till luft och andra olägenheter å andra sidan numera inte föreligger utan i balken är alla utsläpp jämställda. Det finns därför till att börja med inte något som hindrar att miljöbalkens allmänna hänsynsregler tillämpas vid omprövning av tillstånd som har meddelats enligt tidigare bestämmelser. Den hänsyn som kan behöva tas till att verksamheten kan ha svårt att helt följa balkens krav ryms inom skälighetsregeln i 2 kap. 7 §. Vidare innebär det att en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken kan ingripa mot en verksamhet utan tillstånd som bedrevs redan när balken trädde i kraft och kräva att verksamhetsutövaren rättar sig efter de allmänna hänsynsreglerna. Verksamhetsutövarna bör dock som flera remissinstanser anfört ges tid att klara kraven. Därför bör tillsynsmyndigheten, om sådana förelägganden ges kort tid efter det att miljöbalken har trätt i kraft, utforma föreläggandet på ett sådant sätt att verksamhetsutövaren ges en skälig tid innan åtgärderna skall vara utförda. Eftersom verksamhetsutövare oavsett eventuella ingripanden från tillsynsmyndigheterna är skyldiga att följa balkens regler bör tidsfristerna sättas kortare ju längre tid som har gått efter balkens ikraftträdande. Skälighetsregeln i 2 kap. 7 § är inte tillämplig på miljöbalkens stoppregel i 2 kap. 9 §. Enligt stoppregeln får en verksamhet som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas, bedrivas endast om det finns särskilda skäl. En verksamhet som medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt får inte bedrivas. Stoppregeln kan sägas motsvara den i 6 § miljöskyddslagen men har en vidare tillämpning. Det måste därför övervägas om stoppregeln föranleder införandet av någon övergångsbestämmelse, som LRF ansett i sitt remissvar. Stoppregeln kan inte, förutom i de brådskande fall som beskrivs i 26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken, åberopas mot en tillståndshavare i frågor som omfattas av tillståndet, om tillståndshavaren bedriver sin verksamhet i enlighet med tillståndets krav. Den kan däremot få betydelse vid en tillämpning av balkens bestämmelser om återkallande och omprövning. I avsnitt 4.37.8 behandlas i vilken utsträckning dessa bestämmelser skall kunna tillämpas när tillstånd har meddelats enligt äldre rätt. Stoppregeln skall gripa in när balkens övriga hänsynsregler inte räcker till för att åstadkomma ett tillräckligt skydd mot farliga verksamheter. Nivån har satts vid vad som inte kan accepteras i ett modernt samhälle. På grund av detta kan det enligt regeringens bedömning inte komma i fråga att införa en generell regel om att stoppregeln inte skall gälla för verksamheter som redan bedrivs när miljöbalken träder i kraft. Det är tvärtom rimligt att enskilda och företag omedelbart anpassar sig efter den. Om det i något enstaka undantagsfall skulle få orimliga konsekvenser att omedelbart tillämpa stoppregeln på en befintlig verksamhet får detta lösas med hjälp av regeringens möjlighet att ge dispens från stoppregeln. Enligt 2 kap. 10 § miljöbalken får regeringen tillåta en verksamhet som inte uppfyller förutsättningarna i stoppregeln, om verksamheten är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. Någon dispensmöjlighet finns dock inte om verksamheten kan befaras försämra det allmänna hälsotillståndet. Någon övergångsbestämmelse bör inte finnas i detta fall. Förorenade områden Regeringens förslag: Har den faktiska driften av en miljöfarlig verksamhet pågått efter den 30 juni 1969 skall skyldighet föreligga att avhjälpa uppkomna skador eller olägenheter samt efterbehandla, om verkningarna av verksamheten alltjämt pågår vid tiden för miljöbalkens ikraftträdande, och det föreligger behov av att avhjälpa skador eller olägenheter som orsakats av den aktuella verksamheten. Utredningens förslag: Utredningen hade inget förslag i denna del, men Regeringsrätten meddelade den 31 maj 1996 en dom (mål nr 3665- 1994) där Regeringsrätten gör en bedömning i frågor om att avhjälpa olägenheter som har uppstått vid verksamhet enligt miljöskyddslagen (1969:387). Remissinstanserna: Försvarsmakten anser att det mot bakgrund av Regeringsrättens dom i övergångsbestämmelserna bör regleras frågor om ikraftträdande av de föreslagna reglerna om efterbehandlingsansvar. Samma tankegångar finns hos Koncessionsnämnden för miljöskydd. Naturvårdsverkets mening är att det måste ske ett återställande av det rättsläge som allmänt har ansetts gälla. Ett enkelt sätt att göra detta är enligt Naturvårdsverket genom en övergångsregel eller en materiell regel i miljöbalken som klargör att den reparativa skyldigheten att avhjälpa olägenheter gäller för alla verksamheter även när den förorening som medför efterbehandlingsbehov har inträffat före miljöbalkens ikraftträdande. Uppsala universitet och flera länsstyrelser redovisar samma uppfattning. Också Lunds universitet understryker vikten av att övergångsbestämmelserna utformas på ett sätt som ger möjlighet att komma till rätta med även äldre föroreningar. Det rättsläge som framgår av Regeringsrättens dom är inte tillfredsställande enligt universitetet. Sveriges Advokatsamfund anför att enligt direktiven är en av Miljöbalksutredningens huvuduppgifter att föreslå en ansvarsreglering som tar sikte på främst äldre miljöskador. Redan detta antyder att de bestämmelser som så småningom införs kan få retroaktiv effekt. Samfundet vill därför redan här nämna Regeringsrättens pleniavgörande där majoriteten fann att utrymmet för att ge lagstiftningen på miljöområdet retroaktiv verkan är begränsat. Samfundet vill betona vikten av att stor restriktivitet iakttas när det gäller att göra miljöbalken tillämplig på miljöskador hänförliga till verksamhet som bedrivits före balkens ikraftträdande. Sveriges Industriförbund och Svenska Arbetsgivareföreningen anser att det i den fortsatta beredningen självklart måste tas hänsyn till Regeringsrättens klara ställningstagande i fråga om retroaktiv tillämpning av lagstiftningen. Skälen för regeringens förslag: Förslaget till miljöbalk innehåller i 2 kap. 8 § en bestämmelse att alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön skall ansvara för att skadan eller olägenheten avhjälps. Detta ansvar kvarstår enligt bestämmelsen till dess att skadan eller olägenheten har upphört. Bestämmelsen motsvaras i gällande rätt av 5 § miljöskyddslagen. Vidare innehåller förslaget till miljöbalk i 10 kap. bestämmelser om efterbehandling av förorenade mark- och vattenområden samt byggnader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I 10 kap. utvecklas vad som skall gälla om ansvaret för bl.a. verksamhetsutövare och fastighetsägare. Om skyldigheten att avhjälpa skador och olägenheter Skyldighet att avhjälpa olägenheter från verksamheter fanns redan före miljöskyddslagens tid. Genom 1941 års reform av 1918 års vattenlag (ÄVL) infördes i 8 kap. den lagen uttryckliga kravregler för verksamheter som kunde orsaka vattenföroreningar. Reglerna skärptes 1956. Bestämmelserna bröts sedan ut ur vattenlagen och fördes samman med motsvarande bestämmelser i fråga om luftföroreningar, buller o.d. till miljöskyddslagen. Av förarbetena till 8 kap. ÄVL framgår tydligt att reglerna även avsåg reparation. Departementschefen uttalade (NJA II 1942 s. 79 f) följande: I fråga om de särskilda åtgärder som med stöd av det föreslagna stadgandet kunna åläggas den som avleder eller ämnar avleda kloakvatten synes det icke behöva bliva föremål för tvekan, att icke blott sådana åtgärder kunna föreskrivas som avse att förekomma olägenhet genom förorening utan även sådana som gå ut på att avhjälpa verkningarna av den förorening som vållas. Vidare skulle reglerna tillämpas på befintliga avloppsanläggningar. Immissionssakkunniga anförde i denna fråga (SOU 1966:65 s. 88) följande: När bestämmelserna om åtgärder mot vattenförorening tillkom gjordes inte undantag för redan befintliga anläggningar. Föreskrifterna i 8 kap. 23 och 32 §§ om skyldighet att vidta reningsåtgärder m.m. är alltså tillämpliga även på sådana fall där avledande av avloppsvattnet har påbörjats före den 1 januari 1942. Likaså är de genom 1956 års lagändring skärpta reglerna gällande också där utsläpp av avloppsvatten redan pågick vid reglernas ikraftträdande. – Det allmänna eller skadelidande enskilda sakägare kan alltså föra talan mot anläggning som utsläpper avloppsvatten oavsett hur länge utsläppet har pågått. Lagstiftaren har dock förutsatt att vid prövningen av villkoren för företaget rimlig hänsyn skall tas till att anläggningen tillkommit vid en tid då föroreningsfrågan allmänt ej ägnades tillräckligt beaktande.--- I fråga om de genom 1956 års lagändring införda strängare reningskraven gäller enligt övergångsbestämmelserna att vattendomstolen vid prövningen av avloppsföretag som igångsatts före ikraftträdandet kan medge det anstånd med åtgärders genomförande som är oundgängligen påkallat. I propositionen (prop. 1969:28) uttalade departementschefen i fråga om kraven på äldre vattenförorenande verksamheter bl.a: ”Minst så långt som man ansett sig kunna gå enligt nuvarande ordning bör man i fortsättningen kunna ingripa mot vattenförorenande anläggningar som tillkommit före lagens ikraftträdande”. Han hänvisade vidare till den praxis som utbildats hos vattendomstolarna i frågor av denna art. 1976 års Miljöskyddsutredning återkom till frågan om efterbehandling av förorenade områden. I slutbetänkandet Bättre miljöskydd II (SOU 1983:20) görs en genomgång av då gällande rätt. Bl.a. anförs (s. 46 och 66): Miljöskyddslagen innehåller för närvarande inte någon bestämmelse som har avseende speciellt på återställning av skadad miljö, och återställningsfrågorna tycks inte ha tilldragit sig någon särskild uppmärksamhet under lagens förarbeten. I 5 § ML sägs dock att den som utövar eller ämnar att utöva miljöfarlig verksamhet skall göra vad som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhälpa olägenhet. Med uttrycket "avhjälpa olägenhet" måste bl.a. avses återställningsåtgärder av typen bortrensning av fiberbankar eller sanering av ett avfallsupplag. -Som ovan påpekats gäller utövarens skyldigheter enligt 5 § ML varje slag av miljöfarlig verksamhet och oberoende av om tillstånd lämnats till verksamheten eller ej. Innebörden av ML är därför att det redan från det att en miljöfarlig verksamhet påbörjas föreligger en skyldighet för verksamhetens utövare att vid behov vidta skäliga återställningsåtgärder.--- 5 § måste anses innebära att verksamhetens utövare - vare sig han fått tillstånd till verksamheten eller inte - är pliktig att vid behov vidta skäliga återställningsåtgärder. Skyldigheten torde inte vara underkastad preskription (jfr. rättsfallet NJA 1903 s. 210), och den kvarstår därför även efter verksamhetens upphörande. I rättsfallet NJA 1903 s. 210 var det fråga om en järnvägsstyrelse som i en dom från 1868 ålagts att bl.a. återleda en bäck i dess lopp före tillkomsten av en järnvägsanläggning. Järnvägstyrelsens invändning om preskription lämnades utan avseende. Genom lagstiftning år 1988 (prop. 1987/88:85, JoU 1987/88:23, rskr. 1987/88:373) lades mot bakgrund av förslagen från Miljöskyddsutredningen en andra mening till i 5 § första stycket miljöskyddslagen. Där sägs att skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att verksamheten upphört. Samtidigt erhöll 24 § ML delvis ny lydelse. Med stöd av 24 § ML får Koncessionsnämnden, efter vad som är skäligt, ändra eller upphäva gällande villkor för en miljöfarlig verksamhet eller meddela nya villkor för den, bl.a. om det genom verksamheten uppkommit någon olägenhet som inte förutsågs när verksamheten tilläts och ett förbud framstår som en alltför ingripande åtgärd (första stycket fjärde punkten). Vidare får Koncessionsnämnden, i fall som avses i första stycket fjärde punkten, också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheten för framtiden (samma paragrafs andra stycke). I övergångsbestämmelserna föreskrevs, såvitt nu är av intresse, endast att de nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 1989 och att äldre föreskrifter fortfarande skulle gälla i fråga om överklagande av beslut, som har meddelats före ikraftträdandet. I allmänmotiveringen till ändringarna (prop. 1987/88:85 s. 218) anförde departementschefen bl.a. följande. Enligt 5 § ML åligger det den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet bl.a. att vidta skäliga återställningsåtgärder. Denna skyldighet kan enligt min mening inte anses upphöra därför att verksamheten inte längre utövas utan kvarstår till dess att den fullgjorts. Jag anser dock, med hänsyn till den oklarhet som ansetts råda i rättspraxis, att lagen bör förtydligas på denna punkt. --- Med den ordning som jag nu föreslagit görs det klart att all miljöfarlig verksamhet som har pågått och upphört sedan miljöskyddslagen trädde i kraft också är förenad med återställningsskyldighet. Sammanfattning av rättsläget efter 1988 års proposition Såväl de betänkanden som lämnats till regeringen som de förslag som regeringen genom proposition förelagt riksdagen har sålunda ansetts innehålla ett krav på tidigare verksamhetsutövare att avhjälpa olägenheter av verksamheten, även sedan driften av verksamheten upphört. I 1988 års proposition bekräftade departementschefen vad som allmänt har ansetts gälla i vart fall sedan 1940-talet. Departementschefen ansåg således i 1988 års proposition att ändringarna endast var ett förtydligande av vad som redan gällde. Att återställningsskyldigheten enligt miljöskyddslagen kvarstår även efter det den faktiska driften har upphört har vidare bekräftats i rättspraxis, bl.a. genom regeringens beslut angående Ncb Hörnefors (Miljö- och energidepartementet 1988-03-24:4) och Dörarps Krom (Miljö- och energidepartementet 1988-11-10). Också i Koncessionsnämndens för miljöskydd praxis finns exempel (KN 12/74 och 263/84) på en liknande bedömning. Den ifrågavarande skyldigheten har alltså i princip ansetts gälla från miljöskyddslagens ikraftträdande, låt vara att en skälighetsavvägning har ansetts kunna leda till att kraven på efterbehandling kan jämkas eller helt falla bort. Bilden av gällande rättsläge som av både verksamhetsutövare och myndigheter ansågs entydig i övergripande frågor om kvarstående ansvar ändrades dock av Regeringsrättens den 31 maj 1996 meddelade dom i mål nr 3665-1994 nedan kallat Klippanmålet. Här följer en redogörelse av Regeringsrättens dom i det aktuella målet. Klippanmålet Aktiebolaget Klippans Finpappersbruk (Klippanbolaget) bedrev under tiden 1965-1975 tillverkning av papper och pappersmassa vid Nyboholms bruk, som ligger vid Järnsjön i Emåns vattensystem. Genom beslut den 17 april 1973 (nr 28/73) lämnade Koncessionsnämnden för miljöskydd Klippanbolaget tillstånd enligt miljöskyddslagen till verksamheten vid bruket. För tillståndet föreskrevs villkor avseende bl.a. utsläpp av processavloppsvatten. År 1975 överläts verksamheten till MoDo Aktiebolag (MoDo). Järnsjön förorenades genom utsläpp av PCB-haltiga fibrer. Statens naturvårdsverk gjorde i oktober 1991 hos Koncessionsnämnden för miljöskydd gällande att Klippanbolaget hade ett ansvar enligt ML för att komma till rätta med de olägenheter som utsläppen hade förorsakat under tiden från den 1 juli 1969 och till dess verksamheten överläts till MoDo år 1975. Koncessionsnämnden avvisade enligt beslut den 8 oktober 1992 Naturvårdsverkets talan. Regeringen fann enligt beslut den 14 april 1994, efter överklagande av Naturvårdsverket, att Klippanbolagets skyldighet att avhjälpa olägenheten från bolagets tidigare verksamhet kvarstod och att bolaget med stöd av 5 och 24 §§ ML kunde åläggas att vidta återställningsåtgärder. Regeringen återförvisade emellertid ärendet till Koncessionsnämnden för en skälighetsprövning av bolagets återställningsansvar. Klippanbolaget yrkade i ansökan om rättsprövning hos Regeringsrätten att regeringens beslut skulle upphävas dels på den grunden att Naturvårdsverkets talan i ärendet inte lagligen kunde riktas mot bolaget som part, dels därför att det skadeståndskrav som det här är fråga om i vart fall var preskriberat. Regeringsrätten anförde att 5 § ML i dess lydelse före den 1 juli 1989 inte kunde tilläggas den innebörden att en skyldighet att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att en miljöfarlig verksamhet upphört. Inte heller framgick det enligt Regeringsrätten av 24 och 25 §§ ML i deras dåvarande lydelse att åläggande kunde riktas mot en förutvarande verksamhetsutövare. Före den 1 juli 1989 saknades sålunda enligt Regeringsrätten lagstöd för att ålägga Klippanbolaget att, efter överlåtelse av verksamheten, medverka vid genomförande av saneringsarbetet i Järnsjön. I Regeringsrättens dom behandlas sedan frågan om nu gällande bestämmelser i miljöskyddslagen, som tillkommit genom lagändringen 1988, kan tillämpas på ett företag som överlåtit sin verksamhet före den 1 juli 1989. Denna frågeställning får enligt Regeringsrätten ses mot bakgrund av de principer i fråga om tillämplig lagstiftning som ansetts gälla på det förvaltningsrättsliga området. Här erinrar Regeringsrätten om de uttalanden som Regeringsrätten gjorde i avgörandet RÅ 1988 ref. 132. Regeringsrätten anförde där bl.a. följande. Av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser har ansetts följa att bestämmande för vilka förvaltningsrättsliga föreskrifter – avseende både förfarandet och prövningen i sak – som skall tillämpas i ett mål eller ärende som regel är vilka föreskrifter som är i kraft när prövningen sker. Det anförda har ansetts gälla även vid prövning av besvär, över beslut som fattats före ikraftträdandet av de föreskrifter som gällde vid besvärsprövningen. Undantag från dessa grundsatser kan dock vara uttryckligen föreskrivna i övergångsbestämmelser eller följa av uttalanden i motiven till lagstiftningen. Fall kan också tänkas där av omständigheterna framgår att lagstiftaren inte avsett att de nya bestämmelserna skall tillämpas helt enligt de angivna grundsatserna i ett övergångsskede. Enligt Regeringsrätten skulle en tillämpning av den ovan angivna huvudprincipen, nämligen att till grund för prövningen av ett mål eller ärende skall ligga de föreskrifter som är i kraft vid tidpunkten för prövningen, kunna leda till att fråga om Klippanbolagets skyldighet att medverka vid saneringen av Järnsjön skall bedömas med ledning av bl.a. 5 och 24 §§ ML i deras lydelse fr.o.m. den 1 juli 1989. Den beskrivna principen angående valet av tillämplig lagstiftning är emellertid enligt Regeringsrätten inte undantagslös. Härvid är först att märka att en retroaktiv tillämpning i vissa fall är direkt förbjuden i grundlag (se 2 kap. 10 § regeringsformen). Vidare har inom EG-rätten – som hämtar sitt mönster i medlemsstaternas gemensamma rättstraditioner – med hänvisning till proportionalitetsprincipen och till principerna om rättssäkerhet (legal certainty or security) och skyddet av berättigade förväntningar (protection of legitimate expectations) ansetts att, till skillnad från ändringar i processuella regler, ändringar i materiellt rättsliga regler normalt inte träffar förhållanden som ligger före ikraftträdandet annat än då det på olika sätt, såsom av bestämmelsens ordalydelse, klart framgår att en retroaktiv tillämpning har varit åsyftad. Även i sådant fall krävs att de berördas berättigade förväntningar behörigen respekteras. Att på ett entydigt sätt avgränsa förvaltningsrättsliga föreskrifter mot föreskrifter av annat slag låter sig enligt Regeringsrätten inte göra. Den förvaltningsrättsliga lagstiftning som myndigheter och domstolar har att tillämpa aktualiseras i mål och ärenden av skiftande slag. Åtskilliga förvaltningsrättsliga föreskrifter gäller förhållanden som i princip i första hand regleras av civilrättslig lagstiftning. För sådan lagstiftning är utgångspunkten som regel att ny lagstiftning inte träffar rättshandlingar som utförts innan lagstiftningen trätt i kraft. Flertalet förvaltningsrättsliga föreskrifter är emellertid av sådant slag att skälen att ge reglerna snabbt genomslag är starka. Med hänsyn till nu anförda omständigheter bör enligt Regeringsrätten försiktighet iakttagas då det gäller att ställa upp en generell princip för hur man skall tillämpa författningsändringar, som utan särskilda övergångsbestämmelser träder i kraft någon gång mellan tidpunkten för de händelser som skall prövas eller den ansökan som har gjorts och tidpunkten för själva prövningen. Enligt Regeringsrättens mening bör – i enlighet med vad som uttrycks i RÅ 1988 ref. 132 – en allmän utgångspunkt vara att till grund för prövningen av ett mål eller ärende skall ligga de föreskrifter som är i kraft vid tidpunkten för denna prövning. Det framstår emellertid inte som rimligt att till den enskildes nackdel tillämpa en lagstiftning av det i målet aktuella slaget retroaktivt, i vart fall inte om inte detta är föreskrivet i särskilda övergångsbestämmelser eller det av regelsystemet i övrigt tydligt kan utläsas att en sådan tillämpning är åsyftad. Såvitt gäller det nu aktuella fallet framhåller Regeringsrätten att de år 1988 beslutade ändringarna i miljöskyddslagen inte innehåller någon övergångsbestämmelse av innebörd att miljöskyddslagen i dess lydelse fr.o.m. den 1 juli 1989 skall tillämpas även på företag som – i likhet med Klippanbolaget – överlåtit sin verksamhet långt innan de nya reglerna trädde i kraft. Lagstiftningens utformning i övrigt kan inte heller anses ge stöd för en retroaktiv tillämpning i ett sådant fall. Med hänsyn till dessa förhållanden och då en sådan tillämpning uppenbarligen skulle kunna leda till en tidigare oförutsebar ekonomisk belastning för berörda företag, fann Regeringsrätten att frågan om skyldigheten för Klippanbolaget att medverka vid saneringen av Järnsjön skulle prövas på grundval av ML:s lydelse före den 1 juli 1989. Någon möjlighet att med stöd av den lagstiftningen ålägga bolaget att medverka vid saneringsåtgärder föreligger, som framgår av vad tidigare anförts, inte. Regeringsrätten upphävde regeringens beslut då den ansåg att beslutet saknade stöd i lag. Regeringens bedömning Enligt regeringens mening är det angeläget att rättsläget i fråga om vad som gäller ansvar för efterbehandling genom miljöbalken regleras på ett entydigt och begripligt sätt både för domstolar, myndigheter och verksamhetsutövare. Som Regeringsrätten anfört är flertalet förvaltningsrättsliga föreskrifter av sådant slag att det föreligger starka skäl för att ge reglerna snabbt genomslag. Detta gäller enligt regeringens mening särskilt i fall som förevarande. Om miljöbalkens regler begränsas till verkningar som uppstått efter ikraftträdandet, skulle reglernas genomslag bli starkt begränsade eftersom äldre miljöfarlig verksamhet alltjämt orsakar omfattande olägenheter på miljön. Enligt regeringens mening bör miljöbalkens regler därför gälla även för äldre verksamheter eller verksamheter där driften är nedlagd. En förutsättning för en sådan ordning är naturligtvis att ett angeläget behov att avhjälpa skador eller olägenheter föreligger. Det kan finnas andra berörda än verksamhetsutövarna. Betydelsen av detta måste också beaktas. Om ansvaret för verksamhetsutövarna minskas så kan detta medföra ett ökat ansvar för markägarna. Detta skulle i sin tur leda till att fler fastighetsägare får ett ökat ansvar. Ytterligare skäl som talar för att miljöbalken bör vara tillämplig även på föroreningar vars verkningar pågår vid ikraftträdandet är att det annars för mycket lång tid framöver skulle bli nödvändigt att tillämpa dubbla regelsystem – den upphävda miljöskyddslagens och miljöbalkens – parallellt. För att få någon genomslagskraft för det synsätt som präglar miljöbalken när det gäller ansvar för efterbehandling av förorenade områden bör en särskild övergångsregel införas och knytas i första hand till 2 kap. 8 § miljöbalken. Frågan som måste ställas är om det finns något hinder mot att i övergångsreglerna föreskriva att miljöbalkens regler skall tillämpas så att 2 kap. 8 § och 10 kap. i tillämpliga delar skall gälla för verksamheter där den faktiska driften har upphört före balkens ikraftträdande. Av 2 kap. 10 § regeringsformen framgår i vilka fall som retroaktiv lagstiftning är förbjuden. Den nu aktuella frågan träffas som också Lagrådet funnit inte av regeringsformens föreskrifter. Lagrådet har dock gjort gällande att införa en övergångsregel som omspänner tiden 1969- 1989 ger upphov till betungande förpliktelser särskilt för dem som upphört att bedriva miljöfarlig verksamhet före ikraftträdandet av 1988 års lagstiftning. Frågan om lämpligheten av att införa betungande föreskrifter av angivet slag måste enligt regeringens mening bedömas utifrån såväl generella utgångspunkter som omständigheterna i det enskilda fallet. Mot bakgrund av vad en genomgång av rättsläget som det framträdde fram till Regeringsrättens dom visar kan inte en övergångsregel, som för framtiden tillskapar det rättsläge som allmänt ansågs gälla före 1996 års rättsfall, sägas gå emot vad som kan anses utgöra berättigade förväntningar hos berörda verksamhetsutövare i de fall som kan bli aktuella. Ett exempel då det inte alltid bör anses oskäligt betungande är, som nämns i det följande, att en soptipp läcker lakvatten. I ett sådant fall rör det sig om pågående miljöfarlig verksamhet och ansvar bör normalt kunna krävas ut även om någon tippning av sopor inte längre förekommer. Detta innebär att utifrån generella utgångspunkter kan förslaget knappast anses vara av någon särskilt betungande karaktär. I den utsträckning krav på efterbehandling i det enskilda fallet kan vara så betungande att det framstår som oskäligt kan en sådan avvägning ske inom ramen för miljöbalkens allmänna regler om skälighetsavvägning. En övergångsregel som knyter an till 2 kap 8 § miljöbalken bör dock vid bedömande av frågan om retroaktivitet begränsas i tiden från 1969 och till att avse miljöfarlig verksamhet. För att ytterligare belysa frågan om vad Lagrådet anför bör begreppet miljöfarlig verksamhet klarläggas i detta sammanhang. Vad som menas med miljöfarlig verksamhet har i litteraturen beskrivits med hänvisning till miljöskyddslagens definition av begreppet. Westerlund talar om att man vid tolkningen av begreppet skall utgå från en markanvändning i vid mening. (Westerlund: Kommentar till miljöskyddslagen). Bjällås och Rahmns kommentar till miljöskyddslagen (1996 s. 20) utvecklar begreppet miljöfarlig verksamhet på följande sätt: Alla verksamheter och andra aktiviteter som lagen gäller för kallas i miljöskyddslagen för miljöfarliga verksamheter. Det är inte säkert att en verksamhet är farlig för miljön bara för att den har betecknats som miljöfarlig. Det enda som lagstiftaren tagit ställning till är, att verksamheten skall betecknas som miljöfarlig och omfattas av lagen om den påverkar eller kan påverka miljön på något av de sätt som anges i 1 § ML. Ordet verksamhet skall inte övertolkas. Någon verksamhet i form av en mänsklig aktivitet behöver inte bedrivas för att lagen skall vara tillämplig. Det räcker med att förutsättningarna i någon av punkterna 1-3 ovan är uppfyllda för att lagen skall gälla och för att därmed en miljöfarlig verksamhet skall förekomma. En markanvändning, där någon mänsklig aktivitet inte bedrivs, men där det finns risk för att den leder till utsläpp eller någon annan form av störning för omgivningen, definieras som miljöfarlig verksamhet. En nedlagd soptipp, där det inte längre tippas sopor och där det överhuvudtaget inte pågår någon verksamhet, är ändå enligt lagens definition att betrakta som en miljöfarlig verksamhet eftersom markanvändningen kan leda till förorening av omgivningen genom lakvattenläckage från soptippen. Det redovisade synsättet bekräftas i Koncessionsnämndspraxis av fallet KN 249/94 där ett par makar köpte en jordbruksfastighet av ett konkursbo. En tid efter köpet upptäckte makarna att en urinbrunn var fylld med spillolja. Makarna förelades att frakta bort oljan till en destruktionsanläggning. De ansågs bedriva miljöfarlig verksamhet på grund av att förvaringen av olja på sikt kunde leda till förorening av mark eller vatten. Vid rättsprövning 1997 fann Regeringsrätten föreläggandet förenligt med gällande lag. I sak innebär inte miljöbalken någon begränsning i förhållande till miljöskyddslagen i fråga om vad som räknas som miljöfarlig verksamhet. Av den nyss lämnade redogörelsen framgår att svaret på frågan vad som skall räknas som miljöfarlig verksamhet skall ses i förhållande till när verkningarna av verksamheten upphört och inte när den faktiska driften upphör. Detta synsätt, att lagen hänför sig till omgivningspåverkan och inte industriell verksamhet eller annan liknande verksamhet i vedertagen mening, har naturligtvis också betydelse vid bedömningen av frågan om en övergångsregel kan anses gälla retroaktivt eller ej. Regeringens förslag till övergångsbestämmelse framgår av författningskommentaren till 8 § avsnitt 5.4. Frågan om preskription Miljöskyddslagen innehåller inte någon bestämmelse om preskription av krav på återställningsåtgärder. En förutsättning för att allmänna preskriptionsregler skall kunna tillämpas på en förvaltningsrättslig förpliktelse torde vara att det allmänna uppträder i egenskap av borgenär i förhållande till den enskilde. Detta är inte fallet när det gäller skyldigheten att vidta återställningsåtgärder enligt miljöskyddslagen. Det allmänna är tillsynsmyndighet och inte mottagare av den prestation som skall utföras. Någon preskription av krav på återställningsskyldighet enligt miljöskyddslagen synes således inte kunna inträda enligt preskriptionslagen (1981:130). Motsvarande gäller för miljöbalken. Övriga regler om efterbehandling När ansvarets omfattning bestäms skall bl.a. beaktas hur lång tid som förflutit sedan föroreningarna ägt rum, 10 kap. 4 § förslaget till miljöbalk. En bedömning av det slaget kan i vissa situationer leda till jämkat ansvar eller till att något ansvar inte skall utkrävas. Vid skälighetsbedömningen bör särskilt beaktas om föroreningarna skett så långt tillbaka i tiden som före den 1 juli 1969, kostnaderna för efterbehandling samt om verksamheten bedrivits i överensstämmelse med de regler som då gällde och de villkor som beslutats för verksamheten. Motsvarande kriterier för skälighetsavvägningen som gäller för verksamheter som förorenat före 1969 bör tillämpas även för åren därefter, dock att skälighetsavvägningen kommer att utfalla annorlunda ju närmare i tiden verksamheten vållat olägenheterna. Miljöbalksförslaget innehåller emellertid i 10 kap. en regel som inte har någon motsvarighet i gällande rätt. De är betungande för de enskilda som berörs. Regeln avser att den som förvärvat fastighet med vetskap om förorening eller som vid en undersökning borde ha upptäckt föroreningen har ett efterbehandlingsansvar. Regeln bör tillämpas först från miljöbalkens ikraftträdande. Någon övergångsregel skall inte införas för detta fall. I övrigt bör reglerna om efterbehandling i 10 kap. kunna tillämpas på miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift pågått efter den 30 juni 1969 om efterbehandlingsbehov föreligger efter miljöbalkens ikraftträdande. Hushållningsbestämmelser Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens bestämmelser om hushållning av mark- och vattenområden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande bestämmelser i 2 och 3 kap. naturresurslagen inarbetas som 3 och 4 kap. balken med endast vissa redaktionella ändringar. Eftersom några ändringar i sak inte föreslås behövs inte heller några övergångsbestämmelser. Miljökvalitetsnormer Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens regler om miljökvalitetsnormer. Om behov visar sig föreligga får övergångsbestämmelser meddelas i de föreskrifter om miljökvalitetsnormer som meddelas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Luftfartsverket anser att när en föreskrift om miljökvalitetsnormer meddelas skall den förenas med lämpliga övergångsbestämmelser. Sveriges Geologiska Undersökning tillstyrker förslaget och delar uppfattningen att övergångsbestämmelser bör tas in i de följdföreskrifter med miljökvalitetsnormer som skall utarbetas. Skälen för regeringens förslag: I miljöbalken införs bestämmelser om miljökvalitetsnormer i 5 kap. I bestämmelserna ges regeringen eller, när det krävs till följd av EU-medlemskapet, den myndighet som regeringen bestämmer rätt att föreskriva om sådana normer, om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön. Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden eller för hela landet. Normerna får avse förekomst i miljön av bl.a. kemiska produkter eller biotekniska organismer. Miljökvalitetsnormernas rättsverkan framgår direkt av den föreslagna lagtexten. Normerna riktar sig till myndigheter och kommuner och endast indirekt till företag och andra enskilda. Den indirekta verkan mot verksamhetsutövare innebär bl.a. att tillsynsmyndigheter med stöd av 26 kap. 9 § kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för att en miljökvalitetsnorm inte överträds. Enligt utredningens bedömning, som delas av regeringen, skall sådana ingripanden kunna ske även mot verksamheter som bedrivs när miljöbalken träder i kraft. Verksamhetsutövare som bedriver sin verksamhet med stöd av tillstånd skyddas genom tillståndets rättskraft mot ingripanden av det allmänna. Ett tillstånd kan dock omprövas om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. I avsnitt 4.37.8 föreslås att detta även skall gälla tillstånd meddelade före miljöbalkens ikraftträdande. Sammanfattningsvis gäller om balkens bestämmelser om miljökvalitetsnormernas rättsverkan att dessa inte skapar något behov av övergångsbestämmelser, eftersom miljöbalken enligt huvudregeln gäller fullt ut när den träder i kraft. Miljökvalitetsnormerna kommer inte att utformas som lagbestämmelser i miljöbalken utan som föreskrifter som meddelas med stöd av balken. Det saknas därför även i övrigt behov av att införa övergångsbestämmelser till reglerna i balken om miljökvalitetsnormer. Det kan däremot bli aktuellt att ta in övergångsbestämmelser i de föreskrifter i vilka miljökvalitetsnormerna läggs fast. Miljökonsekvensbeskrivningar Regeringens förslag: Äldre bestämmelser om miljökonsekvens- beskrivningar skall tillämpas i mål och ärenden där ansökan har gjorts när miljöbalken träder i kraft. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Sveriges Geologiska Undersökning tillstyrker förslaget att äldre bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar skall tillämpas i mål och ärenden där ansökan har gjorts före miljöbalken träder i kraft. Skälen för regeringens förslag: Kraven på miljökonsekvens- beskrivningar utökas och skärps i miljöbalken. En ansökan om tillstånd enligt miljöbalken skall vanligtvis innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Ett tidigt samråd skall ske med enskilda som särskilt berörs och med länsstyrelsen långt innan ansökan görs och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas. För verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall genomföras ett förfarande med miljökonsekvensbedömning som innebär ett utvidgat samråd med fler myndigheter och en bredare allmänhet. Grannländer som kan antas utsättas för betydande miljöpåverkan från en planerad verksamhet skall informeras och få möjlighet att delta i miljökonsekvensbedömningen. Miljöbalken innehåller bestämmelser om vilka uppgifter en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. Det gäller bl.a. de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas och alternativ beträffande lokalisering, om sådana är möjliga, samt konsekvenser av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, det s.k. nollalternativet. Balkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar innebär alltså flera väsentliga ändringar i förhållande till nuvarande system. Bland annat skall samråd hållas långt innan ansökan om tillstånd ges in. Det skulle vara opraktiskt att införa det nya förfarandet i redan pågående mål och ärenden. Tidigare bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar bör även i fortsättningen gälla i dessa fall. Som framgår av avsnitt 4.37.8 bör det finnas en övergångsbestämmelse som säger att äldre rätt skall tillämpas i de pågående målen och ärendena. En sådan bestämmelse omfattar även miljökonsekvensbeskrivningar. De nya bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar skall däremot tillämpas i mål och ärenden där ansökan eller anmälan sker efter balkens ikraftträdande. Eftersom samråd skall ske långt innan ansökan eller anmälan ges in måste en verksamhetsutövare som avser att under tiden närmast efter balkens ikraftträdande göra en ansökan eller anmälan ha en sådan framförhållning att denne ser till att balkens krav är uppfyllda när ansökan eller anmälan görs. 4.37.6 Skydd av områden m.m. Skydd av områden och arter Regeringens förslag: Områden som har skyddats enligt äldre bestämmelser skall anses skyddade enligt motsvarande bestämmelser i miljöbalken. Miljöbalkens bestämmelse om när en strandskyddsdispens upphör att gälla skall från och med den 1 januari 2000 tillämpas också på dispenser meddelade före den 1 augusti 1991. Föreskrifter för miljöskyddsområden skall inte kunna innebära inskränkningar i tillstånd som har meddelats enligt miljöskyddslagen. Äldre bestämmelser om interimistiska förbud skall tillämpas i fråga om förlängning av förbud som gäller vid miljöbalkens ikraftträdande. Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens regler om skydd för djur- och växtarter. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte framfört några synpunkter om utredningens förslag till övergångsbestämmelser i denna del. Vissa remissinstanser har lämnat synpunkter om detaljfrågor med anknytning till områdesskyddet. Enligt Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer bör de naturreservat som bildats för att skydda kulturvärden anses beslutade med stöd av balkens bestämmelser om naturreservat såvitt inte något annat bestäms. Länsstyrelsen i Jämtlands län har upplyst att det i länet finns en hel del förordnanden enligt 19 § naturvårdslagen i dess lydelse före år 1975. Enligt länsstyrelsen är det angeläget att dessa gamla förordnanden kvarstår då en nybildning eller ombildning skulle ta stora resurser i anspråk, helt i onödan. Länsstyrelsen i Stockholms län har efterlyst ett förtydligande i motiven till den övergångsbestämmelse som innebär att strandskyddsdispenser som meddelats före den 1 juli 1994 skall omprövas viss sista dag. Länsstyrelsen påpekar att bestämmelsen inte gäller undantag i samband med detaljplan eller områdesbestämmelser. Lantbrukarnas Riksförbund pekar på att miljöbalken innehåller skärpta förutsättningar för långa interimistiska förbud som förberedelse för inrättande av vissa områdesskydd. Enligt LRF bör det inte meddelas någon regel som innebär att äldre bestämmelser om interimistiska förbud skall tillämpas i fråga om förlängning av förbud som gäller vid balkens ikraftträdande. När det gäller artskyddet anser Halmstads kommun att det borde finnas övergångsbestämmelser och anpassning till i vart fall skogsvårdslagen. Skälen för regeringens förslag: 7 kap. miljöbalken föreslås innehålla bestämmelser om områdesskydd. Bestämmelserna, som är hämtade från naturvårdslagen, miljöskyddslagen och vattenlagen, innebär i vissa avseenden ändringar i förhållande till vad som gäller i dag. De ändringar som regeringen har föreslagit är huvudsakligen följande. Skyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde slås samman till en skyddsform som benämns naturreservat. Till skillnad från Miljöbalksutredningens förslag skall enligt regeringens förslag det särskilda skyddet av djur- eller växtarter inom ett område bibehållas som ett självständigt skyddsinstitut. I miljöbalken vidgas skyldigheten att vidta kompensationsåtgärder när intrång tillåts i ett naturreservat. Kompensationsskyldigheten skall gälla alla intrång i naturvårdsintressen inom reservatet och alltså inte endast intrång i en våtmarks naturvårdsintresse. Genom miljöbalken införs vidare en ny skyddsform med namnet kulturreservat. Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer skall, liksom andra områden där väsentliga värden hotas, kunna förklaras som miljöskyddsområden. Föreskrifter i miljöskyddsområden skall kunna innebära ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut enligt miljöbalken. Dessutom skall i strandskyddsområden inte få vidtas åtgärder som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Slutligen skall nämnas att miljöbalken ger möjlighet att meddela interimistiska förbud vid kulturreservat och vattenskyddsområden. Giltighetstiden för interimistiska förbud blir kortare. Regeringen anser i likhet med Miljöbalksutredningen att beslut om att skydda och vårda ett område eller ett föremål bör förbli gällande även sedan miljöbalken har trätt i kraft. Besluten skall anses meddelade med stöd av balkens bestämmelser. Det är då självklart att balkens regler om nationalparker skall tillämpas på gamla nationalparker, reglerna om naturreservat på gamla naturreservat osv. I den mån äldre typer av skyddsformer har namn som inte återfinns bland balkens regler, vilket främst gäller skyddsformen naturvårdsområde, bör det anges att de nya reglerna om naturreservat skall tillämpas. Det finns dock även områdestyper i äldre lagar än de som nu upphävs, vilka fortfarande kan gälla. Om det i något sådant fall visar sig nödvändigt att hitta en motsvarighet i miljöbalken får det avgöras från fall till fall vilka områdesbestämmelser i balken som skall tillämpas. Vid denna bedömning är skyddsformens syfte av största betydelse. Man kan även se på de regler som får finnas för att uppnå detta syfte. Om det inte går att hitta någon motsvarighet i balken bör det gamla förordnandet om områdesskydd omprövas. I samband med beslut om att skydda ett område har vanligen meddelats ett stort antal föreskrifter riktade till fastighetsägare och andra med särskild rätt till marken samt allmänheten. Det kan inte komma i fråga att i samband med miljöbalkens ikraftträdande utfärda nya föreskrifter för redan beslutade skyddsformer. Även föreskrifterna bör således fortsätta att gälla och få samma verkan som om de hade meddelats med stöd av miljöbalken. En fråga som Miljöbalksutredningen har uppmärksammat är om tillägget i 7 kap. 16 § miljöbalken, att det är förbjudet att i strandskyddsområde vidta åtgärder som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter, även bör gälla åtgärder som pågår när miljöbalken träder i kraft. Av betydelse vid bedömningen av denna fråga är att förbudet enligt 7 kap. 17 § inte gäller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. Undantagna är vidare verksamheter som har fått tillstånd enligt miljöbalken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. Av avsnitt 4.37.4 framgår att detta även gäller tillstånd enligt tidigare regler. På detta sätt har undantagits de verksamheter där det skulle kunna vara betänkligt att låta förbudet gälla åtgärder som pågår när balken träder i kraft. Några övergångsbestämmelser bör därför inte införas. Förbudet kommer därmed att gälla för pågående åtgärder i icke undantagna verksamheter. Från och med den 1 augusti 1991 gäller enligt 16 a § naturvårdslagen ett tillägg som innebär att beslut om strandskyddsdispens upphör att gälla om den åtgärd som avses med dispensen inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år från den dag då beslutet vann laga kraft. Motsvarande regel införs i 7 kap. 18 § andra stycket i miljöbalken. Någon särskild övergångsbestämmelse infördes inte till naturvårdslagens bestämmelse och det har rått oklarhet om bestämmelsen gäller även dispenser som har meddelats före ikraftträdandet. Miljöbalksutredningen har nu föreslagit att det införs en övergångsbestämmelse till miljöbalkens bestämmelse och att övergången i sak regleras så miljöbalksbestämmelsen efter ett visst datum även skall gälla dispenser som har meddelats före lagändringen. Enligt Miljöbalksutredningen är det lämpligt att som datum välja den dag som infaller ett år efter balkens ikraftträdande. Som motiv har utredningen angett att det då normalt torde ha gått åtminstone fem år sedan de beslut som omfattas av ändringen vann laga kraft och att det i praktiken innebär att innehavare av äldre dispenser får ett år på sig från balkens ikraftträdande att avsluta den åtgärd som omfattas av dispensen. Regeringen anser att utredningens förslag bör genomföras endast med den ändringen att miljöbalksbestämmelsen skall börja gälla från och med den 1 januari 2000. Skälet till denna ändring är att balken träder i kraft ett år senare än den tidpunkt som utredningen utgick från. Utöver det som har sagts här om övergångsbestämmelser till balkens strandskyddsregler hänvisas till författningskommentaren där t.ex. påpekandet från Länsstyrelsen i Stockholms län har beaktats. En nyhet i miljöbalksförslaget är att föreskrifter för ett miljöskyddsområde meddelade med stöd av 7 kap. 20 § skall kunna innebära inskränkningar i redan meddelade tillstånd. Vid behandlingen av övergångsbestämmelser till balken fordras därför att ställning tas till om sådana inskränkningar skall få ske även av tillstånd som har meddelats med stöd av miljöskyddslagen. Som framgår av avsnitt 4.37.3 krävs tungt vägande skäl för att låta nya bestämmelser innebära inskränkningar i tillstånd som redan har meddelats när bestämmelserna tillkommer. Regeringen konstaterar att detta även gäller det fall som diskuteras nu. Förutsättningen för att få förklara ett mark- eller vattenområde som miljöskyddsområde är enligt förslaget att det krävs särskilda föreskrifter för området därför att detta är utsatt för föroreningar eller inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. Skyddsformen är i sin utformning enligt miljöbalken förhållandevis ingripande och skall tillgripas endast vid allvarliga situationer. Samtidigt syftar regeringen till att åstadkomma en effektiv skyddsform som kan skapa förutsättningar att ingripa fort för att komma till rätta med miljöförsämringen i det aktuella området. I dess nuvarande form har förordnanden om miljöskyddsområde bara använts i två fall, nämligen för Ringsjön och Laholmsbukten och inte gett förväntad effekt. För att kunna åstadkomma en nödvändig förbättring av förhållandena inom ett miljöskyddsområde är det följaktligen viktigt att kunna minska verkningarna av samtliga verksamheter som bidrar till den dåliga situationen. Detta gäller naturligtvis även verksamheter som har tillstånd meddelade enligt miljöskyddslagen. Samtidigt måste beaktas att föreskrifter som utfärdas för ett miljöskyddsområde kan leda till att äldre tillstånd inskränks på ett sätt som tillståndsinnehavaren inte kunnat räkna med. Möjligheten finns i och för sig att ompröva dessa tillstånd, varvid skälighetsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken skall tillämpas. Regeringen kommer till slutsatsen att det för dessa tillstånd saknas de tungt vägande skäl som nämns i avsnitt 4.37.3. Regeringen finner därför att det bör meddelas en övergångsbestämmelse om att föreskrifter för miljöskyddsområden inte skall kunna innebära inskränkningar i tillstånd som har meddelats enligt miljöskyddslagen. Föreskrifternas direktverkan på tillstånd bör alltså begränsas till tillstånd som har meddelats enligt miljöbalken. Enligt 11 § naturvårdslagen kan ett interimistiskt förbud som längst gälla i sex år. Enligt 7 kap. 24 § miljöbalken blir den maximala tiden fem år. Samtidigt skärps förutsättningarna för att meddela långa förbud. Ändringarna träder i kraft samtidigt med miljöbalken. Med hänsyn till naturvårdens planering bör dock enligt regeringens uppfattning, i motsats till vad LRF anfört, interimistiska förbud som gäller vid balkens ikraftträdande inte påverkas av ändringen. För att detta skall bli möjligt måste en särskild övergångsbestämmelse finnas. Regeringen anser i likhet med Miljöbalksutredningen att det i övrigt inte behövs några övergångsbestämmelser i anledning av de föreslagna ändringarna. Några övergångsbestämmelser från tidigare ändringar av naturvårdslagens strandskyddsbestämmelser måste dock upprepas. Miljöbalken innehåller i 8 kap. särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter. Bestämmelserna är hämtade från naturvårdslagen och lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. De motsvarar i allt väsentligt gällande rätt. Regeringen anser således att det inte behövs några övergångsbestämmelser med avseende på balkens artskyddsbestämmelser. Med anledning av remissynpunkter från Halmstads kommun erinrar regeringen om att kommande förslag till följdlagstiftning självfallet också skall innehålla övergångsregler. Av vad som sägs i avsnitt 4.37.4 framgår att äldre föreskrifter om att t.ex. djur- eller växtarter skall vara fredade fortfarande gäller, om inte annat bestäms. 4.37.7 Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Regeringens förslag: Miljöfarlig verksamhet som i dag inte är tillståndspliktig därför att den bedrevs redan innan tillståndsplikten infördes eller omfattas av en dispens från tillståndsplikten enligt äldre bestämmelser i miljöskyddslagen skall ha tillstånd enligt miljöbalken, om sådant tillstånd krävs enligt föreskrifter som meddelas med stöd av balken. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Naturvårdsverket anser att för att undanröja den oenighet som råder i doktrinen i fråga om vilken rättskraft som skall tillmätas tillstånd för verksamheter som inte längre är tillståndspliktiga bör i övergångsbestämmelserna till miljöbalken slås fast att tillstånd enligt balken, varmed tillstånd enligt miljöskyddslagen skall jämställas, i alla avseenden har full rättskraft intill dess de kan komma att upphävas enligt vad som bör finnas stadgat i balken. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att respittiden för befintlig verksamhet som blir tillståndspliktig att inhämta tillstånd bör bestämmas så att prövningsmyndigheterna får möjlighet att på ett tillfredsställande sätt handlägga dessa ansökningar. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att frågan om det behövs övergångsregler när föreskrifter enligt 9 kap. 5 § meddelas är av principiell natur och inte bör lösas vid de tillfällen som föreskrifter meddelas. NUTEK instämmer med utredningens bedömning att tillståndsplikt bör införas även för befintliga verksamheter men anser att det är viktigt att de som saknar tillstånd ges rimlig tid att vidta nödvändiga åtgärder. Sveriges Geologiska Undersökning hälsar med tillfredsställelse bestämmelsen om grundvattentäkter och delar uppfattningen att någon övergångsbestämmelse inte behövs. Stockholms läns landsting har samma uppfattning. Länsstyrelsen i Kristianstads län anser att konsekvenserna för befintliga verksamheter som har tillståndsprövats och som kommer att omfattas av generella föreskrifter inte har utretts i förslaget. Det kan enligt länsstyrelsen finnas företag som föredrar att omfattas av de generella föreskrifterna och fortsätta utan individuellt tillstånd, t.ex. för att slippa betala miljöskyddsavgift och lämna in årlig miljörapport. Det bör klarläggas hur sådana problemställningar skall behandlas genom särskilda övergångsbestämmelser. Försvarsmakten anser att med hänsyn till försvarets speciella ställning och den omfattande prövningsverksamhet som de facto kommer att äga rum efter balkens ikraftträdande bör tiden för anpassning till generella föreskrifter samt genomförandet av prövningen av tidigare inte tillståndspliktig verksamhet sättas förslagsvis till 7-10 år. Bestämmelser om detta bör tas in redan i övergångsbestämmelserna. Karlstads kommun tillstyrker förslaget. Skövde kommun tycker det är bra att verksamheter utan tillstånd skall prövas. Sveriges advokatsamfund anser att en övergångsbestämmelse bör införas till 9 kap. 5 § med innebörd att en generell föreskrift utfärdad enligt den paragrafen inte får innebära inskränkning av tillstånd som meddelats enligt miljöskyddslagen. Svenska Kraftverksföreningen anser också att det behövs en övergångsbestämmelse som säger att generella föreskrifter utfärdade med stöd av 9 kap. 5 § och 14 kap. 21 § miljöbalken inte får medföra väsentliga inskränkningar i tillstånd enligt miljöskyddslagen. Länsrätten i Östergötlands län har haft liknande synpunkter, att det behövs en övergångsbestämmelse som anger att sådana generella föreskrifter endast undantagsvis skall inverka på redan meddelade tillstånd enligt miljöskyddslagen. Länsrätten i Stockholms län tycker att det är ytterst angeläget att i de fall tillståndskrav införs för miljöfarlig verksamhet skäligt rådrum ges för uppfyllandet av de nya kraven. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd finns i miljöbalken samlade i 9 kap. Bestämmelserna har huvudsakligen samma innehåll som i miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen men innehåller ett antal nyheter. En nyhet är att föreskrifter av generell karaktär meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken skall kunna ersätta den individuella tillståndsprövningen. Detta kan, som bl.a. Advokatsamfundet och Kraftverksföreningen framfört önskemål om, skapa ett behov av övergångsbestämmelser avseende redan meddelade tillstånd. Hur dessa övergångsbestämmelser skall se ut kan dock inte bedömas redan nu. Övergångsbestämmelserna får i stället meddelas i föreskrifterna. Det bör som framgått av 4.14 även finnas möjlighet att ge dispens från föreskrifterna i enskilda fall. Det kan i samband med sådana generella föreskrifter bli aktuellt att reglera om tillstånd fortfarande gäller när tillståndsplikten upphör. Inom doktrinen råder, som såväl utredningen som Naturvårdsverket påpekat, oenighet i denna fråga. En annan nyhet i miljöbalken är att pågående verksamheter skall kunna omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 kap. 6 § miljöbalken. Vad som sägs i det följande om tillståndsplikt enligt den paragrafen bör gälla även för anmälningsplikt. Även om en verksamhet är av ett tillståndspliktigt slag krävs i dag inte tillstånd om verksamheten har etablerats före tillståndspliktens införande. Detta beror på att det i 10 § 1 miljöskyddslagen är själva anläggandet av en fabrik eller annan inrättning som kan göras tillståndspliktig. Även förändringar av verksamheten anses dock kunna kräva tillstånd. Efter miljöskyddslagens införande har större eller mindre förändringar gjorts i tillståndsplikten åren 1972, 1981, 1989, 1990 och 1994. Vid förändringarna åren 1989 och 1990 blev bl.a. anläggandet av flygplatser, bergtäkter och kafferosterier tillståndspliktiga. År 1994 infördes tillståndsplikt för bl.a. krematorier. Enligt en uppskattning år 1995 (Naturvårdsverket, Rapport 4590) har 90 % av de tillståndspliktiga s.k. A-verksamheterna och 66 % av B- verksamheterna tillstånd. Av A-verksamheterna saknar en stor andel tillstånd inom branschen samfärdsel. Av B-verksamheterna är det en stor andel som saknar tillstånd inom branscherna offentlig förvaltning, försvarsverksamhet, partihandel och varuförmedling samt jordbruk. Dessutom har 2 % respektive 8 % av A- och B-verksamheterna fått dispens från tillståndsplikten enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli 1981. Antalsmässigt innebär det att av de 7 709 tillståndspliktiga verksamheterna har 578 stycken dispens. Av verksamheterna med dispens finns 86 % inom branscherna jordbruk och renings-, renhållnings- och rengöringsverksamhet. Det är möjligt att flera av de verksamheter som fortfarande drivs med stöd av dispensbeslut har förändrats i sådan grad att de borde ha tillståndsprövats. Redan i propositionen till miljöskyddslagen (prop. 1969:28 s. 222) anfördes att det bör vara möjligt att föreskriva om prövningsskyldighet för befintliga föroreningskällor. Detta ansågs framför allt vara av intresse när det gällde kommunala avloppsreningsföretag. Frågan har därefter behandlats av Utredningen om miljövårdens organisation (SOU 1987:32 s. 324 f). Utredningen anförde bl.a. följande. Det är enligt utredningens mening helt otillfredsställande att ett stort antal föroreningskällor, som tillhör tillståndspliktiga branscher, fortfarande efter närmare 20 år saknar tillståndsbeslut som reglerar verksamheten. Utredningen föreslår därför att en övergångsbestämmelse införs i lagstiftningen med syfte att samtliga anläggningar, som tillhör tillståndspliktiga branscher, skall ha sökt tillstånd för verksamheten före utgången av en viss tidpunkt. Med tanke på att det torde bli fråga om en omfattande tillståndsprövning som ställer stora krav på såväl myndigheternas som företagens resurser bör övergångstiden inte göras alltför kort. Den kan förslagsvis sättas till tre år. Ett stort antal verksamheter har - - - dispensbeslut i stället för tillstånd. Villkoren i dessa dispenser kan f.n. inte omprövas efter en viss tid annat än i det fall att verksamheten ändras så att tillstånd måste sökas. Huvuddelen av dessa dispenser har meddelats i mitten av 1970-talet varför mer än tio år redan förflutit. Enligt utredningens mening bör samma övergångsbestämmelser som för icke tillståndsprövade anläggningar införas även för dem som har dispenser och som tillhör tillståndspliktiga branscher. Dock skall tillståndsprövning inte behöva ske förrän tio år förflutit från dispensbeslutet. Eftersom verksamheterna redan är reglerade med villkor bör prövningen kunna förenklas och göras mer summarisk. Utredningen om miljövårdens organisation föreslog en särskild lag om skyldighet att söka tillstånd enligt miljöskyddslagen (SOU 1987:32 s. 80 f). Enligt lagförslaget skulle den som bedrev verksamhet som påbörjats före den 1 juli 1969 ansöka om tillstånd senast den 1 januari 1992. Detsamma skulle gälla den som utövar verksamhet som har fått dispens. Förslaget blev dock aldrig genomfört. Miljöbalksutredningen konstaterade att det fortfarande finns ett stort antal verksamheter som bedrivs utan tillstånd och delade den uppfattning som framfördes av Utredningen om miljövårdens organisation för tio år sedan. Ytterligare skäl har dessutom tillkommit enligt Miljöbalksutredningen som hänvisade till den redogörelse som utredningen lämnade i sitt huvudbetänkande om förslaget inom EU till IPPC-direktiv. Detta direktiv är numera antaget, Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. I artikel 5 i direktivet anges att medlemsstaterna skall säkerställa att myndigheterna med hjälp av tillstånd övervakar att befintliga anläggningar drivs i överensstämmelse med ett flertal av direktivets artiklar senast åtta år efter direktivets genomförande. Enligt artikel 21 skall direktivet vara genomfört senast tre år från det att det har offentliggjorts, vilket gjordes den 10 oktober 1996. Som angetts i avsnitt 4.37.5 bör det enligt utredningens bedömning i det framtida miljöarbetet prioriteras att komma till rätta med de problem som orsakas av det stora antalet verksamheter som hittills inte har haft tillstånd enligt miljöskyddslagen och som därför i endast liten utsträckning har varit föremål för ingripande från myndigheternas sida. Miljöbalkens hänsynsregler skall därför tillämpas även på verksamheter som bedrivs utan tillstånd när balken träder i kraft. Det finns enligt Miljöbalksutredningens mening från rättssäkerhetssynpunkt inte heller några betänkligheter mot att införa tillståndsplikt för befintliga verksamheter. Som nyss har nämnts förutsattes det redan i miljöskyddslagens förarbeten att tillstånd skulle kunna krävas av dessa. Såvitt avser dispenser kan tilläggas att dessa hade en begränsad rättsverkan. Den direkta rättsliga effekten var att företagaren löstes från förprövningsplikten. Till skillnad mot tillstånd gällde dispensen bara tills vidare. Villkoren kunde när som helst ändras av den som gett dispensen. Dispensen hindrade inte heller en tillsynsmyndighet från att ställa ytterligare krav på verksamheten. Dessutom kunde en fastighetsdomstol ställa villkor och till och med förbjuda verksamheten (Westerlund, Miljöfarlig verksamhet, 1975, s. 68 f). Bemyndigandet att föreskriva om tillståndsplikt i 9 kap. 6 § första stycket 1 miljöbalken är annorlunda utformat än motsvarande bemyndigande i 10 § 1 miljöskyddslagen. Inte bara själva anläggandet av en inrättning utan också driften av en verksamhet kan enligt miljöbalkens bestämmelse kräva tillstånd. När regeringen använder bemyndigandet till att föreskriva om tillståndsplikt för driften av en verksamhet kommer tillståndsplikten att gälla även för verksamheter som pågår vid bestämmelsens ikraftträdande, om inte annat anges i föreskriftens övergångsbestämmelser. Regeringen delar utredningens uppfattning att något sådant undantag inte bör göras. Den tillståndsplikt som införs bör nämligen omfatta även befintlig verksamhet. Detta bör gälla även verksamheter som omfattas av dispens från tillståndsplikten enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli 1981. Av avsnitt 4.37.4 framgår att sådana dispenser inte skall fortsätta att gälla. Naturvårdsverket har ifrågasatt utredningens uttalande att i det framtida miljöarbetet bör prioriteras att komma till rätta med de problem som förorsakas av det stora antalet verksamheter som hittills inte haft tillstånd enligt miljöskyddslagen med motivering att tillsynsmyndigheternas begränsade resurser i många fall kan ge större miljönytta på annat håll än genom en omfattande prövning av mindre B-verksamheter. Regeringen anser dock att grundprincipen bör vara att samma regler och krav skall gälla för alla så att konkurrensförhållandena blir desamma. Tillståndsplikten för befintlig verksamhet kommer alltså att gälla omedelbart, om inte annat anges i övergångsbestämmelserna till de föreskrifter där tillståndsplikt föreskrivs. Detta innebär bl.a. att de som därefter fortsätter driften av en tillståndspliktig verksamhet utan att tillstånd har beviljats omedelbart träffas av straffansvaret i 29 kap. 4 § miljöbalken om otillåten miljöverksamhet. En sådan ordning är naturligtvis inte acceptabel. I föreskrifternas övergångsbestämmelser bör därför, som utredningen och flera remissinstanser ansett, anges en tid inom vilken tillstånd skall ha inhämtats. Regeringen återkommer i frågan om övergångstid i samband med de förordningar som knyts till miljöbalken. Normalt bör då kunna föreskrivas att en ansökan skall ges in inom två år efter ikraftträdandet för tillståndsplikten. Ansökan om tillstånd till större miljöfarliga verksamheter prövas enligt 9 kap. 8 § miljöbalken av miljödomstolen och alltså inte, som i dag, av Koncessionsnämnden för miljöskydd. I avsnitt 4.37.8 behandlas behovet av övergångsbestämmelser till följd av denna ändring. Anläggningar för grundvattentäkt, exempelvis enskilda brunnar, skall enligt 9 kap. 10 § första stycket miljöbalken inrättas och användas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer. Paragrafen saknar motsvarighet i gällande rätt. Med olägenheter för människors hälsa avses i detta fall att en bostad inte har tillgång till vatten i tillräcklig omfattning och av godtagbar kvalitet. Regeln bör enligt regeringens mening gälla omedelbart även för befintliga anläggningar. Någon övergångsbestämmelse bör därför inte införas. Enligt 9 kap. 10 § andra stycket miljöbalken får en kommun föreskriva att det krävs tillstånd för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i ett område där det råder eller kan befaras uppkomma knapphet på sött grundvatten. Redan av paragrafen framgår att tillståndsplikt inte skall kunna införas för befintliga anläggningar. Detta behöver därför inte regleras i någon övergångsbestämmelse. Vattenverksamhet Regeringens förslag: Bestämmelser som motsvarar vattenlagens regler om lagligförklaring av vattenanläggningar skall föras in bland övergångsbestämmelserna till miljöbalken. Vattenlagens bestämmelser om allmänna flottleder skall fortfarande tillämpas. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissynpunkter som redovisas under rubriken Tillstånds giltighet och omprövning har i någon mån avseende även på det som behandlas i detta avsnitt. Utredningens förslag till övergångsbestämmelser i denna del har i övrigt endast föranlett lagtekniska detaljsynpunkter. Skälen för regeringens förslag: Stora delar av vattenlagen skall enligt regeringens förslag arbetas in i miljöbalken. Övriga bestämmelser i vattenlagen, dvs. sådana som är av utpräglad teknisk natur och inriktade speciellt på verksamhet i eller med vatten, samlas utanför miljöbalken i en lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Bestämmelser som placeras i miljöbalkens särskilda kapitel om vattenverksamhet (11 kap.) får i allt väsentligt samma innehåll som de har i gällande rätt. När det gäller dessa bestämmelser finner regeringen att det inte behövs några nya övergångsbestämmelser utöver vad som föreslås nedan om tillståndsmyndigheter och flottning. Regeringen påpekar här att bestämmelser som motsvarar vattenlagens regler om lagligförklaring av vattenanläggningar förs in bland balkens övergångsbestämmelser enligt Lagrådets förslag. Detta kommenteras närmare i avsnitt 4.16. Övergångsbestämmelser till lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet behandlas i avsnitt 4.37.12. Ansökan om tillstånd till markavvattning skall enligt 11 kap. 9 § miljöbalken ges in till länsstyrelsen. I samma lagrum anges att ansökan om tillstånd till vattenverksamhet i övrigt skall ges in till miljödomstolen och inte, som i dag, till vattendomstolen. I avsnitt 4.37.8 under rubriken Prövning vid domstolar och förvaltningsmyndigheter m.m. samt i avsnitt 4.37.12 utvecklar regeringen sin bedömning av vilka övergångsbestämmelser som dessa ändringar fordrar. Vid en granskning av gällande regler kan konstateras att vattenlagen innehåller ett antal bestämmelser som gäller flottning. När en allmän flottled inrättas eller utvidgas behöver det i allmänhet utföras anläggningar eller åtgärder i vatten. Utförandet av sådana anläggningar och åtgärder utgör normalt vattenföretag. Vattenlagens generella bestämmelser om vattenföretag gäller naturligtvis för sådan verksamhet. Sedan en allmän flottled har avlysts, och även i andra fall, kan det bli aktuellt att riva ut flottningsanläggningar. Även sådana åtgärder utgör vattenföretag. Flottningen som sådan är däremot inte något vattenföretag. Utöver de generella bestämmelserna om vattenföretag finns i vattenlagen ett antal bestämmelser som särskilt avser allmänna flottleder. Särskilda bestämmelser finns om rådighet (2 kap. 4 § 4 och 5 § första stycket 2), särskilda tvångsrätter (8 kap. 1 § första stycket 3), ersättning (9 kap. 3 § andra stycket, 11 § tredje stycket, 14 § och 15 §), prövningen av vattenmål (13 kap. 13 § första stycket 8 och 24 § 1), utrivning (14 kap. 3 §) samt omprövning (15 kap. 9 §). Sedan flottningen upphörde i Klarälven i början av 1990-talet förekommer det numera inte någon flottning av betydelse i Sverige. Ett antal flottningsanläggningar finns dock kvar. Sådana anläggningar kan i framtiden behöva rivas ut. Trots behovet av att riva ut flottningsanläggningar bedömer regeringen, i likhet med Miljöbalksutredningen, att det i miljöbalken inte behövs några särskilda bestämmelser som gäller flottning. Däremot skall i övergångsbestämmelserna till miljöbalken anges att de särskilda bestämmelserna i 1983 års lag alltjämt skall tillämpas. Det är bara de bestämmelser i vattenlagen (1983:291) som särskilt avser allmänna flottleder som bör fortsätta att gälla. När en gammal flottningsanläggning rivs ut kommer däremot miljöbalken att tillämpas. Ett antal bestämmelser från lagen (1983:292) om införande av vattenlagen (1983:291) måste upprepas i övergångsbestämmelserna till miljöbalken. Dessa kommenteras i författningskommentaren. Täkter, jordbruk m.m. Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens regler om täkter, samrådsskyldighet, jordbruk m.m. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Sveriges Geologiska Undersökning har i sitt remissyttrande tagit upp miljöbalkens nya regler om möjlighet att underställa husbehovstäkter tillståndsplikt och tillstyrkt att övergångsbestämmelser ges först i föreskrifter som innebär att krav ställs på prövning. Lantbrukarnas Riksförbund anser tvärtom att en övergångsreglering i denna del inte kan skjutas upp. Enligt Lunds universitet kan föreskrifter om tillstånd till husbehovstäkter medföra sådant försvårande av pågående markanvändning att ersättning kan bli aktuell. Länsstyrelsen i Stockholms län har påpekat rådande oklarheter om samrådsmyndigheternas befogenheter sedan skogsvårdsstyrelserna bemyndigats att hantera samråd för skogliga företag samt föreslagit att dessa oklarheter bör lösas i övergångsbestämmelser. Halmstads kommun påpekar att tillsynsansvaret är delat och i flera fall oklart på detta område. Skälen för regeringens förslag: I 12 kap. miljöbalken meddelas bestämmelser om bl.a. täkter, miljöhänsyn vid jordbruksverksamhet samt samrådsskyldighet. En nyhet bland dessa regler är att husbehovstäkter skall kunna underställas prövningsplikt (12 kap. 1 § andra stycket). Eftersom det i dag inte finns några regler om tillstånd för husbehovstäkter kan det bli aktuellt att förena sådana regler med övergångsbestämmelser. Hur dessa skall utformas blir beroende av hur bemyndigandet att föreskriva om tillstånd utnyttjas. Regeringen finner i likhet med Miljöbalksutredningen att övergångsbestämmelser kan ges först i de föreskrifter där krav ställs på prövning. Enligt den s.k. samrådsparagrafen (12 kap. 6 § miljöbalken) får en verksamhet som måste anmälas för samråd påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte samrådsmyndigheten medger något annat. Enligt nu gällande bestämmelse (20 § naturvårdslagen) får arbetsföretag påbörjas genast när samråd har ägt rum. Om den nya regeln tillämpas omedelbart kan det tyckas att de som har samrått strax innan balkens ikraftträdande måste vänta upp till sex veckor innan de får påbörja verksamheten. Regeringen anser dock inte att det behöver införas någon övergångsbestämmelse i denna fråga. En sådan bestämmelse skulle ha betydelse i endast sex veckor. Om tveksamhet skulle uppstå om den nya regelns tillämplighet på fall där samråd har skett enligt den gamla bestämmelsen är det i stället lämpligt att samrådsmyndigheten medger att verksamheten får påbörjas genast. Så som har nämnts i avsnitt 4.37.3 har regeringen redan i avsnitt 4.33.2 utförligt analyserat och bedömt betydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen med avseende på miljöbalksregleringen. Med hänsyn till de överväganden som gjorts finner regeringen att det inte fordras några särskilda övergångsbestämmelser i övrigt till miljöbalkens bestämmelser i 12 kap. om täkter, jordbruk m.m. Frågor om den närmare fördelningen av tillsynsansvar respektive samrådsbefogenheter bör enligt regeringens bedömning behandlas inom ramen för arbetet med förordningar som skall höra till miljöbalken. Genetiskt modifierade organismer Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens regler om genetiskt modifierade organismer. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer har arbetats in i 13 kap. miljöbalken. Den enda ändring som föreslås av de materiella reglerna i lagen är att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om krav på märkning i stället för att det som nu endast kan föreskrivas som villkor i enskilda tillstånd. Vid detta förhållande behövs det inte några särskilda övergångsbestämmelser till miljöbalkens regler. Kemiska produkter och biotekniska organismer Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens regler om kemiska produkter och biotekniska organismer. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Svenska Kraftverksföreningen anser att det behövs en övergångsbestämmelse som säger att generella föreskrifter utfärdade med stöd av 14 kap. 21 § miljöbalken inte får medföra väsentliga inskränkningar i tillstånd enligt miljöskyddslagen. Skälen för regeringens förslag: Reglerna i lagen (1985:426) om kemiska produkter och i lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel samordnas i 14 kap. miljöbalken och får mindre ramlagskaraktär än tidigare. Reglerna utökas till att omfatta alla kemiska produkter och biotekniska organismer. Utökningen till att gälla även biotekniska organismer innebär bl.a. att import av särskilt farliga sådana kan underkastas krav på tillstånd (14 kap. 12 §). Balken innehåller vidare den nyheten att en skyldighet införs för bl.a. tillverkare av kemiska produkter och biotekniska organismer att underrätta tillståndsmyndigheten när det efter ett tillstånd eller godkännande kommer fram nya uppgifter om skadliga effekter (14 kap. 23 §). Detta har hittills bara gällt godkända växtskyddsmedel. Sådan upplysningsskyldighet skall även gälla för produkter för vilka krav på tillstånd eller godkännande inte gäller, om nya uppgifter kommer fram att produkten kan ha vissa skadliga effekter, t.ex. vara cancerframkallande. Även lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark smälts in i dessa regler. Lagen handlar endast om spridning av kemiska bekämpningsmedel. I miljöbalken skall reglerna även omfatta biologiska bekämpningsmedel. När det gäller användning av bekämpningsmedel föreslås i 14 kap.17 § en allmän regel om försiktighetsmått vid bekämpning. Den innebär att andra kemiska eller biologiska bekämpningsmedel än sådana som har godkänts eller meddelats undantag eller dispens för enligt balken får användas för bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medför risker för människors hälsa eller miljön. Vidare inarbetas lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle i miljöbalken. Bestämmelserna utökas till att omfatta allt bränsle och alltså inte bara svavelhaltigt sådant och även möjlighet att föreskriva om bränslens kvalitet och egenskaper. Beträffande detta bemyndigande har Svenska Kraftverksföreningen ansett att det behövs en övergångsbestämmelse som säger att generella föreskrifter utfärdade med stöd av bestämmelsen, 14 kap. 21 § miljöbalken, inte får medföra väsentliga inskränkningar i tillstånd enligt miljöskyddslagen. Detta har behandlats tidigare i detta avsnitt under rubriken Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd där det anges att om generella föreskrifter enligt 9 kap. 5 § utfärdas kan det krävas att övergångsbestämmelser meddelas i samband med sådana föreskrifter. Övergångsbestämmelser kan behöva meddelas även i samband med att generella föreskrifter om bränslen meddelas enligt 14 kap. 21 §. Miljöbalkens bestämmelser om kemiska produkter och biotekniska organismer innehåller således ett antal nyheter. Reglerna fordrar dock inte nu några särskilda övergångsbestämmelser. Avfall och producentansvar Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens regler om avfall och producentansvar. Utredningens förslag: Att en särskild övergångsbestämmelse införs som bekräftar äldre renhållningsordningars fortsatta giltighet. Remissinstanserna: Svenska Renhållningsverks-Föreningen anser att det förhållandet att renhållningsordningar antagna före miljöbalkens ikraftträdande föreslås fortsätta att gälla till dess ny renhållningsordning antas, innebär att de ändringar som miljöbalken kan medföra för den kommunala renhållningsverksamheten inte blir tillämpliga förrän efter ett kommunfullmäktigebeslut om ny renhållningsordning. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att det är önskvärt att en tidpunkt för översyn av renhållningsordningarna införs i övergångsbestämmelserna. Även Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att det finns anledning att ytterligare överväga om man bör kräva att nya renhållningsordningar antas viss tid efter det att miljöbalken har trätt i kraft. Skälen för regeringens förslag: Regler om avfall och producentansvar finns i 15 kap. miljöbalken. En viktig nyhet i dessa bestämmelser är att en definition ges av avfallsbegreppet i 15 kap. 1 §. Definitionen överensstämmer med den som gäller inom EU. Det är enligt utredningen svårt att överblicka vilka konsekvenser införandet av EG:s definition får. Såvitt kan bedömas finns det dock enligt utredningen inte något behov av övergångsbestämmelser. Regeringen delar den uppfattningen. Det tillägget i reglerna om producentansvar (15 kap. 7 § andra stycket 2) har gjorts att regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för producenten att lämna uppgifter om vilka ämnen och material som en vara eller en förpackning innehåller. Detta får dock inte till följd att någon övergångsbestämmelse behövs, vare sig i balken eller i föreskrifterna. När det gäller reglerna om producentansvar har i övrigt inte föreslagits några ändringar. En annan nyhet är att kommunerna enligt 15 kap. 8 § tredje stycket i sina planer och beslut skall ta hänsyn till fastighetsinnehavares och nyttjanderättshavares möjlighet att själva ta hand om sitt hushållsavfall och annat avfall. Bestämmelsen bör endast avse framtida planer och beslut och inte påverka äldre sådana. Något behov finns därför inte av övergångsbestämmelser. Balken innehåller bestämmelser om kommunala renhållningsordningar i 15 kap. 11 - 17 §§. De ändringar som föreslås är inte sådana att, som några remissinstanser ansett, en tidsgräns bör bestämmas före vilken en renhållningsordning som stöder sig på miljöbalken skall ha antagits. Trots avsaknaden av en sådan bestämmelse är det lämpligt att kommunerna ser över och anpassar sina renhållningsordningar till miljöbalkens krav. I lagrådsremissen om lag om införande av miljöbalken hävdades att det ibland har framförts att det konstitutionella underlaget för äldre renhållningsordningar är något tveksamt och hänvisning gjordes till Miljöskyddskommitténs delbetänkande Lag om införande av miljöbalken, SOU 1993:66 s. 80. Därför ansågs det i remissen lämpligt att införa en särskild övergångsbestämmelse som bekräftade renhållningsordningarnas fortsatta giltighet. Lagrådet har i sitt yttrande skrivit att av det nämnda betänkandet framgår inte vari den konstitutionella tveksamheten i fråga om renhållningsordningarna skulle bestå men att den torde hänga samman med att dessa innehåller föreskrifter av normkaraktär. Det kan då hävdas att överlåtande av sådan normgivningsmakt till kommunerna skall ske enligt 8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen, dvs. att riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter och medger att regeringen får överlåta till kommuner att meddela bestämmelser i ämnet. Bestämmelserna i renhållningslagen att det för varje kommun skall finnas en renhållningsordning som skall antas av kommunfullmäktige har inte tillkommit på det sättet. Enligt 9 och 11 §§ i den lagen åläggs kommunfullmäktige att anta en renhållningsordning, som skall innehålla kommunens föreskrifter om avfallshantering och avfallsplan. Motsvarande bestämmelser föreslogs i 15 kap. 10 och 11 §§ miljöbalken i lagrådsremissen, som även kommenteras av Lagrådet. Vidare skriver Lagrådet att om bestämmelserna om renhållningsordning i renhållningslagen inte skulle anses tillkomna på ett konstitutionellt godtagbart sätt, vilket i så fall gäller också förslagen i miljöbalken, skulle en övergångsbestämmelse som den föreslagna inte kunna reparera den konstitutionella bristen. De äldre renhållningsordningarna skulle inte därigenom få "fortsatt giltighet". Den, som det påstås, ibland uttalade tveksamheten rörande renhållningsordningarnas konstitutionella underlag är emellertid enligt Lagrådets mening inte tillräcklig för att grundlagsbestämmelser i något väsentligt hänseende skall anses ha åsidosatts vid tillkomsten av renhållningsordningarna och att felet är så uppenbart att de inte enligt 11 kap. 14 § regeringsformen skall tillämpas. Enligt Lagrådet är ett väsentligt argument för att renhållningslagens giltighet i detta hänseende inte kan ifrågasättas att Regeringsrätten vid flera tillfällen haft att pröva mål som rört renhållningen utan att finna dem strida mot regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten. Att frågan har väckts framgår av pleniavgörandet RÅ 1988 ref. 32, där en skiljaktig ledamot utvecklade sin uppfattning att det i 9 § renhållningslagen intagna åläggandet för kommunerna att meddela föreskrifter stred mot 8 kap. 3, 7 och 11 §§ regeringsformen. Vidare kan enligt Lagrådet nämnas att Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1989 ref. 58 fann att vissa generella föreskrifter som beslutats av en kommunal nämnd saknade laga verkan, därför att de skulle ha meddelats i renhållningsordning som beslutats av kommunen. På grund av det anförda fann Lagrådet att, vilken ställning som än intas i den konstitutionella frågan, den aktuella övergångsbestämmelsen inte endast är obehövlig utan också missvisande. Lagrådet förordade därför att bestämmelsen utgår. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att det inte bör införas någon särskild övergångsbestämmelse beträffande renhållningsordningar. Den i 4 § promulgationslagen föreslagna övergångsbestämmelsen som handlar om giltigheten av föreskrifter meddelade med stöd av äldre lag är allmänt skriven och omfattar även renhållningsordningar. De ändringar som i övrigt har föreslagits i 15 kap. miljöbalken ställer inte heller krav på några övergångsbestämmelser. 4.37.8 Processuella bestämmelser I fråga om domstolars och andra myndigheters förfarande gäller som huvudregel att ny lag tillämpas från och med ikraftträdandet. De nya processuella bestämmelserna skall alltså tillämpas även i mål och ärenden som pågår när balken träder i kraft. Undantag kan dock behöva göras från denna regel. I detta avsnitt diskuteras i vilken utsträckning sådana undantag skall göras. Allmänt om prövningen Regeringens förslag: Tillstånd som har meddelats enligt äldre rätt för obegränsad tid skall kunna tidsbegränsas, om det är nödvändigt för att Sverige skall uppfylla sina internationella åtaganden. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Sveriges Geologiska Undersökning tillstyrker utredningens förslag i denna del. Justitieombudsmannen påpekar att begreppet äldre bestämmelser inte klargjorts helt i utredningens förslag. Växjö tingsrätt föreslår att övergångsregeln förses med en begränsning som klart anger att tidsbegränsning av tidigare icke tidsbegränsade tillstånd får ske endast om detta inte utgör ett alltför stort ingrepp i den tillåtna verksamheten. Lantbrukarnas Riksförbund framför synpunkter på utredningens förslag att tillstånd, godkännande eller dispenser skall kunna vägras den som tidigare har misskött sig. LRF menar att innebörden av begreppet misskötsel vidgas väsentligt och att det behövs en övergångsregel som hindrar retroaktiv verkan av miljöbalksregeln. Skälen för regeringens förslag: Enligt 16 kap. 2 § första stycket miljöbalken får tillstånd, godkännanden och dispenser meddelas för en begränsad tid. Tanken är att tidsbegränsning skall ske oftare än vad som är fallet i dag. Nu saknas ofta lagstöd för att tidsbegränsa tillstånd. Detta hindrar dock inte att ett tillstånd ändå kan begränsas när det meddelas första gången och att ett gammalt tidsbegränsat tillstånd kan begränsas på nytt om det förlängs. Det är däremot knappast möjligt att vid annat än tvingande säkerhetsskäl utan lagstöd tidsbegränsa ett tillstånd som har meddelats för obegränsad tid (Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 17 upplagan 1995, s. 73 f, jfr också RÅ 1990 not 198 och SOU 1995:139 s. 423). Det bör observeras att tidsbegränsning inte nödvändigtvis förutsätter att det i lagen sägs att just tidsbegränsning får ske. Om det anges i ett lagrum att ett tillstånd får återkallas under vissa förutsättningar och dessa förutsättningar är uppfyllda måste tillståndet rimligen kunna tidsbegränsas i stället för att återkallas (jfr RÅ 1990 not 197). I avsnitt 4.37.3 har anförts att det krävs tungt vägande skäl för att tillstånd meddelade enligt äldre rätt skall kunna inskränkas genom bestämmelser i miljöbalken som saknar motsvarighet i de lagar som ersätts av balken. Att tidsbegränsa ett tillstånd som har meddelats för all framtid är en ingripande åtgärd. Detta bör enligt regeringens mening komma i fråga endast när det är nödvändigt för att vårt land skall uppfylla våra internationella åtaganden. Av intresse är bl.a. EG:s grundvattendirektiv (80/68/EEG), där det sägs i artikel 11 att vissa tillstånd som innebär utsläpp av farliga ämnen i grundvattnet skall meddelas för en begränsad tidsperiod och skall omprövas minst vart fjärde år. Tillstånden kan enligt samma artikel då förnyas, ändras eller upphävas. Vidare bör nämnas direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten (76/464/EEG), där det i artikel 3 anges att tillstånd endast får beviljas för en begränsad tidsperiod. Regeringen erinrar om att det redan i dag finns möjlighet att tidsbegränsa tillstånd som en gång har meddelats utan sådan begränsning. Med stöd av 18 § femte stycket naturvårdslagen (1964:822) kan detta ske beträffande täkter. Regeln har i miljöbalken en motsvarighet i 24 kap. 5 § andra stycket. Äldre täkttillstånd skall naturligtvis kunna tidsbegränsas även i fortsättningen. Tidsbegränsning kan vidare ske med stöd av 25 § miljöskyddslagen som gäller tillstånd att släppa ut avloppsvatten. Inte heller i detta avseende kommer någon ändring att ske genom miljöbalken. Regeringen anser sammanfattningsvis att tillstånd, godkännanden, undantag och dispenser som har lämnats för obegränsad tid enligt äldre rätt skall kunna tidsbegränsas enligt 16 kap. 2 § vid en omprövning endast om detta är nödvändigt för att Sverige skall kunna uppfylla våra internationella åtaganden eller tidsbegränsning kunde ske redan vid omprövning enligt den gamla lagen. Någon begränsning av det slag som Växjö tingsrätt har föreslagit bör enligt regeringens mening inte föreskrivas. Med anledning av Justitieombudsmannens påpekande bör det här klarläggas att med äldre rätt eller äldre bestämmelser avses naturligtvis endera de bestämmelser enligt vilka tillståndet m.m. en gång lämnades eller bestämmelser som upphävs i och med införandet av miljöbalken. Enligt 16 kap. 6 § miljöbalken får bl.a. tillstånd vägras den som inte har följt tidigare tillstånd. Bestämmelsen har i dag motsvarighet endast i naturvårdslagen beträffande täkter samt i lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. I miljöbalken bör dock regeln ges generell tillämpning. Regeringen anser till skillnad mot Lantbrukarnas Riksförbund att det inte finns något som hindrar att hänsyn tas till misskötsel som har skett före balkens ikraftträdande. Regeringsprövning Regeringens förslag: Ärenden om tillstånd enligt 4 kap. naturresurslagen skall även i fortsättningen handläggas och bedömas enligt äldre lag, om de handläggs av regeringen vid miljöbalkens ikraftträdande. Om länsstyrelsen enligt väglagen (1971:948) eller lagen (1995:1649) om byggande av järnväg har godkänt miljökonsekvensbeskrivning för ny väg eller järnväg före miljöbalkens ikraftträdande, skall inte krävas regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § 18 eller 19 miljöbalken om arbetsplan för vägen eller järnvägsplan för järnvägen fastställts före den 1 januari 2001. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag förutom att utredningen har föreslagit att obligatorisk regeringsprövning inte skall ske av vägar, järnvägar, allmänna farleder eller flygplatser som har börjat anläggas före den 1 januari 2001. Remissinstanserna: Vägverket och Länsrätten i Östergötlands län invänder mot uttrycket "börjat anläggas" i övergångsregeln som gäller den obligatoriska regeringsprövningen och påpekar att det kan ge upphov till tveksamhet. Vidare framhåller Vägverket att en övergångstid som är knuten till anläggningstidpunkten den 1 januari 2001 kommer att innebära att många beslutade vägbyggnadsprojekt som vunnit laga kraft måste omprövas av regeringen. Enligt verket är det bättre att välja en tidigare tidpunkt under projekteringsprocessen som bas i övergångsbestämmelserna och förordar länsstyrelsens godkännande av miljökonsekvensbeskrivning före den 1 januari 1999. Länsstyrelsen i Stockholms län har framfört liknande synpunkter och påpekat att övergångstiden om tre år är alltför kort, åtminstone när det gäller projekteringsarbete för stora trafikanläggningar i Stockholmsområdet. Naturvårdsverket föreslår att frågan om det behövs regeringsprövning i stället knyts till tidpunkten när ärendet anhängiggörs ("inleds") hos vederbörande prövningsmyndighet i första instans. Skälen för regeringens förslag: I 17 kap. miljöbalken har naturresurslagens och vattenlagens bestämmelser om regeringsprövning av stora miljöpåverkande verksamheter arbetats samman. Regeringsprövning skall enligt miljöbalkens regler ske som ett led i den ordinarie tillståndsprövningen. Detta innebär att ansökan om tillstånd ges in till ordinarie tillståndsmyndighet, att denna handlägger ansökan på vanligt sätt och håller huvudförhandling, att tillståndsmyndigheten därefter med eget yttrande överlämnar frågorna om tillåtlighet och lokalisering till regeringen, att regeringen prövar nämnda frågor och eventuellt ställer andra villkor samt att tillståndsmyndigheten därefter, om regeringen har tillåtit verksamheten, meddelar tillstånd med villkor. Detta system liknar i väsentliga delar nuvarande regeringsprövning enligt 11 kap. vattenlagen. För den prövning som i dag sker enligt 4 kap. naturresurslagen medför miljöbalken däremot betydande förändringar. Regeringen delar utredningens uppfattning att ärenden som före balkens ikraftträdande har väckts hos regeringen enligt 4 kap. naturresurslagen bör handläggas klart av regeringen. De gamla och de nya reglerna har både materiellt och processuellt sådana skillnader att äldre bestämmelser måste tillämpas även i fortsättningen. I nästa avsnitt behandlas ett förslag till en allmän bestämmelse om att äldre rätt skall tillämpas i ärenden som pågår vid balkens ikraftträdande. Det behövs därför inte någon särskild övergångsbestämmelse om regeringsprövning. Miljöbalken innebär ytterligare den nyheten att större vägar, järnvägar, allmänna farleder och flygplatser alltid skall tillåtlighetsprövas av regeringen. Regler om detta meddelas i 17 kap. 1 § 18-21. Utmärkande för blivande trafikanläggningar är att planeringsarbetet måste ske med väl tilltagen framförhållning och det kan därför finnas skäl att föreskriva en övergångstid innan obligatorisk prövning införs av sådana projekt. Miljöbalksutredningen har föreslagit att trafikanläggningar av nyssnämnt slag, vars anläggande påbörjas de närmaste tre åren efter miljöbalkens ikraftträdande, inte skall omfattas av den obligatoriska regeringsprövningen. Förslaget har kritiserats av olika myndigheter som är involverade i projektering och tillståndsprövning av dylika anläggningar. Det finns enligt regeringens mening skäl att ta fasta på kritiken. När det gäller väg- och järnvägsprojekt finner regeringen, till skillnad från utredningen och i linje med vad Vägverket och Länsstyrelsen i Stockholms län har framfört, att övergångsregeln bör knytas till tidpunkten för länsstyrelsens godkännande av miljökonsekvensbeskrivningen. Har länsstyrelsen enligt väglagen (1971:948) eller lagen (1995:1649) om byggande av järnväg godkänt miljökonsekvensbeskrivning för väg eller järnväg före miljöbalkens ikraftträdande, kan det vara rimligt att inte kräva regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § 18 eller 19 miljöbalken om arbetsplan för vägen eller järnvägsplan för järnvägen fastställts före utgången av år 2000. Genom att övergångsbestämmelsen utformas på detta sätt torde övergångstiden ha fått den utsträckning som kan fordras i praktiken och som Länsstyrelsen i Stockholms län har förordat. Enligt regeringens bedömning är behovet av övergångsbestämmelser till miljöbalkens regler om regeringsprövning av allmänna farleder eller flygplatser inte lika stort som i fråga om vägar och järnvägar. Det kan knappast medföra några stora projekterings- eller tillämpningsproblem om regeringsprövningen av farleder och flygplatser börjar gälla omedelbart vid tidpunkten för miljöbalkens ikraftträdande. Regeringen föreslår därför i motsats till Miljöbalksutredningen ingen övergångsbestämmelse beträffande regler i balken som gäller prövning av farleder och flygplatser. Dessa övergångsregler hindrar naturligtvis inte att regeringen under övergångstiden ändå prövar större trafikanläggningar efter förbehåll. Om ett sådant förbehåll sker gäller miljöbalkens bestämmelser om det kommunala vetot. Prövning vid domstolar och förvaltningsmyndigheter m.m. Regeringens förslag: Koncessionsnämnden för miljöskydd, vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen skall läggas ner. Regeringen skall bemyndigas att bestämma dag för ikraftträdandet av övergångsbestämmelser som säger att mål och ärenden skall överlämnas till miljödomstol eller Miljööverdomstolen. Mål och ärenden som har inletts vid andra prövningsorgan före ikraftträdandet skall slutföras, även om prövningsorganet enligt miljöbalken inte kommer att handlägga sådana mål eller ärenden. I mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet skall äldre rätt tillämpas. De nya reglerna om miljökvalitetsnormer skall dock tillämpas omedelbart. Vidare skall miljödomstolarna och Miljööverdomstolen tillämpa miljöbalkens processuella bestämmelser i överlämnade pågående ärenden och mål. Äldre bestämmelser skall gälla i fråga om överklagande, om en dom eller ett beslut har meddelats före ikraftträdandet samt om en dom eller ett beslut har meddelats av en allmän förvaltningsdomstol efter ikraftträdandet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget att pågående mål och ärenden i Koncessionsnämnden och vattendomstolarna skall fördelas på miljödomstolarna vid balkens ikraftträdande, kräver enligt Domstolsverket närmare analys innan det är möjligt att genomföra. Koncessionsnämnden anser att det bör undvikas att miljöskyddslagen skall behöva tillämpas parallellt med miljöbalken under lång tid efter det att balken har trätt i kraft. Växjö tingsrätt och Länsstyrelsen i Kristianstads län tillstyrker i huvudsak utredningens förslag beträffande förfarandet i pågående mål och ärenden och Halmstads kommun ser det som önskvärt att miljödomstolarna börjar verka fullt ut redan när balken träder i kraft. Länsrätten i Östergötlands län, som påpekar att de föreslagna övergångsbestämmelserna kan innebära byte av processform i fråga om förfarandet, förutsätter att övergångsregleringen inte medför någon nackdel för den enskilde. Svea hovrätt erinrar om att den sökande i en del fall kan ha intresse av att få det aktuella företagets tillåtlighet prövad helt enligt de nya reglerna i balken. Skälen för regeringens förslag: Förslaget till miljöbalk innebär att vattendomstolarna och Koncessionsnämnden för miljöskydd läggs ner och ersätts av regionala miljödomstolar. Miljödomstolarna kommer – liksom dagens vattendomstolar – att vara tingsrätter i särskild sammansättning medan Koncessionsnämnden upphör helt. Vidare innebär miljöbalkens prövningssystem att Vattenöverdomstolen ersätts av Miljööverdomstolen, vilken liksom Vattenöverdomstolen kommer att ingå i Svea hovrätt. Vid de prövningsorgan som läggs ner handläggs även mål och ärenden enligt andra lagar än de som skall ingå i miljöbalken. Exempelvis överklagas enligt lagen (1976:839) om statens va-nämnd beslut av va- nämnden till Vattenöverdomstolen. Regeringens uppdrag till Miljöbalksutredningen innefattar även att ge förslag till nödvändiga lagändringar i de lagar som inte arbetats in i miljöbalken. Sådana förslag har av utredningen presenterats i betänkandet Följdlagstiftning till miljöbalken (SOU 1997:32) som avses ligga till grund för en proposition under våren 1998. När miljöbalken träder i kraft kommer handläggningen att pågå i ett stort antal mål och ärenden vid Koncessionsnämnden, vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen. För Koncessionsnämndens del kan övervägas om denna bör behållas under en övergångsperiod för att avsluta de ärenden som har inletts före balkens ikraftträdande. En liknande lösning föreslogs när Försäkringsöverdomstolen skulle läggas ner. Förslaget innebar att domstolen skulle fungera parallellt med Regeringsrätten i två år, men det genomfördes inte eftersom det ansågs vara olämpligt med två prejudikatinstanser i samma mål (prop. 1992/93:215 s. 20). I Miljöbalksutredningens betänkande uppges att Koncessionsnämnden i dag har omkring 300 ärenden i balans och att många av dessa är prövotidsärenden som kommer att pågå under lång tid. Om Koncessionsnämnden skall fortsätta sin verksamhet under ett övergångsskede och slutföra handläggningen av alla pågående ärenden fordras en relativt lång övergångstid. En sådan lösning är olycklig. Som Koncessionsnämnden har framhållit i sitt remissvar bör det undvikas att miljöskyddslagen tillämpas parallellt med miljöbalken under lång tid efter det att balken har trätt i kraft. Dessutom är det som Miljöbalksutredningen har anfört värdefullt att kunna ta till vara den kompetens som finns vid nämnden och skapa möjlighet att föra över den till miljödomstolarna och Miljööverdomstolen. Regeringen anser således i princip att nämnden inte bör finns kvar under lång tid efter miljöbalkens ikraftträdande. Regeringen finner dock till skillnad från utredningen och med beaktande av de betänkligheter som Domstolsverket har framfört att det kan finnas skäl att ha kvar Koncessionsnämnden, vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen under en kortare övergångsperiod efter balkens ikraftträdande. Även om dessa prövningsorgan kan förutsättas inta en beredskap för en smidig avveckling av verksamheten kan de exempelvis behöva ett tidsmässigt utrymme för att successivt avsluta prövningen av mål och ärenden om handläggningen kommit så långt att det praktiskt taget endast återstår att meddela beslut eller dom. Det finns annars, som Växjö tingsrätt har påpekat, risk för att verksamheten paralyseras under ett antal månader kring dagen för miljöbalkens ikraftträdande. Vidare kan det med hänsyn till bl.a. personal-, lokal-, ekonomi- och arkivfrågor vara nödvändigt med en viss övergångstid innan mål och ärenden som alltjämt pågår lämnas över till miljödomstol eller Miljööverdomstolen för prövning. Av de skäl som nu har anförts bör regeringen bemyndigas att bestämma tidpunkt för ikraftträdandet av sådana övergångsbestämmelser som säger att ärenden och mål skall överlämnas till de prövningsorgan som inrättas enligt miljöbalken. Tidpunkten avses som nyss anfördes infalla ganska snart efter balkens ikraftträdande och får bestämmas efter närmare samråd med Domstolsverket, myndigheter och andra som berörs av miljöbalksreformen. Förrättningsmännens tillståndsprövning av markavvattning enligt 12 kap. vattenlagen (1983:291) saknar motsvarighet i miljöbalken. Enligt regeringens mening bör de förrättningar som pågår när balken träder i kraft handläggas klart. I övrigt innebär miljöbalksförslaget inte att något prövningsorgan läggs ner men ett antal mål- och ärendetyper kommer dock att flyttas från regeringen, allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar till miljödomstolarna. Pågående prövning av mål och ärenden bör då enligt regeringens uppfattning lämpligen slutföras av det prövningsorgan som idag prövar den ifrågavarande typen av mål eller ärende. Som påpekas i inledningen till detta avsnitt är huvudregeln i fråga om regler om domstolars och andra myndigheters förfarande att ny lag tillämpas från och med ikraftträdandet. Regeringen finner dock att denna lösning inte kan väljas för de mål och ärenden som skall handläggas av prövningsorgan som enligt miljöbalken inte skall pröva sådana mål eller ärenden. Balkens processuella bestämmelser passar helt enkelt inte för dessa prövningsinstanser. De bör därför tillämpa samma förfaranderegler som tidigare. För att undvika komplikationer i pågående ärenden och för att åstadkomma ett enhetligt regelsystem föreslås vidare, att äldre förfaranderegler även tillämpas för ärendetyp som fortsättningsvis skall prövas av samma organ som tidigare. Som har påpekats i avsnitt 4.37.5 under rubriken Miljökonsekvensbeskrivningar kan det exempelvis inte komma i fråga att tillämpa de nya reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar i mål och ärenden som påbörjats före balkens ikraftträdande. Regeln om att gamla förfaranderegler skall tillämpas kan dock inte gälla miljödomstolarna. Koncessionsnämnden skall till miljödomstolarna överlämna de ärenden som nämnden har kvar när den läggs ner. Om miljödomstolarna skulle tillämpa äldre förfaranderegler i dessa ärenden skulle det bli de regler som gäller för Koncessionsnämnden. Det är dock inte lämpligt att domstolarna tillämpar regler som har gällt för en nämnd. Miljödomstolarna skall i stället omedelbart tillämpa miljöbalkens processuella regler. Det gäller då att fastställa i vilket skede av miljö- domstolsprocessen som ärendet befinner sig när det lämnas över. Regeringen delar utredningens bedömning att dessa frågor inte är svårare än att de bör kunna lösas inom ramen för de föreslagna reglerna. Även i övrigt bör miljödomstolen tillämpa miljöbalkens processuella bestämmelser. I ett fall måste dock som utredningen har påpekat domstolen tillämpa gamla förfaranderegler. En förrättningsmans beslut enligt vattenlagen (1983:291) skall enligt 12 kap. 37–38 §§ den lagen överklagas till vattendomstolen. Det finns i 13 kap. 56–64 §§ särskilda bestämmelser om förfarandet i vattendomstolarnas förrättningsmål. Vissa av bestämmelserna saknar motsvarighet i miljöbalken. Det är nödvändigt att bestämmelserna fortsätter att tillämpas när vattendomstolarnas förrätt- ningsmål har överlämnats till miljödomstolen. Även Miljööverdomstolen bör omedelbart tillämpa de nya förfarandereglerna. När nya processuella bestämmelser införs föreskrivs det normalt att äldre bestämmelser skall tillämpas beträffande överklagande och krav på prövningstillstånd när dom eller beslut har meddelats före bestämmelsernas ikraftträdande. Detta bör gälla även i miljöbalken. Motsatsvis gäller de nya bestämmelserna när domar och beslut meddelas efter ikraftträdandet. Det saknar då betydelse om målet eller ärendet har inletts före eller efter ikraftträdandet. Som Lagrådet har påpekat finns det skäl att låta det sist sagda komma till uttryck i övergångsbestämmelserna (se 23 § andra stycket promulgationslagen). Regeringen finner dock att undantag måste göras från dessa regler. Även efter balkens ikraftträdande skall en länsrätts avgörande överklagas till kammarrätten och en kammarrätts avgörande till Regeringsrätten. Ett avgörande av en allmän domstol, inbegripet fastighetsdomstolen, bör däremot kunna överklagas till Miljööverdomstolen. Förrättningsmännens beslut enligt 12 kap. vattenlagen bör överklagas till miljödomstolen. Regeringen anser i likhet med Miljöbalksutredningen att det för tydlighets skull bör införas övergångsbestämmelser om det som nu har sagts. Regeringen övergår härefter till frågan om gammal eller ny materiell rätt skall tillämpas i de mål och ärenden som pågår när miljöbalken träder i kraft. Skälet till att låta prövningsinstanserna omedelbart tillämpa miljö- balken skulle vara att man vill att dessa regler skall få ett snabbt genomslag. Detta argument väger givetvis tungt. Det finns emellertid ett antal anledningar att fortsätta tillämpa äldre materiell rätt i pågående mål och ärenden. De prövningsorgan som endast skall avsluta pågående mål och ärenden och som saknar någon funktion enligt miljöbalken tvingas då inte sätta sig in i ett nytt regelsystem. Det skulle vidare kunna uppkomma väsentliga fördyringar och andra komplikationer om ny materiell rätt skall tillämpas. Ett mål eller ärende som är klart för avgörande, kanske sedan huvudförhandling har hållits, skulle kunna behöva kompletteras med ytterligare utredning. Inblandade parter har kanske lagt upp talan och även i övrigt agerat på grundval av överväganden om gällande rätt. Ett system som innebär tillämpning av äldre förfaranderegler men nya materiella regler skulle dessutom kunna skapa svårlösta frågor om var gränsen går mellan dessa regelgrupper. Allt detta sammantaget leder enligt regeringens bedömning till att även äldre materiell rätt bör tillämpas i mål och ärenden som pågår när miljöbalken träder i kraft. Regeln att äldre materiell rätt skall tillämpas i de mål och ärenden som har inletts före balkens ikraftträdande innebär att den äldre rätten även skall tillämpas av överprövningsorgan sedan ett sådant mål eller ärende efter balkens ikraftträdande har överklagats. Bestämmelserna i miljöbalken om miljökvalitetsnormer är dock sådana att de omedelbart bör få genomslag i pågående mål och ärenden. Det kan exempelvis inte komma i fråga att tillåta nya verksamheter som medverkar till att en sådan norm överträds. Den nya verksamhetens tillstånd skulle lämnas på bekostnad av andra verksamhetsutövare, eftersom dessa skulle tvingas till hårdare åtgärder för att normen skall klaras. Tillstånds giltighet och omprövning Regeringens förslag: Miljöbalkens förutsättningar för omprövning, liksom återkallelse, skall även gälla tillstånd som har meddelats enligt äldre rätt. Den produktionsmängd eller omfattning i övrigt av verksamheten som har angetts i ett tillstånd enligt miljöskyddslagen skall dock kunna omprövas endast om verksamheten medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Bestämmelsen om att omprövning får ske tio år efter det att tillståndet har vunnit laga kraft skall inte gälla om en längre tid för omprövning har bestämts i en dom eller ett beslut som har meddelats enligt äldre rätt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har lämnat utredningens förslag i denna del utan erinran eller, som t.ex. Fiskeriverket, uttryckligen tillstyrkt övergångsregleringen. Sundsvalls kommun anför, med hänvisning till bl.a. konkurrensskäl, att omprövningsreglerna måste vara desamma för såväl verksamheter med tillstånd meddelade före miljöbalkens ikraftträdande som verksamheter med tillstånd enligt miljöbalken. Sundsvalls kommun anser vidare att det måste vara möjligt att ompröva samtliga tillstånd efter tio år trots att annan tid bestämts i beslut som meddelats enligt tidigare lagstiftning. Ett antal remissinstanser har dock framfört synpunkter på utredningens förslag till regler om omprövning av tillstånd som meddelats enligt äldre lag. Svea hovrätt anser att det för omprövning av äldre vattenföretag bör övervägas om inte bestämmelserna i 15 kap. 10 § vattenlagen skall behållas som en övergångsbestämmelse med hänsyn till att förändringar av vattenföretag oftast kräver mycket omfattande arbeten som omedelbart påverkar förutsättningarna för verksamhetens bedrivande. Synpunkter av liknande innebörd, i vissa fall inte enbart avseende vattenrättsliga tillstånd, har framförts också av andra remissinstanser, bl.a. Justitieombudsmannen, Umeå tingsrätt, Växjö tingsrätt, Sjöfartsverket, Statens jordbruksverk, Sveriges Advokatsamfund och Svenska Kraftverksföreningen. Försvarsmakten har framhållit att det är av vitalt intresse för anpassning till det nya regelsystemet att kunna bedöma innebörden av miljökvalitetsnormer som kan komma ifråga för dess verksamhet. Enligt Försvarsmakten föreligger inte någon sådan möjlighet med den föreslagna lagstiftningen. Skälen för regeringens förslag: Regler om tillstånds giltighet, omprövning m.m. meddelas i 24 kap. miljöbalken. Omprövningsreglerna är av stort intresse vid utformningen av miljöbalkens övergångsbestämmelser. Som Miljöbalksutredningen har påpekat finns det två huvudfrågor knutna till omprövning av tillstånd meddelade enligt äldre bestämmelser. Den ena är om de nya förutsättningarna för omprövning även skall gälla för de äldre tillstånden. Den frågan behandlas i detta avsnitt. Den andra huvudfrågan är om samtliga regler i balken skall kunna ligga till grund för bedömningen, när det väl har fastställts att omprövning får ske. Exempelvis fordras att ställning tas till om miljöbalkens regel om att tillstånd får tidsbegränsas (16 kap. 2 § första stycket) skall kunna användas vid omprövning av icke-tidsbegränsade tillstånd. Detta behandlas i de avsnitt där respektive bestämmelse behandlas (se t.ex. vad som sägs under rubriken Allmänt om prövningen i förevarande avsnitt). Miljöbalksförslaget innehåller, framför allt i fråga om vattenverksamhet, några nya omprövningsförutsättningar. Enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 får ett tillstånd eller villkoren för detta omprövas när tio år har gått från det att tillståndsbeslutet vann laga kraft. Omprövning får ske med kortare mellanrum om detta följer av Sveriges medlemskap i EU. Bestämmelsen avses även gälla för vattenverksamhet. I dag bestämmer vattendomstolen i domen en tid för omprövning av villkoren på mellan tio och 30 år (15 kap. 3 § vattenlagen). Regeringen anser att en tid för omprövning av villkor som redan har bestämts av en vattendomstol skall respekteras. Någon omprövning av villkor enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 skall alltså inte kunna ske efter tio år om en längre tid har bestämts i tillståndsdomen. Om däremot en föreskrift meddelas om att omprövning skall ske med kortare mellanrum på grund av att en regel i EG-rätten kräver detta, skall denna tid gälla i stället för vad som har angetts i tillståndet. Detta bör anges i föreskrifternas övergångsbestämmelser. När den i tillståndsdomen angivna tiden har gått ut bör däremot de nya tiderna tillämpas. Det bör i sammanhanget påpekas att miljöbalkens regel inte innebär att omprövning alltid skall ske efter tio år. Många vattenverksamheter kommer liksom tidigare att omprövas med betydligt längre mellanrum. En annan nyhet i miljöbalken är att omprövning skall kunna ske om en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer skulle starkt begränsas om inte åtgärder kunde sättas in mot samtliga verksamheter som bidrar till att normen överträds. En ojämn konkurrenssituation skulle dessutom uppstå om vissa verksamheter kunde underlåta att minska sina utsläpp. Av detta följer att även tillstånd meddelade före miljöbalkens ikraftträdande bör kunna omprövas om de tillståndsgivna verksamheterna med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Även i övrigt bör enligt regeringens mening miljöbalkens omprövningsförutsättningar kunna tillämpas omedelbart på befintliga tillstånd. Tillstånd meddelade enligt äldre bestämmelser skall enligt 5 § balkens promulgationslag gälla som om de var meddelade enligt miljöbalken. Regeringen finner därför att det inte behövs någon särskild övergångsbestämmelse för att balkens regler om omprövning skall bli tillämpliga. Ytterligare en nyhet i miljöbalkens omprövningsregler är att omprövning får ske av tillståndet som sådant. Enligt nuvarande lydelse av omprövningsreglerna i miljöskyddslagen och vattenlagen är det endast tillståndets villkor som kan omprövas. Det föreligger därför ett behov av att ta ställning till om omprövning enligt miljöbalkens bestämmelser skall få ske av tillståndet som sådant när detta har meddelats enligt de gamla bestämmelserna. När tillstånd lämnas enligt miljöskyddslagen bör omfattningen av verksamheten preciseras i själva tillståndsmeningen. Enligt Koncessionsnämndens praxis får denna precisering inte ske som ett villkor. Oftast anges en produktionsmängd per år eller också kan kapacitet, drifttid eller ytstorlek anges. Exempelvis bör för avfallsanläggningar den mängd avfall som får deponeras eller tas emot vid anläggningen anges. Ett annat alternativ när det gäller avfallsanläggningar är att ange den yta som får disponeras (Bjällås/Rahm Miljöskyddslagen, 2 uppl. 1996, s. 105 f, se också Koncessionsnämndens beslut B 64/93). Om ändringen skall gälla även tillstånd som har meddelats enligt miljöskyddslagen kan fortsättningsvis den i tillståndsmeningen angivna produktionsmängden etc. omprövas. Beträffande tillstånd enligt vattenlagen är det, som Miljöbalksutredningen har framhållit, svårare att bedöma vad ändringen innebär. När tillstånd ges till att utföra en vattenanläggning beskrivs denna normalt i själva tillståndet. Trots detta kan enligt 15 kap. 3 § vattenlagen "villkoren" omprövas för att förbättra anläggningens säkerhet. Vid en sådan omprövning beslutas ofta att anläggningen skall ändras. Det kan även i övrigt diskuteras vad som utgör själva tillståndet till en vattenverksamhet och vad som är villkor för denna. Regeringen delar utredningens mening att det i första hand är vid tillstånd meddelade enligt miljöskyddslagen som skäl kan åberopas mot att låta de nya reglerna gälla även gamla tillstånd. Att ändra en tillåten produktionsmängd är en ingripande åtgärd som bör kräva tungt vägande skäl (jfr avsnitt 4.37.3). Flera remissinstanser, däribland Svea hovrätt, har ansett att det i omprövningsfall finns behov av en övergångsbestämmelse med samma innehåll som 15 kap. 10 § andra stycket vattenlagen. Den regeln innebär att det vid omprövning av villkoren för vattenföretag enligt 3 § eller 4 § i samma kapitel, dvs. omprövning till förmån för allmänna intressen, inte får föreskrivas sådana villkor som medför att ändamålet med företaget inte kan tillgodoses eller att förutsättningarna för företaget rubbas avsevärt. Villkoren får inte heller medföra att tillståndshavaren m.fl. drabbas av kostnader som står i missförhållande till de fördelar från allmän synpunkt som kan vinnas. Regeringen har i enlighet med Lagrådets förslag i 24 kap. 5 § fjärde stycket miljöbalken lagt till en bestämmelse att tillståndsmyndigheten vid omprövning inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kna bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Därför finns det inte något behov av en övergångsregel som motsvarar vattenlagens nyssnämnda omprövningsregel. Tidigare har påpekats att enligt 24 kap. 5 § första stycket 2 miljöbalken får tillstånd omprövas om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. För att normen skall kunna klaras kan det vara nödvändigt att verksamheter som i övrigt uppfyller miljö- balkens krav minskar sin miljöpåverkan. Om ytterligare krav inte kan ställas genom reglerna om bästa möjliga teknik (2 kap. 3 §) och övriga hänsynsregler återstår bara att produktionen måste minskas. Eftersom samtliga verksamheter skall bidra till att miljökvalitetsnormerna klaras bör omprövning av den tillåtna produktionsmängden kunna ske i de tillstånd som har meddelats före balkens ikraftträdande. Vid omprövning enligt övriga omprövningsgrunder i 24 kap. 5 § miljöbalken bör enligt regeringens mening däremot inte ändring kunna ske av en produktionsmängd eller annan begränsning av verksamheten som har angetts i ett tillstånd meddelat enligt miljöskyddslagen. Eftersom huvudregeln är att samtliga omprövningsregler gäller även för äldre tillstånd kräver detta en särskild övergångsbestämmelse. Några särskilda övergångsbestämmelser om omprövning behövs för vattenföretag som har tillstånd enligt vattenlagen (1918:523). Bestämmelserna redovisas närmare i författningskommentaren. I 24 kap. miljöbalken finns vidare bestämmelser om återkallande av tillstånd. Enligt regeringens mening bör dessa regler gälla omedelbart för tillstånd som har meddelats före balkens ikraftträdande. Någon övergångsbestämmelse behövs inte om detta. Rättegångskostnader och liknande kostnader Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens regler om rättegångskostnader och liknande kostnader. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Utredningens förslag i denna del har inte föranlett några särskilda remissynpunkter. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om rättegångskostnader och liknande kostnader finns intagna i 25 kap. miljöbalken. Reglerna motsvarar i allt väsentligt gällande rätt och innebär i huvudsak att ersättning kan betalas i mål om vattenverksamhet men inte i mål om miljöfarlig verksamhet. Regeringen finner i likhet med Miljöbalksutredningen att det här inte behövs några övergångsbestämmelser. 4.37.9 Tillsyn m.m. Tillsyn Regeringens förslag: Förelägganden och förbud som tillsynsmyndigheter har meddelat före miljöbalkens ikraftträdande och som fortfarande gäller vid ikraftträdandet skall gälla också efter denna tidpunkt. Särskild handräckning enligt miljöbalken skall få meddelas för en gärning som har begåtts före balkens ikraftträdande, om gärningen var straffbar när den begicks. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) erinrar om att myndigheten idag har tillsyn över vattenverksamhet och vattenanläggningar i stor omfattning men att detta inte angavs i kommentaren till tillsynskapitlet i huvudbetänkandet. SMHI förutsätter att det av de förordningar där tillsynen kommer att fördelas kommer att framgå SMHI:s tillsynsansvar och att behövliga övergångsbestämmelser införs så att tillsynen kan fortgå utan avbrott. Riksantikvarieämbetet konstaterar att bestämmelsen endast avser beslut inom ramen för tillsynsverksamheten. Förelägganden och förbud som inte är av tillsynkaraktär, bl.a. beslut enligt nuvarande 20 § naturvårdslagen, bör i stället i likhet med tillstånd anses beslutade enligt motsvarande bestämmelse i miljöbalken och lämpligen behandlas i anslutning till 5 § i övergångsbestämmelserna. Skälen för regeringens förslag: I 26 kap. miljöbalken smälts samman de bestämmelser om tillsyn som finns i de lagar som skall ingå i balken. De föreslagna bestämmelserna har inte alltid någon motsvarighet i de enskilda lagarna. I miljöbalken kommer dock bestämmelserna att vara generella. På detta sätt åstadkoms en skärpning av lagstiftningen. Trots denna skärpning saknas det anledning att införa några övergångsbestämmelser. I lagtexten har vissa myndigheter angetts, i övrigt används ordet tillsynsmyndighet. Vidare har principiella uttalanden gjorts om tillsynens fördelning mellan olika myndigheter. Tanken är att tillsynsansvaret närmare skall regleras i förordningar innan balken träder i kraft. En omorganisation av tillsynen kommer då i viss utsträckning att ske. I den mån detta ställer krav på övergångsbestämmelser får sådana tas in i förordningarna. Tillsynsverksamheten bör självfallet fortsätta utan avbrott i samband med balkens ikraftträdande. Förelägganden och förbud som tillsynsmyndigheter har meddelat före ikraftträdandet och som gäller då bör därför kunna tillämpas också efter ikraftträdandet. Detta kräver en övergångsbestämmelse. Som framgår av avsnitt 4.37.4 gäller miljöbalkens bestämmelser om tillstånd även tillstånd meddelade före balkens ikraftträdande. Av detta följer att en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 § får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att tillståndet med dess villkor skall efterlevas. Tillståndsbeslutets rättskraft hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande förelägganden eller förbud som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter. Ett tillståndsbesluts rättskraft omfattar bara frågor som har prövats i tillståndet. Av detta följer att en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 § får meddela förelägganden och förbud för att sådana bestämmelser i balken skall efterlevas som behandlar frågor som inte har prövats i tillståndet. Detta förhållande får särskild betydelse när en miljöbalk införs, eftersom denna i många fall innebär att krav ställs som saknar motsvarighet i gällande rätt och alltså i redan meddelade tillstånd. Det är enligt utredningens mening lämpligt att tillämpa miljöbalkens bestämmelser om särskild handräckning även på gärningar som har begåtts före balkens ikraftträdande. Regeringen delar denna bedömning. För att särskild handräckning skall kunna meddelas skall alltså en gärning ha begåtts som avses i 29 kap. 1 - 4, 8, 9 eller 10 § miljöbalken. En förutsättning bör vara att gärningen var straffbar även när den begicks. Avgifter Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens regler om avgifter. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Miljöbalken innehåller i 27 kap. bestämmelser om avgifter. Reglerna innehåller huvudsakligen bemyndiganden. Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser till miljöbalkens avgiftsbestämmelser. Bestämmelsen i 4 § lagen om införande av miljöbalken innebär att avgiftstaxor som beslutats av exempelvis kommuner kommer att fortsätta gälla efter att balken har trätt i kraft. Tillträde Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens regler om tillträde. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: I 28 kap. miljöbalken finns bestämmelser om tvångsvis tillträde till annans egendom för att där kunna utföra undersökningar och andra åtgärder. Bestämmelserna är sådana att de genast kan börja tillämpas helt och hållet. Några övergångsbestämmelser behövs därför inte. 4.37.10 Sanktioner Straff och förverkande Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens regler om straff och förverkande. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Riksåklagaren har förklarat att det inte finns något att invända mot utredningens ställningstagande beträffande den straffrättsliga regleringen i 5 § brottsbalkens promulgationslag. Skälen för regeringens förslag: I fråga om straffrättsliga bestämmelser brukar det i allmänhet inte uppstå några övergångsproblem. Straffbestämmelser får enligt 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen inte ges retroaktiv verkan. I 5 § lagen om införande av brottsbalken (BrP) upprepas detta och dessutom finns där föreskrifter om förhållandet mellan gammal och ny strafflag. Föreskrifterna är tillämpliga också vid framtida ändringar av strafflagstiftningen på brottsbalkens område och inom specialstraffrätten. Huvudregeln i 5 § andra stycket BrP är att straff skall bestämmas efter den lag som gällde när gärningen begicks. Avgörande tidpunkt är när den handlande avslutade den verksamhet som kan sägas innefatta brottets utförande. Att en från själva handlingen till tiden skild effekt inträder först efter lagändringens ikraftträdande är således utan betydelse. Kommer ett brott till stånd genom successivt handlande, får det i princip anses, att om någon del av handlandet infaller under den nya lagens tid, denna lag skall bli tillämplig på det hela (Berg m.fl., Kommentar till Brottsbalken, del III, 1994, s. 552 f). Om en annan lag gäller när dom meddelas, skall enligt 5 § andra stycket BrP den lagen tillämpas, om den leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Jämförelsen skall avse resultatet i det enskilda fallet av en tillämpning av gammal respektive ny lag. Gärningar som har begåtts före den tidpunkt då miljöbalken träder i kraft bör alltså som huvudregel bedömas enligt de straffbestämmelser som har gällt enligt någon av de lagar som upphävs i samband med balkens ikraftträdande. Detta framgår av 5 § BrP och regeringen finner därför att det inte behövs någon särskild övergångsbestämmelse till miljöbalken. Miljöbalkspropositionens förslag till straffbestämmelser innebär bl.a. att straffskalorna har ändrats så att det finns möjlighet att döma till strängare straff än tidigare. Huvudregeln skall därför oftast tillämpas, dvs. om en gärning som har begåtts före miljöbalkens ikraftträdande men kommer under bedömning efter denna tidpunkt skall i allmänhet ansvarsreglerna i den äldre lagen tillämpas. Vidare har föreslagits att vissa bestämmelser i brottsbalken förs över oförändrade till miljöbalken. Några övergångsbestämmelser i anledning av det behövs inte heller. Även i fråga om förverkande gäller att de tidigare bestämmelserna skall tillämpas beträffande gärningar som har begåtts före ikraftträdandet. Det finns inte någon möjlighet att tillämpa miljöbalkens strängare förverkandebestämmelser retroaktivt, eftersom de är kopplade till balkens straffbestämmelser. Det finns knappast någon situation där förverkande kunde ske enligt äldre bestämmelser men inte enligt de nya. Regeringen konstaterar därför i likhet med Miljöbalksutredningen att det inte finns något behov av övergångsbestämmelser till balkens bestämmelser om förverkande. Miljösanktionsavgifter Regeringens förslag: Miljösanktionsavgift skall inte tas ut för överträdelser som har skett före miljöbalkens ikraftträdande. Mål och ärenden om miljöskyddsavgift i vilka ansökan till Koncessionsnämnden har skett före balkens ikraftträdande skall slutföras. Några nya ansökningar om miljöskyddsavgift skall inte få göras efter ikraftträdandet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Länsrätten i Stockholms län ifrågasätter utredningens motiv till förslaget att miljöskyddsavgift inte skall kunna tas ut för överträdelser som skett före miljöbalkens ikraftträdande när ansökan inte skett hos Koncessionsnämnden. Skälen för regeringens förslag: I miljöbalken ersätts miljöskyddslagens system med miljöskyddsavgifter av miljösanktionsavgifter. Syftet är att åstadkomma ett mer effektivt system. Några väsentliga ändringar som föreslås är att avgiften skall beslutas direkt av tillsynsmyndigheten, att avgiften skall utgå enligt tariffer som fastställs av regeringen samt att överträdelsen inte behöver ha medfört ekonomisk fördel för verksamhetsutövaren. Den i föregående avsnitt nämnda grundlagsregeln i 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen är tillämplig på straff och annan brottspåföljd samt förverkande och annan särskild rättsverkan av brott. I regelns förarbeten sades att det måste anses som ett klart kringgående av förbudet mot retroaktiv strafflag, om man skulle ge retroaktiv verkan åt administrativa sanktioner av uppenbart straffliknande karaktär (prop. 1975/76:209 s. 125). Enligt regeringens mening bör detta uttalande också vara tillämpligt på miljösanktionsavgifter. Regeringen anser således att det inte bör komma i fråga att ta ut miljösanktionsavgifter för överträdelser begångna före miljöbalkens ikraftträdande. I övergångsbestämmelserna bör därför föreskrivas att 30 kap. miljöbalken endast får tillämpas på överträdelser som har skett efter ikraftträdandet. Enligt 30 kap. 1 § miljöbalken förutsätts för att miljösanktionsavgift skall kunna påföras för en överträdelse, att regeringen med stöd av 2 § i kapitlet har utfärdat föreskrifter om storleken på avgiften för den ifrågavarande överträdelsen. Sådana föreskrifter kan komma att utfärdas av regeringen beträffande olika överträdelser efter hand också sedan balken har trätt i kraft. Med hänsyn till vad som tidigare har sagts är det givet att föreskrifterna inte kan ges retroaktiv verkan. Det kan därför finnas anledning att i de föreskrifter som utfärdas efter balkens ikraftträdande uttryckligen föreskriva att dessa endast skall tillämpas på överträdelser som har ägt rum efter att föreskrifterna har trätt i kraft. En annan fråga som uppkommer i detta sammanhang är om tidigare bestämmelser om miljöskyddsavgifter även efter balkens ikraftträdande skall kunna tillämpas för de äldre överträdelserna. Frågor om miljöskyddsavgift prövas enligt 56 § miljöskyddslagen av Koncessionsnämnden för miljöskydd. Enligt förslaget till miljöbalk skall Koncessionsnämnden läggas ner och ersättas av regionala miljödomstolar. Om frågor om miljöskyddsavgift fortfarande skall kunna prövas i första instans måste detta därför ske vid en annan myndighet än i dag. Det blir i så fall vid en myndighet som inte tidigare har prövat sådana frågor. Det sagda talar i någon mån för att några ansökningar om miljöskyddsavgift inte skall kunna ske efter miljöbalkens ikraftträdande. Detta skulle knappast få några märkbara effekter, eftersom det under en femtonårs period utgått miljöskyddsavgift vid endast fem tillfällen, varav det senaste ärendet är överklagat. Dessutom kvarstår möjligheterna till vinningsförverkande enligt 36 kap. 4 § brottsbalken och företagsbot enligt 36 kap. 7 § brottsbalken. Regeringen delar alltså i denna fråga den bedömning som utredningen har gjort. De ansökningar som redan har skett när miljöbalken träder i kraft skall däremot kunna prövas. Koncessionsnämnden läggs omedelbart ner vid balkens ikraftträdande. För den händelse det vid denna tidpunkt handläggs något ärende om miljöskyddsavgift vid nämnden skall detta liksom övriga ärenden överlämnas till regional miljödomstol för att handläggas klart där. Det är vidare tänkbart att något mål om miljöskyddsavgift finns vid Svea hovrätt eller Högsta domstolen när miljöbalken träder i kraft. Även sådana mål skall handläggas klart. Som framgår av föregående avsnitt gäller enligt 5 § BrP beträffande straff att ny lag skall tillämpas på gärningar som har begåtts före den nya lagens ikraftträdande, om den leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. För avgifter finns det dock inte någon motsvarighet till denna regel. Det är svårt att göra en jämförelse mellan miljöskyddsavgifter och miljösanktionsavgifter, eftersom de utgår efter delvis olika kriterier. Regeringen anser därför inte att det bör införas någon motsvarande övergångsbestämmelse för det fall att det blir aktuellt att pröva frågor om miljöskyddsavgift även efter balkens ikraftträdande. 4.37.11 Ersättning och skadestånd m.m. Ersättning vid ingripande av det allmänna och vid tillståndsprövning av vattenverksamhet Regeringens förslag: Frågor om rätt till ersättning och inlösen vid ingripanden av det allmänna skall prövas enligt den lag som gällde när det inskränkande beslutet meddelades. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Svenska Kraftverksföreningen anser att det i lagen om införande av miljöbalken bör skrivas in att en inriktning bör vara att de nya lagreglerna inte skall försämra nuvarande regler för skydd av egendomsvärdet. Skälen för regeringens förslag: Miljöbalken innehåller i 31 kap. regler om ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m. Bestämmelserna har förebilder i naturvårdslagen och till viss del även i vattenlagen. En nyhet i dessa regler är att rätten till ersättning vid myndigheters ingripanden enligt den s.k. samrådsparagrafen (20 § naturvårdslagen och 12 kap. 6 § miljöbalken) har vidgats. Skyldighet att betala ersättning finns i dag bara vid förbud enligt samrådsparagrafen. 31 kap. 4 § första stycket 5 miljöbalken innebär att även förelägganden skall kunna ligga till grund för ersättningsanspråk. Samtidigt föreslås en generell minskning av ersättningarna vid ingripanden av det allmänna. Ersättning skall nämligen enligt 31 kap. 6 § miljöbalken minskas med det belopp som ligger under den s.k. kvalifikationsgränsen. Regeringen delar utredningens uppfattning att frågor om rätt till ersättning och inlösen bör prövas enligt den lag som gällde när det inskränkande beslutet meddelades. Detta innebär bl.a. att avdrag på ersättningen med det belopp som ligger under den s.k. kvalifikationsgränsen inte skall ske när beslutet har meddelats före balkens ikraftträdande. I 31 kap. miljöbalken finns som nämnts även bestämmelser om ersättning vid tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m. Dessa bestämmelser motsvarar i allt väsentligt dagens reglering i vattenlagen. Nya övergångsbestämmelser behövs därför i allt väsentligt inte. Några övergångsbestämmelser till vattenlagen behöver dock upprepas. Dessa kommenteras i författningskommentaren. Genom att en motsvarighet till vattenlagens bestämmelse om laglighetsprövning inte införs i miljöbalken utan istället placeras i promulgationslagen, bör för tydlighetens skull finnas en övergångsbestämmelse som anger att reglerna i 31 kap. miljöbalken om tillstånd till vattenverksamhet också gäller vid lagligförklaring. Avslutningsvis vill regeringen i detta avsnitt säga att ersättningsreglerna självfallet skall vara utformade så att de inte försämrar de regler för skydd av egendomsvärden som ansetts vara gällande hittills. Regeringen kan därför inte se något behov av ett förtydligande enligt Svenska Kraftverksföreningens önskemål. Skadestånd Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens regler om skadestånd. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Sveriges Försäkringsförbund påpekar att miljöbalken på en rad punkter kommer att innebära skärpta regler i förhållande till den i dag gällande lagstiftningen. Enligt förbundet får skadeståndsansvaret inte ges en retroaktiv verkan på det sättet att skador – vilka anses acceptabla enligt nuvarande lagstiftning – skall ersättas enligt miljöbalkens skadeståndsregler till den del de kan hänföras till tiden före balkens ikraftträdande. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill här inledningsvis erinra om att det beträffande skadestånd gäller en allmän rättsgrundsats som innebär att den lag skall tillämpas som gällde vid den tidpunkt när ett skadefall inträffade (se bl.a. prop. 1972:5 s. 593 och NJA 1983 s. 3). Det behövs således inte någon övergångsbestämmelse om detta. Vid miljöskadelagens tillkomst meddelades en övergångsbestämmelse av innehåll att även om ett skadefall inträffat efter ikraftträdandet skulle lagen inte tillämpas, om skadan var en följd av en störning som hade upphört före ikraftträdandet. Skälet var att den nya miljöskadelagen i vissa avseenden innebar en skärpning av skadeståndsansvaret i förhållande till tidigare lag. Någon motsvarande övergångsbestämmelse behövs inte i miljöbalken, eftersom balkens bestämmelser i 32 kap. motsvarar reglerna i miljöskadelagen. För skador som har uppkommit till följd av störningar som har upphört före miljöskadelagens ikraftträdande den 1 juli 1986 och där skadefallet inträffar efter balkens ikraftträdande kommer således eventuella ersättningsanspråk att vara preskriberade. Miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens regler om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Naturvårdsverket anser att det i villkoren för saneringsförsäkringen, liksom när det gäller miljöskadeförsäkringen, bör tas in en bestämmelse att försäkringen inte skall omfatta sanering eller kostnader för sanering vars orsak i huvudsak är att hänföra till tid före den 1 juli 1986. Sveriges Försäkringsförbund anser att de aktuella försäkringarnas övergångsbestämmelser kan utformas först efter närmare samråd med försäkringsbranschen. Skälen för regeringens förslag: Miljöskyddslagens regler om miljöskadeförsäkring har arbetats in i 33 kap. miljöbalken. Reglerna har utvidgats till att även omfatta en saneringsförsäkring. Från denna försäkring skall betalas ersättning för det allmännas kostnad för sanering. Av 33 kap. 2 § framgår att det skall anges i försäkringsvillkoren vilka skador som omfattas. Det är därför inte aktuellt att diskutera några övergångsbestämmelser om detta. Regeringen vill anmärka att det ligger i en försäkrings natur att den inte kan omfatta händelser som redan har inträffat vid försäkringens ikraftträdande. Detta måste rimligen gälla även saneringsförsäkringen. Liksom redan är fallet beträffande miljöskadeförsäkringen bör detta framgå av försäkringens villkor. Med anledning av påpekandet från Sveriges Försäkringsförbund anser regeringen självfallet att de närmare detaljerna kring försäkringarna måste bestämmas efter samråd med försäkringsbranschen. 4.37.12 Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet Regeringens förslag: Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet skall träda i kraft samtidigt med miljöbalken. Övergångsbestämmelserna till lagen skall samlas i en särskild lag. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Med undantag från vissa lagtekniska synpunkter från Umeå tingsrätt har utredningens förslag i denna del inte föranlett några remissynpunkter. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (LSV) innehåller huvudsakligen bestämmelser som har överförts från vattenlagen med endast redaktionella ändringar. På ett område innehåller dock lagen nya bestämmelser, nämligen beträffande prövningen av markavvattning. Dessa bestämmelser finns i 7 kap. Tillståndsprövningen av markavvattning avses i miljöbalkens regelsystem ske enligt miljöbalkens regler kompletterade av reglerna i LSV. Ansökan skall enligt 11 kap. 9 § miljöbalken ges in till länsstyrelsen som i vissa fall enligt 7 kap. 19 § LSV skall överlämna ärendet till miljödomstolen. Miljödomstolen skall i de fall som anges i 7 kap. 21 § LSV förordna en markavvattningssakkunnig som har att ge in ett yttrande till miljödomstolen (7 kap. 29 § LSV). Enligt dagens regler kan markavvattningar tillståndsprövas av förrättningsmän enligt 12 kap. vattenlagen. I och med den förslagna prövningsordningen avskaffas detta system. Pågående förrättningar bör dock handläggas klart. Eftersom vattenlagen upphävs genom lagen om införande av miljöbalken och då balkens promulgationslag föreslås innehålla en bestämmelse om att pågående tillståndsprövningar skall handläggas klart (se avsnitt 4.37.8 under rubriken Prövning vid domstolar och förvaltningsmyndigheter m.m.) behövs det inte någon särskild övergångsbestämmelse om detta till LSV. LSV skall naturligtvis träda i kraft samtidigt med miljöbalken, dvs. den 1 januari 1999. Några bestämmelser i lagen (1983:292) om införande av vattenlagen hänför sig till bestämmelser i vattenlagen som överförs till LSV. I den mån dessa bestämmelser fortfarande är aktuella måste de upprepas i LSV:s övergångsbestämmelser. Bestämmelserna är så pass många att övergångsbestämmelserna till LSV lämpligen samlas i en särskild lag. Beträffande de närmare motiven till övergångsbestämmelserna hänvisas till författningskommentaren. 4.37.13 Övriga lagförslag Lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning Regeringens förslag: Lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning skall träda i kraft den 1 januari 1999. Några övergångsbestämmelser utöver tidigare övergångsbestämmelse från naturvårdslagen om skyltar skall inte knytas till lagen. Utredningens förslag: Utredningen föreslog att renhållningslagens bestämmelser om gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder och naturvårdslagens bestämmelser om skyltar och liknande anordningar skulle arbetas in som ett kapitel i miljöbalken men förslaget överensstämmer i övrigt med regeringens förslag att några nya övergångsbestämmelser inte behövs. Remissinstanserna: JO anser att föreslagna 18 § andra och tredje styckena eventuellt skulle kunna placeras direkt i balken. Skälen för regeringens förslag: Renhållningslagens bestämmelser om gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder och naturvårdslagens bestämmelser om skyltar och liknande anordningar tas nu in i en särskild lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning utan ändringar i sak. Den bör i likhet med övrig lagstiftning träda i kraft den 1 januari 1999. Några nya särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. En tidigare övergångsbestämmelse från naturvårdslagen om skyltar måste dock upprepas. Ändringar i konkurslagen och brottsbalken Regeringens förslag: Ändringarna i konkurslagen och brottsbalken skall träda i kraft samtidigt med miljöbalken den 1 januari 1999. Några övergångsbestämmelser skall inte införas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag beträffande konkurslagen. Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har föreslagit att en ny bestämmelse införs i konkurslagen (1987:672) innebärande att konkursförvaltare skall enligt miljöbalken anmäla till tillsynsmyndigheten om konkursgäldenären har lämnat kvar kemiska produkter eller farligt avfall som behöver tas om hand. Detsamma skall gälla vid misstanke om mark- eller vattenföroreningar. Regeringen bedömer att det inte behövs några övergångsbestämmelser. Även denna bestämmelse bör träda i kraft den 1 januari 1999. Vidare föreslås som framgår i avsnitt 4.37.10 att bestämmelser från brottsbalken förs över till miljöbalken. Även denna ändring bör givetvis träda i kraft samtidigt med miljöbalken. 4.38 Ekonomiska konsekvenser av förslagen I det följande informerar regeringen riksdagen om de ekonomiska konsekvenserna av miljöbalksförslaget. Vissa av kostnaderna kan beräknas redan i dag. Detta gäller dels kostnaderna för rättsväsendet för den föreslagna prövningsordningen med 28 miljoner kronor per år och ett engångsbelopp om 10 miljoner kronor för övergångskostnader, dels kostnader för länsstyrelsernas arbete med att förklara områden för miljöriskområden med 3 miljoner kronor, dels kostnader för utbildning och information med ca 8 miljoner kronor under år 1997 och 1998. Andra kostnader är svårare att bedöma i dag eftersom de är beroende av de förordningar som regeringen kommer att besluta om i nästa steg i miljöbalksarbetet. Myndigheternas nuvarande verksamhet med främst tillståndsprövning och tillsyn finansieras i huvudsak med avgifter, vilka redovisas mot inkomsttitel till statsverket. Regeringen har den 19 december 1996 i regleringsbrev beslutat uppdra till Naturvårdsverket att lämna förslag till hur avgifter enligt hela balken bör utformas och sättas med främst prövning och tillsyn. Naturvårdsverket har i oktober 1997 redovisat resultatet av uppdraget i en rapport, Avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken (4790). Regeringen har överlämnat rapporten till miljöbalksutredningen som skall lägga fram förordningsförslag. De kostnader som uppkommer till följd av miljöbalken kommer att finansieras via avgifter och via U0 20 Allmän miljö- och naturvård. Till detta återkommer regeringen i budgetarbetet. 4.38.1 Rättsväsendet Regeringens bedömning: Kostnaderna för rättsväsendet för den föreslagna prövningsorganisationen beräknas uppgå till ca 28 miljoner kronor per år mot dagens ca 20 miljoner kronor samt ett engångsbelopp om 10 miljoner kronor för övergångskostnader. Utredningens bedömning: Prövningssystemet bör på något längre sikt medföra en något billigare prövning. Remissinstanserna: Riksrevisionsverket anser att utredningen inte visat att det föreslagna systemet blir billigare. Domstolsverket ifrågasätter om förslaget kan genomföras utan några ökade kostnader. Växjö och Umeå tingsrätter anser att Koncessionsnämndens beredningsjurister inte kan ersättas med tingsnotarier. Även om frågan om beredningsjurister utreds i annat sammanhang är det angeläget att tjänster för beredningsjurister inrättas i miljödomstolarna. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens förslag till prövningssystem innebär bl.a. (se avsnitt 4.22) att regionala miljödomstolar skall inrättas. Dessutom inrättas en miljööverdomstol som knyts till Svea hovrätt. Koncessionsnämnden för miljöskydd upphör. Det gör också vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen. Ett antal mål och ärenden föreslås flyttade från regeringen och förvaltningsdomstolarna till miljödomstolarna. Förslaget till prövningssystem innebär vidare (se avsnitt 4.22.2) att de regionala miljödomstolarna skall som första instans pröva mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet (A-listan), vattenmål och vissa mål om bl.a. ersättning som i dag går till allmän domstol, fastighetsdomstol eller vattendomstol. Statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken, eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får om inte annat föreskrivs överklagas till de regionala miljödomstolarna. Detta innebär att t.ex. länsstyrelsernas beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet (B-listan) i de flesta fall får överklagas till miljödomstolen. De regionala domstolarnas prövning kommer inte att omfatta prövning av någon ny målgrupp. Detta innebär att samtidigt som prövningen kräver resurser i den regionala miljödomstolen så kommer en kostnadsbesparing att ske på andra håll i dagens prövningssystem. Avgörande för frågan om kostnadernas storlek är främst den nya organisationens utformning samt om det kommer att bli någon volymökning. Här finns en del osäkerhetsfaktorer. En viss volymökning kan inte uteslutas. Samtidigt slås flera prövningar samman till en samlad prövning, vilket bör vara kostnadsbesparande. Vidare kommer ett stort antal mål att prövas i en mer kostsam sammansättning än tidigare. Den av Växjö och Umeå tingsrätter berörda frågan om det i organisationen skall ingå beredningsjurister är en annan osäkerhetsfaktor. Regeringen har beräknat att det bör avsättas ett belopp om 28 miljoner kronor per år för att täcka kostnaderna för den nya prövningsorganisationen för rättsväsendet samt ett engångsbelopp om 10 miljoner kronor för övergångskostnader. Finansieringsfrågan behandlas i avsnitt 4.38.5. 4.38.2 Länsstyrelserna Regeringens bedömning: Tillsynsmyndigheternas ökade möjligheter att samutnyttja varandras kompetens bör främja effektiviteten. Ställningstagande till finansieringen av miljökvalitetsnormer får ske när respektive norm utfärdas. Den totala kostnaden för att förklara områden som miljöriskområden torde inte komma att överstiga 3 miljoner kronor. Detta belopp är så förhållandevis begränsat att det bör kunna tas inom befintliga ramar inom Miljödepartementets budget och finansieras genom bl.a. att statens kostnader för saneringar genom införandet av en saneringsförsäkring minskar med ca 2 miljoner kronor. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Riksrevisionsverket anser att utredningen inte visat att det förslagna systemet blir billigare. Den ekonomiska konsekvensanalysen av tillsynsverksamheten är bristfällig eftersom den begränsar sig till direkta kostnader för tillsynen. Det krävs också resurser för t.ex. information och rådgivning. Länsstyrelsen i Jönköping anser att miljöbalken kommer att medföra ett väsentligt ökat resursbehov som inte kan finansieras avgiftsvägen. Endast den direkta tillsynen kan sannolikt finansieras avgiftsvägen. Länsstyrelsen i Östergötland anser att resursbehovet ökar genom förklaringar om miljöriskområden. Skälen för regeringens bedömning: Ett flertal lagar med olika tillsynsregler arbetas in i miljöbalken. Regeringen föreslår att gemensamma tillsynsregler skall gälla för all verksamhet. Detta innebär visserligen en utvidgning av tillsynsansvaret beträffande viss verksamhet, t.ex. vattenverksamhet, men ger också möjlighet till betydande samordningsvinster. Förslaget till principer för fördelningen av ansvaret mellan tillsynsmyndigheterna emellan öppnar också möjligheter att effektivisera tillsynen. Tillsynsmyndigheternas ökade möjligheter att samutnyttja varandras kompetens bör främja effektiviteten. Principen om att förorenaren skall betala, som slås fast i miljöbalkens kapitel med allmänna hänsynsregler skall gälla även med avseende på kostnader för tillsynen. Länsstyrelserna utövar i dag tillsyn över A- och B- verksamheter enligt miljöskyddslagen. Vidare yttrar sig länsstyrelserna ur regional synvinkel till Koncessionsnämnden för miljöskydd i samband med nämndens tillståndsprövningar. Detsamma gäller i vattenmål vid vattendomstolarna. Vidare svarar länsstyrelserna för tillståndsprövningen av B-anläggningar. Länsstyrelsen fungerar även som överklagandeinstans i fråga om kommunala tillsynsärenden. Ytterligare arbetsuppgifter är bl.a. rådgivning till kommunerna och att verka för en ökad samordning av miljöskyddsarbetet i respektive län. Länsstyrelserna har också regionalt ansvar för tillämpningen av naturvårdslagen. Regeringens förslag innebär att alla kommuner skall ha minst den tillsyn som de har i dag. De skall dessutom liksom i dag ha kemikalietillsyn. De kommuner som har resurser och kompetens skall dessutom ges möjlighet att ta över tillsyn från länsstyrelserna. Detta gäller naturvårds- och miljötillsyn liksom tillsyn över vattenverksamhet och jordbruksmark. I vilken utsträckning det kommer att föreskrivas miljökvalitetsnormer är svårt att förutsäga. Regeringen skall föreskriva vem som skall upprätta åtgärdsplaner. Det kan var en kommun om miljökvalitetsnormen omfattar endast en kommun. Det kan också vara flera kommuner i samverkan eller länsstyrelsen om flera kommuner omfattas av normen. Om normen omfattar flera län kan det vara dessa länsstyrelser i samverkan som skall upprätta åtgärdsplanen. Det finns 21 länsstyrelser (fr.o.m. den 1 januari 1998) och 288 kommuner. Ställningstagande till finansieringen kan tas endast för varje miljökvalitetsnorm för sig. Detta får alltså ske i samband med varje norms utfärdande. Vid ställningstagande till huruvida en norm skall utfärdas skall kostnaderna vägas in i bedömningen. Det kan samtidigt anmärkas att möjligheten att utfärda miljökvalitetsnormer måste finnas med hänsyn till EU. Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 bl.a. beslutat att ge Naturvårdsverket i uppdrag att med utgångspunkt i bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i förslaget till miljöbalk utreda för vilka miljöproblem samt för vilka geografiska områden sådana normer kan bli aktuella att föreskriva och redovisa detta. Naturvårdsverket skall också belysa och ange riktlinjer för hur åtgärdsplaner bör utformas och genomföras. Naturvårdsverket har i oktober 1997 redovisat uppdraget i rapporten Miljökvalitetsnormer – ett nytt verktyg i miljöpolitiken (4793). Rapporten har överlämnats till Miljöbalksutredningen. Naturvårdsverket har i regleringsbrev den 19 december 1996 fått i uppdrag att undersöka möjligheterna att flytta ärenden från A- till B- listan och omvänt. Naturvårdsverkets förslag, Miljöfarliga verksamheter – prövning och klassificering (rapport 4795) har överlämnats till Miljöbalksutredningen. Möjligheterna att minska antalet prövningar skall också undersökas. Miljöbalksförslaget innebär ökade möjligheter att utfärda generella föreskrifter. Detta bör medföra en minskad resursförbrukning. Å andra sidan torde länsstyrelsens utökade roll som samrådsorgan m.m. när det gäller miljökonsekvensbeskrivningar medföra ökade kostnader. Detsamma kan komma att gälla om länsstyrelserna i hög grad skall företräda de allmänna intressena. En nedflyttning av A-ärenden till länsstyrelsenivå (B-listan) kommer att öka länsstyrelsernas resursbehov medan ett borttagande av verksamheter från B–listan kommer att verka i motsatt riktning. En utvärdering bör ske ca 2 år efter balkens ikraftträdande. Avgiftsfinansiering bör ske, se avsnitt 4.38.5. I artikel 5 i IPPC-direktivet 96/61 ställs krav bl.a. på att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att befintliga tillståndspliktiga verksamheter som omfattas av direktivet senast den 10 oktober 2007 skall ha tillstånd, se avsnitt 4.14. Kostnadsökning som är svår att uppskatta. Den bör liksom annan tillståndsprövning finansieras med avgifter se avsnitt 4.38.5. Omfattningen av länsstyrelsernas framtida anläggningstillsyn är svår att förutsäga och blir beroende av den fördelning av tillsynen mellan länsstyrelser och kommuner som skall förhandlas fram innan balken träder ikraft. Tillsyn som inte övertas av kommun måste skötas av länsstyrelse. Enligt regeringens förslag till miljöbalk skall miljösanktionsavgift kunna påföras den som bryter mot t.ex. villkor i tillstånd. Tillsynsmyndigheterna skall påföra sanktionsavgiften som ett led i tillsynen. Överklagande kan ske till miljödomstolen. Sanktionsavgifter kommer att flyta in till statskassan. Regeringen föreslår att de mest förorenade mark- och vattenområdena i landet skall förklaras som miljöriskområden. I dag finns ca 2 000 objekt registrerade i en provisorisk databas hos Naturvårdsverket. Det är inte fråga om någon formell registrering. Fortsatta inventeringar av förorenade områden har påbörjats. För att ta hand om bl.a. de uppgifter som kommer fram genom inventeringarna utvecklar Naturvårdsverket tillsammans med några av landets länsstyrelser en regionalt baserad databas som skall ersätta den provisoriska databasen. I Naturvårdsverkets handlingsplan för efterbehandling har uppskattats att det kan finnas omkring 7 000 förorenade områden i Sverige. Inventeringarna syftar till att identifiera eventuella ytterligare områden och att om dessa och de redan kända samla in så mycket uppgifter att det går att göra en bedömning av vilken risk områdena innebär för människors hälsa och för miljön. Resultatet redovisas genom att området riskklassas i en skala 1-4, där klassen 1 representerar de områden som medför störst risk. Registreringen i databasen kommer endast att omfatta en begränsad andel av de förorenade områdena. Samtliga områden som inventeras, eller som det på annat sätt framkommer uppgifter om, kommer att ingå i den regionala databasen. Arbetet med att bygga upp databasen sker helt oberoende av om regler om att förklara allvarligt förorenade områden som miljöriskområden införs eller inte. Från databasen kommer huvuddelen av de uppgifter att hämtas som behövs som underlag för registreringen. Vid bedömningen av vad det offentliga åtagandet innebär tas därför bara hänsyn till det ytterligare arbete som den förklaringen medför. Enligt förslaget skall de områden förklaras som miljöriskområde där det med hänsyn till riskerna för människor och miljö är nödvändigt att föreskriva om begränsningar i markanvändningen, eller att försiktighetsmått iakttas. Behovet av sådana föreskrifter avgörs inte enbart av vilken riskklass området tillhör. Andra omständigheter som hur akut situationen är eller om exploateringsintressen riktas mot området kan vara avgörande för om förklaring som miljöriskområde kommer att ske. Bedömningen av hur många områden som bör bli föremål för förklaring som miljöriskområde blir självfallet osäker, eftersom kunskap i stor utsträckning saknas om förhållandena på de enskilda platserna. Ledning kan dock erhållas från Naturvårdsverkets branschkartläggning (BKL). Där har ca 200 objekt hänförts till klass 1 och 1 000 till klass 2. Det är sannolikt bland dessa områden som förklaring kan bli aktuell och de fortsatta inventeringarna kommer att generera ytterligare områden. Eftersom inventeringarna kommer att pågå under flera år kommer också förklaringarna att fördelas över dessa år. Härutöver kommer andra undersökningar att ge underlag för nya förklaringar. Av de ca 7 000 områden som kan finnas kan uppskattas att ett tusental kommer att förklaras som miljöriskområden. Fördelning över tiden kommer sannolikt att ske så att ett större antal områden förklaras som miljöriskområden inledningsvis, för att följa inventeringarna och därefter avsevärt tunnas ut när inventeringarna slutförts. I genomsnitt kan ett hundratal förklaringar per år komma att ske under den första tioårsperioden. Det innebär genomsnittligt 4-5 förklaringar per länsstyrelse och år. Eftersom underlaget tas fram i annan ordning kommer arbetsinsatsen i länsstyrelsen att handla om främst det administrativa förfarandet, dvs. inhämtande av yttranden, kungörelse, samråd och eventuellt sammanträde och besiktning. Den effektiva tidsåtgången för detta kan uppskattas till 1 personvecka. Kostnaden för länsstyrelsernas arbete beräknas därmed bli över 2 miljoner kronor. Härtill skall läggas kostnader som uppstår för hantering av överklaganden, för inskrivning i inskrivningsregistret och för att besvara frågor om innehållet i registret. Kostnaderna för överklagandeärendena och för besvarande av frågor är svåra att bedöma, kostnaden för inskrivning är liten. Den totala kostnaden torde inte komma att överskrida 3 miljoner kronor. De restriktioner som besluten om förklaring som miljöriskområden kommer att innehålla skall förhindra att skador förvärras och att människor och miljö tar skada. Genom detta sparas kostnader både för miljövård och sjukvård. Med olämpliga åtgärder inom ett förorenat område kan föroreningarna komma att spridas och exponeras. Kostnaderna för efterbehandlingen kan i olyckliga fall komma att mångdubblas. Olämpliga åtgärder kan också tvinga fram akuta och därmed extra kostsamma åtgärder. Skulle människor exponeras för föroreningarna kan i vissa fall skador uppstå som kräver sjukvård. I övrigt medför förklaringarna som miljöriskområden i sig inte i någon större utsträckning några vidare konsekvenser än vad som blir följden av inventeringar, upprättande av en regional databas och övriga åtgärder inom efterbehandlingsområdet. Systemet kan förväntas medföra att efterbehandling av förorenade områden kommer att ske i större omfattning och tidigare än vad som annars skulle bli fallet. Enbart hotet om att ett område kan komma att förklaras som miljöriskområde kan i många fall vara tillräckligt för att få åtgärder till stånd. Om mer av efterbehandlingsarbetet utförs av ansvariga och detta arbete utförs tidigare kommer belastningen på det allmänna att minska. Naturvårdsverket har i oktober 1997 till regeringen inkommit med rapporten Miljöriskområden – Förslag till förordning och vägledning för tillämpning (4796). Rapporten har överlämnats till Miljöbalksutredningen. Enligt Naturvårdsverket innebär deras förslag inte några andra konsekvenser än de som nyss redovisats. Detta förutsätter dock att inventeringarna av förorenade områden kan genomföras på sätt som förutsatts. Regeringen har i olika sammanhang (bl.a. i prop. 1993/94:100 bil. 15) lagt fast att miljöskulden inte får öka. Detta erinras om i kommitté- direktiven Dir. 1994:23 som gäller samtliga kommittéer och särskilda utredare. Sammanfattningsvis kan mot den bakgrunden sägas att registreringsbestämmelserna bör utgöra ett bra exempel på en administrativ åtgärd som kan medverka till att miljöskulden inte ökar. Regeringen föreslår att en saneringsförsäkring skall införas. Den skall avgiftsfinansieras. I dag har staten kostnader som försäkringen kommer att täcka på ungefär 2 miljoner kronor per år, jfr. avsnitt 4.35. 4.38.3 Kommunerna Regeringens bedömning: Kommunerna bör ges möjlighet att avgiftsfinansiera sina kostnader för verksamhet med prövning och tillsyn enligt balken. Ställningstagande till finansieringen av miljökvalitetsnormer får ske när respektive norm utfärdas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Borås kommun anser att miljöbalken innebär att ytterligare uppgifter läggs på kommunerna. Sundsvalls kommun framhåller att det blir ökade krav på personella resurser. Kostnader i samband med miljökvalitetsnormer måste finansieras. Örnsköldsviks kommun anser att arbetet med åtgärdsprogram, miljökvalitetsnormer samt miljösanktionsavgifter kräver resurser som staten bör kompensera kommunerna för. Skälen för regeringens bedömning: Kommunerna har i dag enligt miljöskyddslagen tillsynsansvaret för C- och U-anläggningar och kan frivilligt ta över tillsynsansvaret för miljöfarlig verksamhet som anges med beteckningen A eller B i bilagan till miljöskyddsförordningen. Regeringens förslag innebär att alla kommuner skall ha minst den tillsyn som de har i dag. De skall dessutom liksom i dag ha delar av kemikalietillsyn. De kommuner som har resurser och kompetens skall dessutom ges möjlighet att ta över tillsyn från länsstyrelserna. Detta gäller naturvårds- och miljötillsyn liksom tillsyn över vattenverksamhet och jordbruksmark. Avgiftsfinansiering bör ske liksom i dag inklusive kemikalietillsyn, se avsnitt 4.38.5. Detsamma gäller för den möjlighet som kommunerna ges att föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt för grundvattentäkter samt den tillståndsprövning som regeringen kan komma att låta kommunen utföra, se avsnitt 4.14. I vilken utsträckning det kommer att föreskrivas miljökvalitetsnormer är svårt att förutsäga. Regeringen skall föreskriva vem som skall upprätta åtgärdsplaner. Det kan vara en kommun om miljökvalitetsnormen omfattar endast en kommun. Det kan också vara flera kommuner i samverkan eller länsstyrelsen om flera kommuner omfattas av normen. Om normen omfattar flera län kan det vara dessa länsstyrelser i samverkan som skall upprätta åtgärdsplanen. Ställningstagande till finansieringen får regeringen ta vid föreskrivandet av normerna. Då kommer regeringen att ta ställning till kostnaderna. Det kan samtidigt anmärkas att möjligheten att utfärda miljökvalitetsnormer måste finnas med hänsyn till EU. När ställningstagande sker till finansiering av en miljökvalitetsnorm skall den av riskdagen år 1992 antagna finansieringsprincipen gälla. Denna innebär att om staten vidtar åtgärder som ändrar kommunernas åtaganden skall detta följas av en ekonomisk reglering mellan staten och kommunerna. Den gäller dock inte frivillig verksamhet. I den utsträckning som normerna inte kan finansieras med avgifter får staten skjuta till medel till kommunerna. Det förslag till miljöbalk som regeringen nu lägger fram innebär inga ändringar för kommunerna vad avser skyldigheten att redovisa miljökonsekvensbeskrivningar vid fysisk planering enligt plan- och bygglagen, se avsnitt 4.11. Detta blir en fråga för följdlagstiftningen. 4.38.4 Utbildning och information Regeringens bedömning: Miljöbalksreformen introduceras genom en bred information- och utbildningsinsats. Engångskostnaden kan beräknas till ca 8 miljoner kronor under år 1997 och 1998. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har påtalat behovet av utbildning och information. Skälen för regeringens förslag: I och med att miljöbalken träder i kraft introduceras en kvantitativt och kvalitativt omfattande lagstiftning som berör alla i vårt samhälle. Det finns då ett övergripande behov av information till allmänheten. Genom att miljöbalken vidare innebär stora systematiska och materiella ändringar av det svenska miljörättsliga regelsystemet behöver företrädare för prövnings- och tillsynsmyndigheter, polis, åklagare, domare och andra som skall tillämpa balkens regler få tillfälle till fördjupad information och utbildning. Reformen kan på så sätt snabbt få ett effektivt genomslag och ge förväntade positiva effekter i miljöarbetet. Lagstiftningsarbetet bör följaktligen snart följas av informations- och utbildningsinsatser vid lokala, regionala och centrala konferenser eller liknande arrangemang. Möjligheterna att informera med stöd av IT, TV och press bör också ägnas uppmärksamhet. Särskilda informationsinsatser kan också vara motiverade på internationell nivå, särskilt med avseende på de länder som tillsammans med Sverige ingår i EU. Det är dessutom betydelsefullt att de som i olika officiella sammanhang företräder Sverige på miljöområdet har kunskap om och utgår från miljöbalken i sitt arbete för en bättre hälsa och miljö. För att de angivna insatserna skall ge ett gott resultat är det också nödvändig att ett relevant och ändamålsenligt informations- och utbildningsmaterial utarbetas. En rad remissinstanser – däribland Naturvårdsverket, Landstingsförbundet, Försvarsmakten, Vägverket, Riksrevisionsverket samt flera länsstyrelser och kommuner – har påtalat behovet av information och utbildning, dels i samband med reformens genomförande, dels i form av vidareutbildning. Det finns flera olika målgrupper, varför olika slags informationsmaterial måste tas fram. Exempel på målgrupper är: – domare, polis, åklagare och annan rättsligt verksam personal inom området miljö och hälsa – ansvariga i kommuner och landsting, länsstyrelser – sektorer, branscher – allmänheten. Det finns också flera aktörer, som skulle kunna föra ut nödvändig information, var för sig eller i samverkan. Exempel på sådana aktörer är – förutom Miljödepartementet – Naturvårdsverket, Konsumentverket, länsstyrelserna, Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Industriförbundet. Basinformation till allmänheten bör tas fram. Sådan information kan sedan byggas på till andra grupper utifrån vars och ens behov och grundkunskaper. Naturvårdsverket har en omfattande informationsverksamhet och bedriver också utbildning. Även Riksåklagaren arrangerar redan i dag möten mellan polis och åklagare å ena sidan och tillsynsmyndigheterna på miljöområdet å den andra för informationsutbyte, m. m. Konsumentverket arbetar med frågor rörande miljö- och konsumtion och har lång erfarenhet när det gäller konsumentinformation och kunskapsförmedling. Landstingsförbundet och Kommunförbundet informerar regelmässigt sina resp. medlemmar, dvs. både förtroendevalda och tjänstemän i kommuner och landsting, om t.ex. ny lagstiftning. Industriförbundet och andra branschorganisationer informerar sina medlemmar. Regeringen har genom beslut den 25 september 1997 (Dir. 1997:110) tillkallat en kommitté med uppdrag att svara för att utbildningen som föranleds av att miljöbalken träder i kraft genomförs i sådan tid och på sådant sätt att förutsättningar skapas för att miljöbalkens mål skall kunna uppnås. Kommittén skall senast den 1 februari 1998 redovisa en övergripande plan över utbildningsinsatser. Vidare skall kommittén ett år efter miljöäbalkens ikraftträdande redovisa sitt arbete och en utvärdering av genomförda utbildningsinsatser. Kostnaderna för informations- och utbildningsinsatser inom den statliga sektorn har beräknats till sammanlagt ungefär 8 miljoner kronor under år 1997 och 1998. Med hänsyn till att information och utbildning skall ha nått ut till berörda innan miljöbalken träder i kraft har regeringen i budgetpropositionen för år 1998 föreslagit att 8 miljoner kronor anvisas på tilläggsbudget för år 1997 för denna verksamhet. Riksdagen har beslutat i enlighet med regeringens förslag. 4.38.5 Finansiering Regeringens bedömning: Myndigheternas verksamhet med främst prövning och tillsyn enligt miljöbalken skall avgiftsfinansieras liksom den i huvudsak är avgiftsfinansierad redan i dag och redovisas mot inkomsttitel till statsverket. Avgiftsfinansiering bör även kunna ske vad avser den tillståndsprövning där miljödomstolen är första instans. Kommunerna kan bestämma att deras verksamhet för prövning och tillsyn skall täckas med avgifter. Skälen för regeringens bedömning: I dag finansieras en mycket stor del av myndigheternas verksamhet enligt miljöskyddslagen med avgifter. Sålunda stadgas i förordning (1989:598) om avgift för myndigheternas verksamhet enligt miljöskyddslagen att avgift skall betalas för verksamhet enligt miljöskyddslagen hos Koncessionsnämnden för miljöskydd, Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Även kommunerna bemyndigas i förordningen att ta ut avgift för en kommunal nämnds verksamhet enligt miljöskyddslagen enligt en taxa som kommunen själv bestämmer. Avgiftssystemet bygger på saktaxor. Avgiften skall betalas efter beslut av länsstyrelsen som också tar emot och redovisar avgiften. Avgiftsintäkterna disponeras inte av länsstyrelsen utan uppbörden redovisas under inkomststitel. Till förordningen finns en avgiftslista som täcker ca 200 kategorier. Indelningen är gjord efter branschtillhörighet och verksamhetens omfattning. Det finns två kolumner i avgiftslistan. Det första gäller om länsstyrelsen har tillsynen, den andra om kommunen har tillsynen. Avgiften i andra kolumnen är 35 % av avgiften i kolumn ett för A- anläggningar och 10 % för B-anläggningar. Avgiften i kolumn två skall täcka de statliga myndigheternas kostnader för prövnings- och omprövningsarbete samt bidra till att täcka kostnaderna för annat centralt och regionalt arbete, föreskrifter och allmänna råd, regional samordning m.m. Full kost- nadstäckningsgrad har ännu inte uppnåtts. Kommunerna finansierar verksamheten på olika sätt i olika kommuner. En del kommuner finansierar delar av verksamheten med skatter medan andra avgiftsfinansierar hela verksamheten. Enligt regeringens förslag till miljöbalk bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets verksamhet med främst prövning och tillsyn enligt balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken (27 kap. 1 §). Regeringen får överlåta åt en kommun att meddela föreskrifter om sådan avgift såvitt gäller en kommunal myndighets verksamhet, se avsnitt 4.29 och författningskommentaren till 27 kap 1 § . Regeringen anser att utgångspunkten skall vara att full kostnadstäckning skall uppnås för myndigheters och kommuners verksamhet enligt miljöbalken. Detta skall så långt möjligt ske genom avgifter. Länsstyrelserna skall tillföras resurser för utökade och tillkommande uppgifter. För kommunernas del gäller finansieringsprincipen, dvs. för de tillkommande kostnader som kommunerna får till följd av ändrad lagstiftning och som inte går att täcka med avgifter skall finansieras med höjda statsbidrag. En utvärdering bör ske efter 2 år från balkens ikraftträdande. I dag finansieras Koncessionsnämndens verksamhet med avgifter. Koncessionsnämndens verksamhet kommer i framtiden att ankomma på miljödomstolarna. Regeringen har för avsikt att göra en översyn av vad som bör prövas direkt i miljödomstol och vad som bör prövas av domstol först efter överklagande av förvaltningsmyndighets beslut, se avsnitt 4.22.1. Regeringen anser att avgiftsfinansiering av domstolarnas verksamhet bör kunna ske vad avser den tillståndsprövning där miljödomstolen är första instans. Inriktningen bör vara att full kostnadstäckning skall uppnås. Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 beslutat ge Naturvårdsverket i uppdrag att bl.a. ta fram förslag till hur avgifter enligt hela miljöbalken bör utformas och sättas för bl.a. prövning och tillsyn. Naturvårdsverket skall också utarbeta tariffer för med vilka belopp som miljösanktionsavgifter skall utgå för olika överträdelser. Naturvårdsverket har i oktober 1997 redovisat resultatet av sitt arbete, rapporter 4790-4791. Rapporterna har överlämnats till Miljöbalksutredningen som skall komma med förslag till miljöbalksförordningar innehållande bl.a. förslag om avgiftssystemens omfattning, som kan träda i kraft samtidigt med miljöbalken. 4.39 Uppföljning Regeringens bedömning: Det finns ett behov att både utvärdera tillämpningen av miljöbalken och att samtidigt överväga vilka reformbehov som kan finnas framöver. En utredning bör därför tillsättas för att följa tillämpningen, särskilt av hänsynsreglerna, och vid behov föreslå ändringar och tillägg som ytterligare kan säkerställa att balkens mål uppnås. Miljöbalken är en viktig länk i arbetet med att skapa ett ekologiskt hållbart samhälle. Lagtekniskt har miljöbalken utformats genom att ett antal bestämmelser i femton miljölagar har sammansmälts. Alla bestämmelserna omfattas av balkens gemensamma hänsynsregler. Tillämpningen av hänsynsreglerna kommer att ha stor betydelse, om balkens mål skall kunna förverkligas. Det är balkens tillsynsregler som skall säkerställa att miljöbalken efterlevs. En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att säkerställa balkens syfte. Balken innehåller också nyheter när det gäller de krav som kan ställas på verksamhetsutövare och vid planering i samband med att miljökvalitetsnormer för ett angivet område har föreskrivits. Även genom de nya formkraven som skall gälla för miljökonsekvensbeskrivningar, när de skall upprättas och vad de skall innehålla, har blivit tydligare. Domstolar och myndigheter kommer att få ta ställning till många svåra avvägningsfrågor. Regeringen fäster stor vikt vid att balkens regler får det genomslag som är avsett. Förändringar i samhällsutvecklingen och av miljöproblemen liksom gjorda erfarenheter kommer naturligtvis att medföra att bestämmelser som nu ingår i den föreslagna miljöbalken måste följas upp och vid behov ändras eller kompletteras. Införandet av miljöbalken kommer också att medföra administrativa förändringar i arbetet både för domstolar och myndigheter. Enligt regeringens mening är det givet att ett lagverk av den omfattning som balken har och med ett tillämpningsområde som är så vitt som den föreslagna miljöbalken kan ge upphov till ytterligare frågor. Vissa frågor kommer att bli lösta genom de förordningar till miljöbalken som nu är under utarbetande, när dessa föreskrifter så småningom kommer att bli beslutade. Det finns emellertid ett behov enligt regeringens bedömning att både utvärdera tillämpningen av miljöbalken och att samtidigt överväga vilka reformbehov som kan finnas framöver. En utredning bör därför tillsättas för att följa tillämpningen, särskilt av hänsynsreglerna, och vid behov föreslå ändringar och tillägg som ytterligare kan säkerställa att balkens mål uppnås. Det sistnämnda innefattar såväl sådant som rör EG-lagstiftningen på miljöområdet som nya regler om miljökvalitetsnormer, miljösanktionsavgifter och andra områden som har tillkommit genom balken. Dessa områden kan behöva utvecklas med ytterligare instrument. Även andra frågor kan bli aktuella för utredningen. Utredningen bör vara parlamentariskt sammansatt Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 december 1997 409 Bilaga A Jämförande paragrafregister 410 1. Hittils gällande lagar i förhållande till miljöbalken 410 2. Miljöbalkens paragrafer i förhållande till hittils gällande lagar 432 Bilaga 1 Lagrådets yttrande 446 Rättsdatablad 527 5 Författningskommentar 5.24 Förslaget till miljöbalk FÖRSTA AVDELNINGEN Övergripande bestämmelser Under de senaste decennierna har insikten tydligt framträtt om att det behövs insatser av alla människor för att arbetet med att stoppa miljöförstöringen och förbättra miljön skall bli framgångsrikt. Ett sådant framgångsrikt arbete är en förutsättning för en hållbar utveckling. Vid FN-konferensen i Rio försommaren 1992 antogs ett handlingsprogram med namnet Agenda 21. Handlingsprogrammet är inte juridiskt bindande. Det karakteriseras dock som politiskt och moraliskt förpliktande för myndigheternas verksamhet och för samhällsplaneringen. Genom miljöbalken införs rättsligt bindande regler för att skapa förutsättningar att uppfylla handlingsprogrammet och dess mål och även i övrigt skapa förutsättningar för ett ekologiskt hållbart samhälle. I av statsmakterna antagna nationella miljömål anges närmare vad miljöarbetet i landet bör inriktas på och vilken målsättning som eftersträvas inom varje sektor och inom varje problemområde. När det gäller varje individs ansvar är det främst principerna och hänsynsreglerna i 2 kap. som anger vilka hänsyn som skall tas och hur var och en skall handla för att miljöbalkens mål skall kunna förverkligas. Vad gäller viss verksamhet, anläggningar och produkter av särskild betydelse för miljöbalkens mål finns ytterligare regler i balken som givetvis måste beaktas av dem de berör för att ansvaret skall anses vara uppfyllt. Särskilda regler kan också gälla för ett visst område som gör att större eller andra hänsyn måste tas än vad som kan anses rimligt i normala fall. Detta kan bero antingen på att ett område utsatts för särskilt stor miljöpåverkan, är särskilt känsligt eller att ett område är särskilt skyddsvärt eller i övrigt betydelsefullt från allmän synpunkt. Det ansvar som åläggs var och en genom miljöbalken är också av betydelse för det mer långsiktiga, allmänna miljöarbetet. De ohållbara mönstren för produktion och konsumtion i framför allt industriländerna karakteriseras i Agenda 21 som den viktigaste orsaken till den fortsatta förstöringen av miljön på jorden och till slöseriet med naturresurser. De enskilda medborgarnas levnadsmönster är avgörande för ett framgångsrikt miljöarbete. Dels kan den enskilde minska miljöpåverkan och resursförbrukningen för egen del genom val av produkter, kommunikationsmedel, uppvärmning etc. Dels har den enskildes krav och efterfrågan avgörande betydelse för de starkt miljöpåverkande näringsverksamheternas agerande och policy. Olika åtgärder som föreslås i Agenda 21 tar sikte på att öka medvetenheten hos allmänheten om dess roll i miljöarbetet. Förutsättningarna för en ekologiskt hållbar utveckling påverkas också i hög grad av den statliga och kommunala samhällsplaneringen. Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten, om miljökvalitetsnormer och om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag medverkar till att göra en ekologiskt hållbar utveckling till ett gemensamt mål för all samhällsplanering. Regeringen har bl.a. i propositionen 1993/94:111, bet. 1993/94;JoU 19, rskr. 1993/94:256, framhållit att varje län bör ha en regional miljöstrategi och att denna bör genomföras i bred samverkan mellan länsstyrelsen, kommunerna, landstingen å ena sidan och de areella näringarna, transportsektorn och näringslivet å den andra sidan. Detta arbete bör bli ett viktigt led i planeringen för en ekologisk hållbar utveckling. Vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken liksom när det gäller verksamheter eller åtgärder som påverkar miljön, människors hälsa eller resurshushållningen skall miljöbalkens regler tillämpas på ett sådant sätt som bäst främjar miljöbalkens mål. Detsamma gäller när myndigheterna utfärdar föreskrifter som bygger på bemyndiganden i balken. Särskilda regler vad gäller den geografiska begränsningen av tillämpningsområdet kan meddelas i särskild författning. Som exempel kan nämnas lagen (1974:268) med anledning av miljöskyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige. Den reglerar ett samarbete beträffande gränsöverskridande störningar med våra närmaste grannländer. Andra exempel på sådan reglering är lagen (1929:404) om giltighet här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 och lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929. Balkens begränsning i rummet medför således att dess regler inte kan åberopas direkt för att komma till rätta med t.ex. föroreningar som har sin källa utanför landets territorialgräns. Däremot får reglerna om bl.a. miljökvalitetsnormer i 5 kap. betydelse för balkens mål, oavsett var källan till hälso- och miljöstörningen finns. Vi lever numera i en värld med snabba kommunikationer och det kan tänkas att balkens regler också verkar indirekt på källan, t.ex. genom att en opinion vänds mot den som förorsakar störningen. Se även avsnitt 4.10 om miljökvalitetsnormernas betydelse i ett internationellt perspektiv samt avsnitt 4.11 om miljökonsekvensbeskrivningar och regler angående skyldighet att informera andra länder om de kan bli utsatta för betydande miljöpåverkan från en verksamhet. 5.24.1 1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde 1 § Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Miljöbalken skall tillämpas så att 1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 3. den biologiska mångfalden bevaras, 4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Paragrafen har justerats med anledning av Lagrådets förslag. I paragrafens första stycke anges miljöbalkens mål. Det berör såväl människan som natur- och kulturmiljön, och är inriktat både på att begränsa nuvarande hälso- och miljöpåverkan och att skapa långsiktigt goda förhållanden. En grundtanke i miljöbalken är att vi som lever nu inte får ägna oss åt en livsföring som skadar miljön och utarmar naturresurserna. Det är inte endast nu levande, utan även kommande generationer av människor som skall tillförsäkras en hälsosam och god miljö att leva i. Livsbetingelserna för det biologiska livet skall upprätthållas till gagn för framtidens värld. Naturen utgör inte bara livsmiljö för människan utan har dessutom ett eget skyddsvärde. Detta utgör en del av vad som kan sägas utgöra en hållbar utveckling. Utvecklingen i samhället skall styras in i banor som är långsiktigt hållbara. Att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling innebär inte bara att miljöförstöringen måste hejdas, utan i hög grad även att en långsiktigt god hushållning med naturens resurser måste säkerställas. Regeringen har i den ekonomiska vårpropositionen (1996:97/150) bl.a. presenterat en plattform för det fortsatta arbetet för ekologisk hållbarhet. Regeringens mål för ekologisk hållbarhet har delats in i tre områden, nämligen skyddet för miljön, effektiv användning och hållbar försörjning. Bl.a. uttalas att användningen av energi och andra naturresurser skall bli mycket effektivare än den är i dag. I en sådan hushållning ingår i många fall att göra avvägningar mellan ett flertal, ofta motstridiga, intressen ifråga om mark- och vattenanvändningen. Ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen måste därvid vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en långsiktigt god hushållning. Markanvändning och samhällsbyggande måste utformas på ett sätt som är förenligt med ett ekologiskt hållbart samhälle och slår vakt om den materiella välfärden också för kommande generationer. I detta ligger bl.a. att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga skall bevaras och värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas. Planeringen avseende markanvändning och annat utnyttjande av resurser måste kombineras med skyddsåtgärder och i vissa fall rent reparativa åtgärder. I paragrafens andra stycke anges vad som skall gälla för att miljöbalkens mål skall uppnås. De uppräknade punkterna är inte en uttömmande beskrivning av hur det i första stycket angivna målet uppfylls utan exempel på sådant som är av särskild betydelse för balkens mål. De olika punkterna är i viss mån integrerade. Vad som anges i andra till femte punkten kan sägas ge uttryck för hur skyddet för människors hälsa och miljön som anges i första punkten kan tillgodoses. T.ex. är bevarande av biologisk mångfald och resurshushållning utan tvivel av betydelse för skyddet av miljön. En hänvisning i balken till skyddet för människors hälsa och miljön innebär således att första paragrafen skall beaktas i de delar som är relevanta i sammanhanget. Av riksdagens fastställda miljömål ger ledning vid tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär. Sådana miljömål kan avse miljökvalitet och kan då ses som en precisering av miljöbalkens mål i ett visst avseende. Miljömålen kan också ange vilka utsläppsbegränsningar eller andra åtgärder som måste genomföras. I sådana fall kan dessa ge ledning beträffande vilka krav som bör ställas på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Samtliga bestämmelser i miljöbalken skall tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses. När tveksamhet råder om vad som bör beslutas eller göras skall väljas det som mest sannolikt gynnar uthållig utveckling. Detta innebär i många fall en ny och vidare tillämpning av bestämmelser som har sina förebilder i gällande miljö-, naturvårds- och hälsoskyddslagstiftning eftersom varje sådan lag har ett begränsat syfte. Som exempel kan nämnas att ett villkor för en miljöfarlig verksamhet som grundar sig på miljöskyddslagens bestämmelser endast kan avse olägenheterna från verksamheten. Ett villkor för en miljöfarlig verksamhet som grundar sig på balken kan däremot avse vad som helst som gagnar en ekologiskt hållbar utveckling enligt första paragrafen. Det kan t.ex. av resurshushållningsskäl föreskrivas att en viss andel av "råvaran" skall vara återvunnet material eller föreskrivas villkor som syftar till att avfallsproduktionen minskar. Ett annat exempel är att lokaliseringsprövningen skall göras med utgångspunkt i balkens mål med hänsyn till vad som anges i paragrafens andra stycke. Det är naturligtvis inte tillräckligt med enbart balkens bestämmelser för att nå de uppsatta målen. Bestämmelserna i miljöbalken är avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen i samhället mot varaktigt hållbara lösningar. Det är av betydelse att miljöbalken tillämpas på ett sådant sätt att den i kombination med andra styrmedel ger en optimal effekt i strävan att åstadkomma en hållbar utveckling. Begreppen skador och olägenheter är avsett att klargöra att det skydd som balken ger gäller både mot störningar som kan skada direkt, t.ex. påverka människors hälsa negativt, och mot störningar som utan att direkt skada ändå påverkar människors välbefinnande. Naturligtvis kan det endast bli frågan om sådant välbefinnande som är avhängigt de frågor som miljöbalken reglerar och störningen måste vid en medicinsk eller hygienisk bedömning kunna anses påverka välbefinnandet. Uttrycket "annan påverkan" behövs eftersom miljöbalken bl.a. innehåller bestämmelser om kemiska produkter och biotekniska organismer där det kan vara missvisande att tala om förorening som orsak till skada eller olägenhet. Utgångspunkten för miljöbalkens regler är också att naturen som sådan har ett värde. Människans rätt att bruka naturen är förknippad med ett förvaltaransvar som innebär att varsamhet skall iakttas så att onödig olägenhet eller skada inte uppkommer. En skada kan anses uppkomma t.ex. om en urskog avverkas även om marken sedan kan användas till ekonomiskt mer givande ändamål. Om, eller vilken, förändring i det ekonomiska läget en störning medför är alltså inte avgörande för om en skada skall anses ha uppkommit. Andra stycket punkten 2 avser skyddet och vården av värdefulla natur- och kulturområden. Områdesskydd skall i miljöbalken kunna ges genom förordnanden om nationalpark, natur- och kulturreservat, djur- och växtskyddsområden, naturminne, biotopskyddsområden, strandskydd, miljöskyddsområden och vattenskyddsområden, se avsnitt 4.13. Skydd mot skada på värdefulla natur- och kulturmiljöer behandlas även i balkens 3 och 4 kap. Dessa kapitel utgör en allmän grund för planering och beslut som rör hushållningen med mark och vatten, se avsnitt 4.9. I tredje punkten tas en särskild form av naturskydd upp, nämligen att den biologiska mångfalden skall värnas vilket är en naturlig följd av att naturen tillerkänns ett självständigt skyddsvärde. Såväl mångfald av ekosystem som mellan och inom arter avses. Förutom att naturen har ett skyddsvärde som sådan är naturen och dess resurser en förutsättning för produktion och välfärd och för människans fortlevnad. I punkten 4 tas därför hushållningshänsyn när det gäller mark, vatten och fysisk miljö i övrigt upp. Hushållningsaspekterna har kommit att spela en allt mer central roll i den moderna miljölagstiftningen, både när det gäller hur den fysiska miljön utnyttjas och hur de samlade nyttigheterna i övrigt brukas och tas om hand. Balkens inriktning när det gäller hushållning med naturresurser går ut- över utnyttjandet av mark och vatten. Hushållningsreglerna i balken omfattar även hushållning med råvaror och energi. Detta framgår av femte punkten. Lagstiftning om resurshushållning har dessutom numera fått en delvis ny inriktning, främst på grund av den ökade vikt som fästs vid möjligheterna att återvinna och återanvända produkter av skilda slag. Resurshushållningen enligt femte punkten skall inte vara begränsad till råvaror utan omfattar även andra resurser. Ett ekologiskt hållbart sam- hälle kräver en ökad resurseffektivisering. Effektivisering och krets- loppstänkande går på så sätt hand i hand. Principen kommer närmare till uttryck i de hänsynsregler i andra kapitlet som avser att hushållnings- principen och kretsloppsprincipen skall iakttas, se avsnitt 4.8.6. 2 § Bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tillämpas endast vid prövning av frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning av sådan verksamhet som är tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap. och vid regeringens tillåtlig- hetsprövning enligt 17 kap. samt enligt vad som är föreskrivet i luftfarts- lagen (1957:297), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, väglagen (1971:948), lagen (1978:160) om vissa rörledningar, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, plan- och bygglagen (1987:10), minerallagen (1991:45), lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och el- lagen (1997:857). Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. är närmast att betrakta som ett instrument för att lösa konflikter om använd- ningen av mark- och vattenområden. Dessa regler skall, till skillnad från övriga regler i miljöbalken, endast tillämpas vid prövning enligt de be- stämmelser som anges i paragrafen. Det torde knappast vara möjligt för enskilda markanvändningsintressenter att göra sådana planeringsövervä- ganden som måste ligga till grund för tillämpningen av dessa bestämmel- ser. Överväganden av detta slag kan på ett meningsfullt sätt göras endast i anslutning till ett prövningsförfarande hos myndigheter. Bestämmel- serna i 3 och 4 kap. skall därför tillämpas enbart vid prövning av mål och ärenden enligt de av balkens kapitel som anges i paragrafen samt vid prövning av mål och ärenden enligt andra författningar där det är särskilt föreskrivet. 3 § I fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt miljö- balken tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag. Såvitt gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt i sådana hänseenden i övrigt som huvudsakligen avser arbetsmiljön tillämpas bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160). Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Miljöbalken innehåller regler som avser yttre faktorer som kan påverka människors hälsa eller miljön negativt eller som kan äventyra en lång- siktigt god hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt. I negativ miljöpåverkan innefattas även misshushållning med råvaror och energi, utarmning av den biologiska mångfalden etc. i enlighet med vad som framgår av 1 kap. 1 § andra stycket. Miljöbalkens primära tillämp- ningsområde framgår av balkens egna regler. Av paragrafens första stycke framgår att utöver miljöbalkens regler kan bestämmelser i annan lag reglera den verksamhet som omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde. Annan lag gäller vid sidan av miljö- balken. Lagarna skall tillämpas parallellt. Detta innebär att en verksamhet som är förenlig med bestämmelserna i annan lag ändå kan vara förbjuden eller på annat sätt reglerad enligt miljöbalken om inte undantag för miljöbalkens regler gjorts. Exempel på lagar som reglerar förhållanden som också regleras av miljöbalken är luftfartslagen (1957:297), väglagen (1971:948), skogsvårdslagen (1979:429), lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, plan- och bygglagen (1987:10) och minerallagen (1991:45). Förhållandet mellan miljöbalken och annan lag utvecklas ytterligare i avsnitt 4.6. I fråga om arbetsmiljölagen kan det uppkomma avgränsningsproblem, framför allt när det gäller kemikalieområdet. Detta är i det närmaste oundvikligt med lagstiftning som reglerar så näraliggande områden som skydd för den inre respektive den yttre miljön. Frågan har också berörts i förarbetena till arbetsmiljölagen (prop. 1976/77:149 och prop. 1990/91:140 s. 86-87) samt i förarbetena till lagen om kemiska produkter (prop. 1984/85:118). Vad som sägs där är fortfarande giltigt. Det finns dock med den nu valda lagstiftningstekniken behov av att göra en markering så att miljöbalken innehåller en bestämmelse om att de särskilda bestämmelserna i arbetsmiljölagen gäller för arbetsmiljön. Innebörden av paragrafens andra stycke är att det på det område där miljöbalkens bestämmelser berör arbetsmiljön, dvs. framför allt 14 kap., skall arbetsmiljölagens bestämmelser gälla istället för miljöbalkens vad gäller frågan om reglering av användning av farliga ämnen på arbetsplatserna och även i övrigt avseende frågor som huvudsakligen avser arbetsmiljön. Det är dock viktigt att betona att samverkan mellan yttre och inre miljöarbete bör eftersträvas i alla led där frågor sammanfaller, för att förebygga konflikter och i stället skapa långsiktigt hållbara lösningar. I geografiskt hänseende är balkens tillämpningsområde i huvudsak begränsat till svenskt territorium enligt grundläggande rättsliga principer. Tillämpningsområdet kan emellertid i något fall sträcka sig utanför den svenska territorialgränsen enligt regler i lagstiftningen om kontinentalsockeln respektive Sveriges ekonomiska zon. 4 § I fråga om viss miljöfarlig verksamhet och viss vattenverksamhet gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och Finland. Lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och Finland ersätter inom sitt geografiska tillämpningsområde balkens bestämmelser om vattenverksamhet och anläggningar i vatten och om miljöfarlig verksamhet såvitt avser utsläpp till vatten, dvs. vattenförorening. En verksamhet som ger upphov till förorening av skilda slag, t.ex. förorening av både vatten och luft, måste således prövas enligt såväl gränsälvsöverenskommelsen som miljöbalken. 5 § Regeringen får, i den utsträckning det på grund av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna balk, dock inte inom sådant ämnesområde för vilket föreskrifter måste meddelas i lag. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Bemyndigandet ger regeringen en möjlighet att anpassa miljölagstiftningen såvitt gäller totalförsvaret till de ändrade förhållanden krig eller krigsfara kan föra med sig (13 kap. 6 § regeringsformen). Bestämmelsen gäller även sådana situationer då beredskapen måste höjas utan att läget för den skull är så allvarligt att krig eller krigsfara föreligger här i landet. För att avvikelser skall få göras från miljöbalkens bestämmelser gäller att regeringen har meddelat särskilda föreskrifter. Sådana föreskrifter kan komma ifråga för hela totalförsvaret. Begreppet totalförsvar definieras i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Särskilda föreskrifter skall utfärdas endast om det krävs för att stärka eller höja försvarsberedskapen. Regeringen har i avsnitt 4.6.1 berört inriktningen av totalförsvaret såsom den har lagts fast i 1996 års försvarsbeslut, etapp 2 (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109-112). Bemyndigandet kan utnyttjas bl.a. för att möjliggöra genomförandet av beslut om att höja krigsdugligheten i enlighet med vad som följer av 1996 års försvarsbeslut. Genom bemyndigandet ges regeringen möjlighet både att meddela särskilda föreskrifter och beslut i enskilda ärenden, t.ex. villkor för den verksamhet Försvarsmakten bedriver vid en viss anläggning, och att meddela en ny beslutsordning för en viss ärendehantering, t.ex. att regeringen själv skall fatta beslut i ett tillståndsärende som annars skulle prövas i flera instanser. Miljöbalken innehåller också, för det fall bestämmelserna i 13 kap. 6 § regeringsformen inte är tillämpliga, regler från vilka regeringen inte kan föreskriva avvikelser, t.ex regler om rättegång vid domstol, straffpåföljder och skadestånd. Bemyndigandet har, i dessa fall i enlighet med vad Lagrådet föreslagit, uttryckligen begränsats till att omfatta de ämnesområden inom vilka regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen efter bemyndigande i lag kan meddela föreskrifter i förordning. 6 § I lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen finns föreskrifter om verkan av unionens fördrag och andra instrument samt de Europeiska gemenskapernas beslut. Genom paragrafens hänvisning till lagen med anledning av Sveriges anslutning till den Europeiska unionen erinras om att det finns direkt verkande EG-rätt som skall tillämpas inom miljöområdet. Bakgrunden till bestämmelsen framgår av avsnitt 4.7. 5.24.2 2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m. 1 § När frågor prövas om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens och när sådana villkor prövas som inte avser ersättning samt vid tillsyn enligt denna balk är alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av detta kapitel iakttas. Detta gäller även den som har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön. I detta kapitel avses med åtgärd en sådan åtgärd som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Paragrafen har ändrats med anledning av vad Lagrådet anfört. Av paragrafens första stycke framgår att vid prövning av frågor om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens, prövning av villkor som inte avser ersättning och vid tillsyn ligger bevisbördan för att kapitlets bestämmelser har tillämpats på den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Bevisbörderegeln gäller inte endast den första tillståndsprövningen av en verksamhet utan även de fall då omprövning skall ske av tillståndet och villkoren för detta. Regeln har motsvarande tillämpning även i de fall verksamheten är underkastad tillsyn utan föregående tillståndsprövning. Villkor om ersättning, som alltså inte omfattas av bestämmelsen, kan enligt 31 kap. komma ifråga för vattenverksamhet. Bevisbördans placering innebär bl.a. att det ankommer på den som söker tillstånd enligt miljöbalken att genom utredningar och i övrigt visa att verksamheten kan bedrivas på ett miljömässigt godtagbart sätt i förhållande till hänsynsreglerna. Det ankommer också på en verksamhetsutövare att kunna visa för tillsynsmyndigheten att den verksamhet som bedrivs eller den åtgärd som vidtas inte medför effekter eller på annat sätt motverkar miljöbalkens mål på ett sätt som inte kunnat begränsas eller medför olägenheter för människors hälsa eller miljön i sådan grad att det inte kan accepteras. Inte bara driften vid en anläggning utan även anläggningen som sådan kan medföra konsekvenser för hälsa och miljö. Hänsynsreglerna kan således innebära att krav kan ställas även på själva anläggningen och dess lokalisering. I de fall krav kan ställas på ansvar för att uppkommen skada eller olägenhet avhjälps enligt 8 § kan bevisbördans placering gälla även den som inte längre bedriver en verksamhet eftersom detta ansvar kvarstår till dess olägenheten upphört eller skadan har avhjälpts. Ansvaret är begränsat till skador och olägenheter för miljön. Skyldigheter med anledning av uppkomna personskador regleras inte av hänsynsreglerna. Det bör understrykas att bestämmelsen begränsar sig till bevisbördans placering vid prövning av tillstånd och villkor samt vid tillsyn och således inte avses utgöra någon ändring av vedertagna bevisregler såvitt avser skadeståndsrättsliga eller straffrättsliga frågor enligt miljöbalken. I paragrafens andra stycke avgränsas kapitlets tillämpningsområde. Hänsynsreglerna skall tillämpas av alla som bedriver, avser att bedriva eller har bedrivit verksamhet samt alla som vidtar, avser att vidta eller har vidtagit en åtgärd som inte är av försumbar betydelse för miljöbalkens mål. Med åtgärder av försumbar betydelse för miljöbalkens mål avses i detta sammanhang åtgärder som i det enskilda fallet saknar eller endast har marginell betydelse för människors hälsa eller miljön och som med hänsyn till sin karaktär inte rimligen bör omfattas av rättsligt bindande hänsynsregler. Framför allt avses åtgärder som vidtas av enskilda där en korrekt miljökonsekvensanalys svårligen kan göras. Som exempel kan nämnas val av bostad och semestersysselsättning. Innebörden av åtgärdsbegreppet utvecklas ytterligare i avsnitt 4.8. 2 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. En grundläggande förutsättning för allt hälso- och miljöskyddsarbete är kunskap om vilka problem som finns och såvitt möjligt också om hur de kan lösas. Denna paragraf syftar på den kunskap som behövs vid den praktiska tillämpningen av balkens bestämmelser. Paragrafen riktar sig till var och en som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd av betydelse för miljöbalkens mål, oavsett om det är fråga om näringsverksamhet, myndighetsutövning eller en handling i det dagliga livet. Undantagna är endast åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Den anger den allmänna målsättningen att den som bedriver verksamhet eller vidtar en sådan åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs för att undvika skador på människors hälsa och miljön. Beträffande begreppet skador på människors hälsa och miljön, se författningskommentaren till 1 kap. 1 §. Vilka krav som kan ställas skiljer sig åt med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Graden av sannolikhet för att en åtgärd eller verksamhet skulle kunna få konsekvenser för hälsa och miljö har naturligtvis betydelse för vilken kunskap som det kan anses motiverat att inhämta. I det dagliga livet begränsar sig kraven till att den information som förmedlas genom innehållsförteckningar etc. på varuförpackningar och i övrigt lättillgänglig information från t.ex. kommunen eller statliga myndigheter inhämtas. Av den som bedriver en industriell verksamhet kan däremot krävas att den kunskap av relevans som finns inom och utom landet inhämtas samt att, om tidigare erfarenheter inte har gjorts, egna utredningar och undersökningar genomförs så snart det finns skäl att anta att verksamheten inte saknar betydelse för hälsa och miljö. Krav på sådana finns bl.a. i 6 kap. samt i 13 kap. 8 § och 14 kap. 7 §. Vid myndighetsutövning där balken skall tillämpas kan mycket omfattande krav på kunskap om beslutets hälso- och miljökonsekvenser ställas. Redan idag ankommer det på bl.a. den som utövar miljöfarlig verksamhet eller hanterar kemikalier att skaffa sig relevant kunskap från miljösynpunkt. Paragrafen kan närmast beskrivas som en samordning av de kunskapskrav som följer av olika lagar som nu sammansmälts i miljöbalken. Kunskapskravet är allmänt hållet. Även om bestämmelsen kan förväntas sällan direkt komma att läggas till grund för tillsynsmyndighetens ingripande understryker den vikten av att låta kunskap föregå handling eller, enkelt uttryckt, vikten av att tänka efter före. Det växande intresset för miljön och vad som kan göras för att hejda miljöproblemen ligger väl i linje med ett allmänt kunskapskrav på envar. I detta sammanhang finns skäl att erinra om de mer konkreta kraven på kunskap i balkens tillsynskapitel. Dels följer av 26 kap. 19 § en skyldighet för verksamhetsutövare att fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga olägenheter eller skador samt att genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Dels följer av 26 kap. 22 § en rätt för tillsynsmyndigheten att förelägga en verksamhetsutövare att utföra de undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. 3 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I paragrafens första stycke, första meningen, finns miljöbalkens grundläggande hänsynsregel. Förenklat uttryckt kan sägas att de försiktighetsmått skall vidtas som behövs för att undvika olägenhet eller skada för människors hälsa eller miljön. Vid bedömningen av vilka försiktighetsmått som skall vidtas skall dock en avvägning göras enligt vad som sägs i 7 §. Skada eller olägenhet för människors hälsa eller för miljön skall enligt paragrafens första stycke förebyggas, hindras eller motverkas. Det torde normalt inte vara några svårigheter att fastställa innebörden av uttrycket skada på människors hälsa. Påpekas bör dock att såväl fysisk som psykisk skada omfattas. Uttrycket olägenhet för människors hälsa definieras i 9 kap. 3 § som en störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Även här avses både fysisk och psykisk påverkan. Sådana störningar omfattas också som i första hand påverkar välbefinnandet i inte ringa grad, exempelvis buller, lukt och termiskt inomhus-klimat. Bedömningen måste utgå från vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet och kan inte enbart baseras på en enskild persons reaktion i det enskilda fallet. Även bedömningen huruvida en störning är ringa är beroende av hur människor i allmänhet uppfattar störningen. Hänsyn skall dock tas till personer som är något känsligare än normalt, exempelvis allergiker. Med skador och olägenheter för miljön avses inte endast påverkan på grund av utsläpp eller andra störningar, utan även sådant som utarmande av värdefulla natur- och kulturmiljöer eller den biologiska mångfalden, eller misshushållning med naturresurser, energi eller material. Hänsynsregeln innebär också att i de fall ett område omfattas av särskilt skydd enligt bestämmelserna i 7 kap. skall verksamheten, även om den sker utanför det skyddade området, bedrivas på ett sådant sätt att skyddssyftet inom det skyddade området inte motverkas. De skyddsåtgärder, begränsningar och övriga försiktighetsmått som kan bli aktuella är av skiftande slag och omfattning. Vad som behövs varierar med dels utsläppens eller annan påverkans farlighet och omfattning, dels förhållandena där påverkan sker. Samma utsläpp kan få olika konsekvenser i olika områden, både beroende på områdets naturliga karaktär och beroende på tidigare miljöbelastning. Bedömningen måste ske individuellt med hänsyn till de omständigheter som föreligger i varje särskilt fall. Stora insatser kan krävas för att motverka en allvarlig miljösituation. Det kan t.ex. vara fråga om tekniska åtgärder, metodval, olika åtgärder på marken, begränsningar av verksamheten, råvaru- och bränsleval och lämnande av information. När verksamheter kräver tillstånd, godkännande eller dispens blir det vanligen aktuellt att villkor ställs med stöd av paragrafen. En motsvarande regel har gällt för miljöfarlig verksamhet sedan 1969, 5 § miljöskyddslagen. Eftersom miljöbalkens tillämpningsområde och syfte är mer omfattande än miljöskyddslagens tillämpningsområde och syfte kommer emellertid regeln att få nya tillämpningar. Utöver skador och olägenheter som orsakas av fastighetsanknuten verksamhet omfattas sådana verkningar från verksamhet och åtgärder som inte sker genom användande av mark, byggnad eller anläggning. Detta innebär att krav med stöd av bestämmelsen kan ställas även på exempelvis transporter. Precis som enligt miljöskyddslagen saknar det betydelse om verksamheten bedrivs i näringssyfte eller om det är fråga om annan verksamhet. Försiktighetsmått kan enligt paragrafen också, till skillnad från vad som gäller enligt miljöskyddslagen, komma ifråga avseende annat än begränsningar av utsläpp och andra olägenheter från en verksamhet eller en åtgärd. Andra motsvarigheter i hittillsvarande lagar har funnits i bl.a. 5 § lagen om kemiska produkter, 6 § hälsoskyddslagen och 3 § renhållningslagen. Det mer mångfacetterade syftet kommer att innebära att olika miljöhänsyn ibland ställs mot varandra. Som exempel kan nämnas att vid val av energiförsörjning bör vägas in de utsläpp som energianvändningen medför, förbrukningen av icke förnybara energikällor, den transportsträcka och annan miljöpåverkan som är förknippad med själva transporten och olycksrisker som är förknippade med olika energislag. Listan kan kanske göras längre och ser under alla förhållanden olika ut beroende på vad det är fråga om. Å andra sidan kommer i många fall möjligheten att beakta olika skyddsintressen att ge samordningsvinster. Som exempel kan nämnas att vid prövningen av en avfallsanläggning kan villkor ställas avseende inkommande avfalls egenskaper för att ta tillvara resurshushållnings- och sorteringsaspekter. Genom en styrning av avfallet med utgångspunkt i att varje avfallsslag skall behandlas med hänsyn till sina särskilda egenskaper uppnås både en ökad resurshushållning, eftersom återanvändning, återvinning och energiutvinning främjas, och en ökad möjlighet att begränsa olägenheter från anläggningen i form av utsläpp till vatten och luft. Dessutom minimeras det utrymme som måste tas i anspråk för deponering. Dessa mer komplicerade bedömningar ställer naturligtvis större krav på både domstolar och andra myndigheter och på verksamhetsutövarna, men är en förutsättning för att en hållbar utveckling skall säkerställas. Dessutom undviks att olika, och kanske oförenliga, krav ställs med stöd av olika lagar på en och samma verksamhetsutövare vilket kan bli fallet idag. Första styckets andra mening anger att bästa möjliga teknik skall tillämpas vid yrkesmässig verksamhet. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag så att det klart framgår att det är bästa möjliga teknik i syfte att begränsa hälso- och miljöpåverkan som avses. Krav som innebär en tillämpning av bästa möjliga teknik kan naturligtvis komma i fråga även för annan verksamhet om det behövs i enlighet med vad som följer av första styckets första mening om det inte kan anses orimligt enligt 7 §. Vad gäller miljökrav för teknik förekommer framför allt två begrepp som beskriver olika kravnivåer. Det ena är begreppet bästa möjliga teknik, som alltså används i paragrafen och det andra är bästa tillgängliga teknik. Begreppen förekommer också internationellt. På engelska talar man om Best Possible Techniques och Best Available Techniques. Sistnämnda begrepp har olika innebörd i olika konventioner och direktiv, se avsnitt 4.8.4. Enligt IPPC-direktivet 96/61 utgör användandet av bästa tillgängliga teknik en grundläggande skyldighet för verksamhetsutövare. Det bör dock observeras att bästa tillgängliga teknik enligt IPPC- direktivet är en minimireglering. Sverige har en striktare tillämpning av vilken teknik som kan krävas och regeringen gör bedömningen att ambitionsnivån inte bör sänkas. Uttrycket bästa möjliga teknik inrymmer både den använda teknologin och det sätt på vilket en anläggning konstrueras, utformas, byggs, underhålls, leds och drivs samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär att den skall vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Den behöver dock inte finnas i Sverige. Det angivna utesluter inte att det kan finnas flera tekniska system som håller sådan standard från miljöskyddssynpunkt att de kan få användas. En prövningsmyndighet bör i framtiden, liksom för närvarande, dessutom kunna förelägga en sökande i ett ärende att utreda möjligheterna att använda en viss känd teknik på verksamheten i fråga för att begränsa störningarna i omgivningen. Ett sådant föreläggande kan omfatta krav på utredning av förutsättningarna för modifieringar av känd teknik. Vidare bör påpekas att även kravet att bästa möjliga teknik skall användas skall tillämpas tillsammans med avvägningsregeln som finns i 7 §. De krav som kan ställas efter att en sådan avvägning har skett kan sägas motsvara kravnivån för bästa tillgängliga teknik som den har kommit att tillämpas vid prövning enligt miljöskyddslagen. Självfallet måste, i enlighet med den praxis som utvecklats inom svenskt miljöarbete, viss hänsyn tas till om det är fråga om en nytillkommande verksamhet eller en befintlig anläggning. För befintliga verksamheter torde ibland krävas en viss övergångstid för att införa en utrustning som motsvarar vad som kan anses vara bästa möjliga teknik. Vid valet av bästa möjliga teknik skall beaktas bl.a. möjligheten att genom val av metod begränsa miljöpåverkan. T.ex. kan användningen av en kemisk produkt ersättas med en metod som innebär att kemiska produkter inte behövs, såsom att rengöring med hjälp av kemiska produkter ersätts av mekanisk rengöring eller slipning. Under avsnitt 4.8 anförs att vissa andra avvägningar också måste göras vid tillämpningen av paragraferna i kapitlet. Det är angeläget att understryka att det inte alltid är tillräckligt att iaktta kravet på vad som är bästa möjliga teknik. Bestämmelsen i 9 § (stoppregeln) kan hindra en verksamhet, även om bästa möjliga teknik används. Vid utfärdandet av generella föreskrifter och allmänna råd för miljöfarlig verksamhet bör tillämpningen av denna hänsynsregel innebära att det läggs fast vad som normalt bör kunna krävas av en verksamhet av ett visst slag. Här skall ges ett antal exempel på försiktighetsmått som kan komma ifråga. Uppräkningen är endast en exemplifiering. Den metod som bäst tillgodoser miljöbalkens mål skall tillämpas. T.ex. skall varje avfallsslag behandlas med hänsyn till sina särskilda egenskaper så att bästa resursutnyttjande och minsta miljöpåverkan uppnås. Utsläpp kan på olika sätt minimeras. Viss reningsutrustning kan användas, exempelvis filter. Inom vissa områden finns skäl att kräva särskilt långtgående rening av hushållsavloppsvatten. Reningsutrustningen skall fortlöpande kontrolleras och skötas. Verkningarna av utsläppen kan begränsas genom att utsläpp inte sker vid speciella väderleksförhållanden. Vindriktningen kan ha betydelse för när eldning av trädgårdsavfall lämpligast bör ske i ett tätbebyggt område. Olägenheter i form av buller kan minskas genom isoleringsåtgärder vid källan, genom bullervallar och genom att verksamheten eller transporter till och från denna inte sker vid vissa tider. Kemikalier skall förpackas, lagras och i övrigt hanteras på visst sätt. Lagring kan behöva ske på en hårdgjord yta så att spill och läckage inte tränger ner i marken. Tekniska åtgärder som inkapsling och ventilation kan behöva vidtas. Information kan behöva lämnas om ett ämnes farlighet och hur ämnet bör hanteras. Den som använder ämnet måste ta del av sådan information. Skador orsakade av åtgärder som leder till ändringar i vattenförhållandena kan minskas genom att vattnet förhindras överstiga eller understiga en viss nivå eller ett visst flöde, vattenuttag begränsas, arbeten utförs så att inte grumling uppstår, arbeten inte utförs under vissa tider på året samt erosionsskydd utförs. Dammar skall byggas så att de uppfyller säkerhetskrav och dessutom bör åtgärder vidtas så att dammarna inte utgör vandringshinder för fisk. Diken kan lokaliseras och utformas med hänsyn till naturmiljön. I dikena kan slamgropar grävas för att begränsa erosion av finkornigt material. En sedimentationsbassäng kan anläggas före dikets utlopp. Dikeskanterna kan ha viss lutning för att djur skall kunna ta sig upp ur diket och spänger och broar kan placeras över diket för att människor lätt skall kunna passera. Den som bedriver täktverksamhet bör begränsa täkten genom att lämna en buffertzon mot bebyggda eller annars befolkade områden. Vidare bör täktverksamheten bedrivas så att buller och damm förhindras. Dessutom måste förhindras att täkten leder till förorening av grundvatten. I jordbruk kan antalet djur begränsas, gödsel spridas på visst sätt och utsläpp samlas upp. En person som arrangerar friluftsliv åt andra kan behöva styra deltagarna till mindre känslig mark samt informera om innebörden av allemansrätten. I regel bör det ligga närmast till hands att utföra skyddsåtgärderna på eller i anslutning till en störande anläggning. Ibland kan det vara lämpligare med förebyggande åtgärder på angränsande områden. Att rätt till tillträde i vissa fall föreligger framgår av 28 kap. 4 §. Om skadeförebyggande åtgärder inte räcker kan det bli aktuellt att föreskriva om kompensationsåtgärder med stöd av 7 kap. 7 § eller 16 kap. 9 §. Kravet att vidta erforderliga försiktighetsmått preciseras i vissa avseenden i 4–6 §§. Enligt paragrafens andra stycke medför redan risken för att skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön kan uppkomma att försiktighetsmått skall vidtas. Denna skyldighet inträder alltså så snart det finns skäl att anta att sådan skada eller olägenhet kan uppkomma. Härigenom kommer försiktighetsprincipen till uttryck i miljöbalken. 4 § För verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenområden annat än helt tillfälligt skall en sådan plats väljas som är lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 §, 3 kap. och 4 kap. För all verksamhet och alla åtgärder skall en sådan plats väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Vid paragrafens utformning har hänsyn tagits till bl.a. vad Lagrådet anfört. I paragrafen regleras vilka krav som skall ställas på lokaliseringen av en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk mark- eller vattenområden. Endast undantagsvis får åtgärder som vidtas av privatpersoner sådan betydelse att några närmare överväganden behöver göras vad gäller platsvalet. I den mån en sådan åtgärd medför påverkan av betydelse för balkens mål skall emellertid en bedömning av platsvalet göras. En plats skall väljas som dels är lämplig, dels orsakar minsta möjliga olägenhet. Redan idag gäller att den plats skall väljas för verksamhet som innebär att minsta möjliga miljöpåverkan uppkommer. Paragrafen har omformulerats i förhållande till lagrådsremissen bl.a. med anledning av Lagrådets förslag. Ändringen innebär att det i paragrafens första stycke, som hänvisar till reglerna om hushållning med mark- och vattenområden, uttryckligen framgår att det är fråga om verksamhet som inte är helt tillfällig. Av paragrafens andra stycke framgår att oavsett om det är fråga om verksamhet eller åtgärder som medför tillfälligt eller varaktigt ianspråktagande av mark- och vattenområden skall alltid en sådan plats väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Paragrafen får störst betydelse när en plats skall väljas för en ännu inte påbörjad verksamhet eller en anläggning som i sig medför miljöpåverkan. Paragrafen gäller även vid utvidgningar av befintliga verksamheter eller utbyggnad av befintliga anläggningar. Den skall också tillämpas vid omprövning av tillstånd, varvid krav kan ställas på omlokalisering. Regeln i 7 § att de krav som ställs inte skall vara orimliga utgör ett skydd för den enskilde i hans näringsverksamhet. Enligt paragrafens första stycke skall den valda platsen vara lämplig med hänsyn till dels 1 kap. 1 § där balkens mål anges, dels bestämmelserna i 3 och 4 kap., som motsvarar 2 och 3 kap. naturresurslagen. Dessa kapitel skall tillämpas endast av myndigheterna vid prövning av ärenden och mål enligt balkens 7, 9, 11, 12 och 17 kap. Även vid lokaliseringsprövningen är det endast i dessa fall 3 och 4 kap. skall beaktas. Av särskild betydelse är här 3 kap. 1 §, enligt vilken mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall enligt nämnda paragraf ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. I 3 kap. anges därefter ett antal intressen som skall skyddas vid mark- och vattenanvändningen. Exempelvis framgår av 3 kap. 2 § att stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär. I 4 kap. ges särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet. Enligt paragrafens andra stycke, som gäller alla verksamheter och alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse, skall väljas en sådan plats att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Det måste därför alltid övervägas om det finns alternativa platser som är bättre. Kraven i andra stycket begränsas av att verksamhetens ändamål skall kunna uppnås. Hur ändamålet beskrivs kan ha betydelse för denna bedömning. Av 6 kap. 7 § framgår att en miljökonsekvensbeskrivning i de fall det är möjligt skall innehålla en redovisning av alternativa platser samt en motivering varför den önskade platsen har valts i stället för alternativet. Lokaliseringsbedömningen kan påverkas av de krav som ställs enligt andra bestämmelser. Framför allt 3 § har betydelse. Försiktighetsmått som vidtas enligt nämnda paragraf kan nämligen få till följd att platsen blir att anse som lämplig och att intrång och olägenheter minimeras. 5 § Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas. Enligt paragrafen skall alla som bedriver verksamhet eller annars vidtar en åtgärd hushålla med råvaror och energi. I detta ingår att utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Paragrafen ger uttryck för hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen. Hushållningsprincipen innebär att all verksamhet skall bedrivas och alla åtgärder skall vidtas på ett sådant sätt att råvaror och energi används så effektivt som möjligt och förbrukningen minimeras. Kretsloppsprincipen innebär att vad som utvinns ur naturen på ett uthålligt sätt skall kunna användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Det kan även uttryckas så att det är en princip som siktar mot slutna materialflöden. Att tillämpa hushållningsprincipen innebär exempelvis att en resurs- och energisnål process används vid tillverkning av varor. Avsikten är att tillämpningen av dessa principer skall leda utvecklingen mot ett mer resurshushållande samhälle beträffande råvaror och material och en miljöanpassad varuproduktion. Paragrafen skall i likhet med övriga allmänna principer och hänsynsregler gälla vid all verksamhet och alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse. Exempelvis skall till skillnad mot i dag hushållning med råvaror och energi samt utnyttjande av möjligheterna till återanvändning och återvinning ingå som en del i de överväganden som skall göras för miljöfarlig verksamhet. I vissa fall kan olika miljöaspekter stå i strid mot varandra. Så kan t.ex. en god resurshushållning, genom att återvunnet material används, medföra större miljöpåverkande utsläpp än om "ny" råvara används. En avvägning måste alltid göras i det enskilda fallet av vad som ger den totalt sett bästa effekten med avseende på balkens mål. En sådan avvägning kan i vissa fall vara självklar medan det i andra fall aldrig går att veta att man nått det optimala resultatet. Detta hindrar inte att en sådan avvägning måste ske. Utgångspunkt skall tas i den kunskap som finns på området vid varje tid, i enlighet med 2 §. När det gäller energi tar hushållningsprincipen sikte på såväl energiproduktion som energianvändning. Att spara på energin i samband med tillverkning av produkter är också som angetts en tillämpning av hushållningsprincipen. En form av hushållning är också att utnyttja energiinnehållet i avfall. I valet mellan återanvändning, återvinning, energiutvinning och deponering bör den metod prioriteras som ger bäst resultat från resurshushållningssynpunkt utan att andra viktiga miljöaspekter åsidosätts. Detta torde i de allra flesta fall innebära att återanvändning väljs före materialåtervinning och först därefter energiutvinning, vilket dock i sin tur vanligtvis bör vara att föredra framför deponering. Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen har såvitt gäller råvaror och produkter på olika sätt ett nära samband med varandra. Beträffande båda kan de bästa effekterna nås om de iakttas redan vid konstruktion och tillverkning. Härigenom minskas behovet att förbruka ändliga naturresurser, så att dessa kan räcka även för kommande generationer. Inte minst viktigt är att avfallsmängderna kan minskas och därmed också omfattningen av deponier liksom belastningen av skadliga ämnen på mark och vatten. Paragrafen har stöd även i EG-rätten. I IPPC-direktivet 96/61, som behandlas mera utförligt i avsnitt 4.14.2, anges det i definitionerna i artikel 2 att när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik bör punkterna i bilaga 4 särskilt beaktas. De punkter som anges där är bl.a. 1. användning av avfallssnål teknik, 3. främjande av återvinning och återanvändning av utsläppta ämnen som används i processen, och i förekommande fall, av avfall, samt 9. hushållning med råvaror (inklusive vatten) och energieffektivitet. 6 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism. Paragrafen har ändrats bl.a. med anledning av Lagrådets förslag. Begreppen kemiska produkter och biotekniska organismer definieras i 14 kap. 2 och 3 §§. Denna paragraf ger uttryck för den s.k. produktvalsprincipen. Principen har behandlats i avsnitt 4.8.7. Bestämmelsen innebär en skyldighet att inte använda eller sälja kemiska produkter eller biotekniska organismer eller varor som har behandlats med sådana, om de kan ersättas med andra mindre farliga motsvarigheter eller om man kan undvika att använda dessa. Den riktar sig således mot alla som har för avsikt att använda eller sälja en kemisk produkt eller en vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Lagrådet har anfört att förslaget innebär att produktvalsprincipen skall tillämpas så att bedömningen knyts till risker för hälsan eller miljön och alltså inte enbart till konstaterad farlighet. Bedömningen är avsedd att ske med beaktande av produktens, organismens eller varans inneboende egenskaper oavsett vilka försiktighetsmått och skyddsåtgärder som vidtas för att förebygga skada eller olägenhet, varvid skall beaktas att bestämmelsens syfte naturligtvis är att förebygga risker för människors hälsa och miljön. Detta innebär också att vid jämförelsen av olika alternativa produkter är avsikten inte att de olika produkternas betydelse för hushållning och andra faktorer som i och för sig är av betydelse för en hållbar utveckling skall bedömas. Till skillnad från gällande rätt framgår det uttryckligen av lagtexten att produktvalsprincipen gäller användning och försäljning i de fall ett alternativ som kan antas vara mindre farligt finns. En bedömning måste göras i varje enskilt fall. Förbud mot användning eller försäljning kan aldrig meddelas generellt för en produkt, organism eller vara med stöd av produktvalsprincipen. I detta sammanhang bör erinras om möjligheten att meddela särskilda föreskrifter, t.ex. förbud, i fråga om hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter och biotekniska organismer enligt 14 kap. 24 och 25 §§. Med hantering avses i detta sammanhang tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning, omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande, överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden. Generella förbud mot kemiska produkter som är så farliga att de inte under några förhållanden kan tillåtas, liksom förbud mot sådana produkter där likvärdiga ersättningar medför påtaglig fördel från miljösynpunkt, sker således inte med stöd av denna paragraf utan med stöd av 14 kap. Produktvalsprincipen innebär att skadliga ämnen och beredningar, som i och för sig är tillåtna skall undvikas eller, om användaren ändå uppnår ändamålet med användningen, ersättas med sådana som är mindre riskabla eller helt ofarliga. Alla som använder en kemisk produkt eller bioteknisk organism skall bedöma om de kan nå samma resultat med en annan kemisk produkt eller bioteknisk organism som är mindre farlig eller helt ofarlig. Ofta är det betydligt lättare för den som saluhåller en sådan produkt eller organism än för köparen att avgöra om det finns mindre farliga alternativ för en särskild användning. Förutsättningen är då att försäljaren vet eller kan förutse hur köparen avser att använda varan. Genom att ge kunderna information om vikten av att produktvalsprincipen följs kombinerat med information om olika kemiska produkters och varors bruks- och miljöegenskaper, kan säljaren aktivt påverka produktvalet till miljöns fördel. I vissa fall kan det vara avgörande för frågan om kemikalier måste användas, och i så fall vilka, vilken metod som väljs för en verksamhet. Enligt 3 § skall de försiktighetsmått som behövs vidtas. Val av process eller metod i övrigt är exempel på ett sådant försiktighetsmått. Det kan alltså, vid tillämpningen av 3 §, också komma i fråga att ersätta användningen av en kemisk produkt eller bioteknisk organism med en annan metod, som innebär att någon användning av kemiska produkter eller biotekniska organismer över huvud taget inte behövs, t.ex. kan rengöring med hjälp av kemiska produkter i vissa fall ersättas med mekanisk rengöring eller slipning. Produktvalsprincipen skall tillämpas inte bara på kemiska produkter och biotekniska organismer, utan också på varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism. Det bör observeras att paragrafen inte bara avser en yrkesmässig försäljning och användning, utan att regeln också omfattar en privatperson som vidtar en åtgärd. När en bilägare skall tvätta och rengöra sin bil och på bensinstationen skall köpa rengöringsmedel för detta, skall han välja ett medel som är så lite farligt för miljön som möjligt men ändå gör bilen ren. Medel som innehåller starka lösningsmedel kan vanligtvis ersättas med medel utan dessa lösningsmedel, men som fyller samma funktion och är biologiskt nedbrytbara. Ett riktigt val förutsätter att varorna märks på ett sådant sätt att användaren får en riktig information om varans egenskaper. Regler om detta finns i 14 kap. Paragrafen kan tillämpas såväl då någon tidigare använt en produkt som då någon sådan användning inte förekommit tidigare. Tillämpningsområdet omfattar alltså både produktvals- och utbytesfrågor. Det bör vid produktvalet eller utbytet framgå att en fördel faktiskt vinns genom att ett visst val eller utbyte görs. Vid denna bedömning skall försiktighetsprincipen tillämpas så att bedömningen knyts till risker, inte enbart till konstaterad farlighet. Vid tillämpning av produktvalsprincipen skall, liksom vid tillämpningen av övriga hänsynsregler, skälighetsregeln i 7 § tillämpas. Den avvägning som, i enlighet med vad som utvecklas under avsnitt 4.8, alltid måste göras med hänsyn till vad som kan anses vara rimligt med avseende på vedertaget godtagbart beteende och andra intressen än miljöintressen, såsom personlig integritet och valfrihet, får särskild betydelse vid tillämpningen av produktvalsprincipen. Bestämmelsen skall tillämpas med avseende på om användaren är en enskild person eller ett företag. Produktvalsprincipen kan vid yrkesmässig verksamhet läggas till grund för villkor för verksamheten och på så sätt närmare preciseras i det enskilda fallet. Det kan vid tillämpning av produktvalsregeln i det enskilda fallet vara mycket svårt att bedöma nyttan av ett ändrat produktval eller produktbyte och följaktligen vara svårt att göra en skälighetsbedömning med hänsyn till kostnaden. Detta gäller t.ex. vid användning av kemiska produkter eller biotekniska organismer och varor om de negativa effekterna är summan av användningen i ett mycket stort antal verksamheter, vilket är en mycket vanlig situation. Därför räcker det ofta inte att en enskild verksamhetsutövare gör en skälighetsbedömning enbart med hänsyn till att effekterna av hans egen begränsade användning är små i förhållande till kostnaderna för honom att ersätta en kemisk produkt eller bioteknisk organism eller vara. Ingripanden med stöd av produktvalsprincipen får naturligtvis inte ske i strid mot Sveriges internationella åtaganden. Således kan produktvalsprincipen inte leda till att en tillsynsmyndighet ingriper mot sådan försäljning eller användning av produkter som sker i enlighet med t.ex. reglerna i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. som reglerar sådant som omfattas av EG:s byggproduktdirektiv. Också produktvalsprincipen börjar få ett visst stöd i EG-rätten. Det gäller till att börja med IPPC-direktivet 96/61 där det anges att när bästa tillgängliga teknik skall fastställas skall särskilt beaktas bl.a. användning av ämnen som är mindre farliga. Vidare finns för närvarande ett utkast till EG-direktiv om utsläpp av organiska lösningsmedel från vissa processer och industriella anläggningar. Där föreslås en bestämmelse att om det är till fördel för hälsa och miljö skall organiska lösningsmedel som är skadliga för hälsan och miljön eller som skapar allmän olägenhet ersättas så långt det är tekniskt och ekonomiskt genomförbart med sådana som förorsakar mindre olägenhet. 7 § Kraven på hänsyn enligt 2–6 §§ gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. När det är fråga om totalförsvarsverksamhet eller om en åtgärd behövs för totalförsvaret, skall även detta förhållande beaktas vid avvägningen. Avvägningen enligt första stycket får inte medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts. Paragrafen har ändrats bl.a. med anledning av Lagrådets yttrande. Vid tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken måste en avvägning göras med utgångspunkt i risken för skada eller olägenhet och en sådan skadas eller olägenhets hälso- eller miljömässiga betydelse. Sådana avvägningar sker även idag vid tillämpningen av miljölagstiftningen. Själva avvägningen sker med beaktande framför allt av å ena sidan i vilken mån en åtgärd kan förebygga eller begränsa skadan eller olägenheten och å andra sidan vilka kostnader en sådan åtgärd medför. En skälighetsavvägning skall göras oavsett om hänsynsregeln innebär krav på visst material, viss teknik, särskilda åtgärder eller andra begränsningar. Frågor kring vad som skall ligga till grund för avvägningen behandlas också i avsnitt 4.8. Kostnaden för att uppfylla hänsynsreglerna skall vara motiverad från miljösynpunkt. Detta innebär att proportionen mellan den nytta för människors hälsa och miljön som skyddsåtgärden eller försiktighetsmåttet medför inte får vara orimlig med hänsyn till de kostnader åtgärderna föranleder. Vad gäller bedömningen av vilken nytta en åtgärd medför från hälso- och miljösynpunkt är de miljömål som fastställs av statsmakterna av särskild betydelse. Av riksdagen antagna miljömål skall vara styrande vid bedömningen av ett försiktighetsmåtts eller en skyddsåtgärds nytta för människors hälsa och miljön. Det ankommer på verksamhetsutövaren att visa att kostnaden för en åtgärd inte är miljömässigt motiverad eller att den är orimligt betungande. Genom reglerna om att åtgärder kan vidtas vid en annan verksamhet än den egna, se 16 kap. 8 §, öppnas nya möjligheter att vidta kostnadseffektiva åtgärder. Detta bör beaktas vid bedömningen av vilka krav som kan ställas på verksamhetsutövaren. Vad gäller angelägenhetsgraden av att förebygga eller begränsa miljöpåverkan har olägenhetens karaktär, såsom farlighet och omfattning, naturligtvis betydelse. Dessutom är graden av känslighet i det område där påverkan sker och känsligheten hos dem som utsätts för störningen faktorer som skall beaktas. Särskilda krav kan ställas t.ex. i ett redan mycket belastat område eller ett område som innehåller en mycket sällsynt växt- eller djurart. Vidare är det t.ex. mer angeläget att begränsa buller vid bostäder än i ett industriområde. Om en verksamhet eller åtgärd har betydelse för totalförsvaret skall detta tillmätas betydelse vid avvägningen avseende vilka krav som kan ställas på att olägenheterna från verksamheten eller med anledning av åtgärden begränsas. Kraven får alltså inte ställas så högt att de mål som fastställts av statsmakterna för totalförsvaret äventyras. Stoppregeln i 9 § anger alltid den lägsta nivån som kan krävas från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Det kan aldrig komma ifråga att jämka kraven på verksamheten så att denna nivå inte uppnås oavsett kostnaderna för de åtgärder som krävs för att klara miniminivån. Medför åtgärderna orimliga kostnader bör verksamheten inte vara tillåten. På samma sätt anger meddelade miljökvalitetsnormer en miniminivå som måste beaktas vid tillämpningen av hänsynsreglerna, vilket framgår av paragrafens andra stycke. Sådana krav måste alltid ställas på en verksamhet att risk inte föreligger för att miljökvalitetsnormen inte uppfylls. 8 § Alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. I den mån det föreskrivs i denna balk kan i stället skyldighet att ersätta skadan eller olägenheten uppkomma. Paragrafen, som har ändrats bl.a. med anledning av Lagrådets yttrande, slår fast att om skada eller olägenhet för miljön har uppkommit är det den som har bedrivit den verksamhet eller vidtagit den åtgärd som orsakat skadan eller olägenheten som ansvarar för att skadan eller olägenheten avhjälps. Ansvaret kvarstår till dess skadan eller olägenheten har avhjälpts. Detta innebär att den som har bedrivit en verksamhet har fortsatt ansvar även efter det att verksamheten har upphört eller överlåtits. Principen gäller även för den som vidtar en åtgärd som orsakar skada eller olägenhet även om detta inte sker i näringsverksamhet. Ansvarets omfattning regleras närmare i 10 kap. Bestämmelsen innebär inte att det alltid är den som är ansvarig som skall vidta de faktiska åtgärderna för att avhjälpa den skada eller olägenhet som har uppkommit. I vissa fall kan det vara mer kostnadseffektivt att någon annan utför dessa åtgärder. Det kan också vara fråga om åtgärder som endast får eller kan utföras av vissa personer. Ansvaret avser i dessa fall kostnaderna för avhjälpandet. En vidareutveckling av principen, som i internationella sammanhang benämns polluter pays principle, finns i författningskommentarerna till 7 kap. 7 § och 16 kap. 9 § om kompensationsåtgärder, 31 kap. om vissa ersättningsregler, 32 kap. om vissa miljöskador samt 10 kap. om efterbehandling av förorenade områden. I den mån dessa bestämmelser avviker från nu behandlad paragraf gäller de särskilda bestämmelserna som också preciserar hur ansvaret skall fördelas där flera verksamhetsutövare finns. Det är inte uteslutet att skadevållaren i vissa fall kan åläggas både ersättningsskyldighet och skyldighet att avhjälpa en skada. Så kan ju skadestånd åläggas för förfluten tid utan hinder av att en skyldighet uppkommer att undanröja en skada eller olägenhet för framtiden. 9 § Kan en verksamhet eller åtgärd befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas som kan krävas enligt denna balk, får verksamheten bedrivas eller åtgärden vidtas endast om det finns särskilda skäl. En verksamhet eller åtgärd får inte bedrivas eller vidtas om den medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt. Vad som sägs i första och andra stycket gäller inte, om regeringen har tillåtit verksamheten enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 §. Paragrafen innehåller en stoppregel som är generellt tillämplig på all verksamhet och alla åtgärder som faller under balkens tillämpningsområde. Behovet av en sådan regel behandlas i avsnitt 4.8.10. Genom bestämmelsen förbjuds verksamheter och åtgärder som riskerar att föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön. I detta innefattas allt som faller under 1 kap. 1 § enligt vad som har utvecklats i kommentaren till den paragrafen. Inverkan på sådana faktorer som mark, vatten och luft samt den biologiska mångfalden skall alltså beaktas. Ett utarmande av råvaror eller andra resurser innebär också en sådan försämring av miljön som avses. Vad gäller skada på naturmiljön måste den nivå där stoppregeln träder in naturligtvis ligga över gränsen för anmälningsplikt för samråd. Enligt 12 kap. 6 § skall anmälan för samråd göras när en verksamhet som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt balken kommer att väsentligt ändra naturmiljön. Stoppregeln gäller, liksom övriga hänsynsregler, vid både nyanläggning och befintliga verksamheter. Den skall iakttas av enskilda vid bedrivande av verksamhet eller då en åtgärd vidtas och av domstolar och andra myndigheter som skall meddela tillstånd, ompröva tillstånd och utöva tillsyn. I paragrafen anges vissa skadenivåer. Redan risken för att dessa skador uppkommer är tillräcklig. Risken får dock inte vara försumbar utan skada eller olägenhet måste kunna förutses med viss sannolikhet. Under vissa förhållanden behöver inte påverkan från den aktuella verksamheten eller åtgärden i och för sig vara särskilt stor. I ett hårt belastat eller särskilt känsligt område kan redan en ringa grad av påverkan få sådana konsekvenser som medför att verksamheten eller åtgärden inte är tillåten. Skadenivåerna har absolut innebörd. Bedömningen av vilken skada som får accepteras påverkas alltså inte av verksamhetens betydelse. Stoppregeln griper in när balkens övriga hänsynsregler inte räcker till för att åstadkomma ett tillräckligt skydd mot farliga verksamheter och åtgärder. Detta innebär att bedömningen av om de oacceptabla skadenivåerna är överskridna skall ske med utgångspunkt i de förhållanden som råder sedan försiktighetsmått har vidtagits enligt balkens övriga bestämmelser. Då är av intresse bland annat att de försiktighetsmått skall vidtas som behövs för att motverka skada (3 §), att en lämplig plats skall väljas (4 §) samt att sådana kemiska produkter och biotekniska organismer inte får användas som kan ersättas med mindre farliga kemiska produkter och biotekniska organismer (6 §), allt i den utsträckning det inte kan anses orimligt (7 §). Under stoppregeln faller både åtgärder som kan ha en bestående inverkan och sådana som har en tillfällig effekt. Verksamhetens eller åtgärdens sammanlagda olägenheter skall beaktas. Det kan bli aktuellt att se på verksamheten som helhet och inte endast den del som för tillfället prövas. Om exempelvis tillståndsprövning sker av en vattenverksamhet bestående i byggande av en hamn skall vid bedömningen enligt paragrafen hänsyn tas även till kommande båttrafik, trots att denna inte utgör vattenverksamhet och därför inte omfattas av tillståndet. På samma sätt skall vid anläggande av vägar framtida biltrafik på vägen beaktas. Bedömningen av om miljön försämras väsentligt kan växla med hänsyn till lokala förhållanden och utvecklingen av miljösituationen i stort. Detta utesluter naturligtvis inte att bedömningen skall göras efter objektiva grunder. Allmänt kan sägas att om en olägenhet är vanligt förekommande i landet under liknande förhållanden, så är den normalt inte av väsentlig betydelse. Enligt första stycket kan verksamheten eller åtgärden tillåtas om särskilda skäl föreligger även om den angivna skadenivån har överskridits. Prövningsmyndigheten får inte själv tillåta verksamheten i sådana fall utan frågan skall underställas regeringen för avgörande. Enligt 19 kap 2 § och 21 kap. 7 § skall en tillståndsmyndighet som finner att förutsättningarna i första stycket föreligger överlämna frågan till regeringen för prövning. Regeringen kan då sätta olägenheterna i relation till verksamhetens samhällsnytta. Det skall kunna visas att verksamheten medför fördelar som från allmän och enskild synpunkt klart överväger olägenheterna. Exempel på verksamheter som kan aktualisera undantag från stoppregeln är anläggningar för behandling av farligt avfall, t.ex. omhändertagande av batterier innehållande bly, vissa kommunikationsanläggningar av stor betydelse för infrastrukturen och vissa försvarsanläggningar. I paragrafens andra stycke anges en skadenivå som innebär en större skada än vad som avses i första stycket. Det är där frågan om att ett stort antal människor berörs eller en avsevärd försämring av miljön. I dessa fall är verksamheten eller åtgärden i princip otillåten men regeringen skall kunna meddela dispens, dock endast i undantagsfall. Detta utvecklas under 10 §. 10 § Om en verksamhet eller åtgärd är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt kan regeringen tillåta denna, även om förutsättningarna är sådana som anges i 9 § andra stycket. Detta gäller dock inte om verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra det allmänna hälsotillståndet. Beslut enligt första stycket får förenas med villkor för att tillgodose allmänna intressen. Enligt 9 § andra stycket får en verksamhet inte bedrivas eller en åtgärd vidtas som medför risk för att levnadsförhållandena för ett stort antal människor väsentligt försämras eller en avsevärd försämring för miljön. Regeringen har dock möjlighet att i mycket speciella undantagsfall medge dispens från denna bestämmelse. Sådan dispens kan enbart komma ifråga för en verksamhet eller åtgärd som är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. Med allmän synpunkt avses exempelvis sysselsättningen. Det måste finnas en klart visad övervikt på nyttosidan, dvs. fördelarna från allmän synpunkt måste klart överväga olägenheterna. Ju större skada en verksamhet eller åtgärd kan medföra desto mindre bör möjligheterna att tillåta den vara. Inte ens regeringen kan dock tillåta en verksamhet eller åtgärd som kan försämra det allmänna hälsotillståndet. Med detta avses att människor på orten mer allmänt kan ta skada av föroreningar eller liknande störningar. Om regeringen finner att en verksamhet skall tillåtas med stöd av paragrafens första stycke får särskilda villkor föreskrivas för att tillgodose allmänna intressen på samma sätt som vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. Sådana villkor behandlas närmare under 17 kap. 7 §. För en verksamhet eller åtgärd som tillåts med stöd av paragrafen skall villkor för att begränsa olägenheterna så långt möjligt och rimligt föreskrivas i tillståndsbeslutet. 5.24.3 3 kap. Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden De grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 kap. skall främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt balken samt andra lagar och vid planläggning och prövning av lov enligt plan- och bygglagen enligt vad som anges i 1 kap. 2 §. I hushållningsbestämmelserna anges vilka allmänna intressen som särskilt skall beaktas vid sådana avvägningar för att en god hushållning med mark- och vattenområden skall uppnås. De allmänna intressen som skall komma i förgrunden är sådana som har central betydelse för att trygga en hållbar användning av naturresurserna i vårt land, bevara god natur- och kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhällsbyggande. Bestämmelserna i 3 kap. balken motsvarar bestämmelserna i 2 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Vad som anges i propositionen till den lagen, prop. 1985/86:3, gäller alltjämt. Bestämmelserna i den lagen baserades på riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen som riksdagen tidigare beslutat om och lagen ersatte samtliga dessa riktlinjer. Bestämmelserna är i första hand avvägnings- regler för situationer då samhället har väsentliga intressen att bevaka från markpolitiska utgångspunkter. Syftet med bestämmelserna är att redovisa vilka intressen som har särskild betydelse för samhällsutvecklingen och som därför skall ges ett försteg framför andra intressen när markanvändningsfrågor skall avgöras. För att de allmänt hållna reglerna skall få avsedd verkan krävs ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning. Den fysiska planering som bedrivs hos kommunerna i samarbete med statliga myndigheter skall ge underlag för tillämpningen av bestämmelserna. Länsstyrelserna har haft och bör alltjämt ha rollen som samordnare av statens intressen i frågor som rör användningen av mark- och vattenområden inom länet. Kunskapsmaterialet beträffande mark- och vattenfrågor av riksintresse har i allt väsentligt kommit till uttryck i den kommunala översiktsplaneringen och kommunernas fysiska planer kommer även i fortsättningen att vara en av de mest betydelsefulla källorna för att bedöma frågor om lämplig mark- och vattenanvändning i konkreta ärenden. Att sådant underlag skall tillhandahållas framgår av 6 kap. 11 och 12 §§. Av den miljökonsekvensbeskrivning som enligt 6 kap. miljöbalken skall upprättas i tillståndsansökningar bör framgå hur reglerna i 3 och 4 kap. har tillämpats vid val av lokaliseringsalternativ och utformnings- principer för verksamheten eller åtgärden. Att en lokalisering skall väljas som är lämplig med hänsyn till vad som anges i 3 och 4 kap. framgår av den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 4 §. 1 § Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Landets mark- och vattenområden måste utnyttjas på ett så ändamåls- enligt sätt som möjligt med hänsyn till olika möjliga användningssätt och över tiden. Paragrafen innehåller en grundläggande bestämmelse till stöd för avvägningar i fråga om användningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka berörda områden är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet, läge och föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. En avvägning måste göras mellan å ena sidan intresset av att bevara mark- och vattenområden för framtiden och å den andra sidan värdet av att ta dem i anspråk för olika ändamål. Beslut om ianspråktagande av områden innebär ofta att den tillämpande myndigheten måste göra avvägningar mellan olika, ofta motstående intressen. Som framgår av miljöbalkens mål i 1 kap. 1 § andra stycket skall balkens bestämmelser tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används på ett sätt som tryggar en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning. Vid bedömningen av den lämpligaste användningen av ett område bör alltid möjligheten att samtidigt utnyttja ett område för olika verksamheter undersökas. Utgångspunkten för bedömningen bör vara balkens övergripande mål i 1 kap. 1 § första stycket att främja en hållbar utveckling. 2 § Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär. Bestämmelsen blir aktuell att tillämpa i ärenden som avser nyetablering av större anläggningar och andra ingrepp av betydande storlek som trafikleder, fritidsbebyggelse av större omfattning, industrianläggningar och motsvarande. Det gäller alltså sådana större anläggningar som medför begränsningar i handlingsfriheten för framtiden och som ger upphov till väsentliga störningar eller kan ha en betydande inverkan på landskapsbilden. När fråga uppstår om en eventuell exploatering av sådana mark- och vattenområden som avses i paragrafen, bör det noga övervägas om inte verksamheten hellre bör förläggas till ett sådant område som redan är påverkat av exploatering. I uttrycket "så långt möjligt", som används i flera paragrafer i kapitlet, ligger att den avvägning som skall göras mellan det skyddade intresset och motstående intressen skall innefatta hänsynstagande till de praktiska och ekonomiska konsekvenserna av det skydd paragrafen ger. I första hand är avsikten att ge utrymme i det enskilda fallet för samhällsekonomiska hänsynstaganden, t.ex. med hänsyn till regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. Även konsekvenserna för berörda enskilda intressen skall vägas in. I uttrycket ligger dock också att enbart ekonomiska hänsynstaganden inte får äventyra de värden som bestämmelsen avser att skydda, annat än om en samlad bedömning i enlighet med 1 § visar att detta främjar en från allmän synpunkt god hushållning. Med uttrycket "påtagligt kan påverka", vilket också används i flera paragrafer i kapitlet, utesluts bagatellartad påverkan. Endast sådana åtgärder åsyftas som kan ha en bestående negativ inverkan på det aktuella intresset eller som tillfälligt kan ha mycket stor negativ påverkan på detta. 3 § Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön. De mark- och vattenområden som skall ges ett skydd genom paragrafen är främst områden med instabila produktionsförhållanden och ogynnsamma återväxtförutsättningar, områden som inrymmer växt- och djurarter som är utrotningshotade samt områden i övrigt som är särskilt ömtåliga och som samtidigt inrymmer särskilda ekologiska värden, har betydelse som genbank m.m. Ett viktigt syfte med bestämmelsen är att slå vakt om den biologiska mångfalden i naturen genom skydd av arter vilkas existens är hotade. Uttrycket "så långt möjligt" har behandlats i kommentaren till 2 §. 4 § Jord- och skogsbruk är av nationell betydelse. Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga sam- hällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Skogsmark som har betydelse för skogsnäringen skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbruk. Paragrafens första stycke har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Stycket, med lydelsen att jord- och skogsbruk är näringar av nationell betydelse, lades till i paragrafen vid riksdagens behandling av förslaget till naturresurslag, (bet.1985/86:BoU3). Uttrycket näringar har nu utgått på förslag av Lagrådet, eftersom reglerna inte tar sikte på själva näringarna utan på de naturresurser som tas i anspråk av näringarna. Riksdagen uttalade bl.a. att jordbruksmark och skogsmark inte borde ges ställning som riksintresse men betonade vikten av att kommunerna utformar sin fysiska planering så att tillbörlig hänsyn tas till jord- och skogsbruket. Med tillägget av första stycket ges grunden för att utifrån paragrafen hävda jord- och skogsbrukets berättigade intressen i en konkurrenssituation. Paragrafens andra stycke innebär att brukningsvärd jordbruksmark inte får tas i anspråk för bebyggelse och anläggningar som kan anordnas på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt på annan mark. Det är endast väsentliga samhällsintressen som kan motivera avsteg från bestämmelsen och då endast under förutsättning att det aktuella exploateringsintresset inte kan tillgodoses på ett från samhällets synpunkt tillfredsställande sätt på annan mark. I tredje stycket anges att skogsmark som har betydelse för skogsnä- ringen skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbruk. Genom bestämmelsen skall slås vakt om skogsbrukets produktionsområden. Begreppen "så långt möjligt" och "påtagligt försvåra" behandlas under 2 §. 5 § Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande. Områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Enligt första stycket skall mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande. Rennäring bedrivs från Treriksröset i norr till Idre socken i Dalarnas län i söder. När det gäller fiskenäringen kan åtskilliga vattenområden och vattendrag ha betydelse. För att förstå fiskets speciella planeringsförutsättningar måste man känna till de komplicerade biologiska system som reglerar arternas utbredning i ett vattenområde. Påverkan på en fiskart kan många gånger ge konsekvenser för andra fiskslag. Begreppet yrkesfiske får i detta sammanhang inte ges en för snäv innebörd. Det bör förutom heltidssysselsatta yrkesfiskare också omfatta andra för vilkas försörjning fisket har väsentlig betydelse. Med vattenbruk avses biologisk produktion i vattenområden i form bl.a. av odling av musslor och fisk. Begreppen "så långt möjligt" och "påtagligt försvåra" behandlas under 2 §. Paragrafens andra stycke behandlar det skydd som bör ges åt områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket. Åtgärder som skulle påtagligt försvåra näringarnas bedrivande får inte tillåtas inom dessa områden. Begreppet riksintresse behandlas i den allmänna motiveringen samt i kommentaren till 4 kap. 1 §. 6 § Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Enligt första stycket skall mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Det innebär att sådana åtgärder skall så långt möjligt undvikas som påtagligt skulle skada värden i sådan natur- och kulturmiljö som har betydelse från allmän synpunkt och som inte kan återskapas eller ersättas om den en gång förstörs. I stycket har i förhållande till den hittillsvarande motsvarigheten i naturresurslagen, 2 kap. 6 §, på förslag av Lagrådet lagts till "samt fysisk miljö i övrigt" eftersom paragrafen även skyddar kulturmiljön dvs. framför allt den bebyggda miljön och landskapsbilden. Inom ett område av betydelse från naturvårdssynpunkt kan bevarandevärdet ligga i t.ex. ett rikt fågelliv, en ovanlig flora eller en kombination av egenskaper som gör området värdefullt för förståelsen av naturen. Bevarandevärdet hos ett område av intresse för friluftslivet kan hänga samman med goda möjligheter till bad, fritt strövande i obebyggda områden, goda förutsättningar för fritidsfiske, båtliv och camping, goda förutsättningar för vintersport o.d. Hos områden av betydelse för kulturmiljövården ligger bevarandevärdet ofta i äldre värdefull bebyggelse eller i karaktären hos ett odlingslandskap med dess kombination av brukningsformer inom jord- och skogsbruket, bebyggelsens struktur, fornminnen och andra lämningar av äldre bosättningar. Ofta är bevarandevärdena gemensamma för naturvården, kulturmiljövården och friluftslivet. Att behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas innebär att bestämmelsen även omfattar s.k. gröna bälten och gröna kilar kring och i bebyggelsekoncentrationer. Begreppen "påtagligt skada" samt "så långt möjligt" behandlas under 2 §. Enligt andra stycket skall områden som är av riksintresse för naturvår- den, kulturmiljövården eller friluftslivet skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Ett område kan vara av riksintresse för naturvården därför att det särskilt väl belyser viktiga skeden av natur- och kulturlandskapets utveckling eller är ostört och inrymmer en stor mångfald av naturtyper och biotoper. Det kan vara av särskilt stort intresse också därför att det hyser unika och hotade eller sårbara naturtyper, biotoper eller arter. Bestämmelsen är vidare avsedd att skydda sådana kulturmiljöer som dokumenterar olika utvecklingsperioder i vårt lands historia. När det gäller områden som är av riksintresse för friluftslivet spelar förutsättningarna för naturupplevelser och friluftsverksamhet samt tillgängligheten för allmänheten stor roll. Bestämmelsens motiv i övrigt finns förutom i prop. 1985/86:3 även i prop. 1994/95:230 s. 79 ff. samt s. 124 ff. 7 § Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa. Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Enligt första stycket skall mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa. Därmed avses sådana råvaruförekomster som finns i marken eller under sjö- och havsbottnen, dvs. i huvudsak mineralråvaror. Växande skog omfattas sålunda inte. Det är självklart att sådana ämnen och material som finns i stora mängder och är vanligt förekommande i naturen inte behöver något särskilt skydd enligt paragrafen. Syftet med bestämmelsen är att ge möjlighet till framtida utvinning av sådana ämnen och material som bedöms som värdefulla från samhällsekonomiska utgångspunkter. För att markera detta har det föreskrivits att det skall vara fråga om värdefulla ämnen eller material. Utvinning av dessa ämnen är inte alltid omedelbart aktuell. Bestämmelsens utformning medför att de områden som omfattas i avvaktan på utvinning kan användas för ändamål som inte hindrar eller påtagligt försvårar en framtida utvinning. Bestämmelsen innebär dock inte något absolut skydd för de ifrågavarande områdena. I den mån områdena behöver användas för andra angelägna ändamål, som hindrar eller påtagligt försvårar framtida utvinning, måste en avvägning göras mellan de olika markanvändningskraven. Detta har markerats genom uttrycket "så långt möjligt" som tillsammans med "påtagligt försvåra" kommenteras under 2 §. I andra stycket finns en bestämmelse till skydd för områden som inrymmer sådana fyndigheter av ämnen och material som är av riksintresse. Därmed avses främst fyndigheter av sådana ämnen eller material som är eller bedöms kunna bli av stor betydelse för landets försörjningsberedskap. Inom sådana områden med särskilt värdefulla resurser får kommunerna och de statliga myndigheterna inte planera för eller lämna tillstånd till verksamheter som kan förhindra eller påtagligt försvåra ett utnyttjande av resurser. 8 § Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områden som är av riksintresse för anläggningar som avses i första stycket skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra till- komsten eller utnyttjandet av anläggningarna. I paragrafen finns bestämmelser till skydd för mark- och vattenområden som på grund av sin beskaffenhet eller sitt läge är särskilt lämpliga för anläggningar som behövs för vissa viktiga och nödvändiga funktioner i samhället. Det är här bl.a. fråga om att slå vakt om sådana lägesbundna naturresurser som är mindre vanligt förekommande och som därför gör vissa mark- och vattenområden särskilt lämpade för sådana anläggningar. Det kan gälla fysiska resurser som kan ha särskild betydelse för möjligheterna att lokalisera viss industri, t.ex. djuphamnsförutsättningar. När det gäller kommunikationer kan det t.ex. vara fråga om strategiskt viktiga passager förbi terränghinder av olika slag som kan ha stor betydelse för kommunikationernas funktion. Bestämmelserna i andra stycket innebär att staten ges möjlighet att se till att reservation av mark görs för ett visst ändamål men innebär inget slutligt ställningstagande från statens sida. Av detta följer inte heller automatiskt att kommunen tvingas godta ett visst företag på den aktuella platsen. Begreppen "så långt möjligt" och "påtagligt försvåra" behandlas under 2 §. 9 § Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka totalförsvarets intressen. Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Bestämmelsen innehåller regler till skydd för områden som har betydelse för totalförsvaret. Paragrafen motsvarar 2 kap. 9 § naturresurslagen. Bestämmelsens motiv finns i prop. 1985/86:3 s. 73 ff. samt s. 168 ff. 10 § Om ett område enligt 5–8 §§ är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysi- ska miljön i övrigt. Behövs området eller del av detta för en anläggning för totalförsvaret skall försvarsintresset ges företräde. Beslut med stöd av första stycket får inte strida mot bestämmelserna i 4 kap. Det kan naturligtvis uppkomma fall då två eller flera olika intressen, som enligt bestämmelserna i 5-8 §§ är av riksintresse, står emot varandra inom ett och samma område. Det kan då röra sig om intressen med olika tidsperspektiv. I ett sådant fall skall enligt första stycket första meningen den användningen ges företräde som på lämpligaste sätt främjar en hushållning med mark- och vattenområden i ett långsiktigt perspektiv. En sådan bedömning skall i enlighet med balkens mål innefatta ekologiska, sociala, kulturella och samhällsekonomiska hänsynstaganden. I första stycket har vidare föreskrivits att totalförsvarets intresse skall ges företräde om ett område eller en del av det behövs för en anläggning för totalförsvaret. Här avses områden som måste få disponeras av totalför- svaret om den fastlagda försvarsgraden för landet skall kunna upp- rätthållas. Vid bedömningen av vilket riksintresse som har företräde har Sveriges internationella åtaganden betydelse. I 4 kap. finns särskilda hushållnings- bestämmelser för vissa områden i landet, vilka i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Bestämmelserna innebär för dessa områden att avvägningar om den inriktning av mark- och vattenanvändningen som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt görs redan i de olika paragraferna i 4 kap. I denna paragrafs andra stycke har därför föreskrivits att beslut med stöd av första stycket inte får strida mot dessa bestämmelser. 5.24.4 4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet I 4 kap. anges geografiska områden som är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Syftet med bestämmelserna är att skydda dessa värden mot exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön som påtagligt kan skada områdenas bevarandevärden. De geografiska bestämmelserna behandlar skärgårdarna och kustområdena från gränsen mot Norge till Forsmark, Höga kusten i Ångermanland, Norrbottens skärgård med angränsande kustområde, Öland och Gotland, hela fjällvärlden, älvar och älvsträckor som undantas från vattenkraftsutbyggnad och dessa älvars dalgångar samt vissa områden i övrigt som har särskilt stora värden för turism och friluftsliv. Bestämmelserna skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt balken samt andra lagar enligt vad som anges i 1 kap. 2 §. Bestämmelserna i 4 kap. balken motsvarar bestämmelserna i 3 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Bestämmelserna i NRL ersatte de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Vad som anges i propositionen till den lagen, prop. 1985/86:3, gäller alltjämt. Av den miljökonsekvensbeskrivning som enligt 6 kap. miljöbalken skall upprättas i tillståndsansökningar bör framgå hur reglerna i 3 och 4 kap. har tillämpats vid val av lokaliseringsalternativ och utformnings- principer för verksamheten eller åtgärden. Att en lokalisering skall väljas som är lämplig med hänsyn till vad som anges i 3 och 4 kap. framgår av den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 4 §. 1 § De områden som anges i 2–7 §§ är, med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet av riksintresse. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områden endast om det inte möter något hinder enligt 2–7 §§ och om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Bestämmelserna i första stycket och 2–6 §§ utgör inte hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 3 kap. 7 § andra stycket. I första stycket anges att de områden som anges i 2-7 §§ i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Det innebär bl.a. att staten med stöd av 12 kap. 1 § plan- och bygglagen kan ingripa mot sådana plan- och tillståndsbeslut enligt den lagen som innebär att riksintressen inte tillgodoses. Dessa områden av riksintresse består bl.a. av kust- och fjällområden samt vissa älvar och vattendrag och urvalet baseras på den process av kunskapsinsamling, programarbete och planeringsåtgärder som vidtagits inom ramen för den fysiska riksplaneringen som pågått allt sedan slutet av 1960-talet. I första stycket har vidare angetts att exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områden endast om hinder inte möter enligt 2-7 §§ och om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Denna bestämmelse till skydd för områdenas natur- och kulturvärden innebär i likhet med övriga bestämmelser i 4 kap. att en vägning redan är gjord och att således natur- och kulturvärdena skall ges företräde i konkurrenssituationer. Med uttrycket "påtagligt skadar" avses sådana åtgärder som kan ha en bestående negativ inverkan på de skyddade intressena eller som tillfälligt kan ha stor negativ inverkan på detta. Det bör därvid betonas att bedömningen bör utgå från de samlade natur- och kulturvärdena i hela det geografiska området. Enligt andra stycket skall bestämmelserna i första stycket och 2-6 §§ inte hindra utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 3 kap. 7 § andra stycket. Med utveckling av befintliga tätorter avses förändringar av bebyggelse och anläggningar som behövs med hänsyn till en normal befolkningsutveckling, förändringar i bostadsstandarden, behovet av trafikleder, grönområden, service, sysselsättning etc. Med utveckling av lokalt näringsliv avses en tillväxt i befintliga näringsgrenar eller tillkomst av nya verksamheter i en omfattning som innebär att det finns tillräckliga sysselsättningstillfällen för befolkningen. Vid de bedömningar som görs när bestämmelsen tillämpas bör man också ta i beaktande den befintliga näringslivsstrukturen, tätortsstorleken etc. Beträffande anläggningar som behövs för totalförsvaret avses nödvändiga anläggningar för vårt lands gränsförsvar samt annan försvarsverksamhet där alternativ lokalisering inte kan väljas. Undantaget för utvinning av fyndigheter avser endast sådana ämnen och material som är av riksintresse och i dessa fall krävs särskilda skäl. Undantagen omfattar som framgår endast 2-6 §§, bestämmelsen i 7 § om nationalstadspark omfattas inte av undantagen. 2 § Inom följande områden skall turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön: Kustområdet och skärgården i Bohuslän från riksgränsen mot Norge till Lysekil, Kustområdet i Halland, Kullaberg och Hallandsåsen med angränsande kustområden, Kustområdet i Skåne från Örnahusen söder om Skillinge till Åhus, Kustområdena och skärgårdarna i Småland och Östergötland från Oskarshamn till Arkösund, Kustområdena och skärgårdarna i Södermanland och Uppland från Oxelösund till Herräng och Singö, Kustområdet och skärgården i Ångermanland från Storfjärden vid Ångermanälvens mynning till Skagsudde, Kustområdet och skärgården i Norrbotten från Bondöfjärden till riksgränsen mot Finland, Öland, Gotland, Sjö- och åslandskapet vid Romeleåsen i Skåne, Åsnen med öar och strandområden och områdena söder därom utmed Mörrumsån och vid sjön Mien till Pukaviksbukten och Listerlandet, Vänern med öar och strandområden, Vättern med öar och strandområden, Tiveden med områdena vid sjön Unden och sjön Viken samt området utmed Göta kanal mellan Karlsborg och Sjötorp, Området Dalsland–Nordmarken från Mellerud och sjön Ånimmen vid Vänern till sjösystemet från Dals-Ed i söder till Årjäng och Östervallskog i norr, Fryksdalen från Kil till Torsby samt området utmed övre delen av Klarälven inom Torsby kommun, Mälaren med öar och strandområden, Området Malingsbo–Kloten mellan Storå, Kopparberg, Smedjebacken och Skinnskatteberg, Området utmed Dalälven från Avesta till Skutskär, Siljan och Orsasjön med öar och strandområden samt området utmed Oreälven, sjön Skattungen och Oresjön med området söder därom över Gulleråsen och Boda till Rättvik, Området utmed Ljusnan från Färila till Bergvik, Vindelådalen, Fjällvärlden från Transtrandsfjällen i söder till Treriksröset med undantag för de fjällområden som anges i 5 §. I paragrafen anges områden inom vilka turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt skall beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. 3 § Inom kustområdena och skärgårdarna i Bohuslän från gränsen mot Norge till Brofjorden, i Småland och Östergötland från Simpevarp till Arkösund och i Ångermanland från Storfjärden vid Ångermanälvens mynning till Skagsudde samt på Öland får anläggningar som avses i 17 kap. 1 § 1–11 och 17 inte komma till stånd. Syftet med bestämmelsen som omfattar de obrutna kustområdena och Öland är att områdenas karaktär skall bevaras. Därför får enligt paragrafen inte sådana industriella och liknande anläggningar som avses i 17 kap. 1 § 1–11 och 17, dvs. sådana anläggningar som tidigare har angetts i 4 kap. 1 § första stycket naturresurslagen, komma till stånd inom dessa områden. 4 § Inom kustområdena och skärgårdarna från Brofjorden till Simpevarp och från Arkösund till Forsmark, utmed Gotlands kust, på Östergarn och Storsudret på Gotland samt på Fårö får fritidsbebyggelse komma till stånd endast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. Om det finns särskilda skäl får dock annan fritidsbebyggelse komma till stånd, företrädesvis sådan som tillgodoser det rörliga friluftslivets behov eller avser enkla fritidshus i närheten av de stora tätortsregionerna. Inom områden som avses i första stycket får anläggningar som avses i 17 kap. 1 § 1–7 och 10–11 komma till stånd endast på platser där det redan finns anläggningar som skall prövas enligt angivna lagrum. Enligt första stycket får inom de kustområden och skärgårdar som anges där fritidsbebyggelse endast tillåtas i form av kompletteringar av befintlig bebyggelse. Med kompletteringar avses sådana tillskott till en befintlig bebyggelsegrupp, som innebär att det av fritidsbebyggelse ianspråktagna området inte ökar nämnvärt i omfattning. Vidare avses tillskott som innebär en naturlig avrundning av ett befintligt bebyggelseområde. Även fritidsbebyggelse genom förtätning inom befintliga bebyggelseområden torde normalt kunna ske. Om det finns särskilda skäl får dock enligt första stycket andra meningen annan fritidsbebyggelse komma till stånd, företrädesvis sådan som tillgodoser det rörliga friluftslivets behov eller avser enkla fritidshus i närheten av de stora tätortsregionerna. Med särskilda skäl avses bl.a. att bebyggelsen ingår som ett led i att förbättra områdenas attraktivitet för turism och friluftsliv. Som exempel kan nämnas stugbyar för uthyrning, vandrarhem och enkla campingstugor. Enligt paragrafens andra stycke får inom områden som avses i första stycket anläggningar som avses i 17 kap. 1 § 1-7 och 10-11 komma till stånd endast på platser där sådana anläggningar redan finns. 5 § Inom fjällområdena Långfjället–Rogen, Sylarna–Helags, Skäckerfjällen, Burvattnet, Hotagsfjällen, Frostviken–Borgafjällen, Marsfjällen–Vardofjällen, Artfjället, Tärna–Vindelfjällen, Sarek–Mavas, Kebnekaise–Sjaunja, Rostu och Pessinki får bebyggelse och anläggningar komma till stånd endast om det behövs för rennäringen, den bofasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller det rörliga friluftslivet. Andra åtgärder inom områdena får vidtas endast om det kan ske utan att områdenas karaktär påverkas. Enligt paragrafen får inom angivna fjällområden bebyggelse och anläggningar komma till stånd endast om det behövs för rennäringen, den bofasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller det rörliga friluftslivet. Andra åtgärder inom områdena får vidtas endast om det kan ske utan att områdenas karaktär påverkas. Bestämmelsen innebär att mark- och vattenresurserna inom dessa områden, de obrutna fjällområdena, skall användas på ett sådant sätt att områdenas karaktär bevaras. Det grundläggande i avgränsningen av de obrutna fjällområdena är att områdena i princip saknar vägar och järnvägar. För att bevara orördheten bör huvudprincipen vara att nya vägar och järnvägar inte får anläggas. Undantag som kan bli aktuella är exempelvis vägar som behövs för enstaka fastigheter eller för rennäringen. Bebyggelse får endast komma i fråga för de ändamål som anges i paragrafen. Inte heller vattenkraftsutbyggnad kan tillåtas om områdenas obrutna karaktär inte kan bevaras. 6 § Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål får inte utföras i nationalälvarna Torneälven, Kalixälven, Piteälven och Vindelälven med tillhörande vattenområden, källflöden och biflöden samt i följande vattenområden med tillhörande käll- och biflöden: I Dalälven Västerdalälven uppströms Hummelforsen och Österdalälven uppströms Trängslet I Ljusnan Voxnan uppströms Vallhaga I Ljungan Ljungan uppströms Storsjön samt Gimån uppströms Holmsjön I Indalsälven Åreälven, Ammerån, Storån–Dammån samt Hårkan I Ångermanälven Lejarälven, Storån uppströms Klumpvattnet, Långselån–Rörströmsälven, Saxån, Ransarån uppströms Ransarn samt Vojmån uppströms Vojmsjön Vapstälven Moälven Lögdeälven Öreälven I Umeälven Tärnaån, Girjesån och Juktån uppströms Fjosoken Sävarån I Skellefteälven källflödena uppströms Sädvajaure respektive Riebnes samt Malån Byskeälven Åbyälven I Luleälven Stora Luleälven uppströms Akkajaure, Lilla Luleälven uppströms Skalka och Tjaktjajaure samt Pärlälven Råneälven Emån Bräkneån Mörrumsån Fylleån I Enningdalsälven Enningdalsälven uppströms riksgränsen till Norge Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraft- ändamål får inte heller utföras i följande älvsträckor: I Klarälven sträckan mellan Höljes och Edebäck I Dalälven Västerdalälven nedströms Skiffsforsen samt Dalälven nedströms Näs bruk I Ljusnan sträckan mellan Hede och Svegsjön samt sträckan mellan Laforsen och Arbråsjöarna I Ljungan sträckan mellan Havern och Holmsjön samt sträckan nedströms Viforsen I Indalsälven Långan nedströms Landösjön I Ångermanälven Faxälven mellan Edsele och Helgumsjön I Umeälven Tärnaforsen mellan Stor-Laisan och Gäuta Första och andra stycket gäller inte vattenverksamhet som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan. Enligt paragrafen råder förbud mot vattenkraftsutbyggnad i vissa älvar samt deras vattenområden och älvsträckor. Utbyggnadsförbudet gäller även bi- och källflöden till de älvar och älvsträckor som anges i första stycket. Antalet skyddade älvar och älvsträckor i paragrafen, som motsvarar 3 kap. 6 § naturresurslagen, har utökats ett flertal gånger, senast 1993. Då infördes dessutom för de fyra största outbyggda älvarna benämningen nationalälvar (prop. 1992/93:80, bet. 1992/93:BoU7, rskr. 1992/93:214). Det innebar ingen saklig ändring av skyddet av dessa men de gavs därmed av riksdag och regeringen en särskild plats bland de skyddade älvarna. I andra stycket anges de älvsträckor i vissa älvar som inte får byggas ut för vattenkraftsändamål. Detta förbud omfattar dock endast de angivna älvsträckorna, inte bi- och källflöden. De typer av åtgärder som omfattas av utbyggnadsförbudet är vattenkraftverk samt vattenreglering och vat- tenöverledning för kraftändamål. Det innebär att vattenregleringar och vattenöverledningar för annat än kraftändamål och annan vattenverksamhet, t.ex. dikningsföretag och vattenuttag för jordbruksändamål och för industriändamål inte omfattas av förbudet. För sådan vattenverksamhet krävs dock tillstånd enligt 11 kap. Där anges också vad som avses med vattenverksamhet, vattenreglering och vattenöverledning. Enligt tredje stycket gäller första och andra styckena inte vattenverksamhet som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan. Det innebär att tillstånd enligt denna undantagsbestämmelse bör kunna lämnas för smärre åtgärder som hänför sig till en redan företagen utbyggnad, t.ex. ersättningsbyggnader till ett befintligt kraftverk och ombyggnader eller effektiviseringar, under förutsättning att inverkan på naturmiljön inte ökar i nämnvärd omfattning. Utformningen av tredje stycket hindrar i och för sig inte att medgivande lämnas även till nya vattenkraftsprojekt. Det torde emellertid vara utomordentligt få helt nya projekt som har endast obetydlig miljöpåverkan. Av 17 kap. 3 § första stycket 3 framgår att regeringen kan förbehålla sig att tillåtlighetspröva vattenverksamhet enligt detta stycke i enskilda fall. 7 § Området Ulriksdal–Haga–Brunnsviken–Djurgården är en nationalstadspark. Inom en nationalstadspark får ny bebyggelse och nya anläggningar komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. I första stycket anges att området Ulriksdal–Haga–Brunnsviken– Djurgården är nationalstadspark. I andra stycket anges det skydd som skall gälla för nationalstadsparker. Ny bebyggelse och nya anläggningar får komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. Det innebär att ny mark som inte omfattas av tidigare exploateringar inte får tas i anspråk för bebyggelse och nya anläggningar. Bestämmelsen utgör således inte något hinder mot pågående markanvändning i sådana delar av en nationalstadspark som redan är tagna i anspråk för bebyggelse och anläggningar. Bestämmelsen innebär en skärpning av bestämmelsen i 1 § beträffande skyddet av det historiska landskapets natur- och kulturvärden genom att skaderekvisitet ändrats från påtagligt skada till enbart skada. Med skada avses i denna paragraf en negativ inverkan av någon betydelse för de angivna värdena. Bestämmelsens motiv i övrigt finns i prop. 1994/95:3 och bet. 1994/95: BoU6. 5.24.5 5 kap. Miljökvalitetsnormer Föreskrifter om miljökvalitet 1 § Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer). Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Miljökvalitetsnormer skall fastställas genom föreskrifter av regeringen. Sådana föreskrifter skall meddelas i de fall det finns skäl att fastställa lägsta godtagbara miljökvalitet. Miljökvalitetsnormer får avse den miljömässiga kvaliteten hos alla former av recipienter. Detta sammanfattas i paragrafen med uttrycket mark, vatten, luft och miljön i övrigt. Det kan finnas skäl att fastställa miljökvalitetsmål även då det inte finns förutsättningar för att meddela en miljökvalitetsnorm. Detta bör då emellertid ske i form av riktlinjer och bör inte regleras inom ramen för tillämpningen av miljökvalitetsnormer. Det finns redan i dag ett stort antal sådana riktlinjer framtagna. En miljökvalitetsnorm skall avse ett visst geografiskt område. Dessa områden kan vara av olika storlek. En norm kan omfatta en eller flera sjöar eller andra vattendrag, en del av en kommun eller hela kommunen, flera kommuner, ett eller flera län eller hela landet. Normerna kan även omfatta vissa typer av områden. Regeringen skall utfärda miljökvalitetsnormerna. I de fall införandet av en miljökvalitetsnorm är föranledd direkt av EG-direktiv får regeringen överlåta detta till en förvaltningsmyndighet, om avsikten är att den beslutade normen skall gälla i Sverige med motsvarande värden som rättsakten från EU. Naturvårdsverket har redan i dag enligt hälsoskyddsförordningen (1983:616) sådana bemyndiganden av regeringen. Dessa bemyndiganden är till att börja med 9 b § förordningen att utfärda föreskrifter enligt 14 a § hälsoskyddslagen om gränsvärden för luftföroreningar när det behövs till följd av EU-medlemskapet. Verket har med stöd av det bemyndigandet utfärdat föreskrifter om högsta tillåtna halt i luft av svaveldioxid, SNFS 1993:10, av sot (svävande partiklar), SNFS 1993:11, och av kvävedioxid, SNFS 1993:12. Vidare får verket enligt 9 c § förordningen meddela föreskrifter om vattnets beskaffenhet i vissa badanläggningar och strandbad enligt 8 § hälsoskyddslagen. Verket har utfärdat sådana föreskrifter beträffande strandbadvatten i SNFS 1996:6. Godtagbar miljökvalitet skall fastställas enbart utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden. Därmed ges en klar information om de faktiska miljöriskerna och det skapas incitament för ett fortsatt miljöförbättringsarbete i Sverige. Tekniska och ekonomiska förhållanden kan däremot ha betydelse för vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av miljökvalitetsnormen då dessa åtgärder bör vara så kostnadseffektiva som möjligt. Miljökvalitetsnormer bör kunna användas dels för att komma till rätta med rådande miljöproblem, dels för att undvika framtida. Det saknas dock normalt skäl att meddela miljökvalitetsnormer i de fall där den föreliggande miljökvaliteten väl ryms inom gränsen för vad som får betraktas som godtagbart och miljöutvecklingen i området inte heller är sådan att det finns en risk för att denna gräns överskrids. Miljökvalitetsnormer skall alltid meddelas om det krävs för att Sveriges internationella förpliktelser skall uppfyllas. Utgångspunkten för föreskrifterna bör vara det miljötillstånd som eftersträvas och som har ställts upp t.ex. av riksdagen eller inom EU. I inledningen till författningskommentaren har angetts att regeringen under våren 1998 avser att till riksdagen överlämna en proposition med förslag till konkreta miljömål. Miljökvalitetsnormer bör kunna bli ett viktigt instrument att använda för att förverkliga sådana miljömål. Vad miljökvalitetsnormer skall ange 2 § Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och de skall ange 1. högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer, 2. högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning, eller 3. högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem, vattendrag, grundvatten eller delar av dem. Miljökvalitetsnormer kan också ange högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön. Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas. Enligt paragrafens första stycke skall miljökvalitetsnormer ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Föroreningsnivåer eller störningsnivåer kommer i många fall att anges som gränsvärden eller tröskelvärden. Hur sådana definieras inom EU beträffande luftkvalitet framgår av artikel 3 i ramdirektivet 96/62/EG. Miljökvalitetsnormer skall grunda sig på vetenskapliga kriterier och vara effektrelaterade. När det bestäms vilka normer som bör tas fram kan olika urvalskriterier användas. Ett kriterium är påverkan på människors hälsa och välbefinnande. Ett annat är risken för miljöskador. Att det för människor räcker med olägenheter av betydelse medan det för miljön och naturen krävs påtagliga olägenheter innebär att det krävs lägre föroreningsnivåer eller störningsnivåer för människor än för miljön och naturen. När miljökvalitetsnormer fastställs skall beaktas vad den känsligaste delen av befolkningen samt de mest känsliga ekosystemen kan utsättas för. Ofta torde normerna komma att fastställas på grundval av internationellt samarbete. Med miljökvalitet avses här en beskrivning av ett miljötillstånd med avseende på förekomst av föroreningar och vissa andra störningar. Vilken tillförsel till mark, vatten, luft eller miljön i övrigt av miljöpåverkande ämnen, produkter eller andra störningar under viss tid som kan godtas är således inte något direkt uttryck för det som här avses med miljökvalitet. Miljökvalitetsnormer skall enligt paragrafens andra stycke p. 1 ange högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer som inte får över- eller underskridas efter en viss tidpunkt. Det kan exempelvis vara halten av vissa tungmetaller såsom bly, kadmium eller kvicksilver. Det kan också vara halten av svavel- och kvävedioxid, syrehalten eller pH- värdet. När det gäller luftföroreningar måste dock normen av praktiska skäl ha ett sådant innehåll att den beträffande en högsta halt får överskridas en viss procent av tiden eftersom det är svårt att mättekniskt få fram de högsta värdena, s.k. korttidsvärden. Kemiska produkter och biotekniska organismer behandlas närmare i 13 och 14 kap. I 14 kap. 2 § anges att med kemiska produkter avses kemiska ämnen och beredningar av kemiska ämnen och i 14 kap. 3 § framgår vad som avses med en bioteknisk organism. En norm kan enligt paragrafens andra stycke p. 2 även ange högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning. Detta kan exempelvis gälla högsta godtagbara nivå av strålning från radon. En miljökvalitetsnorm kan vidare enligt p. 3 gälla högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i ett vattensystem, vattendrag, grundvatten eller del av ett sådant som inte får överskridas eller underskridas. Avsikten med sådana kvalitetsnormer är i första hand att skydda naturmiljön från skador till följd av ytvattentäkter för bevattning. Enligt paragrafens tredje stycke kan miljökvalitetsnormer även ange högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön. Exempelvis kan förekomsten av alger i insjöar eller kustvatten utnyttjas som mått på vattnets näringstillstånd. Förekomsten av hälsofarliga mikroorganismer i yt- och grundvatten är ett annat exempel. Det skall i en miljökvalitetsnorm anges en viss tidpunkt efter vilken en högsta eller lägsta förekomst av någon parameter inte får överskridas eller underskridas, dvs. när normen skall vara uppnådd. Detsamma gäller för högsta störningsnivå som inte får överskridas. Det är dock viktigt att betona att en miljökvalitetsnorm inte ger någon rätt att förorena eller störa upp eller ner till den angivna normen, utan enbart innebär ett förbud mot att förorena eller störa utöver normen. För utsläpp som inte innebär att normen överträds gäller givetvis de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Om en miljökvalitetsnorm när den införs överträds på grund av utsläpp från befintliga verksamheter behövs det rimlig tid för att genomföra sådana åtgärder att den godtagbara miljökvaliteten kan uppnås, vilket bör tas hänsyn till när tidpunkten fastställs. En miljökvalitet kan uttryckas med såväl ord som siffervärden. Att i författningstext i det konkreta fallet ange gränser för miljökvalitet i ord torde dock knappast vara möjligt. En tillräcklig stringens torde i allmänhet endast kunna uppnås genom siffervärden. En användning av siffervärden för miljökvalitet förutsätter emellertid att det finns klart definierade mätmetoder och mätparametrar. Det medför svårigheter att bedöma vilka mätparametrar som kan anses vara relevanta för miljökvaliteten, eftersom ett ekosystem består av både levande och icke levande materia, det vill säga organismer som samspelar med varandra och en omgivning bestående av kemiska substanser och mineral. Systemet är inte statiskt utan förändras ständigt bl.a. på grund av mänsklig påverkan. Erfarenheten visar att med ledning av befintlig vetenskaplig kunskap kan vissa gränsvärden sättas upp för vad människan eller miljön tål utan olägenhet. Vidare kan nämnas att Naturvårdsverket arbetar med att utveckla mätbara parametrar för olika ekosystem i syfte att ännu bättre kunna fastställa godtagbar miljökvalitet. Det finns stora skillnader mellan olika markområden och mellan olika vattenområden i fråga om bl.a. växt- och djurliv. Detta hänger samman med det geografiska läget, berggrunden, naturligt åldrande m.m. Följaktligen finns det väsentliga skillnader i vad som kan anses vara godtagbar miljökvalitet mellan olika områden. Miljökvalitetsnormer kopplade till naturen behöver därför anpassas till områdenas naturgivna förutsättningar. Miljökvalitetsnormer skall alltså ange vad som från vetenskaplig synpunkt kan anses vara godtagbar miljökvalitet. De skall normalt inte avspegla något naturligt tillstånd, utan endast i de fall detta är motiverat, eftersom vissa ämnen är helt naturfrämmande. Kunskapsutvecklingen inom dessa områden, bl.a. inom EU och Världshälsoorganisationen, WHO, måste noggrant följas. Av paragrafens fjärde stycke framgår att när behov föreligger skall miljökvalitetsnormer omprövas. Exempel på kvalitetsnormer finns i ett flertal EG-direktiv. Dessa är beträffande luftkvalitet direktiv (80/779/EEG) om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar, ändrat genom direktiv (89/427/EEG), direktiv (82/884/EEG) om gränsvärde för bly i luften och direktiv (85/203/EEG) om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid. I alla dessa anges gränsvärden som inte får överskridas. Enligt ett nytt direktiv (96/62/EG) om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten skall nya gränsvärden och tröskelvärden för luft fastställas för ett antal föroreningar, bl.a för de ämnen som omfattas av de tre här tidigare nämnda direktiven. Direktiv för kvalitetskrav beträffande vatten är direktiv (75/440/EEG) om den kvalitet som krävs på ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna, direktiv (80/778/EEG) om kvaliteten på vatten avsett att använda som dricksvatten, direktiv (76/160/EEG) om kvaliteten på badvatten, direktiv (78/659/EEG) om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden samt direktiv (79/923/EEG) om kvalitetskrav på skaldjursvatten. Vidare bör nämnas direktiv (91/676/EEG) om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket. I vissa av dessa vattenvårdsdirektiv anges de högsta koncentrationerna som får finnas av vissa ämnen, t.ex. kvicksilver, kadmium och hexaklorcyklohexan i olika typer av vattenområden, såsom insjöar, vattendrag och flodmynningar. Enligt badvattendirektivet skall medlemsstaterna för alla badplatser eller för varje enskild badplats fastställa de värden som skall gälla för badvatten i fråga om de parametrar som anges i bilagan till direktivet. När det gäller vattenkvalitet har kommissionen lämnat ett förslag till ramdirektiv för vattenresurser som skall ersätta flera av de angivna vattendirektiven. Detta kommenteras närmare under 8 §. Hur miljökvalitetsnormer skall uppfyllas 3 § Myndigheter och kommuner skall säkerställa att de miljökvalitetsnormer som meddelats enligt 1 § uppfylls när de – prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, – utövar tillsyn, eller – meddelar föreskrifter. Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter iaktta miljökvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormerna är tillämpliga inom hela det område som omfattas av miljöbalkens bestämmelser för att enhetliga regler som skapar förutsättningar för likformiga beslut skall kunna uppnås. Som framgår av paragrafen skall myndigheterna och kommunerna i sin verksamhet säkerställa att de miljökvalitetsnormer som meddelats enligt 1 § skall uppfyllas så snart som möjligt och senast vid den tidpunkt som föreskrivits. Enligt första stycket skall myndigheter och kommuner säkerställa detta vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden samt vid tillsyn. Vidare kan normerna läggas till grund för andra föreskrifter. Genom att någon eller några av de angivna åtgärderna vidtas får miljökvalitetsnormerna, om än indirekt, också en styrande verkan för enskilda verksamhetsutövare. Enligt paragrafens andra stycke skall kommuner och myndigheter iaktta normerna även när de planerar och planlägger. Det innebär att planering och planläggning skall göras på ett sådant sätt att möjligheterna att uppfylla normerna underlättas. Med planering och planläggning avses detsamma som i plan- och bygglagen. I översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser bör framgå hur miljökvalitetsnormer kan uppfyllas. 4 § Verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte överträds. Bestämmelser om att tillstånd inte får beviljas för verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds finns i 16 kap. 5 §. Bestämmelser om att tillstånd eller villkor för ett tillstånd får omprövas, om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds, finns i 24 kap. 5 § 2. Som framgått redan av 3 § får miljökvalitetsnormerna betydelse för all berörd verksamhet, både befintlig och nytillkommande. I denna paragrafs första stycke anges att verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte överträds. I de fall överskridandet av föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet orsakas av en enskild verksamhet skall tillsynsmyndigheterna ingripa och föreskriva åtgärder eller andra försiktighetsmått vid anläggningen. Om det är en verksamhet som har tillstånd och sådana åtgärder och försiktighetsmått inte ryms inom villkoren, finns möjlighet att inom ramen för prövningssystemet ompröva tillstånd och villkor om en norm överträds vilket framgår av 24 kap. 5 § 2. Enligt den paragrafen får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelser om tillåten produktionsmängd och annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana för en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Beror överskridandet på föroreningar eller störningar från verksamheter utanför det av normen reglerade geografiska området kan åtgärder i stället sättas in utanför detta område. De skyddsåtgärder och försiktighetsmått som då skall föreskrivas regleras bl.a. i hänsynsreglerna i balken varvid miljökvalitetsnormerna visar vilken miljökvalitet som behöver uppnås vid tillämpningen av hänsynsreglerna. Som framgår av 2 kap. 7 § andra stycket får den skälighetsavvägning som skall göras enligt den paragrafen inte medföra att en miljökvalitetsnorm åsidosätts. Miljökvalitetsnormerna kan också ligga till grund för generella föreskrifter. När generella föreskrifter skall meddelas kan det vara lämpligt att förklara det berörda området som miljöskyddsområde. Sådana områden regleras i 7 kap. 19 och 20 §§. Om en norm överträds i ett område där det är en allvarlig föroreningssituation finns möjligheter för regeringen att förbjuda utsläpp enligt 9 kap. 4 §. Sådana förbud utgör omprövningsgrund enligt 24 kap. 5 § 9. Ett tillstånd hindrar dock inte en tillsynsmyndighet från att omedelbart meddela sådana brådskande förelägganden som är nödvändiga för att undvika ohälsa eller att allvarlig skada på miljön uppkommer vilket framgår av 26 kap. 9 § fjärde stycket. Inom ramen för de försiktighetsmått som kan åläggas varje enskild verksamhetsutövare bör strävan vara att fördela bördorna så att de mest kostnadseffektiva lösningarna uppnås. Skulle det visa sig att en miljökvalitetsnorm får orimliga konsekvenser i ett enskilt ärende får åtgärdsprogrammet anpassas efter den nya situationen. Det bör vara möjligt och även lämpligt att ompröva tillståndsvillkoren för flera verksamheter i ett sammanhang genom grupprövning. Genom en sådan grupprövning kan fördelningen av de utökade kraven göras rättvis mellan dem som skall genomföra minskningen av utsläpp så att normen uppfylls. Sådan grupprövning bör göras när verksamhetsutövarna begär det. En typ av grupprövning bör även göras utan begäran genom att tillståndsmyndigheten beslutar om gemensam handläggning av skilda ärenden när den anser att det behövs för att kunna göra en rättvis fördelning av utsläppsminskningarna. Det bör även vara möjligt att i ett åtgärdsprogram enligt 5 § ange att framställan skall göra om att ansökningar om omprövning skall handläggas gemensamt. Gemensam prövning kan också vara lämplig när större miljövinster kan uppnås genom gemensamma lösningar än vad som kan uppnås genom åtgärder vid de enskilda anläggningarna. Gemensamma villkor kan då bestämmas för de verksamheter som omfattas av prövningen. I vissa fall kan det vara mer kostnadseffektivt för en verksamhetsutövare att vidta åtgärder för att reducera miljöpåverkan vid en annan verksamhet än den egna. Grupprövning är i första hand lämpligt om de samlade utsläppen av ett ämne inom ett område behöver minskas, men det saknar betydelse från miljösynpunkt var utsläppsminskningen sker. Bestämmelser om sådan omprövning finns i 16 kap. 8 § samt 24 kap. 6 §. I paragrafen har även tagits in en hänvisning till bestämmelserna i 16 kap. 5 § om att tillstånd inte får beviljas för en ny verksamhet som medverkar till att en norm överträds. I fråga om nytillkommande verksamhet som skall tillståndsprövas kan två situationer tänkas uppkomma då miljökvalitetsnormer kan utgöra hinder för etablering. Dels kan den planerade verksamheten i sig leda till att en miljökvalitetsnorm överträds, dels kan verksamheten bli lokaliserad till ett område där en miljökvalitetsnorm redan överträds och där etableringen inte ryms inom åtgärdsprogrammet för att nå den godtagbara miljökvaliteten. I det första fallet bör den planerade verksamheten inte få komma till stånd om inte utrymme för den skapas genom att olägenheter från andra källor reduceras i minst motsvarande mån, så att normen inte överträds. I det andra fallet där normen redan är överträdd räcker det inte att olägenheter från andra källor reduceras i minst motsvarande mån, eftersom belastningen i ett redan överbelastat område då skulle bli oförändrad. Som framgår av 16 kap. 5 § måste i dessa fall olägenheterna från annan verksamhet minska så pass att möjligheterna att uppfylla normen ökar i inte obetydlig utsträckning. Det innebär att den totala belastningen måste minska mer än endast marginellt för att verksamheten skall få komma till stånd. Det kan i sådana fall bli aktuellt med s.k. grupprövning enligt 16 kap. 8 §. Då öppnas en möjlighet för sökanden att vidta åtgärder för att minska utsläppen från befintlig verksamhet och på så sätt skapa ett utrymme för den egna verksamheten så att miljökvalitetsnormen inte längre utgör hinder för att den nya verksamheten skall kunna etableras. Åtgärdsprogram 5 § Ett åtgärdsprogram skall upprättas, om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om kravet på det följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen skall i sådana fall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas eller när behov uppkommer besluta ett sådant åtgärdsprogram eller besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner skall upprätta sådana åtgärdsprogram. Regeringen får överlåta till en myndighet att besluta om åtgärdsprogram som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område överträds därför att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, skall regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer upprätta ett åtgärdsprogram för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att uppfylla normen förekommer. Innan en myndighet eller kommun upprättar ett åtgärdsprogram skall den samråda med myndigheter och kommuner som berörs samt med verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning. Ett åtgärdsprogram som upprättas av en kommun skall beslutas av kommunfullmäktige. Åtgärdsprogrammet skall skickas till de myndigheter som regeringen bestämmer. Med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund. Enligt paragrafens första stycket skall ett åtgärdsprogram upprättas, om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om kravet på det följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen skall i sådana fall när den utfärdar föreskrifter om miljökvalitetsnormer eller när behov uppkommer besluta ett sådant åtgärdsprogram eller besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner skall upprätta sådana åtgärdsprogram. Regeringen får överlåta till en myndighet att besluta om åtgärdsprogram som följer av rättsakt från EU. Enligt flera av de direktiv som angetts i kommentaren till 2 § finns krav på att åtgärdsprogram skall upprättas. I de fall en myndighet med stöd av 1 § andra stycket får rätt att meddela en miljökvalitetsnorm som följer av en rättsakt från EU kan det vara lämpligt att den myndigheten får rätt att besluta även om åtgärdsprogram som kan krävas enligt samma rättsakt. Det får inte råda någon tveksamhet om vilken eller vilka kommuner eller statliga myndigheter som skall upprätta ett program. Ett exempel kan vara att regeringen meddelar miljökvalitetsnormer för vissa vattendrag eller vattenområden. Regeringen kan då uppdra åt t.ex. Naturvårdsverket eller berörda länsstyrelser eller kommuner att besluta om åtgärdsprogram. Om det finns behov kan flera ges i uppdrag att upprätta åtgärdsprogram avseende sina ansvarsområden. Så länge en miljökvalitetsnorm endast omfattar en kommun bör det i första hand vara en angelägenhet för kommunen i fråga att ta ställning till hur genomförandet skall ske och vilket åtgärdsprogram som bör tas fram i anledning av regeringens beslut. I de fall normen föranleder åtgärder avseende flera slags föroreningskällor, t.ex. vägar och miljöfarlig verksamhet såsom industrier och jordbruk, är ett skäl för att upprätta ett åtgärdsprogram att samordna nödvändiga åtgärder så att största möjliga effekt uppnås. Innan en kommun upprättar ett åtgärdsprogram skall den alltid samråda med andra myndigheter som berörs, vilket framgår av paragrafens tredje stycke. Ett åtgärdsprogram torde i de flesta fall innefatta åtgärder som också annan myndighet än kommunen skall vidta. Detta gäller framför allt länsstyrelsen, men i många fall kan även andra åtgärder behövas. Det kan exempelvis gälla frågan om omprövning av tillståndsvillkor vilket enligt balken skall göras framställan om av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet eller länsstyrelsen. Det kan också gälla krav om föreskrifter för jordbruket om odling eller begränsning av antalet djur. Samråd bör även ske med verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning, t.ex. industrier vars tillstånd skall omprövas. Ett åtgärdsprogram för kommunen skall beslutas av kommunfullmäktige. Om en miljökvalitetsnorm berör flera kommuner inom ett län måste genomförandet samordnas. Därför bör länsstyrelsen vanligtvis åläggas skyldighet att upprätta åtgärdsprogrammet, om det är fråga om flera kommuner i samma län. Det sagda utesluter inte att det i vissa fall kan vara lämpligt att de kommuner, två eller flera, som normen omfattar upprättar programmet i mellankommunal samverkan. Som Lagrådet påpekat kan det vara lämpligt att, för de fall då ett regionplaneringsorgan eller något annat kommunalförbund med likartade uppgifter redan har inrättats, öppna möjlighet att anförtro även upprättandet av åtgärdsprogram åt ett sådant organ. Därför har, i enlighet med Lagrådets förslag, ett sista stycke lagts till i paragrafen med innebörd att med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund. Länsstyrelsen bör dock alltid vara den som upprättar åtgärdsprogrammet i de fall där Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller annan verksamhet inom försvaret berörs. Innan länsstyrelsen beslutar om ett åtgärdsprogram skall den givetvis också i enlighet med tredje stycket först samråda med andra berörda myndigheter och kommuner. Detta följer också redan av verksförordningen (1995:1322). Även länsstyrelsen skall samråda med verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning, t.ex. industrier vars tillstånd skall omprövas. Omfattar miljökvalitetsnormen flera län, bör regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer upprätta åtgärdsprogrammet. Regeringen kan då bestämma att programmet skall upprättas gemensamt av flera länsstyrelser i samarbete. I de fall störningskällor som ligger utanför det geografiska område som miljökvalitetsnormen avser har betydelse för möjligheten att uppfylla normen, bör det också ankomma på regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att upprätta ett åtgärdsprogram. Detta bör omfatta hela det område där störningskällorna finns. Avgörande för vem som skall upprätta åtgärdsprogrammet bör då vara det geografiska område inom vilket utsläppskällorna finns. Även i dessa fall gäller samrådsskyldigheten enligt tredje stycket för den myndighet som skall upprätta programmet. Av paragrafens fjärde stycke framgår att åtgärdsprogrammet skall skickas till de myndigheter som regeringen bestämmer. 6 § Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet som kan påverka de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som avses i 2 § första stycket. I ett åtgärdsprogram skall anges 1. den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas, 2. de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara uppfylld senast den tidpunkt som avses i 2 § andra stycket, 3. vilka myndigheter och kommuner som skall se till att angivna åtgärder vidtas, och 4. när de skall vara genomförda. Ett åtgärdsprogram skall omprövas vid behov, dock minst vart femte år. I första stycket klargörs att ett åtgärdsprogram kan omfatta alla typer av verksamhet som påverkar de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som kvalitetsnormer avser. Detta gäller oavsett om verksamheten är tillståndspliktig. I ett åtgärdsprogram skall anges den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas samt i vilket område den har överträtts och för vilket område åtgärdsprogrammet gäller. Vidare skall anges vilka åtgärder som skall vidtas för att normen skall vara uppfylld senast den tidpunkt som avses i 2 § andra stycket. Det kan exempelvis vara utsläppsminskningar. Åtgärdsprogrammet skall då klarlägga vilka möjligheter som finns att med tekniska eller andra lösningar och inom rimliga ekonomiska ramar pressa ner de lokala utsläppen så att godtagbar miljökvalitet erhålls. Det innebär att programmet även bör innehålla uppgift om de källor som bidrar till att normen överträds, i vart fall de källor som i betydande omfattning bidrar. Då bör i den utsträckning det är möjligt även beräknas vad varje sådan huvudsakliga källa bidrar med. Vid fördelning av åtgärder skall hänsyn tas till olika föroreningskällors belastningsdel. Vidare bör anges hur mycket den totala belastningen måste minska för att normen skall uppnås. Även fördelningen av åtgärder mellan befintlig verksamhet med tillstånd och befintlig verksamhet utan tillstånd samt mellan myndigheter bör anges. Fördelningen bör göras på ett kostnadseffektivt sätt och kostnaderna för att genomföra åtgärderna bör också anges. Även vilka myndigheter och kommuner som skall se till att åtgärderna vidtas och när de skall vara genomförda skall anges. Både ekonomiska och administrativa styrmedel kan tas upp i åtgärdsprogrammet. I de fall föroreningar från andra länder påverkar möjligheten att uppfylla en miljökvalitetsnorm kan åtgärderna bestå av internationella kontakter och förhandlingar. Genomförandet av åtgärdsprogrammet måste i vissa fall få sträcka sig över längre tidsperioder. Av paragrafens andra stycke framgår att ett åtgärdsprogram skall omprövas vid behov av den myndighet som har beslutat om programmet. Detta bör dock alltid göras minst vart femte år, om behov inte har visat sig finnas tidigare. Enligt nuvarande regler i miljöskyddslagen kan krav på skyddsåtgärder riktas mot den som utövar miljöfarlig verksamhet. Vanligtvis omfattar kraven på skyddsåtgärder själva föroreningskällan, dvs. den miljöfarliga verksamhet som förorsakar olägenheterna. Det förekommer emellertid också att huvudmannen för den störande verksamheten åläggs att vidta skyddsåtgärder vid det objekt som utsätts för störningen, t.ex. att installera treglasfönster till skydd mot buller eller uppföra skyddsplanteringar. Det bör gå att åstadkomma olika lösningar för objekt eller områden som utsätts för störningar från flera verksamheter. Det finns fall då man genom återskapande av våtmarker, bibehållande av grönzoner längs vattendrag m.m., kan uppnå större miljöeffekter än vad som kan åstadkommas genom åtgärder vid de enskilda föroreningskällorna. Därför kan ett åtgärdsprogram omfatta även sådana åtgärder. Utgångspunkten för arbetet med åtgärdsprogram bör vara att det inom området i fråga skall uppnås så samlade lösningar på miljöproblemen som möjligt. Åtgärdsprogrammet bör kunna avse fysisk planering med uppbyggnad av miljöanpassad infrastruktur, att framställningar skall göras om omprövning av tillståndsgiven verksamhet, föreskrifter som omfattar även icke tillståndsgiven verksamhet, ekonomiska styrmedel och åtgärder för att på sikt påverka människors beteende genom bl.a. utbildning och miljömärkning. Vissa verksamheter som i dag inte omfattas av miljöskyddslagens regelsystem, t.ex. biltrafiken, har många gånger stor eller t.o.m. avgörande betydelse för miljösituationen i ett område. Ett exempel kan vara att regeringen meddelar luftkvalitetsnormer för att skydda även känsliga grupper mot hälsoeffekter. Regeringen bör då även fastställa ett åtgärdsprogram med bl.a. åtgärdskrav för bilavgaser och en satsning på kollektivtrafik. I programmet kan även ingå krav på åtgärder i fråga om trafikplanering och utbyggnad av kollektivtrafiken. Åtgärdsprogrammet bör därför, som tidigare angetts, inte bara inriktas på förekommande miljöfarlig verksamhet inom ett område utan även omfatta analyser av all verksamhet som kan påverka de störningsnivåer en norm omfattar oavsett om den är tillståndspliktig eller inte. I åtgärdsprogrammet bör även anges vilka ansökningar om omprövning av villkor för verksamheter som bör göras för att miljökvalitetsnormen skall uppfyllas. Då bör även kunna anges att framställan om gemensam handläggning av skilda ärenden skall göras i de fall detta bedöms lämpligt. När en myndighet eller en kommun har upprättat ett åtgärdsprogram bör den informera de som berörs av detta på lämpligt sätt. Det kan exempelvis göras genom annonsering i lokal- eller rikspress beroende på vilket område programmet omfattar. Prövning av åtgärdsprogram 7 § Regeringen får föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av regeringen. Enligt paragrafen får regeringen föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av regeringen. Med stöd av detta stycke kan regeringen exempelvis föreskriva att regeringen skall pröva sådana åtgärdsprogram som berör försvaret och som Försvarsmakten begär att regeringen skall överpröva. Föreskrifterna kan även omfatta sådan rätt för annan myndighet vars ansvarsområde berörs. Genom överprövningen får regeringen bedöma om programmet som har upprättats är lämpligt utformad eller ofullständig och därför inte kan förväntas leda till att den utfärdade miljökvalitetsnormen uppfylls utan bör ändras. Genom detta kan också en enhetlig praxis uppnås. Åtgärdsplaner 8 § Regeringen får upprätta sådana åtgärdsplaner som kan krävas till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner eller kommunalförbund skall upprätta sådana åtgärdsplaner. Enligt paragrafen, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, får regeringen upprätta sådana åtgärdsplaner som kan krävas till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen kan även besluta att delegera uppgiften och föreskriva att en eller flera myndigheter eller kommuner eller kommunalförbund skall upprätta sådana åtgärdsplaner. Som angetts under 2 §, utarbetas för närvarande inom EU ett ramdirektiv för vattenresurser som skall ersätta flera av där nämnda direktiv. Det gäller direktiv (75/440/EEG) om den kvalitet som krävs på ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna, direktiv (78/659/EEG) om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden och direktiv (79/923/EEG) om kvalitetskrav på skaldjursvatten. Dessutom skall det ersätta grundvattendirektivet (80/68/EEG). Enligt det förslag från kommissionen som föreligger kommer direktivet att innehålla krav på att medlemsländerna skall indelas i avrinningsdistrikt. För samtliga dessa avrinningsdistrikt skall upprättas planer för avrinningsområdesförvaltning för att uppnå vissa miljömål för yt- och grundvatten. Därför ges regeringen i denna paragraf rätt att meddela de föreskrifter som kan krävas om detta. De åtgärdsplaner som avses i denna paragraf är av mera övergripande natur för att vissa miljömål på sikt skall uppnås. Åtgärdsprogram som avses i 5-7 §§ skall vara på en mera detaljerad nivå och avse mera näraliggande tidsperioder. Mätning och kontroll 9 § Regeringen skall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas även besluta vilka som är skyldiga att utföra de mätningar som behövs för att kontrollera att en miljökvalitetsnorm uppfylls. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om mätmetoder och redovisning av mätresultat. Enligt första stycket skall regeringen när den utfärdar föreskrifter om miljökvalitetsnormer enligt 1 § även besluta vilka som är skyldiga att utföra de mätningar som behövs för att kontrollera att en miljökvalitetsnorm uppfylls. Denna tillsynsuppgift kan exempelvis åläggas den nationella och regionala miljöövervakningen. Mätskyldigheten kan även åläggas en kommun och då avses i paragrafen inte någon längre gående mätskyldighet än vad som hittills följt av 14 a § hälsoskyddslagen. Skyldigheten att mäta kan även fördelas mellan miljöövervakningen och kommuner. Skyldigheten att vid behov utföra mätningar avser alla parametrar, som kan bli föremål för föreskrifter om godtagbar miljökvalitet. Vidare bör mätningar som görs hos eller i anslutning till en verksamhetsutövare bekostas av verksamhetsutövaren med stöd av föreskrifter enligt 27 kap. 2 §. Mätningar som kan behövas inom ramen för ett åtgärdsprogram enligt 5 § omfattas också av paragrafen. Enligt paragrafens andra stycke får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om mätmetoder och redovisning av mätresultat. Dessa föreskrifter kan vidare innehålla regler om en rapporteringsskyldighet av data och om skyldighet att utföra mätningar i syfte att kontrollera i vilken utsträckning de konkreta åtgärderna ger önskad effekt. 5.24.6 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag När det krävs en miljökonsekvensbeskrivning 1 § En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. En sådan skall finnas även vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. Regeringen får föreskriva att det skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning även i dispensärenden eller andra ärenden enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken där det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Regeringen får även föreskriva om undantag från skyldigheten enligt första stycket att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. Enligt första stycket skall en miljökonsekvensbeskrivning ingå i en ansökan om tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken och krävs även vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. Det innebär att en miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i alla ansökningar om tillstånd enligt balken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken med vissa undantag. Bestämmelser om tillstånd i balken finns i 9, 11 och 12 kap. Möjligheter för regeringen att pröva tillåtlighet av vissa verksamheter finns i 17 kap. och sådana ärenden omfattas alltså också av kravet. En miljökonsekvensbeskrivning skall således upprättas t.ex av den som avser att ansöka om tillstånd för miljöfarlig verksamhet som är tillståndspliktig enligt föreskrifter med stöd av 9 kap. 6 eller 7 §§ och för vattenverksamhet som är tillståndspliktig enligt 11 kap. 9 §. Detsamma gäller för sådan täktverksamhet som enligt 12 kap. kräver tillstånd. Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar gäller även ansökan om tillstånd till utbyggnad eller ändring av befintliga verksamheter. Någon miljökonsekvensbeskrivning krävs dock inte för tillstånd för genetiskt modifierade organismer enligt 13 kap. eller för tillstånd eller godkännande av kemiska produkter eller biotekniska organismer enligt 14 kap. För dessa finns dock särskilda krav om bl.a. miljö- och hälsout- redning i 13 kap. 8 § samt i 14 kap. 7 §. De särskilda krav som ställs i angivna kapitel motsvarar till viss del de krav på utredning av kon- sekvenserna för miljön som finns i detta kapitel. Regeringen får enligt andra stycket föreskriva att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas även i dispensärenden eller i andra ärenden enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken där det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Det kan till exempel gälla vissa typer av strandskyddsdispenser eller vissa typer av anmälningsärenden enligt denna balk för vilka det inte föreligger obligatoriskt krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt första stycket. Regeringen kan då även med stöd av 2 § första stycket 2 föreskriva att beslutsmyndigheten i det enskilda fallet skall kunna besluta om krav på att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas i ett ärende som inte omfattas av det generella kravet på en sådan. Regeringen får även föreskriva om undantag från kravet på miljökonsekvensbeskrivningar, dock endast för verksamheter vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. Det kan gälla verksamheter som visserligen kräver tillstånd, men där verksamhetens beskaffenhet gör att det saknas anledning att kräva en miljökonsekvensbeskrivning. Detta kan exempelvis gälla tillstånd till begränsade markavvattningsföretag eller till mindre åtgärder som en lantbrukare vill vidta som är tillståndspliktiga, t.ex. ta bort en stenmur i jordbruksmark. Ett ytterligare exempel kan vara inrättande av avloppsanordningar för vattentoaletter för vilket tillståndsplikt kan föreskrivas enligt 9 kap. 7 §. Det ankommer på regeringen att vid behov meddela föreskrifter om sådana undantag. 2 § Om det behövs för att miljöpåverkan skall kunna bedömas, får regeringen föreskriva att det skall finnas en miljökonsekvensbeskrivning 1. i ärenden enligt annan lag, av vilken det framgår att hänsyn till människors hälsa eller miljön skall beaktas vid lagens tillämpning, 2. i särskilda ärenden av annat slag inom miljöbalkens område än som avses i 1 §. I fråga om sådana miljökonsekvensbeskrivningar som avses i första stycket gäller vad som sägs i detta kapitel, om inte något annat har föreskrivits. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Enligt första stycket 1 kan regeringen föreskriva om generella krav på att miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas även i ärenden enligt andra lagar, av vilka det framgår att hänsyn till människors hälsa eller miljön skall beaktas vid lagens tillämpning. Bemyndigandet motsvarar till viss del det bemyndigande som idag finns i 5 kap. 2 § naturresurslagen där det anges att regeringen kan föreskriva om krav på miljökonsekvensbeskrivningar i ärenden enligt de lagar som anges i 1 kap. 2 § nämnda lag, de hittills s.k. NRL-anknutna lagarna. Med stöd av bemyndigandet i naturresurslagen har regeringen i förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar föreskrivit att miljökonsekvensbeskrivningar krävs i ärenden enligt lagen om vissa torvfyndigheter, lagen innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, lagen om vissa rörledningar, luftfarts-lagen, lagen om kontinentalsockeln och lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Bemyndigandet i denna paragraf är dock vidare eftersom det inte har begränsats till vissa lagar. Det har dock begränsats till lagar av vilka det framgår att hälso- och miljöskäl skall beaktas. Regeringen kan med stöd av bemyndigandet i första stycket 2 även föreskriva att det skall finnas en miljökonsekvensbeskrivning i särskilda ärenden av annat slag inom miljöbalkens område än som avses i 1 §. Det kan då exempelvis föreskrivas att beslutsmyndigheten i det enskilda fallet skall kunna besluta om krav på att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas i ett ärende inom miljöbalkens område som inte omfattas av föreskrifter med generellt krav på en sådan. Paragrafens andra stycke medför att miljöbalkens föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar skall gälla om inte något annat har föreskrivits. Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar 3 § Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön. I paragrafen anges vad som är syftet med en miljökonsekvensbeskrivning, att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekterna som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Då bör även samspelet mellan dessa beaktas. Den skall vidare göra en samlad bedömning möjlig av dessa direkta och indirekta effekter på människors hälsa och miljön. Avsikten är att en miljökonsekvensbeskrivning skall ge ett så bra beslutsunderlag som möjligt från miljösynpunkt. Arbetet med att beskriva miljökonsekvenserna skall ingå som en integrerad del redan från inledningen av den projektutveckling som avses leda fram till en ansökan om att exempelvis få bedriva en verksamhet, bygga en anläggning eller vidta en åtgärd. Arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen skall medverka till att kunskapsluckor upptäcks liksom till en ökad kunskap och insikt om miljö-, hälso- och naturresursfrågor i det enskilda ärendet. Vidare skall en miljökonsekvensbeskrivning bidra till att en viss verksamhet, om den får komma till stånd, får så lite negativ miljöpåverkan som möjligt. Allmänhetens medverkan och möjlighet att påverka miljökonsekvensbeskrivningen och den planerade verksamheten i ett tidigt skede är en viktig del i sammanhanget. Paragrafen överensstämmer till stora delar med artikel 3 i direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG. Tidigt samråd och beslut om betydande miljöpåverkan 4 § Alla som avser att bedriva verksamhet eller vidta någon åtgärd som kräver tillstånd eller beslut om tillåtlighet enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken skall tidigt samråda med länsstyrelsen. De skall även samråda med enskilda som kan antas bli särskilt berörda och göra det i god tid och i behövlig omfattning innan de gör en ansökan om tillstånd och upprättar den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 1 §. Före samrådet skall den som avser att bedriva verksamheten till länsstyrelsen och enskilda som särskilt berörs lämna uppgifter om den planerade verksamhetens lokalisering, omfattning och utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan. Vad som sägs i första stycket gäller också för ärenden för vilka en miljökonsekvensbeskrivning krävs enligt 1 § andra stycket. Efter samrådet skall länsstyrelsen besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet får inte överklagas. Innan beslut fattas skall yttrande i frågan begäras in från tillsynsmyndigheten i de fall denna inte är länsstyrelsen. Regeringen får föreskriva om vilka slags verksamheter och åtgärder som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Enligt paragrafens första stycke är den som avser att bedriva verksamhet eller vidta någon åtgärd för vilken krävs tillstånd eller beslut om tillåtlighet enligt balken och som därför även skall upprätta en miljökonsekvensbeskrivning, skyldig att tidigt informera och samråda med länsstyrelsen. De skall även samråda med enskilda som kan antas bli särskilt berörda innan de gör en ansökan om tillstånd och upprättar den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 1 §. Detta är en viktig del i inledningen av den process som skall leda fram till ett beslut i tillståndsfrågan. Detta samråd skall ske på ett mycket tidigt stadium, långt innan en ansökan och miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas. Kravet gäller generellt för all tillståndspliktig verksamhet enligt balken och skall avse både ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. Kraven gäller enligt andra stycket även för ärenden för vilka en miljökonsekvensbeskrivning krävs enligt föreskrift som meddelats med stöd av 1 § andra stycket. Det gäller även beträffande en miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 2 §, vilket också framgår av den paragrafens andra stycke där det anges att vad som sägs i detta kapitel om miljökonsekvensbeskrivningar gäller även i fråga om sådana om inte något annat har föreskrivits. Samrådet är särskilt viktigt beträffande verksamheter som kan antas få betydande miljöpåverkan. Om påverkan är betydande skall klaras ut vid detta samråd. Med enskilda som kan antas bli särskilt berörda avses framför allt närboende och andra som särskilt kommer att bli berörda, i många fall kommer dessa också att vara sakägare. Det är viktigt att dessa kommer in på ett inledande stadium i processen och får möjlighet att påverka även om verksamheten senare inte bedöms ha betydande miljöpåverkan. Hur omfattande samråd som behövs i varje enskilt fall samt hur detta skall utformas blir beroende av den planerade verksamhetens art och omfattning. Detta uttrycks i paragrafen genom att samråd skall ske i behövlig omfattning. Enskilda som kan antas särskilt bli berörda omfattar inte en bredare allmänhet. Deras möjlighet att påverka processen regleras i 5 §. Den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden skall före samrådet till länsstyrelsen och enskilda som särskilt berörs lämna uppgifter om den planerade verksamhetens lokalisering, omfattning och utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan. Det innebär att de uppgifter som då finns, bestående av preliminära planer och beräkningar, får utgöra underlag för samrådet. Enligt paragrafens tredje stycke skall, efter det att samråd har hållits, länsstyrelsen besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden får därmed besked om ett utökat samråd med miljökonsekvensbedömning enligt 5 § behöver hållas och vilka krav som miljökonsekvensbeskrivningen måste uppfylla. Det kan även underlätta den kommande handläggningen för den myndighet som kommer att få pröva den ansökan som senare skall göras. Beslutet i denna fråga får inte överklagas särskilt. I de fall länsstyrelsen beslutar att verksamheten inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kan den beslutande myndigheten självfallet ändå göra en annan bedömning när ansökan ges in. Det kan exempelvis visa sig att det kommit fram ytterligare beslutsunderlag som innebär att verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I de fall tillsynsmyndigheten är annan än länsstyrelsen skall länsstyrelsen innan den fattar beslut inhämta yttrande från tillsynsmyndigheten i frågan om det kan antas bli betydande miljöpåverkan. Enligt paragrafens fjärde stycke får regeringen föreskriva om vilka slags verksamheter eller åtgärder som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vid utfärdande av sådana föreskrifter skall hänsyn tas bl.a. till bilagorna till direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG. Om verksamheten inte omfattas av sådana föreskrifter får länsstyrelsen bedöma vad som är betydande miljöpåverkan bl.a. utifrån verksamhetens art, storlek och lokalisering. Verksamheter eller åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är framför allt sådana vars tillåtlighet skall prövas av regeringen enligt 17 kap. samt en stor del av den miljöfarliga verksamhet för vilket krävs tillstånd enligt föreskrifter som kommer att meddelas med stöd av 9 kap. 6 §. Det gäller särskilt den verksamhet som kommer att prövas av miljödomstolen men även en stor del av den miljöfarliga verksamhet som länsstyrelsen skall pröva som första instans. Ofta kan även vattenverksamhet, inte bara de som skall tillåtlighetsprövas av regeringen, antas medföra betydande miljöpåverkan. Även beträffande verksamheter som omfattas av föreskrifter enligt fjärde stycket, att verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan, skall länsstyrelsen ta ställning till om det i det enskilda fallet är en verksamhet eller åtgärd av sådant slag som omfattas av föreskrifterna. Utökat samråd med miljökonsekvensbedömning 5 § Om länsstyrelsen enligt 4 § beslutar att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, skall ett förfarande med miljökonsekvensbedömning genomföras. Vid ett sådant förfarande skall den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden samråda med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet skall avse verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan samt innehåll och utformning av miljökonsekvensbeskrivningen. I paragrafen anges att om länsstyrelsen beslutar enligt 4 § att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall ett förfarande med miljökonsekvensbedömning genomföras. Vid en sådan bedömning, som innebär ett utökat samråd jämfört med 4 §, skall den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden samråda med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet skall bl.a. avse verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning och utformning. Vidare skall verksamhetens eller åtgärdens befarade miljöpåverkan behandlas samt miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning. Genom förfarandet med miljökonsekvensbedömning skall myndigheter, organisationer, sakägare och allmänhet beredas tillfälle att framföra synpunkter och kunna påverka den planerade verksamheten eller åtgärden samt miljökonsekvensbeskrivningen. Inflytandet förstärks för myndigheter och allmänhet under planeringsstadiet och underlaget för den som skall upprätta miljökonsekvensbeskrivningen breddas. För att förfarandet med miljökonsekvensbedömning skall fylla sin funktion måste den, i likhet med samrådet enligt 4 §, komma in i ett tidigt skede, parallellt med planeringen av tekniska och ekonomiska frågor. Det måste ske innan exploatören har fattat beslut om inriktningen i stort av verksamheten och innan några låsningar har gjorts beträffande lokalisering och utformning eller projektet i övrigt fått en mera bestämd utformning. Det innebär att samrådet givetvis skall ske i god tid innan ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas. I paragrafen regleras alltså ett tidigt samråd. I 8 § finns bestämmelser om allmänhetens möjlighet att till tillståndsmyndigheten yttra sig över den färdiga miljökonsekvensbeskrivningen samt ansökan. Hur omfattande detta utvidgade samråd bör vara i varje enskilt fall samt hur detta skall utformas blir även det beroende av den planerade verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden bör lämpligtvis när det är möjligt ta direkt kontakt med dem som kan ha ett intresse i saken. Antalet berörda myndigheter förutom tillståndsmyndigheten bör i allmänhet inte vara större än att sådan direktkontakt kan tas. Kommunen kan förutsättas alltid komma att beröras, framför allt torde byggnadsnämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd oftast vara berörda. Även centrala statliga myndigheter kan beröras såsom Naturvårdsverket, Boverket, Kammarkollegiet, Närings- och teknikutvecklingsverket, Riksantikvarieämbetet, Sjöfartsverket, Fiskeriverket, Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk. Detta gäller framför allt när det är verksamheter eller åtgärder av mycket stor omfattning. När det gäller sakägare bör det i många fall också vara praktiskt möjligt med en direktkontakt. När dessa utgör ett större antal och när det gäller kontakten med allmänheten kan det i många fall inledas med åtgärder som rundskrivelser och annonsering i ortspressen. Detta kan sedan kombineras med informationssammanträden och utställningar om den planerade verksamheten, där tillfälle ges att lämna såväl muntliga som skriftliga synpunkter till de ansvariga för projektet och miljökonsekvensbeskrivningen. Med den allmänhet som kan antas bli berörd avses i paragrafen ett betydligt vidare begrepp än enskilda som avses i 4 §. Det är dels allmänheten i de områden som kan antas bli utsatta för miljöpåverkan från verksamheten eller åtgärden, dvs. närboende men även annan ortsbefolkning. I många fall kan dessa även vara sakägare. Någon begränsning till den här angivna allmänheten att delta i samrådet finns det dock inte utan en vidsträckt tolkning av begreppet allmänheten avses. Skyldigheten för den som avser att bedriva verksamheten att informera gäller dock endast den allmänhet som kan antas bli berörd. Bland organisationer som kan vara berörda kan nämnas miljö- och naturvårdsorganisationer. Det gäller framför allt sådana som är verksamma på den ort där verksamheten eller åtgärden planeras. Eftersom förfarandet med miljökonsekvensbedömning är avsett att leda till att den planerade verksamhetens eller åtgärdens miljöverkan blir ordentligt klarlagd och att allmänhet, organisationer m.fl. verkligen skall kunna påverka, kan det vara lämpligt att ha ett samrådsförfarande vid flera tillfällen. Om det är omfattande ingrepp i miljön som skall göras och flera alternativ växer fram under processen är det särskilt lämpligt att samrådet upprepas eller sker i etapper. I vissa fall bör det också vara möjligt att förena samrådsförfarandet i denna paragraf med annan typ av information eller samråd som blir aktuellt. Plan- och bygglagen innehåller krav på samråd, när det gäller t.ex översikts- och detaljplanering med berörda myndigheter, sakägare och andra. Det förfarande med miljökonsekvensbedömning som föreskrivs i denna paragraf bör i vissa fall kunna samordnas med den samrådsskyldighet som föreligger enligt PBL. På samma sätt som råd inhämtas från myndigheter om den planerade verksamhetens bedrivande kan råd även inhämtas om hur miljökonsekvensbedömningen bör genomföras. Enligt 22 kap. 1 § första stycket 2 skall en ansökan innehålla uppgift om det samråd som skett och vad som framkommit vid detta. Om samrådsskyldighet inte har fullgjorts, får prövningsmyndigheten förelägga sökanden vid vite att vidta de samrådsåtgärder som behövs. Oavsett att samråd har ägt rum mellan exploatören och länsstyrelsen om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll kan den beslutande myndigheten givetvis begära komplettering i enlighet med förvaltningsrättsliga principer i de fall beskrivningen som ges in inte uppfyller kraven. Enligt 24 kap. 3 och 5 §§ kan ett tillstånd återkallas och villkor omprövas om sökanden vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller utelämna uppgifter av betydelse för tillståndet. 6 § Om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, skall den ansvariga myndighet som regeringen bestämmer informera det landets ansvariga myndighet om den planerade verksamheten eller åtgärden och ge den berörda staten och den allmänhet som berörs där möjlighet att delta i ett samrådsförfarande om ansökan och miljökonsekvensbedömningen. Sådan information skall också lämnas om en annan stat som kan antas bli utsatt för en betydande miljöpåverkan begär det. Paragrafen medför en skyldighet att informera alla länder som kan antas utsättas för en betydande miljöpåverkan, oavsett om de är medlemmar i EU eller anslutna till Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (SÖ 1992:1). Berörda stater och den allmänhet som berörs där skall beredas möjlighet att delta i ett samrådsförfarande om ansökan och miljökonsekvensbedömningen. Genom denna bestämmelse genomförs art. 7 i direktivet 85/337/EEG om miljökonsekvensbeskrivningar, ändrat genom direktiv 97/11/EG. Enligt artikeln skall, i de fall en verksamhet kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i ett annat medlemsland, detta land informeras och ges tillfälle att delta i förfarandet med miljökonsekvensbedömning. Art. 17 i direktivet 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, det s.k. IPPC-direktivet, har liknande innebörd. Även Esbokonventionen innehåller skyldighet att utbyta information och bereda länder som utsätts för betydande påverkan och dess allmänhet att ge synpunkter på och ha samråd om miljökonsekvensbeskrivningen och utformningen av den planerade verksamheten. För närvarande finns bestämmelser om tillämpningen av konventionen i 9-11 §§ förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar. Ansvarig myndighet enligt den är Naturvårdsverket. Vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla 7 § En miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §, däribland 1. en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning, 2. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds, 3. de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra, 4. en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, och 5. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1—4. I ett beslut enligt 4 § tredje stycket om att betydande miljöpåverkan kan antas får länsstyrelsen ställa krav på att även andra jämförbara sätt att nå samma syfte skall redovisas när alternativa utformningar som avses i första stycket 4 redovisas. För verksamheter eller åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbeskrivning innehålla vad som anges i första stycket, i den utsträckning det behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. I paragrafen anges vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. Inledningsvis anges att en miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §. Där anges att syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekterna som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap, kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare skall den göra en samlad bedömning möjlig av dessa effekter på människors hälsa och miljön. Detta innebär att en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla de uppgifter som behövs för att kunna göra en sådan samlad bedömning. I paragrafens första stycke 1-5 har preciserats vad en miljökonsekvensbeskrivning däribland skall innehålla för att uppfylla syftet. Det krävs till att börja med en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning. Den skall dessutom innehålla en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, däribland hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds. Uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra skall givetvis också finnas med. Med en verksamhets eller åtgärds inverkan avses till att börja med sådant som arten, styrkan och räckvidden av de störningar som den kan medföra. Dessutom skall även redovisas alla de konsekvenser i övrigt av vikt för hälsan och miljön som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra. Med konsekvenser i övrigt avses även vad verksamheten eller åtgärden kommer att generera utöver direkt omgivningspåverkan, t.ex. ytterligare biltrafik i det område där verksamheten skall etableras. Även inverkan på hushållningen med mark och vatten och andra resurser skall redovisas. När det gäller hushållningen med andra resurser kan det avse befintliga anläggningar och deras utnyttjande, t.ex. i fråga om allmänna kommunikationer kan det vara viktigt att redovisa konsekvenserna för en redan befintlig anläggning och dess omgivningar, när en ny anläggning tas i bruk. Miljökonsekvensbeskrivningen skall även innehålla en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i paragrafen. Den uppräkning som finns i paragrafens första stycke över vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla överensstämmer med kraven i artikel 5 och bilaga 4 i direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG. Direktivet omfattar endast projekt som innebär utförande av byggnads- och anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten och andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning. Dessutom skall verksamheten antas medföra en betydande miljöpåverkan. Kraven i paragrafen avser därför i första hand sådan verksamhet. Bland de krav som skall ställas på en miljökonsekvensbeskrivning ingår också att alternativa platser, om sådana är möjliga, och alternativa utformningar skall redovisas. En beskrivning av alternativet att anläggningen eller åtgärden inte kommer till stånd (nollalternativet), skall också i princip alltid redovisas och konsekvenserna av det. Om en redovisning av alternativ inte har gjorts när en ansökan kommer in till en tillståndsprövande myndighet, bör myndigheten kräva att sökanden gör en sådan redovisning. Alternativa platser behöver dock bara redovisas om sådana är möjliga. Detta bör i de allra flesta fall vara möjligt och nödvändigt för att miljökonsekvensbeskrivningen skall fylla sin funktion. En alternativ lokaliseringsplats behöver dock inte anges, om det på grund av verksamhetens särskilda karaktär inte finns annan lämplig plats. Det kan exempelvis endast finnas en plats att lokalisera verksamheten på, om ansökan avser en speciell fyndighet på en viss plats eller en speciell fors i vilken sökanden vill bygga ett kraftverk. Vidare kan beträffande försvarets verksamhet försvarspolitiska, militärstrategiska och ekonomiska skäl medföra att den befintliga lokaliseringen och den ändrade verksamheten är det enda rimliga alternativet utifrån de beslut som riksdag och regering fattat. Det är tillståndsmyndigheten som avgör om sökanden får underlåta att redovisa alternativ. Om sökanden vägrar att komplettera och redovisa alternativ trots att realistiska sådana sannolikt kan finnas bör konsekvensen bli att ansökan anses så bristfällig att den avvisas. Om det är möjligt att ta upp den till prövning kan det leda till att ansökan avslås därför att hänsynsreglerna i 2 kap., framför allt lokaliseringsregeln, inte är uppfyllda. Prövningen av miljökonsekvensbeskrivningen behandlas vidare i kommentaren till 9 §. Nollalternativet, dvs. konsekvenserna av att anläggningen eller åtgärden inte kommer till stånd, skall dock i stort sett alltid redovisas. För att en jämförelse mellan verksamheten enligt ansökan och de redovisade alternativen skall kunna göras, måste givetvis redovisningen innefatta de uppgifter som krävs för att kunna bedöma även alternativens miljöpåverkan. Vidare skall alltid ges en motivering till varför ett visst alternativ har valts. Enligt paragrafens andra stycke får länsstyrelsen ställa krav på att andra jämförbara sätt att nå samma syfte skall redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen. Sådant krav får i samband med beslut enligt 4 § tredje stycket att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Behov av att ställa sådant krav kan finnas exempelvis i sådana ärenden avseende stora verksamheter och åtgärder som skall tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap., men kan ställas även i andra ärenden där betydande miljöpåverkan kan antas. I sådana ärenden kan det i vissa fall vara lämpligt att länsstyrelsen samråder med regeringen innan kravet framställs. Med andra jämförbara sätt att nå samma syfte avses andra möjliga alternativ till den planerade verksamheten, t.ex. andra möjligheter att utvinna energi eller att välja en annan typ av kommunikationsmedel, t.ex. en utbyggd järnväg för höghastighetståg i stället för en flygplats för inrikesflyg. Miljökonsekvensbeskrivningar som avser verksamheter eller åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall enligt tredje stycket innehålla vad som anges i första stycket endast i den utsträckning det krävs för att syftet med miljökonsekvensbeskrivningen skall uppnås. Kraven enligt första stycket är alltså inte obligatoriska för dessa utan innehållet får anpassas till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Det är angeläget att kraven inte blir onödigt betungande för mindre miljöpåverkande verksamheter. Kungörande samt tillfälle att yttra sig 8 § När en miljökonsekvensbeskrivning upprättats i ett mål eller ärende om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet, skall detta kungöras tillsammans med kungörelsen om ansökan enligt 19 kap. 4 § och 22 kap. 3 §. Om en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats i något annat mål eller ärende som rör en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, skall detta kungöras. Har en ansökan gjorts skall kungörelsen ske tillsammans med kungörelsen av ansökan. Därefter skall ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen hållas tillgängliga för allmänheten, som skall beredas tillfälle att yttra sig över dessa innan målet eller ärendet prövas. När dom eller beslut har meddelats i målet eller ärendet skall detta kungöras. Samtidigt skall också kungöras hur allmänheten kan få tillgång till information om innehållet. Vidare skall den ansvariga myndigheten i den stat med vilken samråd hållits enligt 6 § informeras. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Första stycket innebär ett genomförande av art. 6.2 i direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG, där det föreskrivs att allmänheten skall ges tillfälle att framföra sina synpunkter över ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen innan tillstånd beviljas. Art. 15 i IPPC- direktivet 96/61 har samma innebörd. I de fall en ansökan skall kungöras av länsstyrelsen enligt 19 kap. 4 § eller av miljödomstolen enligt 22 kap. 3 §, skall uppgift om miljökonsekvensbeskrivningen alltid tas med i kungörelsen. Angivna paragrafer avser mål och ärenden om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Kravet på att miljökonsekvensbeskrivningen i andra mål och ärenden skall aktivt hållas tillgänglig för allmänheten gäller enligt paragrafen endast verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Denna begränsning har gjorts eftersom det inte är rimligt från handläggningssynpunkt att kungöra i alla mål och ärenden och något krav på detta finns inte heller i EG-direktiven. Övriga miljökonsekvensbeskrivningar och de ansökningar dessa vanligtvis avser är dock genom offentlighetsprincipen givetvis tillgängliga och synpunkter får framföras även beträffande dessa. Paragrafens andra stycke innehåller en bestämmelse att när dom eller beslut har meddelats i målet eller ärendet skall detta kungöras samt hur allmänheten kan få tillgång till information om innehållet. Vidare skall den ansvariga myndigheten i den stat med vilken samråd hållits enligt 6 § informeras. En regel om att bl.a. den berörda allmänheten skall informeras finns i artikel 9 i direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG. Godkännande och beaktande av miljökonsekvensbeskrivningen 9 § Den myndighet som skall pröva en ansökan i ett mål eller ett ärende där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning skall genom ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i detta kapitel. Ett sådant ställningstagande får inte överklagas särskilt utan endast i samband med att avgörandet i målet eller ärendet överklagas. Vid prövningen av ansökan skall myndigheten beakta innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden enligt 4–6 och 8 §§. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Enligt paragrafens första stycke skall den myndighet som skall pröva en ansökan i ett mål eller ett ärende där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning även ta särskild ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i detta kapitel. Myndigheten skall alltså göra en fristående bedömning av miljökonsekvensbeskrivningen. Detta ställningstagande kan göras antingen i ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet i målet eller ärendet. Av 22 kap. 1 § första stycket 2 och 2 § andra stycket framgår att en godtagbar miljökonsekvensbeskrivning är en processförutsättning. Om en domstol eller myndighet finner att miljökonsekvensbeskrivningen är otillräcklig och bör kompletteras skall den enligt 22 kap. 2 § andra stycket förelägga sökanden att avhjälpa bristen. Ett beslut om detta skall givetvis meddelas så fort som möjligt för att ansökan skall kunna prövas. Det innebär att om miljökonsekvensbeskrivningen underkänns måste den kompletteras till dess myndigheten godkänner den. Om komplettering inte görs så att den blir godtagbar så att ansökan kan prövas i sak, skall ansökan avvisas. Detta hindrar inte att domstolen eller myndigheten i enlighet med 22 kap. 2 § andra stycket kan avhjälpa förekommande brister i ansökan på sökandens bekostnad. Detta bör dock när det gäller den miljökonsekvensbeskrivning som ansökan skall innehålla ske endast i undantagsfall, eftersom syftet med en miljökonsekvensbeskrivning bl.a. är att sökanden skall skaffa sig kunskap om vilka miljökonsekvenserna blir och vidta åtgärder för att undvika negativa sådana. Frågan om domstolen eller myndigheten i ett fall när miljökonsekvensbeskrivningen bedöms som godtagbar bör ge detta tillkänna genom ett särskilt beslut under rättegången eller ta upp frågan först vid avgörande av målet eller ärendet, torde som Lagrådet skriver få bli beroende av omständigheterna, varvid det är av särskild betydelse om invändning har gjorts mot miljökonsekvensbeskrivningen eller denna annars framstår som kontroversiell. Det viktiga är att en särskild bedömning görs av miljökonsekvensbeskrivningen och att den är fristående från prövningen av ansökan samt att ställningstagandet motiveras. Domstolens eller myndighetens ställningstagande beträffande miljökonsekvensbeskrivningen får inte överklagas särskilt, utan endast i samband med att avgörandet i målet eller ärendet överklagas. En överprövning av miljökonsekvensbeskrivningen får alltid ske i samband med att det mål eller ärende som den gäller överprövas. I paragrafens andra stycke anges att myndigheten vid prövningen av ansökan även skall beakta innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden enligt 4, 5, 6 och 8 §§. Paragrafen överensstämmer till stor del med artikel 8 i direktivet 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG, där det föreskrivs att resultaten av samråden och de uppgifter som har inhämtats enligt direktivets artikel 5, 6 och 7 skall beaktas vid tillståndsgivningen. Även i IPPC-direktivet 96/61 anges i artikel 9.2 att när tillstånd meddelas enligt det direktivet skall alla relevanta uppgifter som kommit in eller slutsatser som dragits till följd av tillämpning av artiklarna 5-7 i direktivet 85/337 beaktas. Kostnaden för miljökonsekvensbeskrivningar 10 § En miljökonsekvensbeskrivning samt förfarandet med miljökonsekvensbedömning skall bekostas av den som gjort en ansökan som avses i 1 § eller i annat fall är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. En miljökonsekvensbeskrivning samt förfarandet med miljökonsekvensbedömning skall bekostas av den som ansöker om tillstånd till den planerade verksamheten eller åtgärden eller, om sådan ansökan inte skall göras, av den som ansvarar för verksamheten eller som skall vidta den åtgärd som miljökonsekvensbeskrivningen avser. Planer och planeringsunderlag 11 § Varje myndighet som skall tillämpa denna balk skall se till att sådana planer enligt plan- och bygglagen (1987:10) och sådant planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet. Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att tillhandahålla planer enligt plan- och bygglagen samt planeringsunderlaget till dessa. Enligt första stycket är de myndigheter som skall tillämpa balkens regler om hushållning med mark och vatten skyldiga att se till att sådana planer enligt PBL och sådant planeringsunderlag som kan ha betydelse för tillämpningen finns tillgängliga i målet eller ärendet. Detta gäller även mål och ärenden enligt annan lagstiftning än miljöbalken som berör frågor om hushållningen med naturresurser och där miljöbalken därför skall tillämpas. Ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning är en förutsättning för en från allmän synpunkt god hushållning med naturresurser. Beslutsprocessen i dessa frågor underlättas om ett adekvat beslutsmaterial finns tillgängligt och fortlöpande kan tillhandahållas. Planeringen kan dessutom förväntas successivt utvecklas och anpassas till nya markområden och problemställningar. De planer som avses i paragrafen är regionplan, översiktsplan, detaljplan och områdesbestämmelser. Med planeringsunderlag avses i första hand det material som utarbetas i kommunerna och av statliga myndigheter i syfte att klarlägga förutsättningarna för och konsekvenserna av beslut om användningen av marken och vattnet och därtill knutna natur- och kulturresurser. Planeringsunderlaget omfattar t.ex. moment av utredningar, inventeringar och miljökonsekvensbeskrivningar samt planer och program för utformningen av olika åtgärder och ingrepp i marken och vattnet. Paragrafen motsvarar närmast 6 kap. 1 § första och andra stycket naturresurslagen. Bestämmelsens motiv i övrigt finns i prop. 1985/86:3 s. 24 ff samt s. 198. 12 § Länsstyrelsen skall ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter som skall tillämpa denna balk samt åt den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. Av paragrafen framgår länsstyrelsens samordnande roll i fråga om kunskapsförsörjningen för hushållningen med naturresurser. Länsstyrelsen skall ställa samman sådana utredningar och program samt annat planeringsunderlag av betydelse för bedömning av frågor om hushållning med mark och vatten enligt 3 och 4 kap. som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter som skall tillämpa balken. Detta gäller även mål och ärenden enligt annan lagstiftning än miljöbalken som berör frågor om hushållningen med naturresurser och där miljöbalken därför skall tillämpas. Länsstyrelsen är skyldig att tillhandahålla detta även åt den som skall upprätta en miljökonsekvensbeskrivning, vilket överensstämmer med artikel 5.4 i direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG. Paragrafen motsvarar närmast 6 kap. 1 § tredje stycket naturresurslagen. Paragrafens motiv i övrigt finns i prop. 1985/86:3 s. 24 ff samt s. 198 f. 13 § Regeringen får i ett visst fall besluta att en eller flera kommuner skall redovisa till regeringen eller någon annan myndighet hur kommunen eller kommunerna i sin planering enligt plan- och bygglagen (1987:10) avser att 1. genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 5 § eller på annat sätt skapa förutsättningar för att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. uppfylls, och 2. tillgodose ett intresse som rör hushållningen med mark och vatten enligt 3 och 4 kap. Statliga myndigheter skall anmäla till regeringen om det uppkommer behov av en sådan redovisning. Enligt paragrafen kan regeringen genom ett förvaltningsbeslut ålägga en eller flera kommuner att redovisa hur de avser att i sin planering enligt plan- och bygglagen behandla en viss eller vissa frågor. Det gäller enligt första stycket 1 hur kommunen avser att genomföra ett åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. eller hur kommunen i övrigt avser att skapa förutsättningar för att dessa normer kommer att uppfyllas. Detta innebär en nyhet i förhållande till motsvarande bestämmelse i naturresurslagen. Redovisningen kan även enligt första stycket 2 gälla hur kommunerna avser att tillgodose ett intresse som rör hushållningen med mark och vatten enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Det kan exempelvis gälla frågan om en viss mark- eller vattenanvändningsfråga omfattas av de regler som gäller riksintressen enligt dessa kapitel eller om de nationella intressena kan anses vara tillvaratagna på ett tillfredsställande sätt i planeringen. Paragrafen motsvarar närmast 6 kap. 2 § naturresurslagen. Bestämmelsens motiv i övrigt finns i prop. 1985/86:3 s. 119 f samt s. 199 f. ANDRA AVDELNINGEN Skydd av naturen 5.24.7 7 kap. Skydd av områden Allemansrätt m.m. 1 § Var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den. Möjligheten att vistas i naturen är viktig för människans rekreation och avkoppling. Tillgången till naturen bidrar dessutom till att skapa förståelse för betydelsen av en god miljö och allmänhetens engagemang kan öka i frågor om natur och miljö. Det är därför självklart att miljöbalken innehåller bestämmelser som har avseende på allemansrätten. I det grundläggande miljöinriktade tänkande som skall spridas till alla som på olika sätt kan påverka miljön ingår som en naturlig del att värna om allemansrätten. För denna paragraf, som delvis motsvarar 1 § naturvårdslagen, gäller underförstått den grundläggande utgångspunkten att alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. Sedan den 1 januari 1995 finns i regeringsformens paragraf om egendomsskydd, 2 kap. 18 §, ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten. I balken finns kompletterande bestämmelser som omedelbart syftar till att trygga allmänhetens friluftsliv. Allemansrätten och friluftslivet skyddas tydligast i bestämmelserna om naturreservat (7 kap. 4 §), strandskyddsområde (7 kap. 13 §), vilthägn (12 kap. 11 §) och stängselgenombrott (26 kap. 11 §). Allemansrättens innebörd berörs i avsnitt 4.12. Där visas även hur miljöbalken skall verka för att friluftsliv inte bedrivs på ett sätt som kan vara skadligt för naturen. Enligt paragrafen, som utformats enligt Lagrådets förslag, skall alla som vistas i naturen visa hänsyn och varsamhet. För att detta syfte skall framgå tydligare har paragrafen justerats i förhållande till remissförslaget. Paragrafen avser också att ge uttryck för den grundprincip som anses gälla vid utövandet av allemansrätten och som brukar sammanfattas med uttrycket "inte störa, inte förstöra". Nationalpark 2 § Ett mark- eller vattenområde som tillhör staten får efter riksdagens medgivande av regeringen förklaras som nationalpark i syfte att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. I paragrafen anges förutsättningarna för att inrätta en nationalpark. De bestämmelser som gäller idag och finns i 4 § naturvårdslagen har förtydligats på två sätt. Dels anges att även vattenområden kan avsättas som nationalpark, dels erinras om att regeringens beslut om nationalpark förutsätter riksdagens medgivande. Syftet med en nationalpark skall vara att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd. Naturligtvis hindrar inget att flera olika landskapstyper förekommer i en stor nationalpark. Vid tolkning av bestämmelsen kan ledning hämtas från förarbetena till 1952 års naturskyddslag. I Naturskyddsutredningens betänkande Förslag till ny naturskyddslag m.m. (SOU 1951:5) anges att nationalparker har som syfte att åt samtid och eftervärld såsom en hela nationens tillhörighet skydda sammanhängande större områden, vilka utgör karakteristiska prov på ursprungliga eller av kulturinflytelser relativt oberörda land- skapstyper med tillhörande ytbildning, djurvärld och växtvärld. Parkerna skall enligt uttalandet bilda centralhärdar för vetenskaplig forskning men samtidigt i princip stå öppna för envar (a. bet. s. 85). I motiven till naturvårdslagen betonades att parkerna normalt skall vara tillgängliga för turister, t.ex. genom bilvägar till parkernas närhet, vandringsleder och raststugor (prop. 1964:148, s. 40). Turismen skall dock inte få medföra att områdenas ursprungliga karaktär går förlorad. Endast mark- eller vattenområden som ägs av staten får ingå i nationalparker. Av detta följer att bildandet ofta måste föregås av omfattande fastighetsköp. Om inte frivilligt förvärv går att genomföra finns möjlighet för staten att tillgripa expropriation med stöd av 2 kap. 9 § expropriationslagen. Föreskrifter om allmänhetens uppträdande i en nationalpark kan meddelas med stöd av 30 § i detta kapitel. Dessutom innebär de allmänna hänsynsreglerna och hushållningsbestämmelserna i 2–4 kap. att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför t.ex. en nationalpark skall iaktta hänsyn och försiktighet så att skada inte uppkommer på de värden som den berörda nationalparken avser att skydda, se särskilt 2 kap. 3 § och 3 kap. 6 §. Även i andra lagar finns bestämmelser som skyddar nationalparker. Exempelvis får enligt 3 kap. 6 § minerallagen undersökningsarbete inte ske i en nationalpark. 3 § Föreskrifter om vård och förvaltning av nationalparker och om inskränkningar i rätten att använda mark eller vatten inom nationalparker får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I paragrafen ges efter förebild i 5 § naturvårdslagen ett bemyndigande att meddela föreskrifter om dels vård och förvaltning av nationalparker, dels inskränkningar i rätten att använda mark. Det senare är ett förtydligande av gällande rätt och avser föreskrifter som innebär inskränkningar i bl.a. sådana rättigheter som tillkommer samerna enligt rennäringslagen. För närvarande anges i nationalparksförordningen (1987:938) syftet med och geografiska gränser för nationalparkerna. I förordningen anges vidare hur vård och förvaltning av nationalparkerna är beskaffad. Naturvårdsverket har i förordningen bemyndigats att efter samråd med länsstyrelsen meddela närmare föreskrifter i sagda hänseende samt att utse förvaltare för nationalparken. Motsvarande system kan utan svårigheter tillämpas inom ramen för miljöbalksregleringen. Som nämnts i kommentaren till föregående paragraf meddelas föreskrifter om rätten för allmänheten att vistas inom nationalparker och om ordningen i övrigt i området inte enligt denna paragraf utan med stöd av det generella stadgandet om föreskrifter i 30 §. Naturreservat 4 § Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får också förklaras som naturreservat. I paragrafen har naturvårdslagens skyddsformer naturreservat (7 §) och naturvårdsområde (19 §) arbetats samman till en skyddsform som benämns naturreservat. Vidare har kommun getts befogenhet, tillsammans med länsstyrelse, att besluta om naturreservat. Historiskt har naturvården till stor del uppfattats som en statlig angelägenhet. Eftersom naturvården numera definitivt också betraktas som en kommunal angelägenhet är det viktigt att kommunerna på olika sätt engageras i naturvårdsarbetet. I avsnitt 4.13.2 redovisas regeringens överväganden för att ge kommunerna befogenhet direkt i lag att jämsides med länsstyrelsen besluta om bl.a. naturreservat. Staten bör naturligtvis även i fortsättningen svara för säkerställandet av områden som är värdefullast ur nationellt perspektiv. Därigenom kan kommunerna koncentrera sina naturskyddsinsatser till sådana mark- och vattenområden som har mer lokal betydelse. När både länsstyrelsen och kommunen nu ges beslutanderätt bör myndigheterna löpande samråda om en lämplig beslutsordning. Frågan om detta utvecklas också närmare i avsnitt 4.13.2. Paragrafen innehåller således de förutsättningar som gäller för att bilda ett naturreservat. Generellt kan sägas att det måste föreligga ett starkt allmänt intresse. Enligt första stycket kan naturreservat inrättas för tre olika syften. Inget hindrar att flera syften åberopas samtidigt. Naturreservat kan för det första inrättas i syfte att bevara biologisk mångfald. Stadgandet knyter an till vad som skall gälla enligt 1 kap. 1 § andra stycket för att miljöbalkens mål skall kunna uppnås. I miljölagstiftningen har det biologiska innehållet i miljön uppmärksammats alltmer. Biologisk mångfald är numera ett centralt begrepp i miljöarbetet och innebär delvis nya perspektiv. Med biologisk mångfald avses variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung. I detta innefattas landbaserade, marina och andra akvatiska ekosystem och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår. Såväl mångfald inom arter, mellan arter som av ekosystem omfattas. Skyddsinstitutet naturreservat är ett betydelsefullt instrument i arbetet med att upprätthålla den biologiska mångfalden. I paragrafen anges därför uttryckligen att naturreservat kan inrättas i syfte att bevara biologisk mångfald. Miljöbalksutredningens förslag angav skydd av djur- och växtlivet som ett syfte med naturreservat. På denna punkt har alltså bestämmelserna nu förtydligats. Genom att bevarandet av biologisk mångfald lyfts fram som syfte för inrättande av naturreservat markeras att en helhetssyn bör prägla användningen av skyddsinstitutet. Vid bestämmandet av gränserna för naturreservatet bör alltså beaktas att skyddsvärden med avseende på biologisk mångfald kan behöva en "buffertzon". Ett naturreservat bör därför kunna täcka en större yta än det område som är i omedelbart behov av skydd. Naturreservat skall för det andra kunna inrättas i syfte att vårda och bevara värdefulla naturmiljöer. Uttrycket ersätter det i 7 § naturvårdslagen använda uttrycket att området särskilt skyddas eller vårdas "på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller eljest märkliga beskaffenhet". Exempelvis kan behovet av skydd för landskapsbilden och av geologiskt intressanta formationer tillgodoses med hänvisning till att de utgör värdefulla naturmiljöer. För att närmare klargöra förhållandet till det nya skyddsinstitutet kulturreservat i 9 § har i enlighet med Lagrådets förslag hänvisningen till kulturmiljö utgått ur första stycket i förevarande paragraf. Det bör dock observeras att det inte finns något hinder mot att som naturreservat skydda ett områden som utöver värdefull naturmiljö också kan karaktäriseras som ett kulturpräglat landskap. Tvärtom kan det i många fall vara så att naturmiljöns skyddsvärde höjs just genom anknytningen till det kulturpräglade landskapet. Syftet med naturreservat kan för det tredje vara att tillgodose behov av områden för friluftslivet. Skydd bör finnas för både "närområden" vid större tätorter och områden på längre avstånd från större tätorter. Av 13 § i detta kapitel framgår att även strandskyddsområden har som syfte att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv. Enligt vad som har sagts i avsnitt 4.13.2 kompletteras bl.a. bestämmelserna om naturreservat med regler för att ännu tydligare genomföra EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) samt art- och habitatdirektiv (92/43/EEG). I denna paragraf sker detta genom andra stycket. Där anges att naturreservat skall kunna inrättas på ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter. Enligt fågeldirektivet föreligger särskilda förpliktelser att skydda livsmiljöer för flyttfåglar och de fågelarter som tagits upp i direktivets bilaga 1. Särskild hänsyn skall då tas till utrotningshotade arter, arter som är känsliga för vissa förändringar i livsmiljön, arter som anses som sällsynta på grund av att populationerna är små eller den lokala utbredningen begränsad samt andra arter som kräver speciell uppmärksamhet på grund av den särskilda karaktären hos deras livsmiljö. Medlemsländerna skall alltså vidta de åtgärder som krävs för att bevara och återställa tillräckligt varierade livsmiljöer för bl.a. samtliga fågelarter inom landet. I första hand skall åtgärderna omfatta avsättandet av skyddade områden, skötsel inom och utanför dessa områden, återställandet av förstörda biotoper samt nyskapandet av biotoper. Som en naturlig del i arbetet med att bevara arter och livsmiljöer bör följaktligen betraktas återställandet och nyskapandet av lämpliga områden. Det kompletterande stycket i denna paragraf avser att möjliggöra ett långsiktigt säkerställande av områden som har nyskapats eller återställts och som är viktiga för fauna och flora eller utgör värdefulla biotoper. Till skillnad från nationalparker kan naturreservat inrättas på fastigheter som ägs av kommuner eller enskilda. Detta gäller även om markägaren skulle motsätta sig bildandet. Markägaren har dock rätt till ersättning när pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Enligt 2 kap. 9 § expropriationslagen kan expropriation ske för att bevara ett område som naturreservat. Expropriation kan dock vara av betydelse endast i undantagsfall, där det står klart att bestämmelserna för områdets utnyttjande och vård blir så ingripande att ett mycket begränsat utrymme finns kvar för markägarens förfogande och samtidigt förhandlingar om förvärv av området inte lett till någon uppgörelse. 5 § I ett beslut om att bilda naturreservat skall skälen för beslutet anges. I beslutet skall också anges de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet, såsom förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag, schaktning, täkt, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel. En inskränkning får innebära att tillträde till området förbjuds under hela eller delar av året. Om det senare visar sig finnas nya skäl eller behövas ytterligare inskränkningar för att uppnå syftet med skyddet, får länsstyrelsen eller kommunen meddela beslut om detta. Enligt paragrafens första stycke skall skälen för beslutet anges när ett naturreservat inrättas. Kravet innebär att det syfte som föranlett bildandet skall anges och att skälen skall utvecklas. Det är således inte tillräckligt att använda de kortfattade formuleringarna i 4 §. Enligt det andra stycket skall beslutet innehålla de inskränkningar som skall gälla i markanvändningen. Föreskrifterna skall inte vara mer ingripande än vad som krävs för att tillgodose syftet med reservatet men de måste samtidigt utformas så att skyddet blir effektivt. I lagtexten anges som exempel på inskränkningar förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag, schaktning, täkt, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel. Från praxis kan tilläggas förbud mot att ändra befintlig byggnad eller anläggning till att tillgodose annat än lantbrukets behov, anlägga väg, campingplats, brygga eller luftledning, utföra muddring, uppföra flaggstång eller mast, anbringa tavla eller skylt, ta bort eller skada stenmur eller odlingsröse, ta bort döda träd och vindfällen samt bränna ris. Naturvårdslagens motsvarande stadgande för naturreservat har även använts för att förbjuda mera tillfälliga verksamheter, såsom förande av motordrivet fordon på land eller i vatten, ridning samt anordnande av orienteringstävling eller skytte (Jonzon m.fl., Naturvårdslagen, 1988, s. 78). Föreskrifter som har avseende på flygning skall överensstämma med luftfartslagstiftningen. Enligt det andra stycket får föreskrifter vidare innebära förbud mot tillträde. Föreskrifter om inskränkning av rätten till tillträde kan behöva meddelas bl.a. för att förhindra störning av djur, framför allt under särskilt känsliga perioder, t.ex. reproduktions- och häckningstid. Föreskrifter enligt det andra stycket kan innebära att en åtgärd får utföras endast efter tillstånd. Det normala bör dock vara att tillstånd inte kan meddelas. Även i sådana fall kan dock undantagsvis åtgärden få ske efter dispens enligt 7 § andra stycket i detta kapitel. Förhållandet mellan tillstånd och dispens kommenteras i anslutning till nyssnämnda paragraf. Inskränkningar i rätten att använda mark riktar sig inte bara till fastighetsägare, utan även till innehavare av nyttjanderätt och andra rättigheter av sakrättslig karaktär. Inskränkningarna gäller även mot ny ägare eller innehavare av rätten. Föreskrifterna riktar sig dessutom mot allmänhet som, med eller utan lov, vidtar angivna åtgärder. I rättsfallet NJA 1986 s. 572 ansågs ett förbud mot nybyggnad inom Kullabergs naturreservat gälla även för en person som utan markägarens tillstånd hade uppfört ett konstverk. Det har ansetts möjligt att reglera även verksamheter som bedrivs utanför reservatet men som kan få skadliga effekter i reservatet. Förbud kan exempelvis meddelas mot dikning som skulle skada en mosse inom reservatet (Jonzon m.fl., Naturvårdslagen, 1988, s. 78). Oavsett innehållet i reservatsföreskrifterna följer det dock av miljöbalken att den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärd utanför naturreservatet skall ta hänsyn till reservatet, se författningskommentaren till 2 §. Vidare bör erinras om att värden som naturreservatet syftar till att skydda också värnas genom t.ex. regler om markavvattning i 11 kap. 13 och 14 §§ samt reglerna i 12 kap. 6 och 8 §§ om samrådsskyldighet respektive miljöhänsyn i jordbruket. Enligt paragrafens tredje stycke får länsstyrelsen eller kommunen meddela beslut om nya skäl och inskränkningar för befintliga naturreservat. 6 § Om det behövs för att tillgodose syftet med ett naturreservat, får länsstyrelsen eller kommunen förplikta ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet att tåla sådana intrång som att det inom området 1. anläggs vägar, parkeringsplatser, vandringsleder, raststugor, tältplatser, badplatser, sanitära inrättningar eller liknande anordningar, 2. bereds tillträde till mark för allmänheten där allmänheten annars inte har rätt att vistas, 3. utförs gallring, röjning, slåtter, plantering, betesdrift, avspärrning eller liknande åtgärder, eller 4. genomförs undersökningar av djur- och växtarter samt av mark- och vattenförhållanden. Enligt paragrafen, som förutom den fjärde punkten motsvarar 9 § naturvårdslagen, får ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet tåla vissa intrång. Exempel ges i fyra punkter. De två första punkterna avser främst att göra området mer tillgängligt för allmänheten. Dessa punkter har i första hand betydelse vid reservat som helt eller delvis har som syfte att tillgodose behov av områden för friluftsliv. Den första punkten kan dock användas även för att undvika att allmänheten i alltför stor omfattning besöker ett område som har betydelse för djur- eller växtlivet. Genom att anlägga angivna anordningar i mindre utsatta områden kan allmänheten styras bort från de känsliga områdena. Utöver de i första punkten angivna exemplen kan nämnas utmärkning av och information om reservatet, fågeltorn eller någon särskild anordning som har anknytning till det syfte som utgjort grund för inrättandet av reservatet. Med stöd av den andra punkten kan allmänheten beredas tillträde till områden som inte är tillgängliga enligt allemansrätten. Det kan t.ex. vara nödvändigt att allmänheten passerar en tomt för att kunna nå en badstrand. En föreskrift får inte innebära att allmänheten ges rätt till annat än tillträde, såsom tältning på annans tomt. I den tredje punkten nämns gallring, röjning, slåtter, plantering, betesdrift, avspärrning och liknande åtgärder. Åtgärderna har betydelse när ett värdefullt djur- eller växtliv skall bevaras eller utvecklas. De har vidare betydelse när ett värdefullt kulturlandskap skall bevaras. Den fjärde punkten är ny i förhållande till naturvårdslagens motsvarande regler. I 28 kap. 1 § regleras möjligheten att få tillträde till ett område för förberedande undersökningar innan beslut fattas om att området skall avsättas till naturreservat. Det är även angeläget att undersökningar av djur- och växtarter samt mark- och vattenförhållanden kan företas fortlöpande sedan reservatet inrättats. På så sätt kan följas upp att vidtagna skötselåtgärder får önskad effekt och att syftet med naturreservatet uppfylls. Med stöd av paragrafen kan åtgärder vidtas endast inom det skyddade området. Den kan alltså inte användas för att få till stånd en bilväg eller en vandringsled till området. 7 § Länsstyrelsen eller kommunen får helt eller delvis upphäva beslut som den har meddelat enligt 4–6 §§, om det finns synnerliga skäl. Länsstyrelsen eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat för ett naturreservat, om det finns särskilda skäl. Ett beslut om dispens upphör att gälla, om den åtgärd som avses med dispensen inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år från den dag då beslutet vann laga kraft. Att regeringens tillåtelse behövs i vissa fall innan det beslutas om upphävande eller dispens för ett sådant särskilt skyddsområde eller särskilt bevarandeområde som anges i 28 § följer av 29 §. Beslut om upphävande eller dispens får meddelas endast om intrånget i naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning på naturreservatet eller på något annat område. Avsikten med ett beslut om inrättande av naturreservat skall vara att skapa ett definitivt skydd. Endast undantagsvis skall avsteg från skyddet kunna göras. Normalt skall undantag inte tillåtas för exploateringsföretag. Innan beslut fattas av någon vikt bör Naturvårdsverket få yttra sig. Vidare skall mellan länsstyrelse och kommun regelmässigt förekomma samråd när fråga om undantag kommer upp. Enligt paragrafens första stycke krävs synnerliga skäl för att länsstyrelsen eller kommunen skall kunna helt upphäva reservatet, inskränka grunden för reservatet eller upphäva föreskrifter för reservatet. Kravet på synnerliga skäl kan vara uppfyllt om en väsentlig ändring har skett av området. Detta kan också vara fallet om en detaljplan eller områdesbestämmelser väsentligt har förändrat förutsättningarna för det skyddade området. Förutsättningarna för upphävande av ifrågavarande beslut berörs även i avsnitt 4.13.2. Med stöd av det andra stycket får länsstyrelsen och kommunen i enskilda fall meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat för naturreservat. Enligt ett tillägg i bestämmelsen måste särskilda skäl föreligga för att dispens skall få meddelas. Utgångspunkten skall alltså vara att den åtgärd som avses med dispensansökan har förbjudits i reservatsföreskrifterna och den skall därför få utföras endast i undantagsfall. Dispens förutsätter dessutom att övriga relevanta regler i balken är uppfyllda. I förevarande kapitel bör reglerna i 25 och 26 §§ om intresseprövning observeras (se även avsnitt 4.13.3 om intresseprövningen). Vidare skall t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. beaktas. Förutom bestämmelserna i balkens första avdelning finns vissa förutsättningar för att meddela dispens också i bl.a. 16 kap. Tillämpningen av dessa andra bestämmelser skall ske med utgångspunkt i reservatets syfte (jfr 26 § i förevarande kapitel). En föreskrift för ett naturreservat kan i enlighet med vad som anfördes vid 5 § innebära att en viss åtgärd inte får utföras utan tillstånd. Bestämmelsen i nu behandlad paragrafs andra stycke avser föreskrifter som inte anger att tillstånd kan meddelas. Trots att förbudet verkar vara undantagslöst kan dock dispens meddelas av länsstyrelsen och kommunen. Det är inte likgiltigt om den ena eller andra formen av föreskrift väljs. Valet har betydelse på åtminstone två sätt. För det första är - om annat inte anges i reservatsföreskrifterna - förutsättningarna för tillstånd lättare att uppfylla än förutsättningarna för dispens. För det andra har valet betydelse från ersättningssynpunkt. Om en föreskrift innebär att det är förbjudet att vidta en åtgärd utan tillstånd, betalas enligt 31 kap. 5 § första stycket ersättning först sedan tillståndsprövning har skett och tillstånd då vägrats eller försetts med villkor. Om däremot föreskriften inte ger någon möjlighet till tillstånd skall ersättningen betalas genast. Med stöd av 31 kap. 15 § kan dock fastighetsägaren förpliktas att betala tillbaka ersättningen om dispens meddelas senare. Liksom i strandskyddsbestämmelserna har i det andra stycket lagts till en upphörandetidpunkt för dispenser. Åtgärden måste ha påbörjats inom två år och avslutats inom fem år från det att beslutet vann laga kraft. Paragrafens tredje stycke innehåller en erinran om att det fordras tillåtelse av regeringen för att meddela beslut om upphävande eller dispens beträffande skydd som gäller för sådant särskilt skyddsområde eller särskilt bevarandeområde som anges i 28 §. Stycket har i huvudsak utformats i enlighet med Lagrådets förslag och motsvarar 12 § första stycket sista meningen naturvårdslagen såsom den lyder efter den 1 juli 1997 (SFS 1997:338). Särskilda skyddsområden och särskilda bevarandeområden har en speciell status med hänsyn till Sveriges åligganden enligt EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) och art- och habitatdirektiv (92/43/EEG). Skyldigheten att inhämta regeringens tillåtelse regleras i 29 § första stycket. Enligt andra stycket i samma paragraf undantas från denna skyldighet de fall då det är uppenbart att den ifrågavarande verksamheten inte kommer att orsaka mer än obetydlig skada på områdets naturvärden. Enligt paragrafens fjärde stycke får beslut om upphävande enligt första stycket eller dispens enligt andra stycket meddelas endast om intrånget i naturvårdsintresset kompenseras i skälig utsträckning. Paragrafen har i gällande rätt en motsvarighet endast när beslutet avser en skyddad våtmark. Den har i miljöbalken utvidgats till att gälla beslut beträffande samtliga naturreservat, förutsatt att intrång sker i ett naturvärde. Skälen för detta behandlas i avsnitt 4.13.2. Där lämnas också upplysning om att frågan om kompensationssystemet gjorts till föremål för ytterligare utredning och beredning i särskild ordning. Kompensationen kan bestå i att ett annat område av motsvarande intresse för naturvården skyddas. Kompensationen kan även bestå i åtgärder som ökar naturvärdet av ett annat skyddat område. Exempelvis kan restaurering av en igenväxt fågelsjö kompensera förlust av en annan våtmark. Såsom kompensationsregeln har utformats i miljöbalken skall en skälighetsbedömning göras. Kompensationen bör bestämmas på ett sätt som rimligen kan anses motsvara intrånget. Om intrånget är alldeles obetydligt bör det dock kunna tillåtas utan gottgörelse. Det åligger beslutsmyndigheten att se till att denna förutsättning är uppfylld. Med kompensation avses inte ekonomisk gottgörelse. För att detta skall framgå tydligare har lagtexten kompletterats i förhållande till Miljöbalksutredningens förslag. Bestämmelsen påverkar således inte möjligheten att enligt 16 kap. 9 § 1-2 ålägga verksamhetsutövaren kostnadsansvar för intrånget. Beträffande naturreservat som omfattas av Sveriges internationella åtaganden, främst våtmarkskonventionen (SÖ 1975:76) samt EG:s fågeldirektiv och art- och habitatdirektiv, bör kompensationsskyldighet alltid föreskrivas. Bestämmelsen omfattar inte tillstånd som ges med stöd av en reservatsföreskrift som uttryckligen tillåter att en åtgärd får ske sedan tillstånd har inhämtats. Om länsstyrelsen anser att kompensationsåtgärder ändå bör krävas i ett sådant fall, kan detta ske med stöd av 16 kap. 9 § 3. Kompensationsåtgärder kan med stöd av 28 kap. 2 § utföras på annans fastighet mot fastighetsägarens vilja. Om kompensationen innebär att ett område på fastigheten skyddas, får dock inte skyddet gå så långt att pågående markanvändning avsevärt försvåras. I så fall bör området göras till naturreservat vilket kan ge rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 §. 8 § Beslut i frågor om bildande eller ändring av naturreservat får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10). Mindre avvikelser får dock göras, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. Paragrafen ger uttryck för principen att inrättande och ändring av naturreservat skall överensstämma med den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen. Reservaten måste alltså anpassas till berörda detaljplaner och områdesbestämmelser. Detta motsvarar vad som gäller idag enligt naturvårdslagen. Enligt plan- och bygglagen har kommunerna det avgörande inflytandet över hur bebyggelsen utvecklas i kommunen. En del remissinstanser, t.ex. Naturskyddsföreningen, har ifrågasatt om inte områdesskyddet enligt miljöbalken borde överordnas planer enligt plan- och bygglagen. Från och med den 1 januari 1996 har plan- och bygglagen ändrats i avsikt att stärka miljöhänsynen vid den fysiska planeringen. I propositionen med förslag till ändringarna, som godkändes av riksdagen, anges att den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen skall ses som integrerad del i en samlad miljöpolitik (prop. 1994/95:230, bet. 1995/96:BoU1, rskr. 1995/95:30). Mot bakgrund av detta bör förutsättningarna vara bättre för att de intressen som kan komma att skyddas genom naturreservat beaktas i detaljplaner och områdesbestämmelser. Vidare kan tilläggas att enligt 2 kap. 1 § andra stycket plan- och bygglagen skall de hushållningsbestämmelser som finns i naturresurlagen tillämpas vid planläggning. Dessa bestämmelser arbetas nu in i 3 och 4 kap. miljöbalken. Genom detaljplan regleras markens användning och bebyggelsen. För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt balkens 3 och 4 kap. tillgodoses. Översiktsplanen anger i stort hur mark- och vattenområden är avsedda att användas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske. Översiktsplanen är inte rättsligt bindande. Det kan ibland uppstå tveksamhet om vad en detaljplan eller områdesbestämmelser innebär. Detta bör lösas genom samråd mellan länsstyrelsen och kommunen. Bestämmelsen tillåter mindre avvikelser från detaljplanen eller områdesbestämmelserna, förutsatt att syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. Vid tveksamhet om mindre avvikelser bör få ske skall länsstyrelsen samråda med kommunen. Av 16 kap. 4 § följer att inte heller tillstånd eller dispens för åtgärder i skyddade områden får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Kulturreservat 9 § Ett mark- eller vattenområde får förklaras som kulturreservat i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. På ett sådant område skall bestämmelserna i 4–6 §§ tillämpas. Att det inom ett område finns en byggnad eller anläggning som är skyddad som byggnadsminne, kyrkligt kulturminne eller fast fornlämning enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. hindrar inte att området förklaras som kulturreservat. I fråga om beslut enligt denna paragraf gäller också 7 och 8 §§. Det har i praxis visat sig föreligga ett behov av att tillämpa de regler som arbetas in i miljöbalken på kulturlandskap som präglas av äldre tiders hävd och brukningsformer eller som innehåller värdefulla kulturlandskapselement. Av denna anledning införs den nya skyddsformen kulturreservat i miljöbalken. Skälen för detta utvecklas ytterligare i avsnitt 4.13.4. Beteckningen kulturreservat skall användas när kulturmiljön är det huvudsakliga skälet för att ett område skall skyddas. Skyddsformen kom- pletterar bestämmelserna om naturreservat i 4 §. För att förhållandet mellan de två skyddsformerna skall framgå klart har i enlighet med Lagrådets förslag begreppet kulturmiljöer utgått ur naturreservatsparagrafen. Samma begrepp har emellertid inte, som Lagrådet föreslagit, förts in i förevarande paragraf. Skälet till detta är att kulturmiljöbegreppet för tanken till det skydd som i första hand bör åstadkommas genom kulturminneslagstiftningen. När det gäller hänvisningen i andra stycket till 7 § bör här sägas att kompensationsregeln i sistnämnda paragraf självfallet också omfattar intrång i kulturlandskapets värden. Skäl finns också att erinra om den intresseprövning som det meddelas regler om i 25 och 26 §§. Av hänvisningen till 8 § följer att beslut i frågor om bildande och ändring av kulturreservat inte får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Mindre avvikelser får dock ske om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. I likhet med vad som har anförts i författningskommentaren till 2 § och 5 § skall den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför ett kulturreservat iaktta hänsyn så att skada på reservatet inte uppkommer. Naturminne 10 § Ett särpräglat naturföremål får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturminne, om det behöver skyddas eller vårdas särskilt. Förklaringen får omfatta även det område på marken som krävs för att bevara naturföremålet och ge det behövligt utrymme. Vad som i 5–8 §§ föreskrivs om naturreservat skall gälla även för naturminnen. Med skyddsformen naturminne avses i första hand inte att skydda ett område utan ett föremål. Som framgår av paragrafens första stycke kan dock ett område kring föremålet ingå i skyddet. Det finns närmare ettusenfemhundra naturminnen i Sverige, varav de flesta utgör botaniska minnesmärken, ofta träd såsom Rumskullaeken ("Kvilleeken") i Vimmerby kommun som anses vara Sveriges största träd och sannolikt över 1 000 år gammal. Exempel på andra skyddade föremål är flyttblock, raukar och andra stenformationer samt jättegrytor. Det är numera relativt ovanligt att föremål förklaras som naturminnen. Om ett större antal föremål avses att skyddas är det normalt bättre att tillgripa skyddsformen naturreservat. I likhet med vad som har anförts i författningskommentaren till 2 § och 5 § skall den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd i anslutning till eller utanför ett naturminne iaktta hänsyn så att skada på skyddsobjektet inte uppkommer. Biotopskyddsområde 11 § Mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda får av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förklaras som biotopskyddsområde. Sådana förklaringar får avse enskilda områden eller samtliga områden av ett visst slag inom landet eller del av landet. Inom biotopskyddsområde får inte bedrivas verksamhet eller vidtas åtgärder som kan skada naturmiljön. Om regeringen förordnar att samtliga områden av visst slag skall vara biotopskyddsområden, får den i samband med beslutet meddela föreskrifter om att dispens kan medges för sådan verksamhet eller sådana åtgärder. Dispens får endast medges om det finns särskilda skäl. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidta de åtgärder som behövs för att vårda biotopskyddsområde. Innan det vidtas någon åtgärd skall den som äger eller har särskild rätt till området underrättas särskilt. Ett beslut om biotopskyddsområde skall gälla omedelbart även om det överklagas. År 1991 infördes i 21 § naturvårdslagen en ny skyddsform för värdefulla småbiotoper (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Sedan Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen utrett och föreslagit vilka biotoper som borde omfattas av de nya bestämmelserna om biotopskydd, kompletterades regleringen fr.o.m. den 1 januari 1994 genom ett antal nya paragrafer (19 a-h §§) i naturvårdsförordningen. Förevarande paragraf i miljöbalken motsvarar i huvudsak naturvårdslagens reglering. Enligt paragrafens första stycke kan mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda förklaras som biotopskyddsområden. Skyddet omfattar livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter, även om det mark- eller vattenområde som skyddas i sig inte har några unika egenskaper. Skyddsformen skall dock användas endast i fall då ett generellt skydd är önskvärt och då det är möjligt att klart avgränsa skyddsobjektet. Det krävs därför att biotoperna uppfyller vissa krav på ekologisk stabilitet. Sådana naturvårdsproblem som mera allmänt beror på brukningsmetoderna inom jord- eller skogsbruket bör i första hand lösas med tillämpning av andra bestämmelser om naturvårdshänsyn i balken och i skogsvårdslagen. De områden som bör omfattas av biotopskyddet kan vara av varierande storlek. Det skall dock enligt lagtexten vara fråga om mindre områden. Om större markområden behöver skyddas bör de i stället förklaras som naturreservat. För vissa biotoper kan en exakt definition ges så att det inte krävs beslut i varje enskilt fall om skyddets omfattning. Ett sådant generellt skydd gäller idag enligt 19 a § naturvårdsförordningen för alléer, källor med omgivande våtmark i jordbruksmark, odlingsrösen i jordbruksmark, pilevallar, småvatten och våtmarker i jordbruksmark, stenmurar i jordbruksmark samt åkerholmar. Länsstyrelsen får enligt nämnda bestämmelse i naturvårdsförordningen medge undantag från förbudet om det finns särskilda skäl. Andra biotoper kan inte definieras exakt i författningstext. Beslut om skyddets omfattning måste i sådana fall fattas i varje enskilt fall. Enligt 19 b § naturvårdsförordningen får skogsvårdsstyrelsen i enskilda fall besluta att biotopskydd skall gälla för brandfält, lövbrännor, äldre naturskogsartade lövbestånd, äldre naturskogsartade ädellövskogsbestånd, örtrika allundar, ravinskogar, örtrika bäckdråg, urskogsartade barrskogsbestånd, ädellövsumpskogar, örtrika sumpskogar, äldre skogsbeten, åsgranskogar, kalkbarrskogar, rik- och kalkkärr i skogslandskapet, alkärr, gamla hassellundar, källor med omgivande våtmarker inom områden som omfattas av bestämmelserna i skogsvårdslagen, myrholmar inom områden som omfattas av bestämmelserna i skogsvårdslagen samt ras- eller bergbranter inom områden som omfattas av bestämmelserna i skogsvårdslagen. Skogsvårdsstyrelsen skall i beslutet ange gränserna för den skyddsvärda biotopen. Även länsstyrelsen har getts möjlighet att peka ut enskilda biotoper. Detta får enligt 19 c § naturvårdsförordningen ske beträffande biotoperna rik- och kalkkärr i jordbruksmark, naturliga ängar och naturbetesmarker samt naturliga bäckfåror och ras- eller bergbranter för mark som inte omfattas av skogsvårdslagen. I länsstyrelsens beslut skall anges gränserna för den skyddsvärda biotopen. De tidigare nämnda s.k. 19 a §-biotoperna skyddades i hela landet med omedelbar verkan i och med att de togs in i naturvårdsförordningen. Första stycket i paragrafen kompletteras nu så att biotopskyddsområden av detta slag skall kunna skyddas i en viss del av landet. Enligt paragrafens andra stycke är det förbjudet att inom biotopskyddsområdet bedriva verksamhet eller vidta åtgärder som kan skada områdets naturmiljö. Istället för termen arbetsföretag som finns i naturvårdslagen används i balken begreppen verksamhet och åtgärd. Det handlar således om skydd mot verksamhet eller åtgärder som har karaktären av ett nyttiggörande av marken. Utöver förbudet som stadgas i detta stycke lär det sällan bli aktuellt att med stöd av 30 § meddela ordningsföreskrifter för allmänheten inom biotopskyddsområden. Andra meningen i paragrafens andra stycke ger möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om att dispens får medges från det förbud som normalt gäller. Dispens får endast medges om det finns särskilda skäl. Dessa bestämmelser i miljöbalken motsvarar i sakligt hänseende innehållet i 19 a § andra stycket naturvårdsförordningen. I detta sammanhang erinras om intresseprövningsreglerna i 25 och 26 §§. Enligt paragrafens tredje stycke får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer vidta de åtgärder som behövs för att vårda de skyddade biotoperna. Innan någon åtgärd vidtas skall den som äger eller har särskild rätt till området underrättas. Behov av vård finns särskilt för de kulturpräglade biotoperna i odlingslandskapet, som ofta måste hävdas för att bibehållas i ursprungligt skick. Där så är möjligt bör markägarens uppfattning eller brukarens kunskaper och resurser tas till vara för detta ändamål. Lämpligen sker detta genom att myndigheten träffar avtal med ägaren eller brukaren om att denne mot ersättning håller biotopen i stånd. Om detta inte är möjligt får myndigheten själv vidta nödvändiga åtgärder, sedan markägaren har underrättats. Biotopskyddet avser endast åtgärder inom biotopskyddsområdet. I likhet med vad som har anförts i författningskommentaren till 2 § och 5 § skall dock även den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför ett biotopskyddsområde iaktta hänsyn så att skada inte uppkommer på det berörda biotopskyddsområdet. Vidare kan värden som biotopskyddsreglerna syftar till att skydda också värnas genom reglerna om markavvattning i 11 kap. 13 och 14 §§ samt reglerna i 12 kap. 6 och 8 §§ om samrådsskyldighet respektive miljöhänsyn i jordbruket . Markägare och annan med särskild rätt till fastigheten kan enligt 31 kap. 4 § och 5 § få ersättning om ett beslut om biotopskydd, även interimistiskt, innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. I remissyttranden över Miljöbalksutredningens förslag till bestämmelse om biotopskydd har pekats på problem som uppkommer med anledning av att beslut om skyddsformen inte blir gällande förrän de har vunnit laga kraft. För att komma till rätta med dessa problem bör paragrafens kompletteras med regeln att ett beslut om biotopskyddsområde skall gälla omedelbart även om det överklagas. Här hänvisas dessutom till vad som har anförts i avsnitt 4.13.2 angående vissa tillämpningsproblem som tagits upp i remissyttranden över förslaget till miljöbalken. Djur- och växtskyddsområde 12 § Om det utöver förbud enligt 8 kap. 1 och 2 §§ eller förbud och begränsningar enligt jakt- och fiskelagstiftningen behövs särskilt skydd för en djur- eller växtart inom ett visst område, får länsstyrelsen eller kommunen meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller fiske eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området. Enligt vad som har utvecklats i avsnitt 4.13.2 bör miljöbalken innehålla en regel om s.k. djur- och växtskyddsområde som självständig skyddsform efter mönster i 14 b § naturvårdslagen. En strävan med balkens regler i detta kapitel är att de skall kunna användas bl.a. för genomförande av kraven enligt EG:s fågeldirektiv samt art- och habitatdirektiv. Genom att bibehålla en regel om djur- och växtskyddsområde skapas alternativa möjligheter och fler instrument för att på lämpligaste sätt genomföra det sammanhängande ekologiska nätverket "Natura 2000". Paragrafen motsvarar, med endast redaktionella ändringar, 14 b § naturvårdslagen och har utformats enligt Lagrådets förslag. Det kunde övervägas att i denna paragraf som komplement till reglerna om biotopskyddsområden föra in bestämmelser med sikte på, inte biotopen som sådan, utan på den livsmiljö (habitat) som behöver skyddas till förmån för en viss djur- eller växtart. Naturvårdsverket har förordat en sådan reglering och pekat på att det då skulle vara den skyddsvärda arten som styr utformningen av områdesskyddet. I sådant fall kunde dock reglerna avse endast förhållandevis enkla former av skydd. Föreskrifter som utfärdas med stöd av reglerna skulle inte få innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det praktiska värdet av en sådan skyddsform är tvivelaktigt. Regeringen är således av den uppfattningen att om det fordras ett längre gående skydd för djur- och växtlivet måste andra och mer ingripande skyddsformer väljas, t.ex. naturreservat, för att samtliga intressen skall komma fram och kunna vägas mot varandra. Såsom har anförts i författningskommentaren till 2 § och 5 § skall också den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför ett djur- och växtskyddsområde iaktta hänsyn så att skada på skyddsobjektet inte uppkommer. Strandskyddsområde 13 § Strandskydd råder vid havet och vid insjöar och vattendrag. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Skyddsformen strandskydd har successivt stärkts och gäller sedan år 1975 generellt vid samtliga sjöar och vattendrag. Strandskyddets syfte var ursprungligen enbart att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv men år 1994 tillkom som syfte att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet (prop. 1993/94:229). Skälet till denna utvidgning var i korthet att strävan att bevara en fullödig biologisk mångfald hade blivit en alltmer central aspekt i naturvårdsarbetet och att stränder som biotoper är sällsynt rika på arter och är av särskild betydelse för den biologiska mångfalden. 14 § Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). Området får av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Ett beslut om att utvidga strandskyddet skall gälla omedelbart även om det överklagas. Paragrafens första stycket, som motsvarar 15 § andra stycket naturvårdslagen, innehåller huvudregeln att strandskyddet omfattar det område som ligger mindre än 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Både landsidan och vattensidan utgör strandskyddsområde. Området kan utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen när det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Precis som enligt 41 § naturvårdslagen skall beslutet om utvidgning gälla omedelbart även om det överklagas. Det kan vara lämpligt att utvidga strandskyddet inom områden som är av riksintresse för naturvården och friluftslivet eller som är endast obetydligt påverkade av exploateringsföretag eller andra åtgärder eller som är ekologiskt särskilt känsliga. En utvidgning bör också kunna ske i närheten av tätorter och vid sjöar och kuster där tillgången till återstående fria strandområden är begränsad. 15 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får förordna att ett strandområde som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften inte skall vara omfattat av strandskydd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får förordna att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10) inte längre skall vara omfattat av strandskydd, om det finns särskilda skäl. Upphör området att ingå i detaljplan eller att omfattas av områdesbestämmelser inträder åter strandskydd. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Med stöd av paragrafens första stycke får beslutas att strandskydd inte skall gälla för områden som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. När syftet tidigare enbart var att tillgodose friluftslivets intressen ansågs det ofta att strandskyddet kunde upphävas vid obetydliga bäckar och tjärnar. Sedan syftet har utvidgats finns det anledning att vara försiktigare med att upphäva strandskyddet. Små bäckar och tjärnar har ofta stor betydelse för den biologiska mångfalden. Frågan om upphävande av strandskyddet bör därför föregås av utredning om vilka konsekvenser detta kan få för djur och växter. Frågan om att bevara stränderna bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för något av strandskyddets syften behöver inte innebära att området kommer att vara ointressant i framtiden. Enligt paragrafens andra stycke kan beslut meddelas om att strandskyddet skall upphävas för ett som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser. En förutsättning är att särskilda skäl föreligger. Förutsättningen är i princip densamma som för att meddela dispens enligt 18 § i detta kapitel. Enbart förhållandet att området enligt en detaljplan eller områdesbestämmelser skall bebyggas är alltså i sig inte något särskilt skäl för att upphäva strandskyddet. Det är lämpligt att antagandet av planen eller bestämmelserna anstår till dess att beslut har fattats i strandskyddsfrågan. I andra stycket sista mening anges nu uttryckligen, till skillnad från vad som kan utläsas av 15 § fjärde stycket naturvårdslagen, att strandskydd återinträder om området upphör att ingå i detaljplan eller områdesbestämmelser. För klarhetens skull kan i anslutning till detta tilläggas att strandskyddet självfallet återinträder utan något särskilt beslut. Det följer av ordalydelsen i 13 §. Såsom Lagrådet har påpekat gör sig skälen som ligger till grund för regleringen i andra stycket normalt inte gällande i det fallet att en detaljplan upphävs i omedelbar anslutning till att en ny plan träder i kraft och såväl den äldre som den nyare planen omfattar ett strandområde som är undantaget från strandskydd, antingen genom ett beslut i anslutning till den äldre planens tillkomst eller också genom ett särskilt undantagsbeslut. Bestämmelserna har därför, i enlighet med Lagrådets förslag, formulerats på så sätt att, om annat inte bestäms, undantaget i dessa båda fall består utan att särskilda skäl behöver föreligga. Vägverket har i sitt remissyttrande över Miljöbalksutredningens förslag i denna del framfört att område som omfattas av arbetsplan för väg också borde kunna förordnas att inte omfattas av strandskydd. Särskilt sedan syftet med strandskyddet utvidgats är verkets förslag betänkligt från principiella utgångspunkter. Regeringen har därför inte funnit skäl till någon ändring enligt förslaget. När det gäller strandskyddets automatiska återinträde skall följande tilläggas. Det kan tänkas att det efter strandskyddets återinträdande råder oklarhet om det är det ursprungliga skyddet på 100 meter eller ett därefter utvidgat skydd som gäller. Vidare kan förhållandena vara sådana att strandskydd som återinträder på detta sätt träffar tomter och kvartersmark som byggts ut i enlighet med den upphävda planen och där strandskyddets syfte kan vara utsläckt. Länsstyrelsen bör i sådana fall fatta ett nytt beslut som undanröjer oklarheten. Ett nytt beslut bör också fattas när det råder oklarhet om strandskyddets omfattning sedan en plan har ändrats eller sedan en plan som beslutats med stöd av 1947 års byggnadslag har ersatts av en plan enligt plan- och bygglagen. När det gäller frågan om vad som skall gälla beträffande strandområden som ingick i fastställd plan vid utgången av juni 1975, då det generella strandskyddet inrättades, hänvisas till författningskommentaren under 10 § lagen om införande av miljöbalken. 16 § Inom strandskyddsområde får inte 1. nya byggnader uppföras, 2. byggnader ändras så att de kan tillgodose ett väsentligen annat ändamål än de tidigare har använts till, 3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för bebyggelse som avses i 1 och 2, 4. andra anläggningar eller anordningar utföras som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt eller som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter, eller 5. andra åtgärder vidtas som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. I paragrafen förbjuds ett antal åtgärder och anläggningar i strandskyddsområde. I första hand berör förbuden fastighetsägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter. Reglerna riktar sig dock även till allmänheten. Paragrafen motsvarar delvis gällande rätt enligt 16 § första stycket naturvårdslagen, men som har anförts i avsnitt 4.13.2 innebär miljöbalkens stadgande att bestämmelserna har anpassats till strandskyddets utvidgade syfte. Delar av fjärde punkten och hela femte punkten i paragrafen införs således i syfte att stärka skyddet för djur- och växtarters livsvillkor. Dessa regler saknar alltså motsvarighet i gällande rätt. Enligt den första punkten får inte nya byggnader uppföras inom strandskyddsområde. Någon definition ges inte av vad som avses med en byggnad. Gränsdragningen är dock av mindre betydelse, eftersom den fjärde punkten förbjuder utförande av även andra anläggningar och anordningar än byggnad. Här skall endast nämnas att även flyttbara konstruktioner i vissa fall kan anses som byggnader. Exempel på detta är stadigvarande förankrade husbåtar och husvagnar som står uppställda under betydligt längre tid än en normal semesterperiod. Se vidare Didón m.fl., Plan- och Bygglagen, 1995, s. 8:4. Enligt den andra punkten råder förbud mot att ändra en befintlig byggnad så att den kan tillgodose ett väsentligen annat ändamål än den tidigare har använts till. För att förtydliga gällande rätt har uttrycket "för att tillgodose" ändrats till "så att den kan tillgodose". Avgörande är nämligen inte avsikten med ändringen utan hur den faktiskt kan användas. Vanliga exempel på ändringar enligt den andra punkten är att båthus eller sjöbodar görs om till fritidshus. Förbudet gäller även om byggnaden efter ändringen inte upptar större yta än tidigare. Förklaringen till detta är att en byggnad som används som bostad normalt tar i anspråk en större tomtplats än en byggnad som används för annat ändamål. Enligt den tredje punkten får inte utföras förberedelsearbeten för bebyggelse inom strandskyddsområde. Grävningsarbeten nämns uttryckligen i lagtexten. Ett annat exempel är trädfällning inför en kommande bebyggelse. Enligt den fjärde punkten är det förbjudet att i strandskyddsområde utföra andra anläggningar eller anordningar som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter eller hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha kunnat färdas fritt. Till skillnad från de tre första punkterna är inte alla anläggningar eller åtgärder av ett visst slag förbjudna. Anläggningen eller åtgärden är otillåten endast om den inkräktar på något av strandskyddets syften. En anläggning eller anordning är förbjuden inte bara om den hindrar allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha kunnat färdas fritt, utan redan om den avhåller allmänheten att beträda ett sådant område. Det har alltså betydelse hur allmänheten uppfattar sin rätt till tillträde. Förbudet i den fjärde punkten omfattar alltid anläggningar eller anordningar varigenom mark som tidigare varit tillgänglig enligt allemansrätten tas i anspråk som tomt. Även anläggningar och anordningar på befintlig tomt kan vara otillåtna. Utförs dessa i närheten av tomtgränsen kan nämligen tomtplatsen utvidgas eller i vart fall ge intryck av att ha utvidgats. Anläggningar eller anordningar är enligt ett tillägg i den fjärde punkten förbjudna även när de väsentligen försämrar livsbetingelserna för djur- och växtarter. Syftet är att bevara det allmänt sett mycket rika djur- och växtlivet i strandområden. Skyddet avser de livsbetingelser som utgör förutsättning för djur- och växtlivet. Primärt gäller det således inte de exemplar av djur- och växtarter som vid ett visst tillfälle lever på den platsen utan den miljö som arterna är beroende av för sin överlevnad. Bestämmelser som direkt syftar till att skydda arter finns i 8 kap. och i jakt- och fiskelagstiftningen. Exempel på anläggningar och anordningar som enligt fjärde punkten kan vara otillåtna är staket, bersåer, grillplatser, lekplatser, trädgårdsgångar, flaggstänger, trädgårdsland, vägar, parkeringsplatser, campingplatser, golfbanor, tennisbanor, upplag för sprängsten, båtupptagningsanordningar, bryggor och pirar. För att tillgodose syftet att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtarter är det nödvändigt att förbjuda även andra åtgärder som väsentligen försämrar livsbetingelserna. Femte punkten i paragrafen innehåller en regel om detta. Exempel på åtgärder som kan väsentligen försämra djur- och växtarters livsbetingelser är spridande av gödsel och bekämpningsmedel, trädfällning samt grävning. I nästa paragraf anges dock att förbudet inte avser åtgärder som behövs för jordbruk eller skogsskötsel. 17 § Förbuden i 16 § gäller inte 1. byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och som inte tillgodoser bostadsändamål, eller 2. verksamheter eller åtgärder som har tillåtits av regeringen enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § eller till vilka tillstånd har lämnats enligt denna balk eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av denna balk. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att förbuden i 16 § inte skall gälla sådana byggnader, anläggningar eller anordningar som utgör komplement till bebyggelse på en tomtplats och som förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden. Paragrafen innehåller bestämmelser om vissa generella undantag från förbuden i 16 § och motsvarar i huvudsak 16 § tredje och fjärde stycket naturvårdslagen. Enligt första styckets första punkt gäller inte förbuden i 16 § anläggningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och inte tillgodoser bostadsändamål. Anläggningen eller åtgärden skall vara omedelbart avsedd för och behövlig för näringen samt behöva ligga inom strandskyddsområde. Den får inte ha som syfte att hålla allmänheten borta. Varje byggnad som är tänkt att varaktigt eller tillfälligt ge husrum åt människor tillgodoser bostadsändamål. Baracker för skogsarbetare och fiskebodar inredda för övernattning får alltså inte uppföras inom strandskyddsområde. Som jordbruk är att anse även trädgårdsskötsel bedriven i näringsverksamhet. Däremot anses t.ex. inte mejerier eller slakterier vara jordbruk. Ett ridhus har av regeringsrätten vid tillämpningen av 8 kap. 1 § plan- och bygglagen i ett visst fall ansetts som en ekonomibyggnad för jordbruk (RÅ 1995 ref. 93). En fiskodling anses vid tillämpningen av paragrafen inte vara en anläggning som behövs för fisket. Som skogsbruk anses inte sågverk eller annan förädlingsverksamhet. För att en bisyssla skall omfattas av undantaget i den första punkten skall näringen medföra ett tillskott av betydelse till näringsidkarens försörjning. Hobbyverksamhet omfattas därför inte. Enligt första stycket andra punkten gäller förbuden inte heller verksamheter eller åtgärder som redan har fått tillstånd enligt andra bestämmelser i miljöbalken. Avsnitt 4.8 och författningskommentaren till 2 kap. 3 § ger ledning vid tolkningen av begreppet verksamhet i miljöbalken. I gällande rätt undantas företag till vilka tillstånd har lämnats enligt 4 kap. naturresurslagen, vattenlagen eller miljöskyddslagen. Någon ändring sker inte av detta förhållande, bortsett från att regeringen i de fall som hittills har prövats enligt 4 kap. naturresurslagen i fortsättningen inte kommer att meddela tillstånd utan endast ett beslut om tillåtlighet. I tillåtlighetsbedömningen ingår en prövning av lokaliseringen och någon särskild strandskyddsdispens behöver därför inte inhämtas heller i framtiden. Undantaget kommer emellertid att gälla även andra verksamheter än idag. Som exempel kan nämnas täkter och vilthägn i strandskyddsområden. Det bör understrykas att syftet med strandskyddsregleringen skall beaktas som ett moment i prövningen av sådana verksamheter. Syftet med undantaget i första styckets andra punkt är att undvika dubbelprövning. Vid tillståndsprövningen skall beaktas att verksamheten skall bedrivas i strandskyddsområde. Detta innebär att de förutsättningar måste vara uppfyllda som enligt 18 § gäller för dispens. Som har anmärkts vid nämnda paragraf måste hänsyn ofta tas till att en verksamhet är beroende av att lokaliseras till ett strandskyddsområde. Detta gäller särskilt vattenverksamhet. Det förhållandet att bygglov eller marklov har meddelats för en åtgärd innebär inte att kravet på strandskyddsdispens bortfaller. För att sökanden skall uppmärksammas på detta skall byggnadsnämnden enligt 8 kap. 25 § plan- och bygglagen lämna upplysning om att strandskyddsdispens krävs. Enligt paragrafens andra stycke får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att förbudet i 16 § inte skall gälla byggnader, anläggningar eller anordningar som utgör komplement till befintlig bebyggelse på en tomtplats och som förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden. För känsliga områden med en viss typ av bebyggelse, exempelvis högexploaterade skärgårdsområden, bör dock förbudet finnas kvar och eventuella avsteg behandlas dispensvägen. 18 § Länsstyrelsen får meddela dispens från bestämmelserna i 16 §, om det finns särskilda skäl. Om dispens meddelas, skall länsstyrelsen bestämma i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet. Ett beslut om dispens upphör att gälla, om den åtgärd som avses med dispensen inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år från den dag då beslutet vann laga kraft. Enligt paragrafens första stycke får länsstyrelsen meddela dispens från förbuden i 16 § när det finns särskilda skäl. Möjligheten att få undantag från strandskyddet motsvarar således 16 a § naturvårdslagen och tillämpningen skall vara lika restriktiv som regeringens tillämpning och praxis hittills. I avsnitt 4.13.3 diskuteras med utgångspunkt från den intresseprövning som skall ske vid beslut i frågor enligt detta kapitel förutsättningarna att medge strandskyddsdispens. Se även vad som anförs i författningskommentarerna till 25 § och framför allt 26 §. Regeringens uttalanden föranleds av den oro som har uttryckts över en befarad urholkning av strandskyddet. Enligt regeringens mening tog de överväganden som gjordes i prop. 1993/94:229 om ett differentierat strandskydd inte tillräcklig hänsyn till behovet av att skydda friluftslivet och naturmiljön. För klarhetens skull bör därför uttalas, när bestämmelsen nu inarbetas i miljöbalkens regelsystem, att de angivna övervägandena inte skall tjäna till ledning vid prövningen av dispenser. Vid bedömningen är åtgärdens eller anläggningens art och omfattning av intresse. Även områdets betydelse skall bedömas. Inte bara betydelsen i dag utan även i framtiden är av intresse. Om ett strandskyddsområde är av särskild betydelse för naturvården eller friluftslivet bör normalt aldrig dispens medges. Även omgivningen är av intresse. Finns det i närheten endast ett fåtal andra strandområden som är tillgängliga för allmänheten bör inte dispens medges. Stor vikt bör även läggas vid de hushållningsbestämmelser som finns i 4 kap. Är platsen som det gäller belägen på redan ianspråktagen mark anses det som ett särskilt skäl för dispens i förhållande till det rörliga friluftslivet. Som skäl för dispens åberopas ofta att platsen i fråga ligger i ett område som sällan eller aldrig besöks av någon friluftslivsidkande allmänhet eller att stranden är oländig, stenig eller dyig eller att naturförhållandena på annat sätt gör området olämpligt för bad och friluftsliv. Sådana skäl brukar inte godtas som särskilda skäl för dispens. Dispens kan ibland meddelas för komplementbyggnad. Exempel på komplementbyggnad är gäststuga, fiskebod och uthus. Vid prövningen är lokaliseringen avgörande. Om byggnaden förläggs i nära anslutning till huvudbyggnaden eller om den bildar en sammanhållen enhet tillsammans med huvudbyggnaden och andra befintliga byggnader, kan detta vara ett särskilt skäl för att ge dispens. Ytterligare en förutsättning är dock att kompletteringen inte medför en utvidgning av det privata området på bekostnad av det område som är tillgängligt enligt allemansrätten. Dispens kan vidare ges för ersättningsbyggnader. Som regel bör t.ex. dispens ges för att återuppföra en nedbrunnen byggnad, förutsatt att den nya byggnaden skall tjäna samma ändamål som den gamla. Ansökan bör göras inom ett år från brandtillfället. Naturligtvis måste dock försäkringsfrågor få redas ut först. Dispens kan meddelas om en byggnad eller en anläggning skall uppföras på en plats som är väl avskild från strandområdet och därför saknar betydelse för bad och friluftsliv. Detta kan vara fallet om stranden skärs av genom en större väg eller järnväg eller liknande och det är klart att den del av området som ligger på andra sidan från vattnet räknat saknar betydelse för allmänhetens friluftsliv. I vissa situationer kan en lucka mellan tomterna i ett redan bebyggt tomtområde, en s.k. lucktomt, godtas för bebyggelse om tomten uppenbarligen har förlorat sin betydelse för allmänheten och för de boende i området. Detta kan vara fallet när det i närheten finns andra och bättre passager till och från vattnet. Sådana dispenser bör dock inte komma i fråga inom de högexploaterade delarna av landet. Särskilda skäl för dispens kan vidare föreligga då en anläggning är avsedd för det rörliga friluftslivets behov eller i vart fall inte inskränker allmänhetens möjlighet att nyttja stranden, t.ex. bryggor och omklädningsrum vid allmänna badplatser, raststugor, vindskydd och liknande anordningar. Campingplatser, idrottsanläggningar, golfbanor och liknande anläggningar innebär däremot normalt att allmänhetens tillträde begränsas. Vidare kan det finnas särskilda skäl att ge dispens för anläggningar som måste ligga vid vattnet, dvs. båthamnar, båtbryggor, båthus, pirar m.m. Uthyrning av kanoter, paddelbåtar och dylikt förutsätter också anordningar för iläggning, upptagning och uppställning samt ofta servicebyggnader. Anläggningar av det slag som nu nämnts bör dock inte lokaliseras till ett område som har stort rekreationsvärde. Även i dessa fall krävs restriktivitet om det gäller dispens för enskilda byggnader, anläggningar m.m. som tar i anspråk ett för allmänheten tillgängligt område. Intrånget i sådana områden bör alltså begränsas. Eventuella möjligheter till samlokalisering bör tas till vara. Behovet av gemensamma områden för bryggor, båtplatser, båthus o.dyl. bör uppmärksammas i kommunens översiktsplan i syfte att intrånget i strandskyddsområdet skall begränsas. I samtliga exempel på situationer där skäl för dispens kan finnas, gäller naturligtvis att dispens inte skall meddelas om de biologiska värdena påverkas på ett icke acceptabelt sätt. Prövningen skall alltid omfatta påverkan på både friluftslivet och djur- och växtlivet. Vindkraftverk skall prövas enligt samma principer som gäller för andra byggnader och anläggningar inom strandskyddsområde. Särskilda skäl krävs alltså för dispens och bedömningen skall vara restriktiv. Även om vindkraftverken rent fysiskt upptar en begränsad yta, kan de påverka allmänhetens möjligheter till friluftsliv inom området runt verket negativt. Inverkan kan vidare ske på fågellivet. Anläggningsarbetena kan naturligtvis även påverka annat djur- och växtliv. I Boverkets allmänna råd 1995:1 Etablering av vindkraftverk på land anförs bl.a. följande. Särskilda skäl kan t.ex. vara att anläggningen inte inskränker nyttjandet, eftersom det avser en redan exploaterad tomtplats som utsläckt allemansrätten och förändrat de biologiska livsbetingelserna, eller att den är väl avskild från strandområdet. För vindkraftens del kan det röra möjligheten att samlokalisera vindkraftverk med andra former av exploatering, dvs. inom områden som inte längre är allemansrättsligt tillgängliga eller helt saknar betydelse för friluftslivet och där exploateringen redan påverkat de biologiska livsbetingelserna. Ett annat särskilt skäl att medge dispens kan vara att länsstyrelse eller kommuner gemensamt gjort en noggrann analys av kustområdet inom en hel region och därvid funnit att en vindkraftsutbyggnad inom vissa strandnära områden ej kommer i konflikt med allmänhetens friluftsliv eller de biologiska värdena, och i övrigt är förenlig med hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen. Regeringen finner för sin del att dessa råd bör tjäna till vägledning. Enligt 40 § fjärde stycket naturvårdslagen skall en myndighet som finner att den inte kan helt bifalla en framställning från Fortifikationsverket eller Vägverket om strandskyddsdispens hänskjuta ärendet till regeringens prövning. I Miljöbalksutredningens förslag har bestämmelsen tagits bort. Från regeringens sida finns inget att erinra mot förslaget. Ett eventuellt avslagsbeslut får därför överklagas på vanligt sätt. Försvarsmakten har i sitt remissvar i allmänna ordalag framhållit att strandskydd inte bör få hindra uppförandet av anläggningar för totalförsvaret. Regeringen vill i anledning av detta påpeka att försvarsintresset är prioriterat i hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. Det kan alltså finnas anledning att vara mindre restriktiv vid dispensprövningen av försvarsanläggningar och vägar som med hänsyn till sin funktion måste ligga inom strandskyddsområde. Vidare bör uppmärksammas att miljödomstolen enligt 21 kap. 7 § andra stycket skall överlämna överklagade ärenden som är av särskild vikt till regeringens prövning. Av samma paragraf framgår vidare att överlämnande alltid skall ske när det överklagade ärendet rör försvaret. Genom detta skapas alltså en garanti för att försvarsfrågor med anknytning till strandskyddet får den bedömning de kan erfordra i ett visst fall. Därmed får Försvarsmaktens remissynpunkt anses besvarad av regeringen. Om dispens meddelas, skall länsstyrelsen enligt paragrafens första stycke bestämma i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet. Begreppet mark bör i den mening det används här kunna innefatta vattenövertäckt mark, t.ex. i anslutning till en sjöbod som är anlagd över vattnet. Tomtplatsbestämningen skall skiljas från fastighetsbildningen. Fastigheten kan nämligen få en annan utsträckning än tomten. Normalt skall tomten inte få gå ner till strandlinjen. Som alternativ till att vägra dispens kan därför dispens meddelas varvid bestäms en mindre tomtplats än vad som normalt skulle ha gällt. Det är i sådana fall ofta lämpligt att med stöd av 16 kap. 2 § andra stycket ställa som villkor att ett staket sätts upp i tomtgränsen för att därmed visa allmänheten var den får gå. Kravet på tomtplatsbestämning eller angivande av i vilken utsträckning marken får användas för avsett ändamål är undantagslöst. När dispens meddelas för andra byggnader än bostadshus bör byggnaden sällan få ta i anspråk större tomt än byggnadens yta. Lantmäteriverket har påpekat att det är oklart vad som skall gälla i fråga om tomtplatsbestämning då dispens meddelas för en komplementbyggnad helt inom en etablerad tomt. Såsom verket framhåller torde ny tomtplatsbestämning då normalt framstå som onödig. Det bör i sådana fall räcka med ett uttalande av länsstyrelsen att ytterligare mark inte får tas i anspråk som tomtplats med anledning av den senare dispensen. En tomtplats för fritidshus som bestäms enligt 7 kap. 18 § bör i allmänhet omfatta högst 2 000 kvadratmeter. Topografi och vegetation är dock avgörande. Förhållandena på orten är också vägledande vid en bedömning av tomtplatsens storlek. Enligt 16 kap. 2 § första stycket får en dispens tidsbegränsas. Tidsbegränsning bör exempelvis normalt ske om dispens meddelas för en övernattningsstuga åt en yrkesfiskare. Det är i ett sådant fall lämpligt att dispensen begränsas till att gälla så länge som sökanden bedriver yrkesfiske. En ansökan om dispens bör innehålla en ritning som visar var anläggningen eller åtgärden skall utföras samt vilken tomt som behöver tas i anspråk. Enligt paragrafens andra stycke upphör ett beslut om dispens att gälla om åtgärden inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år från den dag då beslutet vann laga kraft. Frågan om vad som skall gälla för redan meddelade dispenser tas upp i samband med att övergångsbestämmelserna till miljöbalken. Miljöskyddsområde 19 § Ett större mark- eller vattenområde får av regeringen förklaras som miljöskyddsområde, om det krävs särskilda föreskrifter därför att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. I paragrafen anges förutsättningarna för att förklara ett område som miljöskyddsområde. Förutsättningarna är delvis annorlunda jämfört med gällande rätt enligt 8 a § första stycket miljöskyddslagen. Enligt sistnämnda lagrum får regeringen förklara ett mark- eller vattenområde, som är utsatt för påverkan från miljöfarlig verksamhet, och dess närmaste omgivningar som miljöskyddsområde om det från allmän synpunkt är särskilt angeläget att skydda området. Med den nya lydelsen i miljöbalken är förutsättningen att området kräver särskilda åtgärder på grund av att området är utsatt för föroreningar eller inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. En verksamhet bedrivs ofta utanför det område där dess skadliga effek- ter framträder. Av den anledningen är det lämpligt att miljöskyddsområdet omfattar även kringliggande områden där skadliga verksamheter bedrivs. Om exempelvis ett vattenområde skall skyddas mot övergödning bör miljöskyddsområdet normalt omfatta ett jordbrukslandskap som ligger i vattenområdets tillrinningsområde. Skyddsformen miljöskyddsområde har hittills använts för att skydda Ringsjön i Skåne och Laholmsbukten. 20 § För miljöskyddsområde skall regeringen eller efter regeringens bemyndigande länsstyrelsen meddela sådana föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för verksamheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Läns-styrelsen får meddela dispens från föreskrifter som har meddelats för ett miljöskyddsområde, om det finns särskilda skäl. I 10 kap. finns särskilda bestämmelser om miljöriskområden. Enligt första stycket i paragrafen får regeringen eller länsstyrelsen meddela föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för verksamheter inom miljöskyddsområdet. Till skillnad från vad som gäller idag enligt 8 a § andra och tredje stycket miljöskyddslagen kommer sådana föreskrifter enligt miljöbalken att kunna innebära ändring av tidigare meddelade tillståndsbeslut. Detta framgår av 24 kap. 1 §. Skälen för ändringen behandlas i avsnitt 4.13.2. Endast sådana föreskrifter får meddelas som behövs för att tillgodose syftet med området. Föreskrifterna skall alltså avse den förorening eller den miljökvalitetsnorm som motiverat att området förklarats som miljöskyddsområde. Föreskrifterna gäller enbart inom miljöskyddsområdet. Endast verksamhetsutövare inom området blir alltså bundna av dessa. Även verksamhetsutövare som befinner sig utanför ett miljöskyddsområde, men vars verksamhet kan ha skadliga effekter inom området, är dock skyldiga att iaktta hänsyn till området, se författningskommentaren till 2 § och 5 §. Enligt andra meningen i första stycket kan länsstyrelsen i enskilda fall meddela dispens från föreskrifterna om det finns särskilda skäl. Här erinras också om intresseprövningsreglerna i 25 och 26 §§. Andra stycket innehåller, i enlighet med Lagrådets förslag, en erinran om att det i 10 kap. finns en särskild reglering om miljöriskområden. En förklaring av ett mark- eller vattenområde som miljöriskområde gäller redan allvarligt förorenade område och har på så sätt sakligt samband med övriga regler i 10 kap. om efterbehandling av förorenade områden. Vattenskyddsområde 21 § Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. Enligt paragrafen, som idag motsvaras av 19 kap. 2 § första stycket vattenlagen, får länsstyrelsen eller kommun förklara ett område som vattenskyddsområde. På de skäl som har utvecklats i avsnitt 4.13.2 ges således nu också kommuner möjlighet att besluta om vattenskyddsområde. Det förutsätts, liksom ifråga om inrättande av naturreservat, att länsstyrelsen och kommunen samråder inför sådana beslut. Förutsättningen för områdesskydd av detta slag är att en yt- eller grundvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt behöver skyddas. Med vattentäkt avses enligt 11 kap. 5 § denna balk bortledande av yt- eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning. EG:s grundvattendirektiv (80/68/EEG) innehåller inte något krav på att särskilda områden skall inrättas till skydd för grundvattnet. Medlems- staterna skall dock enligt artikel 3 vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förhindra eller begränsa tillförseln till grundvattnet av vissa ämnen. Bestämmelserna om vattenskyddsområden ger möjlighet att meddela föreskrifter för särskilt känsliga områden och de bidrar därför till att grundvattendirektivets krav uppfylls. Direktivet behandlas närmare i avsnitt 4.14.2. Där erinras även om det pågående arbetet inom EU med att utarbeta ett ramdirektiv för vattenresurser (jfr avsnitt 4.10.1). Ett vattenskyddsområde bör normalt ges en sådan omfattning att garan- tier skapas för att råvattnet efter ett normalt reningsförfarande kan användas för sitt ändamål. De höga strömningshastigheterna i ytvatten gör emellertid att ett fullt effektivt skydd kan uppnås endast om skyddsområdet ges en sådan omfattning att det omfattar hela eller väsentliga delar av tillrinningsområdet. Ett godtagbart skydd kan dock ofta skapas även om skyddsområdet ges en mera begränsad omfattning. 22 § För ett vattenskyddsområde skall länsstyrelsen eller kommunen meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Om det behövs, får länsstyrelsen eller kommunen föreskriva att skyltar eller stängsel skall sättas upp och att annans mark får tas i anspråk för detta. Föreskrifterna skall gälla omedelbart, även om de överklagas. Länsstyrelsen eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat för ett vattenskyddsområde, om det finns särskilda skäl. I paragrafen anges vilka föreskrifter som skall gälla i ett vattenskyddsområde. Paragrafen har utformats efter mönster i 19 kap. 2 § andra och tredje stycket samt 19 kap. 6 § andra stycket vattenlagen. Enligt paragrafens första stycke skall länsstyrelsen eller kommun meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter som behövs för att tillgodose syftet med området. I skyddsföreskrifterna kan förbud meddelas mot exempelvis hantering av petroleumprodukter och andra kemikalier, spridning av gödsel, spridning av bekämpningsmedel, infiltration av hushållsspillvatten och kommunalt dagvatten, industriell verksamhet, transport av farligt gods, anläggande av vägar, bebyggelse, grävning, täktverksamhet, bad, båtfart och fiske. Skyddsföreskrifter kan beröra verksamhet som bedrivs med tillstånd. Föreskrifterna kan alltså, enligt vad som framgår av 24 kap. 1 §, innebära inskränkningar i befintliga tillstånd. Föreskrifterna gäller endast inom vattenskyddsområdet. Även en verksamhetsutövare som befinner sig utanför området, men vars verksamhet kan ha skadliga effekter på grund- eller ytvattnet i området, är dock skyldig att iaktta hänsyn till vattenskyddsområdet vid utövandet av sin verksamhet, se författningskommentaren till 2 § och 5 §. Om det sedan vattenskyddsområdet har inrättats och skyddsföreskrifter meddelats framkommer behov av ytterligare föreskrifter, får länsstyrelsen och kommun meddela sådana. Någon särskild bestämmelse om detta behövs inte. Med stöd av det första stycket kan länsstyrelsen och kommun ålägga en markägare att upplåta mark för stängsel och skyltar som behövs för att tillgodose syftet med vattenskyddsområdet. Enligt paragrafens andra stycke kan länsstyrelsen och kommun i enskilda fall meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat om det finns särskilda skäl. Här erinras också om intresseprövningsreglerna i 25 och 26 §§. Länsstyrelsens rätt att på eget initiativ meddela skyddsföreskrifter har varit inskränkt enligt motsvarande bestämmelser i vattenlagen. Föreskrifter som medför att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att annans mark tas i anspråk, har kunnat meddelas endast på ansökan av en kommun eller den i vars intresse vattenskyddsområdet fastställts, t.ex. en industri. Såsom Fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har påpekat saknar en dylik begränsning fog eftersom syftet med föreskrifterna är att skydda allmänna intressen. Är det däremot så att vattenskyddsområdet inrättas på särskild begäran av t.ex. en industri och meddelas föreskrifter som kan föranleda ersättning till markägare skall ersättningen enligt 31 kap. 7 § andra stycket betalas av den som har begärt föreskrifterna. Av länsstyrelsens beslut bör framgå på vems ansökan föreskrifter som kan medföra rätt till ersättning har utfärdats. Är det en kommun som beslutar om vattenskyddsområdet och meddelar skyddsföreskrifter skall naturligtvis på samma sätt som för närvarande kommunen svara för eventuell ersättning till markägare. Marinvetenskaplig forskning 23 § För att skydda den marina miljön får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att marinvetenskaplig forskning inom svenskt sjöterritorium inte får bedrivas från forskningsfartyg som är registrerade i eller tillhör en annan stat utan att det finns tillstånd för forskningen eller utan att den har anmälts. Tillstånd får begränsas till viss tid och förenas med villkor. Paragrafen, som motsvarar 21 a § naturvårdslagen, utarbetades i anslutning till riksdagens godkännande av FN:s havsrättskonvention med tillämpningsavtal (prop. 1995/96:140, bet. 1995/96:UU17, rskr. 1995/96:271). Bestämmelsen i naturvårdslagen trädde i kraft den 1 juli 1996 (SFS 1996:520). Förslag till tillämpningsföreskrifter kommer att utarbetas, efter förslag av Miljöbalksutredningen, i anslutning till ikraftträdandet av miljöbalken. Interimistiska förbud 24 § När en fråga har väckts om att ett område eller ett föremål skall skyddas som naturreservat, kulturreservat, naturminne eller vatten- skyddsområde eller om att ett redan skyddat sådant område eller föremål skall få utökat skydd, får länsstyrelsen eller kommunen för viss tid dock högst tre år meddela förbud mot att sådana åtgärder vidtas utan tillstånd som berör området eller föremålet och som strider mot syftet med det tilltänkta skyddet. Om det finns särskilda skäl, får förbudet förlängas att gälla i ytterligare högst ett år. Om det finns synnerliga skäl, får förbudet därefter förlängas att gälla i ytterligare högst ett år. Ett förbud enligt första stycket skall gälla omedelbart även om det överklagas. Paragrafen ger möjlighet att genom ett interimistiskt förbud skydda vissa områden eller föremål som avses att skyddas enligt detta kapitel. Den kan användas inte bara när ett tidigare oskyddat område skall skyddas utan även när föreskrifterna för ett redan skyddat område skall ändras. Ett interimistiskt förbud hindrar att det planerade skyddet omintetgörs genom åtgärder under den tid som går åt till att utforma det definitiva skyddet. I gällande rätt enligt 11 och 41 §§ naturvårdslagen kan interimistiska förbud meddelas endast inför blivande skydd som naturreservat, naturvårdsområde och naturminne. Den nya bestämmelsen har fått en vidare omfattning och kan därför tillämpas även när områden skall skyddas som vattenskyddsområden och kulturreservat. Interimistiska förbud innebär att vissa åtgärder inte får vidtas utan tillstånd. Förbuden bör i regel vara specificerade till vissa åtgärder, exempelvis avverkning. Förbuden kan avse åtgärder som är underkastade tillståndsplikt även enligt annan lagstiftning, t.ex. bebyggelse. I gällande rätt gäller förbudet i högst tre år. Om särskilda skäl föreligger får förbudets giltighetstid förlängas med ytterligare högst tre år. Såsom anges i avsnitt 4.13.2 är det tveksamt om det på längre sikt är till nytta för naturvården att interimistiska beslut gäller under långa tidsperioder. Ett utdraget förbud medför normalt osäkerhet för markägarna. Denna osäkerhet skapar ibland irritation och kan försvåra möjligheten att få markägarna att i ökad utsträckning ta naturhänsyn. Eftersom nödvändigt skydd vanligen bör kunna åstadkommas under en tid av tre år bör tiden normalt inte vara längre. Detta har i lagtexten markerats genom att särskilda skäl måste föreligga för att förbudet efter treårstidens utgång skall gälla i ytterligare högst ett år. Därefter fordras synnerliga skäl för ytterligare ett års förlängning. Längre tid än fem år skall ett interimistiskt förbud aldrig få gälla. Endast i undantagsfall bör hela den möjliga förbudstiden kunna utnyttjas. Detta kan vara aktuellt när länsstyrelsen eller en kommun har bildat ett naturreservat som berör ett stort antal markägare och beslutet är komplicerat och har överklagats. Eftersom beslutet inte gäller förrän det har vunnit laga kraft kan i sådana situationer möjligheten med interimistiska beslut behöva användas. Det kan ske i den formen att ursprungligen beslutade interimistiska förbud kvarstår i avvaktan på att det definitiva beslutet om områdesskydd vinner laga kraft. Interimistiska förbud kan givetvis upphävas. Någon särskild bestämmelse behövs inte om detta. Om det står klart att något definitivt skydd inte kommer att skapas skall myndigheten givetvis besluta om att häva det interimistiska förbudet omedelbart. Intresseprövning 25 § Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt detta kapitel skall hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses. Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen gäller generellt att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas att tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att angelägna allmänna intressen skall tillgodoses. Denna princip gäller således vid tillämpningen av alla bestämmelser i miljöbalken som kan medföra inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad. Av pedagogiska skäl har övervägts att föra in en allmän erinran om innehållet i grundlagsbestämmelsen, i så fall i något av de inledande kapitlen i balken. Regeringen har bedömt att värdet av en sådan erinran är begränsat. När det gäller förevarande paragraf godtar regeringen, med viss justering av lagtexten, Lagrådets förslag till utformning. Såsom framgår av avsnitt 4.13.3 har i miljöbalken inte heller tagits in någon bestämmelse som mera direkt motsvarar avvägningsregeln i 3 § första stycket naturvårdslagen. Enligt den bestämmelsen skall vid prövning av frågor som rör naturvård tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Sådana avvägningar avses i huvudsak ske med stöd av de allmänna hänsynsregelerna i 2 kap. Frågan om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen har emellertid tagits upp av flera remissinstanser som yttrat sig över Miljöbalksutredningens förslag. Ett skäl till detta är att Regeringsrätten under senare tid prövat fall där sådana allmänna intressen som ligger till grund för naturvårdslagen vägts mot enskilda intressen i det särskilda fallet. Domstolen har i dessa fall byggt sitt resonemang på en s.k. proportionalitetsprincip (se RÅ 1996 ref. 40 om utvidgning av ett naturreservat, RÅ 1996 ref. 44 om strandskyddsdispens samt RÅ 1996 ref. 56 som rörde frågan om förutsättningar för förbud enligt 20 § naturvårdslagen). Såsom utvecklats i avsnitt 4.13 har det alltså ansetts föreligga skäl att i förevarande kapitel föra in bestämmelser utformade så att de principer för bedömningen av motstående intressen som nu har betonats i rättstillämpningen skall ha sin motsvarighet i balken. Enligt den praxis som föreligger hittills är det främst vid tillämpningen av naturvårds- och områdesskyddsregler som kompletterande avvägningsregler kan behövas. Reglerna avses således ge ledning för naturvårds- och kulturvårdsmyndighetens avvägning mellan det allmänna intresset att åstadkomma ifrågavarande skydd och det enskilda intresset att använda fastigheten på ett sätt som kan motverka skyddssyftet. Utgångspunkten är att ingrepp som motiveras av hänsyn till naturvårds- och miljöintressen betraktas som angelägna allmänna intressen (jfr prop. 1993/94:117 s. 15f). I detta sammanhang kan anmärkas att när det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har Europadomstolen vid tillämpningen av Europakonventionen om mänskliga rättigheter anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit att även mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset (se Danelius, Mänskliga rättigheter, 5 uppl. 1993 s. 255 ff med hänvisningar). Det bör observeras att det ibland kan fordras att den tyngande inskränkningen balanseras genom en ersättningsrätt för den enskilde. I miljöbalken meddelas ersättningsbestämmelser av sådant slag i 31 kap. 26 § Dispens enligt 7, 9–11, 18, 20 och 22 §§ från förbud eller andra föreskrifter som meddelats med stöd av detta kapitel får ges endast om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte. Paragrafen tar sikte på den bedömning av motstående intressen som skall ske vid prövning av dispenser från förbud eller andra föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlets bestämmelser. Som förutsättning gäller att dispensen skall vara förenlig med föreskriftens eller förbudets syfte. Bestämmelsen ger följaktligen uttryck för en mycket restriktiv syn på möjligheterna till dispens. Detta är naturligt och en direkt följd av den prövning som beskrivs i föregående paragraf. Dispensen innebär i realiteten att undantag medges till förmån för ett enskilt intresse i ett fall där det allmänna intresset generellt bedöms väga tyngre. För dispens från strandskydd fordras t.ex. att "särskilda skäl" föreligger. I avsnitt 4.13.3 har redovisats den restriktiva inställning till undantag från strandskyddet som regeringen och riksdagen stått fast vid sedan tillkomsten av 1974 års strandskyddsbestämmelser. I olika sammanhang har statsmakterna låtit det komma till uttryck att strandskyddet i sig inrymmer angelägna allmänna intressen, syftet att tillgodose friluftslivets behov samt skydd för djur- och växtarter. Till följd av det som nu har sagts kan enligt förevarande paragraf dispens från förbud som strandskyddet innebär ges endast om dispensen är förenlig med förbudets syfte. Det förhållandet att syftet med strandskyddet har vidgats till att avse även skydd för djur- och växtarter bör innebära att tyngden hos det allmänna intresset ökat ännu mera. Samtidigt kan det naturligtvis finnas sådana fall där allmänintresset inte behöver hävdas med samma styrka som i flertalet fall. För dessa fall skall det finnas kvar en öppning för dispens. Det finns dock skäl att stryka under att dispens från lagstiftarens förbud liksom hittills skall tillämpas med stor restriktivitet och endast under de förutsättningar som framgår av bedömningsprinciperna i denna paragraf. Prövningen av dispenser från förbud som gäller enligt beslut om t.ex. naturreservat skall naturligtvis ske enligt samma grunder. Förteckning över vissa naturområden 27 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fortlöpande föra en förteckning över naturområden som bör beredas skydd i enlighet med internationella åtaganden eller nationella mål om skydd av sådana områden. Av förteckningen skall det framgå vilket internationellt åtagande eller nationellt mål som har föranlett att området har tagits upp i förteckningen. Ett område som tagits upp i förteckningen skall prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet. Paragrafens första stycke har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Sveriges internationella åtaganden om skydd av naturområden framgår bl.a av olika konventioner samt av fågeldirektivet (79/409/EEG) och art- och habitatdirektivet (92/43/EEG). Åtagandena innebär att Sverige skall skydda områden som uppfyller kriterierna som anges i konventionerna eller direktiven. T.ex. skall områden som innehåller vissa särskilt skyddsvärda naturtyper eller arter skyddas. Enligt paragrafen, som idag delvis motsvaras av 19 a § naturvårdslagen, skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fortlöpande förteckna de naturområden i Sverige som bör beredas skydd i enlighet med nämnda åtaganden och nationella mål. Av förteckningen skall framgå anledningen till att ett område tagits upp i förteckningen. Genom att förteckningen, till skillnad från vad som anges i 19 a § naturvårdslagen, även skall omfatta naturområden som bör skyddas i anledning av nationella mål kommer förteckningen att utgöra plan för arbetet med skydd av naturområden. Det torde ligga närmast till hands att regeringen i förordning delegerar ansvaret för att föra förteckningen till Naturvårdsverket. Ett område som tagits upp i förteckningen skall enligt paragrafens andra stycke prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet. Enligt tidigare lydelse skulle området så snart som möjligt ges nödvändigt skydd i enlighet med vissa särskilt angivna lagrum i naturvårdslagen. I det fortsatta arbetet med att ge ett förtecknat område skydd kan det dock i det enskilda fallet framkomma omständigheter, som medför att avgränsningen av ett område bör ändras eller att ett område inte bör skyddas. Paragrafens andra stycke motsvarar inte helt vad som gäller idag. Ändringen är föranledd av att det skall vara fritt att använda olika skyddsformer för att bereda de förtecknade områdena nödvändigt skydd. Vilken skyddsform som kan användas i det enskilda fallet är beroende av vilket internationellt åtagande eller nationellt mål som är grunden till att området har tagits upp i förteckningen. I första hand är skyddsformerna nationalpark, naturreservat samt djur- och växtskyddsområde aktuella för de områden som har tagits upp i förteckningen. I vissa fall kan nödvändigt skydd uppnås med stöd av andra bestämmelser i balken, exempelvis sådana om biotopskyddsområde eller om möjlighet att meddela föreskrifter om obligatorisk anmälan för samråd med till detta hörande möjlighet att meddela förelägganden och förbud. Samrådsförfarandet kan vara aktuellt att tillämpa när nödvändigt skydd för arter med stora revir skall uppnås och hoten mot arterna i första hand inte är utarmning av deras livsmiljö utan i stället förföljelse, störningar och liknande faktorer. Arter med stora revir är t.ex. järv, utter och varg. Vidare kan samrådsförfarandet vara aktuellt att tillämpa som ett komplement till ett skötselavtal för att tillförsäkra området ett skydd som består även om området byter ägare. I andra fall kan nödvändigt områdesskydd uppnås t.ex. genom att området utpekas som område av riksintresse eller erhåller nödvändigt skydd med stöd av fiskelagen. Ett område som förtecknats skall enligt paragrafens andra stycke prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet. Detta innebär bl.a. att det skall vara en prioriterad arbetsuppgift för berörda myndigheter att undersöka möjligheterna att bereda området nödvändigt skydd. Dessa områden skall också vara prioriterade när det gäller att fördela tillgängliga statliga medel för markförvärv och för skötsel av områden. Särskilt skydds- eller bevarandeområde 28 § Regeringen får förklara ett naturområde som särskilt skyddsområde om området enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar är särskilt betydelsefullt för skyddet av sådana fåglar. Ett område som av Europeiska gemenskapernas kommission har utpekats som ett område av intresse för gemenskapen skall av regeringen förklaras som särskilt bevarandeområde enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. Regeringen får efter samråd med kommissionen upphäva en förklaring enligt första eller andra stycket, om områdets naturvärden inte längre motiverar en sådan förklaring. I denna och följande paragraf ges bestämmelser om särskilda skyddsområden och särskilda bevarandeområden. Områdena innebär inte några självständiga skyddsformer. Nödvändigt skydd måste därför finnas enligt andra bestämmelser i balken eller andra författningar. För att Sverige skall uppfylla kraven enligt EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) har regeringen enligt paragrafens första stycke möjlighet att förklara ett område som särskilt skyddsområde. Ett område bör inte förklaras som särskilt skyddsområde innan det omfattas av nödvändigt skydd. I enlighet med EG:s art- och habitatdirektiv (92/43/EEG) bör förslag på områden som är lämpliga att utpeka som områden av intresse för Europeiska gemenskapen överlämnas till EG-kommissionen. Efter det att EG-kommissionen har utpekat ett område som intressant för Europeiska gemenskapen är medlemsstaten skyldig att senast inom sex år förklara området som särskilt bevarandeområde och bereda området nödvändigt skydd. Enligt paragrafens andra stycke ankommer det på regeringen att förklara ett av EG-kommissionen utpekat område som särskilt bevarandeområde. Regeringen får enligt paragrafens tredje stycke, som saknar motsvarighet i 19 b § naturvårdslagen, upphäva en förklaring enligt det första eller andra stycket om områdets naturvärden inte längre motiverar att området skall vara ett särskilt skydds- eller bevarandeområde. En sådan minskning av naturvärde kan ske genom områdets naturliga utveckling. Vidare kan, i enlighet med reglerna i art- och habitatdirektivet, i undantagsfall andra väsentliga allmänintressen medföra att en verksamhet tillåts att på ett betydande sätt skada naturvärden i ett särskilt skydds- eller bevarandeområde. Innan regeringen upphäver en förklaring enligt paragrafens första eller andra stycke skall samråd ske med EG-kommissionen. I Miljöbalksutredningens förslag innehöll denna paragraf ett sista stycke som innebar att de aktuella områdena automatiskt skulle anses som områden av riksintresse för naturvården. Enligt utredningen skulle på detta sätt skyddet för områdena stärkas. Även om denna lösning sakligt sett har fog för sig innebär den lagtekniskt ett avsteg från den normala processen för utpekande av riksintresseområden. Här skall dock anmärkas att de områden som förklaras som särskilda skyddsområden resp. särskilda bevarandeområden ofta är så värdefulla att de också utpekats som områden av riksintresse för naturvården. Detta är viktigt för att områdena skall uppmärksammas i den kommunala planeringen. 29 § För ett område som förklarats som särskilt skyddsområde eller särskilt bevarandeområde får beslut om helt eller delvis upphävande av områdesskydd, om dispens från skyddsföreskrifter eller om tillstånd enligt sådana föreskrifter inte meddelas utan regeringens tillåtelse. Detta gäller inte beslut om dispens eller tillstånd, om det är uppenbart att verksamheten inte kommer att orsaka mer än obetydlig skada på områdets naturvärden. Enligt EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) och art- och habitatdirektiv (92/43/EEG) är medlemsstaterna skyldiga att bereda ett särskilt skyddsområde och ett särskilt bevarandeområde nödvändigt skydd samt bibehålla detta skydd. Endast under de förutsättningar som anges i sistnämnda direktiv får skyddet helt eller delvis upphävas eller på annat sätt försämras på ett betydande sätt. En sådan förutsättning är att nödvändiga kompensationsåtgärder vidtas för att skydda det övergripande sammanhanget i Natura 2000, som är ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda skydds- och bevarandeområden. I vissa fall skall kommissionens yttrande i frågan inhämtas. På grund av dessa speciella förhållanden stadgas i paragrafen att tillåtelse från regeringen krävs för upphävande av områdesskydd och för sådana dispenser eller tillstånd som kan komma att orsaka mer än obetydlig skada på områdets naturvärden. Den regeringsprövning som föreskrivs i paragrafen ersätter dock inte domstolens eller myndighetens prövning. Vid regeringens prövning skall endast bedömas om den aktuella åtgärden är tillåten enligt art- och habitatdirektivet. Regeringen kan som villkor för tillåtlighet föreskriva att kompensationsåtgärder skall vidtas för att skydda det övergripande sammanhanget av Natura 2000. Ärenden om upphävande av områdesskydd, om dispens från skyddsföreskrift eller om tillstånd enligt sådana föreskrifter, som avser särskilda skydds- eller bevarandeområden handläggs av den miljödomstol eller annan myndighet som i enlighet med balkens regler skall pröva en sådan ansökan. Det åligger domstolen eller myndigheten att inhämta nödvändigt regeringsbeslut i tillåtlighetsfrågan innan den bifaller en sådan upphävande-, dispens- eller tillståndsansökan. Om regeringen finner att ett beslut om bifall till en ansökan om upphävande, dispens eller tillstånd strider mot EG:s rättsordning är domstolen eller myndigheten bunden av regeringens bedömning i den delen. Domstolen eller myndigheten kan alltid meddela avslag på en upphävande-, dispens- eller tillståndsansökan utan att ärendet underställs regeringen. Ordningsföreskrifter 30 § Föreskrifter om rätten att färdas och vistas inom ett område som skyddas enligt detta kapitel och om ordningen i övrigt inom området får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om det behövs för att tillgodose syftet med skyddet. I de fall kommunen beslutar om skydd av ett område får den meddela sådana föreskrifter. Föreskrifterna skall gälla omedelbart, även om de överklagas. Med stöd av paragrafen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om färd, vistelse och uppträdande inom skyddade områden. Detsamma gäller för en kommun som beslutar om områdesskydd enligt detta kapitel. Förbud kan meddelas bl.a. mot åtgärder som annars hade varit tillåtna enligt allemansrätten. Föreskrifterna skall inte göras mer ingripande än som är motiverat av skyddsbehovet. Föreskrifterna kan rikta sig mot såväl fastighetsägare och andra med särskild rätt till marken som allmänheten. Exempel på åtgärder som kan förbjudas är att beträda vissa känsliga områden, tälta, ställa upp husvagn, göra upp eld, plocka blommor och andra växter, åka motorbåt, åka vattenskidor, ankra med båt, lägga ut bojar, lägga upp båt på land, rida, cykla, gå till fots i skidspår, sätta ut orienteringskontroller och ha hund okopplad. Beträffande förbud mot båttrafik kan anmärkas att länsstyrelsen enligt 2 kap. 2 § sjötrafikförordningen (1986:300) får meddela föreskrifter om begränsningar och förbud som avser rätten att använda ett vattenområde för trafik med fartyg, om föreskriften behövs från miljösynpunkt. I sammanhanget kan även nämnas länsstyrelsens möjligheter enligt vattenskoterförordningen (1993:1053) att meddela föreskrifter om användningen av vattenskotrar. Delegation till kommun 31 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får förordna att en kommun i stället för länsstyrelsen skall ha de befogenheter som länsstyrelsen har enligt 18 §. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt paragrafen delegera rätten att fatta beslut om strandskyddsdispenser till en kommun. I sådana fall blir kommunen ensam behörig. Frågor om delegation i dessa fall får bedömas från fall till fall med utgångspunkt i de förutsättningar som gäller för skilda kommuner. En grundläggande förutsättning är naturligtvis att kommunen är villig att ta emot delegationen. Om det finns anledning att anta eller det visat sig att kommunen saknar förutsättningar att ha hand om frågorna bör delegation vägras eller återtas. 5.24.8 8 kap. Särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växt- arter 1 § Föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet döda, skada eller fånga vilt levande djur eller att ta bort eller skada sådana djurs ägg, rom eller bon får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Sådana föreskrifter får meddelas, om det finns risk för att en vilt levande djurart kan komma att försvinna eller utsättas för plundring eller om det krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om skydd av en sådan art. Förbudet får dock inte gälla fall då ett sådant djur måste dödas, skadas eller fångas till försvar mot angrepp på person eller värdefull egendom. Särskilda bestämmelser gäller om att döda eller fånga vilt levande djur av viss art, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske. Paragrafen innhåller ett bemyndigande som innebär att skydd kan ges åt vilt levande djurarter som riskerar att försvinna. Faran för försvinnande behöver inte vara orsakad av mänskliga aktiviteter. Den behöver inte heller vara global utan kan vara begränsad till Sverige eller en del av Sverige. Paragrafen innehåller också en nyhet i förhållande till motsvarande bestämmelser i 14 a § naturvårdslagen. Föreskrifter som meddelas med stöd av miljöbalkens paragraf får avse djurart som riskerar att utsättas för plundring, oavsett riskerna för artens försvinnande. En motsvarande regel finns sedan tidigare för växtarter (se 2 §). För att nämna ett konkret exempel kan alltså genom tillägget skydd ges åt hänsynskrävande arter av grodor som riskerar att bli utsatta för plundring. Med stöd av paragrafen kan vidare djurarter fredas om detta krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Det saknar i sådant fall betydelse om djurarten är hotad inom Sverige. I paragrafens första stycke specificeras inte närmare de arter av vilt levande djur som kan omfattas av skyddsföreskrifter enligt bemyndigandet. Det betyder att föreskrifter som innebär förbud mot att bl.a. döda och fånga vilt levande djur i och för sig skulle kunna meddelas beträffande vilken djurart som helst i landet. Emellertid framgår av paragrafens andra stycke att särskilda bestämmelser gäller om att döda eller fånga vilt levande djur av viss art, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske. Sistnämnda stycke har, med viss justering, formulerats i enlighet med Lagrådets förslag. Enligt jaktlagen (1987:259) gäller ett materiellt förbud mot att döda eller fånga vilt, varvid med vilt avses olika arter av vilda däggdjur eller fåglar. I 3 § jaktlagen sägs således att viltet är fredat och att det får fångas eller dödas, dvs. jagas enligt jaktlagens terminologi, endast om det följer av den lagen eller av föreskrifter eller beslut som meddelas med stöd av lagen. Enligt samma paragraf gäller fredningen också viltets ägg och bon. Jaktlagen innehåller även bestämmelser om bl.a. viltvård i syfte att bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd. Genom förevarande paragraf i miljöbalken och genom det skydd som fredningen enligt 3 § jaktlagen innebär, ges alltså den ytterst artrika mängden av kräldjur, groddjur, insekter och andra ryggradslösa djur samt arter av däggdjur och fåglar ett mångsidigt artskydd. På motsvarande sätt som enligt naturvårdslagen ger miljöbalkens paragraf också möjlighet att meddela förbud att ta bort eller skada fiskars rom. När det gäller jaktlagen bör erinras om de ändringar som har trätt i kraft den 1 juli 1997 genom SFS 1997:343 (se avsnitt 4.13.2) och som bidrar till att EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) samt art- och habitatdirektiv (92/43/EEG) nu har genomförts tydligare i landet. Genom att 1993 års fiskelag, som är tillämplig på fiskar, vattenlevande blötdjur eller vattenlevande kräftdjur, numera innehåller vidgade möjligheter till naturvårdshänsyn har den svenska artskyddsregleringen allmänt sett stärkts under senare år i strävan att bevara den biologiska mångfalden. 2 § Föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet ta bort, skada eller ta frö eller andra delar från vilt levande växter får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Sådana föreskrifter får meddelas, om det finns risk för att en vilt levande växtart kan komma att försvinna eller utsättas för plundring eller om det krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om skydd av en sådan art. Med stöd av paragrafen kan vilda växtarter skyddas från att försvinna eller utsättas för plundring. Den kan tillämpas även när risken att en art försvinner beror på annat än mänskliga aktiviteter. Risken för försvinnande behöver inte vara global, utan kan vara begränsad till Sverige eller en del av Sverige. Bestämmelser för att förhindra plundring får meddelas även om det inte finns risk för att arten utrotas. Paragrafen omfattar vidare växtarter som Sverige på grund av EG:s regelverk eller andra internationella åtaganden har förbundit sig att skydda. Sådana växtarter behöver inte vara hotade i Sverige. Utrotningshotade växter förekommer ofta inom begränsade geografiska områden. Det är i sådana fall normalt lämpligt att åstadkomma skydd genom bestämmelserna om områdesskydd, i första hand naturreservat eller biotopskyddsområde. Fridlysning av hela arten kan behöva ske som ett komplement till områdesskyddet och dessutom när arten, trots att den är sällsynt, är mera spridd. Fridlysning kan ske över hela landet eller en del av landet. När föreskrifterna begränsas till en del av landet är det normalt lämpligt att de omfattar ett helt län. Med begreppen ta bort, skada eller ta delar av avses bl.a. blomplockning, brytande av kvistar och borttagande av hela plantor. Även besprutning av exemplar av växtarter kan förbjudas med stöd av paragrafen. 3 § För att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om förbud mot eller särskilda villkor för att sätta ut exemplar av djur- eller växtarter i naturmiljön. Detta gäller inte när sådana föreskrifter finns i annan lag. I 13 kap. finns särskilda bestämmelser om genetiskt modifierade organismer. Utsättning av arter utanför deras naturliga utbredningsområde medför en rad risker för den naturliga floran och faunan. I ett internationellt perspektiv är införande av främmande arter en av de viktigaste orsakerna till arters försvinnande under de senaste århundradena. I Sverige har olägenheterna varit jämförelsevis måttliga. Däremot har flera arter som införts, avsiktligt eller oavsiktligt, påverkat den biologiska mångfalden och skapat problem på olika sätt. Mest uppmärksammat i Sverige har varit spridningen av mink, signalkräfta, s.k. mördarsnigel, jättebjörnloka och contortatall. De risker som främmande arter kan medföra gör det angeläget att inta en försiktig hållning till införande av främmande arter. Detsamma gäller utplantering av svenska arter utanför deras naturliga utbredningsområde. Strävan att skydda och bevara den biologiska mångfalden bör föranleda att arter inte förs in i naturmiljöer eller områden där de inte naturligen hör hemma, utan att åtgärdens konsekvenser för miljön först noggrant har klarlagts. Detta är också ett åtagande som Sverige har gjort enligt konventionen om biologisk mångfald. I artikel 8 h i konventionen stadgas att alla länder skall förhindra införandet av samt kontrollera eller utrota sådana främmande arter som hotar ekosystem, livsmiljöer och inhemska arter. Med stöd av paragrafen kan föreskrifter meddelas om utsättning. Med detta avses även utplantering. I vissa andra författningar, bl.a. inom fiskelagstiftningen, finns också bestämmelser om utsättning. Miljöbalkens bestämmelse om utsättning skall då inte tillämpas. Uttrycket "vilt levande" i paragrafen avses inte omfatta några former av genetiskt modifierade organismer. Paragrafens tredje stycke innehåller en hänvisning till 13 kap. i balken med särskilda bestämmelser om sådana organismer. 4 § För att skydda vilt levande djur- eller växtarter får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om in- och utförsel, transport, förvaring, preparering och förevisning av djur och växter eller handel med dem. Sådana föreskrifter får meddelas, om det behövs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden på området eller av andra skäl. Föreskrifterna får också reglera motsvarande befattning med ägg, rom eller bon eller med andra produkter som har utvunnits av djur eller växter. Föreskrifterna får innefatta förbud mot eller krav på tillstånd eller andra särskilda villkor för sådana åtgärder som anges i första stycket. I paragrafen ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om handel och vissa andra åtgärder med exemplar av vilda djur- och växtarter. Härigenom kan t.ex. Sveriges åtaganden enligt konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter, CITES, (SÖ 1974:41, 1980:72 och 1993:78) uppfyllas. Bemyndigandet kan vid behov användas för att införa strängare reglering än konventionens. En sådan reglering kan omfatta såväl arter som omfattas av CITES som andra arter. Arterna behöver således inte vara utrotningshotade. Motsvarande reglering finns idag i lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Genom bemyndigandet i paragrafen kan regeringen också meddela de föreskrifter som krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt fågeldirektivet (79/409/EEG) och art- och habitatdirektivet (92/43/EEG) att reglera befattningen med vilda djur och växter. De angivna åtgärderna kan avse både levande och döda djur eller växter. Även åtgärder avseende delar av djur och växter liksom frön av växter omfattas av bemyndigandet. Även andra djurarter omfattas än sådana som regleras i 1 §. Undantaget i 1 § andra stycket gäller alltså inte. Handel innefattar bl.a. saluförande, försäljning och byte. Montering innefattas i preparering. Uppfödning och odling innefattas i förvaring. 5 § Föreskrifter eller beslut i enskilda fall enligt detta kapitel skall gälla omedelbart, även om de överklagas. Enligt paragrafen skall föreskrifter eller individuella förvaltningsbeslut som meddelas om t.ex. förbud eller särskilda villkor avseende vissa åtgärder tillämpas även om de har överklagats. En liknande bestämmelse finns i dag i 41 § naturvårdslagen medan motsvarighet saknas i lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. TREDJE AVDELNINGEN Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter 5.24.9 9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Definitioner 1 § Med miljöfarlig verksamhet avses 1. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten, 2. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten, eller 3. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande. Paragrafen innehåller en definition av begreppet miljöfarlig verksamhet. Med miljöfarlig verksamhet avses sammanfattningsvis all användning av mark, byggnader eller anläggningar, dvs. fast egendom eller fasta anläggningar, som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten eller annan olägenhet för människors hälsa eller miljön. Fast egendom definieras i jordabalken. Enligt paragrafens punkt 1 avses med miljöfarlig verksamhet utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten. Med utsläpp av exempelvis avloppsvatten avses alla utsläppsförfaranden, inte bara genom särskild ledning utan även t.ex. att det transporteras iväg och släpps ut. Vattenområde definieras i 11 kap. 4 § och har här samma innebörd, dvs. ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd. Det omfattar det i 1 § miljöskyddslagen använda begreppen vattendrag, sjö eller annat vattenområde. Även utsläpp till grundvatten omfattas. Med utsläpp till grundvatten avses vad som i EG-direktivet 80/68/EEG om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen definieras som direkt utsläpp på följande sätt: tillförsel till grundvatten av ämnena i direktivets förteckning 1 och 2 utan infiltration genom markyta och underliggande jordlager. Enligt paragrafens punkt 2 avses vidare med miljöfarlig verksamhet användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten. Med användning av fast egendom eller fasta anläggningar avses användning oavsett om den grundas på äganderätt, nyttjanderätt eller annan rättstitel till egendomen och t.o.m. även sådana fall där rättslig grund helt saknas. Användning kan även avse verksamhet som bedrivs i byggnad på ofri grund eller i gruva. Användning som kan komma i fråga kan vara av de mest skilda slag exempelvis fabriker och andra industriella anläggningar, jordbruk, trafikanläggningar, förbränningsanläggningar, kärntekniska anläggningar, deponier och andra upplag. Det innebär också att begreppet användning skall ses i ett långt tidsperspektiv vilket medför att exempelvis en avfallsdeponi eller soptipp som inte aktivt använts eller tillförts någonting på många år omfattas av begreppet användning. Ett annat exempel på detta är när någon förvarar tunnor med förbrukade kemikalier på sin fastighet, även om det är någon annan som genererat avfallet och placerat tunnorna där. Bl.a. sådana fall av markanvändning är miljöfarlig verksamhet och brukar benämnas förvaringsfall. Begreppet användning av mark, byggnader eller anläggningar innefattar även verksamheter som sker ute i vattenområden, t.ex. på plattformar för olje- och gasutvinning. Grundvattendirektivet omfattar även indirekta utsläpp som definieras på följande sätt; tillförsel till grundvatten av ämnena i direktivets förteckning 1 och 2 efter infiltration genom markyta och underliggande jordlager. Sådana indirekta utsläpp täcks genom bestämmelsen i paragrafens p. 2 i de fall det föreligger risk för förorening genom infiltrering av avloppsvatten i marken till grundvattnet exempelvis vid avfallsdeponering. Annat utsläpp än som avses i 1 eller förorening av luft omfattar alla utsläpp till luft som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön. Det omfattar till att börja med vad som traditionellt brukar betecknas som luftföroreningar vilka kan förekomma såväl i gasform t.ex. svaveldioxid och klor, som i partikelform, t.ex. sot och damm. Det omfattar även andra utsläpp som inte direkt brukar anses vara föroreningar men som medför olägenheter, t.ex. koldioxid som leder till växthuseffekt. Det är alltså inte enbart sådana utsläpp som syns eller luktar som omfattas, utan också utsläpp av ämnen som kan påverka klimatet eller påverka atmosfären t.ex i form av uttunning av ozonskiktet. Det innebär att med miljön avses omgivningen med i princip en obegränsad räckvidd, även atmosfären omfattas. Vad som avses med olägenhet för människors hälsa eller miljön utvecklas också i författningskommentaren till 2 kap. 3 §. Annat utsläpp omfattar även utsläpp av radioaktiva ämnen. Enligt paragrafens punkt 3 avses med miljöfarlig verksamhet även användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande. Begreppet omgivningen skall i likhet med vad som gällt hittills, tolkas så att detta inte omfattar den störande anläggningen. Personer som är verksamma inom själva störningskällan skyddas framför allt genom arbetsmiljölagen och strålskyddslagen. Ljus som enligt paragrafen kan ha praktisk betydelse är ljusstrålning från t.ex. reklamanordningar och trafikanläggningar. Med joniserande och icke-joniserande strålning avses detsamma som i strålskyddslagen (1988:220). Med annat liknande avses sådana olägenheter som är att jämställa med de uppräknade och som får bestämmas genom rättstillämpningen. Det skulle kunna vara sådant som insekter, luftburna bakterier och virus, annat ljud än buller, gnistor eller psykisk inverkan. 2 § Med avloppsvatten avses 1. spillvatten eller annan flytande orenlighet, 2. vatten som använts för kylning, 3. vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning, eller 4. vatten som avleds för avvattning av en begravningplats. I paragrafen definieras vad som avses med avloppsvatten. Definitionen överensstämmer i stort med vad som hittills gällt enligt 3 § miljöskyddslagen. Vatten som har använts för kylning anges dock som en samlande beteckning och utvidgas till att omfatta allt kylvatten. Detta innefattar allt kylvatten som har använts vid driften av en fabrik eller annan inrättning eller annan teknisk utrustning, däribland vatten som har använts för kylning av värmepumpar. I p. 4 har ordet gravplats ändrats till begravningsplats, eftersom detta begrepp används i begravningslagen (1990:1144). 3 § Med olägenhet för människors hälsa avses störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Paragrafen innehåller en definition av begreppet "olägenhet för människors hälsa", som ersätter det i hälsoskyddslagen använda uttrycket sanitär olägenhet. Med olägenhet avses störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt. Liksom enligt hälsoskyddslagen gäller att störningar som är ringa eller helt tillfälliga inte omfattas. I likhet med tidigare bör en störning således vara av någon betydenhet och inte av helt tillfällig natur samt kunna vara skadlig i antingen fysiskt eller psykiskt hänseende på en människas hälsotillstånd. I enlighet med den praxis som har utvecklats enligt hälsoskyddslagen omfattas även sådana störningar som i första hand påverkar välbefinnandet i inte ringa grad t.ex. buller, lukt och termiskt inomhusklimat. Termiskt inomhusklimat omfattar de faktorer som påverkar människans värmeutbyte med omgivningen, framför allt faktorer som lufttemperatur, luftfuktighet och luftens hastighet (drag). Med störningar som påverkar välbefinnandet avses störningar som inte är av sådan karaktär att de kan visas vara direkt hälsoskadliga men som ändå påtagligt inverkar på människors psykiska välbefinnande. I paragrafen har uttryckligen angetts att bedömningen skall ske från medicinska eller hygieniska utgångspunkter. I bedömningen skall inte ingå några ekonomiska eller tekniska avvägningar. Bedömningen måste utgå från vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet och kan inte enbart baseras på en enskild persons reaktion i det enskilda fallet. Även bedömningen huruvida en störning skall anses vara ringa är beroende av hur människor i allmänhet uppfattar störningen. Liksom enligt hälsoskyddslagen bör dock gälla att hänsyn skall tas till personer som är något känsligare än normalt, t.ex. allergiker. Det förhållandet att helt tillfälliga störningar inte omfattas av begreppet olägenhet enligt paragrafen innebär att störningen måste ha en viss varaktighet. Hit räknas förutom fasta störningar även regelbundna störningar samt störningar som återkommer vid flera tillfällen om än inte med någon regelbundenhet. Miljökvalitetsnormer kommer att bli betydelsefulla för bedömningen av vilka störningar som bör anses påverka såväl hälsan som välbefinnandet i sådan utsträckning att åtgärder enligt miljöbalken kan komma i fråga. Allmänna bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 4 § Om det finns särskilda skäl med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön, får regeringen för en viss del av landet meddela föreskrifter eller beslut om förbud mot att 1. släppa ut avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar, eller 2. lägga upp fasta ämnen. Detta gäller om sådan verksamhet kan leda till att vattenområden, marken eller grundvattnet kan förorenas eller på annat sätt påverkas menligt. Enligt paragrafen får regeringen, om det finns särskilda skäl med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön, för en viss del av landet meddela föreskrifter eller beslut om förbud mot utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas. Vad som avses med vattenområden har kommenterats under 1 §. Hittills har motsvarande bestämmelse i miljöskyddslagen, 8 §, inneburit en möjlighet att inom ett område helt förbjuda utsläpp men det har krävts risk för förorening endast för utsläpp "så att marken eller grundvattnet kan förorenas", däremot inte för utsläpp i vattenområden. Enligt paragrafen krävs nu en risk för förorening eller annan påverkan även av vattenområden för att utsläpp i dem skall förbjudas. Vidare har stadgandet utökats så att det inte endast gäller utsläpp av avloppsvatten, fast ämne eller gas. Det kan finnas behov av att förbjuda även annan användning av mark, byggnad eller anläggning som kan medföra förorening. För uppläggning av fasta ämnen som kan förorena kan tillstånd eller anmälan krävas enligt 6 §. I denna paragraf har nu i p. 2 lagts till möjligheten att även förbjuda detta för viss del av landet. Tillägget i slutet av paragrafen av "på annat sätt påverkas menligt" har gjorts för att utsläpp av avloppsvatten som har använts som kylvatten i många fall inte innebär en förorening men ändå en negativ påverkan eftersom vattnet har en annan temperatur. Enligt 8 § miljöskyddslagen har förbud endast fått meddelas om det kunnat ske utan oskäligt intrång för fabrik eller inrättning som anlagts innan beslutet meddelats eller för kommun eller annan som dessförinnan börjat avleda avloppsvatten. Denna begränsning har utgått. I stället utgör ett förbud en grund för omprövning av villkor enligt 24 kap. 5 § 9. Därvid får skälighetsavväganden göras. Paragrafen kan bli aktuell att använda t.ex. när det gäller att förbjuda utsläpp till en sjö som har betydelse för dricksvattenförsörjningen eller som innehåller för landet sällsynta eller särskilt värdefulla växt- eller djurarter. 5 § För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, också i andra fall än som avses i 4 § i fråga om miljöfarlig verksamhet meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden. Paragrafen innehåller ett bemyndigande i fråga om miljöfarlig verksamhet i enlighet med 8 kap. 7 § regeringsformen. Utgångspunkten för föreskrifterna skall alltså vara att de behövs för att skydda människors hälsa eller miljön. Räckvidden av bemyndigandet framgår närmast av punkterna 3 och 4 i den angivna bestämmelsen i regeringsformen. Avsikten är att bemyndigandet skall användas dels för att genom föreskrifter i svensk rättsordning införliva rättsakter från EU i den utsträckning detta bedöms möjligt och lämpligt samt uppfylla andra internationella åtaganden, dels för att utfärda föreskrifter av generell art för en viss bransch eller för vissa verksamheter. För att bemyndigandet skall få användas krävs att generella föreskrifter framstår som mer ändamålsenliga i förhållande till miljöbalkens syften än förvaltningsbeslut eller dom i ett enskilt fall med stöd av föreskrifter enligt 6 och 7 §§. Användningen av generella föreskrifter bör kunna komma i fråga i de fall verksamheterna är av likartat slag och påverkan på omgivningen är väl dokumenterad. Detta har behandlats även i avsnitt 4.14.3. Av 24 kap. 1 § framgår att generella föreskrifter enligt denna paragraf kan begränsa ett individuellt tillstånd. I många fall är dock de olika verksamheterna av så skiftande karaktär att den individuella tillståndsprövningen fortfarande kommer att vara det främsta styrmedlet för miljöfarlig verksamhet. Huvudregeln är att föreskrifter skall meddelas av regeringen. Endast om det finns särskilda skäl får regeringen enligt första stycket bemyndiga en myndighet att meddela föreskrifter, det kan exempelvis gälla skyddsföreskrifter av teknisk natur. När det gäller att i svensk rätt införliva internationella åtaganden av mera detaljartad karaktär, t.ex. i fråga om mätmetoder och andra tekniska åtgärder, torde det också ofta vara lämpligt att föreskrifter utfärdas av en myndighet. Regeringen får enligt andra stycket meddela föreskrifter om försiktighetsmått som går längre än EG:s regler. Motsvarande bestämmelse infördes i 5 a § miljöskyddslagen den 1 juli 1995 (prop. 1994/95:181, bet. 1994/95:JoU21, rskr. 1994/95:420). I stycket har lagts till att detta även gäller andra internationella åtaganden. Bemyndigandet gäller dock som framgår av lydelsen endast regeringen och inte myndigheternas föreskriftsrätt. Tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet 6 § Regeringen får föreskriva att det skall vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts 1. anlägga eller driva vissa slag av fabriker, andra inrättningar eller annan miljöfarlig verksamhet, 2. släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller grundvatten, 3. släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen, om detta kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten kan förorenas, eller 4. bedriva sådan miljöfarlig verksamhet som avses i 1—3, om den ändras med avseende på tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på något annat sätt och det inte är fråga om en mindre ändring. Även om tillståndsplikt enligt första stycket inte har föreskrivits får tillsynsmyndigheten i enskilda fall förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Den som bedriver eller avser att bedriva miljöfarlig verksamhet får ansöka om tillstånd till verksamheten enligt denna balk även om det inte krävs tillstånd. Bemyndigandet i första stycket 1, som utgör grunden för reglerna om prövning när det gäller tillstånds- och anmälningsplikten för miljöfarlig verksamhet, har jämfört med hittillsvarande bestämmelser utökats till att omfatta även annan miljöfarlig verksamhet än fabriker och andra inrättningar. Vidare har bestämmelsen utvidgats så att tillståndsplikten inte bara gäller anläggande av verksamheter utan kan avse också en redan etablerad verksamhet. Detta innebär den skillnaden i förhållande till gällande ordning att ändringar i regeringens föreskrifter om tillståndsplikt får en mer omedelbar verkan. Detta får regleras närmare i övergångsbestämmelserna till sådana föreskrifter. Enligt första stycket 2 får föreskrivas om krav på tillstånd eller anmälan för att släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller grundvatten. Vad som avses med avloppsvatten framgår av 2 §. Enligt paragrafens första stycke 3 får även föreskrivas om krav på tillstånd eller anmälan för att släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen om detta kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten kan förorenas. Med stöd av bestämmelserna kan exempelvis föreskrivas om krav på tillstånd för utsläpp av de ämnen som hittills angetts i 7 § miljöskyddslagen eller andra utsläpp eller upplägganden som bör regleras. Enligt första stycket 4 ges regeringen möjlighet att föreskriva att det skall vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts bedriva miljöfarlig verksamhet som avses i 1 - 3 om den ändras med avseende på tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på något annat sätt och det inte är fråga om en mindre ändring. Det innebär att om sådan prövning är föreskriven bör det göras en samlad prövning varje gång en verksamhet ändras, om det inte är en liten eller obetydlig ändring som inte ökar utsläpp eller andra störningar. Därmed undviks att det för verksamheten kommer att finnas ett antal tillståndsbeslut, som vart och ett endast avser den del som ändrats vid ett visst prövningstillfälle. Överblickbarheten ökar därmed och dessutom slipper prövningsmyndigheten svårigheten att avgöra vad som skall omfattas av prövningen. Det innebär också att det för såväl verksamhetsutövaren som tillsynsmyndigheten blir lättare att senare kontrollera att tillståndet följs. I vissa EG-direktiv föreskrivs om krav på tillstånd. I IPPC-direktivet 96/61, som behandlas i avsnitt 4.14.2, krävs enligt artikel 4 att medlems- staterna skall säkerställa att inga nya anläggningar som direktivet omfattar drivs utan tillstånd enligt direktivet. I artikel 5 anges att medlemsstaterna skall säkerställa att även befintliga anläggningar drivs i överensstämmelse med ett flertal av direktivets artiklar senast åtta år efter dagen för direktivets genomförande, dvs. senast 10 oktober 2007. Enligt artikel 12 i direktivet skall verksamhetsutövaren underrätta de behöriga myndigheterna om planerade ändringar i verksamheten och i förekommande fall skall myndigheterna uppdatera tillståndet eller villkoren. För väsentliga förändringar krävs alltid tillstånd. I art. 9 i avfallsdirektivet 75/442, ändrat genom dir. 91/156, krävs tillstånd för varje inrättning eller företag som tillämpar de bortskaffningsförfaranden som avses i direktivets bilaga II A. Direktivet behandlas i avsnitt 4.20. Enligt paragrafens andra stycke får en tillsynsmyndighet inom ramen för tillsynen, även om tillståndsplikt enligt första stycket inte har föreskrivits, i enskilda fall förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Ett sådant föreläggande kan gälla såväl planerade verksamheter som pågående verksamheter och även verksamheter eller åtgärder som innebär efterbehandling. Denna möjlighet kan användas när tillsynsmyndigheten anser att det inte är tillräckligt att förelägga verksamhetsutövaren att i enlighet med hänsynsreglerna vidta vissa åtgärder, utan gör bedömningen att hela verksamheten bör prövas och regleras i en tillståndsprövning. Prövning kan således initieras också tillsynsvägen. Av paragrafens tredje stycke framgår att den som bedriver eller avser att bedriva miljöfarlig verksamhet kan få sin verksamhet prövad och erhålla tillstånd till verksamheten, även om verksamheten enligt föreskrifter som följer av första stycket inte omfattas av tillståndsplikt. Denna möjlighet har alltid funnits i miljöskyddslagstiftningen och bibehålls alltså i miljöbalken. 7 § Avloppsvatten skall avledas och renas eller tas om hand på något annat sätt så att olägenhet för människors hälsa eller miljön inte uppkommer. För detta ändamål skall lämpliga avloppsanordningar eller andra inrättningar utföras. Regeringen får föreskriva att det skall vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts inrätta eller ändra sådana avloppsanordningar eller andra inrättningar. Regeringen får överlåta åt kommunerna att meddela föreskrifter enligt andra stycket. Paragrafen, som har sin närmaste motsvarighet i 7 § hälsoskyddslagen, innehåller i första stycket en allmän bestämmelse om att allt av- loppsvatten skall avledas och renas eller tas om hand på något annat sätt så att olägenheter för människors hälsa eller miljön inte uppkommer. En definition av vad som avses med avloppsvatten finns i 2 §. Bestämmelsen omfattar allt avloppsvatten och alla avloppsanordningar eller andra inrättningar för sådant. Andra inrättningar kan vara exempelvis förmultningstoaletter. Frågor som rör kontrollen av avloppsanordningar som hittills har reglerats i hälsoskyddslagstiftningen skall i fortsättningen regleras med stöd av bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet. Enligt andra stycket får föreskrivas om krav på tillstånd eller anmälan för att inrätta eller ändra sådana avloppsanordningar eller andra inrättningar. Eftersom även ändringar omfattas innebär det att såväl inrättande av avloppsanordningar för omhändertagande av avloppsvatten från exempelvis vattentoalett som anslutning av WC till en avloppsanordning kan göras tillstånds- eller anmälningspliktigt. Regeringen får enligt tredje stycket överlåta åt kommunerna att meddela föreskrifter enligt andra stycket. 8 § Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av miljödomstol. Regeringen får föreskriva att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter skall prövas av länsstyrelsen. Om den miljöfarliga verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan, får regeringen föreskriva att en kommunal nämnd skall pröva frågor om tillstånd. Tillstånd som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt skall alltid prövas av länsstyrelsen. Anmälan om miljöfarlig verksamhet skall enligt vad regeringen föreskriver göras till generalläkaren, länsstyrelsen eller kommunen. Genom paragrafens första stycke föreskrivs att miljödomstolen prövar frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Ett antal regionala miljödomstolar ersätter den nuvarande Koncessionsnämnden för miljöskydd. Enligt andra stycket får regeringen föreskriva att också annan myndighet får pröva frågor om tillstånd för vissa slag av verksamheter. Det kommer i likhet med tidigare att framför allt vara länsstyrelserna. Om verksamheten är av den beskaffenheten, att den kan antas ha en förhållandevis liten miljöpåverkan, får regeringen föreskriva att det ankommer på en kommunal nämnd att pröva frågan om tillstånd. Sådana ärenden kan avse tillstånd att installera värmepumpar och vissa andra enklare tillståndsförfaranden, t.ex. inrättande och ändring av avloppsanordningar för vattentoaletter, som i den föreslagna ordningen överförs från hälsoskyddsreglerna till miljöskyddsreglerna. Genom bestämmelsens utformning framgår det att tillstånd skall prövas av en kommunal nämnd vars beslut kommer att kunna överklagas genom förvaltningsbesvär till länsstyrelsen och länsstyrelsens beslut kan överklagas till den regionala miljödomstolen. Tillstånd som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt skall alltid prövas av länsstyrelsen. Bestämmelser om prövning av ansökan finns i 16 och 19–24 kap. Prövningen som skall ske överensstämmer i stort med den ordning som har gällt enligt miljöskyddslagen. Frågor om anmälan prövas enligt paragrafens tredje stycke av generalläkaren, länsstyrelsen eller kommunen, enligt vad regeringen föreskriver beroende på vem som är tillsynsmyndighet. Särskilda bestämmelser om hälsoskydd 9 § Bostäder och lokaler för allmänna ändamål skall brukas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer och hållas fria från ohyra och andra skadedjur. Ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom skall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av eller undanröja olägenheter för människors hälsa. I paragrafens första stycke anges att bostäder och lokaler för allmänna ändamål skall brukas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer och hållas fria från ohyra och andra skadedjur. Som framgår av allmänmotiveringen, avsnitt 4.14.5, syftar miljöbalkens bestämmelser om hälsoskydd främst till att reglera sådana olägenheter för människors hälsa som kan uppkomma i samband med användning av en byggnad. Enligt paragrafens andra stycke skall ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Med berörd egendom avses såväl lös som fast egendom. Med fast egendom avses då framför allt bostäder och lokaler för allmänna ändamål. Dessa skall ha sådan beskaffenheten att de ger ett betryggande skydd mot störningar som kan medföra olägenheter för människors hälsa och så att uppkomsten av sådana olägenheter förhindras. Byggnaders utformning regleras framför allt i bygglagstiftningen. Det är dock även möjligt att i enskilda fall med stöd av balkens regler till skydd för människors hälsa ställa krav på byggnader, om detta är motiverat på grund av förhållandena i den aktuella byggnaden, nya forskningsrön e.d. och detta inte har reglerats eller omgående kan åtgärdas inom ramen för bygglagstiftningen. Olägenheter som omfattas av paragrafen är sådant som värme, kyla, drag, fukt, buller, luftföroreningar och andra liknande störningar. Även andra typer av olägenheter för människors hälsa omfattas. Exempel på sådana kan vara de på senare år uppmärksammade problemen med radon och mögel i bostäder. Vad som skall anses utgöra olägenheter kan givetvis variera för bostäder och lokaler av olika slag. Mer detaljerade bestämmelser får meddelas i förordningsform eller i myndighetsföreskrifter med stöd av 12 §. Som exempel på användning för allmänna ändamål kan nämnas samlingslokaler och lokaler för vård, undervisning och hygienisk behandling, idrottsanläggningar, badanläggningar, hotell och liknande. När det gäller hygieniska anordningar har bestämmelserna i 9 § hälsoskyddslagen om tillgång till toaletter i eller i anknytning till byggnader där människor vistas inte tagits med i balken. En sådan regel kan med stöd av 12 § beslutas av regeringen. 10 § Anläggningar för grundvattentäkter skall inrättas och användas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer. Om det inte krävs tillstånd enligt 11 kap., får en kommun föreskriva att det ändå skall krävas tillstånd av kommunen eller anmälan till denna för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma. Detta gäller om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa skall uppkomma. Kommunen får också föreskriva anmälningsplikt för sådana anläggningar som redan finns inom angivna områden. I första stycket anges en grundläggande hänsynsregel att anläggningar för grundvattentäkter skall inrättas och användas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer. Med olägenhet för människors hälsa avses i detta fall att en bostad inte har tillgång till vatten i tillräcklig omfattning och av godtagbar kvalitet. Med anläggning för grundvattentäkt avses en anläggning för bortledande av grundvatten ur en grundvattenförekomst. I paragrafens andra stycke ges kommunerna rätt att i de fall inte tillstånd för vattenverksamhet enligt 11 kap. krävs ändå föreskriva att det krävs tillstånd av kommunen eller anmälan till denna för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma, om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa skall uppkomma. I 11 kap. 11 § har vattentäkter för en- och tvåfamiljsfastigheters och jordbruksfastigheters husbehovsförbrukning undantagits från den generella tillståndsplikten för vattenverksamhet. Begreppet knapphet på sött grundvatten omfattar såväl det fallet att brunnar sinar som att brunnar drabbas av saltvatteninträngningar. Det är fråga om områden där det antingen finns bostäder som inte har tillgång till vatten i tillräcklig omfattning och av godtagbar kvalitet, eller där det finns risk för att sådana problem skall uppkomma och där orsaken är att grundvattenuttagen från brunnar i området är eller kan befaras bli för stora. Kommunen kan genom att föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt förhindra tillkomsten av eller påverka användningen av nya anläggningar. Kommunen kan då också påverka lokalisering. Tillstånd som meddelas får förenas med villkor enligt 16 kap. 2 § andra stycket. Kommunen kan i samband med tillståndsprövning även kräva att det kontrolleras exempelvis om det förekommer radonhalter i vattnet. För anläggningar som redan finns får kommunen föreskriva anmälningsplikt inom angivna områden, inte tillståndsplikt. Genom anmälningsplikten får dock kommunen kännedom om alla anläggningar och kan därmed ge allmänna råd och riktlinjer för hur anläggningarna skall användas. Om det behövs kan kommunen med stöd av 26 kap. 9 § föreskriva om skyddsåtgärder och försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 § för att förhindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer. 11 § Regeringen får föreskriva att vissa djur inte utan särskilt tillstånd av kommunen får hållas inom områden med detaljplan eller områdesbestämmelser, om sådana föreskrifter behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa uppstår. Regeringen får överlåta åt kommunen att meddela sådana föreskrifter. Enligt första stycket får regeringen föreskriva att vissa djur inte får hållas inom områden med detaljplan eller områdesbestämmelser utan särskilt tillstånd av kommunen. Med stöd av en motsvarande bestämmelse i 11 § hälsoskyddslagen har regeringen i 10 § hälsoskyddsförordningen meddelat föreskrifter om hållande av djur inom område med detaljplan. Bestämmelsen har utvidgats till att omfatta även områden som omfattas av områdesbestämmelser eftersom dessa till stor del reglerar samma typ av mark som detaljplaner. 12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även i andra fall än som avses i 10 och 11 §§ meddela de föreskrifter som behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa. Regeringen får överlåta åt kommunen att meddela sådana föreskrifter. I föreskrifter enligt första stycket får anges att verksamheter som kan medföra olägenheter för människors hälsa inte får bedrivas eller att vissa anläggningar inte får inrättas utan att kommunen har lämnat tillstånd eller en anmälan har gjorts till kommunen. I paragrafens första stycke ges regeringen rätt att meddela de föreskrifter som behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa. Regeringen får även ge kommunerna rätt att meddela sådana föreskrifter. Med stöd av bestämmelsen kan kommunerna ges rätt att meddela föreskrifter om exempelvis tomgångskörning med motordrivna fordon, om skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter och om eldning. En kommun kan också ges rätt att meddela villkor som behövs för att hindra uppkomsten av olägenhet för människors hälsa och för att undanröja sådan olägenhet vid viss verksamhet eller i samband med utnyttjande av en plats eller en lokal som allmänheten har tillträde till. Sådan rätt kan kommunen exempelvis använda för att begränsa gatumusik och andra liknande störningar på platser där den kan ge upphov till olägenhet för människors hälsa. Bestämmelsen ger även regeringen möjlighet att låta en myndighet meddela föreskrifter på hälsoskyddsområdet. Ytterligare bestämmelser om exempelvis att byggnader skall hållas fria från ohyra och skadedjur samt om djurhållning kan också meddelas med stöd av denna paragraf. Bemyndigandet i andra stycket saknar motsvarighet i gällande rätt. För närvarande finns dock bestämmelser om tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet på hälsoskyddsområdet bl.a. i 12 § hälsoskyddslagen som avser t.ex. hotell, idrottsanläggningar och badanläggningar. Med stöd av den nu föreslagna bestämmelsen kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva om krav på tillstånd från eller anmälan till kommunen för vissa slag av verksamheter eller anläggningar eller inrättningar, om det behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa. Av första stycket följer att regeringen får överlåta åt kommunen att besluta om närmare föreskrifter om i vilka fall tillstånd krävs eller anmälan skall göras. 13 § Kommunala föreskrifter som meddelas till skydd mot olägenheter för människors hälsa får inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet. Enligt paragrafen får kommunala föreskrifter till skydd mot olägenheter för människors hälsa inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet. Paragrafen har haft en motsvarighet i 2 § andra stycket hälsoskyddslagen där den infördes på förslag av Lagrådet, som bl.a. hänvisade till att genom hälsoskyddslagen avskaffades den statliga kontrollen som funnits genom det gamla systemet med underställning av lokala hälsovårdsordningar. 5.24.10 10 kap. Förorenade områden Ansvaret för utredning och efterbehandling 1 § Detta kapitel skall tillämpas på mark- och vattenområden samt byggnader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I paragrafen anges detta kapitels tillämpningsområde. Avsikten är att kapitlet skall omfatta alla slags områden samt byggnader och anläggningar som är så förorenade att det innebär eller kan medföra en negativ påverkan på människors hälsa eller på miljön. Miljöbalksutredningen använde beteckningen miljöriskområden för dessa områden. Regeringen anser dock i likhet med Uppsala och Lunds universitet samt Länsstyrelsen i Stockholms län att beteckningen miljöriskområden bör reserveras för område som skall förklaras som miljöriskområde enligt 10 §. Lunds universitet har vidare lämnat ett förslag på utformningen av bestämmelserna i detta kapitel. Förslaget har delvis följts. Föroreningar kan vara av många olika slag, komma från skiftande anläggningar och verksamheter och ge upphov till olika slags störningar. Det kan vara fråga om tungmetaller och andra metaller, lösningsmedel, olja, bensin, förorenade fibersediment o.s.v. I många fall kan verksamheten vara nedlagd. Det finns emellertid även många föroreningar som kommer från verksamheter som fortfarande är i drift och som fortfarande orsakar denna typ av föroreningar i området. Givetvis omfattar paragrafen även s.k. förvaringsfall som medfört förorening. Inom tillämpningsområdet faller sålunda t.ex. avslutade deponier eller förvaring av avfall eller kemikalier sedan en verksamhet har upphört. Som förutsättning för kapitlets tillämpning gäller att föroreningarna kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller för miljön. Alla de åtgärder som kan bli aktuella att genomföra med stöd av förevarande kapitel skall också underkastas överväganden enligt 2 kap. 2 § Ansvarig för efterbehandling av sådana områden, byggnader eller anläggningar som anges i 1 § är den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen (verksamhetsutövare). Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I paragrafen anges att den som bedriver eller har bedrivit verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har medfört skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön skall ansvara för efterbehandling. Den som bedriver eller har bedrivit verksamhet eller vidtagit en åtgärd benäms i detta kapitel verksamhetsutövare. Detta står i överensstämmelse med principen att förorenaren skall betala, se avsnitt 4.8.3 och 4.8.9. Innebörden av efterbehandlingsansvaret anges i 4 §. Att ansvaret för flera verksamhetsutövare eller fastighetsägare är solidariskt framgår av 6 och 7 §§. Ansvaret kan göras gällande även mot tidigare verksamhetsutövare. Om verksamheten alltjämt pågår, bör förelägganden och andra beslut dock normalt riktas mot den som nu driver verksamheten. Detta gäller särskilt vid tillståndsgiven verksamhet eftersom tillståndet kan behöva omprövas. Om den nuvarande verksamhetsutövaren inte klarar av att avhjälpa olägenheten eller saknar förmåga att stå för kostnaden bör även en tidigare verksamhetsutövare sökas, under förutsättning att utövaren har del i föroreningen. Tillsynsmyndigheten bör då förelägga den tidigare verksamhetsutövaren att vidta åtgärder eller förordna om rättelse på dennes bekostnad. Det är dock att märka att det inte ställs något krav på att den nuvarande verksamhetsutövaren skall sökas före en tidigare verksamhetsutövare. Tillsynsmyndigheten är oförhindrad att söka först den ene och sedan den andre eller båda. Om verksamheten har upphört kan förelägganden och andra beslut riktas mot - enligt tillsynsmyndighetens val - en, flera eller alla tidigare verksamhetsutövare som har haft del i föroreningen. Länsstyrelsen kan, om en fastighetsägare inte frivilligt går med på det, besluta om tillträdesrätt för att den efterbehandlingsansvarige skall kunna vidta utredning och efterbehandling. Att fastighetsägare i vissa fall kan vara efterbehandlingsansvariga framgår av 3 §. Fastighetsägarens ansvar är dock alltid subsidiärt. 3 § Kan inte någon verksamhetsutövare utföra eller bekosta efterbehandling av en förorenad fastighet är var och en efterbehandlingsansvarig som förvärvat fastigheten och vid förvärvet känt till föroreningarna eller då borde ha upptäckt dem. Avser förvärvet en privatbostadsfastighet enligt 1 kap. 5 § kommunalskattelagen (1928:370) ansvarar endast en förvärvare som känt till föroreningen. I fråga om förorenad byggnad eller anläggning gäller detsamma den som förvärvat den fastighet där byggnaden eller anläggningen är belägen. Med förvärv av fastighet likställs förvärv av tomträtt. Första stycket tillämpas inte när en bank har förvärvat en fastighet för att skydda fordran enligt 2 kap. 8 § bankrörelselagen (1987:617) Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Paragrafens första stycke behandlar ansvaret för den fastighetsägare som har förvärvat fastigheten medveten om att den är förorenad eller borde ha upptäckt detta. Det skulle dock vara alltför strängt att låta villaköpare omfattas av undersökningsplikten. En köpare som inte upptäcker ett fel som ingår i undersökningsplikten betalar oftast ett för högt pris för fastigheten. Det är då inte rimligt att fördubbla en vanlig villaköpares börda genom att låta honom stå för kostnader för efterbehandling vid bristande fullgörelse av undersökningsplikten. Villaköpare bör därför svara endast vid vetskap. I första hand skall verksamhetsutövare enligt 2 § svara och i andra hand fastighetsförvärvare som är ansvarig enligt denna paragraf. Det bör observeras att om fastighetsägaren har bidragit till föroreningen så är denne att anse som verksamhetsutövare enligt 2 §. I andra stycket görs ett undantag vad avser bankers fastighetsförvärv för att skydda sina fordringar. Bankföreningen anser att banker som har övertagit fastigheter för att skydda sina fordringar inte kan jämställas med vanliga fastighetsägare på grund av bankrörelselagens regler. Regeringen finner för sin del att en bank i denna speciella situation som är reglerad i 2 kap. 8 § bankrörelselagen bör undantas från ansvaret. Lagrådet har anfört att det vid prövningen av vad en köpare borde ha upptäckt ofta torde finnas anledning att fästa avseende vid omständigheterna i samband med köpet. Köpet av en fastighet kan ingå som ett led i förvärvet av en industrirörelse, varvid omständigheterna kan vara sådana att köparen inte har praktisk möjlighet att besikta varje i köpet ingående fastighet utan i betydande utsträckning får förlita sig på de garantier och den utredning som säljaren tillhandahåller i form av balansräkningar, revisorsintyg och liknande. Vidare kan även andra än banker vara nödsakade att förvärva en fastighet för att skydda en fordran och det kan under sådana omständigheter - särskilt om fastigheten utan dröjsmål åter avyttras - inte ställas samma krav på en undersökning som eljest. Regeringens avsikt med förslaget i denna paragraf är i första hand att reglera fastighetsägares ansvar mot det allmänna. Ett väsentligt syfte med regleringen är att få till stånd markundersökningar före förvärv av näringsfastigheter för att på så sätt få marknadens mekanismer att bidra till en bättre miljö. Förvärvarens undersökningsplikt bör som regel därför inte vad det gäller efterbehandlingsansvarets omfattning mot det allmänna kunna ersättas med utredning som säljaren tillhandahåller i form av balansräkningar, revisorsintyg och liknande. Det bör i sammanhanget observeras att en skälighetsprövning enligt 4 § alltid skall göras när efterbehandlingsansvarets omfattning bestäms. 4 § Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skall utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som på grund av föroreningar behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. När ansvarets omfattning skall bestämmas skall det beaktas hur lång tid som har förflutit sedan föroreningarna ägt rum, vilken skyldighet den an- svarige hade att förhindra framtida skadeverkningar och omständigheterna i övrigt. Om en verksamhetsutövare visar att han bidragit till föroreningen endast i begränsad mån, skall även detta beaktas vid bedömningen av ansvarets omfattning. Preskriptionslagen (1981:130) är inte tillämplig på efterbehandlingsansvar. En bedömning som måste göras är hur långt efterbehandlingsåtgärder skall sträcka sig och vilket ansvar som det är skäligt att ålägga den efterbehandlingsansvarige. Denna bedömning bör ta sin utgångspunkt i att skador och olägenheter samt risk för skador och olägenheter skall undanröjas. Prövningen bör vidare ske mot bakgrund av hänsynsreglerna i 2 kap. där den regel som här framförallt får betydelse är 8 § som ålägger alla som bedriver eller har bedrivit verksamhet som medfört skada eller annan olägenhet för miljön ansvar för att avhjälpa skada eller olägenhet (principen att förorenaren betalar, PPP). Även övriga hänsynsregler är tillämpliga. Vid skälighetsbedömningen har tidsaspekten betydelse. Vid bedömningen bör också vägas in om verksamheten har bedrivits på ett vid den tiden accepterat sätt med iakttagande av de villkor som gällt för verksamheten. Även andra omständigheter kan vara av betydelse. Om en verksamhetsutövare visar att han har bidragit till föroreningen endast i begränsad mån, skall detta beaktas. Kan verksamhetsutövaren visa att en del av föroreningen beror endast på åtgärder av andra verksamhetsutövare, torde det normalt inte vara skäligt att ålägga honom efterbehandlingsansvar för den delen av föroreningen. Också i andra situationer, då föroreningen visserligen inte klart kan hänföras till de olika enskilda verksamhetsutövare men det ändå står klart att en viss verksamhetsutövares bidrag till föroreningen är begränsat, bör detta få betydelse vid skälighetsbedömningen enligt förevarande paragraf. Den enskilde verksamhetsutövarens bidrag till föroreningen kan härutöver få betydelse vid fördelningen av ansvaret enligt 6 §. Vad angår fastighetsägares ansvar kan det vara mindre motiverat att ålägga en fastighetsägare att utföra efterbehandling utanför gränserna till fastigheten, jämfört med vad som skulle kunna åläggas förorenaren att göra. Det skall göras en samlad skälighetsbedömning. Denna kan alltefter omständigheterna leda till fullt, jämkat eller inget ansvar. 5 § Den som äger en fastighet som efterbehandlas kan trots frihet från ansvar enligt 2 eller 3 § förpliktas att i skälig utsträckning svara för kostnader som motsvaras av den värdeökning på fastigheten som efterbehandlingen medför. Det kan i vissa fall te sig oskäligt att den som äger en fastighet skall kunna tillgodogöra sig en värdeökning som beror på en efterbehandling som någon annan betalat för eller som har bekostats av allmänna medel. Fastighetsägaren skulle kunna göra en obehörig vinst. Bestämmelsen bör tillämpas med försiktighet. Bevisbördan för värdeökningen ligger på den som påstår att värdeökningen skett. 6 § Om flera verksamhetsutövare är ansvariga enligt 2 §, skall de svara solidariskt i den utsträckning inte annat följer av att ansvaret är begränsat enligt 4 § första stycket. En verksamhetsutövare som visar att hans eller hennes bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt motiverar efterbehandling skall dock ansvara endast för den del som motsvarar bidraget. Vad de solidariskt ansvariga har betalat skall fördelas mellan dem efter vad som är skäligt med hänsyn till den omfattning i vilken var och en har medverkat till föroreningen och till omständigheterna i övrigt. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Verksamhetsutövare som bidragit till föroreningen skall svara solidariskt i likhet med vad som gäller enligt 32 kap. 8 §. Som nämnts i avsnitt 4.15.1 finns det inte skäl att göra skillnad mellan en förorening på den fastighet där verksamheten bedrivs och en grannfastighet. Därtill kommer att det i praktiken är mycket svårt att dela upp var och ens ansvar. Att ansvaret enligt 4 § första stycket är begränsat innebär att om en bedömning enligt 4 § första stycket skulle medföra att det inte är skäligt att utkräva mer än ett begränsat ansvar för någon eller några av de ansvariga så skall inte det solidariska ansvaret få till följd att ansvar utöver begränsningen utkrävs. Undantag från det solidariska ansvaret bör dock göras för den som visar att hans bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt motiverar en efterbehandling. Ansvaret bör då omfatta endast detta bidrag. Paragrafen har en regel om fördelningen mellan de solidariskt ansvariga. Den viktigaste fördelningsgrunden är den omfattning som var och en har medverkat till föroreningen. 7 § Om flera fastighetsägare eller tomträttshavare är ansvariga enligt 3 §, skall de svara solidariskt i den utsträckning annat inte följer av att ansvaret är begränsat enligt 4 § första stycket. Vad de solidariskt ansvariga har betalat skall fördelas mellan dem efter vad som är skäligt med hänsyn till vad de insett vid förvärvet och omständigheterna i övrigt. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I likhet med vad som i 6 § sägs om verksamhetsutövare är fastighetsägare som ansvarar enligt 3 § solidariskt ansvariga. För dessa bör gälla att den som vetat om föroreningarna bör svara framför den som bara bort inse dem. 8 § I frågor om ansvar för kostnader att utreda föroreningar inom ett sådant mark- eller vattenområde eller en sådan byggnad eller anläggning som avses i 1 § tillämpas 2–4 samt 6 och 7 §§. Ägaren till en fastighet, byggnad eller anläggning som avses i första stycket kan trots frihet från ansvar enligt 2 eller 3 § förpliktas att svara för utredningskostnader som rör fastigheten i den utsträckning det är skäligt med hänsyn till den nytta ägaren kan antas få av utredningen, de personliga ekonomiska förhållandena och omständigheterna i övrigt. Paragrafens första stycke innebär att utredningsskyldigheten motsvarar efterbehandlingsansvaret. Enligt andra stycket sträcker sig dock ansvaret för utredningskostnaderna något längre än efterbehandlingsansvaret. Att utredning görs kan vara till nytta för fastighetsägaren. Det kan därför vara skäligt att fastighetsägaren får svara för utredningskostnader. Upplysningsskyldighet 9 § Den som äger eller brukar en fastighet skall oavsett om området tidigare ansetts förorenat genast underrätta tillsynsmyndigheten om det upptäcks en förorening på fastigheten och föroreningen kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Adressat för kravet på upplysning är alla som äger eller brukar en fastighet. Kretsen inbegriper naturligtvis även exploatörer och andra tillfälliga nyttjare. Skyldigheten innebär att tillsynsmyndigheten skall underrättas omedelbart. Tillsynsmyndigheten får då kännedom om föroreningen och kan inom ramen för tillsynen meddela föreskrifter om skyddsåtgärder och försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 §. Upplysningsplikten gäller föroreningar i mark, grund- och ytvatten, sediment samt i byggnader, anläggningar och liknande. Undantag görs endast för de fall föroreningen är obetydlig och därmed saknar betydelse som riskfaktor för människor eller miljö. Bestämmelsen är straffsanktionerad, vilket är ägnat att inskärpa vikten av upplysningsskyldigheten. Miljöriskområden 10 § Länsstyrelsen skall genom beslut förklara ett mark- eller vattenområde för miljöriskområde om det är så allvarligt förorenat att det med hänsyn till riskerna för människors hälsa och miljön är nödvändigt att föreskriva om begränsningar i markanvändningen eller andra försiktighetsmått. Vid förklaringen skall beaktas föroreningarnas hälso- och miljöfarlighet, föroreningsgraden, förutsättningarna för spridning och den omgivande miljöns känslighet. I paragrafen anges att områden som är kvalificerat förorenade skall förklaras som miljöriskområde. Motiven framgår av avsnitt 4.15.2. I lagtexten anges endast vissa övergripande förutsättningar för förklaringen. Den närmare utformningen av förutsättningarna kommer att ges i förordningar och föreskrifter med stöd av 14 §. Syftet med förklaringen är att skydda människor och omgivningen från påverkan från miljöriskområdet. Syftet är alltså ett annat än för miljöskyddsområden där syftet är att skydda själva området. Miljöbalksutredningen kommer att lämna förslag i dessa frågor. 11 § Länsstyrelsen får vid vite förelägga den som är ansvarig enligt 8 § att ge in den utredning som behövs för prövningen. I föreläggandet får länsstyrelsen föreskriva om tillträde för efterbehandling enligt 28 kap. 5 §. Länsstyrelsen kan även låta utföra nödvändig utredning på den ansvariges bekostnad. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Av paragrafen följer att den ansvarige är skyldig att tillhandahålla den utredning som är nödvändig för prövningen av om ett område skall förklaras som miljöriskområde. Tvångsvis tillträde för efterbehandling är möjlig enligt 28 kap. 5 §. 12 § När ett område förklaras som miljöriskområde skall länsstyrelsen besluta om inskränkningar i markanvändningen eller om att vissa åtgärder som fastighetsägare eller någon annan vill vidta skall vara förenade med villkor eller skall föregås av en anmälan till tillsynsmyndigheten. Sådana inskränkningar och sådan anmälningsplikt som anges i första stycket får avse grävning, schaktning och markarbeten, bebyggelseåtgärder, ändrad markanvändning samt andra åtgärder som kan innebära - att belastningen av föroreningar i och omkring området kan komma att öka, - att den miljömässiga situationen annars försämras, eller - att framtida efterbehandlingsåtgärder försvåras. Länsstyrelsen får även besluta att sådana åtgärder inte får vidtas eller att fastighet inte får överlåtas förrän nödvändiga markundersökningar har utförts. En förklaring av ett område som miljöriskområde skall alltid åtföljas av villkor för markanvändningen i området. Om sådana är obehövliga, saknas förutsättningar för förklaringen. Som framgår av avsnitt 4.15.2 kan villkoren vara inriktade på alla slags åtgärder som kan förbjudas, förses med reservationer eller bara göras anmälningspliktiga. De kan även avse utredningskrav i olika sammanhang. Slutligen kan även villkor meddelas om inskränkning i rätten att överlåta fastigheten. Sådan inskränkning får dock inte avse exekutiva överlåtelser såsom vid utmätning eller konkurs. 13 § Länsstyrelsen skall ändra eller meddela nya villkor eller upphäva beslutet om miljöriskområde när ett miljöriskområde har efterbehandlats eller när föroreningarna där av någon annan orsak minskat så att meddelade villkor om inskränkningar i markanvändningen eller andra försiktighetsmått inte längre är nödvändiga. Kraven för ändrade villkor korresponderar med kravet för förklaring som miljöriskområde. När skälen för förklaringen som miljöriskområde inte längre föreligger skall beslutet om förklaring upphävas. Fastighetsägare kan initiera att prövning sker. 14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om miljöriskområden. Som framgår av kommentaren till 10 § kan föreskrifterna närmare precisera förutsättningarna för att förklara ett område som miljöriskområde. Föreskrifterna kan också komma att avse underättelseskyldighet till inskrivningsmyndighet och lantmäterimyndighet om beslut om förklaring som miljöriskområde. 5.24.11 11 kap. Vattenverksamhet Kapitlets innehåll 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om vattenverksamhet och vatten- anläggningar. Bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar finns också i lagen (0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I paragrafen anges att särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar finns i detta kapitel och i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I 2 § definieras begreppet vattenverksamhet genom en uppräkning av olika verksamheter och åtgärder beträffande vatten. Definitionen motsvarar i huvudsak den som gäller för vattenföretag enligt 1 kap. 2 § vattenlagen. I avsnitt 4.16 redovisas skälen till att termen vattenföretag ersätts med begreppet vattenverksamhet i miljöbalken. I samma avsnitt anges att begreppet vattenanläggning behålls i balken. En definition som avser sådana anläggningar finns i 3 § och motsvarar 1 kap. 3 § andra stycket vattenlagen. Balkens allmänna hänsynsregler och övriga generella bestämmelser om verksamheter skall självfallet gälla för vattenverksamhet precis som för annan verksamhet i miljöbalkens mening. Utöver de generella bestämmelserna är det nödvändigt att ha vissa specialregler om vattenverksamhet. Sådana bestämmelser återfinns i detta kapitel och i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Är åtgärd eller verksamhet att anse som vattenverksamhet utesluter det inte att även andra särskilda bestämmelser om speciella typer av verksamheter blir tillämpliga. Framför allt är förhållandet mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet av intresse. Infiltration för att öka grundvattenmängden, fiskodlingar, fyllningar vid byggande av vägbankar samt borttagande av fiberbankar och kvicksilverhaltiga sediment i vattenområden är exempel på verksamheter som både är vattenverksamhet och miljöfarliga verksamheter. Om inte annat anges gäller de materiella reglerna om vattenverksamhet och om miljöfarlig verksamhet fullt ut vid sidan av varandra. Däremot skall normalt endast en tillståndsprövning ske. Definitioner Definitionerna i 2-5 §§ gäller vid tillämpningen av både miljöbalken och lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I miljöbalken förekommer uttrycken även i andra kapitel än det särskilda kapitlet om vattenverksamhet. 2 § Med vattenverksamhet avses 1. uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar eller andra anläggningar i vattenområden, fyllning och pålning i vattenområden, bortledande av vatten från eller grävning, sprängning och rensning i vattenområden samt andra åtgärder i vattenområden om åtgärden syftar till att förändra vattnets djup eller läge, 2. bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta, 3. tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden samt utförande av anläggningar och åtgärder för detta, och 4. åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål (markavvattning). I paragrafen definieras det för kapitlet grundläggande begreppet vattenverksamhet, som alltså är en samlingsbeteckning på ett antal olika åtgärder i vatten och med vatten. Enligt vad som har sagts i kommentaren till föregående paragraf överensstämmer definitionen med den som gäller för vattenföretag enligt 1 kap. 3 och 4 §§ vattenlagen, med ett undantag. I den fjärde punkten har den form av markavvattning som beskrivs som "att sänka eller tappa ur en sjö" i stället angetts som "att sänka eller tappa ur ett vattenområde". Begreppet markavvattning blir alltså något vidare enligt miljöbalken. Paragrafens första punkt omfattar vattenverksamhet i ytvatten. Sådan vattenverksamhet är till att börja med byggande och andra arbeten i vatten. Vanligt förekommande är uppförande av dammar, vägbankar, bropelare, bryggor och pirar. Även kabeldragning och anläggande av flytbryggor brukar anses omfattat av definitionen. Det anges uttryckligen att även ändring, lagning och utrivning av nämnda anläggningar utgör vattenverksamhet. I den första punkten nämns vidare fyllning. Uttrycket fyllning omfattar inte alla former av tippning i vattenområden. Med fyllning avses en åtgärd som åtminstone delvis syftar till att åstadkomma en vattenanläggning, exempelvis en vägbank eller en pir. Om syftet enbart är att bli av med materialet utgör tippningen inte en fyllning och alltså inte en vattenverksamhet. Reglerna om miljöfarlig verksamhet är däremot normalt tillämpliga på denna form av tippning. Även balkens särskilda regler om dumpning i 15 kap. 31-33 §§ kan vara tillämpliga. Bortledande av ytvatten är en vattenverksamhet enligt den första punkten. Uttrycket bortledande av vatten är vidare än det i 5 § första stycket definierade uttrycket vattentäkt, eftersom även bortledande av s.k. skadligt vatten omfattas. Det bör observeras att begreppet grävning skall ges en vid tolkning. Sandsugning är en åtgärd som innefattas i uttrycket. Med rensning avses även muddring. I den första punkten nämns avslutningsvis andra åtgärder i vattenområden som syftar till att förändra vattnets djup eller läge. Även andra former av regleringar omfattas än sådana som i 5 § andra stycket benämns vattenreglering. Som exempel kan nämnas höjning av vattennivån i en sjö eller en våtmark i naturvårdssyfte samt omgrävning av en åfåra. Enligt paragrafens andra punkt utgör bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta en form av vattenverksamhet. Grundvatten är det vatten som finns under markytan. Liksom är fallet med bortledande av ytvatten i den första punkten, kan det vara fråga om även annat bortledande än sådant som enligt 5 § första stycket benämns vattentäkt. Paragrafens tredje punkt omfattar tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden samt utförande av anläggningar och åtgärder för detta. Denna form av vattenverksamhet benämns vanligen infiltration. Syftet skall alltså vara att öka grundvattenmängden. Infiltration sker ofta för att öka vattenmängden i en grundvattentäkt eller för att återställa en grundvattennivå som har rubbats vid bebyggelse. Den fjärde punkten omfattar ett antal olika åtgärder som är att beteckna som markavvattning. Åtgärderna vidtas för att avlägsna vatten eller för att skydda mot vatten. Exempel på sådana åtgärder är dikning, årensning, sjösänkning och invallning. Däremot undantas avledande av avloppsvatten. Trots detta undantag finns det i 3 kap. lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet särskilda bestämmelser om markavvattning som sker samtidigt med avledande av avloppsvatten. Inte heller sådant bortledande av vatten som nämns ovan i punkt 1 och 2 är att anse som markavvattning. Markavvattning i form av dikning kan ske för många olika ändamål. Vanligast är dikningar inom jord- och skogsbruket. Vidare kan nämnas dikning för vägbyggnad, bebyggelse, torvtäkt, trädgårdanläggningar och golfbanor. För att utgöra en markavvattning i balkens mening skall syftet med åtgärden vara att varaktigt öka markens lämplighet för något visst ändamål, såsom odling, bebyggelse eller torvtäkt. Det är effekten av markavvattningen som skall vara varaktig. Av kravet på varaktighet följer att skyddsdikning, dvs. dikning som utförs efter skogsavverkning i avsikt att hindra att grundvattnet stiger, normalt inte utgör markavvattning i lagens mening. Skyddsdikningen sänker inte den nivå som grundvattenytan hade före avverkningen. Det betyder att markens tidigare produktionsförmåga inte ökas genom sådan form av dikning. Skyddsdikning omfattas dock av miljöbalkens generella bestämmelser om verksamhet och åtgärden är i gällande rätt anmälningspliktig enligt naturvårdsförordningen. Av varaktighetskravet följer vidare att en invallning i samband med en tillfällig översvämning inte är markavvattning. Kravet på varaktighet är dock uppfyllt när invallningen avses bli kvar för att skydda mot även framtida översvämningar. Anmärkas bör att en tillfällig invallning utgör en vattenverksamhet enligt paragrafens första punkt om den utförs i ett vattenområde. Alla åtgärder i och med vatten omfattas inte av definitionen på vattenverksamhet i den bemärkelse begreppet används här. Utanför begreppet faller givetvis bad och båttrafik. Detsamma gäller utsläppande av avloppsvatten, som ju däremot utgör miljöfarlig verksamhet. Att bygga en bro över ett vattenområde är inte heller det en vattenverksamhet, såvida inte bropelare eller landfästen anläggs i vattenområdet eller arbeten av andra skäl utförs i vattenområdet. Bedömningen av om brobyggandet är en form av vattenverksamhet påverkas inte av att bron utformas på ett sådant sätt att båttrafiken hindras. 3 § Med vattenanläggning avses en sådan anläggning som har kommit till genom en vattenverksamhet, tillsammans med manöveranordningar som hör till anläggningen. I paragrafen definieras uttrycket vattenanläggning. Såsom tidigare berörts motsvarar definitionen i huvudsak den som finns i 1 kap. 3 § andra stycket vattenlagen. Exempel på vattenanläggningar är dammar, fisktrappor, vägbankar, landfästen till broar, bropelare, bryggor och pirar. Även manöveranordningar till anläggningar omfattas av definitionen. Det krävs inte att manöveranordningarna befinner sig i vattenområdet. 4 § Med vattenområde avses ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd. I paragrafen definieras uttrycket vattenområde. Definitionen har hämtats från 1 kap. 3 § tredje stycket vattenlagen. Uttrycket vattenområde förekommer även i de särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet och har där samma betydelse. Med högsta förutsebara vattenstånd avses en vattennivå som är med någon sannolikhet förutsebar. Det förhållandet att vattenståndet på enstaka platser vid något tillfälle har varit extremt högt har ibland enbart historiskt intresse och skall då inte påverka bedömningen av vad som utgör ett vattenområde. Exempel på vattenområden är sjöar, vattendrag, diken och kärr. Även vissa konstgjorda vattensamlingar omfattas, såsom regleringsmagasin och bevattningsdammar. Däremot avses inte simbassänger, vilka saknar vattenrättsligt intresse. 5 § Med vattentäkt avses bortledande av yt- eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning. Med vattenreglering avses ändring av vattenföringen i ett vattendrag till förmån för annan vattenverksamhet. Med vattenöverledning avses vattenreglering genom överföring av ytvatten från ett vattenområde till ett annat. Såsom har nämnts i avsnitt 4.16 finns det fortfarande behov av vissa vattenrättsliga särbegrepp. I denna paragraf, som motsvarar 1 kap. 4 § 1–3 vattenlagen, definieras därför begreppen vattentäkt, vattenreglering och vattenöverledning. Som vattentäkt betecknas enligt det första stycket enbart bortledande för vattenförsörjning, värmeutvinning och bevattning. Vattenförsörjning avser inte bara dricksvatten, utan även industriers process- och kylvatten. Bortledande av skadligt vatten faller utanför definitionen av vattentäkt. Vattenreglering skall enligt det andra stycket ske till förmån för annan vattenverksamhet. Även andra regleringar kan dock utgöra vattenverksamhet enligt 2 § 4. Vattenöverledning, som definieras i det tredje stycket, är en form av vattenreglering som ofta sker för att kunna öka kraftproduktionen vid ett kraftverk. Vattenöverledningar kan även ske för att öka storleken av en ytvattentäkt. Särskilda förutsättningar för vattenverksamhet 6 § En vattenverksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. I fråga om vissa vattenanläggningar finns ytterligare bestämmelser i 19 och 20 §§ elberedskapslagen (1997:228). Paragrafen, som motsvarar 3 kap. 4 § vattenlagen, innehåller en bestämmelse vars syfte är att hindra vattenverksamhet eller tillkomsten av vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad. Paragrafen har även berörts i avsnitt 4.16. Utrymme lämnas för en förhållandevis fri och därmed mångsidig bedömning av vattenverksamheten. Den samhällsekonomiska bedömningen skall baseras på en ekonomisk analys av rimlig omfattning. Något krav på matematisk exakthet i de ekonomiska beräkningarna bör inte uppställas. Det torde alltid vara möjligt att göra en åtminstone grov ekonomisk uppskattning av anläggningskostnaderna och av de direkta skadorna. Paragrafen omfattar även indirekta verkningar men i brist på utvecklade beräkningsmetoder bör försiktighet iakttas i dessa bedömningar. Det saknar betydelse om skadorna och olägenheterna har samband med vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Även skador som uppkommer på egendom som tillhör sökanden skall beaktas. Den samhällsekonomiska nyttan är självfallet lättare att beräkna vid produktionsinriktad vattenverksamhet som kraftverk än vid vattenverksamhet som utförs för fiskets förbättrande eller för den allmänna miljö- eller hälsovården. Den senare typen av vattenverksamhet skall kunna medges även om den i strikt ekonomisk mening är förlustbringande. Paragrafens andra stycke motsvarar 3 kap. 13 § vattenlagen som infördes den 1 juli 1997 (SFS 1997:291) i samband med ikraftträdandet av den nya elberedskapslagen (1997:228). Stycket syftar till att erinra om att det i 19 och 20 §§ sistnämnda lag finns regler bl.a. om hinder för miljödomstol att avgöra mål om vattenverksamhet innan föreskriven prövning har skett enligt elberedskapslagen (jfr prop. 1996/97:86, bet. 1996/97:FöU6, rskr. 1996/97:204). 7 § En vattenverksamhet skall utföras så att den inte försvårar annan verksamhet som i framtiden kan antas beröra samma vattentillgång och som främjar allmänna eller enskilda ändamål av vikt. Detta krav gäller om vattenverksamheten kan utföras på detta sätt utan oskälig kostnad. Vattenverksamhet utförs ibland på sådant sätt att andra verksamheter som berör samma vattentillgång påverkas. Med stöd av bestämmelsen, som har sin motsvarighet i 3 kap. 7 § första stycket andra meningen vattenlagen, skall hänsyn tas till framtida sådana verksamheter. Förutom vattenverksamhet kan hänsyn behöva tas till t.ex båtfart. Både sättet för utförande och omfattningen av vattenverksamheten kan behöva anpassas. Hänsyn behöver bara tas till kommande verksamheter av vikt. De framtida verksamheterna behöver däremot inte nödvändigtvis vara stora. Det kan ofta vara svårt att bedöma vilka verksamheter som i framtiden kan antas beröra samma vattentillgång. Hänsyn skall bara tas till verksamheter som med någon sannolikhet kan komma att bedrivas inom en inte alltför avlägsen framtid, t.ex. inom en tidsperiod av som mest ungefär 10 år. Det torde normalt åligga den som avser att utöva en sådan framtida verksamheten att vara aktiv vid prövningen av den först tilltänkta vattenverksamheten. Särskild hänsyn bör tas till vattenverksamhet och andra åtgärder som skall ske till förmån för fiske- och miljövården. 8 § Den som vill bedriva en vattenverksamhet som kan skada fisket är skyldig att utan ersättning vidta och för framtiden underhålla behövliga anordningar för fiskens framkomst eller fiskets bestånd, släppa fram vatten för ändamålet samt iaktta de villkor i övrigt som på grund av verksamheten kan behövas till skydd för fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller i angränsande vattenområde. Om nyttan av en ifrågasatt anordning eller ett villkor inte skäligen kan anses motsvara den kostnad som verksamhetsutövaren därigenom skulle förorsakas, kan verksamhetsutövaren befrias från en sådan skyldighet. Vad som i denna paragraf sägs om fisk skall gälla även vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur. Bestämmelser om särskilda fiskeavgifter som får bestämmas i stället för att det meddelas villkor enligt första stycket finns i 6 kap. 5 § lagen (0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I denna paragraf finns utföranderegler som avser att tillvarata fiskeintresset vid utövande av vattenverksamhet. Detta intresse är sedan länge ett prioriterat intresse i vattenrättsliga sammanhang och motsvarande bestämmelser har meddelats i 3 kap. 11 § vattenlagen. Enligt paragrafen föreligger en skyldighet att vidta och underhålla vissa anordningar till skydd för fisket, exempelvis fisktrappor och ålyngelledare. För att skydda fisket skall vidare vatten släppas fram. Minimivattenföringen bör hållas så hög som möjligt. Det bör eftersträvas att så mycket vatten släpps fram som motsvarar den naturliga lågvattenföringen. Även andra villkor kan föreskrivas. Sådana villkor kan innebära att fisk skall sättas ut, fiskodling bedrivas eller lekplatser för fiskar ställas i ordning. Åtgärder skall kunna vidtas även i angränsande vattenområden. Som villkor kan alltså föreskrivas att fisk skall sättas ut i ett bivattendrag som inte ens berörs av vattenverksamheten. De skyldigheter som verksamhetsutövaren har enligt denna paragraf följer normalt redan av andra bestämmelser i balken, främst den grundläggande hänsynsregeln i 2 kap. 3 §. En möjlighet att föreskriva om kompensationsåtgärder utanför det skadade området finns i 16 kap. 9 §. Den särskilda bestämmelsen om åtgärder till skydd för fisket i detta kapitel bör ändå finnas kvar. Bestämmelsen är av särskild betydelse för att undvika att prövningen enligt balkens andra bestämmelser inte går tillräckligt långt. Den som bedriver vattenverksamheten kan befrias från skyldigheterna om nyttan av en ifrågasatt anordning eller ett villkor inte skäligen kan anses motsvara den kostnad som verksamhetsutövaren skulle drabbas av. Det andra stycket har ingen motsvarighet i vattenlagen men väl i 4 § fiskelagen. Vid riksdagsbehandlingen av vattenlagen uttalade Jordbruksutskottet att vad som i lagen föreskrivs om fisk också bör tillämpas på hummer, kräfta, havskräfta, räka, krabba, bläckfisk, ostron, pärlmussla, blåmussla och nejonöga (bet. 1982/83:JoU30 s. 37). Den utvidgade definitionen togs dock inte in i lagtexten. Enligt 4 § fiskelagen (1993:787) skall vad som i den lagen sägs om fisk också gälla vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur. Fiskelagens definition går således något längre än Jordbruksutskottets uttalande. Det är lämpligt att fiskelagens definition används i miljöbalkens bestämmelse om åtgärder till skydd för fisket. Med blötdjur (mollusker) avses en stam ryggradslösa djur som omfattar urmollusker, ledsnäckor, maskmollusker, snäckor, tandsnäckor, ostron och andra musslor samt bläckfiskar. Till kräftdjur hör bl.a. de vattenlevande tiofotade djuren kräfta, hummer, langust, havskräfta, eremitkräfta, krabba och räka samt även krill. Rundmunnar (pirål och nejonöga) bör utan särskilt omnämnande kunna räknas som fisk. Alger, som är växter, är naturligtvis inte att anse som fisk. I 6 kap. 5 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet finns bestämmelser om särskilda fiskeavgifter som kan bestämmas i stället för att villkor meddelas enligt första stycket. Enligt 28 kap. 13 § kan förbud mot fiske meddelas i samband med beslut om anordningar för att främja fisket eller för att förebygga skador på fisket. Miljöbalken har i 24 kap. 5 § 11 särskilda bestämmelser om omprövning när det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket är mindre ändamålsenliga. Tillståndsplikt för vattenverksamhet 9 § För vattenverksamhet krävs det tillstånd enligt denna balk, om inte något annat följer av bestämmelserna i detta kapitel. Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av miljödomstolen. Ansökan om tillstånd till markavvattning prövas dock av länsstyrelsen, om den inte skall prövas av miljödomstolen enligt 7 kap. 19 och 20 §§ lagen (0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd även om det inte krävs tillstånd för verksamheten. Bestämmelser om skyldighet att begära prövning innan en anläggning för bortledande av grundvatten tas ur bruk finns i 23 §. I avsnitt 4.16 har nämnts att vattenlagen, till skillnad från miljöskyddslagen, innehåller en fullständig reglering av tillståndsplikten och att tillstånd alltid krävs, om inte annat anges i lagen. Efter vissa överväganden uttalas i samma avsnitt att vattenlagens system bör finnas kvar såvitt avser tillståndsplikten för vattenverksamhet. I första stycket i denna paragraf uttrycks således miljöbalkens huvudregel, liksom i 4 kap. 1 § vattenlagen, att tillstånd krävs till vattenverksamhet. Sådant tillstånd meddelas av miljödomstolen. Beträffande markavvattningar är dock miljödomstolen tillståndsmyndighet endast när det blir aktuellt att pröva frågor om att fler än sökanden skall delta i företaget, ersättningar eller särskilda tvångsrätter. Övriga markavvattningar prövas i stället av länsstyrelsen. Ansökan om markavvattning skall alltid ges in till länsstyrelsen. I balkens fjärde avdelning och i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet finns bestämmelser om hur tillståndsprövningen går till. Enligt det andra stycket får den som vill bedriva vattenverksamhet ansöka om tillstånd även om tillstånd inte krävs. Eftersom det i första hand ankommer på verksamhetsutövaren att göra den ofta svåra bedömningen enligt 12 §, bör denne i tveksamma fall begära tillstånd. Verksamhetsutövaren undviker därigenom straff och andra sanktioner som kan följa om verksamheten utförs utan nödvändigt tillstånd. Paragrafen innehåller i det tredje stycket en hänvisning till bestämmelserna i 23 § om skyldighet att begära prövning innan en anläggning för bortledande av grundvatten tas ur bruk. 10 § Om det krävs tillstånd till en vattenverksamhet, får arbeten av större omfattning i anslutning till verksamheten inte påbörjas innan tillstånd har meddelats. Arbeten av större omfattning i anslutning till vattenverksamheten får enligt paragrafen inte påbörjas innan tillstånd har meddelats. Principen har hämtats från 4 kap. 1 § andra stycket vattenlagen. Med arbeten i anslutning till vattenverksamheten avses andra former av verksamhet än den ifrågavarande tillståndspliktiga vattenverksamheten. Exempel på sådana arbeten är landfästen för broar och dammar samt tunnlar och vägar för vattenkraftverk. Det kan ibland tänkas att det anslutande arbetet behöver särskilt tillstånd. Även om ett sådant tillstånd redan har meddelats får arbetet inte sättas igång. Prövningen med avseende på vattenverksamheten skall nämligen inte kunna föregripas genom att arbeten utförs på land. Utan hinder av paragrafen kan arbeten utföras som har även andra syften än att tillgodose ett behov för vattenverksamheten. Paragrafen hindrar exempelvis inte att en väg anläggs som förutom att underlätta transporter till en tilltänkt småbåtshamn även avser att underlätta för badande att nå en strand. 11 § Tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för 1. vattentäkt för en en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning, 2. utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller kräftdjur, eller 3. utförande av anläggningar för utvinning av värme, om åtgärden inte avser vattentäkt. Paragrafen innehåller vissa särskilda undantag från tillståndsskyldigheten för vattenverksamhet. Undantagen motsvarar gällande rätt enligt 4 kap. 1 a § vattenlagen. Såsom utvecklas strax betyder dessa undantag inte att verksamheten är tillståndsfri enligt andra bestämmelser i balken. Enligt den första punkten behövs inte tillstånd enligt detta kapitel i balken om verksamheten innebär yt- och grundvattentäkt för en en- eller tvåfamiljfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning. Tillstånds- eller anmälningsplikt kan dock föreskrivas enligt 9 kap. 10 § om det finns risk för att det uppkommer olägenheter för människors hälsa. Undantaget i den första punkten innebär att tillstånd normalt inte behövs för enskilda brunnar. Som husbehovsförbrukning anses användning av vatten för hushållsändamål, bad, tvätt och rengöring i villor och lantgårdar. Vidare innefattas vattning av kreatur, mjölkbehandling och annat vanligt lantbruksändamål. Även vattentäkter för bevattning av trädgård som huvudsakligen är avsedd för eget behov och för mindre hantverk omfattas. Med husbehovsförbrukning avses däremot inte vattnets användning för en industri, handelsträdgård eller tvättinrättning och inte heller för jordbruksbevattning. Tillstånd enligt balkens kapitel om vattenverksamhet behövs enligt den andra punkten inte heller för fisk-, mussel- och kräftodlingar. Syftet är att åstadkomma en rationell uppdelning av förprövningspliktiga verksamheter mellan regelsystemen om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. På detta sätt skall dubbelprövning undvikas. Fiskodling för en nettoproduktion av mer än 10 ton fisk per år finns på miljöskyddsförordningens B-listan och skall alltså tillståndsprövas av länsstyrelsen. Vissa mindre anläggningar står på C-listan och skall därför anmälas till kommunen. Dessutom fordras länsstyrelsens tillstånd till fiskodling enligt 16 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Den tredje punkten undantar vattenverksamhet för värmeutvinning som inte innefattar vattentäkt, dvs. slutna värmeutvinningssystem. Sådan verksamhet är miljöfarlig verksamhet, eftersom den dels kan orsaka ändring av temperaturförhållandena i mark och vatten (s.k. termisk förorening), dels kan läcka frostskyddsvätska. Verksamheten är samtidigt att anse som vattenverksamhet om den innefattar vattentäkt. Även utläggande av slangar och andra anläggningsarbeten betraktas som vattenverksamhet, om den bedrivs i ett vattenområde. Inte heller i sistnämnda fall skall emellertid ett slutet värmeutvinningssystem tillståndsprövas enligt detta kapitel i balken. 12 § Tillstånd enligt denna balk behövs inte, om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Av 13 § följer att första stycket inte gäller markavvattning eller, i den utsträckning regeringen föreskriver det, andra åtgärder för avvattning av mark. Paragrafen innehåller, liksom 4 kap. 2 § första stycket första meningen vattenlagen, ett snävt generellt undantag från huvudregeln att tillstånd alltid krävs för vattenverksamhet. I andra stycket erinras om att det för markavvattning gäller särskilt stränga tillståndskrav enligt vad som anges i nästa paragraf. Tillståndsskyldighet enligt detta kapitel i balken föreligger alltså inte om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Verksamhetsutövaren har bevisbördan för att förutsättningarna i paragrafen är uppfyllda. Beviskravet är mycket starkt. Kravet på att förhållandet skall vara uppenbart innebär att tillståndsplikten omfattar i princip all slags vattenverksamhet av någon betydelse. Beträffande viss verksamhet av sådant slag, exempelvis dammar, får kravet på tillstånd vara undantagslöst. Med inverkan på vattenförhållandena avses i första hand vattnets djup eller läge, men även inverkan på vattenområdets användning för båttrafik. Även inverkan på vattnets kvalitet omfattas, exempelvis på grund av grumling. Vidare omfattas minskning av vatteninnehållet i t.ex. en våtmark eller av grundvattnet. 13 § Markavvattning får inte utföras utan tillstånd. Vidare krävs tillstånd, i den utsträckning regeringen föreskriver det, för andra åtgärder som utförs för att avvattna mark i de fall åtgärden kan förväntas få en bestående negativ effekt på växt- och djurlivet. För dränering av jordbruksmark genom täckdikning med dräneringsrör som har en största diameter av 300 millimeter krävs det dock tillstånd endast om det är sannolikt att allmänna eller enskilda intressen skadas genom verksamheten. Ett tillstånd till markavvattning eller annan åtgärd för att avvattna mark skall förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka skada på allmänna eller enskilda intressen. I tillståndet skall anges inom vilken tid åtgärderna skall vara utförda. Tillstånd enligt denna balk behövs inte för markavvattning i samband med torvtäkt om koncession har lämnats enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter m.m. Av föregående paragraf framgår att tillstånd krävs för markavvattning, även om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom verksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Det generella undantaget i 12 § gäller alltså inte. Anledningen till det absoluta kravet på tillstånd till markavvattning är att skyddet av våra våtmarker inte får bli beroende av vilken bedömning verksamhetsutövaren gör av verksamhetens skadlighet. Den aktuella regeln har hämtats från 18 c § naturvårdslagen. Såsom närmare utvecklas i avsnitt 4.16 införs i anslutning till reglerna om tillståndsplikt för markavvattning ett bemyndigande för regeringen att föreskriva om tillståndsplikt också för andra åtgärder som utförs för att avvattna mark. Med uttrycket "andra åtgärder för att avvattna mark" avses framför allt s.k. skyddsdikning av skogsmark. Trots att åtgärder av detta slag i princip skall vara tillfälliga och i första hand motverka den grundvattenhöjning som kan följa efter det att ett skogsområde har kalhuggits, får dikningen i en del fall en sådan utformning eller utbredning att den kan medföra betydande negativa verkningar på växt- och djur-livet. Sådana verkningar blir i vissa fall varaktig. Det gäller särskilt i de fall avvattningen sker i s.k. sumpskog som är naturligt våt och som ofta hyser skyddsvärda eller hotade arter, eller som har särskild betydelse för den biologiska mångfalden. För att motverka att sådana negativa effekter uppkommer av avvattningsåtgärder som inte tillståndsprövas som mark-avvattningsåtgärder införs alltså i paragrafen ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om tillståndsprövning. Det måste i sammanhanget observeras att oavsett om regeringen nyttjar bemyndigandet att föreskriva tillståndsplikt för åtgärder av sistnämnt slag, t.ex. skyddsdikning av skogsmark, får åtgärderna inte vidtas utan vidare. Även om åtgärden definitionsmässigt inte kan betraktas som markavvattning och tillstånd därför inte krävs enligt bestämmelserna i denna paragraf, föreligger som regel samrådsskyldighet enligt 12 kap. 6 §. Såsom påpekas i författningskommentaren till sistnämnda paragraf, skall alltid den som avser att påbörja verksamheten eller åtgärden pröva om det som planeras är så ingripande för naturmiljön att det skall anmälas för samråd. I tveksamma fall bör samråd alltid ske. Samrådsparagrafen ger befogenheter för samrådsmyndigheten att meddela anvisningar om hur åtgärderna skall vidtas för att skydda naturen. Samrådsmyndigheten har också befogenhet att utfärda föreläggande och, om det visar sig nödvändigt, meddela förbud mot åtgärden i fråga. Beträffande skyddsdikning, som nämndes nyss, erinras här också om de naturvårdshänsyn som kan föreskrivas enligt 30 § skogsvårdslagen (1979:429). Skogsstyrelsen kan med stöd av sistnämnda stadgande och 30 § skogsvårdsförordningen (1993:1096) meddela riktlinjer och allmänna råd om bl.a. skyddsdikning, vilket senast skett i Skogsstyrelsens författningssamling SKSFS 1993:2. Enligt gällande rätt gäller ett mildare tillståndskrav för markavvattning som sker i form av s.k. detaljdränering genom täckdikning (18 c § andra stycket naturvårdslagen och 4 kap. 2 § första stycket vattenlagen). Med täckdikning avses nedläggning av dräneringsrör i främst jordbruksmark för att minska markens vattenhalt och med detaljdränering avses de fall då dräneringsrör används med en största inre diameter av 300 millimeter (Naturvårdsverkets Allmänna Råd 96:3 s. 13). Paragrafens andra stycke utformas nu så att det framgår tydligt för var och en i vilka fall ett mildare tillståndskrav gäller. Tillstånd till detaljdränering genom täckdikning behövs således endast om det är sannolikt att allmänna eller enskilda intressen skadas genom företaget. Utformningen av bestämmelsen motsvarar i sak 4 kap. 2 § första stycket andra meningen vattenlagen och innebär att bevisbördan är annorlunda placerad än enligt 12 § i detta kapitel. Det är den som påstår att tillståndsplikt föreligger som har att visa detta. Enligt naturvårdslagen skall enbart inverkan på naturmiljön bedömas när det avgörs om täckdikningen behöver tillstånd. I miljöbalken, liksom hittills i vattenlagen, skall även påverkan på andra allmänna och enskilda intressen beaktas. Givetvis har påverkan på naturmiljön särskild betydelse men hänsyn skall även tas till exempelvis risken att en grannfastighet blir översvämmad. Vid torvtäkt för energiändamål behövs enligt paragrafens fjärde stycke inte tillstånd till markavvattning, om tillstånd finns enligt torvlagen. Länsstyrelsen prövar tillståndsansökningar enligt torvlagen och skall vid prövningen ta naturvårdshänsyn. Tillstånd till torvtäkt för annat än energiändamål, t.ex. för utvinning av odlingstorv, kan däremot inte ges enligt torvlagen. En markavvattning skall då tillståndsprövas direkt enligt miljöbalkens bestämmelser. 14 § Regeringen får förbjuda markavvattning som skulle kräva tillstånd enligt detta kapitel i områden där det är särskilt angeläget att våt- markerna bevaras. Länsstyrelsen får meddela dispens från ett förbud som meddelats enligt första stycket om det finns särskilda skäl. Om dispens meddelas enligt andra stycket fordras för utförandet av markavvattningen att tillstånd söks enligt 9 §. Beslutet om dispens upphör att gälla om tillstånd till markavvattningen meddelas. Enligt paragrafen, som bygger på 18 d § naturvårdslagen, får regeringen i fråga om vissa områden, där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras, förbjuda markavvattning som annars skulle kräva tillstånd. Med stöd av motsvarande bemyndigande i naturvårdslagen har regeringen genom naturvårdsförordningen förbjudit markavvattning i större delen av södra Sverige och dessutom i delar av övriga landet. I naturvårdsförordningen har länsstyrelsen dock getts möjlighet att i enskilda fall meddela dispens från förbudet när särskilda skäl föreligger. Miljöbalkens reglering utformas enligt samma principer. När det gäller att ta ställning till vad som skall anses utgöra skäl för dispens måste bedömningen främst ske mot bakgrund av intresset från naturvårdssynpunkt av att bevara de återstående våtmarkerna inom området. Möjligheten att meddela dispens är avsedd att utnyttjas restriktivt. Som förutsättning för dispens skall gälla att området som berörs av markavvattning i princip saknar betydelse från naturskyddssynpunkt. Vid bedömningen får bl.a. beaktas att ett av huvudsyftena med bestämmelsen i balken är att kraftigt begränsa eller upphöra med markavvattning i de delar av landet som redan starkt utarmats på våtmarker. Avslås en dispensansökan är det därefter inte möjligt att få tillstånd till markavvattningen. Dispens bör alltså endast medges då det är fråga om begränsade åtgärder för att möjliggöra vissa arbeten och naturvärdena inte försämras ytterligare genom åtgärderna. Det kan tänkas att dispensbeslutet måste förenas med villkor som blir gällande vid efterkommande prövning av tillstånd till markavvattningen. Ett annat skäl för undantag kan i ett visst fall vara behov av dikning för att återställa markens tillstånd sedan vattenproblem uppkommit på grund av åtgärder på intilliggande mark (kompensationsdikning). Såsom framgår av paragrafens tredje stycke skall tillståndsprövning ske på vanligt sätt enligt balkens bestämmelser om undantag medges från markavvattningsförbud. Det ankommer på länsstyrelsen att besluta om undantag. Länsstyrelsen kan också enligt vad som anges i 9 § i detta kapitel vara den myndighet som sedermera prövar tillståndsfrågan beträffande markavvattningen. I vissa fall som framgår av 7 kap. 19 och 20 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet skall dock miljödomstolen pröva frågan om tillstånd till markavvattningen. Om sådant tillstånd meddelas upphör dispensbeslutet. Paragrafen har förtydligats i förhållande till remissförslaget efter synpunkter från Lagrådet. Eftersom det är viktigt att paragrafen ger klart uttryck för att markavvattningsförbud kan meddelas, bör förbudsmöjligheten inte framgå endast indirekt som Lagrådet har föreslagit. 15 § Tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp. Om arbetena berör en fastighet som tillhör någon annan, skall fastighetsägaren alltid underrättas innan arbetena påbörjas. Om fisket kan skadas, skall anmälan om de planerade arbetena göras till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas. Enligt paragrafens första stycke får rensningar ske utan tillstånd enligt förevarande kapitel om de endast avser att bibehålla vattnets djup eller läge. I andra fall kräver rensningar tillstånd, såvida inte annat följer av 12 §. Om en förändring har fått bestående karaktär krävs således normalt tillstånd för rensningen. I sådana fall brukar man tala om att ett nytt naturtillstånd har inträtt. Det är svårt att generellt säga hur lång tid som får ha gått sedan senaste rensning utan att tillstånd behöver inhämtas. I förarbetena till 4 kap. 3 § vattenlagen med motsvarande regler uttalades att en tid om sex år är acceptabel. Vid riksdagsbehandlingen av vattenlagen anförde Jordbruksutskottet att rensningsåtgärder kan göras med längre tidsintervaller än sex år utan att något nytt naturtillstånd måste anses etablerat. Utskottet menade att undantaget från tillståndsplikt kan avse även rensning av öppna avlopp som sker med flera decenniers mellanrum (JoU 1982/83:30 s. 27). Enligt Naturvårdsverkets allmänna råd 96:3 om markavvattning, närmast för prövningen enligt 18 c § andra stycket naturvårdslagen, har ett nytt naturtillstånd inträtt när flora och fauna eller naturmiljön i övrigt under tiden efter den senaste dikningen förändrats och detta naturtillstånd genom en upprepad dikning eller rensning skulle försvinna. Som vägledning uttalas att detta är fallet när ett handgrävt dike maskinrensas, eftersom handgrävning sedan länge inte tillämpas, och vidare när ett maskingrävt dike i skogsmark inte underhållits under ca 30 år i norra Sverige eller ca 20 år i södra Sverige. Den som vill utföra en icke tillståndspliktig rensning har rådighet enligt 2 kap. 5 § andra stycket lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och i 2 kap. 6 § samma lag finns regler om handhavandet med rensningsmassorna. Enligt paragrafens första stycke behövs inte heller tillstånd för att återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på annat sätt har förändrat sitt lopp. Återställandet skall ske så snart det är möjligt med hänsyn till årstid och väderlek och därefter fullföljas utan onödigt dröjsmål. I andra stycket finns ett åläggande om att ägare av berörda fastigheter skall underrättas innan arbetena påbörjas. När arbeten som sker utan tillstånd kan skada fisket, skall enligt det tredje stycket anmälan ske till länsstyrelsen. Med fiske avses både allmänt och enskilt fiske och såväl yrkesfiske som fritidsfiske. Eftersom rensningar också kan medföra vattenförorening är det tänkbart att hänföra verksamheten till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 1 §. Det kan alltså med hänsyn till omständigheterna bli aktuellt att tillämpa även bestämmelserna i sistnämnda kapitel. 16 § Arbeten får utföras utan föregående tillstånd, om det till följd av en skada eller för att förebygga en skada är nödvändigt att tillståndspliktiga ändrings- eller lagningsarbeten utförs genast. Ansökan om godkännande av arbetena skall dock göras snarast möjligt. Åtgärder som strider mot bestämmelser om innehållande och tappning av vatten får vidtas utan föregående tillstånd, om det är nödvändigt för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av någon annan sådan orsak. Ansökan om godkännande av åtgärderna skall dock göras snarast möjligt. Paragrafen innehåller i första stycket bestämmelser om att prövningsplikten kan iakttas i efterhand om det till följd av en skada eller för att förebygga en skada fordras att ändrings- eller lagningsarbeten måste utföras genast. Vid tillkomsten av vattenlagen motsvarade detta stycke 4 kap. 4 § vattenlagen. I vissa nödsituationer får enligt paragrafens andra stycke vatten innehållas eller tappas i strid mot tillståndet. Detta stycke fördes till nyssnämnda paragraf i vattenlagen genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1989. Lagändringen var föranledd av att dammbrott hade inträffat vid höga flöden under senare delen av 1980-talet (se prop. 1988/89:116, bet. 1988/89:JoU22, rskr. 1988/89:303). Ansökan om godkännande av arbeten och åtgärder som avses i paragrafen handläggs enligt 21 kap. 1 § första stycket 3 som ansökningsmål vid miljödomstolen. Underhållsansvar 17 § Den som äger en vattenanläggning är skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena. Om vattenanläggningen med stöd av en särskild rättighet utförts på någon annans mark och äganderätten till anläggningen övergått till markägaren till följd av att rättigheten upphört, kvarstår underhållsskyldigheten för den som var rättighetshavare. Den som enligt 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans vattenanläggning är tillsammans med ägaren skyldig att underhålla anläggningen, om inte miljödomstolen bestämt något annat. I 20 och 21 §§ samt i 24 kap. 4 § andra stycket finns bestämmelser om överflyttning av underhållsskyldigheten. Paragrafen innehåller regler om underhållsskyldighet för vattenanläggningar. Denna skyldighet är viktig, inte minst från säkerhetssynpunkt. Regler motsvarande dem som gäller enligt 17 kap. 1 § vattenlagen skall därför arbetas in i miljöbalken. Enligt paragrafens första stycke åligger det ägaren av en vattenanläggning att underhålla anläggningen. Detta gäller oavsett om tillstånd meddelats eller inte. Det förhållandet att det allmänna kan ha ett ansvar för kontroll av en vattenanläggning innebär inte att den enskilde befrias från sina skyldigheter. En vattenverksamhet kan medföra omfattande verkningar av olika slag. Många intressen kan vara beroende av att verksamheten sköts riktigt och att underhållet av en vattenanläggning inte försummas. Kraven på skötsel och underhåll varierar med hänsyn till vattenverksamhetens och anläggningens art och omfattning. Störst krav bör ställas på dammar. Även relativt små kraftverks- och regleringsdammar kan orsaka svåra skador om de brister. Utomlands har åtskilliga dammbrott inträffat med allvarliga konsekvenser. Sverige har varit förskonat från större dammolyckor. Endast en dödsolycka har inträffat, nämligen när en fyra meter hög damm i Sysslebäck i norra Värmland brast år 1973. Den enda dammolycka som har inträffat i Sverige med en hög damm (>15 m) skedde i Noppikoski i norra Dalarna år 1985. Underhållsansvaret innebär en skyldighet inte bara att utföra löpande reparationer utan även att bygga om uttjänta anläggningar. Det sista gäller dock inte beträffande sådana delar som saknar betydelse för annan än ägaren. Underhållsskyldigheten kvarstår så länge anläggningen finns kvar. För att bli kvitt underhållsskyldigheten måste anläggningen rivas. Ett problem är att det i Sverige finns många övergivna dammar, bl.a. dammar för sågverk, kvarnar och flottning. Eftersom dammarna övergivits är det i dag ofta svårt att hitta en ägare som har ansvaret för sådana anläggningar. I 28 kap. 10 § finns bestämmelser om att den som skall utföra viss närmare angiven vattenverksamhet kan ges rätt att utföra anläggningar på andras fastigheter. Om denna rätt upphör skall anläggningen tillfalla markägaren, om den inte rivs ut. Trots detta kvarstår enligt den nu behandlade paragrafen underhållsskyldigheten för den som var rättighetshavare. Den som är skyldig att underhålla en vattenanläggning har enligt 28 kap. 11 § rätt att nyttja annans mark för arbeten eller åtgärder som behövs för att underhållsskyldigheten skall kunna fullgöras. Enligt paragrafens andra stycke är den som med stöd av 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans vattenanläggning tillsammans med ägaren skyldig att underhålla anläggningen. De ansvarar då solidariskt mot tredje man för eventuella skador. Miljödomstolen kan bestämma att delat ansvar inte skall föreligga. I paragrafens tredje stycke erinras om några bestämmelser om överflyttning av underhållsskyldigheten. 18 § Den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering skall ersätta skada som orsakas av att anläggningen inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten (dammhaveri). Detta gäller även om varken den underhållsskyldige eller någon som den underhållsskyldige svarar för har vållat skadan. En underhållsskyldig som visar att dammhaveriet orsakats av en krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror är dock fri från ansvar. Paragrafen innehåller en bestämmelse om att den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering skall vara strikt ansvarig för skador som orsakas av ett dammhaveri. Motsvarande bestämmelse i 17 kap. 4 § vattenlagen avses gälla från och med den 1 juli 1997 (se prop. 1996/97:46, bet. 1996/97:LU7, rskr. 1996/97:145). Paragrafen har utformats i viss anslutning till 11 § atomansvarighetslagen (1968:45) och 10 kap. 3 § sjölagen (1994:1009). Av föregående paragraf framgår att det vanligen är dammens ägare som är skyldig att underhålla dammanläggning för vattenreglering. Det är på den underhållsanvarige som en strikt ersättningsskyldighet har lagts i förevarande paragraf. Underhållsansvar och därmed ersättningsskyldighet kan dock också ligga på den som annars brukar anläggningen eller den till vilken underhållsskyldighet har överförts. Bestämmelsen gäller endast dammanläggningar för vattenreglering. Med uttrycket vattenreglering avses ändring av vattenföringen i ett vattendrag till förmån för annat vattenföretag (5 § andra stycket). Det innebär att kraftverksdammar för strömkraftdrift kan omfattas. Sådana dammar som annars avser att skydda mot vatten, t.ex. i händelse av översvämning, eller tidigare satts upp för att underlätta flottning faller alltså inte under bestämmelsen. Ansvaret förutsätter att dammen inte ger ett avsett skydd mot utströmmande vatten, dammhaveri. Ett dammhaveri föreligger både om dammen hastigt havererar och om den så småningom eroderas och skador uppkommer nedströms. Även när dammen på grund av felmanövrering inte skyddar på avsett sätt föreligger ett dammhaveri i bestämmelsens mening - däremot inte när den fullgör sin funktion men ändå vatten strömmar över den och orsakar skada. I detta sistnämnda fall blir inte dammägaren ansvarig enligt paragrafen men kan naturligtvis ändå vara ersättningsskyldig på annan grund, t.ex. enligt skadeståndslagen. Som dammhaveri räknas självfallet inte att skada orsakas på annat sätt än just genom vattenutströmning. Är dammen t.ex. i så dåligt skick att ett fordon kör av den ned i vattnet eller en sten faller ned på personer som uppehåller sig under dammen, får skadeståndsfrågan bedömas enligt allmänna regler. Ofta föreligger då vållande på dammägarens sida. Om en skada uppstår genom ett dammhaveri, blir den underhållsskyldige ansvarig oberoende av vållande, såvida han inte kan visa att ett sådant undantag föreligger som omtalas i andra stycket. Ansvaret omfattar skada av alla slag - alltså även ren förmögenhetsskada, t.ex. när någon drar på sig kostnader för att föra undan hotad egendom eller för avbryta en förvärvsverksamhet utan att någon sak- eller personskada inträffar. Skadeståndet bestäms enligt de allmänna reglerna i 5 och 6 kap. skadeståndslagen (jfr 1 kap. 1 § skadeståndslagen). Om två eller flera skall ersätta samma skada är de solidariskt ansvariga gentemot den skadelidande (6 kap. 3 § skadeståndslagen). Det kan bli aktuellt t.ex. om ett dammhaveri leder till haverier i andra dammar nedströms. Frågor om fördelningen av skadeståndsansvaret i sådana fall följer allmänna skadeståndsrättsliga principer. Dessa allmänna principer torde oftast innebära att skadeståndsansvaret, om inte något annat följer av avtal, skall fördelas efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna (jfr NJA 1968 s. 387). Enligt andra stycket är den underhållsskyldige fri från ansvaret, om han visar att dammhaveriet orsakats av en krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror. Talan om skadestånd som grundar sig på bestämmelsen får under vissa förutsättningar tas upp av miljödomstol. Utrivning m.m. 19 § Tillstånd enligt denna balk skall alltid lämnas till utrivning av en vattenanläggning i ytvatten, om inte förordnande meddelas enligt 20 §. I denna och i följande paragrafer ges särskilda bestämmelser för utrivning av vattenanläggningar. Utrivning är en form av vattenverksamhet. Begreppet vattenanläggning definieras i 3 §. För att underhållskyldigheten beträffande en vattenanläggning skall upphöra måste anläggningen rivas ut. Om en tillståndshavare inte längre har användning för en sådan anläggning är det orimligt att ställa krav på underhållsskyldighet för all framtid. Även om ett sådant krav skulle ställas kommer förr eller senare en tidpunkt då det inte längre kan vidmakthållas på grund av dödsfall eller ett bolags eller en förenings upphörande. Anläggningens ägare bör i stället omedelbart och i ett sammanhang få vidta sådana åtgärder för att i framtiden befrias från ansvaret. Begäran om utrivning behandlas av miljödomstolen som ett ansökningsmål. Behöriga att ansöka om utrivning är anläggningens ägare och den som annars fullgör underhållsskyldigheten. Enligt paragrafen, som motsvarar 14 kap. 1 § vattenlagen, skall tillstånd lämnas till en ansökan om utrivning. Detta innebär givetvis inte att utrivningen får ske på vilket sätt som helst. För utrivningen gäller självfallet balkens mål- och hänsynsregler. Av 2 kap. 3 § följer t.ex. att försiktighetsmått skall vidtas så att skador och olägenheter förebyggs dels vid själva utrivningen och dels för framtiden. Miljödomstolen skall när den lämnar tillstånd till utrivningen meddela villkor om bl.a. återställningsåtgärder. Ersättningsfrågor skall på vanligt sätt prövas i tillståndsmålet. Förutom de allmänna bestämmelserna om ersättning vid vattenföretag finns en särskild bestämmelse i 31 kap. 19 § om ersättning vid utrivning. Miljödomstolen kan enligt 24 kap. 4 § förordna om utrivning vid förverkande av tillstånd till vattenverksamhet. Även om tillstånd har lämnats till utrivning kan enligt kulturminneslagen hinder föreligga att verkställa utrivningen. Tillstånd till utrivning kan vägras av domstolen på ett skäl, nämligen när förordnande meddelas att underhållet av vattenanläggningen skall övergå på någon annan. Regler om detta ges i nästa paragraf. 20 § I stället för att lämna tillstånd att riva ut en vattenanläggning i ytvatten får miljödomstolen på begäran av ägaren av en fastighet som skulle skadas av utrivningen förordna att skyldigheten att underhålla anläggningen och fullgöra övriga skyldigheter som ligger på anläggningens ägare skall övergå på fastighetsägaren till dess något annat bestäms. Till skydd för allmänna intressen får efter åtagande ett sådant förordnande också meddelas för staten, en kommun eller ett vattenförbund. Förordnande får inte meddelas, om det kan antas att fastighetsägaren inte kan fullgöra skyldigheterna eller om det med hänsyn till den sökande eller till allmänna intressen anses mera angeläget att anläggningen rivs ut. Om ägaren av en vattenanläggning vållas skada av att anläggningen bibehålls, skall den som övertar ansvaret för anläggningen betala skälig ersättning för skadan. När en damm eller annan vattenanläggning har funnits under lång tid har ofta natur och människor inrättat sig efter de nya vattenförhållandena. Det kan då finnas ett intresse av att behålla anläggningen. En utrivning kan exempelvis innebära att djur- och växtlivet påverkas eller att bryggor blir oanvändbara på grund av att vattenståndet ändras. Ibland kan även anläggningen som sådan vara intressant, t.ex. när ett dammkrön används för väg eller en stenbro har kulturhistoriskt intresse. Av dessa skäl ges i paragrafens första och andra stycke möjlighet för fastighetsägare, stat, kommun och vattenförbund att ta över skötseln av en vattenanläggning. Reglerna har hämtats från 14 kap. 2 § vattenlagen. Den som tar över anläggningen tar också över samtliga skyldigheter som följer med bibehållandet av anläggningen. Denne kan bl.a. vara skyldig att sköta dammluckor på ett sätt som anges i en tillståndsdom. Om ersättning för skador utgår årligen blir anläggningens innehavare skyldig att i framtiden betala ersättningen. Äganderätten övergår däremot inte. Ett förordnade enligt paragrafen ger inte heller rätt att tillgodogöra sig vattnet för t.ex. kraftproduktion. En begäran att få ta över underhållsskyldigheten kan enligt paragrafens tredje stycke i vissa fall avslås av domstolen. Grund för avslag kan bl.a. vara att fastighetsägaren inte visar sig ha ekonomiska förutsättningar att fullgöra de skyldigheter som följer av övertagandet. Vidare skall en avvägning ske mellan intresset att riva ut anläggningen och intresset att behålla den. Även allmänna intressen kan tala för att anläggningen rivs ut, t.ex. när en damm utgör hinder för fiskvandring. Vid bedömningen enligt paragrafens fjärde stycke av ersättningens storlek skall beaktas att den tidigare innehavaren befrias från kostnader för underhåll och rivning. 21 § Om en fastighet övergår till en ny ägare och den tidigare ägaren är underhållskyldig efter övertagande enligt 20 § första stycket, svarar den nya ägaren för de skyldigheter som följer av övertagandet. Övertagandet enligt 20 § första stycket skall antecknas i inskrivningsregistret. Enligt paragrafen skall underhållsskyldighet som enligt 20 § första stycket har övergått till en fastighetsägare, på samma sätt som enligt 14 kap. 4 § vattenlagen, flyttas vidare när fastigheten överlåts. 22 § Om det kan uppkomma fara för allmänna eller enskilda intressen genom att en anläggning för bortledande av grundvatten helt eller delvis tas ur bruk, skall anläggningens ägare hämta in miljödomstolens tillstånd. Skälig ersättning skall betalas, om en sådan åtgärd medför skada på någon annans egendom genom bestående ändring i vattenförhållandena. Bortledande av grundvatten är enligt 2 § 2 en vattenverksamhet. Tillstånd krävs därför för verksamheten, om inte annat följer av 11 eller 12 §. Tillstånd krävs däremot inte för att upphöra med en vattenverksamhet. Trots detta skall enligt första stycket i denna paragraf den som vill avsluta bortledande av grundvatten hämta in miljödomstolens tillstånd. Motsvarande skyldighet gäller enligt 14 kap. 5 § vattenlagen. Anledningen är att grundvattenytan kan stiga när uttagen upphör varvid skador kan uppstå på bl.a. byggnader. Miljödomstolen behandlar enligt 21 kap. 1 § första stycket 4 frågor enligt denna paragraf som ansökningsmål. Om det inte finns någon risk för skada behöver inte miljödomstolens besked inhämtas. Paragrafen avser inte bara tillgodogörande av grundvatten, dvs. grundvattentäkt, utan också bortledande av skadligt grundvatten. Såväl fallet att uttagen helt upphör som att de upphör endast delvis omfattas, förutsatt att minskningen är stadigvarande. Det har inte någon betydelse om uttagen har prövats av miljödomstolen. Enligt paragrafens andra stycke skall ersättning utgå om upphörandet av grundvattenuttagen medför skada på annans egendom genom bestående ändringar i vattenförhållandena. Bestämmelsen är utformad som en skälighetsregel. Skador uppstår ofta senare och talan får då föras som stämningsmål enligt 7 kap. 2 § 3 lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Detsamma gäller när miljödomstolens besked aldrig har hämtats in. Miljöbalkens bestämmelser om oförutsedd skada är alltså inte tillämpliga. Viss vattenverksamhet som har prövats i annan ordning 23 § Tillstånd skall lämnas till följande vattenverksamhet, om inte något annat följer av 2 kap. 9 §: 1. vattenverksamhet som vid prövning av annan verksamhet enligt 17 kap. 1 eller 3 §§ har angetts som ett villkor för verksamhetens utövande, 2. anläggande av broar och annan vattenverksamhet för väg, järnväg, tunnelbana eller spårväg vars anläggande har prövats i särskild ordning, 3. anläggande av rörledningar i vatten som koncession har meddelats för enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar, 4. verksamhet som bearbetningskoncession har meddelats för enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter. I paragrafen behandlas vattenverksamhet som redan har ansetts tillåten vid prövningar vid andra myndigheter än miljödomstolen. Eftersom dessa myndigheter inte alltid besitter samma vattenrättsliga och vattentekniska kompetens som miljödomstolen måste vattenverksamheten prövas även av domstolen. Paragrafen har hämtat sitt mönster från 3 kap. 6 § vattenlagen. För att undvika motstridiga beslut är domstolen bunden av den tidigare bedömningen att verksamheten är tillåten. Om vattenverksamhet strider mot miljöbalkens stoppregel i 2 kap. 9 § får dock domstolen, trots tidigare bedömning, förbjuda den. Utan hinder av den tidigare bedömningen skall miljödomstolen meddela villkor grundade på balkens bestämmelser. Sker prövningen av vattenverksamhet före det att den andra verksamheten prövas, gäller inte undantagen i paragrafen. Det är dock ofta lämpligt att prövningen av vattenverksamheten görs efter den särskilda prövningen. Punkt 1 omfattar vattenverksamhet som redan har bedömts av regeringen i samband med tillåtlighetsprövning av andra verksamheter. Enligt 17 kap. 1 § skall vissa verksamheter alltid tillåtlighetsprövas av regeringen. Regeringen har dessutom möjlighet att enligt 17 kap. 3 § förbehålla sig prövningen av andra verksamheter. Undantaget i punkt 1 avser vattenverksamhet som regeringen vid sin prövning har angett som ett villkor för den andra verksamheten. Bestämmelsen blir därför inte tillämplig om t.ex. regeringen lämnar öppet i vilken av flera sjöar en reglering skall göras. Vattenverksamheten måste vara någorlunda konkretiserad i regeringens beslut. Övriga punkter avser broar och andra former av vattenverksamhet för kommunikationsanläggningar, rörledningar i vatten och torvbrytning. Beträffande rörledningar är att märka att stoppregeln i 2 kap. 9 § inte skall tillämpas när regeringen har lämnat koncession enligt rörlednings- lagen. 491 315 491