Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1997/98:23 Invandrings- och flyktingpolitiken Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Sundsvall den 11 september 1997 Göran Persson Pierre Schori (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisas den svenska invandrings- och flyktingpolitiken och invandringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak år 1996. I vissa avseenden redovisas också utvecklingen under år 1997. Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i världen samt Sveriges roll i Europasamarbetet och i det internationella samarbetet. Innehållsförteckning Förkortningar................................................................................ 4 1. Inledning................................................................................ 5 2. Sverige och världen............................................................... 6 2.1. Migration i ett globalt perspektiv................................... 6 2.2. Vem är flykting?............................................................. 7 2.3. Flyktingsituationen i världen.......................................... 9 2.3.1. Asien............................................................................... 9 2.3.2. Mellanöstern................................................................... 10 2.3.3. Afrika.............................................................................. 11 3 Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och Sveriges roll................................................................... 12 3.1. FN-organens och Internationella rödakorskommitténs arbete i flyktingfrågor.................................................... 13 3.2. IOM................................................................................ 14 3.3. OECD............................................................................. 14 3.4. OSSE............................................................................... 15 3.5. Samarbete mellan staterna runt Östersjön...................... 15 3.6. Det nordiska samarbetet................................................. 15 3.7. Övrigt migrationspolitiskt samarbete............................. 16 3.8. De internationella frivilligorganisationerna.................... 16 4. Migrationspolitiken i Europasamarbetet............................... 17 4.1. Asyl................................................................................ 17 4.2. Visering ......................................................................... 19 4.3. Gränskontrollfrågor ....................................................... 19 4.4. Invandring...................................................................... 20 4.5. Avvisning och utvisning................................................ 20 4.6. Schengensamarbetet...................................................... 21 4.7. Regeringskonferensen................................................... 21 5. Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 22 5.1. Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd............... 22 5.2. Redovisning av praxis.................................................. 24 5.3. Visering........................................................................ 25 5.4. Barnkommittén............................................................ 25 5.5. Förvar......................................................................... 26 5.6. Anknytningsutredningen.............................................. 26 5.7. Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut..... 26 5.8. Ny instans- och processordning i utlännings- och med- borgarskapsärenden...................................................... 27 6. Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande................. 28 6.1. In- och utvandring av utländska medborgare............... 28 6.2. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa..... 29 6.3. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och andra åtgärder för flyktingar.................................................. 33 6.4. Arbetskraftsinvandring................................................ 35 6.5. Övrig invandring.......................................................... 35 6.6. Återvandring................................................................ 35 7. Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m................. 37 7.1. Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan prövas.......................................................................... 37 7.2. Det kommunala flyktingmottagandet.......................... 40 7.2.1. Omfattning................................................................... 41 7.2.2. Kommunernas introduktionsprogram.......................... 41 7.2.3. Statlig ersättning och statliga kostnader....................... 42 7.2.4. Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den statliga ersättningen...................................................... 43 7.2.5. Lån till hemutrustning för flyktingar............................ 45 Förkortningar CAHAR Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Territoral Asylum, Refugees and Stateless Persons/Europarådets ad hoc- kommitté för asylrätt och flyktingfrågor CPA Comprehensive Plan of Action/Övergripande plan inom FN för lösning av Indokinaflyktingarnas situation EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA) ECRE European Consultation on Refugees and Exiles/Europeiska konsultationen om flyktingar och andra personer i exil (sammanslutning av frivilliga organisationer i Europa) EG Den europeiska gemenskapen EU Den europeiska unionen ICRC International Committee of the Red Cross/Internationella rödakorskommittén IOM International Organization for Migration/ Internationella migrationsorganisationen NSHF Nordiska regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor OAU Organization of African Unity/Organisationen för afrikansk enhet OECD Organization for Econonic Co-operation and Development/ Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa PARinAc Samarbetet mellan UNHCR och enskilda organisationer UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/FN:s flyktingkommissarie UNRWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East/FN:s hjälporganisation för Palestinaflyktingar 1. Inledning Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrings- och flyktingpolitiken till riksdagen. Innehållet avser huvudsakligen år 1996. En del uppgifter omfattar dock även första halvåret 1997. Vissa frågor om kommunalt flyktingmottagande behandlas i skrivelsen. Övriga fråge- ställningar rörande integrationspolitiken framgår av propositionen Sverige framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16) som regeringen beslutar om denna dag. Avsikten är att denna redovisning skall kunna användas som underlag och bakgrunds- material i anslutning till regeringens budgetproposition för budgetåret 1998. Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige. Den svenska invandringen är sedan år 1967 reglerad utom för medborgare i de nordiska länderna vilka har fri rörlighet och etableringsrätt. Sverige är sedan den 1 januari 1995 medlem i EU. Det innebär att medborgare i alla EU-länder fritt skall kunna flytta mellan länderna för att arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. Den fria rörligheten omfattar även familjemedlemmar oavsett medborgarskap. Den 1 januari 1997 gjordes omfattande ändringar i utlänningslagen mot bakgrund av regeringens förslag i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) som antogs av riksdagen i december 1996 (i fortsättningen kallad den migrationspolitiska propositionen). Ändringarna innebär ett vidgat skyddsbegrepp i fråga om möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Förutom till flyktingar enligt 1951 års flyktingkonvention kan uppehållstillstånd även ges till personer som riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller annan omänsklig behandling, personer som flyr på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof samt personer som förföljs på grund av kön eller homosexualitet. Även ett förändrat anhörigbegrepp gäller jämfört med tidigare bestämmelser. Invandringen till Sverige har de senaste decennierna huvudsakligen bestått av personer som sökt asyl och av anhöriga till dem som redan bor i Sverige. Mottagandet av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår: – agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra till att internationella konflikter motverkas och löses och för att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls, – ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA, Internationella Röda Korsrörelsen och andra organisationer som bedriver flyktingarbete utanför Sverige, – internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd, – överföring till Sverige, som regel i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse, – mottagande av flyktingar i Sverige i enlighet med en asyllagstiftning som i vissa avseenden ger skydd i fler situationer än vad 1951 års flyktingkonvention stadgar, – ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället, – en aktiv återvandringspolitik till stöd för flyktingar som vill lämna Sverige för att bosätta sig i hemlandet eller annat land. 2. Sverige och världen 2.1. Migration i ett globalt perspektiv Migration, i betydelsen att människor bryter upp från sina hemorter och bosätter sig någon annanstans, har alltid förekommit. När vi talar om internationell migration menar vi de flyttningar där en internationell gräns passeras. Beroende på ur vilket lands perspektiv man ser migrationen handlar det om utvandring respektive invandring. Den tänkta vistelsetiden i det nya landet skall ha viss längd; tillfälliga besökare som turister och affärsresenärer räknas inte in i statistik för invandring och utvandring. Däremot gäller de migrationspolitiska reglerna och andra åtgärder också de tillfälliga rörelserna över gränserna. Det finns många skäl till att människor flyttar till ett annat land. Ofta är skälen för den enskilde sammansatta. En skala av skäl löper från helt frivillig flyttning för den som har goda möjligheter i sitt hemland till en påvingad flykt där bara den personliga säkerheten innebär en förbättring. En annan skala av skäl rör de ekonomiska fördelarna av en flyttning, på kort och lång sikt. I många fall tänker man sig bara en tillfällig vistelse i det andra landet för att kunna återvända med ett tillräckligt startkapital eller helt enkelt så snart förhållandena i hemlandet blivit lugnare. Man får dock inte glömma att de skäl som får många människor att flytta trots allt sällan blir tillräckliga för det stora flertalet som är i denna situation. De stannar trots allt kvar. Migrationsrörelserna i stort och bedömningen av hur de kommer att se ut i framtiden måste alltså ses också mot bakgrund av de faktorer som avhåller människor från att bryta upp. Det finns inga säkra bedömningar av hur många människor som av olika skäl lämnar sina hemländer. ILO uppskattar att antalet som är ekonomiskt verksamma utanför sitt hemland är mellan 35 och 40 miljoner, med eller utan tillstånd av vistelselandet. Allt fler stater tar emot arbetsmigranter eller blir stater från vilka man utvandrar för att arbeta på annat håll. Två av tre stater med nämnvärd befolkningsstorlek ingår nu på ett påtagligt sätt i den internationella ekonomiska migrationen. Orsakerna till detta är globaliseringen av världsekonomin, med intensifiering av handel, tjänsteutbyte och finansiella band mellan länderna. De relativt sjunkande resekostnaderna, tillgängligheten av allt mer information, de vidgade personliga och institutionella nätverken - många faktorer verkar i riktning mot ökad migration. Globaliseringen förstärker främst migrationen av kategorier högst upp och lägst ned på arbetskraftsskalan, dvs. å ena sidan välutbildade företagsledare och yrkesutövare och å andra sidan de som har låga kvalifikationer. Globaliseringen öppnar nya möjligheter till det bättre för många människor och länder. Under en utvecklingsfas ökar i allmänhet de interna omflyttningarna i landet och det uppstår en tendens till vidareflyttning utomlands. För en del länder medför förändringarna emellertid en marginalisering som försvårar framsteg. Många människor, även i länder som genomgår en snabb ekonomisk utveckling, blir kvar i fattigdom. Befolkningsutvecklingen kommer i många delar av världen att medföra, att fler kan komma att vilja flytta till andra länder. Ett stort antal flyttningar har en avgörande orsak i mer eller mindre tvingande förhållanden i hemlandet. Väpnade interna konflikter, ofta i kombination med miljöförstöring, politisk förföljelse, etnisk rensning, utbredd fattigdom och ekonomisk stagnation, har varit utlösande för en stor del av det senaste årtiondets ofrivilliga migration. Ur individens perspektiv handlar det ofta om att vända de som man upplever dystra framtidsutsikterna till en ur säkerhetssynpunkt omedelbart tryggare situation och/eller ekonomiskt och socialt mer lovande möjligheter. Det är således en rad omständigheter i ursprungslandet och det tänkta destinationslandet som avgör om migrationen kommer till stånd och vilken omfattning och varaktighet den får. Rätten att fritt få bestämma om man vill invandra till ett visst land finns emellertid i allmänhet inte. Det är möjligt för länderna att med regler och andra åtgärder påverka invandringen till omfattning, sammansättning och tid. Staterna har dock inte obegränsad frihet att styra migrationen för att nå de resultat man eftersträvar. Dels förpliktar folkrätten staterna att respektera en rad rättigheter som individerna har. Därigenom får staterna exempelvis små möjligheter att begränsa utvandringen från det egna landet genom att ställa upp hinder. Dels har staterna ingått olika överenskommelser som skapar mer eller mindre fri möjlighet att flytta mellan vissa länder, att få förena sig med familjemedlemmar eller att få skydd undan förföljelse. Många av de stater i Afrika och Asien, som tar emot tillfälliga arbetsmigranter i stor omfattning, är dock obenägna att ge dessa mer omfattande rättigheter. Det stora antal skyddsbehövande, som vistas i grannländer i dessa världsdelar, har i allmänhet heller inte någon rätt att stadigvarande bosätta sig och integrera sig i uppehållslandet utan måste ställa in sig på att efter kanske många år av väntan återvända till hemlandet. 2.2. Vem är flykting? I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och immigrationspolitik. FN-konventionen från år 1951 om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. Genèvekonventionen, även kallad flyktingkonventionen, kvarstår som den grundläggande och mest betydelsefulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår svenska lagstiftning bygger på. Flyktingkonventionen kompletterades år 1967 med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att stater förbinder sig att tillämpa flyktingkonventionen utan dess tidsbegränsning till den 1 januari 1951 eller dess geografiska begränsning till Europa. Flyktingkonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av en flykting till ett land där han riskerar förföljelse – eller till ett land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse – samt innehåller bestämmelser om att en flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar. I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den flyktingdefinition som är intagen i FN:s flyktingkommissaries (UNHCR) stadga och därmed reglerar dess mandat, sammanfaller nära nog helt med den nyss citerade. Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konven- tionens flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. I ett par regioner finns särskilda överenskommelser om ett något vidgat flyktingbegrepp. OAU-konventionen från år 1969 om särskilda aspekter på flyktingproblemen i Afrika omfattar även en person som "på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför sagda land". För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen". Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté – med stöd av första asylländer i Sydostasien – godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsvis avlägsnande från dessa länder inte skall ske. OECD-staterna har inte accepterat en vidare flyktingdefinition än flyktingkonventionens, men åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än flyktingkonventionens. Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet – på basis av bl.a. resolutioner från FN:s generalförsamling – kommit att utvidgas utöver det ursprungliga mandatet. Av de 26 miljoner personer som UNHCR gav skydd och hjälp år 1996, utgjorde flyktingarna hälften medan återstoden bestod av internflyktingar, repatrierade samt andra som drabbats av väpnade konflikter. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats. Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på flyktingområdet och ett 70-tal konklusioner har antagits av UNHCR:s exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar, bl.a. om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. 2.3. Flyktingsituationen i världen Vid slutet av förra året bistod UNHCR drygt 13 miljoner flyktingar. Detta är två miljoner färre än föregående år och siffran torde nu vara ännu lägre. En förklaring till detta är den oväntat snabba återflyttningen till Rwanda. Flyktingsituationen i Centralafrika är dock långt ifrån löst. Störst uppmärksamhet har kanske det stora antalet rwandier som befinner sig i Zaire (demokratiska republiken Kongo) rönt men i Tanzania befinner sig ännu hundratusentals flyktingar från Rwanda och Burundi. I Asien utgör afghanerna den största flyktinggruppen. Drygt två miljoner afghaner finns i grannländerna Iran och Pakistan. Siffran är mycket hög med tanke på att Afghanistans invånarantal inte är mycket större än dubbla Sveriges. Ändå är siffran betydligt lägre nu än vid den tid då Sovjetunionen var involverad i stridigheterna i landet och antalet afghanska flyktingar var drygt fem miljoner. I Europa har återflyttningen påbörjats till de nationer som tidigare ingick i det forna Jugoslavien. Framförallt är det flyktingar från Bosnien- Hercegovina som tagit sin tillflykt till andra europeiska länder, inte minst Sverige. Återflyttningen går dock långsamt och kompliceras av att många bosnier ogärna återvänder till hemorter som nu domineras av en annan etnisk grupp. Bosnien-Hercegovina är ett exempel på en nation där det finns ett stort antal s.k. internflyktingar. Antalet internflyktingar i världen är betydligt större än antalet flyktingar. Sudan och Afghanistan är de länder som drabbats hårdast. FN:s flyktingkommissarie bistod totalt vid det senaste årsskiftet 4,7 miljoner internflyktingar, knappt en miljon färre jämfört med ett år tidigare. Dagligen påminns vi i media om världens flyktingtragedier. Dock finns det många exempel på flyktingkatastrofer som fått sin lösning. UNHCR har nu kunnat avsluta sitt program för de vietnamesiska flyktingarna som ofta gick under benämningen båtflyktingar. Mozambique är ett annat exempel på en nation som kan avföras från listan över flyktingkatastrofer. Sedan striderna upphört i Mozambique har 1,7 miljoner flyktingar kunnat återvända till sitt hemland. Sverige är en av de största bidragsgivarna till FN:s och andra organisationers verksamhet för att skydda och bistå flyktingar. 2.3.1. Asien Under 1996 genererades stora flyktingvågor i sydvästra Asien av inbördeskriget i Tadzjikistan och av striderna i Afghanistan i samband med att den talibanska fraktionen intog Kabul och östra delarna av landet. Även den väpnade konflikten mellan de två kurdiska huvudgrupperna i norra Irak ledde till folkomflyttningar. På grund av den ihållande konflikten i Afghanistan har tveksamheten inför att återvända ökat bland de afghanska flyktingarna sedan föregående år. Detta ledde till att under 1996 återvände endast 120 000 flyktingar från Pakistan och mindre än 10 000 från Iran där det för närvarande vistas ca 1,4 miljoner afghaner. Sammanlagt har ca 3,9 miljoner afghaner återvänt till sitt hemland med hjälp av UNHCR. I Afghanistan uppehåller sig vidare 19 000 flyktingar från Tazdjikistan samt ett okänt antal iranier och irakier. UNHCR:s omfattande program för indokinesiska flyktingar "The Comprehensive Plan of Action for Indo-Chinese Refugees" (CPA) avslutades i juni 1996. Sedan det påbörjades år 1975 har 1,5 miljoner flyktingar från Vietnam och Kambodja, som flytt till Sydostasien eller Hong Kong, fått hjälp att finna en varaktig lösning på flyktingproblemet. Vid programmets upphörande fanns det fortfarande 24 000 vietnameser i läger i grannländerna Hong Kong och Japan. Den uppblossande konflikten i Kambodja har åter satt igång en flyktingvåg mot Thailand och de utsatta personer som tidigare repartierats av UNHCR riskerar att på nytt hamna i samma situation som tidigare. I Kina, där omkring 300 000 flyktingar av vietnamesiskt och laotiskt ursprung vistas, inriktar sig UNHCR på att finna lokala lösningar på bosättningsproblemet. Mellan åren 1994 och 1996 har 200 000 personer frivilligt återvänt till Myanmar från Bangladesh. Den återstående gruppen om 47 000 personer förväntas snart ha återvänt. När dessa familjer återvänder får de repatrieringspaket innehållande bostadsstöd, kontanta medel och två månaders matranson. Till de byar som tar emot återvändande ges vidare stöd till småskaliga utvecklingsprojekt. Mot bakgrund av tilltagande våldsamheter i Jaffnaområdet har repatrieringen av srilankesiska flyktingar nästan helt upphört samtidigt som en halv miljon människor flytt inom landets gränser. Av de 160 000 personer som flytt landet på grund av striderna mellan den srilankesiska regeringen och den tamilska gerillan har drygt 50 000 återvänt sedan 1992. Relativt få framsteg har gjorts i försöken att hitta en varaktig lösning för de 90 000 bhutanesiska asylsökanden som befinner sig i Nepal. Bilaterala diskussioner mellan berörda regeringar pågår dock. 2.3.2. Mellanöstern Mot bakgrund av framförallt den rådande situationen i norra Irak och Afghanistan är antalet fördrivna personer i regionen fortfarande högt. Merparten av de fördrivna i regionen har sökt sin tillflykt till Iran, som är ett av de länder i världen som hyser flest flyktingar. De flyktingar som befinner sig i Iran kommer huvudsakligen från Afghanistan. Efter det att striderna i norra Irak bröt ut under hösten 1996 finns, även om många har återvänt, även ett stort antal kurdiska flyktingar från Irak i landet. En stor del av de afghanska flyktingarna förväntades kunna återvända till hemlandet under 1996 men såväl den allmänna instabiliteten i Afghanistan som frånvaron av en fungerande samhällsservice har lett till att repatrieringen under 1996 inte fått den förväntade omfattningen. Endast omkring 10 000 afghaner återvände från Iran under 1996. Frivilligorganisationernas möjligheter att bedriva verksamhet i Iran har varit relativt begränsade sedan revolutionen 1979. Den flyktingkris, som uppstod i samband med att tusentals irakiska flyktingar sökte skydd i Iran under hösten 1996, ledde dock till att frivilligorganisationer inbjöds att verka i landet. Organisationernas verksamhet störs emellertid fortfarande av byråkratiska hinder. Det kan nämnas att UNHCR under 1996 har startat ett konsultationsprojekt i regionen i syfte att stödja staterna i deras arbete med att finna regionala lösningar på olika flyktingsituationer. I processen deltar stater från Central- och Sydvästasien samt Mellanöstern (CASWAME). Ett första möte i den process som benämns CASWAME-konsultationerna hölls i Amman i mars 1997 varvid 14 stater deltog. 2.3.3. Afrika Av de flyktingar som UNHCR bistod i slutet av 1996 befann sig närmare 7 miljoner i Afrika. UNHCR bedömer att ca 26 miljoner personer befinner sig i en flyktsituation och av dessa drygt 9 miljoner i Afrika. I Centralafrika domineras fortfarande flyktingproblemen av situationen i Rwanda, Burundi och demokratiska republiken Kongo (f.d. Zaire). Mer än 1,3 miljoner flyktingar, av de ca 2 miljoner som flydde folkmordet 1994, har dock kunnat återvända till Rwanda från demokratiska republiken Kongo och Tanzania under det gångna året. Oroligheterna i Burundi har tvingat ca 300 000 personer att fly, företrädesvis till Tanzania men även till demokratiska republiken Kongo. När inbördeskriget i Kongo-Zaire utbröt i oktober 1996 återvände ca 60 000 burundier till hemlandet. I Västafrika domineras flyktingsituationen av inbördeskriget i Liberia. Sedan år 1989 har 750 000 personer flytt till grannländerna, huvuddelen till Guinea och Elfenbenskusten men även till Sierra Leone. Sedan inbördes-kriget i Sierra Leone bröt ut år 1991 har fler är 320 000 flytt ur landet. Av dessa har ca 200 000 flytt till Guinea och ca 120 000 till Liberia. Sedan fredsavtalet undertecknades i november 1996 har UNHCR repatrierat 1 400 av dessa och planerar att fortsätta detta arbete under 1997 och 1998. I Östafrika domineras flyktingsituationen av det inbördeskrig som härjat södra och delar av centrala Sudan i mer än 35 år. Av 464 000 flyktingar har ca 220 000 sökt sig till Uganda och övriga till andra angränsande länder. Samtidigt befinner sig en av de största flyktingpopulationerna i Afrika i Sudan. Som en följd av det år 1991 avslutade kriget i Eritrea befinner sig 350 000 eritreaner i Sudan. Därutöver finns ännu ca 50 000 personer från Etiopien kvar i Sudan. Nära en miljon somalier tvingades fly sitt hemland som en följd av de strider som följde Siyad Barres fall år 1991. Av dessa befinner sig ca 450 000 fortfarande i de angränsande länderna men majoriteten har alltså kunnat återvända till sitt hemland. Likaså har närmare en miljon flyktingar kunnat återvända till Eritrea sedan landet blev självständigt år 1993. Sedan det 16 år långa inbördeskriget i Mozambique avslutades år 1992 har 1,7 miljoner flyktingar kunnat återvända med UNHCR:s hjälp. Det har varit UNHCR:s största repatrieringsprocess någonsin. Dessvärre har repatrieringen av de ca 320 000 personer som flytt från Angola försenats på grund av att implementeringen av fredsavtalet, som 1994 avslutade 20 års inbördeskrig, mött olika svårigheter. 3. Det internationella migrations- och flykting- politiska arbetet och Sveriges roll Sverige verkar aktivt i en rad internationella fora för att bidra till varaktiga lösningar av både de problem som tvingar människor att fly och av de konsekvenser som följer därav. Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor om såväl åtgärder för dem som tvingats på flykt som insatser för att komma åt grundorsaker till flykt. De viktigaste organisationerna är FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) och FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA). Inom OECD är det av naturliga skäl den ekonomiska politiken i medlemsländerna, arbetskraftsfrågorna etc. som bestämmer inriktningen av det migrationspolitiska arbetet. Europarådet är sedan länge ett viktigt forum för en mellanstatlig dialog kring integration av invandrare i medlemsländerna. Där har man också under en följd av år arbetat med asylrättsliga frågor. Den västeuropeiska integrationen har även immigrationspolitiska aspekter. Som medlem i EU deltar Sverige i det arbete som bedrivs i syfte att avveckla eller förenkla gränskontrollen för personer. Sverige har under de senaste åren i flera fora fortsatt att verka för att Europas länder skall dela på ansvaret i den massflyktssituation som uppstått till följd av kriget i f.d. Jugoslavien. Sveriges medlemskap i EU har inneburit delvis nya förutsättningar för det migrationspolitiska arbetet. En analys av de rättsakter som inom EU gäller på detta område har dock visat, att några genomgripande förändringar av den svenska politiken på detta område hittills inte behövs. I framtiden kommer genomslaget att bli avsevärt större. Detta kommer att märkas redan under 1997, då Dublinkonventionen träder i kraft, men framför allt då Sverige börjar tillämpa Schengenregelverket och då Amsterdamfördraget träder i kraft. Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor har även åren 1996 och 1997 varit betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är utvecklingen i vårt östra närområde ett gemensamt nordiskt intresse, dels är det faktum att tre nordiska länder är medlemmar i EU – medan två valt att stå utanför – ett förhållande som naturligtvis ger anledning till samråd. Den nordiska passfriheten är en gemensam angelägenhet som är av stor vikt i dagens situation. Den svenska regeringen fäster stor vikt vid det internationella samarbetet på det migrations- och flyktingpolitiska området. Grunden för vår flyktinglagstiftning utgörs av folkrätt och internationella överenskommelser och Sverige deltar aktivt i det rättsliga och normbildande arbetet i internationella fora, främst FN och Internationella rödakorskommittén (ICRC). Lika viktigt är emellertid att hjälpa alla de miljoner människor som befinner sig på flykt. Hjälpen avser såväl internationellt skydd som materiellt bistånd i form av mat, hälsovård och tak över huvudet. En allt större del av de internationella insatser som Sverige stöder har dock till syfte att få till stånd en lösning på flyktingars problem. Flyktingar får hjälp att kunna bygga upp ett nytt liv i sitt gamla hemland och insatser görs för att, när så är möjligt, förebygga flyktingkriser. 3.1. FN-organens och Internationella rödakorskommitténs arbete med flyktingfrågor UNHCR:s verksamhet kan delas in i en normativ och en operativ del. I UNHCR:s styrelse framlägger medlemsstaterna sin syn på utvecklingen och tillämpningen av den internationella flyktingrätten. Grunden utgörs, som nämnts, av 1951 års flyktingkonvention och 1967 års tilläggsprotokoll. Till hjälp för de enskilda staternas avgörande av hur asylsökande uppfyller flyktingkriterierna har UNHCR utgivit en handbok. Sedan 1996 finns denna även i svensk översättning. Större delen av UNHCR:s verksamhet upptas dock av direkt skydd och bistånd till flyktingar och liknande kategorier i behov av hjälp. Av de 26 miljoner människor som UNHCR bistod förra året utgjorde 13 miljoner flyktingar. Övriga fördelades på internflyktingar (4,7 miljoner), repatrierade (3,3 miljoner) samt nära fem miljoner som, utan att anses vara flyktingar, likväl var drabbade av väpnade konflikter. En stor del av UNHCR:s hjälp utgörs av akuta insatser i form av distribution av livsmedel och att ordna enkelt boende. En allt större del av programmet inriktas emellertid på att flyktingförhållanden skall upphöra. Framförallt ägnas nu stora resurser åt repatriering. Bosnien är ett närliggande exempel, där UNHCR ger hjälp till bostadsbyggande i syfte att möjliggöra för flyktingar att återvända. Den snabba repatrieringen till Rwanda har ställt UNHCR inför stora uppgifter. Här gäller det inte minst att bistå med stöd till rättsstatens uppbyggnad för att kunna erbjuda de återvändande en rimlig trygghet. UNHCR:s mandat täcker inte de palestinska flyktingarna i Mellanöstern. Denna uppgift har istället lagts på ett separat FN-organ, UNRWA (United Nations Relief and Works Agency). Skolor och sjukvård utgör huvuddelen av UNRWA:s verksamhet och de flesta av de drygt tre miljoner registrerade flyktingarna finns på de palestinska områdena och i Jordanien. UNRWA har under de senaste åren drabbats av finansiella svårigheter då de allt större behoven inom skola och sjukvård inte motsvarats av ökade intäkter. Vid sitt bildande var UNRWA tänkt att vara en temporär organisation men den har snart existerat i femtio år. Trots motgångar på sistone är förhoppningen att fredsprocessen i Mellanöstern snart skall leda till ett fredsavtal och en reglering av de palestinska flyktingarnas ställning. Därmed skulle en avveckling av UNRWA kunna inledas. I likhet med UNHCR är den Internationella rödakorskommittén (ICRC) inriktad på såväl rättsligt och normativt arbete som humanitärt bistånd. Grunden för ICRC:s verksamhet utgörs av 1949 års Genèvekonventioner, som reglerar behandlingen av krigsfångar och civilpersoner under krig. ICRC har även en stor fältverksamhet. Denna inriktas på skydd såväl för drabbade av väpnade konflikter genom registrering etc. samt materiellt bistånd i form av framförallt hälsovård och livsmedel. Genom ICRC:s neutralitet och opartiskhet kan organisationen vinna alla sidors förtroende och verka i områden där detta inte är möjligt för andra enskilda organisationer. Bortföranden och mord på ICRC-personal har emellertid medfört att organisationen på sistone ej längre anser sig kunna arbeta i vissa områden. Även den Internationella röda kors- och röda halvmånefederationen är i sin humanitära verksamhet aktiv på flyktingområdet. I organisationen ingår världens nationella röda kors- och röda halvmåneföreningar, bl.a. Svenska röda korset. Ett mått på det svenska engagemanget för det internationella arbetet på flyktingområdet är de svenska bidragen till UNHCR, UNRWA och den Internationella rödakorsrörelsen, som 1996 uppgick till drygt 800 miljoner kronor. Därutöver ges även bidrag till andra FN-organisationer och enskilda organisationer på området. Sverige är därmed en av de allra största bidragsgivarna. Genom vårt medlemskap i den Europeiska unionen är vi även delaktiga i Europeiska kommissionens omfattande bistånd på detta område. 3.2. IOM International Organization for Migration (IOM), med säte i Genève, grundades år 1951. Verksamheten består av rådgivning till regeringar i migrationsfrågor, utbytesprogram, praktikprogram, främjande av återvandring samt transport av flyktingar och migranter. Transportverksamheten är särskilt omfattande och sker ofta i samarbete med UNHCR. Medlemskapet i IOM ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i organisationens olika verksamheter. Sverige har under en lång tid haft ett praktiskt inriktat samarbete med IOM avseende transport till Sverige av kvotflyktingar m.fl. och från Sverige av återvandrare. 3.3. OECD Inom OECD finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor, den s.k. Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s råd. Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i OECD-länderna. Ett arbetsområde för gruppen är att studera vilka effekter de senaste årens förändrade migration har och kan förväntas få för berörda arbetsmarknader och för den sociala utvecklingen i ut- och invandringsländerna. Ett annat är att studera den utländska arbetskraftens villkor i olika länder. Under senare år har gruppens arbete starkt påverkats av den växande insikten om behov av samordning mellan invandrings- länderna för att på sikt påverka bakgrundsorsakerna till utvandringen. Sedan flera år tillbaka pågår inom OECD:s ram ett viktigt arbete med att i en årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och migrationsdata från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten. Rapporten har i dag en ställning som ett av de viktigaste referensverken inom området. Arbetet sker i en grupp som består såväl av forskare som av representanter för ländernas regeringar. I gruppen ingår även några länder utanför OECD-kretsen, bl.a. Bulgarien, Rumänien, Polen, Tjeckien och Ungern. En ambition med SOPEMI-rapporten är att, genom att vidga korrespondentnätet ytterligare, i större utsträckning kunna ge en heltäckande bild av migrationspolitiken och migrationen i ett vidare geografiskt område än OECD. Av speciellt intresse för Sverige är att de baltiska länderna inkluderas i rapporteringen och analysen. 3.4. OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) har med sina 54 aktiva medlemsstater den bredaste basen för säkerhetsfrämjande samarbete i Europa och Nordamerika (den 55:e medlemsstaten är avstängd från deltagande i OSSE:s möten). OSSE har behandlat migrationsfrågor i ett europeiskt perspektiv som ett led i sin konfliktförebyggande och krishanterande verksamhet. I maj 1996 samarrangerade UNHCR, OSSE och IOM en konferens om flykting- och migrationsfrågor inom OSS-regionen (Oberoende Staters Samvälde). OSSE:s kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) medverkar i uppföljningen av denna konferens. Vid de allmänna valen i Bosnien-Hercegovina i september 1996 och lokalvalen i september 1997 organiserade OSSE registrering och röstning för bosniska flyktingar. Vid de allmänna valen 1996 registrerades omkring 32 000 bosniska väljare i Sverige och omkring 24 000 godkända röster skickades in. Inför lokalvalen i september 1997 har 27 700 röstberättigade bosnier i Sverige registrerat sig. 3.5. Samarbete mellan staterna kring Östersjön Genom det svenska initiativet sommaren 1996 att inrätta ett särskilt Östersjöråd har också det migrationspolitiska samarbetet kring Östersjön intensifierats. Den aktionsgrupp som skapats för kamp mot organiserad brottslighet i området arbetar också mot människosmuggling och illegal invandring. När de tre baltiska staterna Estland, Lettland och Litauen återfick sin självständighet hösten 1991 ställdes de inför uppgiften att utforma och bygga upp ett helt nytt förvaltningssystem, däribland administration och lagstiftning rörande utländska medborgare. Den politiska stabiliteten tillsammans med en positiv ekonomisk utveckling samt olika multilaterala och bilaterala insatser, inte minst från de nordiska länderna, har fört de baltiska staternas migrationspolitik närmare en europeisk nivå. De tre staterna har numera en flyktinglagstiftning. De har också anslutit sig till 1951 års flyktingkonvention, Lettland dock med den begränsningen att den enbart blir tillämplig på flyktingar från europeiska länder. Trots den positiva utvecklingen som redan har skett i de baltiska staterna, är ytterligare insatser nödvändiga för att skapa en fungerande migrations- och flyktingadministration och som ett led i att underlätta staternas eftersträvade inträde i EU. 3.6. Det nordiska samarbetet De nordiska regeringarnas Samrådsgrupp för flyktingfrågor (NSHF) har under år 1996 haft tre möten varav ett på ministernivå. Vid möten där det funnits behov har tid avsatts för diskussion med representanten för UNHCR i Baltikum och Norden och för IOM. Samrådsgruppens funktion att bidra till gemensamma hållningar och samstämt internationellt agerande har vidareförts under året. Arbetsgrupper har bearbetat frågor av gemensamt intresse, bl.a. med avseende på f.d. Jugoslavien i fråga om återvandring. Arbetet i samrådsgruppen har vidare inriktats på att samordna det nordiska agerandet i relation till närområde.t I december 1996 enades de nordiska ministrarna med ansvar för asyl och invandring om att i de nordiska länderna ta emot ett hundratal personer från Lettland som befunnit sig där som asylsökande under lång tid. Ordförandeskapet har under 1996 handhafts av Finland. För verksamhetsåret 1997 är Sverige ordförande. Ett första möte, på ministernivå, hölls i april månad. Där deltog även de baltiska ministrarna med ansvar för asyl och migration. Under året har också de nordiska länderna i enlighet med den nordiska passöverenskommelsen kontinuerligt informerat varandra om förestående ändringar i den nationella viseringspolitiken. Det nordiska utlännings- utskottet har regelbundna samrådsmöten med företrädare för de nordiska utlänningsmyndigheterna. Utskottet ansvarar bl.a. för övervakning av hur den nordiska passöverenskommelsen tillämpas. Vid dessa möten deltar även representanter från berörda departement. 3.7. Övrigt migrationspolitiskt samarbete Under UNHCR:s och IOM:s gemensamma huvudmannaskap verkar i Geneve en organisation i vilken 14 stater informellt samverkar i migrationspolitiska frågor. Detta forum, Inter-Governmental Consultations in Geneva (IGC), samlar de flesta västeuropeiska stater samt USA, Canada och Australien. På organisationens dagordning under det senaste året har främst stått erfarenhetsutbyte i asylrättsliga frågor och frågor om gränskontroller. Sålunda har Sverige deltagit i en arbetsgrupp där åtgärder mot människosmuggling och annan illegal invandring behandlats och där informella informationsnätverk byggts upp. ICMPD (International Institute for Migration Policy Development) är ett fristående institut i Wien som har ett antal länder som finansiärer, bland annat Schweiz, Ungern och Österrike. Institutet är framförallt verksamt i migrationspolitiska frågor som är av gemensamt intresse för stater i såväl väst- som östeuropa. ICMPD spelar framförallt en viktig roll som sekretariatfunktion i den s.k. Budapestprocessen. Detta är en process där över 30 stater i väst- och östeuropa samt USA och Canada utarbetar ett stort antal rekommendationer till åtgärder för att bekämpa illegal migration som länderna kan följa. Sverige stödjer ICMPD ekonomiskt för att upprätthålla en sekretariatfunktion i denna process. Ett annat område där ICMPD är aktiva är i Bosnien-Hercegovina där man agerar i olika stödfunktioner för att upprätta en del av de institutioner som stipuleras i Daytonavtalet. 3.8 De internationella frivilligorganisationerna Det finns ett stort antal internationella organisationer som är aktiva inom såväl flyktingbiståndet som inom det asylrättsliga området. Dessa organisationers politiska roll har under senare år ökat successivt. I vissa fall bedrivs en intensiv och framgångsrik lobbyverksamhet. Enskilda organisationer fördelar numera mer pengar till det fattiga södra halvklotet än Världsbanken. USA överlåter exempelvis nästan allt sitt bistånd avseende Angola och Bosnien-Hercegovina till enskilda organisationer. Av det svenska biståndet till Bosnien-Hercegovina har nästan hälften fördelats genom enskilda organisationer. Samarbetet mellan UNHCR och enskilda organisationer, PARinAc (Partnership in action), har också stärkt de enskilda organisationernas roll i det internationella arbetet. ECRE (European Council for Refugees and Exiles) är en Londonbaserad sammanslutning av ett drygt 50-tal europeiska frivilliga och kyrkobaserade organisationer som framförallt arbetar för asylsökandes och flyktingars rättigheter. ECRE har under 1990-talet bl.a. aktivt engagerat sig i Central- och Östeuropa och i samarbete med UNHCR bedrivit utbildningar för myndigheter. Man är även aktiv med policyskapande verksamhet. Av de organisationer som tar emot svenskt finansiellt stöd kan framförallt nämnas Internationella rödakorskommittén, ICRC och den Internationella rödakorsfederationen, IFRC (se avsnitt 3.1). 4. Migrationspolitiken i Europasamarbetet Två viktiga händelser inträffade under 1996. I mars sammankallades en regeringskonferens för att studera fördragen och föreslå ändringar i dessa. Konferensen avslutades i samband med Europeiska rådets möte i juni 1997. Resultatet behandlas nedan. I december 1996 undertecknade Sverige ett avtal om anslutning till Schengensamarbetet. I och med undertecknandet blev Sverige medlem i Schengensamarbetet. I dagsläget innebär detta att Sverige fullt ut deltar i beslutsfattandet men ännu inte i det praktiska genomförandet. Gränskontrollerna mot andra Schengenländer finns fortfarande kvar. Utöver dessa båda händelser har arbetet inom Europeiska unionens tredje pelare fortsatt. Bland de beslut som rådet har fattat kan följande nämnas: en gemensam åtgärd om en enhetlig modell för uppehållstillstånd, en rekommendation om kamp mot olaglig anställning av tredjelandsmedborgare och en gemensam ståndpunkt om bistånds- och informationsuppdrag i gränsnära områden. En av de viktigaste framstegen 1997 är Dublinkonventionens ikraftträdande den 1 september för de tolv ursprungliga signatärstaterna. För Sveriges del träder konventionen i kraft den 1 oktober. 4.1. Asyl Arbetet med asylfrågor har under senare tid främst koncentrerats kring i- kraftträdandet av Dublinkonventionen (se nedan). Vidare har rådet antagit ett beslut om övervakning av de rättsakter som antagits på asylområdet. Övervakningen kommer att ske genom att medlemsstaterna besvarar ett frågeformulär som avser att visa på vilket sätt de genomfört rättsakter i asyl- frågor. Under år 1997 presenterade kommissionen ett utkast till en gemensam åtgärd om tillfälligt skydd. Detta utkast har varit föremål för förhandlingar som kan förväntas bli relativt utdragna. Dublinkonventionen Dublinkonventionen har till syfte att bestämma vilken medlemsstat som skall ansvara för prövningen av en asylansökan som ingivits i en av medlemsstaterna. Konventionen undertecknades redan 1990 och trädde i kraft den 1 september 1997 efter en utdragen ratificeringsprocess i de tolv signatärstaterna. För Sveriges del träder konventionen i kraft den 1 oktober. Finland och Österrike har ännu inte ratificerat konventionen. I och med ikraftträdandet intensifieras arbetet med tillämpningsföreskrifter för konventionen. Vidare kommer en särskild kommitté att inrättas för att bl.a. besluta om tillämpningsföreskrifter och pröva frågor om tillämpningen av konventionen. Eurodac EU:s ministerråd har beslutat att ett förslag till konvention skall utarbetas för att reglera ett utbyte av fingeravtryck från asylsökande. Syftet är att det med hjälp av fingeravtrycken skall kunna konstateras i vilket medlemsland en person först sökt asyl. Det landet är sedan skyldigt att pröva vederbörandes asylansökan. Det tänkta systemet har getts namnet Eurodac. Förslaget till konvention bör föreligga under 1997 eller 1998. CIREA CIREA:s (Centrum för utbyte av information och diskussion kring asylfrågor) målsättning är att samla, utbyta och sprida information samt ställa samman dokumentation rörande samtliga asylrelaterade frågor inom EU. I sin förlängning syftar arbetet inom CIREA till att koordinera och harmonisera medlemsstaternas asylpolitik genom att verka som ett s.k. "clearing-house". Verksamheten innefattar två beståndsdelar, dels möten genom vilka informationen sprids mellan medlemsstaterna, dels dokumenterandet av denna information. Den centrala hanteringen av nämnda information skall sedan vara utformad på ett sådant sätt att den skall kunna tjäna ministerrådet. I CIREA:s möten deltar i allmänhet experter med ansvar för behandlingen av asylansökningar. Från och med år 1995 är UNHCR kallade till att delta och samarbeta med CIREA om vissa bestämda frågor på dagordningen, som oftast behandlar länder varifrån asylsökande kommer. Sådana s.k. tredjeländergenomgångar föregås i allmänhet av grundliga utredningar och medlemsstaternas besvarande av frågeformulär. Av särskilt intresse har hittills varit t.ex. statistiska uppgifter (antal asylansökningar och andel beviljade ansökningar), typ av asylsökande, åberopade motiv, resvägar och situationen i ursprungslandet. Annat av intresse är bl.a. medlemsstaternas praxis i fråga om handläggningen av asylansökningar och åtgärder som vidtas vid avslag på begäran om flyktingstatus. Informationsdokument om läget i flyktinggenererande tredje länder presenteras som regel av UNHCR. För övrigt har CIREA haft nytta av rapporterna från de utredningsresor som medlemsstaterna gjorts till vissa länder. CIREA har även självt begärt in rapporter om situationen i vissa tredje länder. Vidare har CIREA vid ett tillfälle företagit en egen utredningsresa till ett tredje land (Pakistan). Vid CIREA-möten utbyts upplysningar om den interna utvecklingen bland medlemsstaterna inom t.ex. områden som rör lagstiftning, rättspraxis, förfarande vid gränserna, repatriering, minderåriga, rättshjälp och senaste "flyktingtrender". Genom CIREA får medlemsstaterna statistik, sammanställd av rådets generalsekretariat, om asylsökande. Uppgifterna grundar sig på uppgifter som medlemsstaterna själva sänt in. För närvarande undersöks hur en förbättring av insamling och sammanställning av statistik i asylfrågor skall kunna åstadkommas. Frågan om möjligheten att skapa en egen elektronisk databas, varigenom medlemsstaterna på elektronisk väg skulle kunna sprida information, har också dryftats. Dessa tankar har hittills inte lett till en slutlig ståndpunkt. 4.2. Visering Arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU har under det senaste året pågått främst inom ramen för det befintliga regelverket. Under 1995 antog ministerrådet två förordningar på viseringsområdet. I den ena förordningen fastställs de tredje länder vars medborgare måste ha visering när de passerar EU:s yttre gränser. Förordningen har inneburit att Sverige infört viseringskrav för medborgare i ett antal stater som tidigare varit viseringsfria. Den andra förordningen rör enhetlig utformning av viseringshandlingar. Rådet beslutade i december 1994 att skolelever från tredje land som är bosatta i en medlemsstat skall, utan hinder av viseringsplikt, kunna medfölja på skolresor till en annan medlemsstat. Den gemensamma åtgärden har under det gångna året föreslagits få utökad verkan och gäller nu för ett antal resor inom ett år. Rådet har även enats om transitvisering vid flygplats som syftar till att förbättra möjligheten att kontrollera den illegala invandring som sker genom transittrafiken. Sverige fick, tillsammans med Danmark och Finland, en övergångsperiod på 18 månader för att genomföra åtgärden. Svenska bestämmelser om transitvisitering trädde i kraft den 1 september 1997. Även inom Schengensamarbetet har arbetet inriktats på att harmonisera viseringspolitiken. Arbetet kommer sannolikt att leda till att Sverige säger upp sina viseringsfrihetsavtal med ett antal länder men även att nya viseringsfrihetsavtal ingås. 4.3. Gränskontrollfrågor Arbetet med utkastet till yttre gränskontrollkonventionen är ännu inte avslutat då ett fåtal frågor återstår som visat sig svåra att lösa. Det gäller främst den territoriella tillämpningen samt frågor om EG-domstolens eventuella roll. Under 1997 har en guide för effektiva metoder för personkontroll vid de yttre gränserna tagits fram. Detta dokument har överlämnats till de central- och östeuropeiska ansökarländerna. CIREFI (Centrum för information, reflexion och utbyte i frågor som rör gränspassage och invandring) har som mål att samla in, utbyta och vidarebefordra information samt att sammanställa dokumentation om alla frågor som rör gränspassage och invandring. Syftet med ett sådant informationsutbyte är att underlätta samordning mellan berörda organ och harmonisering av medlemsstaternas praxis, politik och lagstiftning när det gäller gränspassage och invandring. Under det irländska ordförandeskapet 1996 initierades en reform av CIREFI:s arbetsmetoder som bl.a. innebär en förbättring av hanteringen av statistiska data och utformandet av gemensamma definitioner. Detta arbete pågår alltjämt. Vidare har arbetsgruppen kontinuerligt utbyte avseende frågor kring gränskontroll och illegal invandring med de associerade staterna samt USA och Kanada. Gränskontrollfrågor diskuteras vidare inom Schengensamarbetets arbetsgrupp för gränsfrågor. Gruppen avhandlar huvudsakligen övervakningen av Schengens yttre gränser och genomförandet av Schengenkonventionen. 4.4. Invandring Rådet antog i december 1996, på svenskt initiativ, en gemensam åtgärd om en enhetlig modell för uppehållstillstånd. Den gemensamma åtgärden innebär att medlemsstaterna i framtiden skall ha enhetligt utformade bevis om uppehållstillstånd. För närvarande används ca 200 olika bevis om uppehållstillstånd inom EU. Åtgärden syftar till att underlätta personkontroller vid gränserna och till att försvåra förfalskningar. Rådet har vidare under år 1997 antagit en resolution om omyndiga medborgare i tredje land utan medföljande vårdnadshavare. Resolutionen fastställer riktlinjer för behandlingen av minderåriga utan medföljande vårdnadshavare när det gäller frågor om villkoren för deras mottagande, vistelse och återresa. Resolutionen omfattar såväl asylsökande som icke asylsökande barn. Vidare har två beslut fattats om att en uppföljning skall äga rum av hur tillämpningen av redan antagna rättsakter inom invandringsområdet har genomförts i de olika medlemsstaterna. 4.5. Avvisning och utvisning Rådet antog i september 1996 en rekommendation om kamp mot olaglig anställning av tredjelandsmedborgare. I rekommendationen slås fast att tredjelandsmedborgare som har för avsikt att arbeta i en medlemsstat skall ha arbets- och uppehållstillstånd. Vidare föreskrivs bl.a. att arbets- givare som anställer arbetstagare utan arbetstillstånd och personer som hjälper arbetstagare att ta sig in i medlemsländerna för att arbeta illegalt, skall straffas för detta. Rådet har även beslutat att medlemsstaterna skall utbyta information om vilka former av ekonomiskt stöd de ger till tredjelandsmedborgare som frivilligt återvänder till hemlandet. Vidare har ett beslut fattats om att en uppföljning skall göras av hur tillämpningen av redan antagna rättsakter inom detta område har genomförts i de olika medlemsstaterna. I arbetsgruppen för återtagandefrågor har bl.a. frågor som rör tolkningen av vissa artiklar om återtagande i Schengenkonventionen samt verkställighet av avlägsnandebeslut diskuterats. 4.6. Schengensamarbetet Den 19 december 1996 undertecknades Sveriges, Danmarks och Finlands anslutningavtal till Schengen. Härigenom blev Sverige en av de tretton medlemmarna i Schengensamarbetet. Island och Norge, som inte är medlemmar i EU, kan inte bli medlemmar i Schengensamarbetet. Däremot har medlemsstaterna slutit samarbetsavtal med dessa länder som innebär att de deltar fullt ut i samarbetet, men utan att formellt delta i besluten. Detta innebär att den fria rörligheten som finns inom ramen för den Nordiska passkontrollöverenskommelsen kan bibehållas. Medlemskapet innebär för Sveriges del att Sverige fullt ut deltar i samarbetets beslutsfattande del. Det praktiska genomförandet av Schengenkonventionen kräver dels att den svenska anslutningen godkänns, dels att Sverige uppfyller de praktiska kraven. Detta beräknas inträffa om några år. Det praktiska genomförandet innebär fri rörlighet för personer i hela Schengenområdet. På asylområdet innebär Dublinkonventionens ikraftträdande att Schengenkonventionens motsvarande regler upphörde att gälla fr.o.m. den 1 september 1997. 4.7. Regeringskonferensen Regeringskonferensen inleddes i mars 1996 och avslutades i juni 1997. Resultatet, kallat Amsterdamfördraget, kommer att undertecknas i oktober 1997 och blir sedan föremål för medlemsstaternas godkännande i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. På området invandrings- och flyktingpolitik innebär fördraget betydande förändringar. Frågor om asyl, invandring och gränskontroll, som hittills behandlats i den i allt väsentligt mellanstatliga tredje pelaren, förs över till en ny avdelning i den första pelaren. Avdelningen kallas "Visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer". Den nya avdelningen har fått klara målsättningar och tidsgränser för genomförandet. Inom fem år efter ikraftträdandet skall fri rörlighet för personer ha genomförts. För att uppnå målen skall bl.a. viseringspolitiken harmoniseras ytterligare, asylpolitiken bli föremål för ytterligare harmonisering där rådet skall besluta om gemensamma miniminivåer vad gäller mottagande av asylsökande, bestämmande av flyktingskap samt minimiregler för handläggning av asylansökningar. Beslut om ansvarsfördelning skall fattas av rådet, invandringspolitiken skall jämkas samman till högre grad av likformighet, frågor om kontroll vid yttre gränser harmoniseras och inga personkontroller företas vid en inre gräns. Då fördraget genomförts kommer fri rörlighet för personer oavsett medborgarskap att råda mellan medlemsstaterna. Storbritannien och Irland omfattas inte fullt ut av de nya reglerna. Framför allt omfattas inte dessa båda länder av förbud mot personkontroll vid inre gräns. Danmark omfattas inte av den nya avdelningen och har möjlighet att själv bestämma i efterhand om man vill omfattas av de beslut som rådet fattat. Detta för att kunna fortsätta delta i Schengensamarbetet men behålla den fria rörligheten i Norden. En annan stor förändring är att Schengensamarbetet skall integreras i EU. 5. Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 5.1. Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd Före den 1 januari 1997 omfattade rätten att få asyl i Sverige flyktingar, de factoflyktingar och krigsvägrare. En närmare beskrivning av begreppet flykting finns under rubriken "Skyddsbehövande". Som de factoflykting bedömdes en utlänning som, utan att vara flykting, inte ville återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och som kunde åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Med krigsvägrare avsågs en utlänning som övergett en krigsskådeplats eller som flytt från sitt hemland eller behövde stanna i Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring. Lagstiftningen innehöll även en möjlighet att ge uppehållstillstånd av humanitära skäl. Uppehållstillstånd på denna grund beviljades dels för personer som på grund av sjukdom eller av andra personliga skäl inte borde vägras att stanna här, dels för personer med s.k. politisk-humanitära skäl. Enligt förarbetena till utlänningslagen (1989:529) kunde det inom den sistnämnda kategorin vara fråga om asylsökande som inte omfattades av asylreglerna, men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa var sådana att det skulle te sig inhumant att tvinga honom eller henne dit, t.ex. på grund av ett pågående krig. Det kan nämnas att de flesta som flydde undan krigen i Bosnien-Hercegovina och - ännu tidigare - Libanon fick stanna av politisk-humanitära skäl. I den migrationspolitiska propositionen lade regeringen, som nämnts, fram förslag som bl.a. grundade sig på ett betänkande från den parlamentariskt sammansatta Flyktingpolitiska kommittén. Sedan riksdagen i december 1996 antagit förslagen i propositionen trädde den nya lagstiftningen i kraft den 1 januari 1997. Den innebär att tämligen omfattande förändringar har gjorts i utlänningslagen, bl.a. vad gäller de bestämmelser som reglerar vilka kategorier som skall ha en principiell rätt till skydd i Sverige (skyddsbehövande). Skyddsbehövande Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand personer som bedöms vara flyktingar enligt 1951 års konvention om flyktingars rättsliga status (Genèvekonventionen). Begreppet asyl som benämning på det uppehållstillstånd som ges är, enligt den nya regleringen, förbehållet flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd kallas ibland konventionsflyktingar. Definitionen av begreppet flykting i utlänningslagen stämmer i väsentliga delar överens med konventionsdefinitionen men ger utrymme för en något vidare tolkning av flyktingbegreppet. I 3 kap 2 § utlänningslagen anges att med en flykting avses "en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". Detta gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller om dessa inte kan antas bereda skydd mot förföljelse från enskilda. Som flykting räknas även den som är statslös och som av de nu nämnda skälen befinner sig utanför det land där han eller en hon tidigare haft sin vistelseort under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Utöver flyktingar har tre andra kategorier en principiell rätt att få skydd i Sverige. Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra skäl än av flyktinggrundande orsaker och som känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. Som skyddsbehövande enligt dessa grunder anses även en person, som är statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Genom den nu angivna regleringen har skyddsbegreppet i utlänningslagen preciserats. Samtidigt har begreppen de factoflykting och krigsvägrare tagits bort. Även begreppet politisk-humanitära skäl har i allt väsentligt försvunnit ur lagstiftningen. Däremot kvarstår fortfarande möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Bestämmelsen tar dock fortsättningsvis främst sikte på förhållanden som är direkt knutna till individen. Beträffande den kategori som flyr undan en väpnad konflikt får regeringen, i enlighet med ett bemyndigande som finns intaget i utlänningslagen, förordna om att begränsa vårt mottagande med hänsyn till Sveriges kapacitet att ta emot. En anmälan måste göras till riksdagen senast tre månader efter förordningens ikraftträdande. Denna möjlighet för regeringen att agera i fall där Sveriges möjligheter att ta emot skyddssökande är ansträngda motsvarades i tidigare lagstiftning av att regeringen hade möjlighet att i ett vägledande beslut i ett enskilt ärende besluta om att uppehållstillstånd inte skulle beviljas den som ansågs vara de factoflykting eller krigsvägrare om detta var motiverat av de rådande mottagningsförhållandena. Ett sådant beslut fick även genomslagskraft för den som hade s.k. politisk-humanitära skäl. Tidsbegränsade uppehållstillstånd I en massflyktssituation får tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under högst två år. Regeringen har bemyndigats att i förordning meddela när sådana tillstånd skall ges. Om ett återvändandeprogram har inletts, kan tiden förlängas med högst två år. Vid massflykt förutsätts också konsultationer med andra länder och internationella organisationer om fördelning av ansvar för att de drabbade skall få stöd och skydd. Den innebär även bl.a. att tidsbegränsade uppehållstillstånd kan ges under längre tid än enligt den tidigare ordningen, som gav möjligheter att ge sådana tillstånd under högst ett år för utlänningar som bedömdes ha ett tillfälligt behov av skydd. 5.2. Redovisning av praxis Regeringen har under perioden januari 1996 - juni 1997 fattat vägledande beslut i flera ärenden av stor betydelse för praxis. Under sommaren och hösten 1996 avgjorde regeringen ett antal ärenden rörande asylsökande från Irak. Regeringen bedömde i flera av dessa ärenden, bl.a. med hänvisning till den oförutsägbarhet som utmärker de irakiska myndigheternas förhållningssätt gentemot landets medborgare, att de sökande skulle beviljas tillstånd som de facto- flyktingar enligt 3 kap. 1 § 3 utlänningslagen. I några av ärendena fann emellertid regeringen att grund för asyl saknades och att uppehålls- tillstånd inte heller skulle beviljas på någon annan grund. I ett beslut i februari 1997, dvs. efter ikrafträdandet av det nya flyktingbegreppet, har regeringen konstaterat att irakiska asylsökande skall beviljas flyktingstatus med hänvisning till nämnda oförutsägbarhet hos irakiska myndigheter. I några beslut i oktober 1996 lämnade regeringen vägledning för när starka humanitära skäl kan föreligga i ärenden som gäller återkallande av uppehållstillstånd för barnfamiljer. I två fall bedömde regeringen att barnen fått så stark anknytning till Sverige att det skulle strida mot humanitetens krav och mot principen om barnets bästa att utvisa familjerna, trots att föräldrarna vilselett svenska myndigheter. I två andra fall ansågs anknytningen till Sverige inte vara tillräckligt stark för att utvisningen skulle upphävas. I november 1996 avgjorde regeringen ett flertal ärenden rörande asylsökande från Bosnien-Hercegovina och Kroatien. Regeringen bedömde att situationen i Bosnien-Hercegovina vid denna tidpunkt var sådan att det var möjligt att återsända asylsökande till områden där den egna etniska gruppen är i majoritet. Beträffande förhållandena i Kroatien bedömde regeringen att kroatiska medborgare numera generellt kan ges skydd i Kroatien. I ett beslut som regeringen fattade i december 1996 togs frågan upp huruvida anställda vid en utländsk beskickning i Sverige, som vistats i Sverige med stöd av en s.k. UD-visering, vid ansökan om uppehållstillstånd kan åberopa anknytning till Sverige eller inte. Regeringen fastslog i beslutet att dessa personer normalt inte kan påräkna tillstånd i Sverige på grund av lång vistelsetid här i landet, eftersom denna kategori inte anses som bosatta i värdlandet enligt Wienkonventionerna. I detta enskilda ärende beviljade emellertid regeringen uppehållstillstånd till familjen med hänvisning till vissa ömmande faktorer. I mars 1997 beviljade regeringen uppehållstillstånd av humanitära skäl till en peruansk kvinna och hennes dotter. Regeringen hänvisade i beslutet till att dottern inte skulle behöva utsättas för ytterligare en separation, nämligen från de stödåtgärder och det nätverk som fanns kring henne och modern, samt till de i övrigt djupt tragiska omständigheterna i ärendet. I ett beslut i juni 1997 bedömde regeringen att det i allmänhet torde föreligga hinder att för närvarande verkställa avlägsnandebeslut till Peru av personer som med rätt eller orätt där är misstänkta för att ha samröre med terroristorganisationer, då de i Peru löper risk att utsättas för tortyr eller andra allvarliga övergrepp. Utlänningsnämnden sammanställer en kontinuerlig redovisning av vägledande beslut som fattats av nämnden, vilken ges ut i bokform av förlaget Publica. I denna ingår också redovisning av regeringens vägledande beslut i ärenden som överlämnats av Invandrarverket eller Utlänningsnämnden. 5.3. Visering Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en rad olika avvägningar av såväl utrikespolitisk, invandrarpolitisk, handelspolitisk som turistpolitisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontroll- överenskommelsen strävar Sverige efter nordisk harmonisering i dessa frågor. Under våren 1997 har Sverige infört viseringsfrihet med de baltiska staterna Estland och Litauen. Sverige har även undertecknat ett viserings- frihetsavtal med Lettland. Avtalet har dock ännu inte trätt i kraft. Invandrarverkets styrelse skall enligt sin instruktion leda utvecklingen av viseringspraxis. De riktlinjer som utvecklats genom praxis innebär i huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan till Sverige är ett besök och inte något annat. Som regel beviljas visering för att en person skall t.ex. kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk. För att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har Invandrarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att själva bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har vidare bemyndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå viseringsansökningar. 5.4. Barnkommittén Den parlamentariska kommitté, som tillsattes den 1 februari 1996 och som har haft i uppgift att bl.a. göra en översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser, överlämnade sitt slutbetänkande den 21 augusti 1997. Kommittén behandlade med förtur frågan om barns ställning i utlänningsärenden och redovisade sina förslag i delrapporten Barn- konventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115) i juni 1996. Även i slutbetänkandet föreslås emellertid vissa ändringar som är av intresse ur ett asyl- och migrationspolitiskt perspektiv. Kommittén föreslår bl.a. att - barnkonventionen inte skall inkorporeras som svensk lag, - statslösa barn som är bosatta i Sverige skall ha möjlighet att, efter några års vistelse här, för egen del ansöka om svenskt medborgarskap, - barn till förvärvsarbetande asylsökande bör erbjudas barnomsorg - skollagens bestämmelser om att grundutbildning skall vara kostnadsfri och tillgänglig för alla barn som är bosatta i landet bör omfatta även barn som ansöker om uppehållstillstånd, - barn som har fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd men vars beslut inte kan verkställas, av omständigheter som de eller deras föräldrar inte kan råda över, skall garanteras samma rätt till hälso- och sjukvård som barn som är bosatta i landet, - sjukvårdsenheter bör arbeta uppsökande och aktivt för att identifiera flyktingbarn som har haft traumatiska upplevelser i hemlandet och utveckla samarbetet med sociala myndigheter, - regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att undersöka det medicinska omhändertagandet för asylsökande skolbarn, - vid en kollision mellan utlänningslagen och lagen om vård av unga (LVU) skall ett avlägsnandebeslut få verkställas mot socialnämndens rekommendation endast om det föreligger mycket starka skäl. 5.5. Förvar I propositionen Ändring i utlänningslagens förvarsbestämmelser (1996/97:147) lade regeringen fram förslag att ansvaret för dem som tas i förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas borde föras över från polisen till Statens invandrarverk. I propositionen föreslogs att Invandrarverket i lag ges huvudansvaret för behandlingen av de utlänningar som hålls i förvar och för de särskilt anordnade förvarslokalerna. För att Invandrarverket skall kunna genomföra uppdraget krävs att verket får använda vissa tvångsmedel. Utgångspunkten i propositionen var att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt men ändå tillräckliga för ändamålet med förvarsverksamheten och för att upprätthålla säkerheten i förvarslokalerna. Lagförslaget innehöll även bestämmelser som understryker att utlänningar som hålls i förvar skall bemötas humant och med respekt samt att de skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och utomhusvistelse under förvarstiden. De förvarstagna får rätt till viss ersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och tillgång till samma hälso- och sjukvård som asylsökande. Förslagen i propositionen antogs av riksdagen (bet. 1996/97:SfU11, rskr. 1996/97:247) och lagändringarna träder i kraft den 1 oktober 1997. 5.6. Anknytningsutredningen Anknytningsutredningen (Dir. 1996:8), som tillsattes under 1996, och som skall se över möjligheterna att i s.k. anknytningsärenden använda belastningsuppgifter om i Sverige bosatta personer, har fått förlängd utredningstid. Den särskilda utredaren skall redovisa arbetet senast den 30 november 1997. 5.7. Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut Enligt utlänningslagen skall ett av en polismyndighet fattat avvisningsbeslut verkställas så snart som möjligt även om det inte har vunnit laga kraft. Detsamma gäller Invandrarverkets beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet och domstols beslut om utvisning på grund av brott. I andra fall skall en utlänning som avvisats lämna landet inom två veckor och en utlänning som utvisas lämna landet inom fyra veckor efter det attbeslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestämts. Om utlänningen inte självmant reser ut ur Sverige, skall polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen vistas verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslutet. I de flesta fall organiseras utresan ur Sverige av kriminalvårdens transporttjänst på uppdrag av den ansvariga polismyndigheten. Regeringen har beslutat att tillkalla en särskild utredare (Dir. 1997:6) med uppgift att föreslå hur ansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning kan flyttas över från polismyndigheterna till Statens invandrarverk. Av direktiven till utredningen framgår följande. Besluten skall liksom hittills verkställas på ett värdigt och effektivt sätt. Möjligheterna att ge de humanitära frivilligorganisationerna en roll skall uppmärksammas. Förutsättningarna för att flytta över verksamheten med utrikestransporter från Kriminalvårdens transporttjänst till Invandrarverket skall undersökas. Förslag skall lämnas om vilken rätt Invandrarverkets personal bör ges att efter en sådan ändring av ansvarsfördelningen använda tvångsmedel. Utredaren skall även överväga om utlänningslagens regler om ny ansökan om uppehållstillstånd endast skall kunna prövas i direkt anslutning till att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas och utlänningen är tillgänglig för verkställighet. Utredaren skall dessutom undersöka om nya eller förändrade metoder för den inre utlänningskontrollen behövs och om någon förändring bör ske i fördelningen av ansvaret mellan myndigheterna. Utredaren skall redovisa sitt betänkande senast den 30 september 1997. 5.8. Ny instans- och processordning i utlänningsärenden Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet och beslutar i ärenden som rör ansökningar om viseringar, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, flyktingförklaring och främlingspass enligt utlänningslagen (1989:529) samt om medborgarskap enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. Invandrarverket beslutar också om avvisning och utvisning enligt utlänningslagen. Invandrarverket, Utlänningsnämnden, statsrådet med ansvar för dessa frågor och polismyndigheterna får besluta om förvar av utlänningar. Invandrarverkets beslut om flyktingförklaring, svenskt medborgarskap samt negativa beslut i frågor om uppehållstillstånd kan överklagas till Utlänningsnämnden. Beslut om förvar kan överklagas till förvaltningsdomstol. I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om avvisning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan överklagas till Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med att en utlänning döms för brott förordna om utvisning. Såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden får lämna över ärenden till regeringen för beslut. Regeringen beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Sedan den 1 juli 1994 prövar Utlänningsnämnden s.k. nya ansökningar om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen. En parlamentarisk kommitté (dir. 1997:20) skall ta ställning till om utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller renodlade förvaltningsmyndigheter. Frågan om prövningstillstånd för överklagande skall därvid uppmärksammas liksom möjligheterna att avgöra vissa utlänningsärenden i en snabbprocess. Kommittén skall även utreda om beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör ändras och hur sekretessfrågor skall hanteras vid tvåpartsförfarande. Kommittén skall göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen så att lagens struktur blir tydligare och mer överskådlig. Kommittén skall även med förtur utreda om det finns behov av att ändra reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna om i vilka fall uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i landet och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Ett första delbetänkande, Återkallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67), framlades i maj 1997. Utredningen skall redovisa sina huvudförslag senast den 30 april 1998. 6. Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande Sverige har en relativt stor folkomflyttning med utlandet. Förutom alla mer eller mindre kortvariga förflyttningar över gränserna såsom besök, turism, studier och arbete registrerades år 1996 i den svenska statistiken 39 895 invandrare och 33 884 utvandrare. Till och med augusti månad 1997 invandrade 30 109 personer och utvandrade 24 854. Detta avser personer som har för avsikt att bosätta sig i Sverige eller utomlands under minst ett år. De siffror som redovisas här är hämtade från den officiella statistiken, men det finns anledning att anta att denna inte fullständigt belyser verkligheten. Det finns personer som har lämnat Sverige för att bosätta sig utomlands utan att ha anmält detta till myndigheterna, likaväl som det finns personer som uppehåller sig i Sverige under längre tid utan att ha rätt till bosättning och därmed inte registreras i statistiken. I de totala strömmarna av in- och utvandrare finns många nationaliteter. Av dem som invandrade till Sverige 1996 är mer än var femte person (ca 27 %) svenska medborgare. Motsvarande siffra bland dem som utvandrade är 57 %, dvs. mer än varannan person. Av de icke svenska medborgarna är en stor del nordiska medborgare, bland de invandrade 20 % och utvandrarna 35 %. Dessa omfattas av den fria rörligheten inom Norden. Omflyttning inom EU har inte samma omfattning. Under år 1996 fick 5 164 personer (16 %) uppehållstillstånd i enlighet med EES-avtalet. Under första halvåret 1997 fick 1 801 personer uppehållstillstånd av samma skäl. 6.1. In- och utvandring av utländska medborgare Inom det migrationspolitiska området är det framförallt in- och utvandringen av utländska medborgare (här använt i bemärkelsen icke-nordiska medborgare) som är intressant. Den migration som avser nordiska medborgare inom ramen för den nordiska passöverenskommelsen har under ett antal år pågått mer eller mindre obemärkt. Till stora delar har in- och utflyttningarna varierat med det ekonomiska läget och även med förhållandena på arbetsmarknaden i de olika nordiska länderna. Under de senaste tio åren har det invandringsöverskott som fanns med Norden under den första delen av perioden förbytts i ett underskott. Invandringen av utländska medborgare består till den allra största delen av personer som fått uppehållstillstånd i Sverige av skyddsskäl och anhöriga till dem. Trots vissa förändringar i lagstiftningen som reglerar invandringen till Sverige är det framförallt förändringar i vår omvärld som styr invandringen. Krig och oroligheter tvingar många på flykt från sina hemländer. De nya kommunikationerna gör att såväl transport av människor som utbyte av information blir alltmer omfattande. Många söker skydd i Sverige. Den allt dominerande händelsen för ökning av denna typ av invandring till Sverige har varit kriget och oroligheterna i f.d. Jugoslavien. Detta avspeglas tydligt i sifferserien i tabellen på nästa sida som uppvisar en kraftig ökning av invandringen av utomnordiska medborgare under åren 1993 och 1994. Ökningen utgörs av personer som kom till Sverige med anledning av kriget i Bosnien-Hercegovina och som sedan efter rättslig individuell prövning har fått tillstånd att bosätta sig i Sverige. Det är först när det finns ett tillstånd för bosättning och därmed följande folkbokföring, som man registreras som invandrare i den officiella statistiken. In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984–1997 (tusental) År Invandring Utvandring Invandringsöverskott Totalt Nor- Övriga Totalt Nor- Övriga Totalt Nor- Övriga diska diska diska 1984 26,0 8,4 17,6 14,6 10,0 4,6 11,4 –1,6 13,0 1985 27,9 8,4 19,5 14,0 9,2 4,9 13,9 –0,8 14,7 1986 34,0 8,9 25,2 15,4 8,7 6,6 18,6 0,2 18,6 1987 37,1 8,9 28,1 11,6 8,1 3,5 25,5 0,8 24,7 1988 44,5 11,5 33,0 11,8 8,3 3,5 32,6 3,2 28,4 1989 58,8 18,9 40,0 13,1 9,7 3,4 45,7 9,2 36,5 1990 53,3 15,9 37,4 16,1 12,5 3,6 37,2 3,4 33,8 1991 43,9 7,8 36,1 15,0 11,6 3,4 28,9 –3,8 32,7 1992 39,5 8,0 31,5 13,1 11,7 1,4 19,7 –3,7 23,4 1993 54,9 5,6 49,3 14,8 7,9 6,9 40,1 -2,3 42,4 1994 74,8 6,7 68,1 15,8 7,0 8,8 59,0 -0,3 59,3 1995 36,1 6,9 29,2 15,4 7,3 8,1 20,7 -0,4 21,1 1996 39,9 8,1 31,8 33,9 12,1 21,8 6,0 -4,0 10,0 (1997 16,4 2,4 14,0 7,2 3,2 4,0 9,2 -0,8 10,0) _____________________________________________________________ Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring avser utländska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som utflyttade. Siffrorna för 1997 avser första halvåret. 6.2. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa Under år 1996 sökte ca 6 400 personer asyl i Sverige, en minskning jämfört med föregående år (ca 9 000). De flesta asylsökande kom från Irak, Förbundsrepubliken Jugoslavien och Somalia. Andelen kvinnor var 38 %. Under första halvåret 1997 sökte 3 848 personer asyl här, därav ca 38 % kvinnor. Inströmningen av asylsökande till Sverige har under de senaste sex åren varierat kraftigt, vilket ställt och ställer höga krav på de myndigheter som hanterar asylprocessen. I början av 1991 var den månatliga inströmningen drygt 1 000 asylsökande men ökade under andra halvåret till över 3 000 per månad. Allteftersom konflikten i f.d. Jugoslavien trappades upp ökade flyktingströmmarna. Många flydde inom Europa och många kom till Sverige. Sommaren 1992 nåddes kulmen av antalet asylsökande och bara under sommarmånaderna sökte nära 35 000 personer asyl. En stor del av dem kom från provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien. Viseringsskyldighet för jugoslaviska medborgare medförde att inströmningen avtog. Däremot fortsatte många att fly undan kriget i Bosnien-Hercegovina och kulmen av inströmningen av personer som sökte skydd i Sverige uppnåddes i juni 1993 med 7 600 asylsökande. I slutet av juni 1993 infördes viseringsskyldighet för medborgare i Bosnien- Hercegovina. Våren 1994 ökade åter antalet asylsökande. Främst var det kroatiska medborgare, varav många hade sin hemort i Bosnien- Hercegovina, som sökte sig till Sverige. Under 1995 var antalet i genomsnitt 750 personer per månad. Minskningen har sedan fortsatt och under 1996 var genomsnittet knappt 500 personer per månad. Under första halvåret 1997 sökte totalt i genomsnitt ca 640 personer asyl per månad. I tabellen nedan redovisas de största nationalitetsgrupperna som sökt asyl i Sverige och som fått uppehållstillstånd som flyktingar och därmed jämställda. Uppehållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts hit genom flyktingkvoten. Skillnaden i tabellen mellan asylansökningar från medborgare i ett specifikt land under ett år och antal uppehållstillstånd som medborgare i det landet fått beror på tiden mellan ansökan och beslut. I många fall söker man asyl ett år och får besked först ett senare år. Den individuella asylprocessen kan i många fall vara komplicerad och ta lång tid. 1995 1996 Asyl- Uppe- Asyl- Uppe- ansök- hållstill- ansök- hållstill- Nationalitet ningar stånd ningar stånd Förb.rep.Jugoslavien 1 000 750 636 342 Bosnien-Hercegovina 1 060 1 547 262 392 Kroatien 270 51 111 19 Afghanistan 320 23 148 452 Etiopien 31 19 58 18 Cuba 280 57 11 19 Irak 1780 1 966 1 557 1 958 Iran 450 386 401 742 Peru 350 79 109 51 Rumänien 84 12 54 0 Ryska federationen 326 60 203 37 Somalia 870 159 434 205 Statslösa/ okänt mbskap 204 86 136 150 Turkiet 269 60 186 78 Uganda 18 33 6 25 Övriga länder 63 354 1 441 344 __________________________________________________________ Totalt(avrundat) 9 000 5 600 6 400 4 800* *Andelen kvinnor var 40 % I utlänningslagen anges vad som grundar rätt till asyl i Sverige. De som får asyl i Sverige enligt de grunder som anges i flyktingkonventionen kallas konventionsflyktingar. I tabellen nedan redovisas dessa uppdelade på två kategorier. Den lilla gruppen ”övriga”, som endast utgör ett par procent av samtliga som har fått asyl i Sverige, är de som fått ett positivt beslut grundat strikt på de krav som ställs i flyktingkonventionen. Bland de flyktingar som, i samarbete med UNHCR, överförs till Sverige inom ramarna för den flyktingkvot som riksdagen har bestämt, finns såväl skäl grundade på flyktingkonventionen som andra skäl. Eftersom denna uppdelning ej är möjlig att göra i statistiken redovisas alla kvotflyktingar här som konventionsflyktingar. De facto-flyktingarna utgörs av dem som har flyktingliknande skäl, men som ej omfattas av i flyktingkonventionens bestämmelser. Av redovisningen framgår att den allra största andelen av dem som får skydd i Sverige får det av skäl som ligger utanför dem som anges i flyktingkonventionen. Från och med den 1 januari 1997 har begreppen de factoflykting och krigsvägrare tagits bort ut lagstiftningen och ersätts med en utvidgad krets av skyddsbehövande. Vidare har begeppet asyl här förbehållits flyktingar (se avsnitt 5.1). Skäl 1995 1996 Konventionsflyktingar – Flyktingkvoten * 1 956 35 % 1 629 34 % – Övriga 148 3 % 128 3 % Krigsvägrare 1 0 % 0 0 % De facto-flyktingar 1 401 25 % 1 651 34 % Humanitära skäl** 2 136 37 % 1 424 29 % Totalt 5 642 100 % 4 832 100 % * Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvotflyktingarna som inte får flyktingstatus enligt flyktingkonventionen utan accepteras av andra skäl. ** Av dessa fick 615 personer stanna enligt regeringspraxis (april 1994) år 1995 och 63 personer år 1996. Utöver de som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som nämnts ovan, tillkommer anhöriga till flyktingar och därmed jämställda personer, vilka inrest tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som omfattas av samma särskilda mottagande som flyktingar. Villkoret för att omfattas av det kommunala flyktingmottagandet är att de anhöriga har sökt uppehållstillstånd inom två år från det att den man har anknytning till tagits emot i en kommun. Antalet sådana anhöriga som fick uppehållstillstånd uppgick år 1995 till 8 040 personer och år 1996 till 3 908 personer. Med anhörig avses här make/maka, sambo och barn under 20 år till en svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppe-hållstillstånd och som bor i Sverige. Tillstånd kan också i vissa fall ges andra nära anhöriga till i Sverige bosatt person (som regel ensamstående förälder och i vissa fall föräldrapar). Efter 1 januari 1997 gäller att barn under 18 år kan få uppehållstillstånd som anhöriga. Tillstånd kan också i vissa fall ges andra nära anhöriga som ingått i hushållsgemenskapen eller som har central betydelse för familjen. Under år 1996 fick 18 816 personer uppehållstillstånd som anhöriga, varav alltså 3 908 personer omfattades av det kommunala flyktingmottagandet. Övriga, 14 908 personer, som inte är nära anhöriga till flyktingar får inte del av det kommunala flyktingmottagandet. Antalet beviljade uppehållstillstånd under åren 1995 och 1996 (vuxna och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar grunderna för uppehållstillstånden. Under de senaste två åren har tre grupper av invandrare, de som kom som adoptivbarn, gäststuderande samt de som kom av arbetsmarknadsskäl, varit relativt oförändrade i antal. Deras relativa andel av invandringen har dock ökat. Antalet personer som flyttat till Sverige inom ramarna för EES-avtalet har ökat något. Skäl 1995 1996 Flyktingar m.fl. 5 642 17 % 4832 15 % Nära anhöriga(anknytningar) 19 707 61 % 18 816 59 % Varav – anknytning till flykting (8 040) – övriga anknytningar (11 667) Arbetsmarknadsskäl 190 1 % 274 1 % Gäststuderande 1 504 5 % 1 771 6 % Adoptivbarn 794 2 % 807 3 % EES-avtalet 4 649 14 % 5 164 16 % Totalt 32 486* 100 % 31 664 100 % *Dessutom fick ca 3 500 personer tidsbegränsade uppehållstillstånd under 1995. 6.3. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och andra åtgärder för flyktingar Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flyktingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten har hittills till största delen använts för överföring, huvudsakligen i samverkan med UNHCR, av flyktingar eller andra personer som befinner sig i en särskilt utsatt situation. Kvoten är inte begränsad till att användas för flyktingar i ordets formella bemärkelse. Den kan också användas för personer som är förföljda och befinner sig i fara men ännu inte kunnat lämna sitt land. Riktlinjer för kvotens användning ges budgetårsvis av regeringen efter beslut av riksdagen. Det är Invandrarverket som har ansvaret för uttagning och överföring av flyktingar till Sverige. Invandrarverket samarbetar med International Organization for Migration (IOM) i transportfrågor. Uttagningarna sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst utifrån UNHCR:s bedömning som Invandrarverket planerar sina uttagningar. I policyfrågor samråder de nordiska regeringarna regelmässigt inom ramen för den nordiska samrådsgruppen på hög nivå i flyktingfrågor (NSHF). Anslagsmedel som i statsbudgeten avsatts för överföring av kvotflyktingar och mottagande av dem i kommunerna kan också användas för alternativa insatser och åtgärder som främst UNHCR förordar. För budgetåret 1995/96, som avsåg 18 månader, avsattes medel motsvarande 2 760 personer. Förutom överföring av flyktingar och andra personer i behov av skydd, reserverades 5 miljoner kronor för medicinsk evakuering (Medevac) för vård i Sverige av sjuka och skadade bosnier som på grund av kriget inte kunde få vård i hemlandet. Invandrarverket har genom ett samarbete med Universitetssjukhuset i Linköping och International Organization for Migration (IOM) fört över 16 patienter hit för behandling. Högst 2,5 miljoner kronor har avsatts för medicinska alternativa åtgärder (MedAlt), t.ex. vård av bosnier i närområdet m.m. som ett komplement till Medevac. Inom ramen för detta projekt har två miljoner kronor använts till, förutom vård, bl.a. praktik vid Universitetssjukhuset i Linköping för en bosnisk läkare under tre veckor. Vidare har 5 miljoner kronor avsatts för förberedelser i Sverige inför bosniska flyktingars framtida återvändande till Bosnien-Hercegovina. Invandrarverket har haft i uppdrag att fördela projektmedel härför. Dessutom har 6,5 miljoner kronor avsatts till en fond som UNHCR administrerar (UNHCR´s Trust Fund for Enhancing Resettlement Activities). Medlen i fonden kommer framför allt att användas till olika insatser för att lösa flyktingproblem i närområdet och till att stödja andra länders flyktingmottagande. Ett syfte med detta är att bredda kretsen av länder som tar emot kvotflyktingar utöver de tio som nu gör det. Fonden bildades i januari 1997 och skall vara ett försöksprojekt under tre år. I juni 1996 gav regeringen Invandrarverket i uppdrag att lämna resebidrag till personer från Bosnien-Hercegovina som ville åka på rekognoseringsresa till hemlandet. Högst 25 miljoner kronor avsattes härför (prop. 1995/96:150, bet. 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304). Under år 1996 beviljades 8 000 personer bidrag till en kostnad av 20,5 miljoner kronor. Statens invandrarverk har under hela budgetåret beviljat uppehållstillstånd till 2 340 personer för varaktig vistelse här i Sverige inom ramen för flyktingkvoten. Under hela budgetåret kunde 2 170 personer överföras till Sverige. Flyktingkvoten under år 1996 Ursprungsland Beviljade inresetillstånd Iran 667 Irak 579 Bosnien-Hercegovina 323 Togo 19 Övr. Afrika 12 Förbundsrep. Jugoslavien 3 Syrien 1 Totalt 1 629 Anhöriga till kvotflyktingar Anhöriga, d.v.s. maka/make och ogifta barn under 20 år räknas in i flyktingkvoten om de kommer i nära anslutning till den överförda flyktingen. Resan hit ordnas genom IOM eller svensk utlandsmyndighet. För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan Invandrarverket ge ett behovsprövat bidrag om det rör sig om familjer till konventionsflyktingar. Detta sker med stöd av förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige. De anhöriga som omfattas är även här maka/make och ogifta barn under 20 år. Bidrag får även lämnas för andra anhöriga om synnerliga skäl föreligger. När beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som för kvotflyktingar. 6.4. Arbetskraftsinvandring Sveriges medlemskap i EU innebär att medborgarna i medlmsstaterna och länderna anslutna till EES-avtalet har tillgång till arbetsmarknaderna i alla medlems-länder. Medborgarna i de stater som omfattas av EES-avtalet och vissa av deras anhöriga har rätt att flytta inom området för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera m.m. Under år 1996 fick 5 164 personer upphållstillstånd i enlighet med EES-avtalet. För övriga utlänningar beviljas i princip permanent uppehålls- och arbetstillstånd för bosättning av rena arbetsmarknadsskäl endast om arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom Sverige. År 1996 beviljades 274 sådana tillstånd (föregående år 190). Det kan gälla t.ex. personer med nyckelfunktioner inom näringslivet. Även fria yrkesutövare och egna före- tagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa krav. Dessutom beviljas tillfälliga arbetstillstånd för t.ex. montörer, olika specialister, artister och idrottsmän. Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med Arbets- marknadsstyrelsen och efter att arbetsmarknadens parter hörts. Delegering till svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall. Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för kortvariga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd som är mer generell. Länsarbetsnämnderna beslutar om dessa tillstånd. Under år 1996 har 8 411 säsongsarbetare fått tillfälliga tillstånd, de flesta inom trädgårdsnäringen. 6.5. Övrig invandring Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av personer som tidigare varit bosatta här och som återvänder till Sverige samt av personer som har svenskt ursprung. Invandrarverket har år 1996 beviljat uppehållstillstånd för 807 adoptivbarn (föregående år 794). Vid prövning av ärenden för den som varit bosatt här tidigare tas hänsyn bl.a. till den tidigare vistelsetiden i Sverige respektive utomlands. Svenskfödda som senare förlorat sitt svenska medborgarskap samt deras barn beviljas som regel tillstånd. 6.6. Återvandring Bland alla grupper av invandrare finns det alltid ett antal som efter kortare eller längre tid lämnar Sverige. De flesta av dem flyttar redan under de första åren, till största delen tillbaka till hemlandet. När den tidigare dominerande arbetskraftsinvandringen nu har ersatts av en invandring, som i stor utsträckning grundas på invandrarens skyddsbehov, kan återvandringen delvis komma att få nya mönster. Å ena sidan kan viljan att återvända vara stark när de förhållanden man flytt från är förbättrade, å andra sidan kan det ta lång tid innan så blir fallet. Riksdagen lade 1996 fast att återvandringspolitiken är en del av migrationspolitiken och regeringen har på olika sätt börjat föra en alltmer aktiv politik. Regeringen stödjer återvandring genom ekonomiska bidrag, men även till viss del genom sin integrationspolitik. Erfarenheten visar att den som utnyttjar de möjligheter till integration som ges i exillandet därmed också ger sig själv goda förutsättningar att lyckas med en eventuell återflyttning. Invandrarverket har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja bidrag till flyktingars resa från Sverige, s.k. återresebidrag. Förutom bidrag till resan kan även ett kontantbelopp utbetalas. Under år 1996 fick ca 450 personer, varav ca 300 från f.d. Jugoslavien, återresebidrag av Invandrarverket. Näst största grupp var personer från Chile. Regeringen beslöt under våren 1997 att höja det kontanta bidraget till den som väljer att återvända till sitt hemland. Det uppgår nu till högst 10 000 kronor för enskilda vuxna och 5 000 kronor för barn, dock högst 40 000 kronor per familj. Syftet med höjningen är att de återvändande skall kunna ta med sig vad de behöver från Sverige eller införskaffa det på plats i hemlandet, för att underlätta reintegrationen i hemlandet. Regeringen har också beslutat i en förordning infört en möjlighet att under en begränsad tidsperiod ge bidrag för återvändande asylsökande som fått avslag på sina ansökningar, men som under en längre tidsperiod inte kunnat återvända till sitt hemland av orsaker som de själva inte kunnat råda över. Ett exempel på en grupp som kan komma i åtnjutande av detta stöd är medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien som inte har blivit mottagna av sitt hemland. Allt sedan Daytonavtalet skrevs under har ett återvändande av flyktingar till Bosnien-Hercegovina varit högaktuellt. Som ett led i att ge bosnierna största möjliga beslutsunderlag inför ett eventuellt återvändande införde regeringen under 1996 och första kvartalet 1997 möjligheter för bosnierna att kunna göra en s.k. rekognoseringsresa till sitt hemland. Ca 8 000 personer från Bosnien-Hercegovina har fått bidrag till s.k. rekognoseringsresor som en förberedelse för ett eventuellt återvändande. Invandrarverket har även möjlighet att ge bidrag till asylsökande som frivilligt återvänder till sina hemländer och som saknar egna medel för återresan. Under 1996 gavs detta stöd till ca 987 personer. Personer från f.d. Jugoslavien dominerade bland dessa. Som ett försöksprojekt har de nordiska länderna i samarbete med UNHCR skapat möjligheter för sjukvårdspersonal och andra yrkesspecialister i flyktinggruppen att temporärt återvända till sitt hemland för att göra en humanitär insats eller en insats för återuppbyggnaden. Uppemot 100 personer har genom detta program kunnat göra värdefulla insatser i sitt hemland men ändock kunnat ha sina familjer kvar i exil och skydd. Ett antal personer har efter det tillfälliga återvändandet valt att återvandra. All erfarenhet visar att återvandringen måste förberedas noga för att lyckas. Under budgetåret 1995/96 har 5 miljoner kronor använts till förberedelser i Sverige inför bosniska flyktingars framtida återvändande till Bosnien-Hercegovina. Statens invandrarverk har fördelat projektmedlen i nära samarbete med bl.a. flyktingarna i Sverige, UNHCR, SIDA, Svenska Kommunförbundet, olika frivilligorganisationer och andra företrädare för det svenska samhället. Medlen har använts till speciella projekt, stöd till frivilligorganisationer och andra för att administrera förberedelseprogram samt för information till bosniska flyktingar i Sverige. Våren 1997 inrättades en liknande samordningsgrupp med bred representation för förberedelser i Sverige för återvändande till Somalia och andra länder på Afrikas Horn. 7. Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m. 7.1. Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan prövas Antalet asylsökande var under budgetåret 1995/96 (18 månader) ca 13 000 personer. Därav var det ca 10 000 nyanlända asylsökande och ca 3 000 personer med bosnienkroatiskt ursprung som ansökte om asyl efter att tidigare ha haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i landet. De asylsökande registreras av Invandrarverket och kan antingen ordna bostad på egen hand eller bo i verkets anläggningar. Vid början av budgetåret 1995/96 var antalet registrerade i mottagandesystemet ca 19 100 personer. Vid årets slut hade antalet minskat till 17 300, varav ca 5 200 var barn under 16 år. Den genomsnittliga andelen dygn i eget boende var ca 50 % av det totala antalet dygn. Det största antalet personer registrerade i mottagandesystemet var personer från Förbundsreplubliken Jugoslavien, Kroatien och Bosnien-Hercegovina ( 10 000), Irak (1 200) och Somalia (1 100). Kostnaden per asyldygn beräknades under budgetåret 1995/96 till 191 kronor, vilket är en minskning med 24 kronor jämfört med budgetåret 1994/95. Anledningen till den minskade kostnaden är dels att avvecklingstakten av förläggningar minskat på grund av att många ärenden blivit vilande, varvid Invandrarverket kunnat utnyttja de stordriftsfördelar som en hög beläggning innebär, dels att fler asylsökande än tidigare väljer eget boende. För budgetåret 1997 har dygnskostnaden beräknats till 197 kronor. Den genomsnittliga vistelsetiden för personer registrerade i mottagandesystemet var den 31 december 1996 nära 30 månader, vilket är ca 10 månader mer än den 30 juni 1995. Anledningen till detta var främst många vilande ärenden under budgetåret, främst på grund av att situationen i de asylsökandes hemländer varit oklar. Ärendenas komplexitet har dessutom ökat handläggningstiden hos såväl Invandrarverket som hos Utlänningsnämnden. Ytterligare en faktor som påverkat vistelsetiden har varit svårigheter att verkställa avvisning till en del länder av personer med lagakraftvunna beslut. I december 1996 var antalet anställda vid Invandrarverket 1 449 personer. Därav arbetade ca 40 % med asylmottagning. Andelen anställda i mottagningsverksamheten har minskat kontinuerligt under de senaste fyra budgetåren och under budgetåret 1995/96 med 13 %. Antalet anställda med utländsk bakgrund vid Invandrarverket var 21 % i februari 1996. Den 1 juli 1994 trädde de regelförändringar och andra åtgärder i kraft som riksdagen beslutat om enligt propositionen Mottagande av asylsökande m.m. (prop. 1993/94, bet. 1993/94:SfU11, rskr. 1993/94:188). Statens invandrarverk är huvudman för mottagandet av asylsökande och skall se till att det finns tillräckligt med förläggningar för dem som inte själva kan ordna sitt eget boende. Verket skall även aktivt verka för att driften av förläggningar läggs på entreprenad och drivs av t.ex. ideella organisationer. Mot bakgrund av den omfattande avvecklingen av verkets egna förläggningar och det låga antalet asylsökande har intresset för att driva förläggningsverksamhet på entreprenad hittills inte varit särskilt omfattande. De asylsökande som väljer förläggningsboende bor, liksom tidigare, i möblerade lägenheter. För asylsökande som saknar medel är bostaden gratis. Därutöver lämnas en dagersättning för att täcka behovet av mat, kläder och annat nödvändigt som t.ex. patientavgift för akut läkar- och tandvård. En ensamstående vuxen får 71 kronor per dag i dagersättning. Om den asylsökande i anslutning till ankomsten till Sverige inkvarteras vid ett asylcenter där bl.a. mat och logi ingår, lämnas en reducerad dagersättning som för en vuxen uppgår till 24 kronor per dag. Statens invandrarverk har skyldighet att erbjuda organiserad verksamhet till alla vuxna asylsökande och ungdomar över 16 år. Deltagande i verksamheten är obligatorisk för dem som har förutsättningar för att delta och är också ett villkor för att den asylsökande skall vara berättigad till dagersättning. Under budgetåret 1995/96 var målet för den organiserade verksamheten 20 timmar per vecka. Ambitionen är dock att personer över 16 års ålder skall erbjudas att delta i sådan utsträckning att det på sikt motsvarar heltidssysselsättning. Detta gäller även dem som har eget boende. Skälen till att asylsökande förväntas delta i organiserad verksamhet är flera. Dels är det viktigt att motverka passivisering - vilket har en negativ inverkan på människors psykosociala situation - dels bör aktiviteterna ge värdefulla erfarenheter oavsett om man får tillstånd att stanna i Sverige eller inte. En inriktning för den organiserade verksamheten har varit att skilja på organiserad verksamhet för den som har fått avslag på sin asylansökan och för den som inte fått något beslut. Samtliga asylsökande, även de med eget boende, skall delta i undervisning i praktisk vardagssvenska. Andra verksamheter inom den organiserade verksamheten är skötsel av anläggningarna, olika inslag av studier, praktik på arbetsplatser m.m. Särskild vikt läggs vid verksamhet för ungdomar i gymnasieåldern. För barn anordnas s.k. familjebaserad verksamhet. Denna verksamhet anordnas dock inte för barn i eget boende. För de asylsökande som utan giltigt skäl vägrar delta i organiserad verksamhet reduceras dagersättningen. Detsamma gäller för den som håller sig undan så att asylutredningen försvåras eller så att beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas. Asylsökande barn i grundskolan får undervisning genom kommunens försorg och ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasieersättande undervisning genom Invandrarverkets försorg eller erbjuds plats i skolan i den enskilda kommunen. Statens invandrarverk redovisar en markant förbättring av måluppfyllelsen för organiserad verksamhet under budgetåret 1995/96 jämfört med tidigare budgetår. Genom att Invandrarverket numera upprättar individuella handlingsplaner för den enskildes deltagande i organiserad verksamhet, tillvaratas de asylsökandes förutsättningar bättre och dessutom möjliggörs uppföljning av såväl kvalitativa som kvantitativa mål. De långa väntetiderna medför dock ökade krav på såväl innehåll i verksamheten som på vidareutveckling av personalen. Invandrarverket har under budgetåret sökt kartlägga effekterna av de olika boendeformerna i mottagandesystemet. Intervjuer har ägt rum av såväl asylsökande och flyktingar som företrädare för mottagande- kommuner. En undersökning, Barn i eget boende, syftade till att kartlägga situationen för barn i åldrarna 4 - 16 år. Av undersökningen framkommer att barn i eget boende tillägnar sig en mer mångfacetterad syn på det svenska samhället vad gäller kamrater och aktiviteter än vad barn i förläggningsboende gör. Föräldrar i eget boende redovisar en högre självtillit när det gäller bl.a. hur de ordnat boendet och kontakterna med skola och myndigheter än vad som gäller för föräldrar i förläggningsboende. En annan undersökning, Skillnader i integrationsresultat beroende på boendeform under asylprövningstiden, visar bl.a. att asylsökande från eget boende har större kontaktnät, är mer vetgiriga och har en större vana vid kontakter med myndigheter och samhällsfunktioner än de i förläggningsboende. Möjligheten till kontakter med andra människor, att bo på "egna villkor" samt närhet till släkt och vänner är andra positiva effekter av eget boende. En negativ synpunkt som redovisades av vissa kommuntjänstemän var svårigheten att planera mottagandet när flyktingen redan finns i kommunen. De asylsökande som senare får uppehållstillstånd bosätter sig i regel i den kommun där man bott under väntetiden. Detta har bl.a. medfört att storstadskommuner och andra kommuner med ett stort antal asylsökande i eget boende inte längre har samma möjligheter som tidigare att ta emot flyktingar som kommer från förläggning. Den 1 juli 1995 trädde en ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande (LMA) i kraft med innebörden att den tid under vilken Statens invandrarverk har ansvar för bistånd till utlänningar som sökt asyl och som har eget boende har sträckts ut till att gälla även en månad efter det att uppehållstillstånd har beviljats. Dessförinnan övergick ansvaret till vistelsekommunen samma dag som uppehållstillstånd beviljades vilket medförde svårigheter för den mottagande kommunen. Landstingen har, i enlighet med riksdagens beslut (prop. 1993/94:94, bet. 1993/94:SfU11, rskr. 1993/94:188 ), den 1 januari 1997 tagit över ansvaret för de asylsökandes sjukvård. Enligt en överenskommelse mellan staten och företrädare för sjukvårdshuvudmännen skall landstingen ge vuxna asylsökande akut sjuk- och tandvård samt annan vård som inte kan anstå. Asylsökande barn skall få samma hälso- och sjukvård samt tandvård som i Sverige bosatta barn. Asylsökande skall också erbjudas hälsoundersökning enligt riktlinjer i allmänna råd från Socialstyrelsen. Staten skall enligt överenskommelsen kompensera landstingen för vård som ges till asylsökande m.fl. med en schablonersättning per asylsökande. Ersättningens storlek är åldersdifferentierad. För barn under 7 år är ersättningen 2 650 kronor, för barn 7-18 år 1 080 kronor, för vuxna under 60 år 1 700 kronor och för personer 61 år och äldre 2 690 kronor per kvartal. För vård åt asylsökande där kostnaden för en vårdkontakt uppgår till mer än 50 000 kronor, beräknad enligt gällande riksavtal för hälso- och sjukvård, skall staten lämna särskild ersättning motsvarande den kostnad som överstiger 50 000 kronor. Tillämpningen av överenskommelsen skall följas upp av Invandrarverket i samråd med Landstingsförbundet. Statens invandrarverk kommer, i enlighet med riksdagens beslut (prop. 1996/97:147, bet. 1996/97:SfU11, rskr. 1996/97:247), att överta ansvaret från polismyndigheten för de utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas. Den som är tagen i förvar skall enligt propositionen behandlas med respekt och humanitet och med beaktande av den svåra situation utlänningen i många fall befinner sig i. Förvarslokalerna skall utformas så att de så långt möjligt överensstämmer med de lokaler som finns på Invandrarverkets mottagningscentrum och så att barns vistelse där underlättas. Utlänningar som hålls i förvar skall ges tillfälle till såväl enskilda som organiserade aktiviteter och förströelser. De förvarstagna skall vidare ha rätt till samma hälso- och sjukvård som asylsökande. Mot den bakgrunden har en överenskommelse mellan företrädare för staten och Landstingsförbundet träffats rörande landstingens åtaganden och statens ersättning i samband med den hälso- och sjukvård som lämnas till förvarstagna. Enligt överenskommelsen skall staten lämna ersättning efter ansökan för de faktiska kostnaderna motsvarande den vård som avses i överenskommelsen om hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl. De förändringar som följer av riksdagens beslut om ändring i utlänningslagens förvarsbestämmelser träder i kraft den 1 oktober 1997. 7.2. Det kommunala flyktingmottagandet 7.2.1. Omfattning Enligt det system för flyktingmottagande som infördes år 1985 är det kommunerna som tar emot flyktingar och staten som har det övergripande ekonomiska ansvaret. Invandrarverket träffar överenskommelser med kommunerna om att ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar och kommunerna har därefter ansvaret för att flyktingarna får en bra introduktion i det svenska samhället. I nedanstående tabell ges en statistisk överblick över det kommunala mottagandet sedan år 1989. År Avtalade kommunplatser Faktiskt mottagna Antal kommuner 1989 18 297 21 173 276 1990 22 808 22 237 278 1991 22 077 18 961 277 1992 21 817 18 472 271 1993 21 400 25 300 271 1994 49 900 61 500 272 1995 22 380 15 900 265 1996 10 000 6 700 251 Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som beviljats asyl eller annat uppehållstillstånd för skyddsbehövande, också de som fått stanna av humanitära skäl och även vissa anhöriga till flyktingar. Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner medverkar. Kommunerna har under år 1995 lyckats upprätthålla ett flyktingmottagande som svarat mot det stora behov av kommunplatser som funnits under de senaste tre åren. Storstadskommunerna har haft en stor inflyttning. Anledningen till det stora behovet av kommunplatser under perioden 1993-1995 har dels varit regeringens principbeslut i juni 1993 avseende asylsökande från Bosnien-Hercegovina, dels den förordning som regeringen fattade beslut om i april 1994 och som innebar att barnfamiljer som sökt asyl före den 1 januari 1993 skulle få stanna här om inte särskilda skäl talade mot det. Under budgetåret 1994/95 var en stor del av de kommunmottagna flyktingarna barnfamiljer som fått uppehållstillstånd med grund i regeringens tidspraxisbeslut för barnfamiljer. Det totala antalet mottagna personer i kommunerna under kalenderåret 1995 uppgick till ca 15 900 personer. Av dessa togs ca 20 % emot som kvotflyktingar och 32 % var anhöriga till dessa. Totalt fanns överens- kommelser med kommunerna om att ta emot ca 22 380 flyktingar. Behovet av kommunplatser har därefter successivt minskat beroende på det sjunkande antalet asylsökande och under år 1996 träffades avtal med kommunerna att ta emot ca 10 000 personer. I detta avtal ingår även kommunplatser för kvotfyktingar och anhöriga. Antalet faktiskt mottagna i kommunerna blev endast 6 687 personer. 7.2.2. Kommunernas introduktionsprogram Kommunerna förutsätts fr.o.m. år 1991 att tillsammans med flyktingen och i samverkan med arbetsförmedlingen och andra myndigheter som deltar i flyktingmottagandet göra individuella introduktionsplaner och medverka till att dessa genomförs. I programmet för aktivt och samordnat flykting- mottagande betonas särskilt att det behövs en helhetssyn och en samordning mellan olika myndigheter i arbetet med flyktingar. Vidare understryks vikten av att de fackliga organisationerna, arbetsgivarna och frivillig- organisationerna får en mer aktiv roll än hittills. Som exempel kan nämnas en försöksverksamhet i föreningsregi som sedan våren 1994 i Stockholm bedrivs i samverkan med Stockholms stads invandrarnämnd. Särskilda projektmedel beviljades av dåvarande Civildepartementet för bl.a. frivilligorganisationernas uppföljning. Genom ett särskilt avtal med kommunen överförs viss del av flyktingersättningen till föreningarna för deras insatser. De organisationer som under år 1996 har deltagit i försöksverksamheten är Röda korsets Stockholmsdistrikt och KFUM/KFUK:s studieförbund. Kommunernas insatser under den första tiden syftar bl.a. till att ge flyktingen en bostad, medel till försörjning samt så goda kunskaper i det svenska språket och om det svenska samhället som krävs för att flyktingen aktivt skall kunna delta i arbets- och samhällslivet. Kommunerna har enligt skollagen (1985:1100) skyldighet att så snart som möjligt, och senast inom tre månader efter det att rätt till svenskundervisning för invandrare (sfi) inträtt, tillhandahålla sfi till de personer som är bosatta i kommunen och som saknar grundläggande kunskaper i det svenska språket. Kommunens insatser syftar även till att flyktingen skall bli delaktig i samhällslivet samt att skapa förutsättningar att påverka sin egen situation. Av stor betydelse för flyktingens introduktion är också insatser inom utbildningsväsendet samt arbetsmarknadspolitiska insatser. Under den första tiden i kommunen får flyktingar som regel sin försörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna, genom lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, getts möjlighet att under en introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag till flyktingar och vissa andra utlänningar som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Ett villkor för att introduktionsersättning skall kunna beviljas är att flyktingen följer den introduktionsplan som upprättats av kommunen efter samråd med den enskilde flyktingen. Ett 60-tal kommuner använder sig av den nya introduktionsersättningen. Flera kommuner som infört ett system med introduktionsersättning har vittnat om att den varit enklare för utlänningen att förstå genom att den enskilde fått ersättning för att han eller hon varit aktiv och deltagit i svenskundervisning, utbildning etc. Närvaron vid introduktionsprogrammen har ökat och några kommuner vittnar även om förändrade attityder från omgivningen gentemot de ny- invandrade sedan kommunen införde introduktionsersättning i stället för socialbidrag. 7.2.3. Statlig ersättning och statliga kostnader Kommunerna får statlig ersättning för mottagande av flyktingar och vissa andra utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Kommunerna får en schablonersättning för varje mottagen flykting och annan utlänning som omfattas av flyktingmottagandet. Dessutom lämnas också viss annan ersättning. Grundersättning skall utges till alla kommuner som träffat överens- kommelse med Invandrarverket om mottagande av flyktingar. Den är oberoende av hur många flyktingar kommunen tar emot och utgår för varje år som överenskommelsen omfattar med ett belopp som motsvarar schablonersättningen för tre vuxna flyktingar. Schablonersättningen skall täcka kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd till flyktingar och huvuddelen av övriga bidrag som tidigare lämnades till kommunerna för flyktingmottagandet. Den skall även inkludera kommunernas kostnader för lagstadgad svenskundervisning för vuxna som omfattas av flyktingmottagandet. För år 1997 är schablonersättningen 151 400 kronor för flyktingar som fyllt 16 år och 92 900 för barn under 16 år. Beloppen skall justeras årligen med hänsyn till bl.a. kostnadsutvecklingen. Från och med den 1 januari 1996 gäller nya regler för utbetalning av schablonersättning till kommunerna. Den nya ordningen innebär bl.a. att utbetalningarna delas upp i flera delar och fördelas i tiden så att de bättre ansluter till när kostnaderna uppstår för kommunen. En omfördelning har på så sätt skett av schablonersättningen från utflyttningskommuner till kommuner med stor sekundärinflyttning. För flyktingar som som inte kan försörja sig på grund av funktionshinder eller hög ålder (60 år och därutöver) får kommunen ersättning för vissa särskilda kostnader. Ersättningen avser ekonomiskt bistånd enligt social- tjänstlagen, stöd och hjälp i boendet samt färdtjänst. För ensamma flyktingbarn under 18 år som kommit till Sverige utan egen vårdnadshavare beviljas ersättning för faktiska kostnader för bistånd som ges med stöd av socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Ersättningen avser främst placering i familjehem eller grupphem. Ersättning för extraordinära kostnader kan efter prövning av Invandrarverket och inom ramen för anvisade medel lämnas till kommuner eller landsting som har vissa typer av extraordinära kostnader för flyktingmottagandet. Ersättning av extraordinära kostnader under budgetåret 1995/96 uppgick till 107 miljoner kronor. Kostnaderna för ersättning till kommunerna uppgick under budgetåret 1995/96 till ca 5 miljarder kronor. 7.2.4. Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den statliga ersättningen I rapporten Individuell mångfald har Invandrarverket i mars 1997, i nära samverkan med ett antal berörda myndigheter, redovisat en kartläggning och utvärdering av måluppfyllelsen för flyktingmottagandet under åren 1991 - 1996. Rapporten innehåller en redovisning av resultaten, analyser och förslag till förändringar. Målen i rapporten avser kunskaper i svenska språket, boende, sysselsättning och delaktighet. Det är samhällets insatser under den första tiden efter beslut om uppehållstillstånd som analyserats. Det finns enligt rapporten inte något entydigt svar på frågan varför vissa invandrare får arbete medan andra misslyckas. Vissa faktorer är direkt kopplade till individen som t.ex. kön, ursprung och utbildning. Andra faktorer handlar om den omgivning i vilken individen verkar. Två av de viktigaste grundstenarna på det individuella planet är självkänsla samt fysiskt och psykiskt välbefinnande. En annan viktig variabel är nationalitet. En studie visar att bättre förutsägelser kan göras om sannolikheten att en person är i arbete utifrån nationaliteten än utifrån individens språkkunskaper, hälsa och kön. Nationaliteter/språkgrupper bör lyftas fram och framför allt individer i dessa grupper och deras förutsättningar - inte begreppet invandrare. Insatser för att effektivisera nuvarande verksamhet kan bl.a. vara att engagera kommunernas arbetsförmedlingsnämnder, där även näringslivet och fackföreningsrörelsen ingår, i lokala introduktionsprogram. Vidare bör arbetsförmedlingarna tydligt redovisa vilka åtgärder som planeras under och efter introduktionsprogramet. Betydelsen av kontaktnät har tidigare redovisats (se rapporten Skillnader i integrationsresultat beroende på boendeform under asylprövningstiden). Under hela introduktionsprogrammet bör flyktingens sociala nätverk stärkas. Det kan ske genom kontakter med frivilligorganisationer, trossamfund, genom egna eller barnens idrottsaktiviteter o.s.v. Flyktingars fysiska och psykiska hälsa bör beaktas och eventuella åtgärder sättas in så snabbt som möjligt. Många föräldrar i exil behöver stärkas i sin föräldraroll och få kunskap om de normer och värderingar om barns uppfostran som gäller i det svenska samhället. Barns och ungdomars situation bör uppmärksammas, särskilt i invandrartäta och utsatta bostadsområden, så att de får tillgång till goda fritidsaktiviteter på samma sätt som deras jämnåriga svenskar. Det framförs att svenskundervisningen bör utgå från deltagarnas individuella behov och möjligheter och kombineras med praktik där man har goda möjligheter att använda språket. Interkommunal samverkan och samarbete med universitet och högskolor kan underlätta snabb språkinlärning. Många flyktingar brottas med existensiella frågor som rör flykten och återvändandet. De behöver bygga upp ett hopp om framtiden vare sig de skall återvända eller stanna i Sverige. Invandrarverket har i samråd med Arbetsmarknadsstyrelsen gjort en sammanställning om flyktingars registrering på arbetsförmedlingen under åren 1991, 1992 och 1993. Undersökningsgruppen består av kommunmottagna flyktingar i åldern 16 - 59 år. Omkring 30 % av flyktingarna i åldersgruppen 16 - 59 år som tagits emot under åren 1991-93 är utan arbete och denna andel är nästan fyra gånger så stor som den för motsvarande grupp svenskar. Det är små grupper som trots registrering på arbetsförmedlingen har någon form av arbete. Av personer som är involverade i arbetsmarknadsåtgärder är en markant högre andel flyktingar (ca 50 %) jämfört med övriga utomnordiska medborgare. Regeringen tillsatte i maj 1994 en arbetsgrupp med uppgift att följa upp den statliga ersättningen för flyktingmottagande m.m. Ett motiv var bl.a. att få kunskap om i vilken utsträckning den statliga ersättningen täcker de kostnader den är avsedd att täcka. I arbetsgruppen ingick Arbetsmarknads- departementet (numera Inrikesdepartementet), Finansdepartementet, Arbets- marknadsverket, Skolverket, Statens invandrarverk och Svenska kommun- förbundet. Rapporten Hur täcker den statliga ersättningen kommnernas kostnader för flyktingar mottagna år 1992? (Ds 1997:31) redovisar arbetsgruppen sitt resultat. Där konstateras att 41 % av de undersökta kommunerna har fått sina kostnader täckta genom den statliga ersättningen och att underskottet för dem som inte hade fått kostnadstäckning i flertalet fall var högst 20 %. Undersökningen visar också att kommuner som hade stor inflyttning av flyktingar från andra kommuner hade fått mindre kostnadstäckning än utflyttningskommunerna. En skattning för hela landet, baserad på uppgifter från urvalskommunerna, visar att kommunens kostnader totalt överstiger den statliga ersättningen med 14 %. Andelen flyktingar (16-64 år) som hade socialbidrag som huvudsaklig försörjningskälla uppgick till drygt 40 %. Knappt 10 % av flyktingarna som hade bott 3,5 år i Sverige hade egen försörjning genom löneinkomst. Flyktingarnas utbildningsbakgrund har stor betydelse för socialbidragsberoendet; lågutbildade är betydligt mer beroende av socialbidrag än högutbildade. Cirka hälften av flyktingarna hade efter 3,5 år påbörjat en eller flera åtgärder genom arbetsförmedlingen. De första åtgärderna började först cirka två år efter mottagandet. I genomsnitt hade flyktingarna deltagit i två åtgärder på sammanlagt 40 veckor. Äldre, lågutbildade och kvinnor är kraftigt underrepresenterade i den grupp som påbörjat en åtgärd genom arbetsförmedlingen, men variationerna är stora mellan olika kommuner. En närmare analys talar för att skillnaderna mer avspeglar flyktingkontingentens sammansättning än arbetsförmedlingens policy och resurser i de enskilda kommunerna. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har stor betydelse för att minska socialbidragsberoendet. För att kunna effektivisera åtgärderna behövs fortsatta undersökningar och analyser. 7.2.5. Lån till hemutrustning för flyktingar Sedan den 1 januari 1991 erbjuds flyktingar ett lån till hemutrustning. Tidigare erhöll flertalet flyktingar socialbidrag till hemutrustning vid bosättning i en kommun. Lånet administreras av Centrala studiestödsnämnden. Lån kan beviljas till flyktingar m.fl. som fyllt 18 år och som tas emot i en kommun efter att ha varit registrerade vid en förläggning för asylsökande eller som i övrigt omfattas av flyktingmottagandet. Lånebeloppet fastställs för etr kalenderår i taget av regeringen. Beloppet för ett enpersonshushåll är högst 20 000 kronor och för en familj med två barn 30 500 kronor. Från beviljat belopp avräknas en uppläggningsavgift på för närvarande 300 kronor i samband med utbetalningen.Under åren 1994-96 har 11 miljoner kronor tagits ut i uppläggningsavgifter. Lånen är amorteringsfria men löper med ränta under de första två åren efter utbetalningen. Ränta utgår med en räntesats som fastställs för varje år av regeringen. Amorteringstidens längd bestäms med utgångspunkt från lånens storlek. Låntagare med låga inkomster kan få anstånd med återbetalning eller nedsättning av det belopp som skall betalas. Vid långvarig oförmåga att betala tillbaka lånet skall detta kunna efterskänkas. Med de relativt förmånliga villkor som gäller för lån till hemutrustning bör det normalt sett inte finnas något behov av socialbidrag till möbler och annat bohag. Återbetalning av lånen började i januari 1993 och hittills har 250 miljoner kronor av kapitalskulden betalats tillbaka. 4 548 lån har slutbetalats. Ca 58 000 ansökningar om anstånd med återbetalningen har inkommit under perioden 1 juli 1996 - 30 juni 1997. Under samma period har beslut fattats om eftergift av lån för 2 329 lånehushåll med en summa av ca 51 miljoner kronor. Skr. 1997/98:23 46 30 46