Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling Prop. 1997/98:56 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 5 mars 1998 Göran Persson Ines Uusmann (Kommunikationsdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Propositionen innehåller förslag till riktlinjer för transportpolitiken. Den övergripande utgångspunkten är att transportpolitiken skall bidra till en socialt, kulturellt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling. Propo- sitionen utgör därmed en viktig del av regeringens politik för ett hållbart Sverige. I propositionen betonas att transporterna syftar till att uppnå överord- nade välfärdsmål och att transportsystemet måste ses som en helhet. Den vidgade synen på transporternas funktion i samhället markeras genom att begreppet trafikpolitik ersätts med transportpolitik. De transportpolitiska målen består liksom tidigare av ett övergripande mål och fem delmål. Det övergripande målet föreslås vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörj- ning för medborgarna och näringslivet. Delmålen föreslås vara: - Ett tillgängligt transportsystem - En hög transportkvalitet - En säker trafik - En god miljö - En positiv regional utveckling Delmålen skall preciseras genom olika etappmål som gäller på kortare sikt. Vissa etappmål avseende klimatgaser, luftföroreningar och trafik- säkerhet anges. En fortsatt utveckling av etappmålen skall ske som ett led i en förbättrad fortlöpande redovisning till riksdagen och för att ge förut- sättningar för en bred uppföljning av transportpolitiken på övergripande nivå. Vidare föreslås att ett antal principer och riktlinjer skall läggas till grund för transportpolitiken, bl.a.: - att transportkonsumenterna bör ges största möjliga valfrihet att själva avgöra hur de skall ordna sina transporter inom ramen för en ansvars- full politik i fråga om bl.a. säkerhet och miljö. Detta bör åstadkommas genom en samhällsekonomiskt riktig prissättning av trafiken, - att en ökad samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag skall förenas med en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar, - att beslut i transportfrågor bör ske i så decentraliserade former som möjligt med en tydlig rollfördelning mellan olika planeringsnivåer och aktörer. Ytterligare en viktig utgångspunkt är att styrningen mot och uppfölj- ningen av de transportpolitiska målen skall förbättras. Metoderna och underlaget för att genomföra uppföljningen skall utvecklas och rege- ringen skall årligen redovisa för riksdagen hur de transportpolitiska mål- en har uppfyllts. Planeringssystemet skall utvecklas så att frågor som rör infrastruktur och trafikutbud kan samordnas bättre. En långsiktig strategi för EU-samarbetet på transportområdet redovi- sas. Strategin innebär att Sverige skall verka för en aktiv transportpolitik på gemenskapsnivå för att främja en stark integrering av det europeiska transportsystemet. Följande områden prioriteras: - En mer rättvis prissättning av transporter - Utveckling av nord-sydliga transportkorridorer - Ökad säkerhet och minskad miljöpåverkan - Utformning och tillämpning av gemensamt regelverk för yrkesmässig trafik I propositionen förordas att rörliga skatter och avgifter så långt möjligt bör motsvara de samhällsekonomiska kostnader som påverkas av tra- fikvolymen (samhällsekonomiska marginalkostnader). Samtidigt kon- stateras att det finns betydande hinder för att på kort sikt genomföra denna princip fullt ut. I propositionen föreslås dock att vissa steg skall tas mot en mer rättvisande prissättning av trafiken. För järnvägstrafiken lämnas förslag till ett nytt banavgiftssystem som innebär en fullständig internalisering av de samhällsekonomiska margi- nalkostnader som nu kan beräknas med tillräcklig precision. Vidare före- slås att energi- och koldioxidskatt införs på bränslen som används i spårtrafik. I fråga om vägtrafiken är inriktningen på kort sikt att ned- bringa de största avvikelserna från en samhällsekonomiskt riktig prissätt- ning. För busstrafiken föreslås därför en internalisering av de externa effekterna genom höjd fordonsskatt. En rad förslag lämnas som syftar till att främja en ökad samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag. En godstransportdelegation med representanter för industri och transportbransch inrättas. Delegatio- nen skall följa utvecklingen på godstransportområdet, utveckla ett trafik- slagsövergripande synsätt och lämna underlag för EU-samarbetet. Vidare föreslås att ett nytt organ – Rikstrafiken – inrättas. Rikstrafiken skall samordna den interregionala persontrafiken med den lokala och regionala trafiken samt för statens räkning upphandla viss interregional trafik. Upphandlingen av trafik skall ske så att den på ett så samhällsekonomiskt effektivt sätt som möjligt bidrar till att de transportpolitiska målen upp- nås. I propositionen föreslås också att skadeprövningen av långväga buss- trafik gentemot järnvägstrafiken avskaffas. Syftet är att öka tillgänglig- heten och ge förutsättningar för en bättre trafikförsörjning i övrigt samt att främja en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och trans- portlösningar. Staten föreslås ta ett ökat ansvar för driften vid de kommunala flyg- platserna. Ett stöd på totalt 115 miljoner kronor skall utgå till kommunala flygplatser med reguljär flygtrafik, eller till kommunala flygplatser inom mål 6-området som är viktiga för att de transportpolitiska målen uppfylls. Vidare föreslås Banverket överta delar av det bannät, i form av anslut- ande spår till terminaler, hamnar, industrier och industriområden, som SJ förvaltar. En strategi för att utveckla alternativa bränslen föreslås i propositio- nen. Den bygger på energipropositionens förslag till insatser för att ut- veckla förbättrade metoder för biobränsletillverkning, fortsatt statlig skattebefrielse av alternativa bränslen och en utveckling av dagens flott- försök med låginblandning av biodrivmedel i bensin. Ytterligare 20 mil- joner kronor avsätts för systemdemonstrationer av miljöanpassade trans- porter och forskning som rör förutsättningarna att ställa om transport- systemet till en bättre hushållning med energi- och miljöresurser. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 7 2 Lagtext 8 3 Ärendet och dess beredning 9 4 Nya förutsättningar för transportpolitiken 10 4.1 En hållbar utveckling Fel! Bokmärket är inte definierat. 4.2 Transportpolitik i en förändrad omvärld 11 4.3 Transportpolitik för en hållbar utveckling 13 5 Transportpolitikens mål 14 5.1 Inledning 14 5.2 Transportpolitikens övergripande mål 16 5.3 Ett tillgängligt transportsystem 18 5.4 En hög transportkvalitet 20 5.5 En säker trafik 22 5.6 En god miljö 26 5.7 En positiv regional utveckling 33 6 Transportpolitikens principer, medel och uppföljning 36 6.1 Transportpolitiska principer 36 6.2 Transportpolitikens medel 38 6.3 Trafikens kostnadsansvar 41 6.3.1 Behovet av ett väl definierat kostnads- ansvar 41 6.3.2 Kostnadsansvarets omfattning 42 6.3.3 Marginalkostnadsansvarets utformning 44 6.3.4 Behov av anpassning av kostnadsansvaret 45 6.4 Planeringens roll som transportpolitiskt medel 49 6.5 Rollfördelningen i transportpolitiken 50 6.6 Styrning och uppföljning 52 7 Europeiska unionen och internationellt samarbete på transportområdet 53 7.1 Det internationella samarbetets förutsättningar 53 7.2 Östersjösamarbetet 55 7.3 Europeiska unionen 55 7.4 Inriktningen av EU-arbetet inom transportområdet 57 8 Vissa trafikslagsövergripande frågor 60 8.1 Inledning 60 8.2 Ett samordnat och effektivt godstransportsystem 60 8.3 Ett samordnat och effektivt persontransportsystem 63 8.3.1 Ett transportsystem för alla 63 8.3.2 Rikstrafiken 69 8.4 Ett jämställt transportsystem 71 8.5 Strategi för ett ekologiskt hållbart transportsystem 72 8.6 Strategi för ett säkert transportsystem 77 8.7 Insatser för ökad användning av IT inom transport- sektorn 81 8.8 Forskning och utveckling för ett långsiktigt hållbart transportsystem 84 8.8.1 Transportforskningens mål 84 8.8.2 Prioriterade forskningsområden 85 8.8.3 Forskningssamverkan mellan stat och näringsliv 88 8.8.4 Ökade insatser för miljöanpassade transporter 89 8.8.5 Samspelet mellan nationell och inter- nationell transportforskning 91 8.9 Planering av transportsystemet 93 8.9.1 Inriktningsplaneringen 93 8.9.2 Åtgärdsplaneringen för transportinfra- strukturen 95 8.9.3 Ett vidgat samhällsekonomiskt synsätt 97 8.9.4 Förutsättningar för en effektivare sektorssamordning på regional nivå 98 9 Järnväg 100 9.1 Järnvägssektorns förutsättningar 100 9.2 Järnvägssektorns organisation 100 9.2.1 Gemensamma funktioner och fordon 100 9.2.2 Det kapillära bannätet 103 9.2.3 Banverkets olika roller förtydligas 104 9.2.4 SJ:s möjligheter att agera på vissa internationella marknader 107 9.3 Trafikering 108 9.4 Järnvägssektorns kostnadsansvar och finansiering 109 9.4.1 Ett nytt banavgiftssystem 109 9.4.2 Energi- och koldioxidskatt 111 9.4.3 Finansiering av infrastruktur 112 9.5 En EU-strategi för järnvägstrafiken 113 10 Luftfart 114 10.1 Luftfartens förutsättningar 114 10.1.1 Utvecklingen av luftfartsmarknaden 114 10.1.2 ICAO och flygets globala regleringar 116 10.1.3 Luftfarten och EU 117 10.2 Ökat statligt ansvarstagande för de kommunala flygplatserna 118 10.3 Luftfartsverkets roller 122 10.4 Luftfart och miljö – styrmedel och inriktning 123 10.5 Luftfartens kostnadsansvar och finansiering 124 10.6 Långsiktig strategi för EU-arbetet och annat internationellt arbete 127 11 Sjöfart 128 11.1 Sjöfartens förutsättningar 128 11.1.1 Sjöfart – ett internationellt trafikslag 128 11.1.2 Sjöfarten och EU 129 11.2 Sjöfartens infrastruktur 130 11.3 Sjöfartens kostnadsansvar och finansiering 132 11.4 Långsiktig strategi för EU-arbete och övrigt internationellt arbete 135 12 Vägtrafiken 137 12.1 Vägtransporternas förutsättningar 137 12.2 Vägtrafiksektorns organisation 139 12.3 Ökad användning av väginformatik 140 12.3.1 Grundläggande infrastruktur 140 12.3.2 Vägtrafikledning 143 12.4 Översyn av vägtrafikorganisationen i stort 145 12.5 Långväga linjetrafik med buss 146 12.6 Vägtrafikens kostnadsansvar 148 12.6.1 Internalisering av vägtrafikens externa effekter 148 12.6.2 Drivmedelsbeskattning 152 12.6.3 Beskattning av biodrivmedel 154 12.6.4 Försäljningsskatt på personbilar 156 12.6.5 Fordonsskatt för personbilar 157 12.6.6 Fordonsskatt och vägavgift för lastbilar 158 12.6.7 Fordonsskatt för bussar 160 12.7 Finansieringen av vägsektorns infrastruktur 163 12.8 Introduktion av biodrivmedel 164 12.9 En EU-strategi för vägtrafiken 167 12.9.1 Skatter och avgifter 167 12.9.2 Infrastruktur och transportkorridorer 167 12.9.3 Säkerhet och miljö 168 12.9.4 Yrkestrafik 169 Bilaga 1 Remissinstanser som yttrat sig över Kommunikationskommitténs slutbetänkande, Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1997:35) 171 Bilaga 2 Remissinstanser som yttrat sig över Delegationens för transporttelematik slutbetänkande, Transportinformatik för Sverige (SOU 1996:186) 173 Bilaga 3 Trafiksektorn i dag – om resande och transportmönster 175 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1998 191 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen dels antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i förslaget till yrkestrafiklag, dels godkänner vad regeringen föreslår om 2. det övergripande transportpolitiska målet (avsnitt 5.2) och de trans- portpolitiska delmålen (avsnitt 5.3–5.7), 3. transportpolitiska principer (avsnitt 6.1), 4. principerna för val av styrmedel (avsnitt 6.2), 5. principerna för trafikens kostnadsansvar (avsnitt 6.3), 6. rollfördelningen i transportpolitiken (avsnitt 6.5), 7. riktlinjerna för uppföljning av de transportpolitiska målen (avsnitt 6.6), 8. inriktningen av EU-arbetet inom transportområdet (avsnitt 7.4), 9. principerna för att tillskapa en myndighetsfunktion för rikstrafik- frågor (avsnitt 8.3.2), 10. ökad medelstilldelning för systemdemonstrationer av miljöanpas- sade transporter m.m. (avsnitt 8.8.4), 11. användning av anvisade medel i planeringsramen för regionala infrastrukturåtgärder (avsnitt 8.9.2), 12. att överföra ansvaret för vissa gemensamma funktioner från SJ till Banverket (avsnitt 9.2.1), 13. att överföra förvaltningen av vissa delar av det kapillära bannätet från SJ till Banverket (avsnitt 9.2.2), 14. principerna för avgiftssystem för att använda det av Banverket för- valtade kapillära bannätet (avsnitt 9.2.2), 15. Statens järnvägars möjligheter att agera på vissa internationella marknader (avsnitt 9.2.4), 16. principerna för trafikeringsrätt för järnvägstrafik (avsnitt 9.3), 17. principerna för ett nytt banavgiftssystem (avsnitt 9.4.1), 18. finansieringen av vissa kostnader för banhållning med vissa intäk- ter från banavgifterna (avsnitt 9.4.1), 19. principerna för ett nytt statligt stöd till kommunala flygplatser (avsnitt 10.2), 20. principerna för ett förändrat skatte- och avgiftsuttag i syfte att åstadkomma en samhällsekonomiskt riktig prissättning av väg- transporterna (avsnitt 12.6.1). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i förslaget till yrkestrafiklag Härigenom föreskrivs att 2 kap. 16 och 17 §§ yrkestrafiklagen skall ha följande lydelse. Lydelse enligt proposition 1997/98:63 Föreslagen lydelse 2 kap. 16 § Tillstånd till linjetrafik får inte ges, om det görs sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsätt- ningarna för att driva järnvägstra- fik eller trafik enligt 1 § andra stycket. Tillstånd får dock alltid ges, om en avsevärt bättre trafik- försörjning därigenom skulle uppnås. Tillstånd till linjetrafik får inte ges, om det görs sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsätt- ningarna för att driva trafik enligt 1 § andra stycket. Tillstånd får dock alltid ges, om en avsevärt bättre trafikförsörjning därigenom skulle uppnås. Tillståndet får förenas med villkor som är ägnade att motverka sådan skada som avses i första stycket. Sådana villkor får endast meddelas i samband med att tillstånd ges eller omprövas enligt 17 §. 17 § Tillståndets fortsatta giltighet kan prövas på nytt enligt 16 § första stycket när tio år har förflu- tit efter det att det meddelades och därefter vart tionde år. Prövningen skall göras endast om den begärs av någon som är trafikhuvudman, eller bedriver järnvägstrafik och som berörs av linjetrafiken. Tillståndets fortsatta giltighet kan prövas på nytt enligt 16 § första stycket när tio år har förflu- tit efter det att det meddelades och därefter vart tionde år. Prövningen skall göras endast om den begärs av någon som är trafikhuvudman och som berörs av linjetrafiken. En sådan begäran får ges in till prövningsmyndigheten tidigast två år och senast ett år före utgången av den löpande tioårsperioden. ______________ Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. 3 Ärendet och dess beredning I riksdagens beslut den 16 mars 1994 (prop. 1993/94:100 bil. 7, bet. 1993/94:TU16, rskr. 1993/94:154) tillkännagavs att en kommission borde tillsättas för att utarbeta en nationell plan för kommunikationerna i Sverige. Med anledning av riksdagens tillkännagivande beslutade regeringen den 22 december 1994 att tillkalla en parlamentarisk kommitté med upp- drag att utarbeta en nationell plan för kommunikationerna i Sverige. Kommittén, som antog namnet Kommunikationskommittén (K 1995:01), fick i uppdrag att lämna dels ett förslag till inriktning av infrastruktur- investeringarna för åren 1998–2007, dels ett underlag till ett trafikpoli- tiskt beslut. Regeringen beslutade senare också att trafikverken och vissa andra statliga myndigheter skulle biträda Kommunikationskommittén med underlagsmaterial. Den 1 mars 1996 överlämnade Kommunikationskommittén ett delbe- tänkande, Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1996:26), med förslag till in- riktning av åtgärder i transportinfrastrukturen och försök med ökad poli- tisk förankring av de regionala infrastrukturplanerna. Kommunikations- kommitténs delbetänkande har remissbehandlats och utgjort underlag till regeringens proposition 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter (bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174). I november 1996 överlämnade Kommunikationskommittén ytterligare ett delbetänkande om beskattning av vägtrafiken (SOU 1996:165). Be- tänkandet remissbehandlades och överlämnades till kommittén (Fi 1996:11) Översyn av vägtrafikens samlade beskattning. Utredningen, som antagit namnet Trafikbeskattningsutredningen (TBU), överlämnade i september 1997 delbetänkandet Bilen, miljön och säkerheten (SOU 1997:126). Den 18 mars 1997 överlämnade Kommunikationskommittén sitt slut- betänkande, Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1997:35). Betänkandet har remissbehandlats. En remissammanställning finns tillgänglig i Kommu- nikationsdepartementet (dnr K97/1245/2). En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 1. Med anledning av Kommunikationskommitténs slutbetänkande beslu- tade regeringen den 29 maj 1997 om följande kompletterande utred- ningsuppdrag: - Organisation och samordning av den interregionala persontrafiken (dnr K97/3796/2), som resulterade i betänkandet (SOU 1997:129), Kollektivtrafik i tid - Strategi och struktur för samordning av informationstekniken inom kollektivtrafiken (dnr K97/3809/4) - Översyn av det kapillära bannätets utvecklingsmöjligheter (dnr K97/3835/3) - Översyn av banavgiftssystemet (dnr K97/3847/3) - Förutsättningarna för att förbättra existerande trafiksignalanläggningar m.m. (dnr K97/3848/4) - Effekter av avreglering av långväga busstrafik (dnr K97/3849/4) - Uppdrag att redovisa olika strategier för en introduktion av biodriv- medel till år 2002 (dnr K97/3856/4) - Fördelningseffekter av Kommunikationskommitténs förslag (dnr K97/3908/SM) Inom Kommunikationsdepartementet har därutöver en utredning genom- förts om organisationen av myndighets- och sektorsuppgifter samt gemensamma funktioner inom järnvägssektorn (dnr K97/3944/2). Synpunkter på ovanstående utredningar har inhämtats genom remiss- sammanträden. Synpunkterna finns sammanställda i en promemoria med förteckning över deltagarna i remissammanträdena vilken är tillgänglig i Kommunikationsdepartementet under respektive diarienummer. I januari 1997 överlämnade Delegationen för transporttelematik sitt slutbetänkande, Transportinformatik för Sverige (SOU 1996:186). Be- tänkandet har remissbehandlats. En remissammanställning finns till- gänglig i Kommunikationsdepartementet (dnr K97/74/SM). En förteck- ning av remissinstanserna finns i bilaga 2. Kommunikationsdepartementet har också inhämtat underlag från bl.a. följande utredningar: - Myndighetsansvaret för transport av farligt gods (SOU 1997:109) - Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11) - Bättre klimat, miljö och hälsa med alternativa drivmedel (SOU 1996:184) - Handlingsprogram för ökad sjösäkerhet (SOU 1996:182) - Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168) - Ny yrkestrafiklagstiftning (SOU 1996:93) - En översyn av luft- sjö- och spårtrafikens tillsynsmyndigheter (SOU 1996:82) I föreliggande proposition kommer begreppet kommittén att utnyttjas för att ange Kommunikationskommittén. Övriga utredningar omnämns med sina respektive utredningsnamn. Lagrådet De lagändringar som föreslås i denna proposition innehåller sådana be- stämmelser som formellt hör till Lagrådets granskningsområde. Lagför- slagen är dock av så enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4 Nya förutsättningar för transportpolitiken 4.1 En hållbar utveckling Regeringen ser en hållbar utveckling som en utmaning för hela det svenska samhället. En hållbar samhällsutveckling kräver långsiktiga och uthålliga insatser inom samtliga politikområden. Den transportpolitiska propositionen är en viktig del i detta arbete. FN-konferensen i Rio de Janeiro år 1992 lade fast målet om en hållbar utveckling. En hållbar utveckling ställer krav både på solidaritet med kommande generationer och solidaritet inom världssamfundet. Det inne- bär att dagens generation skall kunna tillgodose sina behov utan att äventyra för kommande generationer att kunna tillgodose sina behov. Den rika delen av världen skall samtidigt kunna tillgodose sina behov utan att äventyra möjligheterna för folken i den ännu fattiga delen av världen att tillgodose sina behov. En hållbar utveckling utgår ifrån människans samlade behov och inne- håller därför alla de dimensioner som är viktiga i våra liv. Därför behövs det en helhetssyn och ett samspel mellan en socialt, kulturellt, ekono- miskt och ekologiskt hållbar utveckling i världen. Dessa fyra aspekter på en hållbar utveckling förutsätter varandra. Ingen ger ensam hållbarhet. En hållbar utveckling förutsätter därmed en ekonomisk tillväxt, goda levnadsförhållanden för alla, en levande kultur, ett bevarat kulturarv och en utveckling som ryms inom de ekologiska ramarna. Transportpolitiken skall därför utformas så att förutsättningar skapas för en utveckling mot en långsiktigt hållbar transportförsörjning för med- borgarna och näringslivet i hela landet. Utmaningen för 2000-talets transportpolitik, ett hållbart transportsystem, kommer att ta tid att för- verkliga. Tidsperspektivet är långt – decennier, kanske ett halvsekel. Men just därför att omställningen kommer att ta tid måste vi börja nu. Annars riskerar vi stora konflikter mellan behovet av en utvecklad välfärd och en ekonomisk tillväxt å ena sidan och å andra sidan kravet på ett transport- system som ryms inom de ekologiska ramarna. En ekologiskt hållbar utveckling av transportsystemet förutsätter att tre mål uppnås. För det första skall miljön skyddas. För det andra måste energi och andra naturresurser användas effektivare än i dag. För det tredje måste vi ha en hållbar försörjning med energi och andra naturre- surser. En ekonomiskt hållbar utveckling ställer krav på ett transportsystem med hög kvalitet, tillförlitlighet, tillgänglighet och kapacitet i hela landet men också internationellt. Ett socialt hållbart transportsystem förutsätter en god tillgänglighet för alla befolkningsgrupper i hela landet och på att transporterna är säkra så att liv och hälsa inte riskeras. Ett kulturellt hållbart transportsystem bidrar till att utveckla kulturen, försörja kulturbygder, tillvarata regionala karaktärsdrag och bevara kul- turmiljöer. 4.2 Transportpolitik i en förändrad omvärld Som ett litet och högt industrialiserat land har Sverige sedan lång tid varit beroende av det internationella handelsutbytet. Tillgången till effektiva internationella kommunikationer har bidragit till den ekonomiska ut- vecklingen i Sverige. Det har därför varit av central betydelse för vår välfärd att på olika sätt underlätta utrikeshandeln. Enligt regeringens uppfattning måste ständigt ökande internationella beroenden få återverkningar på den transportpolitik som förs. En väl fun- gerande samverkan mellan det svenska transportsystemet och andra län- ders transportsystem måste betraktas som ett vitalt nationellt intresse. En politik för en utveckling mot ett hållbart transportsystem förutsätter där- för ökat internationellt samarbete och samverkan. Politiska och ekonomiska förändringar i Baltikum och Östeuropa har efter Berlinmurens fall inneburit nya förutsättningar för utvecklingen i dessa områden. Det svenska handelsutbytet med staterna i Östersjöom- rådet bör ha goda förutsättningar att utvecklas i takt med att det sker en ekonomisk tillväxt. En förändring som givit helt nya förutsättningar för svensk transport- politik är Sveriges inträde i den Europeiska Unionen (EU). Många trans- portpolitiska frågor måste lösas inom ramen för medlemskapet i EU. Det finns därför en mycket stark koppling mellan den nationella transport- politiken och Sveriges strategi för EU-arbetet inom transportområdet. Större kraft måste ägnas åt att verka för att svenska transportpolitiska prioriteringar får genomslag på Europanivå. Informationssamhällets framväxt medför också nya förutsättningar för transportsystemet och transportpolitiken. Med informationstekniken (IT) kommer de geografiska avstånden att förlora en del av sin betydelse. IT gör det möjligt att sekundsnabbt flytta information över stora avstånd och mellan tidzoner. De fasta strukturer av dygnsrytm och olika aktivitets- mönster som i dag styr mångas vardag blir kanske inte lika självklara i framtiden. Arbete och fritid kan komma att vävas samman på ett nytt sätt och påverka organisationen av såväl arbetet som privatlivet. De nya sät- ten att organisera olika verksamheter som växer fram i informationssam- hället kan naturligtvis också få andra och mera svåröverskådliga följder för efterfrågan på transporter. Avståndens minskade betydelse när det gäller vissa typer av kommunikation och en upplösning av tidigare starka geografiska kopplingar mellan olika aktiviteter kan t.ex. tänkas leda fram till mera sammansatta transportbehov. Det är ännu för tidigt att göra några säkra prognoser för transporterna i informationssamhället. Det är dock troligt att utvecklingen kommer att få stora återverkningar på transportsystemet, vilka kan komma att kräva en betydande flexibilitet i synen på transportpolitikens mål och medel. Vi måste därför under åren framöver ha en hög beredskap för att anpassa politiken till de nya förutsättningar som IT-utvecklingen ger. Det skulle vara både utsiktslöst och felaktigt att försöka avskärma transporterna och transportpolitiken från de djupgående förändringar som nu sker i sam- hället. Tvärtom måste det vara en strävan att ytterligare integrera trans- portpolitiken i samhällsutvecklingen i stort. Naturliga led i en sådan ut- veckling bör vara att transportpolitiken stegvis blir en del av en över- gripande kommunikationspolitik som också innefattar övriga kommuni- kationsformer samt att politiken i ökad utsträckning förankras i den lo- kala och regionala samhällsplaneringen. 4.3 Transportpolitik för en hållbar utveckling En transportpolitik för en hållbar utveckling, som möter framtidens be- hov, ställer nya och omfattande krav. Modernisering, effektivisering och utveckling av ny teknik är viktiga redskap och kraven på en hög föränd- ringstakt kommer att öka. För att möta de krav som framtiden ställer måste effektiviteten på alla plan öka och ny teknik tas i anspråk. I debat- ten om ekologiskt hållbar utveckling nämns allt oftare det långsiktiga målet om en tio gånger högre effektivitet i utnyttjandet av naturresur- serna, det s.k. Faktor 10-målet. Den tekniska utvecklingen är därför central för att nå målet om en hållbar utveckling. Ett mer resurssnålt transportsystem är en nödvändig förutsättning i en framgångsrik transportpolitik för en ekologiskt hållbar utveckling. Utvecklingen på många teknikområden har gått snabbt de senaste tio åren. Inom fordons-, motor- och bränsleteknikområdena har stora fram- steg gjorts från bl.a. miljösynpunkt, även om problemen är långt ifrån lösta. Informationstekniken har gjort intåg på bred front i stora delar av transportnäringen och i trafikledningen på spåren, i luften och till sjöss. Transportinformatiken håller nu också på att växa fram som ett helt nytt transportpolitiskt medel där vidsträckta tillämpningar inom bl.a. vägtrafi- ken ställs i utsikt. Sammantaget finns det goda möjligheter att på ett resurssnålare och mer effektivt sätt än förut tillgodose samhällets behov av väl fungerande transporter. Den tekniska utvecklingen blir dock allt- mer global vilket innebär att det internationella samarbetet blir allt vikti- gare för att skynda på utvecklingen. Enbart teknikutveckling förmår inte att skapa ett hållbart transportsys- tem. Ett effektivt och resurssnålt transportsystem förutsätter, i än högre grad än i dag, fungerande samverkan mellan trafikslagen och mellan olika aktörer. Utvecklingen mot ett hållbart transportsystem måste också bygga på ett stort antal åtgärder och ett brett engagemang. Förutom insat- ser på statlig nivå kommer lokala och regionala insatser att spela en stor roll. Näringslivet har viktiga uppgifter, både genom att utveckla sin egen verksamhet i hållbar riktning och att medverka till andra sektorers om- ställning. En betydande drivkraft i en hållbar utveckling av transporterna är utvecklingen av efterfrågan från de enskilda konsumenterna. En viktig del i transportpolitiken framgent kommer därför att vara att ta till vara det breda engagemang och den kunskap som finns hos företag och konsu- menter. I detta sammanhang är det pris som betalas för olika trans- porttjänster en viktig signal. Det är därför väsentligt att vidareutveckla en politik som leder till en rättvisande prissättning som speglar såväl de di- rekta som de indirekta kostnader transporterna förorsakar. Transportpolitiken syftar till att tillgodose människors och företags be- hov av transportlösningar. Inom ramarna för en hållbar utveckling skall möjligheterna att utveckla transportsystemet tas till vara för att inte bara tillgodose dagens utan också framtidens behov. 5 Transportpolitikens mål 5.1 Inledning Regeringens bedömning: Transportpolitiken bör vägledas dels av ett övergripande mål med ett antal delmål som anger ambitionsnivån på lång sikt, dels av etappmål som anger lämpliga steg på vägen mot de långsiktiga målen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som behandlat frågan tillstyrker kommitténs förslag. Skälen för regeringens bedömning: De transportpolitiska målen bör utformas med beaktande av transporternas roll och funktion i samhället. En viktig utgångspunkt är att transporterna utförs för att tillgodose behov utanför transportområdet. De är bl.a. till för näringslivets verksamhet och för att förbättra människors livskvalitet. Detta innebär att transportpoliti- ken skall bidra till att uppnå övergripande samhällsmål med det yttersta syftet att bibehålla och utveckla välfärden. Centrala samhällsmål som solidaritet, arbete för alla, möjlighet att bo och verka i hela landet, jäm- likhet, jämställdhet, säkerhet och en bra miljö är därför viktiga utgångs- punkter även för transportpolitiken. I det tidsperspektiv som nu är aktu- ellt kommer målet om full sysselsättning att vara centralt. Det kan, lik- som andra viktiga samhällsmål, bara uppnås om alla politikområden samverkar. Transporterna har här en viktig roll. Transportpolitiken måste därför utformas så att transportsystemet bidrar till tillväxt och en god hushållning med tillgängliga resurser. Det finns ett dynamiskt samspel mellan transportsystemet och det om- givande samhället som medför att transporterna får en mycket starkt strukturerande effekt på andra verksamheter. Historien visar att många av de grundläggande förändringar som inträffat i samhället har haft sin ut- gångspunkt i utvecklingen av kommunikations- och transportsystemen. Genom transportsystemets starka och långsiktiga inverkan på samhäl- let i övrigt är det naturligtvis av utomordentlig vikt att de förutsättningar som styr transportsystemet ligger i linje med de övergripande mål som gäller för samhällsutvecklingen i stort. Eftersom transportsystemet är sammanvävt med andra verksamheter genom en oändlig mängd korsvisa beroenden och samband måste transportpolitiken också ta sin utgångs- punkt i en helhetssyn på samhällsutvecklingen. Olika åtgärder måste analyseras med avseende på hur de påverkar samspelet mellan transpor- terna och andra aktiviteter i samhället. Transportpolitiken måste också utformas med respekt för att transporterna för medborgarna ofta är en del av livsavgörande vägval kopplade till familjebildning, bostadsort, bo- endeform och förvärvsliv och att de för näringslivet ofta ingår som en central del i företagens totala utvecklingsstrategi. Regeringen delar därför den uppfattning som många remissinstanser givit uttryck för, nämligen att de transportpolitiska målen bör underord- nas andra övergripande samhällsmål och att det övergripande transport- politiska målet bör formuleras så att det framgår att transporter är ett medel för att nå andra samhällsmål. Transporternas betydelse som en drivkraft i samhällsutvecklingen och det långsiktiga perspektiv som är nödvändigt i transportpolitiken medför emellertid samtidigt att det be- hövs tydliga politiska riktlinjer för utvecklingen av transportsystemet. De förslag till nya transportpolitiska mål som regeringen nu lägger fram tar sikte på att försöka förena dessa krav. De nuvarande transportpolitiska målen fastställdes av riksdagen år 1988 (prop. 1987/88:50, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297). Det övergripande målet är att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Detta mål har vidare- utvecklats i fem delmål: Tillgänglighetsmålet: Transportsystemet skall utformas så att med- borgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov kan tillgodo- ses. Effektivitetsmålet: Transportsystemet skall utformas så att det bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. Säkerhetsmålet: Transportsystemet skall utformas så att det motsvarar högt ställda krav på säkerheten i trafiken. Miljömålet: Transportsystemet skall utvecklas så att en god miljö och hushållning med naturresurser främjas. Regionalpolitiska målet: Transportsystemet skall byggas upp så att det bidrar till regional balans. Regeringens förslag till långsiktiga mål för transportpolitiken ansluter i hög grad till nu gällande mål. Kravet på kontinuitet i styrningen av trans- portsystemet talar för att man bör vara återhållsam med ingrepp i den övergripande målstrukturen. De förändringar som görs i de långsiktiga målen bör därför vara väl övervägda och motiverade av väsentliga för- ändringar av de övergripande politiska riktlinjerna eller i de grundläg- gande förutsättningarna för transportsystemets utveckling. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i att regeringen föreslår att den nuvarande uppdelningen i ett övergripande mål och ett antal delmål bör bibehållas. De delmål som föreslås överensstämmer också till betydande del med nuvarande delmål. I den utsträckning det är möjligt och ändamålsenligt föreslår regeringen också att de långsiktiga målen kompletteras med mera preciserade och tidsbundna etappmål. De långsiktiga målen, dvs. övergripande mål och delmål, bör formule- ras så att de kan ligga fast över en längre tidsperiod och ge uttryck för behovet av kontinuitet och långsiktighet i transportpolitiken. Av detta skäl bör det inte heller göras någon inbördes prioritering mellan de lång- siktiga delmålen. På sikt skall alla delmål uppnås. På kort sikt kan det dock bli aktuellt med en prioritering mellan olika delmål. Denna bör dock i första hand komma till uttryck genom etappmålen som bör vara avstämda mot varandra och realistiska med hänsyn till bl.a. tillgängliga resurser, tekniska möjligheter, miljöförutsättningar och internationella åtaganden. Etappmålen bör fastställas av regeringen och vara kvantifierade på en nivå som är uppföljningsbar. De bör också utformas som tidsbundna mål med en målhorisont som inte är alltför avlägsen. Avsikten med kvantifie- rade etappmål inom olika områden är att tydliggöra vilka ambitioner samhället har att styra utvecklingen av transportsystemet. Kvantifierade mål är en av förutsättningarna för att det skall vara möjligt att följa upp hur transportpolitiken verkställs. Etappmålen bör enligt regeringens uppfattning utformas så att de är möjliga att uppfylla till acceptabla kostnader och uppoffringar. Målen bör dock samtidigt sättas så högt att de innebär en verklig utmaning för olika berörda verksamheter och aktörer. Etappmålen skall utgöra utgångs- punkten för planering, genomförande och uppföljning av konkreta åtgär- der. Etappmålen måste därför vara möjliga att ändra vid behov. De etappmål som läggs fast av regeringen bör fortlöpande redovisas för riksdagen inom ramen för den förstärkta uppföljning av transport- politiken som regeringen senare i denna proposition kommer att föreslå (avsnitt 6.6). Vissa mål är svåra att uttrycka kvantitativt. Det kommer även i fram- tiden att vara nödvändigt att göra avvägningar mellan sådana mål som kan uttryckas i mätbara termer, och som därmed kan värderas och följas upp, och sådana mål som uttrycks i kvalitativa termer och som därför måste värderas och följas upp på andra sätt. Det betyder också att de kvantifierade etappmålen inte kan ses som en fullständig och heltäckande beskrivning över vad som skall uppnås inom ramen för transportpoliti- ken. 5.2 Transportpolitikens övergripande mål Regeringens förslag: Det övergripande målet för transportpolitiken skall vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsik- tigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att det övergripande målet för transportpolitiken skall vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i alla delar av landet en god, miljövänlig och säker transportförsörjning som är samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget till övergripande mål. Lunds kommun anser att huvudmålsättningen behöver formuleras om så att det framgår att transporter endast är medel för att nå andra samhällsmål. Örebro kommun menar att målformuleringen måste göras om så att miljö- och trafiksäkerhetsaspekterna får en ökad tyngd gentemot tillgänglighetsfaktorerna. Skälen för regeringens förslag: Kommitténs förslag innebär flera förändringar i förhållande till det övergripande mål som riksdagen be- slutade om år 1988. Kommittén har inte närmare motiverat sina förslag i denna del. Mot bakgrund av vad som nyss anförts ser regeringen för sin del inga skäl att göra sådana förändringar att det kan framstå som om det sker en inbördes prioritering mellan olika delmål inom ramen för det övergripande målet för transportpolitiken. Regeringen delar däremot kommitténs uppfattning att ett transportsys- tem som är förenligt med ett långsiktigt hållbart samhälle måste infria högt ställda krav från såväl ekonomiska, sociala som miljömässiga ut- gångspunkter. Det övergripande målet om att erbjuda en samhällseko- nomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för landets medborgare och näringsliv som regeringen nu föreslår måste därför anses omfatta alla de olika aspekter på transportförsörjningen som såväl det nuvarande övergripande målet som kommitténs förslag till mål tar sikte på att fånga in. Ett sådant allmänt hållet övergripande mål bör, liksom nu, preciseras i ett antal långsiktigt inriktade delmål. Vi kommer därför i det följande att föreslå följande delmål: - Ett tillgängligt transportsystem - En hög transportkvalitet - En säker trafik - En god miljö - En positiv regional utveckling Regeringen anser i likhet med kommittén att det inte behövs något sär- skilt delmål för effektivitet. Effektivitetsmålet ligger inbyggt i det över- gripande transportpolitiska målet. En strävan efter samhällsekonomisk effektivitet bör enligt regeringens uppfattning prägla alla avvägningar och beslut i transportpolitiken. Att effektiviteten i transportsystemet sätts i centrum är således en förutsättning för att de överordnade välfärds- målen skall kunna uppnås. Även vid åtgärder i transportsystemet som är fördelningspolitiskt motiverade bör de samhällsekonomiskt effektiva åtgärder väljas som på bästa sätt leder till önskade effekter. I avsnitt 8.9.3 behandlas frågan om vad som bör ingå i begreppet samhällsekonomisk effektivitet. Det övergripande målet för transportpolitiken är att åstadkomma ett transportsystem som är miljömässigt, ekonomiskt, kulturellt och socialt hållbart och som på sikt uppfyller alla delmål om tillgänglighet, trans- portkvalitet, säkerhet, god miljö och positiv regional utveckling. Sett på lång sikt finns det ingen genuin konflikt mellan dessa olika mål. Ett transportsystem som genom hög transportkvalitet skapar tillväxt och sys- selsättning bidrar också till de resurser som krävs för att klara mil- jöproblemen och upprätthålla höga ambitioner i fördelningspolitiken. Samtidigt är högt ställda krav på säkerhet och miljöanpassning förutsätt- ningar för att i det långa loppet kunna upprätthålla kvaliteten och effekti- viteten i transportsystemet. Eftersom de resurser som kan satsas inom transportsystemet är begrän- sade är det dock inte möjligt att nå alla mål samtidigt eller att uppfylla dem i samma takt. På kort sikt kan det därför finnas konflikter mellan de olika delmålen. Det kan t.ex. innebära att snabbare uppfyllelse av säker- hets- och miljömålen ger sämre möjligheter att höja framkomligheten eller öka tillgängligheten. Exempel på detta är sänkta hastigheter för att klara säkerheten och höjda transportpriser för att klara miljömålen. Enligt regeringens mening är det i detta sammanhang viktigt att skilja mellan syftet med transportsystemet och målen för transportpolitiken. Transportsystemet är givetvis främst till för att möjliggöra förflyttningar av människor och gods. Från transportsystemsynpunkt är det därför na- turligt att betrakta miljö- och säkerhetskrav liksom fördelningspolitiskt betingade önskemål om tillgänglighet och regional fördelning som ram- villkor för systemets utveckling. Syftet med transportpolitiken är däremot att påverka transportsystemet och dess funktion i samhället så att det kan bidra till att uppnå överord- nade välfärdsmål där olika aspekter på välfärd och livskvalitet måste kunna balanseras mot varandra. Tillgänglighet, säkerhet, god miljö och regional utveckling är i det sammanhanget lika viktiga och centrala egen- skaper som rörlighet och framkomlighet. Även om det naturligtvis är sant att de transportpolitiska delmålen har olika karaktär och inriktning ser regeringen inget skäl att försöka inordna dem i någon särskild hierarki eller systematik. Regeringen anser att de transportpolitiska delmålen lik- som hittills framför allt bör ses som en precisering av det övergripande transportpolitiska målet. 5.3 Ett tillgängligt transportsystem Regeringens förslag: Transportsystemet skall utformas så att med- borgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov kan tillgo- doses. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår i likhet med regeringen ett delmål för transportsystemets tillgänglighet. Kommittén anser att del- målet bör formuleras på följande sätt: ”Transportsystemet ska vara ut- format så att det kan utnyttjas av alla medborgare. Den kollektiva trafi- ken ska göras tillgänglig för funktionshindrade personer i väsentligt högre grad än hittills. De som har särskilda behov ska erbjudas anpassade transportmöjligheter.” Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att begreppet till- gänglighet bör ges en vidare innebörd än vad utredningen föreslagit. Handikappförbundens Samarbetsorgan anser att det är hög tid att de funktionshindrades tillgång till transportsystemet prioriteras som ett mål för landets transportpolitik. Skälen för regeringens förslag: Alla människor har rätt till ett fullgott liv. Denna grundsyn om solidaritet mellan människor måste också på- verka transportpolitiken. Transportsystemet bör därför utformas så att alla människor har en god tillgänglighet till de transporter som krävs för att de skall kunna ha ett arbete, upprätthålla goda sociala kontakter och utföra vardagslivets bestyr och så att den personliga integriteten och fri- heten främjas. Transportsystemet kan dock inte ensamt skapa tillgänglig- het till livets viktiga funktioner. Hur bebyggelse och verksamheter ut- formas och lokaliseras är t.ex. också centralt för möjligheterna att skapa god tillgänglighet. Regeringen delar kommitténs uppfattning att transportpolitiken liksom hittills bör inrymma ett delmål för transportsystemets tillgänglighet. I likhet med flera remissinstanser anser regeringen dock att kommitténs förslag till målformulering är alltför snäv och kan tolkas som att målet endast avser persontransporter och då främst med sikte på funktionshind- rades resbehov. Enligt regeringens uppfattning bör statens ansvar för att upprätthålla en grundläggande transportförsörjning omfatta alla de trans- portbehov som måste kunna tillgodoses i ett väl utvecklat samhälle oav- sett om det gäller person- eller godstransporter. Etappmål Regeringens bedömning: Metoder och mått för att precisera och följa upp tillgänglighetsmålet genom etappmål bör utvecklas. Etapp- mål för tillgänglighet till transportsystemet för funktionshindrade bör prioriteras. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Handikappinstitutet anser att det är viktigt att det finns nationella mål om tillgänglighet för funktionshindrade. Skälen för regeringens bedömning: För närvarande saknas kvantifie- rade mål för tillgänglighet. Regeringen har därför för avsikt att låta ut- reda möjligheten att utveckla metoder och mått för att precisera och följa upp tillgänglighetsmålet. Regeringen är medveten om att det knappast är möjligt att en gång för alla definiera vad de grundläggande transportbehoven i samhället omfat- tar och vilken tillgänglighet till transportsystemet som bör erbjudas med- borgarna och näringslivet. Det torde t.ex. vara uppenbart för alla att till- gängligheten till transportsystemet inte kan vara lika över allt. Förutsätt- ningarna för att tillhandahålla ett transportsystem med hög tillgänglighet är naturligen mycket större i regioner med en hög befolkningstäthet än i glesbygd. Stora variationer i tillgängligheten till transportsystemet är där- för någonting som långsiktigt kommer att bestå. Regeringen anser emellertid att det bör finnas betydande möjligheter att förbättra beskrivningen av hur tillgängligheten till transportsystemet varierar och förändras med avseende på t.ex. olika befolkningsgrupper och transportändamål och att det därvid även bör vara möjligt att formu- lera etappmål för utvecklingen. Ett exempel på beskrivning av tillgäng- ligheten kan vara närheten och tillgängligheten till resecenter och andra kollektivtrafikanläggningar. För godstransporter kan närhet i tid och rum till olika typer av terminaler vara ett användbart mått. Ett område som särskilt bör kunna följas upp är tillgängligheten till kollektivtrafiken för funktionshindrade personer. Drygt en miljon män- niskor i landet bedöms vara handikappade när det gäller att förflytta sig. Undersökningar har visat att många äldre och funktionshindrade personer skulle kunna använda kollektiva färdmedel, om dessa var mer anpassade än i dag. Lämpliga etappmål för funktionshindrades tillgänglighet till transportsystemet bör därför utvecklas. 5.4 En hög transportkvalitet Regeringens förslag: Transportsystemets utformning och funktion skall medge en hög transportkvalitet för näringslivet. Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit ett transportpolitiskt delmål om välfärd, sysselsättning och konkurrenskraft som delvis över- ensstämmer med regeringens förslag. Kommittén har formulerat sitt för- slag till delmål enligt följande: ”Trafikpolitiken ska bidra till att öka väl- färden, sysselsättningen och näringslivets konkurrenskraft”. Remissinstanserna: Flera remissinstanser framhåller att målet är oprecist formulerat och att sambandet mellan transportpolitik, välfärd, sysselsättning och konkurrenskraft är oklart. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att behovet av en god rörlighet borde ha lyfts fram inom ramen för målen om ökad välfärd och regional utveckling. Bland annat LO och Svenska Kommunförbundet anser att kommittén inte tillräckligt har be- handlat de näringspolitiska frågeställningarna. Skälen för regeringens förslag: Kommittén har föreslagit ett trans- portpolitiskt delmål om välfärd, sysselsättning och konkurrenskraft. Re- geringen delar emellertid som tidigare nämnts den uppfattning som många remissinstanser gett uttryck för att välfärd måste betraktas som ett överordnat mål för samhällsutvecklingen som helhet och som det yttersta syftet med all politik, inklusive transportpolitiken. Eftersom dessutom bl.a. delmålen för tillgänglighet, miljö, säkerhet och regional utveckling måste anses ha stor betydelse för välfärden blir avgränsningen mot övriga delmål för transportpolitiken oklar med kommitténs förslag. Väl- färden kan mot den bakgrunden inte betraktas som ett delmål inom trans- portpolitiken. Synsättet att välfärden är ett mål som är överordnat trans- portpolitiken ligger också till grund för nu gällande transportpolitik. Regeringen delar dock kommitténs uppfattning att det kan vara moti- verat att ytterligare betona transportpolitikens betydelse från bl.a. närings- och sysselsättningspolitiska utgångspunkter. Detta kan vara be- fogat bl.a. med hänsyn till att tillgången till kommunikationer av hög kvalitet vid sidan av kompetens och utbildning alltmer framstår som en avgörande faktor för utvecklingen av ett konkurrenskraftigt svenskt näringsliv. I vid bemärkelse utgör en säker trafik och en god miljö själv- klara delar i en hög transportkvalitet. Då särskilda delmål föreslås inom dessa områden avgränsas delmålet om en hög transportkvalitet i enlighet med vad som beskrivs nedan. Flexibla, säkra och tillförlitliga transportsystem med tillräcklig kapa- citet för att förflytta personer och gods tillhör grundförutsättningarna för sysselsättning och ekonomisk tillväxt. Det ger i sin tur förutsättning för ökad välfärd och god livskvalitet. Ett väl utbyggt och väl fungerande transportsystem är en grundläggande del av landets kapital och måste därför utvecklas och förvaltas på ett omsorgsfullt och framsynt sätt. För näringslivet är ett väl fungerande transportsystem av avgörande betydelse för att kunna vidmakthålla och utveckla befintliga företag och för att skapa nya verksamheter. Vårt lands geografiska läge samt stora avstånd inom landet utgör en nackdel för svensk exportindustri. Ett effektivt transportsystem är därför en viktig konkurrensförutsättning för svenska företag. Det är också viktigt att vi samverkar inom EU och med andra länder för att skapa ett så bra gemensamt transportsystem som möjligt. Näringslivet efterfrågar i allt högre utsträckning transporter med hög regularitet, säkerhet och tillförlitlighet. Det finns också ett växande be- hov av flexibla transportlösningar för att möta olika kundkrav. Trans- porter måste kunna utföras dygnet om, året om. Detta ställer krav såväl på systemets kapacitet som på drift- och underhållsstandarden. En annan väsentlig faktor är att väg- och järnvägsnäten håller en hög och jämn bärighetsstandard. Etappmål Regeringens bedömning: De etappmål för beläggning, beläggnings- underhåll och minskad tjälavstängning av vägar samt höjd driftsäker- het, högsta tillåtna axellast och utökad lastprofil på vissa järnvägs- sträckor som anges i propositionen (1996/97:53) Infrastrukturinrikt- ning för framtida transporter bör ligga fast. Metoder och mått för att precisera ytterligare etappmål bör utveck- las. Kommitténs förslag: Förslagen rörande etappmål inom ramen för det av kommittén föreslagna delmålet om välfärd, sysselsättning och konkur- renskraft överensstämmer till viss del med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Södermanlands län anser att bristen på konkretion och frånvaron av kvantifieringar av de delmål som har med näringslivets konkurrenskraft och framtida tillväxt att göra med- för att det egentligen inte går att dra några slutsatser om vilka konsekven- ser de framlagda förslagen får för näringslivets utveckling och den eko- nomiska tillväxten. Liknande synpunkter framförs av ytterligare ett antal remissinstanser. Skälen för regeringens bedömning: I propositionen Infrastruktur- inriktning för framtida transporter (prop. 1996/97:53) har regeringen angivit följande delmål för planperioden fram till och med år 2007: - De samhällsekonomiska merkostnaderna av bristande beläggnings- underhåll på vägar skall elimineras. - Beläggning eller emulsionsdammbindning bör ha genomförts på samtliga statliga grusvägar där detta är samhällsekonomiskt lönsamt. - Åtgärder för att förhindra att vägar avstängs för trafik med lastbilar under normala tjällossningsperioder skall ha genomförts på samtliga vägar där detta är samhällsekonomiskt lönsamt. - Antalet störningstillfällen för godstrafik på de mest drabbade järn- vägssträckorna skall minst halveras. - Högsta tillåtna axellast skall ökas från 22,5 ton till 25 ton på järnvägs- sträckor med omfattande inrikes systemtransporter. - Lastprofilen skall ökas på de järnvägssträckor som kan komma i fråga för 25 tons axellast. Dessa delmål, som alla har betydelse för transportkvaliteten, bör enligt regeringens bedömning ligga fast och utgöra etappmål för delmålet om en hög transportkvalitet. Som mått på framkomlighet för personer och gods har hittills i första hand använts res- och transporttid. Som mått på bärighetsstandard an- vänds vanligen det tillåtna axeltrycket på vägen eller järnvägen samt for- donsvikten. Däremot saknas ännu tillfredsställande metoder att mäta och värdera t.ex. tillförlitlighet och flexibilitet. Enligt regeringens uppfattning är ovanstående exempel på faktorer som skulle kunna utvecklas till etappmål avseende transportkvalitet. Kompletterande etappmål bör ut- vecklas för samtliga trafikslag och transportsystemet som helhet. 5.5 En säker trafik Regeringens förslag: Det långsiktiga målet för trafiksäkerheten skall vara att ingen skall dödas eller skadas allvarligt till följd av trafik- olyckor. Transportsystemets utformning och funktion skall anpassas till de krav som följer av detta. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Många kommuner och landsting är positiva till nollvisionen. Ett stort antal remissinstanser framhåller att nollvisionen när det gäller vägtrafiken måste betraktas som en långsiktig vision och inte som ett mål i vanlig mening. Skälen för regeringens förslag: Trots ett relativt framgångsrikt arbete med att öka trafiksäkerheten dödas och skadas fortfarande ett stort antal personer i trafiken varje år. Detta är inte acceptabelt. Därför måste målet på lång sikt vara att ingen person skall dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor, den s.k. nollvisionen. Riksdagen beslutade i okto- ber 1997 (prop. 1996/97:137, bet. 1997/98:TU4, rskr. 1997/98:11) att nollvisionen skall utgöra det långsiktiga målet för trafiksäkerheten inom vägtransportsystemet. Inom de övriga trafikslagen är olycksfrekvensen förhållandevis låg. Regeringen anser emellertid att nollvisionen bör vara en viktig utgångspunkt för hela transportsystemet och därför skall gälla alla trafikslag. Med nollvisionen som det långsiktiga målet blir omsorgen om män- niskors liv och hälsa ett grundläggande krav vid transportsystemets ut- formning och funktion. Ett av de centrala kraven på framtidens transport- system blir att risken för mänskliga fel och misstag, och konsekvenserna av dem i de fall de sker, bör begränsas så att inte allvarliga olyckor eller skadefall uppstår. Människans fysiska förutsättningar att tåla yttre våld vid trafikolyckor bör vara normgivande vid utformningen av transport- systemets olika delar. I första hand bör infrastrukturen, fordon och transporttjänsterna utfor- mas så att allvarliga olyckor förebyggs och människans tolerans mot yttre våld vid trafikolyckor inte överskrids. Även andra delsystem vars syfte är att stödja och hjälpa trafikanten såsom regelverk, utbildning, in- formation och övervakning samt räddning, vård och rehabilitering bör utformas så att de på ett effektivt sätt bidrar till en säker trafik. En särskild aspekt på säkerheten i transportsystemet är att detta måste vara utformat med hänsyn till samhällets sårbarhet i olika hänseenden. Risker i samband med transporter av farligt gods är en viktig faktor i detta sammanhang. Etappmål Regeringens bedömning: Antalet dödade och allvarligt skadade till följd av trafikolyckor bör fortlöpande minskas för alla trafikantkate- gorier. Antalet personer som dödas till följd av vägtrafikolyckor bör ha minskat med minst 50 % till år 2007 räknat från 1996 års nivå. För den tunga kommersiella luftfarten bör etappmålet vara att åtminstone halvera haverifrekvensen under perioden 1998–2007. Antalet haverier inom privatflyget bör likaså halveras under perioden 1998–2007. För handelssjöfarten bör delmålet vara att antalet allvarliga olyckor under perioden 1998–2007 halveras. Samma delmål bör gälla för trafiken med fiske- och fritidsfartyg. För färjetrafiken och övrig passagerarsjö- fart bör målet vara att inga allvarliga olyckor skall inträffa. Antalet olyckor vid plankorsningar mellan järnväg och väg bör halveras till år 2007 räknat från 1996 års nivå. Kvantifierade etappmål för säkerheten inom transportsystemet bör utvecklas vidare. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår inga etappmål för en säker trafik. Remissinstanserna: VTI instämmer i att nollvisionen skall vara väg- ledande för trafiksäkerhetsarbetets inriktning men anser att det för det operativa trafiksäkerhetsarbetet behövs väl avvägda, kvantitativa mål på kort och lång sikt. Räddningsverket, NTF m.fl. remissinstanser framför liknande synpunkter. Skälen för regeringens bedömning: Ett antal etappmål för en säker trafik bör fastställas. I de fall det redan finns kvantifierade etappmål för de olika trafikslagen redovisas de nedan. Så långt det är möjligt bör enligt regeringens uppfattning kvantifierade etappmål utvecklas för samtliga trafikslag. En fortlöpande minskning Regeringen förordar ett etappmål som innebär att antalet dödade och all- varligt skadade inom transportsystemet skall minska från år till år. Etappmålet är snarlikt två av de tre trafiksäkerhetsmål för vägtrafiken som riksdagen antog senast år 1993. Skillnaden är dock att det förordade etappmålet inte avser alla personskador utan, i likhet med delmålet för en säker trafik, fokuserar på de skadefall som leder till långvarig ohälsa. Den kvantifiering som regeringen förordar för vägtrafiken bygger på de effekter som remissversionen av den nationella planen för vägtransport- systemet år 1998–2007 redovisar. Kvantifieringen avser endast minsk- ningen av antalet dödade personer. Skälet till att minskningen av antalet allvarligt skadade inte är kvantifierad är att begreppet allvarlig per- sonskada ännu inte är slutgiltigt definierat. Vägverket har dock i uppdrag att utarbeta ett nytt mått för personskador inom vägtransportsystemet. Regeringen har för avsikt att därefter även kvantifiera minskningen av antalet allvarligt skadade. Inom luftfarten fokuseras säkerhetsarbetet mot att söka förhindra all- varliga haverier. För den tunga kommersiella luftfarten bör delmålet vara att, med hänsyn tagen till den förväntade trafikökningen, halvera haveri- frekvensen. Detta innebär att högst ett allvarligt haveri bör inträffa under perioden 1998–2007. Vidare bör flygsäkerhetsattityden förbättras inom privatflyget. Antalet haverier inom privatflyget bör halveras under perio- den 1998–2007. Etappmålet innebär också en strävan att inget haveri skall inträffa på grund av otydliga flygsäkerhetsbestämmelser. Inom järnvägen finns sedan lång tid ett väl utvecklat säkerhets- tänkande. Införandet av ATC-systemet (automatisk tågkontroll) har redu- cerat antalet allvarliga trafikolyckor påtagligt. Den största säkerhetsris- ken utgörs i dag av plankorsningsolyckor. Etappmålet innebär att säker- hetsarbetet inom järnvägssektorn syftar till att minimera antalet plan- korsningsolyckor. För handelssjöfarten bör delmålet vara att antalet allvarliga olyckor under åren 1998–2007 halveras. Inom färjetrafiken och övrig passagerar- sjöfart bör målet även fortsättningsvis vara att inga allvarliga olyckor skall inträffa. För fiske- och fritidsfartyg bör målet vara detsamma som för handels- sjöfarten, dvs. en halvering av antalet allvarliga olyckor under åren 1998–2007. En säker infrastruktur Transportsystemets säkerhet är i hög grad beroende av infrastrukturens aktiva och passiva säkerhet. Till den aktiva säkerheten hör både fysiska åtgärder, drift- och underhållsåtgärder samt åtgärder inom transportin- formatiken vars syfte är att förhindra olyckor och skador. Till den pas- siva säkerheten räknas fysiska åtgärder som syftar till att reducera per- sonskadorna vid en trafikolycka. Kvantifieringen av etappmålet för en säker infrastruktur inom väg- transportsystemet bör baseras på en indelning av vägnätet i olika trafik- säkerhetsstandarder. Olika komponenter bör ingå vid bedömningen av standarden för vägar inom respektive utanför tättbebyggt område. Exem- pel på sådana komponenter är om gång- och cykeltrafiken är separerad från biltrafiken, om biltrafikens körriktningar är separerade, korsningar- nas och sidoområdenas utformning samt biltrafikens faktiska hastighet. För järnvägssektorn bör etappmålet för en säker infrastruktur vara hur många oskyddade plankorsningar mellan väg och järnväg som slopas och hur många bomanläggningar som byggs. Säkra fordon En annan förutsättning för att uppnå en säker trafik är att fordonens pas- siva och aktiva säkerhet är tillräckligt hög. Den aktiva säkerheten är i dag mest utvecklad inom järnvägstrafik och luftfart i form av åtgärder inom transportinformatiken. Den passiva fordonssäkerheten är av störst bety- delse inom vägtrafiken och är beroende dels av bilarnas inbyggda krock- säkerhet, dels av användningen av skyddsutrustning. Inte minst inom vägtransportsystemet finns det ett direkt samband mellan vägens och for- donens passiva säkerhet. På sikt bör den samhällsekonomiskt mest effektiva kombinationen mellan säker infrastruktur och säkra fordon eftersträvas. Inom vägtrafiken bör kvantifierade etappmål sättas upp dels för ny- registrerade personbilar, dels för den befintliga fordonsparken. Kvantifie- ringen bör ske utifrån personbilarnas trafiksäkerhetsstandard. Standard- nivåerna bör påverkas av om fordonet utifrån erkända metoder kan anses tillhöra den bästa gruppen av fordon avseende både egensäkerhet och egenskaper vid kollision med andra vägtrafikanter och tekniska system som stöder en säker användning av fordonet. En minskning av allvarliga felbeteenden Transportsystemet måste anpassas till människans fysiska, psykiska och sociala förutsättningar. Detta innebär dock inte att kraven på trafikanter och operatörer inom transportsystemet därmed upphör. Tvärtom förut- sätts att trafikanterna och operatörerna utifrån sin förmåga och kunskap följer gällande regelverk och i övrigt visar hänsyn, omdöme och ansvar. Några av de felbeteenden som inom vägtrafiken kan anses vara allvar- liga är bristande trafiknykterhet, hastighetsanpassning och avståndshåll- ning samt underlåtenhet att använda bilbälten, cykelhjälm, cykellysen och reflexer. 5.6 En god miljö Regeringens förslag: Transportsystemets utformning och funktion skall anpassas till krav på en god och hälsosam livsmiljö för alla, där natur- och kulturmiljö skyddas mot skador. En god hushållning med mark, vatten, energi och andra naturresurser skall främjas. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår följande delmål: ”Transportsystemet ska bidra till en god livsmiljö och anpassas efter vad människans hälsa och naturen tål. Hushållningen med naturresurser ska främjas.” Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag. Skälen för regeringens förslag: Miljöpolitiken syftar till att skydda människors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, främja en långsik- tigt god hushållning med mark, vatten, energi och andra naturresurser samt skydda och bevara natur- och kulturmiljön. Regeringen avser att redovisa nya och omarbetade nationella miljökvalitetsmål i den kom- mande miljöpropositionen. De nationella miljökvalitetsmålen beskriver och preciserar det tillstånd i miljön som behöver uppnås för att samhället skall vara ekologiskt hållbart. Kraven på långsiktig hållbarhet inom transportsektorn innebär att transporter inte skall vara orsak till att människors hälsa försämras och att utsläpp, buller, intrång eller andra effekter av transporter minimeras så att natur- och kulturmiljö skyddas mot skador. Kraven på en långsiktig hållbarhet innebär också att transportsystemets utformning inte negativt skall påverka människors livsmiljö och möjligheter till ett rörligt frilufts- liv. Transportsystemet skall utformas så att det begränsar ytterligare upp- splittring av bebyggelse och rekreationsområden. Ett samspel mellan planeringen av transportsystem och bebyggelse är en förutsättning för att åstadkomma hållbara städer och regioner. Transportsystemet skall främja hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser genom att det anpassas till det naturliga kretsloppet och till en hushållning med kultur- resurser som byggts upp under generationer. Transportsystemet måste därför så långt möjligt utvecklas och utformas på ett sätt som utgår från, samspelar med och bygger vidare på den befintliga natur-, kultur- och bebyggelsemiljön. Transportsystemets energiförsörjning måste på lång sikt grundas på förnybar energi. Kommittén har föreslagit långsiktiga mål för utsläpp av luftförore- ningar och klimatgaser, för inverkan av luftföroreningar på människors hälsa, för buller och för hushållning med naturresurser samt för natur- och kulturvärden. För utsläpp av luftföroreningar och koldioxid har kommittén även föreslagit tidssatta etappmål. De etappmål som rege- ringen anser bör läggas fast bygger i hög grad på dessa långsiktiga mål och etappmål. Etappmål Regeringens bedömning: Följande etappmål bör gälla för utsläpp av luftföroreningar och klimatgaser: - utsläppen av koldioxid från transporter i Sverige bör år 2010 ha stabiliserats på 1990 års nivå, - utsläppen av kväveoxider från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 40 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå, - utsläppen av svavel från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 15 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå, - utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC) från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 60 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. De etappmål för störningar från trafikbuller som riksdagen nyligen beslutat om bör ligga fast. Etappmål avseende trafikens hälsoeffekter, kretsloppsanpassning och transporternas inverkan på natur-, kultur- och bebyggelsemiljön samt den biologiska mångfalden bör utvecklas. Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit tidssatta etappmål för utsläpp av luftföroreningar och koldioxid från trafiken. Målet för utsläpp av kväveoxider föreslås vara en minskning med 50 % till år 2005 jämfört med år 1980. Målet för utsläpp av svavel föreslås vara en minskning med 45 % till år 2005 jämfört med år 1980. Målet för utsläpp av flyktiga organiska ämnen (VOC) föreslås vara en minskning med 70 % till år 2005 jämfört med år 1988. Målet för utsläpp av koldioxid föreslås vara en minskning med 15 % till år 2020 jämfört med år 1990. Vidare föreslår kommittén att utsläppen av koldioxiden långsiktigt bör minska med 60 %, kväveoxider med 80 %, svavel med 90 % och VOC med 85 %. Remissinstanserna: KFB framhåller att miljömålen successivt måste revideras när ny kunskap tillkommer och efterlyser en fördjupad analys av delmålens utformning ur ett totalt samhällsperspektiv. NUTEK anser att förslagen till kvantifierade miljömål för transportsektorn kan leda till suboptimering. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens ställningstaganden beträffande etappmål för begränsning av transportsystemets miljöeffekter grundar sig till stor del på kommitténs förslag, vilka i sin tur bygger på resultatet av det s.k. MaTs-samarbetet . Vi återkommer i avsnitt 8.5 till vilka åtgärder som bör vidtas för att de föreslagna etappmålen skall kunna uppnås. De långsiktiga målen för utsläppsbegränsningarna som kommittén har föreslagit ligger ca 25 år framåt i tiden. För koldioxidutsläppen ligger det långsiktiga målet ännu längre fram i tiden, kanske kring år 2050. Det långsiktiga målet för samtliga utsläpp skall vara de nivåer som män- niskans hälsa, miljön och naturen tål. Kritiska belastningsgränser vad gäller kulturarvets nedbrytning ligger avsevärt lägre än motsvarande gränsvärden för människa och natur. Dessa nivåer och bedömningen av den tid som krävs för att nå dem måste omprövas och justeras alltefter- som våra kunskaper ökar. Erfarenheten hittills visar att då kunskapen ökar leder det i allmänhet till att kraven på utsläppsminskningar föränd- ras. Riksdagen har tidigare antagit nationella mål för utsläpp av luftförore- ningar och klimatgaser. Målen har satts med beaktande av åtgärdskostna- den inom olika sektorer. Regeringen kommer senare under våren att lägga fram förslag till reviderade nationella miljömål. Kommitténs förslag till etappmål och långsiktiga mål utgår från 1980 års utsläppsnivåer vad gäller kväveoxider och svavel. För VOC är basåret 1988. Regeringen anser att samtliga dessa etappmål i stället bör ha år 1995 som basår för att målen skall överensstämma med de nationella miljömål som nämnts ovan. Av samma skäl bör etappmålet för koldioxid baseras på 1990 års utsläppsnivå. Skillnaderna mellan kommitténs nivåer och de nivåer för etappmålen som regeringen föreslår är endast en följd av justeringen av basåren och innebär ingen ambitionsförändring jämfört med kommitténs förslag. Vad gäller koldioxid föreslog kommittén ett etappmål till år 2020. Regeringen har emellertid bedömt det vara ange- läget att ange ett etappmål för en kortare och mer överblickbar period. Regeringen har därför valt år 2010 som etappmål för koldioxid. Nedan redovisas en sammanfattning av nivåer och basår för de ut- släppsmål inom transportsektorn som regeringen föreslår: Ämne Basår Etappmål År Koldioxid 1990 0 % 2010 Kväveoxider 1995 -40% 2005 Svavel 1995 -15 % 2005 VOC 1995 -60 % 2005 Klimatpåverkande gaser (koldioxid) Klimatgasproblematiken är global till sin natur. Internationella överens- kommelser kommer att bli avgörande för Sveriges insatser. De svenska utsläppen av koldioxid har minskat med ca 40 % sedan år 1970, vilket innebär att många av de mest kostnadseffektiva åtgärderna redan har ut- nyttjats. Enligt Sveriges andra nationalrapport om klimatförändringar (Ds 1997:26) har transportsektorns utsläpp av koldioxid ökat med ca 4 % mellan åren 1990 och 1995. Kommitténs förslag till långsiktigt mål dvs. en total minskning med 60 % grundas på ett långsiktigt miljökvalitetsmål att stabilisera atmosfä- rens halt av koldioxid vid den dubbla förindustriella nivån några årtion- den in på 2100-talet. För att nå detta tillstånd krävs att de globala utsläp- pen av koldioxid halveras. Om man eftersträvar en jämn fördelning av de globala per capita-utsläppen av koldioxid, krävs att ett industriland som Sverige minskar sina utsläpp med i storleksordningen 50–80 %. Genom protokollet från de internationella klimatförhandlingarna i Kyoto i december 1997 har EU förbundit sig att minska sina utsläpp av flera olika klimatgaser, däribland koldioxid, med 8 % mellan åren 2008– 2012. Hur stort åtagandet att minska utsläppen blir för Sveriges del står klart först när den slutliga bördefördelningen mellan EU:s medlemslän- der förhandlats fram under våren. Kyotoförhandlingarna förändrar inte behovet av att på längre sikt minska koldioxidutsläppen inom den svenska transportsektorn. Det etappmål som regeringen anser bör gälla och som innebär att kol- dioxidutsläppen från trafiken i Sverige år 2010 skall stabiliseras på 1990 års nivå, utgår ifrån att det finns betydande trögheter och kostnader när det gäller att introducera åtgärder som minskar koldioxidutsläppen. När det gäller det långsiktiga målet för koldioxidutsläppen är tidsperspektivet så långt att nuvarande bedömningar är osäkra om hur mycket det totalt inom varje trafikslag går att minska utsläppen. Kväveoxider Utsläppen av kväveoxider bidrar till försurning, övergödning och bild- ning av marknära ozon samt påverkar människors hälsa. För att eliminera dessa miljöhot har man i MaTs-samarbetet bedömt att utsläppen av kvä- veoxider behöver minska med ca 70–80 % på en europeisk skala. Transportsektorn som helhet svarar i dag för ca 60 % av de svenska ut- släppen av kväveoxider. Under 1980-talet började de svenska utsläppen av kväveoxider att minska och fortsatta minskningar kan förväntas – i synnerhet från vägtrafiken. Det etappmål till år 2005 som regeringen nu förordar förutsätter dessutom att utsläppen inom sjöfarten kan minskas påtagligt. Regeringen bedömer att sjöfarten har en stor teknisk potential för att minska utsläppen på ett kostnadseffektivt sätt. De etappmål som kommittén föreslagit bygger på att vägtrafikens utsläpp minskat med 23 % fram till år 1995. Nya beräkningar visar dock att denna siffra nu kan uppskattas till 30 %. Kommitténs förslag har utöver omräkningen för nytt basår även reviderats med hänsyn tagen till den högre reduktionen av utsläppen. Även med en minskning om 30 % har inte långsiktigt håll- bara nivåer nåtts. För att dessa skall nås krävs att de åtgärder som vidtas i dag siktar mot långsiktiga mål, eftersom ett utbyte av fordonsparken inom de olika trafikslagen är förhållandevis långsam. Svaveldioxid För att de känsligaste ekosystemen i Europa skall kunna skyddas från försurning behöver nedfallet av svavel minska med ca 90 % jämfört med år 1980. Som en följd av minskade utsläpp i Europa har nedfallet av svavelföro- reningar över Sverige minskat med 30–40 % de senaste 15 åren. Utsläp- pen från källor i Sverige har under samma period minskat med drygt 80 %. Det av regeringen nu angivna etappmålet för transportsektorn ställer i huvudsak krav på sjöfarten, som i dag svarar för drygt 20 % av de svenska utsläppen. Övergången till svavelfattigt dieselbränsle har gjort att vägtrafikens andel av de totala svenska utsläppen minskat till ca 2 %. Flyktiga organiska ämnen (kolväten) Flyktiga organiska ämnen, VOC (i huvudsak olika kolväten), tillsam- mans med kväveoxider leder till att marknära ozon bildas under inverkan av solljus. Det marknära ozonet kan skada grödor och påverka män- niskors hälsa. För att nå ned till så låga nivåer av marknära ozon att de inte bedöms påverka växtligheten, måste utsläppen av kväveoxider och VOC i Europa minska med i storleksordningen 75–80 %. Det är framför allt bensindrivna bilar och fritidsbåtar som ger upphov till VOC-utsläpp inom transportsektorn. Hälsoeffekter av luftföroreningar Sedan tidigare finns etappmål om halter i luft som antagits av riksdagen. Dessa anger bl.a. att gällande riktvärden för halter i luft (numera gräns- värden) för kvävedioxid skall klaras senast år 2000 och att utsläppen av cancerframkallande ämnen skall halveras till år 2005. Målen gäller den totala halten av ämnen i luften, oavsett utsläppskälla. Utsläppen från tra- fiken av ämnen som framkallar cancer, allergi, astma och annan ohälsa måste på sikt minskas till ofarliga nivåer. Luften i svenska tätorter har i många avseenden blivit bättre under de senaste åren. Halterna av bl.a. cancerframkallande ämnen och ozon utgör dock fortfarande ett betydande hälsoproblem. Det finns också stora bris- ter i kunskapen om luftens kvalitet från hälsosynpunkt. Det står dock klart att det i de tätorter som i dag har luftkvalitetsproblem krävs långtgå- ende minskningar av utsläppen från vägtrafiken. Det finns således ett stort behov av ytterligare kunskap om trafikens luftföroreningar och deras hälsoeffekter. Regeringen anser att det i dag saknas förutsättningar att ange etappmål för trafikens hälsoeffekter och avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla mått och metoder för att följa upp trafikens påverkan på människors hälsa. I av- vaktan på säkrare sätt att följa upp utvecklingen av trafikens hälsoeffek- ter är det också viktigt att halterna av luftföroreningar noggrant följs upp, särskilt i de större tätorterna. Buller I dag utsätts ca 1,5 miljoner människor i Sverige vid sin bostad för bul- lernivåer som överstiger de nivåer Världshälsoorganisationen angett. Bullerstörningar från vägtrafiken utgörs till stor del av konstant buller- nivå, utom enstaka störningar nattetid, medan buller från järnvägstrafiken och från flyget, i anslutning till flygplatser, oftast utgörs av momentana störningar. I vissa fall kan även störningar från sjöfarten förekomma. Regeringen har i prop. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter redovisat dels riktvärden dels ett åtgärdsprogram i två etapper mot störningar i trafikbuller i befintlig bebyggelse för den statliga infrastrukturen. I propositionen anges att följande riktvärden för trafikbuller normalt inte bör överskridas vid nybyggnation av bostadsbebyggelse eller vid nybyggnation eller vid väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur: - 30 dB(A) ekvivalentnivå inomhus, - 45 dB(A) maximalnivå inomhus nattetid, - 55 dB(A) ekvivalentnivå utomhus (vid fasad), - 70 dB(A) maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad. För utomhusnivån avses för flygbuller FBN 55 dB(A). Vid tillämpning av riktvärdena vid åtgärder i trafikinfrastrukturen bör hänsyn tas till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. I de fall utomhusnivån inte kan reduceras till nivåer enligt ovan bör inriktningen vara att inom- husvärdena inte överskrids. Vid åtgärd i järnväg eller annan spåranlägg- ning avser riktvärdet för buller utomhus 55 dB(A) ekvivalentnivå vid uteplats och 60 dB(A) ekvivalentnivå i bostadsområdet i övrigt. Det i propositionen uppsatta etappmålet för åtgärdsprogram mot stör- ningar av trafikbuller i befintlig bebyggelse omfattar minst de fastigheter som exponeras av buller vid följande nivåer och däröver: - 65 dB(A) ekvivalentnivå utomhus för vägtrafikbuller, - 55 dB(A) maximalnivå inomhus nattetid avseende buller från järn- vägstrafik, - utomhus för flygbuller vid: • FBN 60 dB(A), • 80 dB(A) maximalnivå, när området regelbundet exponeras för bullernivån i medeltal minst tre gånger per natt, • 90 dB(A) maximalnivå, när området regelbundet exponeras för bullernivån dag- och kvällstid, • 100 dB(A) maximalnivå, när området regelbundet exponeras för bullernivån endast dagtid vardagar och enstaka kvällar. Det första etappmålet skall uppnås till år 2007 och därefter skall arbetet fortsätta med en andra etapp. Inför infrastrukturplaneringen har rege- ringen dock angivit som en rimlig ambitionsnivå för infrastrukturåtgärder på statliga vägar och järnvägar att det första etappmålet klaras senast år 2003. Berörda trafikverk och Försvarsmakten har fått i uppdrag att till den 1 september 1998 analysera och redovisa ett förslag till ytterligare bulleråtgärder för den andra etappen i syfte att påskynda uppfyllandet av ovan angivna riktvärden. Kretsloppsanpassning Kretsloppsprincipen formulerades i regeringens prop. 1992/93:180 (bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344) om riktlinjer för en fortsatt krets- loppsanpassning som ”vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas eller slutligt omhändertas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas”. Transportsystem bör, liksom samhället i övrigt, kretsloppsanpassas i syfte att - förhindra att materialflödena från samhället orsakar oacceptabla stör- ningar i de naturliga kretsloppen, - hushålla med naturresurser genom att bevara resurserna av icke förny- bara material för kommande generationer och begränsa uttagen av biomassa och vatten till vad som tillkommer genom tillväxt och till- rinning. Genom att effektivisera materialflödena och inte använda de mest skad- liga kemikalierna kan man på ett effektivt sätt undvika miljöproblem. I kretsloppsarbetet hanteras olika produktgrupper. Till de produktgrupper som är relevanta för transportsystemet hör asfalt, förpackningar, bilar, däck och byggnader. Kretsloppsarbetet drivs genom producentansvar och regleras i förordningar. För transportinfrastrukturen ligger ansvaret för kretsloppsanpassningen på infrastrukturhållaren, dvs. i de flesta fall på staten eller kommunerna. I prop. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter redo- visades tre etappmål för perioden fram till år 2007: - Miljöfarliga material skall inte införas i infrastrukturen. - Användandet av icke förnyelsebara material skall minimeras. - Materialen i infrastrukturen skall återvinnas eller återanvändas och deponering skall i princip upphöra. Till grund för dessa formuleringar ligger förslag från Vägverket och Banverket till konkreta mål och åtgärder. Mål som hänger samman med användningen av fordon, t.ex. förbränning av fossila bränslen, har tidi- gare redovisats i form av utsläppsmål. På sikt måste fossila bränslen fasas ut och ersättas av förnybar energi i en takt som medför att målet om att minska koldioxidutsläppen kan uppnås. Regeringen anser att etapp- målen inom kretsloppsarbetet inom transportsektorn kontinuerligt bör vidareutvecklas så att uppföljningen av målen underlättas. Natur- och kulturmiljön Transportsystemet påverkar i stor utsträckning natur- och kulturmiljön, livsmiljön i städer och tätorter och den biologiska mångfalden. Även kulturpåverkade landskapstyper kan rymma värdefulla arter eller bio- toper. Det är viktigt att landskapet har en förmåga att länka ihop olika naturtyper i ett nätverk. För de kulturella värdena finns liknande behov av bevarande, variation och sammanhang. Den historiska dimensionen i landskapet bör därför bevaras och tas till vara vid planeringen av nya trafikanläggningar. Bevarandet av värdefulla natur- och kulturmiljöer är en förutsättning för en hållbar utveckling. Transportsystemets påverkan på värdefulla miljöer sker i huvudsak genom att trafikanläggningarna ofta utgör ett störande intrång eller hind- rande barriärer i landskaps- och bebyggelsemiljön. I prop. 1996/97:53 angav regeringen vissa målsättningar för nya transportanläggningar: - Nya transportanläggningar bör lokaliseras så att de fungerar i sam- klang med sin omgivning och utformas med hänsyn till regionala och lokala natur- och kulturvärden. - Möjligheten att utveckla användningen av befintlig infrastruktur bör alltid övervägas innan beslut om ny infrastruktur tas. - Studier bör göras i tidiga skeden av hur den nytillkommande infrastrukturen på olika sätt påverkar landskapet. Ambitionen inom MaTs-samarbetet har varit att enligt samma principer som för t.ex. luftföroreningar försöka finna åtgärdsmål för utbyggnaden av infrastrukturen, baserade på miljökvalitetsmål. Det har visat sig att miljökvalitetsmål för natur- och kulturmiljön behöver utvecklas ytterli- gare. Regeringen lämnade år 1996 i uppdrag till berörda myndigheter att dels föreslå hur infrastrukturens intrång i och påverkan på natur- och kulturmiljön skall beskrivas och beaktas i infrastrukturplanerna, dels föreslå hur en samlad strategisk miljöbedömning av förslagen till infrastrukturplaner skall göras. Uppdragen redovisades i april 1997 och utgör nu ett underlag för det pågående arbetet med infrastrukturplanerna och för regeringens hantering av frågorna. Regeringen avser att fortsätta utvecklingsarbetet så att mer konkreta och uppföljningsbara etappmål kan utformas för de intrångs- och barriäreffekter transportsystemet ger upphov till. 5.7 En positiv regional utveckling Regeringens förslag: Transportsystemet skall främja en positiv re- gional utveckling genom att dels utjämna skillnader i möjligheterna för olika delar av landet att utvecklas, dels motverka nackdelar av långa transportavstånd. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår i likhet med regeringen ett transportpolitiskt delmål avseende positiv regional utveckling. Kommit- tén föreslår att målet formuleras enligt följande: ”Trafikpolitiken ska bi- dra till en positiv utveckling i alla delar av landet och till att kompensera nackdelar av långa avstånd mellan landets olika delar.” Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att det regionalpoli- tiska målet behöver preciseras. NUTEK anser att det nationella trafiksys- temet redan är relativt välutvecklat och att transportpolitikens främsta bidrag till att förbättra förutsättningarna för en regions funktionssätt där- för är att genom transportpolitiska insatser förbättra möjligheterna till kontakter inom en region. Skälen för regeringens förslag: De övergripande regionalpolitiska målen är hållbar tillväxt, valfrihet och rättvisa. Utgångspunkten är att skapa likvärdiga förutsättningar och tillväxt och därigenom ta till vara regionernas skilda möjligheter. Förutsättningarna för transporter av människor och gods varierar kraf- tigt i landets olika delar. Det beror på geografiska förutsättningar, t.ex. avstånd och bosättningsmönster. Det är också ofrånkomligt att det finns stora skillnader mellan tätortens och glesbygdens transportmöjligheter. Samtidigt är det viktigt att det över hela landet finns tillräckligt goda transportmöjligheter så att människor och företag inte tvingas flytta på grund av brister i transportsystemet. Transportpolitiken bör således bidra till att förhindra att levnads-förut- sättningarna urholkas genom att befolkningsunderlag, samhällsservice och samhällskapital minskar. Regioner som släpar efter i ekonomisk ut- veckling och där brister i transporterna bidrar till denna eftersläpning bör stödjas genom särskilda transportpolitiska insatser. Transportpolitiken måste också inriktas mot att reducera och i andra hand kompensera de nackdelar som uppkommer av långa avstånd mellan orter i landet. För såväl enskilda som näringslivet är det viktigt att transportsystemet är ut- format så att det är praktiskt möjligt och ekonomiskt rimligt att resa mellan orter i Sverige över dagen, även vid långa avstånd. Man kan dock inte uppnå en positiv regional utveckling eller förhindra stagnation eller nedgång enbart genom transportpolitiken. Flera andra politikområden har också stor betydelse för den regionala utvecklingen. Det gäller t.ex. industri- och näringspolitiken, utbildnings-, skatte- och socialpolitiken. Dessa måste tillsammans med transportpolitiken utgöra en grund för regionalpolitiken. En viktig strävan i regionalpolitiken är också att ta till vara de synergieffekter som kan finnas mellan insatser inom skilda politikområden. Regeringen delar således kommitténs uppfattning att det bör formule- ras ett regionalpolitiskt inriktat delmål för transportpolitiken. Regeringen anser dock att kommitténs förslag till målformulering medför att av- gränsningen mot tillgänglighetsmålet blir oklar. Regeringen vill därför betona att ett regionalpolitiskt delmål i transportpolitiken bör vara inrik- tat på att använda åtgärder i transportsystemet som ett medel i områden med särskilda regionalpolitiska problem. I annat fall tillför ett sådant mål inget utöver vad som redan följer av det övergripande transportpolitiska målet eller av tillgänglighetsmålet. Både tillgänglighetsmålet och målet om positiv regional utveckling är med detta synsätt fördelningspolitiskt betingade. Det förra är därvid generellt och det senare selektivt syftande. Etappmål Regeringens bedömning: Det är för närvarande svårt att fastställa heltäckande etappmål för transportpolitikens bidrag till en positiv re- gional utveckling. Metoder och mått för att precisera och följa upp delmålet bör utvecklas. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Institutet för regionalforskning noterar bristen på bra mått för delmålet regional balans men framhåller samtidigt att det finns forskning om såväl tillgänglighetsmått som metoder att fånga in infrastrukturens effekter på regionalekonomi och sysselsättning att bygga på. Skälen för regeringens bedömning: Heltäckande etappmål för trans- portpolitikens bidrag till en positiv regional utveckling är enligt regeringens mening för närvarande svåra att fastställa. Detta beror på att den regionala utvecklingen i så hög grad påverkas av åtgärder inom många olika samhällsområden. Etappmålen för en hög transportkvalitet och ett tillgängligt transportsystem kan t.ex. påverka utvecklingen i ut- satta regioner i positiv riktning. Detta hindrar emellertid inte att det bör vara möjligt att identifiera in- dikatorer eller mera avgränsade mått för transportsystemets påverkan på de regionala utvecklingsförutsättningarna. Trafikverken och SIKA har t.ex. vid sina bedömningar av hur det hittillsvarande målet om regional balans uppfyllts använt sig av måtten restid inom och mellan regioner i förhållande till total restid. Vidare har Vägverket i sin planering använt mått som långa restider och låg hastighetsstandard samt vägar med onormalt höga vägtransportkostnader per kilometer. Med den innebörd som regeringen anser att de olika delmålen bör ha, synes dock vissa av dessa mått mera avse målet om tillgänglighet än målet om positiv regio- nal utveckling. Kommittén påpekar att svårigheterna att koppla trafikåtgärders effekter till mål om regional utveckling delvis kan bero på bristande kunskaper om de samband som råder och på svårigheter att väga in regionalpolitiska effekter i de analysmetoder som används. Regeringen har gett NUTEK i uppdrag att tillsammans med Banverket, Vägverket och länsstyrelserna föreslå metoder för hur man skall kunna utvärdera och bedöma effekter på regionalekonomi och sysselsättning av infrastrukturplaneringen. Regeringen anser att det är angeläget med ett fortsatt och vidgat utvecklingsarbete för att öka kunskaperna om sam- banden mellan investeringar och andra åtgärder i transportsystemet å ena sidan och regional utveckling å andra sidan. Arbetet bör inriktas på att utveckla indikatorer och mått som kan läggas till grund för avgränsade etappmål inom området. 6 Transportpolitikens principer, medel och uppföljning 6.1 Transportpolitiska principer Regeringens förslag: Transportkonsumenterna skall ha så stor valfri- het som möjligt att inom ramen för det befintliga transportutbudet själva avgöra hur de skall ordna sina transporter. Samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag skall stärkas. Sektorstänkandet måste överges till förmån för samverkan mellan tra- fikslagen. En effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transport- alternativ skall främjas. Beslut om transportproduktion skall ske i så decentraliserade for- mer som möjligt. Kommitténs förslag: Kommittén har endast delvis behandlat de transportpolitiska principer som tas upp i detta avsnitt. Remissinstanserna: Kommittén har enligt Konkurrensverket i allt för liten utsträckning diskuterat principer som leder till en efterfrågestyrd transportpolitik. Skälen för regeringens förslag: För att de transportpolitiska målen skall uppnås krävs att de olika aktörerna inom transportsektorn förmås att långsiktigt och konsekvent handla på ett sådant sätt att utvecklingen styrs mot målen. En antal principer måste slås fast som ytterligare preciserar målen och som också innebär att målen konkretiseras med utgångspunkt från transportkonsumenternas och transportproducenternas agerande. Vi har tidigare (kap. 5) föreslagit vissa förändringar av de transportpolitiska målen. De transportpolitiska principer som här föreslås är i allt väsentligt en vidareutveckling av de principer som slogs fast i 1988 års trafikpoli- tiska beslut. De föreslagna ändringarna av målen är inte av den karaktä- ren att de föranleder någon betydande ändring av principerna. Valfrihet Regeringen anser att den grundläggande principen vid genomförandet av transportpolitiken även fortsättningsvis skall vara att de enskilda män- niskorna och företagen inom ramen för det befintliga transportutbudet själva väljer hur de skall ordna sina transporter. Denna princip bidrar till att uppnå samhällsekonomisk effektivitet i transportsystemet genom att konsumenternas kostnader och uppoffringar beaktas och kommer att spela en viktig roll vid utformningen av transportsystemet. Samverkan För resenärer och godstransportköpare utgör de olika trafikslagen i många fall endast en del av en längre transportkedja. Att se på transpor- terna som en kedja från dörr till dörr har blivit allt vanligare både vad gäller person- och godstransporter. Godstransporterna ses i dag som en naturlig del av ett företags totala organisation av materialflöden. I vissa fall efterfrågas även lagerhållning eller ett helhetsansvar för företagets totala materialflöden s.k. tredjepartslogistik. För att tillgodose denna efterfrågan av resor och transporter från dörr till dörr krävs en ökad sam- verkan mellan trafikslagen. Ambitionen att stärka samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag skall enligt regeringens uppfattning utgöra en av de transportpolitiska principerna. Detta synsätt leder till ökad samordning mellan trafikslagen vars uppgift blir att bidra med sitt led i en sammanhållen transportkedja. Sektorstänkandet måste överges till förmån för samverkan mellan trafikslagen. Målet för samtliga trafikverk skall främst vara att bidra till uppfyllel- sen av de transportpolitiska målen. Utvecklingen av den egna sektorn skall främjas endast i de fall då detta bidrar till att uppfylla dessa mål. Regeringen har för avsikt att låta se över och revidera instruktionerna för Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Vägverket i enlighet med detta. Sektorsansvaret är i dag i vissa delar olika definierat för de olika trafikverken. Vid översynen av instruktionerna kommer skillnaderna att analyseras och en bedömning att göras huruvida de är motiverade. Trafikverkens sektorsansvar och mål- och resultatstyrningen av verken är också ett sätt att fokusera på den slutliga transporten och på uppfyllel- sen av de transportpolitiska målen. Genom att verken har ett samlat an- svar för utvecklingen av trafiken inom det egna området kommer större kraft att ägnas åt dessa frågor. Utvärderingen av verkens verksamhet kommer också att i ökad utsträckning ha sin utgångspunkt i hur man bi- dragit till uppfyllelsen av de transportpolitiska målen. Detta leder till att transportsystemets funktion i stort får en mer framträdande roll. Konkurrens En strävan efter att ökad samverkan i transportsystemet bör förenas med en politik som främjar en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar. De båda principerna om ökad samordning och ökad konkurrens kan vid en ytlig betraktelse verka oförenliga. Enligt re- geringens uppfattning bör man emellertid i detta avseende skilja på olika nivåer i systemet. Konkurrens bör finnas mellan olika trafikutövare och transportlösningar som tillfredsställer samma behov. Olika trafikutövare kan erbjuda likartade produkter och trafikutövare i samverkan kan er- bjuda transportlösningar som tillfredsställer samma behov men med olika tekniska lösningar. Det är slutprodukterna som skall konkurrera med var- andra och inte de olika trafikslagen. Om transportkedjor sammansatta av olika trafikslag används i olika kombinationer av olika aktörer på mark- naden kommer konkurrensen att stimuleras. Detta leder till samverkan mellan trafikslagen för att erbjuda en hel transportlösning samtidigt som man bibehåller konkurrensen mellan olika trafikutövare och olika trans- portlösningar. Transportsystemet måste vara flexibelt så att det snabbt kan anpassas till den rådande efterfrågan på gods- och persontransporter. Transport- lösningarna måste kontinuerligt utvecklas så att de blir effektivare och på ett bättre sätt uppfyller kundernas förväntningar och behov. För att främja en sådan utveckling och därigenom stärka sektorns effektivitet krävs ett regelverk som möjliggör och uppmuntrar en väl fungerande konkurrens. Sedan 1988 års trafikpolitiska beslut har en rad avregleringar genomförts inom transportsektorn. Utgångspunkten för dessa har varit att ta till vara just de utvecklingsmöjligheter till bättre och billigare trans- portlösningar som finns vid en väl fungerande konkurrens. Regeringens ambition är att endast reglera de frågor som marknaden inte själva kan lösa på ett för samhället godtagbart sätt. Vi har i dag erfarenhet från redan genomförda avregleringar inom transportsektorn. Mot bakgrund av bl.a. dessa erfarenheter anser regeringen att det är mycket väsentligt att utvecklingen på samtliga marknader följs upp och kontinuerligt utvärde- ras för att säkerställa att konkurrensen ger önskvärda effekter. Regelver- ket som omgärdar marknaderna måste fortlöpande följas upp och anpas- sas till förändringar i omvärlden för att marknaderna skall fungera så effektivt som möjligt. Decentraliserat beslutsfattande Som ett ytterligare led i strävan att skapa ökad dynamik och flexibilitet i transportsystemet bör det transportpolitiska regelverket utformas på ett sådant sätt att beslut om transportproduktionen kan fattas i så decentrali- serade former som möjligt. Denna princip är viktig för att bättre kunna möta marknadens behov men också för att det blir mer och mer nödvän- digt att decentralisera besluten i takt med att de samband som styr utbu- det och efterfrågan blir alltmer komplexa och svåröverskådliga. En förut- sättning för att besluten skall kunna fattas i så decentraliserade former som möjligt är att det arbete med att minska den statliga detaljregleringen av transportsektorn som kontinuerligt pågår även framgent ges en hög prioritet. 6.2 Transportpolitikens medel Regeringens förslag: I första hand skall sådana styrmedel väljas som ger konsumenterna så stor valfrihet som möjligt inom ramen för det befintliga transportutbudet. En samhällsekonomiskt grundad prissättning är ett grundläggande styrmedel. Om det inte är möjligt att med hjälp av detta nå önskade effekter skall andra lämpliga styrmedel användas. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att medlen skall vara en kombination av ekonomiska styrmedel och regleringar som leder till att målen uppfylls på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Remissinstanserna: Vägverket anser att det i sak är riktigt att en kom- bination av priser och regleringar är mer effektivt än enbart prismeka- nismen i sig. Verket anser dock att det finns fler mekanismer som bör användas t.ex. mål och riktlinjer i olika organisationer och myndigheter. Skälen för regeringens förslag: Det finns en rad styrmedel som i olika kombinationer kan användas av riksdag, regering, myndigheter och kommuner för att uppnå de transportpolitiska målen. Några av de vikti- gaste styrmedlen är olika former av ekonomiska styrmedel (prissättning av transporter, principer för fördelning av infrastrukturmedel, subventio- nering av trafik), regleringar, information, forskning och utveckling, målstyrning av trafikverken samt förhandlingar och överenskommelser. För att transportkonsumenterna skall ges så stor frihet som möjligt att välja hur de skall ordna sina transporter krävs en väl avvägd påverkan på transportkonsumtionen med hjälp av olika styrmedel. Vid val av styrmedel måste olika aspekter av medlets effekter vägas in. Exempel på sådana aspekter är kostnadseffektivitet, fördelningseffekter, näringspolitiska effekter och allmän acceptans i samhället. Med kost- nadseffektivitet menas en värdering av styrmedlens samhällsekonomiska effekter. Det mest kostnadseffektiva medlet är det som till lägst kostnad bidrar till att uppnå ett givet mål. Utvecklingen inom transportområdet tenderar att gå allt snabbare. Det är därför viktigt att styrmedlen har en inbyggd förmåga att anpassa sig till olika förändringar i omvärlden så att de inte förlorar sin styrande effekt eller till och med verkar i motsatt riktning. Under 1990-talet har mycket stora utbyggnader gjorts av den svenska infrastrukturen. Under den gångna perioden har det därför varit naturligt att de styrmedel som lägger fast principerna för fördelning av infrastrukturmedel har fått stort utrymme och varit av stor betydelse. När vi nu går in i en fas där det i högre utsträckning gäller att organisera tra- fiken på dessa infrastrukturanläggningar i så effektiva former som möj- ligt blir en naturlig följd att de transportpolitiska medel som främst är inriktade på detta får ökad betydelse. Samhällets påverkan på transportkonsumtionen skall enligt regeringens uppfattning i första hand ske med hjälp av sådana styrmedel som ger konsumenterna så stor valfrihet som möjligt att inom ramen för det be- fintliga trafikutbudet själva avgöra hur de skall ordna sina transporter. Det medel som i första hand står till buds och som gör det möjligt att åstadkomma en sådan valfrihet med hänsyn tagen även till andras välfärd är en samhällsekonomiskt grundad marginalkostnadsprissättning av transporter. Regeringen anser en sådan prissättning skall vara ett grund- läggande styrmedel i transportpolitiken. Om det inte är möjligt att med hjälp av prissättningen av transporterna uppnå önskade effekter bör andra lämpliga styrmedel användas som komplement. De svårigheter som finns när det gäller att definiera och tillämpa en rättvis och effektiv prissättning av transporter leder ibland till att styr- medel som teknisk utveckling, infrastruktursatsningar och regleringar utpekas som alternativ. Enligt regeringens uppfattning måste emellertid en framgångsrik transportpolitik bygga på att olika transportpolitiska medel kombineras och därigenom utnyttjas på ett sådant sätt att de stöd- jer varandra. En riktig prissättning av transporterna spelar ofta en nyckel- roll genom att den bidrar till att ge ökat genomslag även för övriga trans- portpolitiska medel. Det är t.ex. svårt att nå resultat genom teknisk ut- veckling om inte priserna samtidigt ger rätt signal och gör det lönsamt att använda ny och bättre teknik. En samhällsekonomiskt riktig prissättning bör alltså vara det grundläg- gande transportpolitiska styrmedlet eftersom det är det medel som ger medborgarna och företagen störst möjligheter att inom ramen för den fastlagda politiken själva avgöra hur de skall ordna sina transporter. Människors transportbehov beror bl.a. på val av arbetsplats, bostadsort, boendeform och fritidssysselsättningar. Näringslivets transporter hänger på motsvarande sätt samman med produktionens lokalisering och organi- sation, rådande marknadsförhållanden m.m. Detta medför att varje trans- port på sitt sätt blir unik och måste produceras utifrån sina specifika för- utsättningar. Det är således endast den enskilda individen eller det en- skilda företaget som kan göra en riktig avvägning mellan nyttan och kostnaderna och därmed också en heltäckande bedömning av hur det egna transportbehovet bäst kan lösas. För att denna valfrihet fullt ut skall kunna förenas med de transportpolitiska målen krävs dock som tidigare nämnts att prissättningen utformas på ett sådant sätt att konsumenten ges möjlighet att väga in samtliga kostnader för sin transport. Den samhällsekonomiska prissättningen är således en avgörande förut- sättning för att konsumenterna skall kunna bibehålla sin valfrihet och för att transportbesluten skall kunna ske i så decentraliserade och mark- nadsmässiga former som möjligt. Detta är i sin tur betydelsefullt efter- som det moderna samhället blivit så komplicerat och så beroende av en väl fungerande transportapparat att det framstår som en allt mindre fram- komlig väg att i huvudsak förlita sig på administrativa regleringar för att styra transportproduktionen. Det går dock inte att i alla situationer uppnå önskad effekt enbart med ekonomiska styrmedel. Andra styrmedel måste då användas som komp- lement. Även regleringar kommer att behövas bl.a. för att uppnå miljö- och trafiksäkerhetsmålen. Exempel på sådana regleringar är tekniska krav på transportmedel och bränslen. Ett styrmedel som har kommit att uppmärksammas allt mer och som utgår från konsumenternas fria val är information. Vi har inom andra samhällssektorer sett att ökad information som lett till ökad medvetenhet hos konsumenterna har fått stora effekter på utvecklingen. Medvetna konsumenter har bl.a. medfört att allt fler företag, även inom transport- sektorn, kvalitetssäkrar sina produkter och tjänster från miljö- och säker- hetssynpunkt. Enligt regeringens bedömning kommer medvetna och väl informerade konsumenter att vara en mycket betydelsefull faktor för transportsektorns utveckling. 6.3 Trafikens kostnadsansvar 6.3.1 Behovet av ett väl definierat kostnadsansvar Regeringens förslag: De skatter och avgifter som tas ut av trafiken och är transportpolitiskt motiverade skall grundas på ett väl definierat kostnadsansvar som även tar hänsyn till de externa effekter som trafi- ken medför. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna ställer sig bakom principen att internalisera externa effekter. När det gäller möjlig- heterna att i praktiken tillämpa denna princip är meningarna mycket delade. Skälen för regeringens förslag: Strävan efter att tillämpa en sam- hällsekonomiskt riktig prissättning av transporter har varit en viktig prin- cipiell utgångspunkt för svensk transportpolitik under de senaste 20 åren. Denna politik har baserats på förvissningen om att priset har stor bety- delse för transportkonsumtionen och att det endast är genom en sam- hällsekonomiskt grundad prissättning som det är möjligt att åstadkomma en fri transportmarknad som kan förenas med ett ansvarstagande också för bl.a. miljön och trafiksäkerheten. Regeringen ser inga skäl att nu frångå detta synsätt. Som tidigare framgått anser regeringen tvärtom att en rad skäl talar för att ekonomiska styrmedel blir allt viktigare i trans- portpolitiken. De flesta remissinstanserna betonar betydelsen av en rättvis prissätt- ning. En mycket stor majoritet av remissinstanserna anser också att det är principiellt riktigt att i priset inkludera sådana bieffekter av transporterna som brukar betecknas som externa effekter. Mot bakgrund av såväl kommitténs betänkande som remissutfallet drar regeringen slutsatsen att utformningen av trafikens kostnadsansvar är en mycket viktig transportpolitisk fråga. Den principiella utgångspunkten måste vara att skatter och avgifter utformas så att transporternas inverkan på andra trafikanter vägs in på ett riktigt sätt i transportbesluten. Åtskilliga remissinstanser framhåller de praktiska svårigheter som finns att beräkna trafikens externa effekter och finna lämpliga former för att inkludera dem i transportpriserna. Även regeringen bedömer att det finns betydande osäkerheter i det nu tillgängliga beräkningsunderlaget och att det finns ett stort behov av att förbättra de data, metoder och mo- deller som behövs för beräkningarna. Frågan om vad som är en rättvis och effektiv prissättning av transporter är emellertid komplicerad och till viss del beroende av skiftande värderingar. Sannolikt kommer vi aldrig att nå fram till något exakt och definitivt svar på vad som är rätt och rik- tigt. Enligt regeringens uppfattning bör därför analyser och diskussioner kring trafikens kostnadsansvar vara ett stående inslag i den transportpoli- tiska debatten på såväl nationell nivå som inom EU och i andra interna- tionella fora. Regeringen noterar att den transportpolitiska debatten i allmänhet, och inte minst i frågor som rör kostnadsansvaret, i hög grad är inriktad på att uppnå rättvisa mellan olika trafikgrenar. Som redan framgått och som ytterligare kommer att utvecklas i kapitel 8 anser regeringen att trans- portpolitiken måste ta sin utgångspunkt i en helhetssyn på transportsys- temet. Det innebär att det är de övergripande transportpolitiska målen och transportsystemets samlade prestationer och effekter som måste sät- tas i fokus. Hur användningen av skilda transporttekniker utvecklas för att nå dessa mål blir med detta synsätt av underordnad betydelse. Helhetssynen på transportsystemet och dess roll i samhället medför samtidigt att det överordnade syftet med en samhällsekonomisk prissätt- ning av trafiken måste vara att ge underlag för en riktig fördelning mellan transporter och annan resursanvändning i samhället. Det är endast däri- genom som transporterna kan få en totalt sett väl avvägd omfattning och utformning. De beräkningar som gjorts av bl.a. Kommunikationskom- mittén, EG-kommissionen och inom den europeiska transportminister- konferensen (CEMT) visar att nuvarande skatter och avgifter ofta inte leder till att de enskilda transporterna täcker sina samhällsekonomiska kostnader. Regeringens slutsats är därför att de skatter och avgifter som tas ut av trafiken och är transportpolitiskt motiverade skall grundas på ett väl defi- nierat kostnadsansvar som även tar hänsyn till de externa effekter som trafiken medför. 6.3.2 Kostnadsansvarets omfattning Regeringens förslag: Vid utformningen av de transportpolitiskt mo- tiverade skatterna och avgifterna skall utgångspunkten vara att de skall motsvara de samhällsekonomiska marginalkostnader som trafi- ken ger upphov till. Transportsystemets fasta kostnader skall finansieras på ett sådant sätt att oönskade styreffekter undviks och resursanvändningen sned- vrids i så liten utsträckning som möjligt. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Några remissinstanser förordar att nuvarande principer för kostnadsansvaret bibehålls medan andra remissinstanser tillstyrker övergången till ett marginalkostnadsansvar. Skälen för regeringens förslag: Enligt 1988 års trafikpolitiska beslut skall de skatter och avgifter som tas ut som ersättning för utnyttjandet av trafikanläggningarna i princip utformas så att de, förutom de samhälls- ekonomiska marginalkostnaderna, även täcker de övriga kostnader som trafiken förorsakar samhället. Kostnadsansvaret skall, enligt detta beslut, utkrävas i form av rörliga och fasta avgifter. De rörliga avgifterna skall motsvara de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaderna. I den mån intäkterna från de rörliga avgifterna inte täcker de totala samhälls- ekonomiska kostnaderna skall mellanskillnaden täckas med fasta avgif- ter. Det enligt 1988 års trafikpolitiska beslut viktigaste motivet för att hävda ett fullt kostnadsansvar var att man ville undvika alltför stora in- vesteringar inom respektive trafikslag. Det nuvarande fulla kostnads- ansvaret syftar således till att förena en korrekt prissättning av enskilda transporter med incitament att höja den interna effektiviteten i plane- ringen av transportsystemet och ge dem som svarar för trafikanläggning- arna skäl att hålla tillbaka kostnaderna. För att effektivitetsmotivet för ett fullt kostnadsansvar skall vara giltigt krävs det dock att kostnadsansvaret relateras till rätt beslutsnivå. I 1988 års trafikpolitiska beslut anges också att kostnadsansvaret skall utkrävas på så låg nivå som möjligt. I praktiken har emellertid kostnadsansvaret med några få undantag kommit att läggas på trafikslagsnivå. Huvudorsa- ken till detta är att det ofta är svårt att bestämma vilka som drar nytta av en investering. En investering påverkar i regel hela det transportsystem i vilket projektet ingår. Ofta påverkas även grupper som inte utnyttjar transportsystemet. Det är därför svårt att bryta ned kostnadsansvaret till projektnivå. Kommittén ser bl.a. följande hinder för att uppnå en mer korrekt tillämpning av det fulla kostnadsansvaret: - Den nivå som kostnadsansvaret bör tas ut på måste bestämmas från fall till fall. - Den nödvändiga nedbrytningen av kostnadsansvaret ställer krav på nya debiteringssystem som kan vara dyrbara att utveckla. - Ett kostnadsansvar som även omfattar fasta kostnader kan leda till att samhällsekonomiskt effektiva investeringar inte kommer till stånd. - Konsumtion och produktion kan påverkas på ett mer snedvridande sätt än om andra finansieringsmetoder väljs. Kommittén anser mot denna bakgrund att det skulle vara svårt och kost- samt att för hela transportsektorn bygga upp ett avgiftssystem som mot- svarar de krav som ett samhällsekonomiskt totalkostnadsansvar ställer. Regeringen delar uppfattningen att förutsättningar saknas för att kunna utkräva ett fullt kostnadsansvar på ett ändamålsenligt sätt. Med hänsyn till att det inte är samhällsekonomiskt effektivt att utkräva ett kollektivt betalningsansvar för trafikanläggningarna på trafikslagsnivå, anser rege- ringen därför att principen om fullt kostnadsansvar enligt 1988 års trafik- politiska beslut bör ersättas av ett samhällsekonomiskt marginalkost- nadsansvar. De externa effekter som bör beaktas vid beräkningar av trafikens kort- siktiga marginalkostnader är bl.a. sådana trafikvolymberoende kostnader som är hänförliga till skador och slitage på trafikanläggningar, buller och vibrationer, utsläpp av miljö- och hälsoskadliga ämnen, olyckor och tids- förluster. Övergången till ett marginalkostnadsansvar innebär vidare att den finansiering av infrastrukturen som inte kan uppnås genom margi- nalkostnadstäckning i fortsättningen bör ske på ett sådant sätt att oönskade styreffekter undviks och resursanvändningen snedvrids i så liten utsträckning som möjligt. Den förändring som nu föreslås innebär en återgång till de principer som gällde före 1988 års trafikpolitiska beslut. Som framgår i det föl- jande kommer regeringen av olika skäl att förorda en pragmatisk hållning också till den nu föreslagna marginalkostnadsprincipen. På längre sikt ser regeringen betydligt större möjligheter att uppnå en riktig tillämpning av en princip om samhällsekonomisk marginalkostnadsprissättning än av principen om fullt samhällsekonomiskt kostnadsansvar. 6.3.3 Marginalkostnadsansvarets utformning Regeringens förslag: Huvudinriktningen skall vara att kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnader skall täckas genom rörliga avgifter. De generella styrmedel som införs för att säkerställa ett samhälls- ekonomiskt riktigt kostnadsansvar skall baseras på sådana trafikför- hållanden som är representativa för landet som helhet. Prissättnings- problem som är utmärkande för vissa speciella trafikförhållanden eller begränsade områden skall vara möjliga att behandla i särskild ord- ning. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommittén förordar dock på principiella grunder även en ökad användning av fasta avgifter för att internalisera trafikens samhällseko- nomiska marginalkostnader. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har behandlat frå- gan. Landstinget i Kronobergs län förordar användandet av rörliga av- gifter vid beskattningen av transportsektorn. Skälen för regeringens förslag: Ett samhällsekonomiskt marginal- kostnadsansvar innebär att det är de tillkommande samhällsekonomiska kostnaderna för ytterligare en resa eller transport som skall internaliseras. Det är då naturligt att försöka beakta dessa externa effekter genom någon form av rörlig avgift eller skatt på trafiken. Till skillnad från kommittén anser regeringen därför att nuvarande huvudinriktning att rörliga kostna- der (marginalkostnader) skall täckas genom rörliga avgifter bör bibehål- las. Den principiella utgångspunkten bör således vara att de externa effekterna skall internaliseras genom att den styrande avgiften eller skat- ten knyts direkt till storleken på den marginella externa effekten. Enligt regeringens uppfattning bör den tidigare i allt för hög grad tra- fikgrensvisa inriktningen av transportpolitiken utvecklas mot att främja ett integrerat system där varje länk i transportkedjan samverkar. Samma grundprinciper för kostnadsansvaret bör därför gälla inom samtliga tra- fikgrenar. Eftersom de externa effekterna bedöms variera särskilt kraftigt mellan tätort och landsbygd bör nivån på generella skatter och avgifter inom vägtrafiken bestämmas med hänsyn till effekterna för landsbygdstrafi- ken. För att klara de särskilda prissättningsproblem som finns i tätorter fordras lokalt anpassade lösningar. Regeringen gör bedömningen att sär- skilda tätortsavgifter kan utgöra ett effektivt sätt att styra trafiken i dessa områden och har påbörjat ett arbete för att skapa det regelverk som krävs för införande av särskilda vägavgiftssystem. Regeringen anser också att den tekniska utvecklingen av sådana avgiftssystem bör stödjas. Med den rollfördelning i transportpolitiken som nedan förordas i avsnitt 6.5 måste det dock ankomma på de berörda kommunerna och regionerna att ta slut- lig ställning till om och hur avgiftssystemen skall införas. 6.3.4 Behov av anpassning av kostnadsansvaret Regeringens förslag: Tillämpningen av principen om full marginal- kostnadstäckning skall anpassas till de förutsättningar som råder på den internationella transportmarknaden och till de tekniska och admi- nistrativa möjligheterna att tillämpa en differentierad avgiftssättning. Trafikens externa effekter skall fortlöpande beräknas och stämmas av mot det faktiska skatte- och avgiftsuttaget inom olika delar av transportsektorn. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Många remissinstanser som är principiellt posi- tiva till internaliseringen av externa effekter anser att det måste ske en anpassning i olika avseenden så att inte oönskade effekter uppkommer. Andra remissinstanser påpekar att prissättningen av trafiken måste sam- ordnas mellan olika länder. Skälen för regeringens förslag: Regeringen är medveten om att det på kortare sikt finns åtskilliga hinder för att förverkliga de föreslagna principerna för kostnadsansvaret. Sådana hinder är exempelvis tekniska och administrativa svårigheter att genomföra den förordade prispolitiken med önskvärd precision, ofullständiga kunskaper om vissa marginalkost- nader samt behovet av att ta hänsyn till internationell konkurrens och internationella åtaganden. Tekniska och administrativa problem Ett konsekvent genomförande av principen att använda priset som styr- medel skulle innebära att avgifterna utformas efter de förhållanden och förutsättningar som råder i varje enskilt fall. I praktiken är det emellertid omöjligt att tillämpa en så långtgående anpassning av trafikavgifterna. En avvägning måste göras mellan strävandena att ge korrekt information om de verkliga kostnaderna i varje enskilt fall och vad som ter sig rimligt från bl.a. tekniska och administrativa utgångspunkter. I många fall utgör det inget problem rent tekniskt att införa en sam- hällsekonomiskt grundad prissättning genom rörliga avgifter. Inom flyg-, sjö- och järnvägstrafiken finns det således genom de välutvecklade tra- fikledningssystemen i allmänhet inte några sådana hinder för att utforma en mycket väl differentierad marginalprissättning. Däremot finns det som framgår nedan inom dessa sektorer andra faktorer som begränsar möjlig- heterna att åstadkomma en ideal prissättning. Inom vägtrafiken är de rent tekniska och administrativa problemen större. I vissa fall kan dock även här avgiften knytas till någon faktor som samvarierar med den externa effekt man vill få beaktad. Drivme- delsskatter är t.ex. ett utmärkt styrmedel för att påverka koldioxidutsläp- pen eftersom dessa utsläpp är proportionella mot bränsleförbrukningen. I övrigt är dock drivmedelsskatter ett relativt trubbigt internaliseringsin- strument eftersom administrativa skäl talar för att de bör göras nationellt enhetliga medan de externa kostnaderna varierar starkt med egenska- perna hos fordon och bränslen samt i tid och rum. Med nu tillgänglig teknik kan man i regel inte ta full hänsyn till alla de variationer som förekommer i externa kostnader. I stället kan genom- snittsberäkningar av de externa kostnaderna per fordonskilometer delvis utgöra underlag för t.ex. drivmedelsskatterna. Hänsyn måste dock tas till att rörande dieselolja så förbrukas ca 30 % av motorredskap som inte trafikerar det allmänna vägnätet. Huvudinriktningen att rörliga kostnader (marginalkostnader) skall täckas genom rörliga avgifter bör inte heller förhindra att man som en övergångslösning kan överväga en differentie- ring av t.ex. den fasta fordonsskatten i de fall detta på kort sikt bedöms vara effektivare när det gäller att uppnå teknikanpassningar i form av renare motorer och bränslen, tystare och säkrare fordon m.m. Svårig- heterna att differentiera drivmedelsskatterna med avseende på fordonstyp medför också att internaliseringen av den tunga vägtrafikens kostnader tills vidare kan komma att ske genom fordonsskatten. Ofullständigt kunskapsunderlag Kunskaperna om de verkliga samhällsekonomiska kostnaderna kan vara ofullständiga och man bör enligt regeringens uppfattning iaktta viss för- siktighet med att genomföra stora avgiftsförändringar om beräkningsun- derlaget är osäkert. Även om trafikavgifternas betydelse för de slutliga transportbesluten inte skall överdrivas kan ändå stora avgiftsförändringar medföra vissa anpassningskostnader som inte bör initieras på ett alltför osäkert underlag. Internationella överenskommelser och utländsk konkurrens Ytterligare en faktor som begränsar möjligheterna att fullt ut genomföra de föreslagna riktlinjerna för trafikens kostnadsansvar är de starka inter- nationella beroenden som finns på transportmarknaden. För flyget och sjöfarten gäller allmänt att verksamheten i hög grad regleras genom in- ternationella avtal vilka även påverkar utrymmet för att föra en nationell avgiftspolitik på dessa områden. För sådan trafik som är konkurrensutsatt på EU:s gemensamma transportmarknad anser regeringen inte heller att det är ändamålsenligt att från svensk sida ensidigt tillämpa en fullständig marginalkostnadstäckning. Detta är t.ex. fallet med den tunga godstrafi- ken på väg, där ett helt fritt marknadstillträde gäller från och med den 1 juli 1998. En ensidig svensk tillämpning av samhällsekonomiskt riktig prissättning för denna trafik skulle kunna bli verkningslös eller motverka sitt syfte genom att den endast resulterar i en överflyttning av trafiken till utlandsregistrerade fordon. Regeringen anser att de nu nämnda avstegen från principerna för trafi- kens kostnadsansvar i grunden är olyckliga. Regeringen avser därför att fullfölja de kraftfulla insatser som redan gjorts från svensk sida för att påverka utformningen av EG:s regelverk i syfte att åstadkomma en för- bättring av den inre marknadens funktion med lika konkurrensvillkor mellan medlemsstaternas transportföretag. Enligt regeringens bedömning kan med hänsyn till konkurrensen på den gemensamma marknaden en marginalkostnadstäckning huvudsakli- gen baserad på nationell fast beskattning ifrågasättas. Rörliga avgifter i form av drivmedelsskatt och vägavgifter är mot denna bakgrund lämpli- gare internaliseringsinstrument om lika konkurrens och lika behandling av de skilda EU-ländernas transportörer så långt möjligt skall åstadkom- mas. Regeringen kan också konstatera att EG-kommissionen i grönboken ”För en rättvis och effektiv prissättning inom transportsektorn – politiska alternativ vid internalisering av de externa kostnaderna för transporter i Europeiska Unionen” (KOM(95) 691 slutlig, Bryssel den 20.12.1995) föreslagit principer för prissättningen av transporter som i stort överens- stämmer med den i Sverige gällande transportpolitiken och de principer för trafikens kostnadsansvar som lagts fast av den svenska riksdagen. Dessa frågor behandlas även i avsnitt 7.3. Kraven på kostnadseffektivitet i transportsektorn måste vägas mot andra samhällsmål Som tidigare framgått anser regeringen i likhet med bl.a. kommittén och en stor majoritet av remissinstanserna att avgränsningen av trafikens kostnadsansvar är en viktig transportpolitisk fråga. Det främsta skälet för att avgränsa ett kostnadsansvar för trafiken är att främja ett samhällseko- nomiskt effektivt resursutnyttjande. Kostnadseffektivitet kan dock själv- fallet inte vara det enda målet för transportpolitiken. När man skall be- döma lämpligheten och utformningen av olika styrmedel måste man också beakta bl.a. fördelningseffekterna på olika individer, hushåll och regioner. Samhällets prispolitik på transportområdet, liksom transport- politiken i stort, måste således ytterst bli resultatet av en politisk avväg- ning. Enligt regeringens mening kan man heller aldrig bortse från att pro- duktionen och konsumtionen av transporter utgör en väsentlig del av lan- dets totala ekonomi och därmed måste ses som en del i det allmänna skatteunderlaget. Varor och tjänster som förbrukas inom transportsektorn måste kunna beskattas eller avgiftsbeläggas på samma sätt som inom andra samhällssektorer. Eftersom fiskalt motiverade skatter och avgifter kan påverka den slutliga konsumtionen av transporter i samma grad som transportpolitiskt motiverade skatter och avgifter bör det dock vara en strävan att olika delar av transportsektorn behandlas så likformigt som möjligt i dessa avseenden. En fortlöpande uppföljning av trafikens kostnadsansvar Ett resultat av de avsteg från principen om full marginalkostnadstäckning som nu diskuterats blir givetvis att samhället tills vidare kommer att un- derstödja en större total transportvolym än om internaliseringsprincipen hade kunnat tillämpas fullt ut och att särskilt godstransportproduktionen därför kan antas bli större än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. För att få ökad klarhet om storleksordningen av detta problem, men också på grund av att information om externa effekter kan vara ett väsentligt beslutsunderlag även i andra sammanhang än när det gäller kostnadsansvarets tillämpning, anser regeringen att trafikens externa effekter bör beräknas på mera regelbunden basis än vad som hittills varit fallet. Resultaten av dessa beräkningar bör dessutom löpande stämmas av mot det faktiska skatte- och avgiftsuttaget inom olika delar av transport- sektorn. Vidare bör försök göras att koppla dessa beräkningar till en- skilda transporter och trafikrörelser snarare än till fordonsslag och trafik- grenar. En strävan bör vara att trafikens externa effekter fullt ut skall täckas i det framtida skatte- och avgiftssystemet. Tillämpningen av kostnadsansvaret på kort sikt Som tidigare framhållits bör den samhällsekonomiska prissättningen vara inriktad på att påverka förutsättningarna för enskilda transporter och tra- fikrörelser. Det finns dock en rad hinder för att på kort sikt åstadkomma en samhällsekonomiskt perfekt prissättning inom transportsektorn. De förslag och bedömningar avseende skatternas och avgifternas utformning som redovisas i kapitel 9–12 innebär dock att betydelsefulla steg tas på vägen mot en mer marginalkostnadsbaserad prissättning av trafiken. För järnvägstrafiken lämnas förslag till ett nytt banavgiftssystem som innebär en fullständig internalisering av de samhällsekonomiska margi- nalkostnader som ingår i avgiftssystemet. Vidare föreslås att energi- och koldioxidskatt skall tas ut på bränslen som används i spårtrafik, dvs. att nuvarande avdragsmöjlighet slopas. I fråga om vägtrafiken är inrikt- ningen på kort sikt att nedbringa de största avvikelserna från en sam- hällsekonomiskt riktig prissättning och åstadkomma ett skatte- och av- giftsuttag som är mer likformigt med avseende på de externa effekterna. För busstrafiken föreslås att internalisering sker av de externa effekterna genom höjd fordonsskatt. När det gäller luftfarten anser regeringen att de samhällsekonomiska marginalkostnader som orsakas av civil luftfart och som motsvaras av kostnader vid de statliga flygplatserna bör internaliseras genom luft- fartsavgifter. Regeringen följer noga utvecklingen av det system med buller och avgasrelaterade landningsavgifter som Luftfartsverket infört. Sverige skall även inom EU och andra internationella fora verka för att utsläppen på hög höjd och effekterna av koldioxidutsläppen internaliseras inom luftfarten. På sjöfartsområdet kommer regeringen att noga följa effekterna av den nyligen införda miljödifferentieringen av sjöfartsav- gifterna. Regeringen ser denna differentiering som ett steg på vägen mot en mer fullständig internalisering av externa effekter. För såväl luftfart som sjöfart anser regeringen att nuvarande finansieringsmodell bör bibe- hållas med hänsyn till att de praktiska konsekvenserna av detta avsteg från marginalkostnadsprincipen bedöms vara begränsade. 6.4 Planeringens roll som transportpolitiskt medel Regeringens bedömning: Planeringen bör syfta till att samordna och prioritera åtgärder inom infrastrukturen och åtgärder inom transport- systemet utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv. Kopplingen i planeringsprocessen mellan investeringar i in- frastrukturanläggningar och den senare trafikeringen av dessa anlägg- ningar bör stärkas. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i behovet av helhetssyn och ökat politiskt inflytande. Statskontoret menar att det i dag är alltför lätt att fatta beslut om olönsamma investeringar i infrastruktur och att beslut om infrastruktursatsningar i större utsträckning bör bygga på trafikens verkliga kostnader och den faktiska efterfrågan. Skälen för regeringens bedömning: Ett effektivt transportsystem måste utvecklas i takt med att samhällets efterfrågan på transporter ut- vecklas. Samtidigt krävs det tid och resurser att förändra transportsyste- met, vilket ställer krav på att det i planeringssystemet finns en god fram- förhållning och kunskap om samhällets behov. Planeringen skall vara ett instrument för samordning av olika intressen och åtgärder. Planeringsprocessen måste också möjliggöra ett demokra- tiskt inflytande. Betydelsen av att förankra planerna har ökat under 1990- talet. Det har skapat nya och mer tidskrävande planeringsprocesser men också medfört ökad förståelse från politiker, intressenter och andra aktö- rer för vikten av att åtgärderna i planerna också fullföljs. Som exempel på utvecklingen mot ett mer decentraliserat beslutsfattande och ökat demokratiskt inflytande över planeringsprocessen kan nämnas dels det ansvar som tilldelats länen för utarbetandet av länsplaner för regional infrastruktur (prop. 1996/97:53) dels försöksverksamheten med regionala självstyrelseorgan (prop. 1996/97:36). Den långsiktiga planeringen av transportsystemets utveckling har tidi- gare i första hand avsett investeringar i transportinfrastrukturen. I dag inleds planeringsprocessen med en inriktningsplanering. Inriktningspla- neringen skall utgå från ett trafikslagsövergripande synsätt. Transport- systemet ses som en helhet där trafiken är slutprodukten och åtgärder inom infrastrukturen är ett medel bland andra för att nå de transportpoli- tiska målen. Denna helhetssyn förutsätter ett omfattande analyssystem där det är möjligt att parallellt analysera åtgärder i transportsystemet och väga dessa mot åtgärder inom infrastrukturen. Förslag till en utvecklad planeringsprocess beskrivs närmare i avsnitt 8.9. I enlighet med 1988 års trafikpolitiska beslut bedrivs järnvägstrafiken på företagsekonomiska grunder. Viss trafik upphandlas av stat och tra- fikhuvudmän. Drift, förvaltning och investeringar i järnvägens in- frastruktur sker dock på samhällsekonomiska grunder. Detta förhållande innebär att samhällsekonomiskt lönsamma investeringar i infrastrukturen riskerar att inte fullt ut utnyttjas på effektivast möjliga sätt. Regeringen anser därför att kopplingen i planeringsprocessen mellan investeringar i infrastrukturanläggningar och den senare trafikeringen av dessa anlägg- ningar måste stärkas. Vid beslut om investeringar måste det klart framgå vilka ekonomiska förutsättningar som finns för trafikeringen av en an- läggning. På väl trafikerade sträckor är transportmarknaden så utvecklad att ope- ratörernas beteende kan förutsägas genom prognoser över trafikutveck- lingen. I de fall där transportmarknaden, på grund av bristande underlag, inte är så väl utvecklad eller där förutsättningarna för transporterna kommer att förändras bör förhållandet mellan infrastrukturåtgärderna och andra väsentliga förutsättningar för att skapa möjligheter att resa analyse- ras mer ingående. 6.5 Rollfördelningen i transportpolitiken Regeringens förslag: Sverige skall inom EU prioritera och driva transportfrågor som har en tydlig gemenskapsdimension. Stat och kommun skall även i fortsättningen ha ansvaret för att de trafikanläggningar som behövs för allmänna transportbehov kommer till utförande. Staten skall även i fortsättningen ha ett särskilt ansvar för sådana trafikanläggningar som svarar mot nationella och internationella tra- fikbehov. Staten skall ha ett ansvar för en tillfredsställande interregional per- sontransportförsörjning. Beslut om transportförsörjning som främst rör lokala och regionala transportbehov skall i princip fattas på läns- och kommunnivå. Kommitténs förslag: Kommittén har inte presenterat någon samlad syn på rollfördelningen i transportpolitiken. Remissinstanserna: Stockholms läns landsting menar att statens med- verkan i transportfrågor vad gäller regelverk och ekonomiskt engage- mang är väsentliga förutsättningar för att tillgodose efterfrågan på effek- tiva och långsiktigt hållbara transporter. Landstinget framhåller vikten av ett konstruktivt samspel mellan staten och regionerna. Skälen för regeringens förslag: Genom det svenska medlemskapet i EU och den överstatlighet som följer av detta har ytterligare en nivå och roll tillkommit vid utformande och genomförande av transportpolitiken. Överstatligheten innebär att EG:s institutioner inom vissa områden har lagstiftande och dömande befogenheter. Detta innebär att den svenska transportpolitiken måste utformas utifrån delvis nya utgångspunkter. Eftersom trafiken i dag i stora delar är internationell är det också natur- ligt med en transportpolitik som utgår från möjligheten till samlade internationella åtgärder, detta gäller inte minst trafikens miljöeffekter. Vid utformandet av transportpolitiken skall utgångspunkten naturligt- vis vara de mål vi utifrån en nationell bedömning långsiktigt vill uppnå men det är också viktigt att försäkra sig om att dessa mål ligger i linje med vad som är möjligt att uppnå inom ramen för EU. Med utgångspunkt från de transportpolitiska målen måste en långsiktig strategi läggas fast för hur dessa mål skall kunna uppnås inom EU och vilka medel som bör användas för att nå målen. Regeringen återkommer i kapitel 7 med för- slag i denna del. Sverige skall inom EU prioritera och driva transportfrå- gor som har en tydlig gemenskapsdimension. Då de nationella rollerna och rollfördelningen inom transportpolitiken fastställs är det nödvändigt att skilja mellan den del av politiken som riktar sig mot planering och förvaltning av infrastrukturen och den del som riktas mot själva transportproduktionen och transportkonsumtionen. När det gäller infrastrukturen finns ett naturligt behov av nationell samordning och avvägning mellan åtgärder inom de olika trafikslagen. Planeringen av transportsystemet bör dock grundas på ett regionalt för- ankrat underlag. Stat och kommun skall även fortsättningsvis ha ansvaret för att de trafikanläggningar som behövs för allmänna transportbehov kommer till utförande. Staten har därvid ett särskilt ansvar för sådana trafikanläggningar som svarar mot nationella och internationella trafik- behov. Den rådande rollfördelningen för den lokala och regionala persontrafi- ken innebär att riksdagen genom lagstiftning har slagit fast att det i varje län skall finnas länstrafikansvariga som svarar för den lokala och regio- nala linjetrafiken för persontransporter. Motsvarande reglering finns inte vad gäller den kollektiva interregio- nala persontrafiken. Staten har dock i praktiken i dag denna roll genom det regelverk som finns för interregional trafik och genom upphandlingen av viss interregional persontrafik. Staten köper i dag trafik på järnväg och i viss mån med flyg och båt som anses regionalpolitiskt angelägen. Rege- ringen anser att statens ansvar för viss interregional kollektiv persontrafik bör slås fast och återkommer längre fram (avsnitt 8.3) till hur ett sådant ansvar bör definieras och verkställas. De nya förslagen innebär att det ökade behovet av samordning över större geografiska områden än t.ex. trafikhuvudmännens ansvarsområden kan tillgodoses. Vi har tidigare som transportpolitiska principer slagit fast att konsu- menterna skall ha så stor valfrihet som möjligt när det gäller använd- ningen av olika transportmedel samt att beslut om transportproduktion skall ske i så decentraliserade former som möjligt. Beslut om person- transportförsörjning som främst berör lokala och regionala behov bör således fattas på läns- eller kommunnivå. 6.6 Styrning och uppföljning Regeringens förslag: Regeringen skall årligen i samband med bud- getpropositionen redogöra för hur de transportpolitiska målen har uppfyllts. Uppföljningen av de transportpolitiska målen skall förbättras och metoderna för att genomföra uppföljningen skall utvecklas. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser tillstyrker förslaget om uppföljning av de transportpolitiska målen. Riksrevisionsverket under- stryker vikten av att trafikverken har krav på sig att ta fram uppföljning på mer detaljerad nivå. Skälen för regeringens förslag: De statliga trafikverken har ett samlat ansvar, ett sektorsansvar, för respektive trafiksystem. Detta innebär att verken på en övergripande nivå är ansvariga för att det egna området ut- vecklas i riktning mot de transportpolitiska målen. Det finns också ett stort antal andra aktörer på nationell, regional och lokal nivå som är del- aktiga i genomförandet av den fastlagda transportpolitiken. Trafikverken styrs liksom övrig statlig verksamhet genom mål- och re- sultatstyrning. Regeringen fastställer för respektive verksamhet mål som står i samklang med de transportpolitiska målen och utfallet följs löpande upp genom en dialog mellan verken och regeringen. Utfallet och en be- dömning av detta redovisas också årligen till riksdagen i budgetproposi- tionen. Tillämpning av mål- och resultatstyrning har successivt införts inom den statliga sektorn sedan år 1990. Utvecklingen som i högsta grad är en fortlöpande process har lett till att vi i dag på ett betydligt bättre sätt än tidigare kan följa upp och utvärdera hur sektorsmyndigheterna upp- fyller de mål och resultatkrav som ställs på dem. Denna utveckling gör det också möjligt att på en sektorsövergripande nivå följa upp och utvärdera hur väl de transportpolitiska målen har upp- fyllts och i vilken utsträckning de transportpolitiska principerna har tillämpats och bidragit till uppfyllelsen av målen. Regeringen har för av- sikt att till riksdagen, årligen i samband med budgetpropositionen, över- lämna en sådan analys. Vid uppföljning av all verksamhet finns ett intimt samspel mellan hur målen formuleras och hur de sedan följs upp och vilka metoder som ut- vecklas för uppföljningen. Målstyrningen utvecklas i en växelverkan mellan målformulering och uppföljning. Då de transportpolitiska målen formulerats har därför möjligheten till uppföljning varit en viktig ut- gångspunkt. Som vi tidigare redogjort för kommer vissa av de transportpolitiska målen att delas in i ett antal i tiden bestämda etappmål. En sådan ned- brytning av målen underlättar naturligtvis uppföljningen väsentligt efter- som målen redan är kvantifierade och tiden för uppfyllelse är bestämd. För andra mål är en sådan indelning i etappmål inte genomförbar med de metoder vi har i dag. För vissa av målen är det möjligt att det inte går att formulera kvantifierade etappmål. Arbetet med att ta fram metoder för uppföljning skall prioriteras och under tiden får uppföljningen koncentre- ras till att beskriva och belysa i vilken riktning utvecklingen inom det aktuella området går. Det är av stor vikt att etappmålen kopplas till rele- vanta verksamhetsmål hos myndigheterna så att motsättningar och suboptimering mellan mål på olika nivåer så långt möjligt undviks. Regeringen kommer att uppdra åt SIKA att tillsammans med berörda myndigheter utreda möjligheten att ta fram uppföljningsbara etappmål för de transportpolitiska mål som i dag saknar sådana mål och för vilka det bedöms möjligt att fastställa meningsfulla etappmål. Regeringen har också för avsikt att ge SIKA i uppdrag att ta fram metoder för att följa upp de transportpolitiska målen. Arbetet med att ta fram sådana metoder skall göras tillsammans med bl.a. Statskontoret och trafikverken. En förutsättning för att följa upp olika åtgärder är tillgång till korrekta uppgifter över utbud, resande och ekonomiskt utfall m.m. Vi kan kon- statera att det finns brister vad gäller kvalitet och omfattning i dagens statistik över den kollektiva trafiken. Det är därför angeläget att ta fram ett effektivt system för insamling och analys av statistiska uppgifter. KFB och SIKA har tagit initiativet till ett samordnat utvecklingsarbete som syftar till att etablera ett sådant system. För att detta skall lyckas måste underlaget från operatörerna vara av sådan kvalitet att fortsatt analys blir meningsfull. Regeringen anser därför att SIKA i samråd med företrädare för de olika trafikslagen skall utfärda bestämmelser om sta- tistikuppgifternas utformning m.m. Regeringens ambition är som tidigare nämnts att årligen i samband med budgetpropositionen lämna en samlad redogörelse till riksdagen för hur de transportpolitiska målen har uppfyllts under det gångna året. 7 Europeiska unionen och internationellt sam- arbete på transportområdet 7.1 Det internationella samarbetets förutsättningar Regeringens bedömning: Sveriges geografiska läge och ekonomiska och handelspolitiska situation innebär att transportpolitiken bör ses i sitt internationella sammanhang. Sverige är i stort behov av goda internationella transporter. En lång rad av de problem som behandlas inom transportpolitiken kan endast lösas genom internationella överenskommelser. Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Ett relativt stort antal remissinstanser framhåller att för att nå resultat måste Sverige satsa på internationella lösningar. Risken för att Sveriges konkurrenskraft kan påverkas negativt av ensi- diga svenska åtgärder tas upp av ett antal instanser. Skälen för regeringens bedömning: Sveriges geografiska, ekono- miska och handelspolitiska situation innebär att transportpolitiken måste ses ur en internationell synvinkel. Traditionellt viktiga marknader för svensk utrikeshandel som de nordiska länderna, Tyskland, Storbritannien och övriga EU-länder beräknas fortsätta att dominera under överskådlig tid. Närliggande marknader som Polen och de baltiska staterna förväntas växa snabbt. På längre sikt förväntas också handeln med andra länder i Östeuropa att bli betydande. Det kommer emellertid att dröja relativt länge innan dessa marknader svarar för någon mera betydande andel av den svenska utrikeshandeln. Ökningen av utrikeshandeln förväntas med- föra att transportarbetet ökar både inom och utom Sverige. Den helt övervägande delen av dessa transporter kommer att ske söderut. Efter- som en ökning kan förväntas ske även av övriga transporter på konti- nenten kommer det, om inga åtgärder vidtas, att medföra att redan existe- rande trängselproblem ökar och att dessa problem sprider sig. Trängsel- problemen uppstår inte bara vid väg- och järnvägstransporter utan även i t.ex. luftrummet vid flygtransporter. Dessa problem har stor inverkan på den svenska industrin och transportnäringen. Den svenska transportpoli- tiken måste därför behandla frågor som rör såväl det egna landet som länder i vår närhet. Ett internationellt perspektiv är således nödvändigt men Sverige kan inte lösa problemen ensamt, varför en strategi för inter- nationellt samarbete bör utarbetas. Även om det internationella perspektivet blir allt viktigare inom hela transportpolitiken finns dock vissa skillnader mellan trafikslagen. Luft- farten och sjöfarten är, genom bl.a. sin dominerande ställning för längre transporter, mer beroende av internationella avtal och internationellt samarbete än de andra trafikslagen. En närmare beskrivning av de sär- skilda internationella aspekterna på transportpolitiken för luftfarten och sjöfarten finns i kapitel 10 respektive 11. Miljöfrågorna tillhör den typ av frågor som är internationella till sin natur. Utsläpp till luft av olika oönskade ämnen transporteras i atmosfä- ren utan hänsyn till geografiska gränser. Många miljöproblem skapas genom de sammanlagda effekterna från olika sektorer inom länder och mellan länder. Arbetet med att minska miljöpåverkan från den svenska transportsektorn leder därför nödvändigtvis också till ett starkare behov av internationell samordning. Sveriges agerande i internationella fora inom transportområdet bör ha sin utgångspunkt i de mål, den strategi och de prioriteringar som fastsla- gits av riksdagen och regeringen. Många av de frågor som transportpoli- tiken behandlar, t.ex. trafikens miljöeffekter eller konkurrensfrågor inom transportmarknaden, tangerar eller griper in också på andra politikom- råden. Ett samordnat agerande i olika internationella organisationer inne- bär därmed större möjligheter till framgång för svenska ståndpunkter. 7.2 Östersjösamarbetet Regeringens bedömning: Ett fortsatt nära samarbete inom Östersjö- regionen är viktigt för att ta till vara de möjligheter och komma till rätta med de problem som finns inom bl.a. transportområdet. Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att Sverige skall verka för fortsatt integration på transportområdet av de Östersjöländer som inte är medlemmar i EU och för att miljöfrågorna får fortsatt hög prioritet. Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Blekinge län har understrukit vikten av att den nationella transportstrategin är anpassad till den nya Östersjösituationen. Skälen för regeringens bedömning: Utvecklingen av transporterna till och från de länder runt Östersjön som inte är medlemmar i EU är viktiga och kommer att bli ännu mer betydelsefulla ju mer det svenska handelsutbytet med dessa länder utvecklas. De politiska och ekonomiska förändringarna i Östeuropa, och särskilt i närområdet kring Östersjön, har inneburit att Sverige givit politisk prioritet åt att stödja en demokratisk utveckling i dessa länder. Detta gäller inte minst förbättringar av trans- porter och kommunikationer, vilka är förutsättningar för ekonomiska framsteg. Åtgärder som förbättrar framkomligheten och effektiviserar det befintliga transportsystemet, t.ex. genom underlättande av gränspassager, är angelägna i Östersjöregionen. Den potential som finns för ett effekti- vare utnyttjande av befintlig infrastruktur, bl.a. hamnar, bör tas till vara. Sverige har med biståndsmedel och medel ur den s.k. Östersjömiljarden stött bl.a. en uppbyggnad av myndighetsstrukturen samt trafiksäkerhets- och miljöprojekt i de nya staterna. Det återstår dock mycket arbete för att komma till rätta med de miljö- och säkerhetsproblem som alltjämt finns inom transportsektorn. Regionens transportfrågor har, förutom vid bilaterala möten, behand- lats vid olika statschefs- och ministermöten. Regionens transportfrågor behandlas dessutom av ett flertal fora där Sverige deltar aktivt, som exempel kan nämnas HELCOM och Agenda 21 för Östersjön. Även inom EU pågår arbete för Östersjöregionen där EU har lagt särskild fo- kus på de länder som ansökt om medlemskap i unionen. Regeringen av- ser att även i fortsättningen aktivt engagera sig i detta arbete. 7.3 Europeiska unionen Regeringens bedömning: Eftersom stora delar av transportpolitiken rör internationella frågor, innebär EU-medlemskapet att Sverige nu har fått nya möjligheter att påverka utvecklingen inom EU och EES. EG-lagstiftningen bör utgöra grunden för svenska transportpolitiska åtgärder. Kommitténs förslag: Kommittén har inte samlat behandlat frågan om EU:s påverkan på den svenska transportpolitiken. Remissinstanserna: Ett relativt stort antal remissinstanser framhåller vikten av att Sverige arbetar för att åstadkomma internationella överens- kommelser, framför allt inom EU, om olika åtgärder för att de transport- politiska målen skall nås. Konkurrensverket anser att det är olyckligt om Sveriges beskattning och reglering av olika trafikslag följer andra prin- ciper och ligger på andra nivåer än de som tillämpas i andra EU-länder. Skälen för regeringens bedömning: Den svenska transportpolitiken har sedan länge beaktat de internationella transporternas betydelse. Det har i bland kunnat uppfattas som ett problem att svenska transportpoli- tiska åtgärder inte har haft verkan på de delar av transportsystemen som ligger utanför Sveriges gränser och som vi är beroende av. Många av transportfrågorna är mindre lämpade för ensidiga nationella åtgärder. Problemen med t.ex. trängsel i transportkorridorerna för näringslivets transporter, konkurrensförutsättningarna för transportsektorns aktörer eller problemen med transportsektorns bidrag till utsläpp av oönskade ämnen till luft kan endast lösas genom samordnade europeiska och övriga internationella insatser. Vissa åtgärder är effektivast om de ge- nomförs samordnat i flera länder, hit hör t.ex. internalisering av externa kostnader. Sveriges medlemskap i EU innebär emellertid att nya förut- sättningar och möjligheter skapats. I arbetet med dessa frågor är EU- systemet med dess inom hela EES juridiskt bindande regelverk, tillsam- mans med övervakning av att reglerna efterlevs, en stor styrka. En ge- mensam syn inom EU/EES på faktorer som miljö och säkerhet inom transportsektorn minskar också risken för konkurrenssnedvridningar mellan medlemsländerna. Även i det internationella arbetet i andra organisationer kan Sveriges medlemskap i EU ge nya möjligheter. Samordnade ståndpunkter från EU-länder kan i sådana organisationer få en betydligt större tyngd än vad ett enskilt lands ståndpunkt kan få. EU-medlemskapet måste å andra sidan i vissa fall accepteras som en yttre ram för nationella transportpolitiska beslut och åtgärder. EU:s transportpolitik syftar bl.a. till att bidra till att de övergripande målen uppnås. I detta syfte skall beslut fattas om gemensamma regler för trans- porter till, från och inom medlemsstaternas territorier, villkor för utländ- ska företag som utför transporter i en medlemsstat, åtgärder för att för- bättra transportsäkerheten och andra lämpliga bestämmelser. EG-kom- missionen har i vitboken ”Den framtida utvecklingen av den gemen- samma transportpolitiken”, KOM (92) 494 slutlig, presenterat ett åt- gärdsprogram för transportområdet. De områden som enligt EG-kommis- sionen skall prioriteras är utveckling och integrering av transportsyste- men, säkerhet, miljöskydd, den sociala dimensionen samt relationerna till tredje land. EG-kommissionen har dessutom uttalat att den europeiska transportpolitiken befinner sig vid en skiljeväg där trängsel, miljöeffekter och olyckor tornar upp sig som överskuggande problem, varför EU:s po- litik måste inriktas på att bli mer långsiktigt hållbar. Ett ökat utnyttjande av samhällsekonomiskt utformade trafikavgifter är, enligt EG-kommis- sionen, en viktig beståndsdel för att komma till rätta med problemen. Med Amsterdamfördraget följer en skärpt miljöpolitik också inom trans- portområdet. Det övergripande målet för miljöpolitiken är hållbar utveckling. Den andra förändringen av fördraget handlar om att miljö- skyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av ge- menskapens politik och verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling. Detta innebär att EU ålägger transportsektorn ett sektors- ansvar för miljöfrågorna. På initiativ från bl.a. Sverige har dessutom EG- kommissionen fått i uppdrag att ta fram en strategi för en hållbar utveck- ling inom EU, där transporterna är ett av de viktigaste områdena. Den nationella transportpolitiska strategin, grundad på överväganden om svenska förhållanden och problem, måste därför utformas med hän- syn till nu gällande gemenskapsrätt och även i vissa fall med utblick mot kommande rättsakter som ännu ej slutligt beslutats. Samtidigt måste en strategi utformas för det svenska agerandet inom EU, med målet att på- verka unionens institutioner och regler i en för gemenskapen, och slut- ligen för Sverige, gynnsam riktning. Tempot i dessa båda strategier kan med nödvändighet inte vara detsamma. Mot bakgrund av detta delar re- geringen i denna proposition in sina förslag i dels kortsiktiga nationella åtgärder, dels mer långsiktiga EU-anknutna strategier. 7.4 Inriktningen av EU-arbetet inom transportområdet Regeringens bedömning: En långsiktig strategi för EU-arbetet på transportområdet är nödvändig för att Sverige så effektivt som möjligt skall kunna verka inom EU med dess institutioner och regelverk för att uppnå sina mål. Regeringens förslag: Sverige skall verka för en aktiv politik på gemenskapsnivå för att främja en stark integrering av det europeiska transportsystemet. I denna inriktning ligger att arbeta för att EU:s verksamhet fokuseras på sådana frågor som har en tydlig gemen- skapsdimension. Följande områden inom EU-arbetet skall prioriteras: - Åtgärder för en mer harmoniserad och rättvisande prissättning på transporter. - Etablering och utveckling av nord-sydliga transportkorridorer i Europa. - Åtgärder för att öka säkerheten och minska miljöpåverkan. - Åtgärder för att åstadkomma en mer rättvis konkurrenssituation t.ex. genom att utforma och harmonisera tillämpningen av gemen- samma regelverk för yrkesmässig trafik inom samtliga trafikslag. Sverige skall verka för att EU:s ståndpunkter på detta område får största möjliga genomslag i övrigt internationellt arbete. Kommitténs förslag: Kommittén har nämnt ett antal områden som skall prioriteras i EU-arbetet. Dessa områden överensstämmer delvis med de som regeringen föreslår. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser har framfört olika frågor som de anser att Sverige skall driva aktivt inom EU. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Sveriges allmänna politik i EU innebär en prioritering av sysselsättning, miljö, öppenhet, jämställdhet samt utvidgningen av EU till Öst- och Centraleuropa. Dessa övergripande mål skall också i tillämpliga delar genomsyra den svenska hållningen till det samarbete som sker på transportområdet. Det långsik- tigt inriktade arbetet inom EU måste därutöver i första hand ta sin ut- gångspunkt i de transportpolitiska mål som läggs fast av den svenska riksdagen och regeringen. De övergripande utgångspunkterna för Sveriges medverkan i EU-sam- arbetet på transportområdet är därmed givna. EU-medlemskapet innebär emellertid att sambandet mellan mål och verkställighet i många fall blir mera komplicerat och att den svenska regeringen inte ensam förfogar över de medel som erfordras för att uppnå målen. Syftet med en långsik- tig strategi för EU-arbetet är därför att klargöra hur Sverige och svenska institutioner med en effektiv användning av tillgängliga resurser på bästa sätt skall kunna verka inom gemenskapen med dess institutioner och re- gelverk för att uppnå givna mål. Huvudelementen i regeringens EU-stra- tegi är att fastställa på vilka områden som EU utgör en viktig arena för att förverkliga svenska transportpolitiska mål och att avgöra hur EU-sam- arbetet bör bedrivas för att målen skall uppnås. En EU-strategi inom transportområdet måste också ta hänsyn till Sveriges position som ett litet land i Europa. En flexibilitet är därför nödvändig i allt EU-arbete. Att bygga allianser med andra medlemslän- der måste vara en viktig del av EU-arbetet. Den svenska transportpolitiken har som en allmän riktlinje att trans- portbesluten bör fattas i så decentraliserade former som möjligt och av dem som närmast berörs. Denna politik bör därför bilda utgångspunkt även för arbetet med EU-frågor och Sveriges inställning till på vilken nivå olika frågor bör avgöras. Som en liten nation med begränsad inhemsk marknad har Sverige emellertid svårt att gå sin egen väg i många viktiga frågor inom trans- portpolitiken. Våra allmänna transportpolitiska prioriteringar avseende tillgänglighet, miljö och säkerhet kräver en betydande internationell samverkan och då inte minst på europeisk nivå. Det stora utrikeshandels- beroendet innebär också att vi har ett starkt intresse av att påverka trafik- förhållanden och kommunikationsförutsättningar i övriga Europa. Ett grundelement i regeringens förslag till långsiktig EU-strategi inom transportområdet är att verka för en aktiv transportpolitik på gemen- skapsnivå för att främja en stark integrering av det europeiska transport- systemet. I denna inriktning ligger att arbeta för att EU:s verksamhet på transportområdet fokuseras på sådana frågor som har en tydlig gemen- skapsdimension men också en beredskap att ge EG-kommissionen ut- rymme och mandat att med kraft driva sådana transportfrågor. Det bör samtidigt finnas en öppenhet för att delta i olika former av EU- regional samverkan som endast innefattar samarbete mellan medlems- länder med likartade problem och prioriteringar på transportområdet. De frågor som enligt regeringen bör betraktas som högprioriterade kan komma att variera över tiden beroende på utvecklingen inom EU. I kapi- tel 9–12 redovisas under respektive trafikslag ett antal områden där lång- siktigt prioriterat EU-arbete är viktigt för att kunna uppnå de transport- politiska målen. Utan att föregripa dessa redovisningar kan dock redan här nämnas fyra huvudområden där de högprioriterade frågorna kan bedömas inrymmas under överskådlig tid. Regeringen anser att dessa områden i huvudsak överensstämmer med de prioriteringar som EG-kommissionen presente- rat för inriktningen på sitt arbete. Åtgärder för en mer rättvisande prissättning på transporter avser olika åtgärder som siktar till att göra prissättningen av trafik och transporter till ett effektivare styrmedel i europeisk transportpolitik. Strategin hör där- med nära samman med de transportpolitiska principer om kostnadsansvar och internalisering som redogjorts för tidigare under avsnitt 6.3. På kort sikt är den svenska målsättningen inom detta område att EG:s regelverk skall modifieras så att detta inte lägger hinder i vägen för en effektiv an- vändning av ekonomiska styrmedel. På lång sikt är målet att principerna för samhällsekonomisk prissättning av trafiken successivt skall införas i hela EU-området i syfte att uppnå en mer balanserad trafikutveckling och bättre förutsättningar att nå målen om effektivare, säkrare och mer miljö- anpassade transporter i hela Europa och samtidigt säkerställa likartade konkurrensförutsättningar för trafikutövare från olika medlemsländer. EG-kommissionen har i olika dokument föreslagit att prissättningsprinci- per som liknar de svenska skall tillämpas inom gemenskapen. Sverige skall aktivt stödja och medverka i kommissionens arbete på detta om- råde. Etablering och utveckling av nord-sydliga transportkorridorer i Europa. Väl fungerande nord-sydliga transportförbindelser inom alla trafikslag är viktiga för utvecklingen av svenskt näringsliv och har kopp- ling till de transportpolitiska målen om framkomlighet, säkerhet och miljö. En stor del av transportkostnaderna i vår utrikeshandel ligger utan- för landet. Dessa kostnader kan förväntas öka om inte åtgärder vidtas för att motverka de trängselproblem som finns på kontinenten. Även inom detta område har EG-kommissionen presenterat förslag som syftar till att komma till rätta med problemen och som Sverige skall stödja. Åtgärder för att öka säkerheten och minska miljöpåverkan bl.a. genom utformande av gemensamma regelverk inom EU för fordon och trans- portsystem. Dessa frågor utgör ett centralt område för att uppnå övergri- pande svenska mål inom transportpolitiken, men även inom andra poli- tikområden som energi-, miljö- och industripolitiken. Även från konsu- mentpolitisk synpunkt är området betydelsefullt. Sverige bör aktivt verka för att EG-kommissionen utvecklar ett samlat program för åtgärder inom transporter och miljö genom att bl.a. aktivt verka för ett samarbete mel- lan transport- och miljödirektoraten i EU-kommissionen. De gemen- samma transport- och miljöministermötena under våren 1998 bör be- handla frågor som rör åtgärder för att åstadkomma ett långsiktigt hållbart transportsystem i Europa. Det är även viktigt att de regler som finns om säkerhets- och miljökrav verkligen följs och att de tillämpas på ett lik- artat sätt inom de olika medlemsländerna. Här bör Sverige vara aktivt för att se till att en tillsyn över att reglerna efterlevs kommer till stånd. Åtgärder för att åstadkomma en rättvis konkurrenssituation genom utformande och harmoniserad tillämpning av gemensamma regelverk för yrkesmässig trafik inom samtliga trafikslag. En harmonisering av reg- lerna och regeltillämpningen för yrkesmässig trafik inom EU är en förutsättning för genomförandet av en gemensam transportpolitik och är även central för att konkurrensen mellan aktörerna skall fungera. På transportområdet har dessa strävanden kommit olika långt. Det finns dock redan gemensamma regler inom ett flertal områden och Sverige skall aktivt driva på utvecklingen för en ytterligare harmonisering inom yrkestrafikområdet 8 Vissa trafikslagsövergripande frågor 8.1 Inledning I kapitel 5–6 har behandlats de övergripande mål och principer som en- ligt regeringens mening bör gälla för transportpolitiken. I kapitel 7 har därutöver redogjorts för de nya förutsättningar som EU-medlemskapet och andra internationella beroenden medför och den strategi som därför bör gälla vid genomförandet av transportpolitiken. I detta kapitel redo- görs för en rad frågor som har det gemensamt att de transportpolitiskt lämpligen bör betraktas ur ett systemperspektiv höjt över de enskilda trafikslagen. Det gäller dels synen på de samlade gods- och persontrans- portsystemen, men också redogörelser för de strategier som är nödvän- diga för att uppnå de transportpolitiska målen om säkerhet och miljö. Vidare hör till dessa frågor ökad användning av transportinformatik samt transportforskningens och planeringssystemets inriktning. Regeringens förslag och bedömningar i dessa delar vidareförs sedan i kapitel 9–12 beträffande de enskilda trafikslagen. 8.2 Ett samordnat och effektivt godstransportsystem Regeringens bedömning: Det svenska godstransportsystemet bör även fortsättningsvis vara marknadsstyrt. Mot bakgrund bl.a. av sam- arbetet inom EU bör dock statens roll förtydligas och samverkan mellan godstransportsystemets olika aktörer och staten öka. En särskild godstransportdelegation bör inrättas. Delegationen, som knyts till regeringen, bör ges uppgiften att följa utvecklingen på gods- området samt att utveckla ett trafikslagsövergripande synsätt med syftet att effektivisera godstransportsystemet och göra det säkert och ekologiskt hållbart. Kommitténs förslag: Kommittén har belyst möjligheter och hinder för en ökad samverkan mellan trafikslagen. Kommittén föreslår att SIKA ges i uppdrag att utforma en godstransportstrategi för de statliga insatserna i godstransportsystemet och att en referensgrupp med representanter för trafikverken, näringslivet och övriga berörda parter bör knytas till detta arbete. Kommittén föreslår också införande av ett stöd till transportkun- der vid omlastning till kombitransport. Remissinstanserna: Remissinstanserna berör endast översiktligt sam- verkansfrågorna. Flera berörda instanser menar att kommitténs påstående om att det saknas naturliga initiativtagare till samtransportlösningar är felaktigt, då transportföretag redan i dag arbetar med att åstadkomma sådana lösningar. Ett stort antal remissinstanser tar upp frågan om att kommittén på ett bristfälligt sätt behandlat industrins ökade krav på god logistik. Endast ett fåtal instanser uttrycker stöd för förslaget om ett sär- skilt stöd till kombitrafiken. Skälen för regeringens bedömning: Ett effektivt godstransportsystem är, mot bakgrund av de nära kopplingarna till näringslivets behov, av central betydelse inte bara för uppfyllande av de transportpolitiska målen, utan för hela samhällsutvecklingen. År 1996 uppgick det totala svenska godstransportarbetet till närmare 60 miljarder tonkilometer. En närmare beskrivning av utvecklingen av godstransportsystemet fram till i dag finns i bilaga 3 till denna proposition. EG-kommissionen har i maj 1997 publicerat en s.k. grönbok, Inter- modalitet och intermodala godstransporter i europeiska unionen (KOM(97) 243 slutlig). I denna skrift behandlas frågan om ökad samver- kan inom godstransportsystemet. Kommissionen anser att det finns stora samordningsbehov och samordningsmöjligheter inom godstransportsys- temet och att dessa frågor måste lösas om man skall kunna nå hållbara transportlösningar i unionen. Regeringen delar i allt väsentligt EG-kommissionens bedömning om behovet av att utveckla samverkan mellan trafikslagen. Även om såväl transportförutsättningarna som trafikförhållandena generellt sett är helt andra i Sverige än på kontinenten, påverkas Sveriges godstransportsitua- tion otvivelaktigt av skeenden i centrala Europa och av den typ av ut- vecklingsarbete som kommissionen skisserar. Regeringen anser i likhet med många remissinstanser att det logistiska tänkandet måste få större tyngd i planeringsarbetet inom transportsek- torn. Transporterna bör ses som en integrerad del av produktions- och distributionssystemet. I ett samhällsperspektiv måste emellertid den hel- hetssyn och det totalkostnadsmedvetande som är utmärkande för det logistiska synsättet enligt regeringens mening även omfatta de krav som ställs på transportsystemet i stort, inklusive de samhällsekonomiska kostnader som uppkommer. Det är endast då som nytta och kostnad kan balanseras på ett riktigt sätt. För att bygga upp ett logistiskt och tekniskt sammanhängande transportsystem måste man också utveckla planerings- systemet för utbyggnaden av infrastrukturen så att delsystemen möjliggör en ökad samverkan mellan trafikslagen. Syftet måste vara att analysera bristerna i planeringen och samordningen av investeringarna. Arbetet med att utforma en godstransportstrategi måste ha sin utgångs- punkt i såväl nationella som europeiska strukturer. Dessutom måste en godstransportstrategi kopplas samman med EG-kommissionens arbete med de trafikslagsövergripande frågorna och med utvecklingen av kom- bitrafik och IT-tillämpningar för godstrafik inom EU. Kommunikationskommittén påpekade i sitt slutbetänkande att det svenska godstransportsystemet väsentligen är och även fortsättningsvis bör vara ett marknadsstyrt system. Denna bedömning sammanfaller helt med regeringens uppfattning. Det framstår dock som angeläget att för- tydliga statens roll inte minst mot bakgrund av de oklarheter i ansvaret för samordningen mellan trafikslagen som bl.a. EG-kommissionen redo- visat i sin ovan nämnda rapport om de trafikslagsövergipande (multimodala) frågorna. Spelreglerna för godstransportsystemet formule- ras av staten delvis i samverkan med andra stater bl.a. inom EU. Staten styr dessutom inriktningen och omfattningen av den nationella in- frastrukturen. Statens roll är i praktiken uppdelad på många olika organ och myndigheter. Det är därför motiverat att i högre grad än hittills ta ett samlat grepp på utvecklingen av dels infrastrukturen, dels de nationella och internationella spelreglerna. Med hänsyn till att godsflödena i trans- portsystemet i stor utsträckning ingår som länkar i produktionskedjor ställs kravet på överblick och sammanhang ännu starkare här än inom persontransportsystemet. Staten har hittills inte haft den överblicken och regeringen föreslår därför att förutsättningar för en sådan skapas. Regeringen delar också kommitténs uppfattning om behovet av att samla representanter för näringslivet, trafikverken m.fl. i ett nytt forum på godstransportområdet. Representationen i en sådan samverkan bör vara bred och inkludera såväl transportköpare som transportörer. Med hänsyn till främst EU-perspektivet och det regelutvecklingsarbete som ständigt pågår anser regeringen vidare att en godstransportdelegation bör inrättas som är knuten direkt till regeringen. Godstransportdelegationen avses formellt få status som kommitté inom Kommunikationsdeparte- mentets verksamhetsområde. Delegationens huvudsakliga uppgifter kommer att vara att följa utvecklingen på godstransportområdet och lämna förslag till regeringen. Kommunikationskommittén har lämnat ett förslag om vad som bör ingå i en godstransportstrategi. Enligt kommitténs uppfattning bör en sådan omfatta såväl institutionella former och mekanismer som faktiska spelregler. Regeringen gör samma bedömning som kommittén och vill här peka ut väsentliga element i utformningen av strategin och det stat- liga ansvaret för godstrafikutvecklingen: - utformning av lämpliga institutionella förutsättningar, som bl.a. bör inrymma utveckling av trafikslagsövergripande synsätt och arbetsme- toder, samverkan med näringslivet och former för hur Sverige skall kunna påverka utformningen av främst de europeiska spelreglerna på detta område, - analys av hur de nationella spelreglerna och möjligheterna till svenskt inflytande över de internationella spelreglerna kan utnyttjas för att främja samhällsekonomisk effektivitet, - analys av godstransporternas roll för arbetet med att åstadkomma ett säkert och ekologiskt hållbart transportsystem, - utformning av riktlinjer för utvecklingen av landets infrastruktur med hänsyn till godstransportkrav samt klarlägganden om vilka åtaganden samhället bör göra i syfte att öka den konkreta samordningen mellan trafikslagen, samt - utformning av planer för strategisk forskning och utveckling inom godsområdet, inkluderande bl.a. en analys av eventuella behov av att prioritera särskilda FoU-resurser för detta ändamål. En närmare analys av dessa tänkbara inslag i en godstransportstrategi bör enligt regeringens uppfattning bli en inledande uppgift för den ovan nämnda godstransportdelegationen. Kommittén har inom godstransportområdet föreslagit införande av ett särskilt statligt stöd till s.k. kombitransporter av gods. Förslaget motive- ras av kommittén delvis med hänsyn till kostnadsansvaret mellan trafik- slagen och förefaller endast ha avsett den del av kombitrafiken som in- kluderar järnvägstransporter. Regeringen anser, som framgått ovan, att godstransporterna framför allt bör ses ur ett logistiskt kundperspektiv. Det bör därför åligga godstransportdelegationen att vid utarbetandet av den ovan nämnda trafikslagsövergripande godstransportstrategin även analysera frågor om utveckling av kombitrafik på järnväg. Ett statligt transportbidrag har sedan år 1971 utgått för transporter av gods till och från vissa delar av landet för att bl.a. av regionalpolitiska skäl kompensera för transportkostnadsnackdelar. Bidraget utgår för när- varande för transporter på väg och järnväg. En utredare har föreslagit en utvidgning av stödet även till sjötransporter inom vissa ramar. Rege- ringen kommer inom kort i den regionalpolitiska propositionen att föreslå vissa förändringar i det nuvarande transportbidragssystemet. 8.3 Ett samordnat och effektivt persontransportsystem 8.3.1 Ett transportsystem för alla Regeringens bedömning: Personbilen kommer under överskådlig tid att vara dominerande i persontransportsystemet. Det krävs emellertid åtgärder för att göra biltrafiken förenlig med ett ekologiskt hållbart och trafiksäkert samhälle och för att motverka en utveckling där allt deltagande i samhällslivet förutsätter bilinnehav. Ett effektivare persontransportsystem bör innefatta ett varierat ut- bud med konkurrens mellan operatörer och transportlösningar. Samti- digt bör samverkan mellan trafikslagen stärkas. Denna samverkan skall bygga på helhetssyn och ökad kundorientering. Ytterligare åtgärder för att anpassa trafiksystemet till barns, äldres och funktionshindrades behov av tillgänglighet, säkerhet och en god miljö är en förutsättning för att uppnå målet om ett transportsystem för alla. Den interregionala kollektivtrafiken bör så långt som möjligt drivas på kommersiella villkor och bör i ökad utsträckning samordnas med lokal och regional kollektivtrafik. Kommitténs förslag: Överensstämmer i tillämpliga delar med rege- ringens bedömning. Kommittén föreslår olika åtgärder på lokal, regional och nationell nivå för att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft. Det handlar bl.a. om förbättrad samverkan mellan trafikslagen och att trans- portsystemet som helhet skall utformas så att det kan utnyttjas av alla medborgare. Kommittén föreslår även att ett basnät för interregional kollektivtrafik inrättas. Remissinstanserna: De flesta instanser är positiva till ökade sats- ningar på kollektivtrafiken. Svenska Lokaltrafikföreningen föreslår att momsen på kollektivtrafik skall sänkas och att statliga bidrag skall infö- ras för nya bussar i tätortstrafik och nya fordon i lokal och regional järn- vägstrafik. Flera instanser efterlyser en bättre samordning mellan olika transportlösningar. En stor majoritet välkomnar en ökad anpassning av kollektivtrafiken till funktionshindrades behov. Skälen för regeringens bedömning: Utgångspunkter Som framgår av den redovisning av utvecklingen inom persontransport- systemet som finns i bilaga 3 till denna proposition, utförs 70 % av transportarbetet i Sverige, mätt i personkilometer, med personbil. Dagens samhälle förutsätter också i många sammanhang att hushållen har till- gång till bil. En realistisk transportpolitik måste därför utgå ifrån att bilen under överskådlig tid kommer att vara dominerande i persontransport- systemet. Trots bilens positiva egenskaper och stora betydelse finns det enligt regeringens mening starka skäl att motverka en utveckling mot ett ensi- digt bilberoende, där allt deltagande i samhällslivet förutsätter bilinne- hav. Erfarenheterna från många storstadsområden runt om i världen visar att en sådan utveckling vid sidan av miljö- och trafiksäkerhetsproblemen även medverkar till en successiv utarmning av stadslivet, förfulning av stadsmiljön, skapande av barriärer och en segregering mellan olika be- folkningsgrupper. Ett exempel är hur barnens tillgång till sin närmiljö kan försvåras och kringskäras av trafikapparaternas barriäreffekter. Sverige har ratificerat FN:s konvention om barns rättigheter. Enligt kon- ventionen skall alla åtgärder, som rör barn, sätta barnens bästa i främsta rummet. Förutom barn är även äldre och funktionshindrade starkt bero- ende av transportsystemets egenskaper och effekter. Mot denna bakgrund anser regeringen att dessa gruppers behov, framför allt med avseende på tillgänglighet, säker trafik och god miljö bör vara vägledande för trans- portsystemets utformning och funktion. Regeringens uppfattning är därför att vi bör sträva efter ett persontra- fiksystem där bilen har sin plats men där det också finns goda förutsätt- ningar för en säker gång- och cykeltrafik samt en effektiv och attraktiv kollektivtrafik, som kan komplettera och ersätta bilen, inte minst för att ge människor utan tillgång till bil en god transport- och livskvalitet. Kraftfulla åtgärder behöver också vidtas för att göra biltrafiken förenlig med ett ekologiskt hållbart och trafiksäkert samhälle. Det är regeringens bedömning att de omställningar som krävs kan genomföras utan att den ekonomiska belastningen på biltrafiken behöver bli orimligt stora. Rege- ringen redovisar i avsnitt 8.5–8.6 sin strategi för ett miljöanpassat och säkert transportsystem och de åtgärder som behandlas där berör i hög grad biltrafiken. De närmare förslagen inom vägtrafiken redovisas i ka- pitel 12. En ökad samverkan och kundorientering För att persontransportsystemet skall bli riktigt effektivt räcker det inte med att optimera de enskilda trafikslagen. Systemet som helhet måste utnyttja den potential som står att vinna genom en ökad samverkan mel- lan samtliga trafikslag. Dessutom måste förändringsarbetet inom de kol- lektiva transportmedlen genomsyras av en ökad kundorientering. Ett så- dant synsätt kräver att man utifrån kundens perspektiv ser på hela resan med dess olika komponenter, från dörr till dörr. Hela resan skall upplevas som effektiv, säker, behaglig och av god kvalitet. En sådan kollektivresa från dörr till dörr förutsätter ofta att flera trafikmedel och trafikslag an- vänds. Det kräver samordning och samverkan som måste avse såväl det lilla perspektivet, t.ex i form av goda gångvägar till busshållplatser, som det stora i form av samordning av olika färdmedel vid terminaler och resecentra. Ett gott resultat kräver samverkan mellan alla parter, som an- svarar för någon del av hela resan men även ett ansvar för helheten gent- emot resenärerna. Regeringen bedömer att bl.a. IT- utvecklingen ger ytterligare potential för en förbättrad samverkan inom och mellan trafik- slagen. Det finns flera goda exempel på samarbete över trafikslagsgränserna. SJ och trafikhuvudmännen i länen har inom ramen för Tågplussamarbetet samordnat all tågtrafik och den regionala busstrafiken till ca 1 600 orter i landet. Samarbetet innefattar såväl information till resenärerna som bok- ning, försäljning och distribution av biljetter etc. Denna samverkan bidrar till att knyta orter utanför järnvägsnätet till detta, vilket ökar trafikunder- laget för båda trafikslagen. SJ har i samverkan med kommuner och tra- fikhuvudmän utvecklat många järnvägsstationer till moderna resecentra. Ett samarbete växer nu också fram mellan flyg och järnväg vid de större flygplatserna i Oslo, Köpenhamn och Stockholm. En god samordning mellan flyg, bussar och taxi finns i dag på nästan samtliga trafikflygplat- ser och större resecentra i anslutning till järnvägsstationer. Samordningen ger fördelar för alla inblandade parter och bidrar till uppfyllandet av de transportpolitiska målen. Regeringen anser att dagens samarbete kan och bör utvecklas. Det är också angeläget att få till stånd effektivare former av bilutnyttjande och samverkan med andra trafikslag. Samåkning, bilpooler och olika former av taxilösningar i gränslandet mellan den vanliga kollektivtrafiken och det privata bilanvändandet kan utgöra exempel. Hit hör också resor som inkluderar användning av både individuella och kollektiva trafikformer, som cykel och kollektivtrafik, samt bil och kollektivtrafik. En förutsätt- ning för att kombinerade resor skall kunna få en större omfattning är att bytespunkter, som hållplatser och terminaler, utvecklas vad gäller parke- ring av bilar och cyklar, och att servicen i övrigt byggs ut. En sådan ut- veckling kräver samarbete mellan flera parter och utnyttjande av flera kompetenser, inte minst kundernas. Därför är det viktigt att förbättra dialogen med konsumentföreträdare och med resenärerna direkt. Befintliga konsumentorganisationer har hittills i liten utsträckning ägnat sig åt kollektivtrafikområdet. Kommunikationsdepartementet knöt år 1996 till sig ett ”Trafikantråd”, bestående av vanliga kollektivtrafik- resenärer. Rådets uppgift var att sammanställa kunskaper om kollektiv- trafiken ur ett trafikantperspektiv. Rådet skriver i sin rapport Dialog med resenären (Ds 1996:64) att en effektiv och attraktiv kollektivtrafik måste bygga på en anpassning till olika resenärers krav och behov och att detta kräver en ständig dialog mellan resenärerna och de olika parter som byg- ger och utformar trafiken. Rådet föreslår därför att trafikantråd inrättas inom varje region/län. För att på bästa sätt främja ett ökat konsumentengagemang bör diskus- sioner inledas mellan den i följande avsnitt föreslagna nya myndigheten Rikstrafiken, Konsumentverket, Konsumentombudsmannen samt bransch- och konsumentorganisationer. Mot bakgrund av sitt sektors- ansvar för kollektivtrafik på väg respektive järnväg bör även Vägverket och Banverket delta i detta arbete. Vidare bör här erfarenheter från Väg- verkets rådgivande delegation för handikappfrågor samt det ovan nämnda trafikantrådet tas till vara. Ansvaret för utvecklingen inom kollektivtrafiken åligger många olika organ. Statens roll är främst att säkerställa att de grundläggande trans- portbehoven kan tillgodoses samt att goda förutsättningar skapas för samordning och utveckling av kollektivtrafiken. Vägverket och Banverket har i kraft av sitt sektorsansvar för väg- respektive järnvägstrafiken en viktig uppgift i att driva på utvecklingen av kollektivtrafiken. Vägverket har utarbetat ett förslag till nationellt program för kollektivtrafik på väg. Där redovisas en mängd åtgärder som kan göras för att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft. Ett genomfö- rande kräver samverkan mellan alla berörda parter, från statliga verk och myndigheter till kommuner, trafikhuvudmän och operatörer. Regeringen ser positivt på Vägverkets arbete, som bör utmynna i en strategi med prioriterade åtgärder för hur en önskad utveckling skall komma till stånd. Anpassning till funktionshindrades behov En anpassning av kollektivtrafiken till funktionshindrades behov bör vara ett självklart inslag i en ökad kundorientering. Dessutom är det en viktig jämlikhetsfråga. För de flesta människor är tillgänglighet till transport- systemet en självklarhet. För funktionshindrade är detta långt ifrån fallet. Dessutom måste varje del i reskedjan vara anpassad för att resan över huvud taget skall vara möjlig att genomföra. Därför är tillämpningen av ”hela resan”-perspektivet och en genomtänkt samordning inom och mel- lan olika trafikslag och trafikformer av helt avgörande betydelse för funktionshindrade. FN:s standardregler för personer med funktionshinder utgör en viktig utgångspunkt i arbetet med att förbättra tillgängligheten för funktions- hindrade. I och med riksdagens beslut (bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174) om regeringens proposition (1996/97:53) Infrastrukturin- riktning för framtida transporter samt beslut (bet. 1997/98:TU3, rskr. 1997/98:10) om regeringens proposition (1996/97:115) Mer tillgänglig kollektivtrafik har trafikhuvudmännen fått finansiella, organisatoriska och författningsmässiga förutsättningar för att snabbt ta ytterligare steg i riktning mot en mera fullständig anpassning av den lokala och regionala kollektivtrafiken till funktionshindrades behov. Besluten inkluderar stat- liga anpassningsbidrag inom en ram på 1,5 miljarder kronor för perioden 1998–2002. Ytterligare åtgärder för att anpassa transportsystemet till funktions- hindrades behov är dock nödvändiga att genomföra innan transportsys- temet som helhet kan sägas vara anpassat. Det gäller inte minst den inter- regionala trafiken. De statliga verken har ett samlat ansvar för funktions- hindrades tillgänglighet inom sina respektive ansvarsområden. Vägverket har dessutom ett särskilt ansvar för att driva på, samordna och följa upp anpassningen inom kollektivtrafiken i dess helhet. Verken bör i samver- kan med övriga berörda aktörer formulera mål och åtgärdsplaner för, samt göra årliga uppföljningar av, en ökad anpassning av transportsyste- men till funktionshindrades behov. Som ett led i uppföljningsarbetet bör även nu gällande föreskrifter från år 1985 om handikappanpassning av samtliga kollektiva färdmedel ses över. Perspektivet bör därvid vidgas från fokusering på fordon till att omfatta hela transportsystemet och dess närmiljö. Vägverket bör sam- ordna detta arbete med övriga trafikverk och Boverket. Mål, åtgärdspla- ner och resultatuppföljning kommer att läggas till grund för formulering och uppföljning av de etappmål för ett tillgängligt transportsystem som regeringen tidigare redogjort för (avsnitt 5.3). Den lokala och regionala kollektivtrafiken Ansvaret för den lokala och regionala kollektivtrafiken åligger enligt den tidigare berörda rollfördelningen länstrafikansvariga, nämligen kommu- nerna och landstingen i respektive län. Den lokala och regionala kollek- tivtrafiken kan ses som en del av den grundläggande samhällsservicen och har stor betydelse för uppfyllandet av de transportpolitiska målen. Den bidrar till ökad välfärd, regional utveckling och jämlikhet genom att ge människor möjlighet att nå arbetsplatser, skolor och olika typer av service. Den bidrar även till bättre miljö och hälsa, bl.a. genom ökad tra- fiksäkerhet. En ökad andel kollektivt resande är därför också en viktig komponent i arbetet med att utforma ett långsiktigt hållbart transportsys- tem. Under de senaste tio åren har det kollektiva resandet stagnerat. Om inget görs kommer kollektivtrafikens marknadsandel långsiktigt att sjunka. Åtgärder måste därför vidtas för att stärka kollektivtrafikens kon- kurrenskraft. Kollektivtrafikens utveckling styrs förvisso i hög grad av faktorer utanför området, som förändringar i bilinnehav, bensinpris, markanvändning, m.m. Det är emellertid regeringens bedömning att kol- lektivtrafiken kan utvecklas av egen kraft. Under de senaste åren har stora kostnadsbesparingar kunnat ske genom bl.a. effektiviseringar i samband med konkurrensutsättning av den lokala och regionala kollek- tivtrafiken. En ökad konkurrenskraft förutsätter också att man genom förbättringar kan locka fler betalande resenärer, vilket genom ökade in- täkter ger utrymme för en utbyggd kollektivtrafik. Detta kräver i sin tur mer av tidigare nämnda helhetssyn och samordning samt en tydligare kundorientering, där marknadsföring och information är viktiga inslag. En ökad kundorientering kan också föranleda en ändrad ansvarsfördel- ning mellan trafikhuvudmän och operatörer. Allt detta kräver en kraftigt ökad kompetens på flera områden. Detta är en stor utmaning för trafik- huvudmän och operatörer. Interregional kollektivtrafik Transportsystemet skall med utgångspunkt från målen om en tillfreds- ställande transportförsörjning och positiv regional utveckling bidra till att utjämna skillnader i utvecklingsförutsättningar mellan olika delar av lan- det. Det är viktigt att det över hela landet finns tillräckligt goda trans- portmöjligheter så att människor kan bosätta sig och ha sin utkomst efter eget val och inte tvingas flytta på grund av brister i transportsystemet. Det bör även finnas en rimlig valfrihet vid val av transportlösning för resor mellan olika regioner. Staten har här ett övergripande ansvar. Den interregionala kollektivtra- fiken bör emellertid som hittills så långt som möjligt drivas på kommer- siella villkor. En ökad konkurrens mellan operatörer och transportlös- ningar bör dock kombineras med en ökad samverkan mellan trafikslagen med syfte att åstadkomma ett sammanhängande och effektivt transport- system. Regeringen föreslår vidare i avsnitt 12.5 åtgärder för att den långväga busstrafiken skall få större möjligheter att utvecklas för att bidra till en sammantaget bättre transportförsörjning. En tillfredsställande interregional transportförsörjning i ett samman- hängande nätverk torde dock även fortsättningsvis kräva att samhället upphandlar viss trafik, som ger ett väsentligt bidrag till uppfyllandet av de transportpolitiska målen, men som inte kan drivas på kommersiella grunder. Som ett led i statens ansvarstagande för den interregionala kol- lektivtrafiken föreslår regeringen därför i följande avsnitt att en ny myn- dighet för rikstrafikfrågor inrättas med huvuduppgift att verka för sam- ordning samt upphandling av viss interregional trafik. Regeringen delar inte kommitténs uppfattning att staten skall fastställa ett särskilt nationellt basnät. Det saknas i dag skäl att fastställa ett sådant nät då större delen av den interregionala kollektivtrafikförsörjningen kan och bör bedrivas på kommersiell basis. 8.3.2 Rikstrafiken Regeringens förslag: För att utveckla den interregionala kollektivtra- fiken skall en myndighet för rikstrafikfrågor – Rikstrafiken – inrättas med huvuduppgift att verka för samordning och upphandling av viss interregional persontrafik. Kommitténs förslag: Överensstämmer i vissa delar med regeringens förslag. Utredningen Organisation och samordning av den interregionala persontrafiken, har i sitt betänkande (SOU 1997:129) Kollektivtrafik i tid bl.a. föreslagit att en fristående funktion, ett rikstrafikombud, som har ansvaret för upphandling och samordning av trafiken på det nationella basnätet bör inrättas. Rikstrafikombudets uppgift skall enligt utredningen vara att definiera ett basnät och ett grundutbud, upphandla trafiken i basnätet, fastställa ramar och samordna all interregional järnvägstrafik i en tågtrafikplan. Staten bör genom rikstrafikombudet upphandla före- tagsekonomiskt olönsam trafik som är regionalpolitiskt motiverad. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser tillstyrker försla- get om att inrätta ett nationellt rikstrafikombud. Vid remissammanträdet med anledning av utredningen Organisation och samordning av den interregionala persontrafiken (SOU 1997:129) rådde stor samstämmighet om önskvärdheten om att inrätta ett rikstrafik- ombud och att denna bör vara en liten, självständig organisation. Skälen för regeringens förslag: Huvuduppgiften för den nya myn- digheten för rikstrafikfrågor, Rikstrafiken, bör vara att utifrån ett kund- orienterat helhetsperspektiv verka för att åstadkomma ett samverkande kollektivtrafiksystem som bidrar till uppfyllandet av de transportpolitiska delmålen om tillgänglighet och regional utveckling (se avsnitt 5.3 och 5.7). Myndigheten bör förhandla med alla berörda parter med syftet att uppnå samverkanslösningar på frivillig grund. Myndigheten skall dock inte vara ett centralt planeringsorgan för kollektivtrafiken. Den skall heller inte ta över de uppgifter på kollektivtrafikområdet, som i dag lig- ger på Vägverket och Banverket i deras roller som sektorsmyndigheter eller uppgifter inom andra myndigheters ansvarsfält. Kommunikationskommittén föreslår en rad åtgärder för att förbättra in- formationen till trafikanterna. Vägverket har i redovisningen av sitt upp- drag om Strategi och struktur för samordning av informationstekniken bl.a. föreslagit att en statlig kommitté och en IT-samordnare tillsätts med uppgift att verka för en utveckling och ökad användning av informa- tionsteknik i kollektivtrafiken. Vägverket har lyft fram information till resenärerna samt biljett- och betalsystem som prioriterade insatsområden. Regeringen delar Vägverkets uppfattning och anser att det är av stor vikt att informationen om de kollektiva transportsystemen förbättras och blir mer heltäckande samt att informationstekniken ger nya möjligheter som bör tas till vara. Ansvaret för uppföljningen på statlig nivå av denna utveckling bör emellertid i huvudsak åligga respektive sektorsansvarigt trafikverk. Eftersom uppgifterna samtidigt är av trafikslagsövergripande karaktär bör det övervägas att ge Rikstrafiken en roll som samordnare i linje med myndighetens allmänna uppgifter. I de fall där det inte finns förutsättningar att kommersiellt driva en viss interregional trafik, eller att trafiken inte kan upprätthållas i trafikhuvud- männens regi, bör Rikstrafiken kunna upphandla viss transportpolitiskt motiverad interregional persontrafik. Vid upphandlingen skall Rikstrafi- ken samverka med trafikhuvudmännen, länsstyrelser och operatörer i syfte att åstadkomma ett sammanhängande trafiksystem, som underlättar för resenärerna att byta mellan färdmedel och trafikslag. Huvuddelen av den interregionala trafik som upphandlas är järnvägs- trafik. Det bör dock stå Rikstrafiken fritt att upphandla annan trafik. Alternativa trafiklösningar bör systematiskt analyseras och jämföras med dagens system. Mindre kostnadskrävande trafiklösningar än järnväg kan bli aktuella att upphandla. Rikstrafiken skall sträva efter att minimera kostnaden för upphandling. Staten har upphandlat färjetrafik mellan Gotland och fastlandet för att garantera en tillfredsställande person- och godstrafikförsörjning mellan Gotland och fastlandet. Regeringens uppfattning är att denna trafik även fortsättningsvis kommer att behöva upphandlas. Regeringen föreslår också i likhet med kommittén att staten även fortsättningsvis upphandlar flygtrafiken mellan Östersund och Umeå. Regeringen bedömer att upphandlingen av interregional kollektivtrafik bör uppgå till högst 875 miljoner kronor per år. I detta belopp ingår, för- utom hittillsvarande upphandling av interregional trafik på järnväg, även dagens ersättning till trafikhuvudmännen för köp av viss kollektivtrafik och ersättning för den upphandlade trafiken mellan Gotland och fastlan- det samt flygtrafiken mellan Östersund och Umeå. I likhet med kommitténs och utredningens förslag är det regeringens bedömning att myndigheten för rikstrafikfrågor skall vara en liten och från trafikverken fristående organisation. Regeringen anser att en särskild kommitté bör tillsättas med uppgift att skyndsamt ta fram förslag till organisation och preciserade arbetsuppgif- ter för den blivande myndigheten. I detta ingår att föreslå riktlinjer för kommande upphandlingar. Med utgångspunkt i Rikstrafikens huvudupp- gift och med hänsyn till övervägandena i föregående avsnitt skall kom- mittén även behandla frågan om innehåll och form för ett ökat konsu- mentinflytande. De arbetsuppgifter som i dag ligger på Delegationen för köp av viss kollektivtrafik, som är knuten till Banverket, skall överföras till den nya myndigheten för rikstrafikfrågor så snart som möjligt. De avtal om trafik som staten har tecknat, eller uppdragit åt Delegationen för köp av viss kollektivtrafik att upphandla, löper ut den 31 december 1999. Upphand- ling av trafik för år 2000 måste därför påbörjas under år 1998. Den nya myndigheten kommer inte att hinna förbereda och verkställa denna upp- handling. Ansvaret för även denna upphandling bör därför ligga på Dele- gationen för köp av viss kollektivtrafik. Delegationen kan därefter av- vecklas. 8.4 Ett jämställt transportsystem Regeringens bedömning: Ett nytt råd bör knytas till regeringen för att belysa olika jämställdhetsfrågor i transport- och kommunikations- politiken. Kommitténs förslag: Kommittén anser att jämställdhetsperspektivet skall genomsyra hela trafikpolitiken och att beslut skall föregås av analy- ser av dess konsekvenser även ur detta perspektiv. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är posi- tiva till att låta jämställdhetsperspektivet få en mer framträdande roll i planerings- och beslutsprocessen. Skälen för regeringens bedömning: Transportpolitiken handlar i stor utsträckning om fördelningspolitik. Detta gäller naturligtvis i särskilt hög grad de transportpolitiska målen om tillgänglighet och regional balans. Även målen om en god miljö, en säker trafik och en hög transportkvalitet handlar emellertid ytterst om fördelningen av resurser och risker mellan olika befolkningsgrupper och generationer. Att utforma transportsystemet så att det svarar mot de behov som människor har kräver kunskap om olika gruppers erfarenheter, behov och värderingar. Flera tidigare undersökningar har visat att det finns tydliga skillnader mellan kvinnor och män vad gäller t.ex. färdmedelsval och attityder i transportpolitiska frågor. Undersökningar visar också att män i regel är kraftigt överrepresenterade i de sammanhang där transportpoli- tiska åtgärder beslutas och prioriteras. Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet och Svenska Lokaltrafikföreningen tog år 1995 ge- mensamt initiativ till projektet 3K – Kvinnor, kompetens, kollektivtrafik, som har haft till syfte att visa på hur kvinnlig kompetens kan förbättra kollektivtrafiken för alla. 3K-projektet har bl.a. bildat nätverk, hållit kon- ferenser och utformat förslag till FoU-program på området. Mot denna bakgrund har det varit naturligt att anlägga ett jämställd- hetsperspektiv på transportpolitiken. Kommittén har därvid även sam- arbetat med 3K-projektet. Kommittén har bl.a. föreslagit ökad forskning om kvinnors och mäns värderingar i transportpolitiska frågor. Vidare efterlyses studier av vilka effekter de könsneutrala modeller har som lig- ger till grund för besluten och hur kvinnors och mäns skilda värderingar kan behandlas i modellsammanhang. Regeringen anser för sin del att det är viktigt att synliggöra de skillna- der som finns mellan kvinnors och mäns värderingar och attityder till transportsystemet. Enligt regeringens bedömning bör detta inte endast komma till uttryck i ökad forskning och förbättrat beslutsunderlag utan genusperspektivet bör genomsyra hela det transportpolitiska fältet. Regeringen avser därför att inrätta ett råd för jämställdhetsfrågor i transport- och kommunikationspolitiken. Rådet, som avses få formell status av kommitté som knyts till regeringen inom Kommunikations- departementets verksamhetsområde, bör ha i uppgift att sätta fokus på jämställdhetsfrågor inom hela kommunikationssektorn. Inom transport- politiken bedömer dock regeringen att fysisk planering, trafikplanering, strategier för miljö, säkerhet och användningen av transportinformatik samt kompetens och rekrytering hör till de områden som rådet särskilt bör ägna sig åt. 8.5 Strategi för ett ekologiskt hållbart transportsystem Regeringens bedömning: För att nå de av regeringen förordade etappmålen under delmålet en god miljö krävs ytterligare åtgärder inom huvudområdena åtgärder inom transportsystemet, tekniska åt- gärder på transportmedel och drivmedel samt byggande, drift och underhåll av infrastruktur. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissopinionen är delad. Flera remissinstanser anser att miljöfrågorna bör prioriteras ytterligare, medan andra framhåller att åtgärder i Sverige bör harmoniseras med motsvarande åtgärder i om- världen. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 5.6 har regeringen för- ordat vissa etappmål inom ramen för den miljöanpassning av transport- systemet som följer av delmålet i transportpolitiken om en god miljö. I det följande avser regeringen att övergripande beskriva den strategi som förordas för att uppnå de uppsatta etappmålen och på lång sikt det aktu- ella delmålet. De konkreta åtgärderna vidareutvecklas även i respektive trafikslags kapitel (kap. 9–12). Transportsektorns miljöeffekter har debatterats under lång tid. Det är viktigt att konstatera att mycket också har gjorts under denna tid för att komma till rätta med problemen inom transportsektorn, liksom inom andra samhällssektorer. En rad åtgärder som vidtagits av riksdag och re- gering och andra aktörer, kombinerat med den fortgående tekniska ut- vecklingen, har lett till att buller och utsläpp av oönskade ämnen från transportsektorn i många fall har minskat. Som exempel kan nämnas att utsläppen av svaveloxider minskat kraftigt tack vare en övergång till sva- velfattigt dieselbränsle. Införandet av katalysatorer inom vägtrafiken har vidare medfört att kväveoxidutsläppen har minskat. Bullerproblemen från luftfarten är ett annat område där en stor förbättring har kunnat noteras, trots en kraftig trafikökning. Trots de redan uppnådda förbättringarna krävs ytterligare ett stort antal åtgärder av olika slag för att klara en omställning till ett långsiktigt eko- logiskt hållbart transportsystem och uppfylla de uppsatta etappmålen. Teknisk utveckling kommer även framöver att vara en viktig del i denna omställning. Detta är en utveckling i växelspel mellan tillverkare och myndigheter. Utan myndigheternas regelkrav och ekonomiska incita- ment, numera ofta i internationellt samarbete, riskerar erfarenhetsmässigt tempot i de tekniska landvinningarna att sänkas, eller att den miljömäs- sigt bästa tekniken inte kommer till användning i önskad utsträckning. Åtgärder för att stödja den tekniska utvecklingen är dock inte den enda lösningen. Av kostnadseffektivitetsskäl och på grund av att vissa mil- jöproblem inte går att avhjälpa genom denna typ av åtgärder krävs det en kombination av många åtgärder för att åstadkomma ett ekologiskt håll- bart transportsystem. Kundkrav är en annan viktig komponent i arbetet, liksom det interna arbetet med bl.a. miljöledningssystem som successivt är under införande hos många aktörer på olika nivåer inom transportsys- temet. I det i avsnitt 5.6 berörda MaTs-samarbetet identifierades och be- dömdes närmare 200 enskilda åtgärder. Kommittén har också framfört en rad förslag inom detta område. Det kan i sammanhanget även nämnas att en särskild arbetsgrupp för transport och miljöfrågor nyligen bildats inom EU med företrädare från kommissionens generaldirektorat för såväl transporter som miljö samt experter från medlemsstaterna. Gruppen är avsedd att skapa bättre sam- ordning och ge kommissionen råd. En rad av de frågor som regeringen redogjort för under EU-strategin i avsnitt 7.4, t.ex. frågor om rättvis och effektiv prissättning och om trafikgrensövergripande transporter bedöms kunna komma att behandlas i denna särskilda arbetsgrupp. Sverige ser positivt på detta initiativ och deltar aktivt i arbetsgruppen. Omställningen till ett ekologiskt hållbart transportsystem kommer att kräva insatser av ett stort antal aktörer. Politiska beslutsfattare, myndig- heter, näringsliv, forskare och inte minst de enskilda medborgarna har viktiga roller. De olika aktörernas arbete måste understödjas av en kon- sekvent och långsiktig politik. En kombination av olika styrmedel och incitament behövs för att åstadkomma en omställning till ett ekologiskt hållbart transportsystem. Val av styrmedel bör bl.a. ske utifrån kriterier som kostnadseffektivitet, fördelningseffekter och näringspolitiska effek- ter. Internationell samverkan är avgörande för att nå framgång och inter- nationellt förankrade styrmedel kommer i framtiden att få allt större be- tydelse. Skärpta tekniska krav kommer även i framtiden att vara viktiga styrmedel. Regeringen bedömer dock att ekonomiska styrmedel av olika slag kommer att bli allt viktigare. Information är viktig för att förklara bakomliggande orsaker till att vissa åtgärder vidtas, men också för att tillvarata den vilja som finns hos många aktörer att agera i miljövänlig riktning. En långsiktig forskningsstrategi som omfattar alla miljöhot och alla huvudkomponenter i transportsystemet såsom transportbehov, infra- struktur, transportmedel, drivmedel etc. måste utformas. För att under- bygga en sådan strategi behövs nya kunskaper men också nya sätt att strukturera den kunskap som redan finns. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 8.8. Införandet av de berörda etappmålen i transportpolitiken, och det sys- tem för kontinuerlig uppföljning av dessa etappmål som också tidigare beskrivits i avsnitt 6.6, är i sig viktiga nya instrument i en samlad strategi för ett miljöanpassat transportsystem. Det förslag till förändrat plane- ringssystem som berörts i avsnitt 6.4 och som regeringen återkommer till i avsnitt 8.9 ger därvid också delvis nya möjligheter till att väga in miljö- hänsyn i planeringsprocessen inom transportområdet. Länsstyrelsernas arbete med regionala miljö- och hushållningsprogram kan här ge ett vär- defullt underlag. Nedan redovisas ytterligare åtgärder som regeringen bedömer kan behöva vidtas som ett led i en samlad strategi för ett miljö- anpassat transportsystem. Åtgärder i transportsystemet Kommittén har för sin del framlagt en rad förslag under rubriken ”Ett transportsnålt samhälle”. Regeringen anser att alla åtgärder som avser att påverka det samlade trafikarbetet måste beakta de övergripande samband som tidigare redogjorts för bl.a. i avsnitt 5.1. Transporterna är i sig inget självändamål. Därför hör många åtgärder inom detta område samman med utveckling och åtgärder inom andra samhällssektorer och med de övergripande politiska målen om välfärd och sysselsättning. Transport- systemets ekologiska hållbarhet måste här avvägas mot andra delar av hållbarhetsbegreppet, inklusive social och ekonomisk hållbarhet. Åtgärder för att åstadkomma effektiviseringar av transportsystemet, bl.a. genom bättre utnyttjande av informationsteknik (IT), hör emellertid på ett naturligt sätt hemma här. Genom ett optimalt utnyttjande av IT finns potential att effektivisera såväl gods- som persontransportsystemen. Regeringen återkommer till dessa frågor i avsnitt 8.6. Även om ansträngningar görs i dag för att samordna transport- och övrig samhällsplanering finns ytterligare åtgärder att vidta för att uppnå en hållbar samhällsstruktur. Ett exempel kan vara att sträva mot en bättre integrering av arbetsplatser, bostäder och service och samtidigt öka sats- ningen på gång-, cykel- och kollektivtrafik. Det lokala s.k. ”Agenda 21- arbetet” i kommunerna bör nämnas i detta sammanhang. Även samman- koppling av orter i ett nätverk med hjälp av attraktiva kollektiva trafik- system bör eftersträvas. Dessa strävanden har en naturlig koppling till frågorna om planeringssystemet, som redogörs närmare för i avsnitt 8.9. Det är väsentligt att utvecklingen av nya transportsystem och olika transportverksamheter sker i samverkan mellan olika trafikslag och transportsätt på ett bättre sätt än vad som för närvarande sker. I av- snitt 8.2 och 8.3 har dessa frågor redan berörts. Även om de olika trafikslagen samverkar på ett optimalt sätt bör ändå utgångspunkten vara att varje trafikslag måste lösa sina egna miljö- problem. Det måste också bli naturligt för människor att väga in miljö- hänsyn i sitt handlande även vad gäller transporter. Detta kräver dock en förbättrad information om vilka miljöeffekter som olika transporter med- för. Förslagen om internalisering av externa miljöeffekter i kostnads- ansvaret (avsnitt 6.3 samt 9.4, 10.5, 11.3 och 12.6) är ett led i att förbättra informationen. Den miljörelatering av trafikavgifterna som redan delvis genomförts inom sjö- och luftfarten (avsnitt 10.5 respektive 11.3) är vik- tiga delar av en strategi inom detta område. Tekniska åtgärder på transportmedel och drivmedel Som nämnts förväntas teknisk utveckling även i framtiden vara det kanske huvudsakliga medlet för att uppnå miljöförbättringar. Regeringen bedömer att utvecklingen kommer att gå i riktning mot gemensamma internationella krav för samtliga trafikslag. Som framgått innehåller rege- ringens EU-strategi (avsnitt 7.4) ett pådrivande arbete i denna del. De internationella reglerna bör vid behov och så långt möjligt och lämpligt kompletteras med nationella, regionala och lokala styrmedel för att ut- nyttja ytterligare tekniska möjligheter att lösa lokala och regionala pro- blem. Fossila drivmedel kommer under lång tid att dominera inom transport- sektorn även om det på lång sikt måste ske en utfasning. Därför är det viktigt att utvecklingen av de traditionella drivmedlen fortgår. Sverige är ett av de länder i Europa som i dag använder det miljövänligaste fossila fordonsbränslet, både vad gäller bensin och diesel. Arbetet med att för- bättra bränslena, bl.a. att sänka svavelhalterna, måste drivas vidare. Svensk oljeindustri har åtagit sig att år 2000 införa en miljöklass 1-ben- sin som bl.a. innebär en halvering av svavelhalten jämfört med nu- varande miljöklass 2-bensin. Det är för svensk del viktigt att även övriga länder inom EU inför bättre fossila fordonsbränslen. En tillräcklig till- gång på lågsvavlig bensin inom EU skulle medge en introduktion av ny motorteknik som bedöms kunna minska bränsleförbrukningen med upp till 25 % jämfört med dagens bensinmotorer, vilket bl.a. skulle bidra till uppfyllandet av etappmålet för koldioxidutsläpp från transportsektorn. Sverige arbetar inom EU för att senast år 2005 ha uppnått resultat inom dessa områden. Bränsleeffektivisering är en viktig teknisk åtgärd för att minska koldioxidutsläppen. EU har också i rådslutsatser från juni 1996 satt upp ett mål för koldioxidutsläpp från nya personbilar från år 2005, som innebär ett genomsnittligt utsläpp om 120 g/km, vilket motsvarar en bränsleförbrukning motsvarande 5 liter/100 km för bensindrivna bilar och 4,5 liter/100 km för dieseldrivna. Kommissionen har fått i uppdrag att förhandla med bilindustrin om hur målet gemensamt skall kunna upp- nås genom en rättvis fördelning av bördan mellan olika biltillverkare. Sverige medverkar även i annat internationellt arbete för att minska transportsektorns negativa effekter. Bland annat kan nämnas EU:s Auto/Oil program som syftar till skärpta krav på fordon och bränslen. Regeringen återkommer till denna fråga i den kommande miljöproposi- tionen. Sverige deltar vidare i ett arbete som syftar till att öka kunskapen om partikelformiga utsläpp samt i ett arbete för att minska utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC). Det är väsentligt att fordon inom alla trafikslag blir mer energieffektiva än i dag. Detta kan utöver åtgärder vad gäller motorer och bränslen även ske på annat sätt, t.ex. genom utbyte till lättare konstruktionsmaterial och minskning av luftmotstånd etc. Regeringen bedömer också att inblandningen av biodrivmedel, främst motoralkoholer, i bensin och diesel kommer att öka successivt. Fordon som drivs på rena biobränslebaserade drivmedel kommer också att bli vanligare. En storskalig introduktion av motoralkoholer, främst etanol och etanolderivat, är dock inte tillräcklig. Utvecklingen vad gäller andra tekniska lösningar som vätgasdrift, bränsleceller, elhybridfordon etc. är också viktig. Även utveckling av mer traditionell teknik är angelägen. Eftersom dieseldrift sannolikt under många år kommer att vara domine- rande vad gäller tunga fordon kan som exempel nämnas att utveckling och införande av en kväveoxidreducerande katalysator för tunga diesel- drivna fordon är en av de mest angelägna åtgärderna. Regeringen åter- kommer till miljöarbetet inom vägtransportsektorn i avsnitt 12.8 och 12.9. Vidare är det viktigt att miljöegenskaperna hos sjöfarten fortsätter att förbättras. Som mest angeläget kan nämnas sänkta svavelhalter i bunker- olja och fortsatt införande av katalytisk avgasrening (avsnitt 11.3). Det är även angeläget att flyget förbättrar sina miljöegenskaper, bl.a. bör kväve- oxidutsläpp och buller minskas ytterligare (se vidare avsnitt 10.4). Byggande, drift och underhåll av infrastruktur Byggande, drift och underhåll av infrastrukturanläggningar bör i högre grad än hittills kretsloppsanpassas. Intrångsfrågorna bör ges ökad vikt vid ny- och utbyggnad av trafikanläggningar. Natur- och kulturmiljövär- den bör hanteras med ökad kunskap och hänsyn. Strävan att utnyttja be- fintlig infrastruktur effektivare bör öka, bl.a. genom användningen av IT, vilket kan begränsa behovet av nya eller utbyggda infrastrukturanlägg- ningar. Som framgår i avsnitt 8.9 innebär regeringens förslag rörande planeringssystemet ökade möjligheter till sådana överväganden. Rege- ringen fäster stort avseende vid att arbetet med utveckling av strategiska miljöbedömningar fortsätter. Sådana miljöbedömningar utgör ett viktigt verktyg för uppföljning av regionala och nationella mål i infrastruktur- planeringen. Arbete pågår även inom EU med ett direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön. Sverige deltar aktivt i detta arbete som har till syfte att uppnå en bättre integration av miljöhänsyn så tidigt som möjligt vid utarbetande av planer och program som är betydel- sefulla ur miljösynpunkt. Sverige deltar också i ett arbete i kommissio- nens regi inom ramen för de transeuropeiska nätverken (TEN) med att upprätta strategiska miljöbedömningar för stora gränsöverskridande in- frastrukturprojekt. Etappmålen kan nås Regeringen bedömer att den åtgärdsstrategi som regeringen nu redogjort för kan leda till att de uppsatta etappmålen under delmålet om god miljö uppfylls. Vad gäller målen för utsläpp av kväveoxider, svavel och flyk- tiga organiska ämnen (VOC) bedöms detta kunna ske till följd av vid- tagna, föreslagna eller planerade åtgärder i Sverige och inom EU. Beträffande etappmålet för koldioxid bör en övergripande strategi för effektiviseringar av transportsystemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnyelsebara bränslen skall introduceras inom olika samhällssektorer utarbetas. Detta bör ske inom ramen för en samlad åt- gärdsplan för växthusgaser. Regeringen avser att inom kort tillsätta en utredning som har till syfte att presentera en kostnadseffektiv åtgärds- strategi för att minska dessa utsläpp. Vad gäller de uppsatta målen för buller från trafik kan vissa problem förutses mot bakgrund av de många kopplingarna mellan bebyggelsepla- nering och trafik. Naturvårdsverket har ett särskilt samordningsansvar inom bullerområdet, som enligt regeringens mening bör innefatta att ta fram en särskild strategi inom området. För intrångsproblemen anges ännu inget etappmål. Det finns indikatio- ner på att det kommer att bli svårt att klara långtgående mål beträffande intrång i kultur- och naturlandskapet i känsliga områden. Detta område tillhör också de där miljöarbetet leder till svåra men nödvändiga avväg- ningar. Dessa målkonflikter bedöms emellertid komma att minska genom det föreslagna utvecklingsarbetet avseende de samhällsekonomiska kal- kylmodellerna (se avsnitt 8.9) som avser ta fram modeller för vidgade samhällsekonomiska bedömningar. Kommande mål för hälsoeffekter till följd av luftföroreningar kan också komma att ställa långtgående krav på åtgärder, framför allt vad gäller trafik i tätort. Som nämnts kommer det transportpolitiska uppföljningsarbetet att utvecklas för att ge underlag för regeringens och riksdagens bedömning av ytterligare åtgärdsbehov. 8.6 Strategi för ett säkert transportsystem Regeringens bedömning: Ett långsiktigt hållbart transportsystem förutsätter en säker trafik. Strategin för att uppnå de transportpolitiska målen i denna del består dels i att förebygga allvarliga trafikolyckor, dels i att motverka att allvarliga personskador uppstår vid de trafik- olyckor som trots allt inträffar. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Statens väg- och transportforskningsinstitut anser att strategin för att uppnå nollvisionen inom vägtrafiken i för hög grad baseras på systemets passiva säkerhet, och förordar ett ökat inslag av aktiv säkerhet i likhet med de system som finns inom luftfart och järn- väg. NTF efterfrågar ytterligare åtgärder inom vägtransportsektorn, fram- för allt vad gäller hastigheter och rattonykterhet. Ett flertal instanser an- ser att de högt ställda målen inte kan uppfyllas utan ytterligare statliga medel i trafiksäkerhetsarbetet. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 5.5 har regeringen tidi- gare redogjort för det transportpolitiska delmålet om en säker trafik och de etappmål som förordas med anledning av detta. Ett hållbart transport- system innebär på sikt att inga oacceptabla hälsoförluster uppstår till följd av de transporter som utförs. Detta förutsätter en säker trafik vilken bör utvecklas utifrån den s.k. nollvisionen. Nollvisionen gäller alla tra- fikslag, oavsett om det rör sig om yrkesmässiga transporter som utförs av professionella operatörer eller om det handlar om privatresor som utförs av enskilda trafikanter. Nedan redogörs för den strategi som regeringen menar är nödvändig för att på kort sikt uppnå etappmålen och på lång sikt det föreslagna säkerhetsmålet – nollvisionen. Med nollvisionen som det långsiktiga målet blir omsorgen om män- niskors liv och hälsa ett grundläggande krav för transportsystemets ut- formning och funktion. Ett av de centrala kraven på infrastrukturens ut- formning blir därför att risken för fel och misstag och konsekvenserna av dem i de fall de sker, bör begränsas så att inte långvarig ohälsa uppstår. Människans fysiska förutsättningar att tåla yttre våld vid olyckor inom transportsystemet bör vara normgivande vid utformningen av systemets olika delar. Ansvaret för att fullfölja och vidareutveckla den av regeringen för- ordade inriktningen åvilar i första hand ansvariga myndigheter och be- ställare av yrkesmässiga transporter. Även andra systemutformare, såsom fordons-, fartygs- och flygplanstillverkare, operatörer och utförare av yrkesmässiga transporter samt ansvariga för olika utbildnings-, informa- tions-, övervaknings-, kontroll- och räddningssystem har ett ansvar för att förutsättningar för en säker trafik skapas. Enskilda trafikanter och trafik- utövare har ansvar för att följa gällande trafikregler och instruktioner samt visa hänsyn, omdöme och ansvar. Säkerhetsfrågorna bör, i likhet med miljöfrågorna, på ett tydligt sätt in- förlivas och beaktas i alla verksamheter som påverkar transportsystemets utformning och funktion. Det internationella samarbetet på säkerhetsom- rådet är dessutom av stor betydelse, inte minst inom flyget och sjöfarten. För att uppnå en säker trafik krävs en långsiktig strategi för de åtgärder som bör vidtas. Strategin inom flyget, sjöfarten och järnvägstrafiken är sedan länge att utforma transportsystemen så att allvarliga trafikolyckor förebyggs. Det främsta skälet är att olyckor inom dessa trafikslag ofta medför så allvarliga konsekvenser att det är både svårt och ineffektivt att genom skadeförebyggande åtgärder motverka att allvarliga personskador uppstår. Ett annat skäl är att dessa transporter i så hög grad utförs av väl- utbildade operatörer som med hjälp av avancerade tekniska system, såväl stödjande som styrande, har goda möjligheter att motverka själva upp- komsten av en trafikolycka. Beträffande privatflyget och fritidsbåtarna är emellertid förutsättningarna för trafiksäkerhetsarbetet delvis annorlunda och mera lika de som gäller inom vägtrafiken. Riksdagen har till följd av 1988 års trafikpolitiska proposition beslutat att säkerheten inom luftfarten skall vara minst lika hög som den i övriga välutvecklade luftfartsnationer. Inom linjefart och charter har detta mål kunnat uppfyllas fullt ut. Inom övriga delar av luftfarten, privatflyg, skol- flyg och bruksflyg, är dock haveribilden liksom i många andra länder mer varierande. Flygsäkerhetsarbetet bör så långt möjligt ha sin utgångspunkt i det internationella samarbetet. De nya harmoniserade flygsäkerhetsbestäm- melserna i Europa (Joint Aviation Requirements – JAR) kommer därvid att utgöra ett grundläggande strategiskt styrmedel. Privatflyget utgör den del av luftfarten som har den högsta haveri- frekvensen. Dödsriskerna inom privatflyget är i stort sett i nivå med de inom moped- och motorcykeltrafiken. 74 personer har omkommit inom privatflyget mellan år 1987 och år 1996. De främsta orsakerna till dessa olyckor är ofta utövarnas förhållningssätt och i vissa fall bristande efter- levnad av gällande bestämmelser. Regeringen har, som framgått av avsnitt 5.5, fastlagt etappmål för flyg- säkerhetsarbetet dels inom tung kommersiell luftfart, dels vad gäller pri- vatflyg. Luftfartsinspektionen har initierat ett arbete i syfte att utveckla ytterligare relevanta mål för flygsäkerhetsarbetet. Detta arbete bör full- följas och resultera i tydliga etappmål och resultatmått med utgångspunkt i det transportpolitiska säkerhetsmålet och strategin för ett säkert trans- portsystem. Arbetet bör även resultera i ett förslag till åtgärdsplan, där privatflygets förutsättningar särskilt bör beaktas. En förutsättning för god sjösäkerhet är att de regler som skall gälla för sjöfarten är internationellt accepterade. Arbetet med sjösäkerheten bör därför ha sin utgångspunkt i det internationella samarbetet, framför allt inom ramen för FN:s sjöfartsorgan IMO och EU. Den övergripande mål- sättningen för sjösäkerhetsarbetet skall vara att säkerheten för fartyg i svenska farvatten och för svenska fartyg i andra vatten skall vara minst densamma som i andra utvecklade sjöfartsnationer. Under senare år har arbete pågått för att höja passagerarfärjors säkerhet väsentligt. Ett antal allvarliga incidenter har inträffat med bl.a. roro-pas- sagerarfartyg. Regeringen fäster stor vikt vid att ett fungerande incident- rapporteringssystem utvecklas som ett led i att förbättra sjösäkerheten, och följer noga samarbetet mellan Sjöfartsverket och näringen för att ta fram sådana system. Den sämsta olycksstatistiken inom sjöfartssektorn står fritidsbåtstrafiken för, där i snitt 42 personer per år omkommit under den senaste femårsperioden. Sjöfartsverket bör ges i uppdrag att vidareutveckla relevanta etappmål och resultatmått för sjösäkerheten. Etappmålen bör utgå från det trans- portpolitiska säkerhetsmålet och strategin för ett säkert transportsystem. Som ett led i detta arbete bör även åtgärdsplaner utvecklas, där förutsätt- ningarna för trafiken med fritidsbåtar och fiskefartyg särskilt beaktas. Inom säkerhetsarbetet inom järnvägssektorn har nollvisionens mål om ingen dödad eller allvarligt skadad i tågolyckor tillämpats som målsätt- ning sedan längre tid. Genom införandet av ATC-systemet (automatisk tågkontroll) har också antalet olyckor nedbringats påtagligt. I genomsnitt har två tågpassagerare per år omkommit under senare år. Den återstående största säkerhetsrisken utgör plankorsningsolyckor. Under tioårsperioden 1986–1995 omkom ca 200 personer och ca 120 skadades allvarligt i så- dana olyckor, varav de allra flesta färdades i bil. Den enskilt viktigaste delen av strategin för säkerhetsarbetet är därför en kontinuerlig förbätt- ring eller eliminering av plankorsningar. Vägtransportsystemet är till största delen ett system för individuella transporter samtidigt som antalet trafikanter totalt sett är väsentligt fler än inom övriga trafikslag. Människans fysiska, psykiska och sociala för- utsättningar liksom och hennes behov av säkerhet bör vara utgångs- punkten för det långsiktiga och målinriktade trafiksäkerhetsarbetet. I första hand bör vägtransportsystemet anpassas till människan och inte tvärt om. Insikten att det är mänskligt att begå misstag i både tanke och handling måste få påverka den strategi som skall tillämpas för att uppnå ett säkert vägtransportsystem. Strategin bör därför bestå i att förebygga allvarliga trafikolyckor men också, i utökad utsträckning, motverka att allvarliga personskador uppstår vid de vägtrafikolyckor som ändå inträffar. Regeringen har i propositionen Nollvisionen och det trafiksäkra samhället (prop. 1996/97:137) preciserat en ny inriktning för trafiksäker- hetsarbetet inom vägtransportsystemet. Det finns i princip två olika möjligheter att inom befintligt vägnät på sikt uppnå en säker vägtrafik utan allvarliga trafikolyckor eller per- sonskador. Det ena alternativet är att åstadkomma en sänkning av den faktiska hastigheten i systemet till en sådan nivå att långvarig ohälsa inte riskerar att uppstå. Ett sådant tillvägagångssätt skulle komma att påverka framkomligheten negativt. Det andra alternativet är att utforma olika del- system, såsom vägen, fordonen, förarutbildningen, trafikövervakningen etc., så att inga allvarliga trafikolyckor eller personskador uppstår. Om och i så fall i vilken utsträckning framkomligheten kan komma att påver- kas avgörs dels av de etappmål som antas för delmålet en säker trafik, dels av utvecklingen avseende tekniska, rättsliga och ekonomiska förut- sättningar. Regeringen anser att dessa samband utförligt bör belysas i samband med utformningen och utvecklingen av kvantifierade etappmål för bl.a. vägtransportsystemets utformning och funktion. De ansvariga myndigheterna bör vidareutveckla och fullfölja den här förordade inriktningen för vägtransportsystemets säkerhet. Det är av stor vikt att det operativa arbetet för en säker trafik och god miljö i möjligaste mån samordnas, dels för att utnyttja de samordnings- och effektivise- ringsvinster som i många fall finns mellan de två verksamhetsgrenarna, dels för att så tidigt som möjligt motverka eventuella målkonflikter. Re- geringen anser därför att miljö- och trafiksäkerhetsprogram bör utarbetas för perioden 1998–2007. Härvid bör bl.a. relevanta verksamhetsmål och tillvägagångssätt beskrivas. Som en del i detta arbete bör bl.a. anges hur andelen säker gång- och cykeltrafik skall kunna ökas samt hur biltrafi- kens och moped- och motorcykeltrafikens säkerhet skall ökas. Säkerhetsaspekterna vad gäller transport av farligt gods handlar till stor del om förebyggande säkerhetsarbete rörande de risker som tredje man och miljön utsätts för och är därigenom en del av den totala trafik- säkerheten. Närmare 16 miljoner ton farligt gods transporterades år 1996 med landtransporter i Sverige. Av dem transporterades 14,1 miljoner ton på lastbil och resten med järnväg. Regeringen har i prop. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter framhållit att risken för olyckor med farligt gods bör minska och att åtgärder bör vidtas för att minska konsekvenserna av sådana olyckor. Regeringen tillsatte också i december 1996 en särskild utredare för att bl.a. klarlägga behovet av och lämna förslag till lagstiftning som krävs med anledning av nya EG-direktiv. I uppdraget ingick även att undersöka om myndighetsansvaret för transport av farligt gods bör för- ändras. Utredningen avlämnade sitt slutbetänkande (SOU 1998:13) i januari 1998. Regeringen avser att inom kort återkomma till riksdagen med en skrivelse om transport av farligt gods. 8.7 Insatser för ökad användning av IT inom transportsektorn Regeringens bedömning: Staten bör säkerställa tillgången till en grundläggande informationsinfrastruktur. Utvecklingen av nya tillämpningsområden för transportinformatik bör stödjas bl.a. genom satsning på forskning och utveckling, pilotförsök samt deltagande i det internationella utvecklings- och standardiseringsarbetet. Staten bör vidare ta ansvar för att ett regelverk kring transportinformatiken och dess användning skapas. Sådan transportinformatik som främjar ett effektivt utnyttjande av befintlig infrastruktur och ett säkrare, tillgängligare och mera miljö- anpassat transportsystem bör prioriteras. Transporttelematikdelegationens förslag: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens bedömning. Kommunikationskommittén har i sina förslag rörande transportinformatik främst hänvisat till Transporttelema- tikdelegationens betänkanden. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser anför att tekniken nu ut- vecklats så mycket att staten bör gå in med stimulanser för att stödja det praktiska införandet av nya tillämpningar. Några remissinstanser varnar för att vissa tillämpningar av transportinformatik kan resultera i en sämre trafiksäkerhet och miljö. Skälen för regeringens bedömning: Delegationen för transportinfor- matik har i sitt slutbetänkande (SOU 1996:186) analyserat transport- informatikens användning, konsekvenser och införande i det svenska transportsystemet utifrån ett transportpolitiskt perspektiv. Slutbetänkan- det innehåller bl.a. förslag till utveckling av vägtrafikledning, en införan- destrategi samt ett nationellt program för transportinformatik. Den stra- tegi för att stödja införandet av informationsteknik (IT) inom transport- sektorn som redovisas i det följande baserar sig i huvudsak på delegatio- nens förslag. Regeringen har även vägt in EG-kommissionens medde- lande till rådet och Europaparlamentet om en gemenskapsstrategi och ram för utbyggnaden av transportinformatik i Europa (KOM(97) 223). Som högprioriterade områden anges därvid trafikinformationstjänster, elektroniskt avgiftsupptag, utbyte av transportinformation/informations- hantering, människa–maskin-gränssnitt samt systemarkitektur. Utgångspunkten för regeringens överväganden är att transportinforma- tiken måste införas på ett genomtänkt sätt så att ett effektivt utnyttjande av den befintliga infrastrukturen gynnas samt att ökad säkerhet, tillgäng- lighet och miljöanpassning i transportsystemet främjas. Regeringen anser att insatser framför allt krävs för att främja användningen av transport- informatik inom vägtrafikområdet samt inom de områden som berör samverkan mellan trafikslagen. Transportinformatiken används redan i hög grad inom järnvägen, flyget och sjöfarten. Inom samtliga dessa sek- torer ligger Sverige också långt framme när det gäller utnyttjande och utvecklande av avancerad informationsteknik. Inom luftfarten och sjö- farten arbetar Sverige nu aktivt inom EU för att sprida delvis svensk- utvecklade tekniktillämpningar bl.a. vad gäller satellitbaserade navige- ringssystem och skapa standarder som medger ytterligare utveckling av dessa. Den starkt decentraliserade organisation som utmärker vägtrafiken medför att det är svårare att hitta en naturlig huvudman som kan tillhan- dahålla en gemensam informationsinfrastruktur. Andra hinder för en snabb introduktion av transportinformatik är dels brist på viss grundläg- gande infrastruktur (geodetiska nät, referensstationer m.m.) dels tillräck- ligt detaljerad information om bl.a. trafikanläggningar, trafik och trans- porter och otillräcklig informationskvalitet samt brister i lagstiftningen. Ett offentligt engagemang bör enligt regeringens mening finnas för att säkerställa uppbyggnaden av en grundläggande informationsinfrastruk- tur. Etablering av en marknad för tjänster bör underlättas, bl.a. genom utformning av erforderliga regelverk och standarder/specifikationer. Systemen bör vidare byggas så att de är interoperabla med varandra och att de kan integreras med en IT-vision för framtiden. I största möjliga mån bör generella IT-system utnyttjas. Slutligen bör användarna sättas i centrum för utvecklingsprocessen. Innan sådana tillämpningar som kan ha betydande påverkan på viss typ av transporter införs i större skala bör de vara tillräckligt utprovade och om möjligt testade genom pilotförsök. Regeringen anser att en offentlig infrastruktur för transportinformatik, bestående av grundläggande information om vägar och trafik och annan information som krävs för ett effektivt transportsystem bör byggas upp. Som ett led i en sådan uppbyggnad beslutade regeringen år 1996 att in- rätta en nationell digital vägdatabas och Vägverket har nu i uppdrag att etablera vägdatabasen före utgången av år 1999. Vidare är uppbyggnad av en informationsinfrastruktur med insamling, lagring, bearbetning och möjligheter till utsändning/inhämtning av information av central bety- delse för många transportinformatiktillämpningar. Denna infrastruktur är också nödvändig för att skapa förutsättningar för en marknad av infor- mationstjänster. På längre sikt bör strävan vara att användarna i form av exempelvis trafikanter och trafikutövare är de som driver utvecklingen. För att detta skall kunna ske krävs dock betydande kunskapsuppbyggnad kring trans- portinformatiken. Bristande kunskap är sannolikt den enskilda faktor som kommer att utgöra det största hindret för ett snabbt och anpassat infö- rande av IT inom transportsektorn. Regeringen ser teknikupphandling som ett möjligt medel för produktutveckling inom transportinformatik- området och som kan bidra till att få ut nya produkter och tjänster på en marknad där köparen kan ha svårt att göra sig gällande. Förutom ansvaret kring den grundläggande infrastrukturen bedömer regeringen att i statens roll även ingår att ta initiativ till att påskynda standardisering, satsa på forskning och utbildning (se även avsnitt 8.8), samordna insatser samt bidra till samverkan mellan myndigheter, opera- törer och näringsliv. Till stor del bör detta kunna ingå som en del i det sektorsansvar som trafikverken har och som regeringen ytterligare tyd- liggör i denna proposition (avsnitt 6.1). I rollen ingår även att besluta om vilka myndighetstillämpningar som bör införas samt avväga vad som bör skötas av marknaden och vad som bör ingå i ett offentligt åtagande. Regeringen anser att statens roll ytterligare bör preciseras. Deltagande i det internationella utvecklings- och standardiserings- arbetet är viktigt inom detta område. För Sverige är det väsentligt att kunna få del av internationella erfarenheter, produkter och tjänster men också att inom t.ex. EU:s olika organ kunna påverka besluten. Standardi- sering utgör en viktig grundval för införandet av transportinformatik. Det finns även behov av att inom Sverige arbeta för harmonisering av olika system. Beträffande EU-strategin inom detta område, se även avsnitt 7.4 och 12.9. Delegationen för transportinformatik pekade i sitt betänkande på ett antal specifika åtgärdsbehov. De förslag som delegationen redovisat spänner över en rad olika ansvarsfält. Beträffande förslagen inom väg- informatiken återkommer regeringen till dessa i avsnitt 12.3. Regeringens uppfattning är att investeringar i den grundläggande infra- strukturen för transportinformatik bör finansieras på samma sätt som annan infrastruktur. Mot bakgrund av att det bedöms behövas stöd till IT- investeringar i kollektivtrafiken och i kommunerna vill regeringen peka på att den regionala planeringsramen för infrastrukturåtgärder numera kan användas för bl.a. bidrag till kommunala väghållare för transport- informatik för förbättring av miljö och ökad trafiksäkerhet. Regeringen avser att återkomma med ytterligare förslag för att jämställa IT-åtgärder med andra åtgärder i den kommande planeringsomgången. Den nationella vägdatabas som är under uppbyggnad utgör som nämnts en viktig del i uppbyggnaden av en informationsinfrastruktur. Transporttelematikdelegationen och Kommunikationskommittén har fö- reslagit att vägdatabasen skall utvecklas till en transportdatabas som om- fattar infrastrukturen inom samtliga trafikgrenar. Regeringen bedömer för sin del att tillgången till en heltäckande transportdatabas skulle kunna vara betydelsefull för att underlätta samplanering och samverkan mellan trafikslagen. Tillgång till data i digital form som beskriver de olika tra- fikslagens infrastruktur blir av allt större betydelse för såväl långsiktig transportplanering som för operativ planering av enskilda transporter. För att nå de transportpolitiska målen krävs bättre samordning mellan trafik- slagen och regeringen bedömer att detta kan motivera en uppbyggnad av en nationell digital transportdatabas omfattande samtliga trafikslag. Regeringen anser emellertid att ett slutligt ställningstagande till denna utvidgning bör tas först när formerna för etableringen av den nationella digitala vägdatabasen är fullt klarlagda. 8.8 Forskning och utveckling för ett långsiktigt hållbart transportsystem 8.8.1 Transportforskningens mål Regeringens bedömning: Styrningen av transportforskningen bör präglas av långsiktighet. De övergripande mål som tidigare beslutats för kommunikations- forskningen bör ligga fast. Kommitténs förslag: Kommittén anser att programmen för forskning, utveckling och demonstration inom transportområdet kan behöva kraft- samla inom några få områden för att påskynda och förstärka en utveck- ling i riktning mot miljöanpassning och långsiktig hållbarhet. Kommittén föreslår inga nya mål för transport- eller kommunikationsforskningen. Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att det är positivt att kommittén förordar en kraftsamling kring några få områden. Transport- industriförbundet anser emellertid att det är bättre med en stor bredd inom transportforskningen. Målformuleringen har inte berörts av re- missinstanserna. Skälen för regeringens bedömning: Enligt regeringens uppfattning finns det två grundläggande krav som bör ställas när det gäller den fort- satta transportforskningen. Den skall dels ta fram underlag för åtgärder som krävs för att uppnå de av riksdagen fastställda målen på trans- portområdet, dels skapa handlingsberedskap inför problem som inte kan förutses i dag och bygga upp en kompetens- och kunskapsbas inför framtiden. Dessa mål överensstämmer med de äldre mål som även be- kräftats i 1996 års forskningspolitiska proposition (prop. 1996/97:5 av- snitt 8, bet. 1996/97:UbU3, rskr. 1996/97:99). De övergripande mål som beslutades i denna proposition bör därför ligga fast. Att utnyttja transporternas inneboende förändringspotential så att de kan bidra till viktiga samhällsmål som ekonomisk tillväxt, rättvis fördel- ning, hushållningen med miljö och naturresurser, trygghet och hälsa, kulturell och social gemenskap m.m. ställer höga krav på insikter om hur utvecklingen av transporterna kan påverkas och fås att samverka med skeenden inom andra samhällsområden. Den kunskap och kompetens som utvecklas genom den statligt finansierade transportforskningen måste därför också ha stor bredd och täcka olika infallsvinklar på trans- portväsendet och dess samspel med omgivningen. Transportpolitiken behöver fortlöpande underbyggas med FoU-insatser inom vitt skilda discipliner. Svårigheterna att förena kraven på en god livsmiljö, kulturmiljö och hushållning med mark, vatten och andra natur- resurser samt förbättrad trafiksäkerhet med anspråken på hög rörlighet för personer och gods skapar spänningar och behov av politiska avväg- ningar. Att finna utvägar för att balansera denna typ av intressekonflikter är en stor och växande utmaning för forsknings- och utvecklingsverk- samheten. Även forskning om transportpolitiken krävs för att intentionerna i denna politik skall kunna förverkligas. En kontinuerlig granskning av politikens effekter på transportväsendet och dess omgivning är som rege- ringen berört i avsnitt 6.6 nödvändig för att kunna följa upp effekterna av statsmakternas beslut. 8.8.2 Prioriterade forskningsområden Regeringens bedömning: I den fortsatta forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamheten inom transportområdet bör inom strategisk transportforskning följande områden prioriteras: - långsiktig hållbarhet - kommunikationernas betydelse och roll i samhället - processer och modeller för planering, styrning och uppföljning Inom tillämpad transportforskning bör följande områden prioriteras: - miljöanpassade transporter och drivmedel - kollektiv persontrafik och offentligt betalda resor - säkerhet i transporter - logistik och samverkande godstransportlösningar - transportinformatik - infrastrukturens drift och underhåll Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Kommittén föreslår även en särskild satsning på att stödja projekt med samordnade kollektivtrafikprojekt i glesbygd och om sam- distribution av varor, bilpooler m.m. Remissinstanserna: Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) anser att kommitténs val av prioriterade områden ligger helt i linje med vad myndigheten själv bedömer vara angelägna forskningsområden. Vägverket anser att den av kommittén föreslagna inriktningen på forsk- ningen rörande processer och modeller för planering, beslut och uppfölj- ning bör kompletteras med andra modeller som visar på känsligheten för ekonomiska styrmedel, priser, skatter och avgifter. Även Statens väg- och transportforskningsinstitut framför liknande synpunkter. Skälen för regeringens bedömning: De prioriteringar regeringen föreslår överensstämmer i huvudsak med kommitténs förslag. Rege- ringen delar dock den synpunkt som flera remissinstanser framfört att även modeller som avser ekonomiska styrmedel, priser, skatter och av- gifter bör prioriteras. Detta tillgodoses genom att den av kommittén före- slagna prioriteringen av processer och modeller för beslut vidgas till att avse processer och modeller för styrning. Kommittén har även föreslagit att KFB skall få i uppdrag att stödja projekt med samordnade kollektivtrafiklösningar i glesbygd och att sprida information om lyckade satsningar, samt att stödja pilotprojekt rörande samdistribution av varor samt kooperativa s.k. bilpooler. Rege- ringen delar kommitténs syn på behovet, men konstaterar att KFB sedan länge har medfinansierat utvecklings- och demonstrationsprojekt bl.a. med inriktning mot samordnade transportlösningar i tätorter och i gles- bygd. Anslagen för denna typ av projekt tillfördes ytterligare 15 miljoner kronor år 1997. Det är angeläget att fortsätta stödja sådana projekt, men framför allt måste de goda exemplen spridas för ett bredare genom- förande. De nu redovisade prioriteringarna ligger till stor del i linje med den in- riktning som den övergripande transportforskningen har haft under senare år. FUD-insatserna (forskning, utveckling och demonstrationer) har ökat väsentligt i omfattning samtidigt som det skett en successiv för- stärkning av bl.a. den strategiska forskningen och forskningen inom telematikområdet. I den övergripande forskning som KFB svarar för har transportforsk- ningen som en följd av 1993 års forskningspolitiska beslut integrerats med övrig kommunikationsforskning, dvs. forskning inom post-, tele- och IT-området. Detta övergripande kommunikationsperspektiv är enligt regeringens uppfattning av stort värde och regeringen avser därför senare att komplettera de nu redovisade prioriteringarna som huvudsakligen avser transportområdet med motsvarande prioriteringar inom övriga om- råden. Regeringen anser att regeringens och riksdagens främsta uppgift när det gäller styrningen av forskningen inom kommunikationsområdet lik- som hittills bör vara att ange de övergripande ramarna och riktlinjerna för forskningen samt att svara för att det skapas en effektiv organisation för att förvalta de resurser som avsatts för detta ändamål. Att planera och genomföra forskningen bör däremot överlåtas till ansvariga myndigheter och till forskarna. När regeringen i det följande närmare utvecklar sin syn på inriktningen av FUD-verksamheten inom de prioriterade områdena bör detta därför främst uppfattas som exempel på överväganden som lig- ger bakom regeringens bedömning i denna del och inte som detaljerade anvisningar för hur den fortsatta transportforskningen bör läggas upp. Strategisk transportforskning Det övergripande syftet med den strategiska transportforskningen bör vara att förbättra kunskapsunderlaget för transportpolitiska ställnings- taganden. Forskningen skall bidra till att öka förståelsen av bl.a. kommu- nikationernas roll i samhället, vilka drivkrafterna är och vilka konsekven- ser transportsystemen ger upphov till för individer och samhälle. Strate- gisk transportforskning spänner över vida problemområden och berör många ämnesdiscipliner. Ökade kunskaper behövs om vad ett långsiktigt hållbart samhälle inne- bär och vad det kan komma att ställa för krav på individer, näringsliv, organisationsstrukturer och på samhället i stort. Kommunikationernas betydelse och roll i samhället är ett annat strategiskt forskningsområde som bl.a. innefattar frågor om attityder och beteende, hur människors livsförutsättningar och välfärd påverkas av transporter och transportsys- tem, transportsystemets betydelse för näringslivet m.m. Vid planeringen av investeringar i den statliga infrastrukturen används kvantitativa modellanalyser i stor utsträckning t.ex. prognosmodeller. Dessa metoder och modeller behöver kontinuerligt utvecklas för att de skall kunna bidra till att ta fram tillförlitliga och väl beskrivande beslutsunderlag. Även metoderna för att utvärdera gjorda åtgärder och investeringar mot upp- ställda mål behöver utvecklas. Olika modeller som visar på transportkonsumenternas känslighet för olika typer av styrmedel, bl.a. priser, skatter och avgifter, behöver vidareutvecklas. Miljöanpassade transportmedel och drivmedel Utvecklingen av trafiksäkra, bränslesnåla och i övrigt miljöanpassade fordon och drivmedel från förnybara energikällor ställer krav på omfat- tande FUD-insatser. Dagens transportsystem är inte långsiktigt hållbart, bl.a. därför att det baseras på icke förnybara energiresurser och ger upphov till negativa miljöeffekter lokalt, regionalt och globalt. Det krävs många slags insatser för att åstadkomma kostnadseffektiva och långsiktigt hållbara transport- lösningar. Kollektiv persontrafik och samhällsbetalda resor För att stimulera utvecklingen mot mer effektiv och attraktiv kollektivtra- fik samt övriga samhällsbetalda resor krävs en FUD-verksamhet, som ger ökad kunskap och kompetens om hur dessa trafikformer skall bli mer kundanpassade och av högre kvalitet. Grundläggande är en ökad kunskap om olika gruppers resbehov och krav på trafiken. Befintliga trafiksystem behöver förbättras och nya trafiksystem, service- och trafikformer ut- vecklas. FUD om och för samhällsbetalda resor som färdtjänst, sjukresor m.m. bör ges ett större utrymme än vad som varit fallet under tidigare år. Utveckling av system för information och en bättre samordning kommer att bli allt viktigare i takt med att de olika trafikformerna blir mer kundanpassade. Säkerhet i transporterna Hittills har forskning om trafiksäkerhet i allt väsentligt varit inriktad på vägtrafikens säkerhet. Med hänsyn till vägtrafikolyckornas omfattning har denna prioritering varit väl motiverad. Nollvisionen ställer ytterligare och något annorlunda krav på den framtida forskningen. Eftersom noll- visionen successivt gör säkerhet dimensionerande för vägtransportsyste- met är det bl.a. väsentligt att få ökade kunskaper om hur framkomlighet och tillgänglighet påverkas och kan utvecklas inom ramen för ett säkert vägtransportsystem. Modellutveckling för koppling mellan säkerhet och andra trafikpolitiska mål bör därför prioriteras. Det är även angeläget att vidga FUD om säkerhet till att även inkludera övriga trafikslag och att prioritera insatser som gäller riskhantering och trygghetsfrågor. Logistik och samverkande godstransportlösningar De snabba förändringarna i samhället och näringslivets varuproduktion innebär att godstransportsektorn står inför stora utmaningar när det gäller att möta kraven från näringslivet och från andra samhällssektorer. Under de senaste två årtiondena har logistiken fått en överordnad roll när det gäller att få en överblick och möjlighet att styra materialflöden från rå- vara till färdig produkt och leverans till kund. I logistikkedjan måste också inkluderas omhändertagande och återanvändning av restprodukter . Frågan om logistik och samverkan mellan trafikslagen bör uppmärk- sammas, liksom vad internationaliseringen och Sveriges inträde i EU innebär för transportflödena. Effektiv logistik berör näringslivets pro- duktion av varor och innefattar även godstransporter till och från viktiga marknader inom och utanför landet. Syftet med FUD-insatser bör vara att effektivisera näringslivets produktionssystem inklusive transportleden samt att möta samhällets krav på effektiva och miljöanpassade varutrans- portsystem inom tätorterna. Transportinformatik Kombinationen av informations- och kommunikationsteknik ger upphov till nya system och tjänster. FUD inom detta område kan gälla säkerhets- relaterade människa–maskinsamband, möjligheter att genom transport- informatik underlätta användning av kollektivtrafik eller effektivisera godstransporterna. Potentialen för att förbättra trafiksäkerhet och miljö är stor genom ny teknik och motiverar stora insatser inom området. Infor- matik i vägtrafiken kan förbättra kapacitet, effektivitet och säkerhet och minska vägtrafikens negativa miljöeffekter. En huvuduppgift är att klar- lägga vilka de samhälleliga effekterna blir av en introduktion av s.k. intelligenta system. Infrastrukturens drift och underhåll Syftet med FUD-insatser inom detta område är att sänka kostnader, öka säkerheten och påverka framkomligheten i trafiken samt att minska mil- jöstörningar. Bland annat behöver kopplingen mellan investeringarnas kapitalkostnader och framtida underhållskostnader analyseras närmare. Behovet av bättre kunskap inom området infrastruktur gäller också hur infrastrukturen används och själva trafikprocessen. 8.8.3 Forskningssamverkan mellan stat och näringsliv Regeringens bedömning: Forskningssamverkan mellan staten och näringslivet bör öka inom transportområdet. Den samlade statliga forskningen och utvecklingen inom avgas- och bränsleområdet bör ses över i syfte att bedöma de totala resursbeho- ven och åstadkomma en ökad samordning av resurserna. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) anser att det är viktigt att forsknings- och utvecklingsarbetet sker i sam- spel mellan staten och näringslivet samt utförare av FUD. Riksantikva- rieämbetet anser att kommitténs förslag att ge KFB, NUTEK och trafik- verken i uppdrag att utreda FUD-program skall göras i samverkan inte bara med näringslivet och statliga forskningsprogram utan också med Boverket, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet. Skälen för regeringens bedömning: Forskningen inom transport- området domineras starkt av näringslivet, främst av bil- och motorindu- strin. Transportmedelsindustrin hör till de branscher som har de högsta totala kostnaderna för FoU inom hela industrin. Företagssektorns FoU- insatser är dock främst inriktade på att främja industriell verksamhet med anknytning till olika produkter och i mindre grad på att utveckla trans- portsystemet som sådant. Trots dessa skilda utgångspunkter förekommer redan en betydande samverkan mellan exempelvis statliga forskningsmyndigheter och nä- ringslivet. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det är viktigt att i största möjliga utsträckning ta till vara den kunskap som finns hos Sveriges betydelsefulla och teknikledande företag inom transportsektorn samt att vidareutveckla samverkan mellan näringsliv och forskning. KFB, NUTEK, Naturvårdsverket, Statens Energimyndighet och AB Svensk Bilprovning (ASB) har i en skrivelse till regeringen pekat på den betydelsefulla forskning och utveckling som sedan lång tid bedrivits inom bilavgas- och bränsleområdet i Sverige men där de långsiktiga för- utsättningarna att finansiera verksamheten är oklara. Myndigheterna lämnar i skrivelsen förslag till ett tioårigt FUD-program för ekologiskt hållbara transporter. Mot bakgrund av de problem och möjligheter som anges i skrivelsen avser regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över den samlade statliga verksamheten på avgas- och bränsleområdet. Inriktningen bör vara att med utgångspunkt i skrivelsen och den inom landet tillgängliga kompetensen lämna förslag till vilka forsknings- och utvecklingsområden som bör prioriteras från transport-, miljö-, energi- och näringspolitiska utgångspunkter. Utredaren bör före- slå ett sammanhållet program för en tioårsperiod med en utvärdering efter fem år. Utredaren bör också undersöka möjligheterna till samverkan med näringslivet inom avgas- och bränsleområdet. 8.8.4 Ökade insatser för miljöanpassade transporter Regeringens förslag: Kommunikationsforskningsberedningens ram- anslag skall förstärkas med 20 miljoner kronor från år 1999 för att möjliggöra fortsatta insatser i form av systemdemonstrationer av mil- jöanpassade transporter, forskning om förutsättningarna att ställa om transporter och kommunikationer till en bättre hushållning med energi- och naturresurser samt uppföljning av erfarenheterna från de pilotprojekt som beredningen medfinansierar. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: VTI anser att en viktig uppgift för forskningen är att medverka i uppbyggnaden av metoder i syfte att kunna följa upp transportsystemets miljöpåverkan. KFB anser att förutsättningarna för att genomföra ett bredare forskningsprogram kring fordon och drivmedel är gynnsamma och utgör en naturlig fortsättning på det FUD-program som nu håller på att slutföras. Målet bör vara att finna en långsiktig och mål- inriktad strategi för tekniska och systeminriktade program. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i redovisningen av sin strategi för ett miljöanpassat transportsystem (avsnitt 8.5) framhållit att forskning, utveckling och demonstration är en förutsättning för om- ställningen till ett hållbart transportsystem. Transportsektorns andel av energianvändningen har ökat kontinuerligt och sektorn står för ungefär hälften av den slutliga användningen av oljeprodukter. Förbättrade kun- skaper kring själva transportsystemet framstår mot denna bakgrund som en särskilt viktig fråga. Behovet av ökad kunskap spänner över hela om- rådet från samhällsplanering till fordonsutveckling och bränsletillförsel. Regeringen anser att det framför allt är en effektivare användning av traditionella drivmedel som kan förbättra miljöprestandan i det kortare tidsperspektivet. Statligt stöd bör dock fortsatt utgå till åtgärder som i det längre tidsperspektivet syftar till en förbättrad konkurrenskraft för biobränslen inom transportsektorn. Utvecklingen av alternativa drivme- del kan bidra till att minska klimatpåverkande utsläpp. Riksdagen god- kände år 1997 (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) utformningen av ett flerårigt program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem. Det energipolitiska beslutet innebär att forsk- nings- och utvecklingsinsatserna intensifieras för att sänka produktions- kostnaderna för etanol baserad på cellulosahaltiga råvaror. För ändamålet har 210 miljoner kronor anvisats under sjuårsperioden. En låg framställ- ningskostnad är en förutsättning för uppförande av etanolproduktions- anläggning under programperioden. En annan förutsättning för att tillämpa den nya tekniken är att den praktiskt och kommersiellt kan be- dömas vara förenlig med miljömålen för skogen. De statligt finansierade forsknings- och utvecklingsinsatserna inom ramen för det fleråriga pro- grammet skall vidare bidra till ökad energieffektivisering inom transport- sektorn. Statens Energimyndighet som inrättades den 1 januari 1998 an- svarar för denna verksamhet. Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) har till uppgift att pla- nera, initiera, stödja och samordna övergripande forskning, utveckling och demonstrationsverksamhet som rör transporter, trafik, trafiksäkerhet och kommunikationernas betydelse för miljön och den regionala utveck- lingen. KFB disponerar 10 miljoner kronor från energiforskningsanslaget under år 1998 för transportsystemrelaterad energiforskning. Riksdagen godkände år 1996 (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:NU2, rskr. 1996/97:122) en femårig programperiod för ett fordonstekniskt forskningsprogram. Ett av målen för programmet är att skapa förutsätt- ningar för utveckling av fordon och fordonskomponenter, som kan möta långtgående krav på kretsloppsanpassning, minskad miljöbelastning och bränsleförbrukning. Programmet utgår från avtal mellan staten och for- donsindustrin. KFB, Vägverket, Naturvårdsverket och NUTEK medver- kar från statens sida i programmet. NUTEK ansvarar för administratio- nen av programmet. De statliga insatserna måste i detta sammanhang ses som ett komplement till de betydligt större resurser som fordonsindustrin satsar på teknisk utveckling. Regeringen fäster därvid stort avseende vid att svensk bilindustri gjort ett frivilligt åtagande att till år 2005 sänka bränsleförbrukningen med 25 % jämfört med år 1990. Som nämnts i av- snitt 8.5 har också kommissionen fått i uppdrag av EU:s miljöministrar att förhandla med bilindustrin med syfte att uppnå uppsatta mål för bränsleförbrukning hos nya bilar från år 2005. Riksdagen beslutade som en del av 1991 års energipolitiska beslut (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373) om ett tidsbe- gränsat program för att stimulera utvecklingen av teknik för alternativa drivmedel att genomföra försök med fordon i tätortsmiljö. Vidare beslu- tade riksdagen år 1993 (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361) om ett fyraårigt program för forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprojekt rörande el- och hybridfordon. Stöd till drift med alternativa drivmedel ges i dag genom att det aktu- ella bränslet undantas från energibeskattning. Dessa s.k. pilotprojekts- dispenser torde säkra driften av de alternativbränslefordon som etablerats med statligt stöd i enlighet med 1991 års energipolitiska beslut. Rege- ringen delar KFB:s uppfattning att den kunskap som byggts upp inom ramen för programmet bör tillvaratas och vidareutvecklas. Regeringen anser vidare att verksamheten inom ramen för pilotprojektsdispenserna bör följas upp. Regeringen föreslår därför att KFB:s ramanslag från och med budgetåret 1999 bör tillföras 20 miljoner kronor för systemdemon- strationer av miljöanpassade transporter samt forskning rörande förut- sättningarna att ställa om transporter och kommunikationer till en bättre hushållning med mark, vatten, energi- och andra naturresurser. Bland annat bör det av regeringen initierade projektet för att främja en regional satsning på biogasproduktion och lokala fordonsflottor (avsnitt 12.8) kunna komma i fråga för sådant stöd. 8.8.5 Samspelet mellan nationell och internationell transportforskning Regeringens bedömning: Svensk transportforskning måste ha en god internationell förankring. Möjligheterna till samordning mellan natio- nella forskningsinsatser och främst EU:s forskningsprogram bör tas till vara i ökad utsträckning. Kommitténs förslag: Kommittén anser att svenska insatser inför pla- neringen av EU:s femte ramprogram för forskning och utveckling bör koncentreras till strategisk transportforskning och sådana forsknings- områden som kräver harmonisering. Remissinstanserna: Motororganisationerna understryker det allt vik- tigare utvecklingsarbetet som sker på internationell nivå inom fordons- teknik, bränslekemi och transportteknik. VTI anser att nyttan av EU:s ramprogram samt finansieringsformerna för denna bör utvärderas. NUTEK menar att internationell samverkan inom och utom EU:s forskningsprogram bör främjas där så är möjligt. Naturvårdsverket in- stämmer i kommitténs bedömning att Sverige bör ha en pådrivande roll i det femte ramprogrammet för EU-finansierad forskning. Skälen för regeringens bedömning: EU:s forskningsaktiviteter har huvudsakligen varit samlade i fyraåriga s.k. ramprogram. Inom varje ramprogram återfinns sedan ett antal mer specifika forskningsprogram (s.k. särprogram). För närvarande pågår det fjärde ramprogrammet som omfattar perioden 1994–1998. Programmet har en total budget på 13,1 miljarder ECU. Forskningen inom EU:s ramprogram finansieras på varierande sätt. En vanlig princip är dock att EU svarar för hälften av kostnaderna och pro- jektdeltagarna för andra hälften. Transportforskningsprogrammet, som skall bidra till att uppnå målen för den gemensamma transportpolitiken i EU och underlätta att olika trafikslag förs samman i ett europeiskt trans- portnätverk berör särskilt i sin strategiska del många frågor av utom- ordentlig betydelse för den svenska transportpolitiken. Transportforsk- ningsprogrammet har en budget på drygt 2 miljarder kronor. Svensk medverkan i planeringen av detta program sker i dag genom Kommuni- kationsdepartementet och KFB. I den svenska ledningsgruppen för pro- grammet ingår förutom KFB och NUTEK även Naturvårdsverket, Ban- verket och Vägverket. Utöver särprogrammet för transporter finns ytter- ligare ett antal särprogram som innehåller forskning av betydelse för transportområdet. Planeringshorisonten är sådan att förberedelser av det femte rampro- grammet pågått sedan länge. Den svenska regeringen har genom Utbild- ningsdepartementet i en skrivelse till kommissionen i juni 1996 lämnat Sveriges synpunkter på femte ramprogrammets utformning. Regeringen har därvid angivit att man anser att bl.a. transporterna bör vara ett priori- terat forskningsområde i ramprogrammet och att forskningen på detta område bör vara nära kopplad till övriga aktiviteter på transportområdet i syfte att uppnå ett hållbart transportsystem. Denna hållning har även kommit till uttryck i 1996 års forskningsproposition. I det preliminära beslut som ministerrådet fattat om det femte ramprogrammet i februari 1998 har också flera av de grundläggande synpunkter som Sverige fram- fört tillgodosetts. EU:s ramprogram för forskning och utveckling representerar en mycket stor resurs jämfört med den nationella forskningen inom trans- portområdet. Med hänsyn till den omfattning EU-forskningen har är det givetvis mycket angeläget att försöka säkerställa att utbytet i Sverige av de gemensamma europeiska forskningsresurserna blir så stort som möj- ligt. Regeringen har därför för avsikt att uppdra åt KFB att utreda hur kunskapsöverföringen från den transportrelaterade forskningen inom EU:s ramprogram till svenska företag, myndigheter och forskare kan för- bättras. 8.9 Planering av transportsystemet 8.9.1 Inriktningsplaneringen Regeringens bedömning: Planeringssystemet bör utformas så att det medger en samordning av och avvägning mellan olika typer av åtgär- der inom transportsektorn. Planeringsarbetet bör inledas med en inriktningsplanering där mål, ekonomiska ramar och strategier utreds för att därefter läggas fast av riksdagen. Inriktningsplaneringen bör omfatta en lägesanalys och, i en andra fas, en strategisk analys. Den strategiska analysen bör utföras på såväl nationell som regional nivå. Kommitténs förslag: Överensstämmer i stora delar med regeringens bedömning. Kommittén har även föreslagit inrättande av ett särskilt politiskt råd knutet till SIKA. Remissinstanserna: Riksrevisionsverket anser att arbetssättet med in- riktningsplaneringen är tilltalande för att det är systematiskt och analy- tiskt men påpekar också att beslutsunderlaget för alternativa inriktningar av planeringen måste förbättras. NUTEK anser att den nuvarande plane- ringsprocessen präglas av ett antal djupgående problem såsom bristande samordning mellan trafikslagen men menar att den av kommittén före- slagna inriktningsplaneringen går i rätt riktning. En stor majoritet av remissinstanserna är negativa till kommitténs förslag att tillföra SIKA ett politiskt råd. Ett stort antal landsting samt Landstingsförbundet anser att det regionala inflytandet i trafikplaneringen behöver öka. Skälen för regeringens bedömning: Riksdagen har i beslutet (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174) om inriktningen av infrastrukturplaneringen för perioden 1998–2007, även behandlat vissa frågor om förändringar av planeringssystemet vad gäller den regionala nivån. I det följande behandlas därför enbart sådana frågor om plane- ringssystemet som innebär ytterligare förändringar av systemet och som avses tillämpas inför planeringsperioden 2002–2011. Regeringen har tidigare i denna proposition (se avsnitt 6.4) framhållit att det är väsentligt med en för de olika trafikslagen samordnad planering där olika åtgärder, exempelvis i trafiken, kan bedömas i samband med investeringar i transportinfrastrukturen. En sådan bredd har betydelse för övergripande och strategiska ställningstaganden. Inriktningsplaneringen är den fas i planeringsprocessen där förutsättningarna för och det grund- läggande syftet med åtgärderna i planerna läggs fast. Avsikten är att övergripande politiska avvägningar i detta skede skall ske av regering och riksdag och inte på myndighetsnivå. Kraven som ställs på inriktningsplaneringen är stora. Det är en omfat- tande informationsmängd som skall vägas samman för att analysen skall kunna göra anspråk på att utgå från en helhetssyn. Regeringen anser där- för att den kommande inriktningsplaneringen, som avser perioden 2002– 2011, bör inledas med en lägesanalys, där tidigare beslut utvärderas, framtida utvecklingslinjer kartläggs och grundläggande frågeställningar och problem preciseras. De framtida utvecklingslinjerna bör bl.a. grundas på studier av beteenden och kvalitetskrav hos medborgarna och närings- livet samt på hur förutsättningarna för transportmarknaderna kan komma att förändras. Härvidlag är en viktig utgångspunkt transporternas påver- kan på samhället i olika hänseenden. Resultaten bör kunna relateras till faktiska exempel på resor eller transporter så att de framstår som kon- kreta och kan ligga till grund för en konkret trafikslagsövergripande dis- kussion kring vilka förändringsbehov och frågeställningar som bör prio- riteras. Lägesanalysen bör utföras utifrån trafikslagsövergripande utgångs- punkter. Uppgiften att utvärdera bör samtidigt vara skild från ansvaret att genomföra. SIKA är därför en lämplig myndighet för att samordna och utföra delar av arbetet i denna inledande fas av inriktningsplaneringen. Det är väsentligt att inriktningsarbetet blir brett förankrat såväl bland olika intresseföreträdare som bland politiker. Kommittén har föreslagit att SIKA därför kompletteras med ett politiskt råd. Regeringen anser dock att SIKA bör ges förutsättningar att som myndighet självständigt ta fram ett vetenskapligt och gentemot partsintressen obundet underlag och att detta därefter får ligga till grund för en offentlig diskussion. Rege- ringen anser därför att det är olämpligt att inrätta ett politiskt råd knutet till SIKA. En sådan konstruktion skulle också vara främmande för svensk förvaltningskultur. Möjligheter till diskussion och beredning av myndig- heternas underlag bör kunna ges genom remisser och remissammanträ- den. Lägesanalysen bör omfatta en avstämning av nuläget i förhållande till uppställda etappmål, en preliminär inriktning uttryckt i måltermer, en uppskattning av den tillgängliga resursramen samt ett begränsat antal frågeställningar som bedömts vara av övergripande och politisk bety- delse. Materialet syftar till att utgöra ett väl förankrat och för de fyra tra- fikslagen gemensamt material som kan vara en utgångspunkt för den fortsatta inriktningsplaneringen; den strategiska analysen. Efter att ha presenterats i en departementspromemoria och remissbehandlats kan materialet ligga till grund för de uppdrag och direktiv som regeringen beslutar för att få fram underlag till den proposition om inriktning av de framtida åtgärderna i transportsystemet. I den strategiska analysen bör lämpliga alternativa strategier på natio- nell nivå analyseras för att möta framtida krav och nå de preliminärt upp- ställda målen. Strategierna kan på nationell nivå avse scenarier formade utifrån övergripande principer eller analyser av mer avgränsade frågor, exempelvis olika satsningsområden. I denna fas analyseras också kostna- der, måluppfyllnad och andra effekter närmare, exempelvis sker en stra- tegisk miljöbedömning. Arbetet bör utföras gemensamt av SIKA och de sektorsansvariga verken. Efter ett särskilt regeringsuppdrag till länsstyrelserna (vad som sägs om länsstyrelsernas planering i det följande avser även de regionala självstyrande organ som inrättats i vissa län) analyseras samtidigt möj- ligheterna att vidta åtgärder inom länen för att uppnå den preliminära inriktningen. Ett underlag bör vara den remitterade lägesanalysen. Den regionala strategiska analysen bör också baseras på och integreras med utarbetandet av en fördjupad regional utvecklingsstrategi samt med andra kartläggningar som tas fram regionalt. Syftet med den regionala strate- giska analysen är främst att bryta ned föreslagna nationella mål till regio- nala mål och prioriteringar avpassade efter regionala förutsättningar och behov. Det resultat som framkommer från de strategiska analyserna skall remitteras i lämplig form för att sedan utgöra underlag för en proposition till riksdagen om inriktningen av åtgärder i transportsystemet under pla- neringsperioden. Länsstyrelserna har en ny roll genom sin medverkan i den strategiska analysen i inriktningsplaneringen och i uppgiften att samordna och för- ankra länsplanen för regional transportinfrastruktur. För att planerings- arbetet skall kunna ske effektivt och med hög kvalitet är det bl.a. viktigt att Banverkets och Vägverkets planeringsresurser inriktas mot att ge länsstyrelserna ett kvalificerat stöd. Vidare kan ny kompetens behöva tillföras och resurser omfördelas. SIKA har i uppdrag av regeringen att kontinuerligt följa det regionala planeringsarbetet och utvärdera hur pro- cessen för framtagandet av länsplanerna har motsvarat riksdagens och regeringens krav. I SIKA:s uppdrag bör också ingå att föreslå åtgärder för att skapa rätt förutsättningar för länsstyrelsernas arbete. Riksdagens inriktningsbeslut bör ligga till grund för olika typer av åt- gärder inom transportsystemet. Åtgärder inom infrastrukturen bör vägas mot andra åtgärder i transportsystemet. För infrastrukturen finns sedan tidigare en väl utvecklad planeringsprocess. Som ett led i sektorsansvaret för vägtrafik håller Vägverket på att utveckla ett bredare plandokument, Nationell plan för vägtransportsystemet, som omfattar samtliga åtgärder som faller under Vägverkets ansvarsområde, inklusive miljö- och trafik- säkerhetsåtgärder. Även för samhällsstödd kollektivtrafik föreslås ett nationellt policydokument utarbetas, se avsnitt 8.3. 8.9.2 Åtgärdsplaneringen för transportinfrastrukturen Regeringens bedömning: Åtgärdsplaneringen i infrastrukturen sker genom utarbetande av nationella stomnäts- respektive väghållnings- planer samt länsplaner för regional transportinfrastruktur. Regeringens förslag: Medel anvisade i planeringsramen för regio- nala infrastrukturåtgärder skall användas till sådana åtgärder inom transportområdet som på det mest kostnadseffektiva sättet medverkar till att förverkliga de transportpolitiska målen. Ramen skall därvid fortsättningsvis även kunna användas bl.a. till investeringar i det kapillära bannätet, investeringar på stomjärnvägar som har betydelse för den regionala tågtrafiken samt till miljöförbättrande åtgärder på samtliga statliga vägar och järnvägar i länet. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att indelningen av järnvägs- nätet i stomjärnvägar och länsjärnvägar bör upphöra, bl.a. med anledning av att alla järnvägar bör behandlas lika i investeringsplaneringen. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser, däribland Ban- verket, tillstyrker förslaget att indelningen i stom- och länsjärnvägar skall upphöra. Flera remissinstanser däribland ett antal västsvenska länssty- relser avstyrker dock detta förslag, eftersom det skulle innebära en begränsning av den försöksverksamhet med ökat regionalt självstyre inom bl.a. infrastrukturplaneringen som riksdagen nyligen beslutat om. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Efter att riksdagen, genom inriktningsplaneringen, tagit ställning till den framtida inrikt- ningen av åtgärderna i transportsystemet beslutar regeringen om erfor- derliga uppdrag samt om mål och direktiv för åtgärdsplaneringen. Denna är, vad gäller infrastrukturen, uppdelad i nationella planer, dvs. stom- nätsplan och nationell väghållningsplan samt länsplaner för regional transportinfrastruktur. Medel för genomförande av dessa planer förmed- las via anslagen till Banverket och Vägverket. Kommittén har föreslagit att uppdelningen av bannätet i stomjärnvägar och länsjärnvägar skall slopas. Den nuvarande indelningen av järnvägs- nätet har anknytning till den trafikhuvudmannareform som genomfördes år 1988 och till att en prioritering även mellan trafikslagen skall kunna ske av infrastrukturåtgärder på länsnivå. Regeringen anser mot denna bakgrund samt rollfördelningen inom transportpolitiken (se avsnitt 6.5) att stom- och länsjärnvägar bör finnas kvar som begrepp. Indelningen bör ses över då de nuvarande avtalen mellan staten och trafikhuvudmännen löper ut. Det är dock regeringens mening att uppdelningen i nationella respektive regionala åtgärdsplaner bör ske utifrån åtgärdernas huvudsak- liga ändamål. Länsplanen för regional transportinfrastruktur bör enligt regeringens uppfattning följdaktligen kunna behandla investeringar i anläggningar på stomjärnvägarna som har betydelse för den regionala kollektivtrafiken. Sådana investeringar har tidigare hanterats inom länstrafikanläggnings- planen. Regeringen föreslår att också miljöförbättrande åtgärder skall planeras i länsplanerna även om åtgärderna avser befintliga stomjärn- vägar och nationella stamvägar. På så sätt kan en enhetlig strategi för miljöåtgärder skapas och drivas i ett län. Regeringen har redan givit läns- styrelserna i uppdrag att ta fram sådana regionala program för miljö- åtgärder på befintliga samtliga statliga vägar och järnvägar i länen. En utgångspunkt i denna proposition är att transportsystemet skall be- handlas som en helhet och att samverkan mellan trafikslagen skall underlättas. Länsplanerna för regional transportinfrastruktur har i detta sammanhang en nyckelfunktion eftersom det är på det regionala planet som det är möjligt att inordna samtliga trafikslag i en åtgärdsplan. Dess- utom är terminalfunktioner och liknande en viktig del av den regionala och lokala transportinfrastrukturen. Det s.k. kapillära bannätet är ett exempel på en sådan transport- infrastruktur som knyter samman järnvägsnätet med infrastruktur för andra trafikslag. Regeringen kommer senare i denna proposition (avsnitt 9.2) att föreslå att delar av det kapillära bannät som i dag förvaltas av SJ förs över till Banverket. Vad gäller eventuella investeringar på det kapil- lära bannätet bedömer regeringen att dessa bör hanteras i länsplanen för regional transportinfrastruktur. Regeringen avser att i den kommande inriktningsplaneringen vidare analysera i vilken grad och i vilken form staten kan komma att bidra till investeringar i det kapillära bannätet. Det finns ytterligare ett antal ändamål där planeringsramen för regional infrastruktur kan komma att spela en roll från och med den kommande planeringsomgången bl.a. gång- och cykelvägar, IT inom kollektivtrafi- ken m.m. Regeringen menar att den övergripande riktlinjen för använd- ningen fortsättningsvis bör vara att ramen skall användas till sådana åt- gärder inom transportområdet som på det mest kostnadseffektiva sättet medverkar till att förverkliga de transportpolitiska målen. Regeringen har i infrastrukturpropositionen avsatt 8,5 miljarder kronor ur den totala planeringsramen för åren 1998–2007 till miljö- och trafik- säkerhetsåtgärder, och avsåg därvid att återkomma till riksdagen beträf- fande den närmare användningen av medlen. Regeringen har i avsnitt 8.5–8.6 redovisat sin syn på strategier för att uppnå de transportpolitiska målen om säkerhet och god miljö. De i planeringsramen avsatta medlen bör därvid utnyttjas som en resurs i arbetet med att förverkliga de tidi- gare berörda strategierna. 8.9.3 Ett vidgat samhällsekonomiskt synsätt Regeringens bedömning: Det samhällsekonomiska synsättet vid pla- nering av åtgärder inom transportsystemet bör omfatta bedömningar av samtliga effekter som har transportpolitisk betydelse. Värderingen av effekter som inte kan vägas in i nyttokostnadskalkyler bör åskåd- liggöras på annat sätt. Metoder för strategiska miljöbedömningar, be- dömningar av jämställdhets- och fördelningseffekter samt effekterna av drift- och underhållsinsatser bör särskilt vidareutvecklas. Kopplingen mellan infrastruktur och trafik bör stärkas så att det vid beslut om investeringar i trafikinfrastrukturen klart framgår vilka eko- nomiska förutsättningar som finns för trafikering av anläggningarna. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser anser att de samhälls- ekonomiska kalkylerna har brister och inte fångar upp alla relevanta aspekter på ett likvärdigt sätt samt att de behöver kompletteras med andra underlag. NUTEK anser att värderingarna i de samhällsekonomiska kal- kylerna för miljö och trafiksäkerhet i så stor utsträckning som möjligt bör utgå från forskning och utveckling och inte från de mål kommittén ställer upp vad gäller miljö och trafiksäkerhet. Skälen för regeringens bedömning: Grundläggande för de priorite- ringar som sker i den ekonomiska planeringen är sedan decennier den samhällsekonomiska nyttokostnadskalkylen. Kalkylen innebär att effek- terna av en åtgärd beräknas eller uppskattas. De olika negativa och posi- tiva effekterna värderas därefter i monetära termer och den totala effek- ten jämförs med kostnaden för åtgärden. Kalkylen kan därmed ligga till grund för en sammanfattande bedömning av hur åtgärden påverkar sam- hället. Syftet med att tillämpa ett samhällsekonomiskt synsätt är att uppnå en effektiv medelsanvändning i samhället som helhet och möjlig- göra en prioritering mellan olika åtgärder samtidigt som flera olika behov i samhället tillfredsställs. Den samhällsekonomiska nyttokostnadskalkylen baseras på de värde- ringar som åsätts de olika effekterna. Dessa värderingar grundas på gene- rellt underlag från intervjuundersökningar eller alternativa kostnadsbe- räkningar. För att åtgärder skall leda mest effektivt mot de fastlagda etappmålen måste värderingarna även vägas mot de politiska värderingar som målen innebär. För vissa effekter är det inte möjligt att göra en gene- rellt användbar monetär värdering. I dessa fall måste effekterna åskådlig- göras och bedömas enligt andra värdeskalor för att kunna integreras i beslutsunderlaget. Exempel där effekterna är svåra att värdera med gängse metoder är intrång i natur- och kulturmiljöer, konsekvenserna för markanvändning, regionalekonomi och sysselsättning. Regeringen anser att ett samhällsekonomiskt synsätt även fortsätt- ningsvis bör vara grundläggande för analysen av olika strategier i inrikt- ningsplaneringen och prioriteringen av åtgärder i åtgärdsplaneringen. Andra effekter som är relevanta för situationen bör dock också vägas in i vad som är samhällsekonomiskt lönsamt. Det är viktigt att alla besluts- underlag, särskilt de som tas fram för att komplettera nyttokostnadskal- kylen, utformas så att de i bedömningen gjorda värderingarna kan jämfö- ras mellan olika valsituationer. Regeringen avser att med utgångspunkt från de vunna erfarenheterna intensifiera insatserna till nästa planerings- omgång inom strategiska miljöbedömningar och hanteringen av regio- nalekonomiska effekter samt jämställdhets- och fördelningsfrågor. Det sistnämnda området avser hur nyttan av infrastruktur- och trafikåtgärder förväntas fördelas mellan olika grupper i samhället. Även möjligheterna att analysera effekterna av olika strategier för drift- och underhållsåtgär- der bör utvecklas. Vidare bör säkerheten i de samhällsekonomiska ana- lysmetoderna förbättras genom en utvecklad efterkalkylering. Rege- ringen avser att fortsätta med den redovisning av efterkalkyler som skett i budgetpropositionen för år 1998. Kopplingen i planeringsprocessen mellan investeringar i infrastruktur- anläggningar och den senare trafikeringen av dessa anläggningar måste stärkas. Vid beslut om investeringar måste det klart framgå vilka ekono- miska förutsättningar som finns för trafikeringen av anläggningarna. Detta kan ske genom en trafikeringskalkyl som visar om den prognosti- serade trafiken på den aktuella anläggningen kan bära sina kostnader. Om så inte är fallet skall det innan investeringsbeslutet fattas vara klarlagt hur den aktuella trafiken skall finansieras. 8.9.4 Förutsättningar för en effektivare sektorssamordning på regional nivå Regeringens bedömning: Samspelet mellan olika regionala och lokala aktörer bör utvecklas för att öka samordningen vid planeringen av bebyggelse, infrastruktur och trafik. Länsstyrelserna och i före- kommande fall de regionala självstyrelseorganen har inom ramen för dagens regelverk en central roll för denna samordning. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Boverket m.fl. remissinstanser efterlyser en genomtänkt strategi för att förbättra samordningen av planering av be- byggelse, infrastruktur och trafik. Skälen för regeringens bedömning: Planeringen av trafik- och infra- strukturåtgärder är ett instrument för samordning av olika intressen och åtgärder. Syftet är att förhindra att olika åtgärder motverkar varandra och att bättre utnyttja möjliga synergieffekter mellan åtgärderna. För att på detta sätt öka åtgärdernas effektivitet anser regeringen att en högre grad av integrering av planeringen av bebyggelse, infrastruktur och trafikering bör eftersträvas. De positiva effekterna med en sådan utveckling är bl.a. att det tydliggör var i samhällsapparaten åtgärder bör sättas in för att uppnå en viss effekt med minsta insats, att det ökar möjligheterna till synergieffekter mellan åtgärder i transportsystemet och åtgärder i sam- hället i övrigt samt att det ökar möjligheten att utforma åtgärder i övriga samhället som begränsar behovet av åtgärder i transportsystemet. Närings- och sysselsättningspolitiken är ett par av de områden där regeringen ser fördelar med detta synsätt. Många åtgärder i transportsys- temet har näringspolitiska motiv, exempelvis att öka arbetsmarknadens flexibilitet genom ökade pendlingsmöjligheter eller förbättra möjlig- heterna att transportera gods effektivt. Det kan finnas viktiga samord- ningsfördelar, exempelvis om åtgärder inom transportsystemet under- stödjer och förstärker offentliga eller privata satsningar på näringsverk- samhet. Även inom miljöpolitiken kan en ökad samordning mellan olika planeringsinstrument leda till ökad effektivitet. Positiva effekter bedöms kunna nås om miljöåtgärder i samhället i övrigt samordnas med åtgärder inom transportsystemet, t.ex. genom att hantera och begränsa behovet av trafik till och från nya verksamheter. Detta ligger även i linje med rikt- linjer för markanvändning och transportplanering enligt Agenda 21. Länsstyrelserna har enligt sin instruktion (1997:1258) bl.a. att svara för att länet utvecklas på ett sådant sätt att fastställda nationella mål får genomslag, samtidigt som hänsyn skall tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelsen skall med ett samlat regionalt perspektiv i länet samordna olika samhällsintressen inom myndigheternas ansvars- område. Länsstyrelserna har ansvaret för upprättandet av länsplanerna för regional transportinfrastruktur. Länsstyrelserna har vidare tillsyns- ansvaret över plan- och byggväsendet i respektive län. I det kommunala översiktsplanearbetet har länsstyrelserna bl.a. att ta till vara och sam- ordna statens intressen och därvid ge råd i fråga om trafik, transportför- sörjning och trafikmiljö m.m. Länsstyrelserna har vidare att i vissa fall överpröva vissa kommunala plan- och markanvändningsbeslut samt att pröva överklaganden av kommunala beslut enligt plan- och bygglagen. Som statsmakternas regionala organ skall länsstyrelsen i sitt regionala utvecklingsarbete utgå från en långsiktig sektorsövergripande strategi för länets utveckling och verka för att statens, kommunernas och landsting- ens verksamhet samordnas med inriktning mot målen för länets utveck- ling. Regeringen återkommer till denna uppgift i den kommande regio- nalpolitiska propositionen. 9 Järnväg 9.1 Järnvägssektorns förutsättningar Regeringens bedömning: Väl fungerande järnvägstransporter är en viktig förutsättning för att tillgodose näringslivets behov av långväga transporter och för effektiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som behandlat frågan delar kommitténs uppfattning. Skälen för regeringens bedömning: Järnvägarna i Sverige kan delas in i stomjärnvägar (6 300 kilometer), länsjärnvägar (3 300 kilometer), Malmbanan (450 kilometer), Inlandsbanan (1 100 kilometer) samt det kapillära järnvägsnätet (2 300 kilometer). Det kapillära bannätet ägs eller förvaltas i huvudsak av SJ, kommuner och enskilda företag. En mycket stor andel av det totala trafikarbetet på järnväg utförs på stomjärnvägs- nätet och Malmbanan. Även vissa länsjärnvägar har en viktig funktion för de nationella järnvägstransporterna. Banverket driver och förvaltar stom- och länsjärnvägarna samt Malm- banan med statliga anslag. År 1996 uppgick nyinvesteringarna till ca 7,4 miljarder kronor och drift- och vidmakthållandeåtgärderna till ca 3,2 miljarder kronor. Järnvägsnätet utnyttjas för många olika typer av trafik, exempelvis tung godstrafik, snabbtågstrafik samt regional- och lokal- tågstrafik. Detta ställer stora krav på en långtgående planering och sam- ordning av trafiken. Järnvägstransportsystemet kan beskrivas som kapa- citetsstarkt och storskaligt med höga fasta kostnader och låga marginal- kostnader. Systemet lämpar sig för tunga långväga transporter eller för transport av stora volymer gods eller resenärer, exempelvis lokal och regional arbetspendling i regioner med stor befolkning. Järnvägstrans- porternas andel av de totala transporterna är som störst vid reslängder mellan 40 till 80 mil vad gäller persontransporter och vid transport- avstånd över 20 mil vad gäller godstransporter. 9.2 Järnvägssektorns organisation 9.2.1 Gemensamma funktioner och fordon Regeringens bedömning: Alla operatörer bör garanteras tillgång till gemensamma funktioner på konkurrensneutrala och icke diskrimine- rande villkor. Behovet av åtgärder för att säkerställa tillgången till järnvägsfordon och för att stimulera investeringar i fordon bör analyseras. Regeringens förslag: Ansvaret för trafikantinformationssystem, anläggningar på plattformar samt planskilda plattformsförbindelser skall överföras från SJ till Banverket. Banverket skall även vara an- svarig myndighet för försvarsfrågor inom järnvägsområdet. Kommitténs förslag: Banverket bör få i uppdrag att utreda hur grän- sen mellan banhållning och trafik kan preciseras. Ett statsbidrag till tåg- fordon kan övervägas inför nästa planeringsomgång, åren 2002–2011. Frågan om gemensamma funktioner inom järnvägssektorn har utretts inom Regeringskansliet (dnr K97/3944/2). Utredningen föreslår att alla operatörer skall garanteras tillgång till gemensamma funktioner på kon- kurrensneutrala och icke diskriminerande villkor. Utredningen föreslår vidare att ansvaret för trafikantinformationssystem, anläggningar på plattformar samt planskilda plattformsförbindelser överförs från SJ till Banverket. Banverket bör enligt utredningen vara ansvarig myndighet för försvarsfrågor inom järnvägsområdet och att frågorna om stationer, museum och arkiv utreds vidare. Remissinstanserna: SJ anser att de s.k. gemensamma funktioner som SJ ställer till förfogande för andra tågoperatörer bör separatredovisas. Konkurrensverket anser att strategiska resurser som bangårdar, spår och stationsbyggnader bör ägas av någon som är fristående från järnvägs- operatörerna för att uppnå konkurrensneutrala förutsättningar för järn- vägsoperatörer. Ett stort antal remissinstanser anser att ett statsbidrag bör införas för anskaffning av fordon i regional och lokal trafik. Vid det remissammanträde som hölls med anledning av den inom Regeringskansliet utförda utredningen om bl.a. de gemensamma funktio- nerna framkom följande synpunkter. Ett stort antal remissinstanser anser att en avgörande förutsättning för konkurrensneutral tillgång till de gemensamma funktionerna är att de bryts loss från SJ:s verksamhet. SJ anser att de kvarstående problemen rörande gemensamma funktioner är små. Olika finansieringslösningar bör enligt SJ prövas för nyinveste- ringar i fordon, t.ex. statliga kreditgarantier och riskavlastningar. SLTF, Konkurrensverket m.fl. remissinstanser är tveksamma till statligt vagn- bolag och föredrar någon form av riskavlastning. Svenska Kommunför- bundet förordar en statlig vagnpool. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Vissa funktioner inom järnvägssektorn, t.ex. stationer, järnvägsmark, terminaler och tåg- färjor som olika operatörer och trafikhuvudmän gemensamt är beroende av, kallas gemensamma funktioner. SJ ansvarar för huvuddelen av de gemensamma funktionerna. Alla operatörer bör garanteras tillgång till gemensamma funktioner på konkurrensneutrala och icke diskriminerande villkor. Regeringen anser att hela ansvaret för trafikantinformationssystem på stationer, anläggningar på plattformar samt planskilda plattformsförbin- delser skall överföras från SJ till Banverket. Detta framstår som en naturlig lösning mot bakgrund av att det i dag är Banverket som äger huvuddelen av trafikantinformationssystemet, att det är Banverket som har ansvaret för att initiera, besluta och delfinansiera investeringar i plan- skilda plattformsförbindelser samt att det är Banverket som ansvarar för plattformarna. I dag delar Banverket och SJ på ansvaret för försvarsfrå- gor inom järnvägssektorn. Regeringen anser att Banverket skall vara an- svarig myndighet för försvarsfrågor inom järnvägsområdet eftersom det är olämpligt att SJ som operatör innehar denna roll. Stationer är den gemensamma funktion som uppfattas som det största problemet av så gott som samtliga remissinstanser. Alla operatörer skall kunna få tillgång till stationerna på konkurrensneutrala och icke diskri- minerande villkor. Detta kan lösas genom att exempelvis upplåta sta- tionsfunktioner till driftbolag som ägs av operatörerna eller inrätta sta- tionsråd. De gemensamma stationsytorna avgiftsbeläggs på ett konkur- rensneutralt sätt. Frågor rörande formerna för hur ansvaret för stationer, terminaler, mark för järnvägsändamål och tågfärjor skall fördelas bör enligt rege- ringens uppfattning utredas vidare. Även ansvaret för utbildning inom järnvägssektorn, arkiv- och museiverksamhet bör utredas. Utgångspunk- ten skall vara att skapa kundorienterade och konkurrensneutrala lösningar som stärker järnvägstrafikens attraktivitet och effektivitet. Fordon Regeringen anser att trafikintressenterna bör ansvara för järnvägsfordo- nen och att rullande materiel därför inte skall betraktas som en gemen- sam funktion. I den av staten och regionerna upphandlade persontrafiken är tillgången till moderna och ändamålsenliga järnvägsfordon i dag starkt begränsad, vilket utgör ett hinder för en effektiv upphandling. Järnvägsfordon har en teknisk livslängd om minst 25–30 år. Den marknadsmässiga livslängden är väsentligt kortare. Hittills har den tek- niska livslängden varit normsättande för investeringsbeslut i rullande materiel. I en skärpt konkurrenssituation kommer den marknadsmässiga livslängden i stället att bli normgivande och intervallen mellan investe- ringarna i nytt tågmateriel blir därmed kortare. Vid upphandling av trafik måste i dag huvudmannen för trafiken, vare sig det är staten eller trafikhuvudmännen, antingen själv göra en for- donsinvestering eller förlita sig på att operatören håller med fordon för trafiken. Upphandlingsperioderna vid den statliga upphandlingen är i dag högst fem år. De korta avtalstiderna ger inte en ny operatör den långsik- tighet som krävs för att kunna bära de stora kostnader som investeringar i rullande materiel innebär. Det är därför endast mycket kapitalstarka operatörer, eller operatörer som redan har tillgång till äldre fordon, som har möjlighet att delta i upphandlingen på ett konkurrenskraftigt sätt. För att stärka konkurrensen vid upphandling av trafik och för att sä- kerställa angelägna investeringar i järnvägsfordon bör det mot ovan an- givna bakgrund övervägas om staten skall ta ett större ansvar genom t.ex. ekonomiska garantier för investeringar i järnvägsfordon. Regeringen avser att ge Rikstrafiken (se även avsnitt 8.3) i uppgift att analysera behovet av åtgärder för att säkerställa tillgången till fordon vid upphandling av järnvägstrafik. Rikstrafiken skall också lämna förslag till åtgärder som kan stimulera nyinvesteringar. Frågor som bör belysas är t.ex. principer för inlösen vid byte av operatör och möjligheten för staten att gå i borgen för fordonshyror. Rikstrafiken bör även i samråd med intressenterna ta fram övergripande funktionskrav för nya fordon som kan komma att omfattas av statliga ekonomiska garantier. Utgångs- punkten bör vara att fordonen även fortsättningsvis skall förvaltas av tra- fikintressenterna och att inrättandet av ett statligt fordonsbolag eller lik- nande bör undvikas. 9.2.2 Det kapillära bannätet Regeringens förslag: Vissa delar av det kapillära bannät som i dag förvaltas av SJ skall överföras till Banverket. Trafikutövarna skall betala avgifter till Banverket för användningen av det av verket förvaltade kapillära bannätet. Kommitténs förslag: Viktigare delar av det kapillära bannätet bör överföras till Banverket. Till vissa delar av det enskilt ägda kapillära bannätet med anslutande växlar bör det utgå ett statsbidrag. Banverket bör vara skyldigt att överta kapillära bandelar som ägs av andra. På uppdrag av regeringen har Banverket genomfört en översyn av det kapillära bannätets utvecklingsmöjligheter (dnr K97/3835/3). Banverket föreslår i utredningen bl.a. att spår och tillhörande växlar överförs till Banverkets förvaltning, att vissa delar av nätet skall beläggas med bru- karavgifter, att förvaltare av anslutande spår bidrar till finansieringen av anslutningsväxel med en enhetskostnad, att anslutningsväxel i annans spår bör kunna erhålla anläggnings- och driftbidrag samt att ett statligt anläggnings- och driftbidrag införs till vissa typer av spåranläggningar. Remissinstanserna: Banverket delar kommitténs uppfattning om nöd- vändigheten att finna nya former för ägandet av det kapillära bannätet. SJ anser att inte bara det kapillära bannätet utan även det finansiella ansvaret för anslutningsväxlar mellan detta och statens spåranläggningar helt bör föras till Banverkets infrastruktur. Flera remissinstanser anser att det icke-statliga kapillära bannätet statsbidragsmässigt bör behandlas på samma sätt som enskilda vägar då det på samma sätt som enskilda vägar har betydelse från allmän synpunkt. Vid det remissammanträde som hölls med anledning av Banverkets ut- redning om det kapillära nätet framkom följande synpunkter: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget i dess huvuddrag. Konkurrensverket anser att främst de anläggningar som förvaltas av SJ måste föras över till Banverket eller annan neutral part mot bakgrund av konkurrensproble- matiken. Transportarbetareförbundet anser att hamnspår och industrispår inte skall överföras till Banverket. Skälen för regeringens förslag: Med det kapillära bannätet avses de spår och växlar längst ut i bannätet som inte förvaltas av Banverket och som används främst av godstrafiken. Dessa spåranläggningar utgörs t.ex. av spår till och inom industriområden och godsterminaler och ägs bl.a. av SJ, kommuner och industriföretag. SJ förvaltar i dag en stor del av det kapillära bannät som även andra operatörer än SJ är beroende av. I dag bär spårägarna hela drift- och underhållskostnaden för det kapillära ban- nätet. För att främja utvecklingen av godstrafiken samt säkra en konkurrens- neutral tillgång till järnvägsnätet bör staten enligt regeringens uppfattning ta ett större ansvar för det kapillära bannätet. Vissa delar av det kapillära bannät som i dag förvaltas av SJ skall därför överföras till Banverket. De spåranläggningar som skall överföras från SJ till Banverket är anslutande spår till gods- och persontrafikterminaler, hamnar, industrier och indu- striområden. Frilastområden och lastkajer, inklusive spår kan behöva överföras till neutral huvudman för att säkerställa att olika trafikutövare ges tillgång till terminalområden på liknande villkor som inom sjöfarts- och luftfartsområdet eller på vägsidan, dvs. bl.a. utan att behöva för- handla om spår- och terminalanvändningen med största presumtive kon- kurrent. Sådana områden och spår som är knutna till specialprodukter inom SJ bör dock stanna kvar inom SJ. Vidare skall Banverket ta ett större finansiellt ansvar för anslutningsväxlar som finns i det bannät som förvaltas av Banverket. Om spårägarna så begär skall Banverket, liksom i dag, ha möjlighet att kunna överta kapillära bandelar som förvaltas av andra än staten. Förslaget innebär att staten tar ansvar för de viktigaste delarna av det kapillära nätet. Detta innebär enligt regeringens uppfatt- ning att det inte finns någon grund för det statsbidrag till privata spår- anläggningar som kommittén föreslagit. Banverket skall besluta vilka avgifter som trafikutövarna skall erlägga för att använda det av verket förvaltade kapillära bannätet. Det kapillära bannätet kan i viss utsträckning sägas vara en del av operatörernas pro- duktionsanläggningar och därför anser regeringen att operatörerna i högre grad än på det övriga järnvägsnätet bör erlägga brukaravgifter som täcker kostnaderna för drift och underhåll av infrastrukturen. Trafikut- övarna bör erlägga avgifter som i genomsnitt motsvarar 30 % av drift- och underhållskostnaderna för det kapillära bannätet. De ökade årliga kostnaderna för Banverket vad gäller drift- och underhåll av det över- förda kapillära bannätet beräknas till totalt ca 125 miljoner kronor, varav trafikoperatörerna beräknas erlägga ca 35 miljoner kronor i brukaravgif- ter. 9.2.3 Banverkets olika roller förtydligas Regeringens bedömning: Banverkets olika roller inom järnvägssek- torn bör renodlas för att säkerställa en oberoende utövning av sektors- och myndighetsuppgifter gentemot olika banhållare och operatörer samt för att uppnå en effektiv förvaltning och produktion. Järnvägsinspektionen bör även fortsättningsvis i säkerhetsfrågor ha en helt självständig och oberoende ställning gentemot banhållare och operatörer. Inspektionen bör administrativt ingå i Banverket. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att uppdelningen mellan SJ och Banverket skall ses över. Inspektionsutredningen har tidigare (SOU:1996:82) föreslagit att Järnvägsinspektionen bör ombildas till en egen myndighet. Frågan om organisationen av myndighets- och sektorsuppgifter samt gemensamma funktioner inom järnvägssektorn har utretts inom Rege- ringskansliet (dnr K97/3944/2). Utredningen har föreslagit att kund- orienteringen bör öka i alla led inom järnvägssektorn genom att bl.a. stärka och särskilja myndighetsrollerna inom järnvägssektorn. Utred- ningen föreslog vidare att Tågtrafikledningens operativa verksamhet skall ses som en del av banhållningen. I betänkandet ”En översyn av luft-, sjö- och spårtrafikens tillsynsmyn- digheter” (SOU 1996:82) föreslog Inspektionskommittén att Järnvägs- inspektionen skulle avskiljas från Banverket och bilda en egen myndig- het. Remissinstanserna: SJ anser att Banverkets roller bör renodlas och att banhållaren bör göras mer affärsmässig samtidigt som tågoperatörerna ges större inflytande över banhållningen. Vid det remissammanträde som hölls med anledning av utredningen om organisationen av järnvägssektorn framkom följande synpunkter. Banverket anser att Tågtrafikledningen bör ses som en del av banhåll- ningen och att rollfördelningen mellan Banverket och Järnvägsinspektio- nen bör klargöras. SJ anser att Järnvägsinspektionen bör vara en egen myndighet. För att stärka operatörernas roll måste Banverket enligt SJ se sin roll som underleverantör. Riksrevisionsverket anser att Järnvägs- inspektionens särställning bör bibehållas. Beträffande Inspektionskommitténs förslag tillstyrker en majoritet av remissinstanserna, bl.a. SJ och Järnvägsinspektionen, detta. Banverket anser däremot att förslaget inte bör genomföras. Skälen för regeringens bedömning: 1988 års trafikpolitiska beslut innebar att det dåvarande SJ delades upp i ett trafikföretag (SJ) och en ny myndighet med ansvar för infrastrukturen, Banverket. Genom bildandet av Banverket frigjordes SJ från ansvaret och finansieringen av stom- och länsjärnvägarna och banavgifter infördes för utnyttjandet av spåren. Vidare inrättades i Banverket en självständig Järnvägsinspektion, med ett säkerhetsansvar för spårtrafiken vad gäller bl.a. tillsyn och godkännande. År 1995 beslutade riksdagen bl.a. att öppna stom- och länsjärnvägarna för viss konkurrens vad gäller godstrafik samt att ansvaret för banfördel- ning och trafikledning skulle övergå från SJ till en självständig enhet inom Banverket, Tågtrafikledningen. Hösten 1996 beslöt riksdagen att Banverket skall ha ett s.k. sektorsansvar för järnvägstrafiken. Det innebär att Banverket som statens företrädare på central nivå har ett samlat an- svar för hela järnvägstransportsystemets effektivitet, tillgänglighet, fram- komlighet, trafiksäkerhet och miljöpåverkan samt för frågor inom järn- vägsområdet som rör fordon, kollektivtrafik och handikappanpassning. Regeringen anser att Banverket som sektorsmyndighet främst skall in- rikta sin verksamhet så att den bidrar till uppfyllelsen av de transport- politiska målen. Banverket skall främja utvecklingen inom den egna sektorn enbart i de fall detta bidrar till uppfyllelsen av de transportpoli- tiska målen. I avsnitt 6.1 redogörs för de förändringar av trafikverkens instruktioner som bör genomföras för att uppnå detta. Banverkets verksamhet kan delas in i sektors- och myndighetsuppgif- ter, banhållning och produktion. Myndighetsuppgifterna består bl.a. i att fördela tåglägen, forskning, utveckling, långsiktig infrastrukturplanering, att fastställa järnvägsplaner samt att hantera säkerhets- och försvarsfrå- gor. Banhållningsrollen består i att förvalta statens spåranläggningar, att beställa järnvägsspecifika tjänster, t.ex. banunderhåll och investeringar samt att upplåta banorna för trafik. Produktionsrollen består i att på be- ställning utföra projekterings-, byggnads- och underhållsarbeten. Rege- ringen anser att Banverkets olika roller inom järnvägssektorn bör ren- odlas ytterligare för att säkerställa en oberoende myndighetsutövning gentemot olika banhållare och operatörer samt en effektiv förvaltning och produktion. Riksdagens revisorer föreslog i sin rapport 1994/95:RR7 att Järn- vägsinspektionen bör ges en självständigare ställning. Riksdagen uttalade (bet. 1994/95:TU3, rskr. 1994/95:84) att regeringen borde pröva revi- sorernas förslag. Den av regeringen tillsatta Inspektionskommittén före- slog därefter (SOU 1996:82) att Järnvägsinspektionen bör ombildas till en egen myndighet. Järnvägsinspektionen har inom sitt område en gentemot Banverket fri ställning och har även ett eget ramanslag för sin verksamhet. Regeringen bedömer att den nuvarande organisationen på ett ändamålsenligt och till- fredsställande sätt ger det oberoende i säkerhetsfrågor som inspektionen måste ha. Att ombilda inspektionen till en egen myndighet skulle enligt regeringens bedömning medföra stora ekonomiska nackdelar och dess- utom leda till en mer omfattande administration. Regeringen anser att den ytterligare tydlighet i förhållande till verksamhetsutövare och andra som skulle uppnås om inspektionen avskiljdes från Banverket inte är sådan att den uppväger nackdelarna med en delning. Järnvägsinspektio- nen bör därför även i fortsättningen vara administrativt inordnad i Ban- verket och i säkerhetsfrågor ha en helt självständig och oberoende ställ- ning gentemot banhållare och operatörer. Tågtrafikledningen övergick den 1 oktober 1996 från SJ till att bli en självständig enhet administrativt inordnad i Banverket. Regeringen anser att det gått för kort tid för att det skall vara möjligt att utvärdera Tågtra- fikledningens nya roll. Inom järnvägssektorn behövs en ny affärsmässig syn och en fokuse- ring på de primära kunder som köper transporttjänster, dvs. resenärer och godstransportköpare. För att järnvägstrafiken skall kunna behålla nuva- rande kunder och attrahera nya måste kundernas förväntningar beträf- fande transporternas kvalitet infrias eller ännu hellre överträffas. Det är trafiken som bör styra banhållningen och därför behövs ett stärkt infly- tande för operatörerna över banhållningen och ett utvecklat samarbete mellan de olika aktörerna. I syfte att åstadkomma kraftfulla incitament till att förbättra järnvägstrafikens rättidighet och öka effektiviteten i ban- hållningen, bör Banverket ges möjlighet att med operatörerna ingå eko- nomiskt styrande banupplåtelseavtal som innehåller ekonomiska bonus- och vitessystem. Denna fråga behandlas även i avsnitt 9.4). 9.2.4 SJ:s möjligheter att agera på vissa internationella marknader Regeringens bedömning: SJ bör även fortsättningsvis drivas affärs- mässigt på företagsekonomiska grunder. Regeringens förslag: SJ skall kunna agera på vissa internationella marknader. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att man organisatoriskt skall dela upp godstransporter och persontrafik för att tydliggöra kundoriente- ring, prioriteringsbeslut och kostnadsansvar. Remissinstanserna: SJ anser att statens ekonomiska krav på SJ vad avser avkastning och soliditet behöver anpassas under de närmaste åren och att SJ bör hållas samman som ett integrerat företag för att tillvarata stordriftsfördelar och synergieffekter. Ett antal remissinstanser anser att godstrafiken och persontrafiken inom SJ bör separeras. Skälen för regeringens bedömning och förslag: SJ bör även fortsätt- ningsvis drivas affärsmässigt och bör därför ha frihet att utnyttja mark- nadens möjligheter men även ansvara för det fulla ekonomiska risk- tagandet. För att kunna vara framgångsrik på en konkurrensutsatt mark- nad måste SJ ha en långsiktigt hållbar finansiell ställning. För att skapa en stabil ekonomisk situation för SJ skall statens ekonomiska krav på SJ, vad avser avkastning och soliditet, analyseras närmare inför budgetpro- positionen för år 1999. För att renodla SJ som operatör bör funktioner inom SJ, som inte kan anses höra till en kommersiell operatör, successivt avyttras. Tidigare i detta avsnitt har regeringen redovisat sina övervägan- den i detta avseende vad gäller bl.a. det kapillära bannätet och försvars- frågorna inom järnvägssektorn. SJ-koncernens verksamhet är indelad i huvudverksamheterna person- trafik och godstransporter samt affärssektorerna färjetrafik, maskin- och fordonsunderhåll och fastighetsförvaltning. De båda verksamheterna per- sontrafik och godstransporter blir alltmer specialiserade och samutnytt- jandet av fordon, personal etc. minskar kontinuerligt. I vissa fall konkur- rerar persontrafiken och godstransporterna med varandra om resurser, t.ex. vad gäller bankapaciteten. Verksamheterna vänder sig mot helt olika kundkategorier med olika behov och bör därför bedrivas åtskilda från varandra. SJ:s kärnverksamhet är att bedriva järnvägstrafik. I samband med att den fasta Öresundsförbindelsen öppnar för trafik ökar möjligheten för SJ att bedriva konkurrenskraftig internationell järnvägstrafik t.ex. trafik i egen regi längs de europeiska järnvägskorridorerna. Regeringen anser att det är viktigt att SJ tar till vara dessa möjligheter. Regeringen föreslår därför att SJ:s koncernstrategi för kärnverksamheten utvidgas till att även omfatta vissa internationella marknader. SJ bör, som stöd för kärnverk- samheten, kunna agera aktivt i form av allianser med andra järnvägs- företag, skapa nya verksamheter och bedriva järnvägstrafik i andra län- der, huvudsakligen i Sveriges närhet. Det skall vara uppenbart att den internationella verksamheten stödjer kärnverksamheten och uppfyller de ekonomiska krav som ställs på denna. Vidare skall riskerna i den inter- nationella verksamheten vara begränsade. 9.3 Trafikering Regeringens förslag: Alla som har sitt säte inom EES-området och uppfyller de krav som ställs i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) skall ha möjlighet att få trafikeringsrätt för godstrafik på de euro- peiska järnvägskorridorerna (s.k. freight freeways). Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att den nuvarande företrä- desrätten till tåglägen för befintlig godstrafik vid banfördelningen bör tas bort. SJ bör få företrädesrätt för interregional tågtrafik som kan bedrivas på företagsekonomiska grunder på ett affärsbanenät. Remissinstanserna: SJ menar att det är viktigt att undvika att den samhällsköpta trafiken konkurrerar med den företagsekonomiska trafi- ken. En majoritet av remissinstanserna anser att SJ inte generellt bör ges företräde till företagsekonomiskt lönsam trafik. Skälen för regeringens förslag: Järnvägstransportsystemet kan karaktäriseras som ett storskaligt, kapacitetsstarkt och tekniskt komplice- rat system som används för många olika slags järnvägstransporter. I stor- stadsområden och på vissa hårt belastade godsstråk är bristande kapacitet ett problem. Förutsättningarna att i Sverige bedriva lönsam interregional persontrafik på järnväg är starkt begränsade främst med anledning av den låga befolkningstätheten och de relativt långa avstånden mellan tät- orterna. SJ skall enligt regeringens uppfattning även fortsättningsvis ha ensamrätt till den interregionala persontrafik som man bedriver på kom- mersiella grunder. Om järnvägstransporterna skall kunna utvecklas och spela en betydelsefull roll i Sveriges framtida transportsystem krävs dock ökat samarbete med övriga trafikslag och en ökad kundorientering i transportkedjans alla led. En väl samordnad, kundorienterad och kostnadseffektiv tågtrafik är nödvändig för en väl fungerande järnvägssektor. Tågtrafikledningen i Banverket har ansvaret för att fördela tåglägen på statens spåranlägg- ningar och därmed slutligt åstadkomma en samordning av tågtrafiken. I sin verksamhet har Tågtrafikledningen i dag möjlighet att ge före- träde till tåglägen för av staten upphandlad trafik framför kommersiell trafik. Järnvägstrafik upphandlad av trafikhuvudmän ingår emellertid också i olika trafikupplägg, ofta i samverkan med statligt upphandlad trafik. Sådana samordnade trafiklösningar bedöms komma att bli än van- ligare i samband med den roll som Rikstrafiken föreslås få (avsnitt 8.3). Tågtrafikledningen bör därför, i det fall ett samhällsekonomiskt effek- tivt utnyttjande av spåranläggningarna gynnas, kunna ge företräde till tåglägen för trafik som upphandlas av såväl staten som trafikhuvudmän framför kommersiell trafik. Befintlig godstrafik har i dag på ett avgränsat bannät företräde till de tåglägen som de redan disponerar. Regeringen anser att denna företrädes- rätt skall bibehållas. För att godstransporterna på järnväg skall kunna utvecklas är det nödvändigt att järnvägstransportlösningar är konkurrens- kraftiga vad gäller pris och kvalitet. I syfte att uppnå detta bör Tågtrafik- ledningen vid tilldelningen av tåglägen ta stor hänsyn till godstrafikens långsiktiga behov vad gäller framkomlighet och regularitet. Sverige deltar inom EU i ett projekt som syftar till att etablera nord- sydliga järnvägskorridorer för godstrafik, så kallade freight freeways. Längs de aktuella korridorerna skall ett antal tåglägen erbjudas kunderna. Former för att få tillgång till dessa tåglägen skall vara enkla och väl sam- ordnade mellan länderna. Kvalitén skall vara hög vad gäller total trans- porttid och tillförlitlighet. Tillträdet skall vara fritt för alla som uppfyller av staterna ställda krav på bl.a. lämplighet och säkerhet. Väl fungerande järnvägstransporter i Europa är enligt regeringens uppfattning viktiga för det svenska näringslivet. De svenska reglerna bör därför anpassas så att samtliga som har sitt säte inom EES-området och som uppfyller de krav som ställs i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) skall ha möjlighet att få trafikeringsrätt för godstrafik som utnyttjar de europeiska järnvägskorri- dorerna. 9.4 Järnvägssektorns kostnadsansvar och finansiering 9.4.1 Ett nytt banavgiftssystem Regeringens förslag: Ett nytt banavgiftssystem skall från och med den 1 januari 1999 införas för dem som nyttjar statens spåranlägg- ningar. Avgifterna skall vara rörliga och beräknas utifrån järnvägstra- fikens samhällsekonomiska marginalkostnader som inte är internalise- rade på annat sätt. Banverket skall kunna finansiera kostnader för banhållning med vissa intäkter från banavgifterna. Kommitténs förslag: Ett nytt banavgiftssystem bör införas med ut- gångspunkt i att detta skall bidra till uppfyllelsen av de trafikpolitiska målen samt för att stimulera en miljövänlig, säker och samhällsekono- miskt effektiv tågtrafik. Avgifterna bör vara rörliga, differentierade och motsvara trafikberoende externa kostnader som inte är internaliserade på annat sätt. Den fasta avgiften bör tas bort, med undantag av kostnaderna för trafikledning och banfördelning som bör betraktas som fasta. Med anledning av att det inte är möjligt att fullt ut internalisera de externa kostnaderna inom andra trafikslag, bör godstrafiken befrias från ban- avgifter. Banverket har på regeringens uppdrag lämnat fyra olika förslag till nytt banavgiftssystem (dnr K97/3847/2). Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser, bl.a. SJ, Banverket, Naturvårdsverket, Industriförbundet och Skogsindustrierna är positiva till att godstrafiken befrias från banavgifter. SJ anser att det krävs mer än vad kommittén föreslår för att få rättvisa konkurrensvillkor mellan tåg och bil. Ett antal remissinstanser, bl.a. Sjöfartsverket, Riksrevisionsver- ket, Sveriges Transportindustriförbund och Svenska Transportarbetare- förbundet avstyrker att godstrafiken befrias från banavgifter. Vid det remissammanträde som hölls med anledning av Banverkets ut- redning om banavgifter framkom följande synpunkter. SJ anser att alter- nativet med banavgifter som helt utgår från de samhällsekonomiska mar- ginalkostnaderna är teoretiskt riktigt men för att rättvisa villkor skall kunna skapas krävs att det genomförs för alla trafikslag, vilket knappast är möjligt. SIKA tillstyrker att banavgifterna tills vidare baseras på den samhällsekonomiska marginalkostnaden. Skälen för regeringens förslag: De nuvarande banavgifterna innefat- tar en fast avgift som skall motsvara fordonsskatterna för lastbilar och bussar, en rörlig avgift som skall motsvara samhällets kostnader för sli- tage, drift, utsläpp och olyckor samt en avgift som skall motsvara kost- naderna för banfördelning och trafikledning. Under år 1996 uppgick ban- avgifterna till totalt ca 1 045 miljoner kronor, varav persontrafiken erlade ca 495 miljoner kronor och godstrafiken ca 550 miljoner kronor. Jämfört med andra trafikslag har järnvägstrafiken små utsläpp av kol- dioxid och andra luftföroreningar samt en låg energianvändning per pas- sagerare och ton gods. Järnvägens miljöproblem är i första hand kopp- lade till intrång, buller och vibrationer samt luftföroreningar från diesel- driven järnvägstrafik. I genomsnitt förolyckas årligen en tågpassagerare medan 15 personer förolyckas i plankorsningsolyckor. Regeringen har tidigare föreslagit (avsnitt 6.2) att en samhällsekono- miskt grundad marginalkostnadsprissättning skall vara det grundläg- gande styrmedlet i transportpolitiken samt att huvudinriktningen skall vara att rörliga externa effekter skall täckas genom rörliga avgifter. Regeringen anser i likhet med kommittén att det nuvarande banavgifts- systemet inte på ett ändamålsenligt sätt medverkar till att uppfylla de transportpolitiska målen. Ett nytt avgiftssystem skall införas för utnytt- jandet av statens spåranläggningar med undantag för det kapillära nätet. Avgifterna skall vara rörliga och baseras på de samhällsekonomiska marginalkostnader som järnvägstrafiken orsakar och som inte är interna- liserade på annat sätt, t.ex. genom energi- och koldioxidskatt på bränsle. Dessa kostnader utgörs bl.a. av slitage och drift av infrastrukturen och rangeranläggningar samt samhällets kostnader för olyckor, utsläpp, buller och vibrationer. Tillsammans med förslaget om energi- och koldioxid- skatt i följande avsnitt innebär det nya banavgiftssystemet en fullständig internalisering av de samhällsekonomiska marginalkostnader som nu kan beräknas med tillräcklig precision. Jämfört med dagens banavgifter inne- bär de nya förslagen om avgifter samt energi- och koldioxidskatt en årlig sänkning av kostnaderna för godstrafiken med ca 335 miljoner kronor. Motsvarande siffra för persontrafiken är ca 355 miljoner kronor. Rege- ringen utgår från att sänkningen av dessa kostnader kommer resenärerna till godo i form av lägre priser samt att de matarbolag som Statens järn- vägar har transportavtal med inte drabbas av de omfördelningseffekter som regeringens förslag till avgifts- och skatteförändringar ger upphov till. Särskilda banavgifter skall gälla för det kapillära bannätet i enlighet med vad som föreslagits i avsnitt 9.2. I syfte att förbättra bl.a. tågtrafikens rättidighet och effektiviteten i banhållningen anser regeringen att det skall vara möjligt för Banverket att ingå ekonomiskt styrande avtal med tågoperatörerna. Avtalen skall med hjälp av bonus och viten medverka till att de uppgörelser som träf- fats mellan operatör och banhållare om tillgång till spåren efterlevs på bästa möjliga sätt. För att göra det möjligt för Banverket att på ett ändamålsenligt sätt ingå ovan nämnda avtal skall verket inom vissa ramar ges möjlighet att besluta om banavgiften. För att ytterligare öka den ekonomiska styr- ningen av banhållningen skall verket kunna delfinansiera kostnader för banhållning med intäkter från banavgifterna. Banverket skall vara upp- bördsmyndighet för banavgifterna och verkets anslag minskas med ett belopp motsvarande intäkterna från avgifterna. De nya banavgifterna beräknas uppgå till ca 275 miljoner kronor per år. 9.4.2 Energi- och koldioxidskatt Regeringens bedömning: Energi- och koldioxidskatt bör från och med den 1 januari 1999 tas ut på bränsle som används för järnvägs- ändamål. Kommitténs förslag: Koldioxidutsläppen bör internaliseras genom skatt på diesel som används för järnvägsdrift. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte behandlat frågan. Skälen för regeringens bedömning: I dag finns det möjlighet att dra av energi- och koldioxidskatt på annat bränsle än bensin som förbrukas i tåg eller annat spårdrivet transportmedel. I de nuvarande banavgifterna för statens spåranläggningar ingår i stället en lägre s.k. dieselavgift, som uppgår till ca 7 miljoner kronor per år. Detta förhållande missgynnar användandet av de bränslen som är mindre skadliga för miljön, eftersom dessa i allmänhet är dyrare att pro- ducera än andra bränslen. Järnvägsfordon har jämfört med vägfordon en mycket lång livslängd och det är därför viktigt att det finns ekonomiska incitament att successivt anpassa motorer m.m. för att möjliggöra an- vändning av miljövänliga bränslen och bränslekvalitéer. I dag använder endast ca 10 % av den dieseldrivna godstrafiken den miljömässigt bästa bränslekvaliteten. Vad gäller den dieseldrivna persontrafiken är motsva- rande siffra ca 85 %. Regeringen anser att beskattning av bränsle inom järnvägssektorn bör ske på samma sätt som gäller för vägtrafik, dvs. med en bränsleskatt bestående av koldioxid- och energiskatt med olika bräns- len inordnade i ett miljöklassningssystem. Införandet av koldioxid- och energiskatt på bränsle innebär en ökad grad av internalisering av de externa effekterna inom järnvägssektorn vad gäller dieseldriven järn- vägstrafik och hänsyn till detta bör tas vid utformningen av banavgifts- systemet. En koldioxid- och energiskatt för den järnvägstrafik som inte drivs med el beräknas medföra ca 80 miljoner kronor per år i ökade skatter för år 1999. En effekt av införandet av bränslebeskattning blir enligt rege- ringens bedömning att incitament skapas som leder till investeringar i mer miljöeffektiva motorer i dieseldriven järnvägstrafik. Cirka 95 % av den totala järnvägstrafiken drivs med elkraft. Totalt för- brukar järnvägssektorn ca 2 TWh per år, varav ca 1,7 TWh används för framdrivning av tågen. Därutöver används elkraft för bl.a. drift av infra- struktur och uppvärmning av stillastående järnvägsfordon. Enligt en stu- die presenterad av KTH år 1996, Järnvägens energiförbrukning i fram- tiden, finns en stor energibesparingspotential inom järnvägssektorn bero- ende på främst införandet av ny framdrivningsteknik och förbättringar i matningssystemet för elkraft. Den energibesparingspotential som anges i studien för de närmaste 15–20 åren, beräknas sammantaget medföra att det t.ex. är möjligt att öka persontrafiken med 65 % och godstrafiken med 30 % utan att den totala energiförbrukningen inom järnvägssektorn ökar. Tidigare i denna proposition har regeringen slagit fast att det transport- politiska övergripande målet skall vara att transportsystemet skall vara samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart. Regeringen anser att en viktig förutsättning för att järnvägstransportsystemet skall kunna uppnå dessa mål är att elenergianvändningen inom järnvägssektorn sker på ett effektivt och miljöanpassat sätt. Banverket och SJ bedömer att det finns en betydande potential att effektivisera energianvändningen inom sektorn genom bl.a. anpassning av tidtabeller och signalsystem samt in- vestering i effektivare matningsteknik för elkraft. Banverket och SJ bör därför få ett gemensamt uppdrag att genomföra en analys av hur all el- användning inom järnvägssektorn kan effektiviseras och miljöanpassas på både kort och lång sikt. I uppdraget bör bl.a. ingå att studera effek- terna av en elektrifiering av olika delar av det i dag icke-elektrifierade järnvägsnätet. Regeringen avser även att uppdra till Banverket att efter samråd med bl.a. tågoperatörerna och Statens Energimyndighet upprätta en plan för energieffektiviserande nationella och regionala åtgärder inom järnvägssektorn som skall ligga till grund för bl.a. utarbetandet av fram- tida långsiktiga infrastrukturplaner. 9.4.3 Finansiering av infrastruktur Regeringens bedömning: Drift och underhåll samt investeringar i det statliga järnvägsnätet bör i huvudsak finansieras med statliga anslag utifrån en samhällsekonomisk grundsyn. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte behandlat frågan. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser i likhet med kommittén att drift och underhåll samt investeringar på det statliga järn- vägsnätet i huvudsak bör finansieras med statliga anslag utifrån en sam- hällsekonomisk grundsyn. Anslagen för drift och underhåll samt investe- ringar i järnvägens infrastruktur bör baseras på de långsiktiga planer som regering och riksdag beslutar. Det bör dock på samma sätt som i dag fin- nas möjlighet för dem som drar nytta av en viss investering att kunna delta i finansieringen. Brukarfinansiering bör vägas mot risken av att infrastrukturen kan komma att utnyttjas ineffektivt. Regeringen har i pro- position 1996/97:53 redogjort för vilka riktlinjer som bör gälla för pro- jekt som finansieras med hjälp av brukare och andra privata finansiärer. 9.5 En EU-strategi för järnvägstrafiken Regeringens bedömning: Sverige bör även i fortsättningen aktivt verka för att järnvägssektorn utvecklas och vitaliseras i Europa. Vidare bör Sverige inom EU aktivt verka för införandet av euro- peiska järnvägskorridorer för godstrafik samt för en likartad avgifts- sättning för utnyttjandet av järnvägens infrastruktur. Kommitténs förslag: Sverige skall verka för att ett system motsva- rande vägtrafikens Eurovinjettsystem utvecklas för järnvägstrafiken i Europa samt prioritera arbetet med att genomföra transeuropeiska järn- vägskorridorer för godstrafik. Remissinstanserna: SJ framhåller vikten av att de transeuropeiska järnvägskorridorerna för godstrafik kommer till stånd och att en motsva- righet till lastbilstrafikens Eurovinjettsystem införs inom järnvägssek- torn. Banverket anser att järnvägen i ett Europaperspektiv har större utvecklingspotential än vad kommitténs slutsatser ger uttryck för. Sveriges Transportindustriförbund menar att det är av vitalt intresse för järnvägen att förutsättningarna för den internationella godstrafiken för- bättras och Sverige bör därför verka aktivt inom EU för teknisk och administrativ harmonisering på järnvägsområdet. Skälen för regeringens bedömning: EG-kommissionen redovisade den 30 juli 1996 en s.k. vitbok (KOM(96) 421 slutlig) som redovisar en strategi för vitalisering av gemenskapens järnvägar. I vitboken konstate- rar kommissionen bl.a. att järnvägssektorn i Europa i stort sett varit skyddad från marknadskrafter, att de statliga järnvägsföretagen inte drivs på ett företagsmässigt och oberoende sätt samt att järnvägstransporternas betydelse därför har minskat de senaste årtiondena. Kommissionen kon- staterar också att järnvägen har en viktig roll för att tillgodose kraven på hållbar rörlighet i nästa århundrade. Regeringen delar i allt väsentligt EG-kommissionens bedömning och anser i likhet med kommissionen att de europeiska järnvägsföretagens ekonomi måste förbättras och att de bör få en mer oberoende ställning gentemot medlemsstaterna. Vidare bör järnvägssektorn i högre grad utsättas för marknadskrafter och konkurrens i syfte att skapa förutsättningar för mer kundanpassade och kostnads- effektiva järnvägstransporter. I Sverige svarar den internationella persontrafiken på järnväg för en mycket liten andel av de totala persontransporterna. Då den fasta Öresundsförbindelsen öppnas för trafik skapas goda förutsättningar att utveckla tågtrafikförbindelserna mellan Skandinavien och kontinenten. Ett stort hinder för den internationella järnvägstrafiken är de många olika tekniska system och standarder som finns i de olika länderna och som medför att tågen blir tekniskt komplicerade och kostsamma. Trots dessa svårigheter finns praktiska exempel på väl utvecklad och konkurrens- kraftig internationell snabbtågstrafik som till skillnad mot den internatio- nella godstrafiken på järnväg fungerar förhållandevis bra. Den är visser- ligen av relativt liten omfattning, men i flera regioner i Europa får den nu allt större betydelse. Regeringen anser att en väl fungerande internationell godstrafik på järnväg är mycket betydelsefull speciellt för exportinriktade industri- företag som är verksamma i Sverige samt för utvecklingen av EU:s inre marknad. För att möjliggöra konkurrenskraftiga och kundorienterade järnvägstransportlösningar måste framkomligheten, regulariteten, punkt- ligheten och flexibiliteten förbättras. Sverige bör därför inom bl.a. EU aktivt verka för att järnvägssektorn utvecklas och vitaliseras samt för att godstrafiken avregleras. Ett viktigt steg i riktning mot mer konkurrens- kraftiga internationella godstransporter på järnväg är införandet av euro- peiska järnvägskorridorer för godstrafik. Vidare bör Sverige inom EU aktivt verka för en likartad avgiftssättning för utnyttjandet av järnvägens infrastruktur som tar sin utgångspunkt i samhällsekonomisk effektivitet samt för en harmonisering av de tekniska och administrativa systemen. Vi har tidigare i avsnitt 7.4 lämnat förslag till en övergripande EU-stra- tegi på transportområdet. 10 Luftfart 10.1 Luftfartens förutsättningar 10.1.1 Utvecklingen av luftfartsmarknaden Regeringens bedömning: Staten bör ta sitt ansvar för utvecklingen inom luftfartsmarknaden genom att skapa förutsättningar för markna- dens aktörer att utveckla attraktiva transportalternativ. Att tillhanda- hålla tillräcklig flygplatskapacitet i Stockholmsområdet är en viktig del av detta ansvar. Uppföljningen av marknadsutvecklingen bör också förbättras bl.a. genom breddat statistikunderlag. Kommitténs förslag: Kommittén presenterar inga förslag rörande konkurrenssituationen inom flygbranschen. Remissinstanserna: Norrbottens läns landsting anser att ytterligare åtgärder måste vidtas för att säkerställa väl fungerande flygförbindelser till rimliga priser. Konkurrensverket menar att det finns skäl att närmare studera behovet av regler som underlättar etablerandet av nya flygbolag. Svårigheten att erhålla start- och landningstillstånd på attraktiva tider på Arlanda är enligt verket det kanske största hindret för nya aktörer på marknaden. Skälen för regeringens bedömning: Luftfarten har en stor transport- politisk betydelse för det långväga inrikes och utrikes resandet samt även en växande roll för långväga transporter av högvärdigt gods. Resandet inom det svenska inrikesflyget har efter en kraftig nedgång under 1990-talets första hälft återigen börjat öka. År 1990 gjordes ca 8 miljoner inrikes flygresor. År 1996 låg siffran på drygt 6 miljoner och Luftfartsverket räknar i sin treårsplan med att antalet resande med inri- kesflyg år 2000 kommer att uppgå till omkring 7 miljoner. Antalet resan- de i utrikes flygtrafik har ökat kraftigt under större delen av 1990-talet. Detta gäller för såväl linjefart som chartertrafik. Antalet resenärer i utri- kes trafik uppgick år 1996 till ca 11,6 miljoner och tillväxten i resandet förväntas fortgå. Arlanda framstår i det här sammanhanget alltmer som en viktig nationell bytespunkt både för inrikes och utrikes personresor. Denna utveckling är tydlig då man betraktar den snabbt växande trafiken vid Arlanda i form av antalet flygplansrörelser och antalet resenärer men även vad gäller antalet flygbolag som väljer att trafikera Arlanda. På godssidan är de transporterade volymerna mycket små, men om man ser till godsvärdet blir bilden en annan. I den svenska utrikeshandeln står flygfrakten för 10 % av det samlade godsvärdet. Den internationella flyg- frakten har ökat kraftigt under senare tid och denna expansion bedöms fortsätta. På en avreglerad marknad är det väsentligt att det ges goda förutsätt- ningar för marknadens aktörer att utveckla attraktiva transportalternativ. Statens ansvar bör vara att tillförsäkra marknadens olika aktörer dessa förutsättningar. Luftfartens infrastruktur utgör givetvis en central del av dessa förutsättningar. Inom flygtrafikledningen och på de allra flesta svenska flygplatser finns under överskådlig tid goda förutsättningar för ökad flygtrafik utan större trängselproblem. Flygplatskapaciteten i Stockholmsområdet har dock här en särställning, mot bakgrund av funk- tionen som nationellt och internationellt nav. Regeringen bedömer att huvudfaktorerna för en fortsatt positiv mark- nadsutveckling är tillkomsten av en ny rullbana på Arlanda och säker- ställande av en tillräcklig flygplatskapacitet i Stockholmsregionen på lång sikt. Utöver infrastrukturfrågorna är det enligt regeringens mening viktigt med en mer aktiv och öppen uppföljning av marknadsutvecklingen av berörda myndigheter, särskilt Luftfartsverket. Vad gäller marknadsupp- följningen bör denna bl.a. inriktas på ökad uppföljning av trafikunderlag, prisutveckling och marknadsandelar. Som framgått av avsnitt 6.6 avser regeringen att ge SIKA i uppdrag att utveckla bestämmelser om statistik- uppgifter. I detta uppdrag ingår att, i samråd med Luftfartsverket, utreda och lämna förslag till hur statistikförsörjningen och bearbetningen av denna inom luftfartssektorn kan förbättras såväl beträffande inrikes som utrikes flygtrafik. Beträffande den utrikes flygtrafiken har regeringen nyligen presenterat sin syn för riksdagen (prop. 1996/97:126, bet. 1996/97:TU9, rskr. 1996/97:232). Regeringen konstaterade därvid att det också i framtiden finns behov av att samordna de skandinaviska resurserna för att uppnå bästa möjliga flygtrafikförbindelser med länder som driver en restriktiv luftfartspolitik. Samtidigt fastslogs vissa riktlinjer för den skandinaviska luftfartspolitiken. Denna skall således grundas på en liberal grundsyn, där konsument- och konkurrenshänsyn tas till vara. I förhandlingsarbetet skall de skandinaviska länderna sträva mot att etablera liberala luftfarts- marknader med så många länder som möjligt, genom mycket liberala s.k. open-skies avtal eller genom multilaterala luftfartsavtal. Arbetet med att integrera Öst- och Centraleuropa samt de baltiska länderna i den gemen- samma luftfartsmarknaden inom EU och EES har därvid hög prioritet. 10.1.2 ICAO och flygets globala regleringar Regeringens bedömning: Regelverken inom FN-organet Inter- national Civil Aviation Organization (ICAO) har avgörande betydelse för luftfartens utveckling från bl.a. standardiserings- och säkerhets- synpunkt. ICAO:s folkrättsligt bindande regler bör betraktas som en yttre ram för nationella åtgärder inom luftfarten. Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Luftfartsverket framhåller att transportpolitiken måste utformas i harmoni med internationella åtaganden och förpliktelser och att flyget är en internationell näring, varför extra stor hänsyn måste tas till de internationella regelverk och principer som gäller på detta om- råde. Skälen för regeringens bedömning: Den civila luftfarten har ända sedan starten varit internationellt präglad. År 1944 antogs Chicago- konventionen. Konventionen, liksom de regler och principer som fastslås av International Civil Aviation Organization, ICAO, är i sig inte över- statligt bindande utan av folkrättslig karaktär. Den vikt som måste till- mätas de inom ICAO antagna reglerna och principerna för den interna- tionella luftfarten – som också omfattar avgiftssättning och beskattning – vilka dessutom som regel är bekräftade i Sveriges bilaterala luftfartsavtal gör att ICAO:s regelverk måste beaktas vid utformande av nationell lag- stiftning inom luftfartsområdet. Chicagokonventionen behandlar frågor om beskattning av flygtrafik endast översiktligt. Genom senare ICAO-resolutioner och rekommenda- tioner har emellertid en praxis utbildats som innebär att de avgifter som tas ut av internationell lufttrafik för överflygning, landning eller start i en annan stat skall motsvaras av direkta kostnader och inte vara av fiskal karaktär. Dessutom finns (rådsresolution den 14 december 1993) ett direkt stadgande att bränsle m.m. som används i internationell luftfart skall undantas från olika former av nationell beskattning. Det kan noteras att ICAO i denna resolution direkt hänvisar till motsvarande mångåriga praxis inom sjöfarten. Beträffande åtgärder inom miljöområdet har luftfartens internationella beroenden särskild betydelse. Nationellt beslutade regler som alltför mycket skiljer sig från omvärldens kan kringgås genom att flygplan med större lätthet än de markbundna transportmedlen kan registreras, tankas och underhållas utomlands, även om deras huvudtrafik är inrikes. Den övervägande delen av de flygmotorer och trafikflygplan som används i den svenska flygtrafiken är också tillverkade utomlands. ICAO och de europeiska staternas samarbetsorgan inom civil luftfart, European Civil Aviation Conference (ECAC), bedriver ett omfattande arbete med luft- fartens miljöfrågor. Bland annat har ICAO i Chicagokonventionens mil- jöannex 16 infört klassificering av nya flygplanstyper med hänsyn till bullerdata och med hänsyn till utsläpp av olika ämnen till luft. ICAO har vidare i en resolution fastslagit en tidigaste, internationellt harmoniserad utfasningstidpunkt för äldre, bullrande flygplanstyper. ICAO har rekom- menderat medlemsstaterna att förbjuda trafik med flygplan som certifie- rats genom annex 16 kapitel 2 i konventionen (tidigast) från den 1 april 2002. Sverige har under många år tillhört de pådrivande länderna i det inter- nationella luftfartsarbetet. Det gäller för flygsäkerhetsarbetet, där t.ex. utvecklingen inom flygtrafikledningssystemen med hjälp av satellitteknik kan framhållas, och inom miljöarbetet, där Sverige driver på för skärpta krav på buller och emissioner för nya flygplanstyper och för utökad acceptans vad gäller ekonomisk miljöstyrning. Även om ICAO har tagit en rad initiativ inom miljöområdet, upplevs ofta tempot i arbetet inom denna globala organisation som trögt i jämförelse med svenska ambi- tioner på området. Mot den bakgrunden är det regeringens avsikt att söka påverka utvecklingen inom ICAO också via gemensamma europeiska initiativ. Detta har skett via ECAC, och bör i ökad utsträckning också ske genom EU:s organ. 10.1.3 Luftfarten och EU Regeringens bedömning: Transportpolitiken inom luftfartsområdet måste, mot bakgrund av arbetet inom EU, Eurocontrol och andra europeiska luftfartsorgan, bygga dels på nationella åtgärder som är möjliga att genomföra på kort sikt, dels på långsiktiga mål som kan drivas inom ramen för dessa organ. Kommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Som framgått ovan i kapitel 7 innebär Sveriges medlemskap i EU vissa förpliktelser, men även nya möjligheter inom transportpolitiken. För luftfarten, med dess internatio- nella beroenden, får detta särskild betydelse eftersom luftfarten tillhör de områden där EU redan drivit harmoniseringssträvandena långt. Genom beslut åren 1987, 1990 och 1992 har EG stegvis skapat en liberaliserad inre flygmarknad omfattande flygföretag inom EES. Inom denna mark- nad gäller gemenskapsrätten. Sedan den 1 april 1997 har alla licensierade flygföretag inom EES tillgång till hela marknaden, inklusive inrikestra- fik. I princip får därmed ingen skillnad göras mellan nationell och inter- nationell flygtrafik inom EES. Sverige är sedan den 1 december 1995 medlem i den europeiska orga- nisationen för säkrare flygtrafiktjänst, Eurocontrol. Medlemsstaterna i Eurocontrol har under år 1997 undertecknat en ny konvention för denna organisation. Regeringen avser att under våren 1998 lägga fram denna nya konvention för riksdagens godkännande. Vidare samverkar sedan länge europeiska flygsäkerhetsmyndigheter, bl.a. den svenska Luft- fartsinspektionen, inom ramen för Joint Aviation Authorities (JAA). En vidareutveckling sker nu av detta samarbete i syfte att skapa en gemen- sam europeisk flygsäkerhetsmyndighet, European Aviation Safety Authority (EASA). EU-medlemskapet, liksom medlemskapet i Eurocontrol, ger särskilda förutsättningar för transportpolitiska åtgärder inom luftfartsområdet. Gemenskapsrätten sätter, som tidigare påpekats i avsnitt 7.3, gränser för möjligheterna till nationella särregler. Regeringen anser att det därför är nödvändigt att transportpolitiken inom luftfartsområdet delas in i sådana kortsiktiga åtgärder som kan genomföras med egna nationella beslut, och långsiktiga, där de senare kräver förändringsarbete inom framför allt EU men även inom ICAO, Eurocontrol m.fl. organ. 10.2 Ökat statligt ansvarstagande för de kommunala flygplatserna Regeringens förslag: Staten skall, inom ramen för ett oförändrat delat huvudmannaskap för luftfartens infrastruktur, ta ett större ansvar för driften vid kommunala flygplatser än hittills. Ett nytt statligt stöd till kommunala trafikflygplatser skall införas från och med budgetåret 1999. Stödet skall ersätta dels nuvarande driftbidrag till flygplatser i skogslän, dels resultatutjämningen mellan statliga och kommunala flygplatser. För år 1999 bör stödet omfatta totalt 115 miljoner kronor, varav 105 miljoner kronor finansieras genom ett nytt anslag på stats- budgeten och återstående 10 miljoner kronor av Luftfartsverket som sektorsmyndighet. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvuddragen med regering- ens förslag. Luftfartsverket och Svenska Kommunförbundet har dess- utom i en skrivelse den 12 november 1997 presenterat ett utvecklat och preciserat förslag till bidragssystem vilket överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna uttalar stöd för kommitténs förslag att stödja de kommunala flygplatserna. Ett antal remissinstanser framhåller att den av kommittén föreslagna utform- ningen av stödet till kommunala flygplatser inte är bra och förordar att incitamenten för kommunerna att driva verksamheten effektivt måste kvarstå. Naturskyddsföreningen anser att endast flygplatser som inte konkurrerar med tågtrafik bör vara aktuella för ökat stöd. Skälen för regeringens förslag: Frågan om statens ansvar för de kommunala flygplatserna har diskuterats under lång tid och har lett till ett antal tids- eller geografiskt begränsade dellösningar. Regeringen anser att det nu är rimligt att frågan ges en mer övergripande lösning, som kan ersätta såväl det nuvarande anslaget för driftbidrag till kommunala flyg- platser i skogslänen som det provisoriska resultatutjämningsbidraget från Luftfartsverket till de största kommunala flygplatserna. Luftfartens infrastruktur måste ur transportpolitisk synvinkel betraktas som ett sammanhållet system – en flygplats förutsätter en annan. Staten har enligt de allmänna transportpolitiska principerna (avsnitt 6.5) ett an- svar för detta system av interregionala och internationella förbindelser. I många regioner med dålig alternativ trafikförsörjning spelar dessutom flyget en avgörande roll för de transportpolitiska målen om tillgänglighet och regional utveckling. Detta gäller framför allt inom persontransport- systemet, men också i ökande grad för godstransportsystemet. För att hela landet skall få en tillfredsställande transportförsörjning måste därför staten ta ett tydligare ansvar för flygplatser även utanför det nuvarande statliga flygplatsnätet. I konsekvens med ett sådant synsätt bör ansvaret gälla hela landet, inte särskilt avgränsade områden. Däremot bör stödets omfattning även kunna påverkas av flygplatsens regionalpolitiska betydelse. Regeringen delar vidare kommitténs bedömning att det inte finns någon anledning att ändra nuvarande ägarförhållanden. Beträffande formen för statens stöd till flygtrafiken bör noteras att investeringsmedel för åtgärder vid kommunala flygplatser även fortsätt- ningsvis kommer att kunna medges inom ramen för den regionala infra- strukturplaneringen. Vad gäller statligt stöd till trafikering av flygtra- fiklinjer har denna fråga tidigare berörts i avsnitt 8.3 Rikstrafik. Regeringen förordar att staten inom ramen för en oförändrad rollför- delning skall ta ett större ekonomiskt ansvar än hittills för driften av luft- fartens infrastruktur i avsikt att uppnå en tillfredsställande flygtrafikför- sörjning. Det är dock samtidigt en viktig princip att rörelseintäkter även i fortsättningen skall vara den primära finansieringsformen. Ett utökat stöd måste därför bygga på fortsatta incitament för en effektiv drift av kom- munalt ägda flygplatser. Ett stöd direkt kopplat till flygplatsernas redovi- sade driftunderskott eller motsvarande är därför mindre lämpligt. Beträffande den närmare utformningen av stödet bör enligt regeringen de principer och avgränsningar som föreslagits av Luftfartsverkets och Kommunförbundets gemensamma arbetsgrupp gälla. Dessa är i korthet följande. Vad gäller trafikunderlaget bör de flygplatser ingå som har icke säsongsbunden reguljär passagerartrafik. Härutöver bör de befintliga flygplatser ingå som har en sådan reguljär passagerartrafik som kan anses ha särskild betydelse för uppfyllande av de transportpolitiska målen. Av- gränsningen bör i det senare fallet sammanfalla med EU:s mål 6-område. Eventuella nytillkommande flygplatser bör uppfylla kriterierna under minst två år för att få ingå i driftbidragssystemet. På samma sätt bör en flygplats som inte uppfyller kriterierna under två år i rad ej längre om- fattas av bidragssystemet. Det bör också observeras att flygplatser som är eller kan bli helt eller delvis privat ägda i stödsammanhang bör behandlas på samma sätt som kommunala flygplatser. Regeringen anser att de fördelningskriterier som arbetsgruppen pre- senterat bör läggas till grund för stödet. Stödet skall enligt detta förslag för det första baseras på objektiva kostnadsdrivande faktorer nämligen typ av flygtrafikledning, krav på brand- och räddningstjänst samt klimat- förhållanden. För det andra ingår en regionalpolitisk faktor som föreslås mätas genom att ökat avstånd till någon av flygplatserna Arlanda, Land- vetter eller Sturup ger ökat stöd. För det tredje föreslås stödet baseras på intäktspåverkande faktorer – fördelning av passagerarna på inrikes respektive utrikes fart samt frakt- och postvolymer. En avtrappning av stödet föreslås ske med hänsyn till sådana intäktspåverkande faktorer samt med hänsyn till en produktivitetsfaktor beräknad till 2 % per år av det totala stödbehovet. Stödet föreslås därvid upphöra vid en trafikvolym som beror på trafikblandningen vid respektive flygplats, men som i de flesta fall motsvarar ca 300 000 årspassagerare. En begränsad del av stödet bör även kunna tilldelas projekt för utveckling och effektivisering av verksamheten vid de kommunala flygplatserna. Luftfartsverkets och Kommunförbundets ursprungliga förslag var att stödet för år 1999 skulle omfatta 90 miljoner kronor. Kommittén, som förordade vissa förändringar av kriterier etc., föreslog med anledning av dessa förändringar att omfattningen av stödet skulle vara 115 miljoner kronor per år. Stödets omfattning bedöms därefter, med de ovan be- skrivna kriterierna, avtrappas i takt med en ökad trafikvolym vid de be- rörda flygplatserna, och nivån bör också justeras när flygplatser utträder ur systemet. Med hänsyn till de principer och avgränsningar som föresla- gits ovan föreslår regeringen en stödnivå på 115 miljoner kronor år 1999. De nuvarande stöden till kommunala flygplatser, som under åren 1997 och 1998 uppgår till totalt 25 miljoner kronor, bortfaller därmed. Kommittén förordade att stödet borde finansieras inom Luftfartsver- kets budget. En sådan finansiering förutsätter enligt kommittén en över- syn av verkets avkastnings- och utdelningsmål. Med hänsyn till bl.a. osäkerheten om verkets ekonomiska situation, angavs som alternativ dessutom finansiering via ett nytt anslag på statsbudgeten. Luftfarts- verket genomförde under sommaren 1997 med hjälp av utomstående konsulthjälp en djupare analys av verkets ekonomiska situation till och med år 2005. Regeringen delar den grundsyn som bl.a. framförts av arbetsgruppen om att det nya statliga stödet till de kommunala flygplatserna bör över- ensstämma med de ingående intressenternas uppgifter och roller samt att det bör vara långsiktigt hållbart. Det bör här noteras att stödet kommer att påverka statskassan vare sig det finansieras genom anslag på statsbudge- ten eller via Luftfartsverket, i det ena fallet genom ökade utgifter och i det andra fallet genom minskade intäkter. För närvarande pågår inom EG ett arbete med att ta fram ett direktiv om flygplatsavgifter. Detta direktiv, som avses innehålla regler om vissa grundprinciper vid fastställande av trafikavgifter vid gemenskapens flyg- platser, behandlas för närvarande inom transportministerrådet. Direktivet kan komma att inverka även på avgifterna vid de svenska kommunala flygplatserna, bl.a. vad gäller likabehandling av inrikestrafik samt trafik inom EU och EES. Det av kommissionen framlagda direktivförslaget verkar inom vissa gränser kunna tillåta en korssubventionering mellan statliga och flertalet kommunala flygplatser. Det kan emellertid i nuläget inte uteslutas att det direktiv som kommer att slutligt fastställas av trans- portministerrådet kan komma att sätta ytterligare gränser för en fortsatt sådan korssubventionering i Sverige från den tidpunkt då direktivet trä- der i kraft, vilken enligt förslaget är den 1 januari 2002. Denna osäkerhet bör vägas in vid valet av långsiktigt hållbar finansieringslösning. Regeringen behandlade i budgetpropositionen för år 1998 delvis den tidigare nämnda särskilda analysen av Luftfartsverkets ekonomi under de kommande åren. Regeringen delade därvid synen att den ekonomiska situationen, även bortsett från förslagen i kommitténs betänkande, ledde fram till ett behov av att se över de ekonomiska krav som ålagts Luft- fartsverket. Mot den bakgrunden beslöt riksdagen att sänka det långsik- tiga räntabilitetsmålet från 13 till 8 % av koncernens egna kapital efter skattemotsvarighet. Dessutom beslöts att verket skulle kompenseras för 2/3 av de totala kostnaderna för Schengenanpassning av de svenska flyg- platserna genom nedsättning av inleveranskravet under perioden 1997– 2000. Trots dessa medgivanden innebär treårsplan för åren 1998–2000 att de långsiktiga målen för såväl soliditet som räntabilitet underskrids i slutet av perioden. Ingen inleverans beräknas över huvud taget för åren 1999–2000. Luftfartsverket har nu inlett ett kraftfullt rationaliserings- arbete i avsikt att motverka de negativa effekter på resultatet som på- visats i analysrapporten. Det måste dock noteras att ingen möjlighet alls torde finnas att under åren 1999 och 2000 via inleveranserna kompensera Luftfartsverket för ett bidragssystem till de kommunala flygplatserna. Bidragets omfattning, 115 miljoner kronor per år initialt, utgör som bl.a. Riksrevisionsverket påpekat en stor del av koncernens prognostiserade vinst. För år 2000 skulle det beräknade bidraget till och med vara lika med den förväntade vinsten för Luftfartsverket. Den av statsmakterna medgivna kompensationen för Schengenanpassning skulle i så fall till följd av kraftigt försämrat resultat inte längre fungera. Kostnaden för de investeringarna skulle, liksom hela bidragskostnaden för de kommunala flygplatserna, därmed belasta Luftfartsverkets ekonomi fullt ut trots be- slutet om 2/3 avlastning. Samtidigt är det inte orimligt att luftfartssektorn genom sektorsmyndigheten Luftfartsverket i någon mån även fortsätt- ningsvis bidrar till finansieringen av stödet. Vid en samlad bedömning finner regeringen att det föreslagna stödet till drift av kommunala flygplatser tills vidare i huvudsak bör finansieras genom ett nytt anslag på statsbudgeten, som för år 1999 beräknas till 105 miljoner kronor. Återstående 10 miljoner kronor bör därvid finansieras inom ramen för Luftfartsverket. Administrationen av det stöd som regeringen nu förordat och därmed sammanhängande samordningsbehovet bör skötas av Luftfartsverket i egenskap av sektorsmyndighet. Regeringen anser att en grundlig utvärde- ring av stödet bör ske efter fem år. En sådan utvärdering bör även om- fatta den fortsatta finansieringen. Regeringen har ingen erinran mot att den arbetsgrupp som arbetat fram föreliggande förslag ombildas till en uppföljnings- och metodutvecklingsgrupp under Luftfartsverkets ledning. 10.3 Luftfartsverkets roller Regeringens bedömning: Luftfartsverket bör fortsätta arbetet med att tydliggöra sina roller som säkerhetsmyndighet, sektorsansvarig myn- dighet och infrastrukturhållare. Kommitténs bedömning: Kommittén har inte berört frågan i någon större utsträckning. Remissinstanserna: Sveriges Transportindustriförbund menar att Luftfartsverkets dubbla roller som myndighet och affärsdrivande verk måste utredas skyndsamt. Skälen för regeringens bedömning: Kommunikationsdepartementet gjorde under åren 1996–97 en översyn av Luftfartsverkets verksamheter och olika roller. Ett skäl till översynen var att Inspektionskommittén (SOU 1996:82) föreslog att Luftfartsinspektionen skulle brytas ut ur Luftfartsverket. I det sammanhanget ansåg Kommunikationsdeparte- mentet det önskvärt att belysa om verksamheten inom Luftfartsverket totalt sett skulle kunna effektiviseras ytterligare genom en delning av verket enligt en annan modell än vad Inspektionsutredningen föreslagit. Översynen gjordes utifrån hypotesen att ökad tydlighet i mål och upp- dragsbeskrivningar skulle kunna skapa ökad effektivitet. Denna hypotes byggde på antagandet att Luftfartsverkets dåvarande mål och struktur skulle kunna innebära en risk för intressekonflikter vilket skulle medföra otydlighet i verksamhetsutförandet, både externt och internt. En viktig slutsats av översynen var att de säkerhetsreglerande verk- samheterna borde vara åtskilda från infrastrukturhållandet och de kom- mersiella verksamheterna. Regeringen beslöt, som en konsekvens av översynen, att omformulera Luftfartsverkets övergripande mål. Rege- ringen fann dock vid en samlad bedömning inte tillräckliga skäl att vidta några åtgärder beträffande Luftfartsverkets organisationsstruktur. Denna bedömning har presenterats för riksdagen (prop. 1996/97:1). Regeringen anser att det är av stor betydelse att Luftfartsverket fort- sätter arbetet med att tydliggöra sina roller som säkerhetsmyndighet, sektorsansvarig myndighet och infrastrukturhållare. Sektorsansvaret innebär att Luftfartsverket skall ha en fristående relation till aktörerna i sektorn, övervaka, följa upp, analysera och utvärdera utvecklingen inom sektorn samt ha det samlade ansvaret för hela lufttransportsystemet. Luft- fartsverket har påbörjat en process som syftar till att organisatoriskt tyd- liggöra verkets olika roller och verksamheter för att på det sättet öka effektiviteten i utförandet av myndighetsarbetet och de övriga verksam- heterna. 10.4 Luftfart och miljö – styrmedel och inriktning Regeringens bedömning: Arbetet med att begränsa luftfartens oönskade miljöeffekter bör ske genom en samlad strategi på flera fronter, med en kombination av villkor i beslut för verksamheten, generella föreskrifter och ekonomiska styrmedel – nationellt och internationellt. Det är angeläget att de ekonomiska styrmedlen används i ökad ut- sträckning för att motverka luftfartens olika negativa miljöeffekter. Vid tillståndsprövningen av flygplatser är det särskilt viktigt att i lokala villkor reglera miljöeffekter med lokal och regional påverkan. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer i stort med regeringens bedömning medan flygplatsprövningen endast berörs över- siktligt. Remissinstanserna: De instanser som yttrat sig har inga synpunkter i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Sedan länge har reglerings- instrumentet använts för att påverka luftfarten i miljövänlig riktning. Flygplatser är också sedan länge underkastade prövning enligt miljö- skyddslagen, i vissa fall även enligt naturresurslagen. Villkoren i sådana tillstånd omfattar såväl buller som utsläpp till mark, vatten och luft. Utvecklingen i Sverige och andra industriländer går för närvarande mot en ökad användning av avgifter och andra typer av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Både internationella organisationer som FN och OECD samt riksdagen har på senare tid betonat vikten av att ekono- miska styrmedel utvecklas och att marknadens funktionssätt utnyttjas effektivt för att nå en hållbar utveckling. Både regleringsåtgärder och avgifter kan utgöra effektiva instrument för att minska miljöpåverkan inom luftfarten. Det är därför inte möjligt att dra några generella slutsatser om hur dessa styrmedel skall användas. Det beror på omständigheterna i varje situation och på vems beteende som skall påverkas. Arbetet med begränsning av luftfartens oönskade miljöeffekter bör därför ske genom en samlad strategi på flera fronter, med en kombination av regleringsverksamhet och ekonomiska styrmedel. De ekonomiska styrmedlen bör utvecklas vidare bl.a. beträffande buller och koldioxid. Luftfartsverket, som arbetar aktivt för att minimera den civila luft- fartens och den egna verksamhetens miljöpåverkan, har i februari 1997 till regeringen redovisat ett handlingsprogram mot utsläpp av luftföro- reningar från den civila luftfarten i Sverige. Planen beskriver aktuella miljömässiga, tekniska och ekonomiska förutsättningar och behandlar regleringar/miljönormer för flygplan, differentierade avgifter och avgas- klasser. Luftfartsverket har dessutom den 1 januari 1998 utvecklat sitt system för miljödifferentierade avgifter (Buller och avgasrelaterade av- gifter – BARLA) som nu även omfattar utsläpp till luft av bl.a. kväve- oxid. Arbetet inom BARLA-projektet avses nu fortsätta vad gäller ut- veckling av bullerkomponenten. Tillståndsprövningarna enligt miljölagstiftningen reglerar indirekt flygverksamheten. Flygplatshållarnas direkta styrmöjligheter, avseende den egentliga flygverksamheten, ligger främst i att meddela restriktioner avseende flygvägar och bananvändning. Frågor om trafikvolymen, flyg- procedurer, vilka destinationer som skall trafikeras och vilken flyg- materiel som används kan inte i samma utsträckning regleras av flyg- platshållaren. Detta är förutsättningar när villkor för tillstånd enligt mil- jölagstiftningen skall uppfyllas vid en flygplats. Regeringen konstaterar att villkor även fortsättningsvis kommer att föreskrivas vid tillståndsprövning av flygplatser enligt gällande miljölag- stiftning. Sådana villkor kan omfatta såväl buller som utsläpp till luft, mark och vatten. Särskilt viktigt, med hänsyn till andra möjligheter till miljöförbättrande åtgärder, är att i lokala villkor reglera miljöeffekter med lokal och regional påverkan. För att begränsa utsläpp som huvudsakligen har kontinental eller glo- bal miljöpåverkan anser regeringen att ekonomiska styrmedel bör an- vändas i ökad utsträckning. Det gäller bl.a. koldioxid och kväveoxider. Den internationella regleringen har, som framgått tidigare, stor bety- delse för miljöarbetet inom luftfarten. Regeringen anser att det interna- tionella arbetet inom EU, ICAO och ECAC för att uppnå internationella regleringar bl.a. vad gäller miljöklassning av ny flygplansteknik bör fort- sätta. Även regelverket för ekonomiska styrmedel och beskattningsmöj- ligheter bör påverkas inom t.ex. EU, ICAO och Eurocontrol. Det svenska arbetet i dessa sammanhang bör bedrivas med en aktiv inriktning mot en ökad miljöanpassning av luftfarten. För att ytterligare stärka miljöarbetet har Luftfartsverket inlett ett ge- mensamt utvecklingsprojekt med Naturvårdsverket. Projektet syftar till att precisera och tydliggöra Luftfartsverkets miljöansvar, göra en av- stämning mot nuvarande miljösamarbete samt utveckla former för hur Luftfartsverket kan samverka med övriga aktörer. Regeringen anser att samarbetet mellan Luftfartsverket och Naturvårdsverket bör fortsätta med oförminskad kraft, bl.a. vad avser åtgärder mot luftföroreningar. 10.5 Luftfartens kostnadsansvar och finansiering Regeringens bedömning: Den övergripande riktlinjen för luftfartens kostnadsansvar bör vara en så fullständig internalisering som möjligt av samhällsekonomiska marginalkostnader. Luftfarten ger upphov till externa kostnader vilka inte ingår i dagens avgifts- eller skattesystem. Dessa utgörs framför allt av trängselkostnader och buller samt utsläpp av koldioxid och luftföroreningar. Luftfartsverkets tjänster bör liksom hittills betalas av infrastruktur- brukarna inom ramen för affärsverksformen. De samhällsekonomiska marginalkostnader som orsakas av civil luftfart och som motsvaras av kostnader på och runt de statliga flygplatserna bör internaliseras genom Luftfartsverkets landningsavgifter. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer i stort med regeringens. Kommittén föreslår att Luftfartsverket inom ramen för sitt uppdrag om miljöavgifter även utreder effekterna för Luftfartsverket, flygtrafiken och olika regioner i landet av ett mer marginalkostnads- anpassat avgiftssystem, t.ex. tidsanpassad taxa på Arlanda. Remissinstanserna: Flera remissinstanser framhåller att hänsyn måste tas till internationella regelverk och rekommendationer vid införande och utformning av miljöavgifter. Några remissinstanser befarar att miljö- avgifter kan medföra att svenskt flyg förlorar internationell konkurrens- kraft. Ett stort antal remissinstanser anser att internaliseringen av externa effekter inom flyget kan medföra negativa regionalpolitiska konsekven- ser. Naturvårdsverket instämmer i att även koldioxid skall internaliseras i miljöavgiften. Sveriges Transportindustriförbund motsätter sig en inter- nalisering av externa kostnader. Ett antal remissinstanser menar att en tidsanpassad taxa på Arlanda kan ge negativa konsekvenser för regional- trafiken. Skälen för regeringens bedömning: Avgifterna för luftrummet och de statliga flygplatserna utgörs i dag av landningsavgift, TNC (Terminal Navigation Charge, avgift för lokal flygtrafikledning), undervägsavgift, passageraravgift och security-avgift som tas ut av Luftfartsverket inom ramen för affärsverksformen. I svensk inrikestrafik utgör avgifterna ca 6–16 % av en normalprisbiljett. De större kommunala flygplatserna och några få av de mindre tar ut avgifter av linjetrafiken. Flertalet små flyg- platser tar ingen avgift alls av det skälet att kommunerna i så fall skulle tvingas öka sitt stöd till flygtrafiken i motsvarande grad. Regeringen anser att den övergripande riktlinjen för luftfartens kost- nadsansvar, liksom för samtliga andra trafikslag, skall vara en så full- ständig internalisering som möjligt av samhällsekonomiska marginal- kostnader. De externa kostnader som i dag inte ingår i luftfartens avgifts- system innefattar två huvudkomponenter: negativa miljöeffekter samt trängselkostnader. Regeringen delar kommitténs bedömning att luftfar- tens externa olyckskostnader är så låga att något behov att internalisera dem i avgiftssystemet inte föreligger. Beträffande trängselkostnader är den grundläggande transportpolitiska principen att trafikförsörjningen skall ske till lägsta möjliga samhälls- ekonomiska kostnader och att trafiksystemet skall bidra till effektivitet i hela samhället vilket kräver att infrastrukturen är prissatt med utgångs- punkt i samhällsekonomiska marginalkostnader. Från samhällsekono- misk synpunkt finns därför enligt kommittén anledning att variera pris- sättningen av infrastrukturen efter skillnader i marginalkostnad mellan olika flygplatser och på Arlanda även efter skillnader i efterfrågan mellan olika tidpunkter på dygnet. För de kommunala flygplatserna skiftar av- giftsstrukturen, men troligen ligger de flygplatser som inte tar någon av- gift alls närmast en samhällsekonomiskt effektiv prissättning, eftersom marginalkostnaden på lågtrafikerade flygplatser är nära noll. Denna slut- sats gäller även för flertalet av Luftfartsverkets flygplatser. Regeringen bedömer dock i likhet med kommittén att en generell övergång till mer marginalkostnadsbaserad prissättning sannolikt skulle medföra finansi- ella problem för Luftfartsverket som affärsdrivande verk. Regeringen ser emellertid inte heller några övervägande motiv till att i nuläget genom- föra en utredning om tidsanpassad taxa på Arlanda. Flygtrafikens negativa miljöeffekter består i första hand av buller från flygplan och i någon mån flygplatsverksamhet, utsläpp till mark och vatten från avisning av rullbanor och flygplan samt utsläpp av luftföro- reningar och koldioxid från flygplan. Ett speciellt luftfartsproblem är flygets utsläpp av oönskade ämnen som kväveoxid och vattenånga på hög höjd. De kvantitativa effekterna på ozonlager etc. av dessa utsläpp är emellertid ännu svåra att bedöma. En omfattande forskning pågår därför internationellt inom detta område. Miljöeffekter på flygplatserna, speciellt från avisning av flygplan och rullbanor, har under lång tid minskat och är numera små. Eftersom flyg- platshållare och flygbolag själva vidtagit åtgärder för att motverka dessa miljöeffekter har kostnaderna också i stort sett redan internaliserats. Till följd av bl.a. de internationella beroenden som ovan berörts i av- snitt 10.1, samt även med hänvisning till att luftfarten finansierar sin in- frastruktur utan skattemedel, har flygbränsle i reguljär fart sedan länge varit befriat från skatt. EG:s mineraloljedirektiv (92/81/EEG) har också ett uttryckligt undantag från beskattningsrätten för flygbränsle i yrkes- mässig användning. Även praktiska skäl som de tidigare berörda riskerna för ekonomitankning etc. omöjliggör på kort sikt en beskattning av luft- fartens alla samhällsekonomiska marginalkostnader. Den avgift för kol- dioxidutsläpp som kommittén förordat torde kunna komma att klassas som skatt och skulle i så fall stå i konflikt med EG:s nuvarande mineral- oljedirektiv och, såvitt avser utrikestrafik, även med ICAO:s skatteprin- ciper. Mineraloljedirektivet är för närvarande föremål för översyn inom EG. Regeringen återkommer därför till denna fråga nedan i avsnitt 10.6. De externa marginalkostnader inom miljöområdet som orsakas av civil luftfart och som motsvaras av kostnader på och runt de statliga svenska flygplatserna kan och bör emellertid enligt regeringens mening internali- seras genom Luftfartsverkets landningsavgifter. Luftfartsverket har som nämnts i föregående avsnitt i linje med detta från år 1998 infört bullerav- gifter och utsläppsrelaterade landningsavgifter vid de statliga flygplat- serna. Genom dessa åtgärder uppnås en internalisering av miljökostnader redan på kort sikt utan att det uppstår konflikt med nu gällande interna- tionella regelverk. Kommittén har föreslagit att frågan om åtgärder för att nedbringa ut- släpp av olika ämnen till luft från det lättare flyget, bl.a. vad avser möj- ligheten till krav på katalysatorrening av mindre bensindrivna flygplans- motorer, bör utredas av Luftfartsverket. Regeringen bedömer att den potentiella miljövinsten av sådana åtgärder är liten med hänsyn till den låga volymen på denna typ av flygtrafik. Det åligger Luftfartsverket som sektorsansvarig myndighet att följa utvecklingen och vid behov föreslå åtgärder. Som framgått tidigare bekostas huvuddelen av drift och investeringar i luftfartens infrastruktur direkt av brukarna genom luftfartsavgifter. Rege- ringen är medveten om att den nuvarande finansieringen av luftfartens fasta kostnader kan innebära ett avsteg från de principer som regeringen tidigare förordat. Sektorns relativt blygsamma krav på infrastruktur- investeringar och de därigenom relativt små fasta kostnaderna innebär dock att de praktiska konsekvenserna av kostnadsansvarets utformning blir begränsade. Något avgörande skäl att frångå nuvarande grundläg- gande finansieringsprincip finns enligt regeringens mening inte. Det kan också nämnas att EG-kommissionen i samband med diskussioner om regler för flygplatsavgifter gjort en tydlig skillnad mellan sådana avgifter som behålls av flygplatser som infrastrukturhållare och skatter, som går till statskassan utan direkt koppling till infrastrukturhållandet. Luftfartens infrastruktur skall även fortsättningsvis så långt möjligt finansieras inom sektorn. Avsteg bör dock göras för sådana kostnader som inte kan motiveras från en normal infrastrukturhållarroll, dvs. sådana kostnader för vilka inte normala trafikavgifter kan tas ut, t.ex. bered- skapsåtgärder eller åtgärder av sysselsättningsskapande karaktär. 10.6 Långsiktig strategi för EU-arbetet och annat internationellt arbete Regeringens bedömning: Sverige bör arbeta för globala överens- kommelser om skärpta miljökrav inom luftfarten bl.a. vad gäller ny teknik, samt för ökade möjligheter att använda ekonomiska styrmedel för att uppnå miljöförbättringar inom luftfartens område. I de fall inte globala överenskommelser är möjliga, bör Sverige arbeta för bredast möjliga internationella lösningar inom bl.a. EU. Sverige bör fortsätta att driva arbetet inom EU, JAA och Euro- control i syfte att uppnå större säkerhet och bättre kapacitet inom luft- farten. Kommitténs förslag: Internationellt bör Sverige driva linjen att luft- fartens externa kostnader i så hög grad som möjligt bör internaliseras i luftfartens avgifter. Avgifterna bör baseras på verkliga utsläpp. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har närmare kommenterat kommitténs förslag. Skälen för regeringens bedömning: Som framgått av tidigare be- skrivningar av bl.a. de internationella sambanden inom luftfarten finns starka skäl för Sverige att agera aktivt i internationella fora men det är även viktigt att arbetet i EU bedrivs så att resultatet av det arbetet ges största möjliga genomslag i det internationella arbetet. I enlighet med denna riktlinje bör Sverige arbeta för globala överens- kommelser om skärpta miljökrav inom luftfarten bl.a. vad gäller ny tek- nik. Sverige bör vidare inom EU, ECAC, Eurocontrol och ICAO arbeta för ökade möjligheter att använda ekonomiska styrmedel för att uppnå miljöförbättringar inom luftfartens område, och i de fall inte globala överenskommelser är möjliga, för bredast möjliga internationella lös- ningar. Sverige bör också arbeta aktivt inom de berörda organen för att uppnå gemensamma, högt satta mål för säkerhet och kapacitet i flygtra- fiksystemet i Europa och globalt. Som exempel på EU-strategin inom detta område kan nämnas arbetet med skapandet av effektiva gemen- samma europeiska flygtrafiklednings- och säkerhetsmyndigheter. Inom ramen för det prioriterade området åtgärder för en mer rätt- visande prissättning på transporter inom den övergripande EU-strategin (avsnitt 7.4) finns flera viktiga arbetsområden inom luftfarten. Vidare pågår inom EG utarbetande av ett nytt energibeskattningsdirektiv, som bl.a. är avsett att ersätta mineraloljedirektivet och som även innehåller frågan om beskattning av bränsle för flygtrafik inom gemenskapen. Det är dock i nuläget oklart vilka förändringar ett sådant nytt direktiv kan komma att innebära och när det förväntas träda i kraft. Mot bakgrund av de ovan presenterade allmänna principerna om internalisering av externa kostnader bör Sverige, som en del av den långsiktiga strategin i EU- arbetet, arbeta för en ökad möjlighet till beskattning av miljöskäl av luft- fart inom EU och EES. Ett första steg kan vara att sådan beskattning tillåts av inrikestrafik, enligt regionala överenskommelser om beskatt- ning vilka inte står i strid med ICAO:s allmänna riktlinjer för internatio- nell luftfart. 11 Sjöfart 11.1 Sjöfartens förutsättningar 11.1.1 Sjöfart – ett internationellt trafikslag Regeringens bedömning: Sjöfartens internationella karaktär gör det viktigt att driva sektorns trafik-, miljö- och säkerhetsfrågor i interna- tionella fora. Kommitténs förslag: Kommittén anför att sjöfartens internationella prägel gör det svårt för ett enskilt land att upprätthålla regelverk med nationella särkrav. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser instämmer i kommit- téns bedömning i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Sveriges geografiska läge och stora handelsberoende gör att sjöfarten har en stor betydelse för den svenska transportförsörjningen. Den helt dominerande delen av gods- transporterna till och från Sverige sker därför med sjötransporter. Sjö- farten är emellertid inte bara betydelsefull för godstransporterna utan fyller också en viktig funktion för persontransporterna. Årligen trans- porteras ca 40 miljoner passagerare med färjetrafiken till eller från de svenska hamnarna. Sjöfarten har även en viktig betydelse för transport- försörjningen i de större skärgårdarna i Sverige. För stora delar av be- folkningen har även fritidsbåten en viktig funktion för transporter och rekreation och man beräknar att över en miljon fritidsbåtar finns i landet. År 1995 omfattade sjötransporterna till och från Sverige ca 116 miljo- ner ton gods på lastfartyg och färjor vilket motsvarar ca 90 % av det svenska godsflödet. Under 1990-talet har lastbilarnas andelar av den utri- kes gående godstrafiken i kombination med färjetrafik ökat medan järn- väg och lastfartyg – trots volymökningar – minskat sina andelar. Lastfartygen transporterade år 1995 90 miljoner ton gods medan färje- trafiken stod för 27 miljoner ton gods. Av det gods som transporterades med färja transporterades 9 miljoner ton med järnvägsvagnar och 18 miljoner ton med lastbilar. Sjöfartsnäringens rörlighet mellan länder, s.k. flaggstatsregistrering, och den stora omfattning som de internationella sjötransporterna utgör, gör att sjöfarten har en påtaglig internationell karaktär. Världens handels- flotta kontrolleras i dag från ett begränsat antal länder och det över- vägande antalet av de fartyg som anlöper svensk hamn bär utländsk flagg. Dessa förhållanden gör det nödvändigt att beakta de internationella regelverken när sjöfartens olika transportpolitiska frågor utvecklas. Utvecklingen av sjöfartens regelverk sker till största del inom ramen för FN:s sjöfartsorganisation International Maritime Organization, IMO. Sverige verkar aktivt inom IMO för att regler om sjösäkerhet och miljö utvecklas. Den svenska regelutvecklingen inom sjöfartens område har därför sedan lång tid präglats av internationellt samarbete. Ett exempel på att IMO även kan fungera med ett kortare perspektiv är framtagandet av nya sjösäkerhetsregler som skett till följd av den senaste tidens tragiska färjeolyckor i vårt närområde. Ett krav från bl.a. svensk sida var att förstärka sjösäkerheten för framför allt passagerarfartyg. Efter sedvanlig behandling i IMO:s olika organ har nu viktiga beslut tagits om hur sjösäkerheten kan utvecklas. Här märks t.ex. den regionala överenskommelsen om vissa stabilitetsfrågor för passagerarfartyg, den s.k. Stockholmsöverenskommelsen. I sammanhanget bör även framhållas det viktiga Östersjöarbetet inom Helsingforskommissionen (HELCOM) med regionala maritima miljö- frågor och samordning inför internationella förhandlingar. Detta arbete har bl.a. resulterat i internationella instrument för att nedbringa sjöfartens utsläpp i Östersjön. Vidare har samarbetet inneburit att en särskild stra- tegi tagits fram för mottagning av fartygsgenererat avfall i hamnar, vilket även utmynnat i ett utvecklingsarbete inom EU i denna fråga. Den utpräglade internationella sjöfartsmarknaden gör det också viktigt att tillse att sjöfart kan bedrivas under icke konkurrenshämmande former vad beträffar exempelvis marknadstillträde. 11.1.2 Sjöfarten och EU Regeringens bedömning: Genom medlemskapet i EU ges möjlighet för Sverige att tillsammans med övriga EU-stater påverka den inter- nationella sjöfartens regelutveckling. EU-medlemskapet innebär att de svenska reglerna kan harmoniseras med våra viktigaste handelspart- ners regler. Regeringen anser att det för svensk del är viktigt att knyta an till det transeuropeiska transportnätverket och påverka utbyggna- den av för svensk export och import viktiga infrastrukturlänkar. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer med rege- ringens bedömning. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser anser att skatter och övriga pålagor måste harmoniseras inom EU. Skälen för regeringens bedömning: Genom medlemskapet i EU kommer EU:s transportpolitik att generellt ha en stor påverkan på Sverige. Vidare ger medlemskapet dels möjligheter att påverka sjöfarten i vår närmiljö, dels en plattform för att gemensamt med övriga EU-stater föra fram viktiga förslag i IMO. Regelutvecklingen inom EG, vad beträffar sjösäkerheten, har hittills till stor del handlat om att harmonisera beslut fattade inom IMO där visst tolkningsutrymme överlämnats till respektive lands sjöfarts administra- tion. Det är därför viktigt att arbetet med sjösäkerheten även i fortsätt- ningen prioriteras i detta sammanhang. Ambitionen skall vara hög när det gäller att uppnå goda resultat inom både sjösäkerhet och miljö utan på- tagliga konkurrenssnedvridande effekter. Generellt kan sägas att Sverige på flera områden kommit längre än vad man gjort inom övriga EU. Detta förhållande ställer extra hårda krav på Sverige att inom ramen för EU- arbetet få gehör för de svenska ståndpunkterna. Inom EU är s.k. transeuropeiska nätverk prioriterade inom områdena transporter, telekommunikationer och energi. Regeringen anser att det för sjöfartens del är viktigt att hamnarna knyts till det transeuropeiska trans- portnätverket för att på så sätt påverka utbyggnaden av för svensk export och import viktiga infrastrukturlänkar. Sverige arbetar aktivt via Sjö- fartsverket med dessa frågor och den utveckling som nu pågår i Östersjö- området är också viktig i detta sammanhang. Med anledning av EU:s beslut att avskaffa taxfreeförsäljningen inom EU den 1 juli 1999 kommer färjetrafiken att genomgå betydande struk- turförändringar. Förändringarna kan t.ex. påverka möjligheterna att upp- rätthålla den s.k. Kvarkentrafiken mellan Sverige och Finland. Regeringen följer mycket noga utvecklingen av beslutets effekter. En utredning har tillsatts för att bl.a. studera effekterna av avskaffandet av taxfree inom EU (K 1997:01). Utredningen kommer att utgöra ett viktigt underlag för regeringens fortsatta arbete. 11.2 Sjöfartens infrastruktur Regeringens bedömning: Sjöfartsverket bör även fortsättningsvis an- svara för att sjöfarten har tillgång till farleder med god framkomlighet och hög säkerhet året runt på alla hamnar av betydelse. Sjöfartsverket bör aktivt delta i den nationella och regionala infrastrukturplane- ringen, särskilt vad gäller sammankopplingen mellan sjöfartens och landtransportsystemens infrastruktur. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår ingen förändring av statens roll för infrastrukturen. Kommittén anser dock att den hittillsvarande planeringsprocessen vad beträffar hamninvesteringar har gjort det svårt att samordna planeringen mellan trafikslagen på ett tillfredsställande sätt. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser anser att hamnpolitiken även i fortsättningen bör vara en fråga för kommuner och näringsliv i samverkan. Naturvårdsverket anser att Sjöfartsverket bör ges en tydligare myndighetsroll för hamnarna. SJ och Vägverket framhåller behovet av samordning vid planeringen mellan sjöfartens och övriga trafikslags infrastruktur. Skälen för regeringens bedömning: Sjöfartens infrastruktur – som traditionellt brukar anges vara hamnar, farleder och den service som krävs för att kunna utnyttja farlederna – är väl utbyggd i Sverige. Hamnarna är med något undantag kommunalt ägda och ett femtiotal hamnar i ungefär lika många kommuner bedriver i dag kommersiell hamnverksamhet. De svenska hamnarna är i dag viktiga marknadsaktörer och utgör en viktig del i transportsystemet. Hamnen är en knutpunkt där sjöfarten samverkar med andra trafikslag i transportkedjan. Investeringar i landtransportsystemens infrastruktur har stor betydelse för hamnarna som knutpunkt mellan land- och sjötransporterna. Detta innebär att in- vesteringar i landtransportsystemen är av stor vikt för hamnarna och deras investeringar och därmed även av vikt för effektiva sjötransporter. Tillgängligheten till landtransportsystemen påverkar därför hamnarnas konkurrensförutsättningar. Regeringen delar kommitténs syn på att den hittillsvarande planeringsprocessen gjort det svårt att samordna plane- ringen mellan trafikslagen på ett tillfredsställande sätt. Regeringen anser att sjöfarten på ett naturligt sätt bör integreras med landtransportsystemen. Den av riksdagen antagna inriktningen av väg- och järnvägsinvesteringarna har förbättrat sjöfartens planeringsförutsätt- ningar (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174). Den direkta samordningen mellan trafikslagen kan emellertid ytterligare för- bättras. Sjöfartsverket har redan ett sektorsansvar för sjöfarten och redo- visar dessutom varje år till regeringen en sammanfattning över de vikti- gaste investeringarna som planeras av hamnarna. Det är angeläget att Sjöfartsverket ges möjlighet att aktivt delta i både den regionala och den nationella infrastrukturplaneringen, särskilt vad gäller sammankopp- lingen mellan sjöfartens infrastruktur och landtransportsystemens sam- lade infrastruktur. Därigenom underlättas planeringsförutsättningarna för olika trafikslags investeringar som har betydelse även för sjötranspor- terna. Sjöfartsverket bör i sitt arbete föra en dialog med företrädare för hamnarna, men även rederier och transportköpare bör ges möjligheter att deltaga i planeringsprocessen. Även den godstrafikdelegation som rege- ringen avser att inrätta, kommer att arbeta för att samverkan mellan sjö- farten och anslutande landtransportsystem ytterligare förbättras. Plane- ringen av nya farleder och utvecklingen av befintliga kommer, liksom hittills, att ske inom ramen för investeringsplaneringen. EG-kommissionen har nyligen publicerat en grönbok om hamnar och maritim infrastruktur (KOM (97) 678 slutlig). EG-kommissionen anser att det finns ett behov av en gemensam politik på detta område och fram- håller att principen om att ”användaren skall betala” bör gälla. Rege- ringen kommer att noga följa och aktivt delta i det arbete inom EU som denna grönbok ger upphov till. Sjöfartsverkets mer utvecklade roll i den nationella infrastrukturplaneringen kommer att ha stor betydelse även i detta sammanhang. 11.3 Sjöfartens kostnadsansvar och finansiering Regeringens bedömning: Den övergripande riktlinjen för sjöfartens kostnadsansvar bör vara en så fullständig internalisering som möjligt av samhällsekonomiska marginalkostnader. Sjöfarten ger upphov till externa kostnader i form av utsläpp till både luft och vatten. Dessa kostnader bör på sikt internaliseras. Handelssjöfarten bör i likhet med i dag betala för Sjöfartsverkets tjänster genom sjöfartsavgifter. Principen med miljödifferentiering av farledsavgifterna, vilket är ett viktigt instrument i internaliseringen av externa effekter, ligger fast. Sjöfartsverket bör ges i uppdrag att utvär- dera miljödifferentieringen av sjöfartsavgiftssystemet samt eventuella ytterligare konsekvenser som omläggningen av sjöfartsavgiftssyste- met medfört. Arbetet med att komma till rätta med oljeutsläppen bör prioriteras även fortsättningsvis. Kommitténs bedömning: Kommittén ser positivt på den trepartsöver- enskommelse som träffats mellan Sjöfartsverket, Sveriges Redareföre- ning och Sveriges Hamn- och Stuveriförbund om att åtgärder skall vidtas för att minska sjöfartens luftföroreningar och anser att det är viktigt att den fullföljs. Sjöfartsverkets åtgärder bör dock inriktas så att incitamen- ten förstärks för parterna att vidta åtgärder. Kommittén föreslår att Sjö- fartsverket ges i uppdrag att utvärdera effekterna av överenskommelsen. Kommittén föreslår vidare att sjöfarten, på grund av att vägtrafiken inte fullt ut kan bära sina externa kostnader, kompenseras genom att tillgodoräknas en slopad koldioxidavgift. Kommittén anser också att det är en angelägen uppgift att mottagningsanläggningar för fartygsgenererat avfall byggs ut i Östersjöområdet. Remissinstanserna: Flera remissinstanser menar att en klar obalans föreligger mellan statens principer för finansiering av infrastrukturen mellan trafikslagen. Sjöfartsverket anser att den transportpolitiska princi- pen om fullt kostnadsansvar skall bibehållas. Vidare påpekar verket att det för närvarande inte är möjligt att enligt EG:s regler beskatta bränslen för internationell sjöfart. Naturvårdsverket och Malmö stad anser att Sjö- fartsverkets ansvar inom miljöområdet bör förstärkas och utvidgas. Sveriges Redareförening framför att det är riktigt att statens kostnader för investeringar i sjöfartens infrastruktur är små men att kommittén glöm- mer att brukarna av sjöfarten belastas med relativt höga avgifter för infrastrukturen genom sjöfartsavgifter och hamnavgifter. Skälen för regeringens bedömning: En generell princip i regeringens förslag till transportpolitik är att skatter och avgifter som tas ut av trafi- ken skall grundas på ett väl definierat kostnadsansvar som även tar hän- syn till de externa effekter som trafiken medför. Vidare skall utgångs- punkten vara att rörliga skatter och avgifter skall motsvara de samhälls- ekonomiska marginalkostnader som trafiken ger upphov till. Vad beträf- far finansieringen av transportsystemets fasta kostnader bör inriktningen vara att denna sker på ett sådant sätt att oönskade styreffekter undviks och resursanvändningen snedvrids i så liten utsträckning som möjligt. Fartyg som i dag anlöper svensk hamn får förutom hamnavgifter, som tas ut av den aktuella hamnen, även betala avgifter som tas ut av Sjö- fartsverket för att i princip täcka kostnaderna för verkets tjänster för exempelvis farledshållning, lotsning, isbrytning och sjökartläggning. Sjö- fartsverket skall som affärsverk sträva efter full kostnadstäckning för varje utförd tjänst. Under år 1996 uppgick de statliga sjöfartsavgifterna till ca 900 miljoner kronor medan hamnarnas intäkter uppgick till ca 3 700 miljoner kronor. Sjöfartens kostnader för den statliga infrastrukturen, inklusive de fasta kostnaderna, skall även fortsättningsvis finansieras av den egna sektorn genom sjöfartsavgifter. Regeringen är medveten om att den nuvarande finansieringen av sjöfartens fasta kostnader kan ses som ett avsteg från de principer som regeringen tidigare förordat. Sektorns relativt blyg- samma krav på infrastrukturinvesteringar och de därigenom relativt små fasta kostnaderna innebär dock att de praktiska konsekvenserna av kost- nadsansvarets utformning blir begränsade. Sjöfarten har traditionellt uppmärksammats för dess negativa miljöpå- verkan genom utsläpp till vatten, bl.a. i samband med haverier och då särskilt vid större utsläpp av olja. Detta har inneburit att sjöfartens miljö- frågor på ett naturligt sätt kopplats till sjöfartens säkerhetsfrågor. De senaste åren har dock sjöfartens s.k. operativa utsläpp också uppmärk- sammats. Det är i dag ett välkänt faktum att sjöfarten ger upphov till miljöproblem genom utsläpp till luft av främst svavel- och kväveoxider men även genom utsläpp av koldioxid. Sjöfarten står enligt beräkningar för upp till 90 % av transportsektorns utsläpp av svavel och för ungefär en tredjedel av sektorns utsläpp av kväve. Vidare påverkas miljön negativt genom utsläpp till vatten av oljehaltigt länsvatten och övrigt fartygsgenererat avfall. Internationellt har arbetet med att minska sjöfartens utsläpp av luft- föroreningar hittills inte tillräckligt prioriterats. Arbetet inom IMO har till stor del varit inriktat på att motverka sjöfartens utsläpp till vatten, och då särskilt oljeutsläpp. Under hösten 1997 har emellertid IMO antagit ett annex om begränsning av luftföroreningar till sjöfartens internationella miljökonvention (MARPOL). I detta arbete har Sverige varit mycket ak- tivt. Annexet innebär bl.a. att en högsta halt av svavel i fartygsbränsle har fastställts globalt och att den för vissa avgränsade områden, bl.a. Öster- sjön, skärpts ytterligare. Annexet innehåller även regler om att reducera fartygens utsläpp av kväveoxider genom användande av effektivare motorer. Regeringen hade önskat mer långtgående förslag och åtgärder men välkomnar beslutet som en plattform för det fortsatta viktiga inter- nationella arbetet med att minska sjöfartens luftföroreningar. Regeringen ser med stor tillfredsställelse på den s.k. trepartsöverens- kommelsen mellan Sjöfartsverket, Sveriges Redareförening och Sveriges Hamn- och Stuveriförbund om att åtgärder skall vidtas för att minska sjöfartens luftföroreningar. Överenskommelsen kan ses som banbrytande på området och har även rönt internationell uppmärksamhet. Miljödif- ferentieringen av sjöfartsavgiftssystemet, vilket trädde i kraft den 1 januari 1998, innebär att miljömässiga åtgärder som vidtas för att minska fartygets negativa miljöpåverkan med avseende på utsläpp av svavel- och kväveoxider premieras. Regeringen konstaterar i likhet med Sjöfartsverket att dagens regelverk inom EG knappast möjliggör ett uttag av en koldioxidavgift för sektorn. En sådan åtgärd måste föregås av en behandling inom EU. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 11.4. Samtidigt som miljödifferentiering av sjöfartsavgiftssystemet införts har även en omläggning av hela sjöfartsavgiftssystemet genomförts. Omläggningen innebär i korthet att avgifterna för inrikes och transoceana sjötransporter likställs med vad som gäller för utrikes sjötransporter. Regeringen avser att ge Sjöfartsverket i uppdrag att göra en utvärdering av miljödifferentieringen av sjöfartsavgiftssystemet samt eventuella kon- sekvenser som omläggningen av sjöfartsavgiftssystemet i övrigt medfört. Vad beträffar de oljeutsläpp som sker i Sveriges närområde är det främst en fråga om efterlevnad och tillsyn av reglerna. Östersjön utgör, enligt MARPOL, i detta sammanhang ett specialområde vilket innebär att alla utsläpp av olja i princip är förbjudna. Det internationella regelsyste- met för att beivra dessa brott finns men det gäller framför allt att förbättra systemet för att säkra efterlevnaden. Regeringen har den 24 oktober 1996 tillsatt en särskild utredare för att göra en utvärdering av gällande regler för de ingripanden som kan bli aktuella när ett oljeutsläpp har skett till sjöss. Utredaren skall göra en översyn av det regelverk som finns på om- rådet samt senast den 30 september 1998 föreslå åtgärder för att effekti- visera det rättsliga beivrandet av dessa utsläpp. Sverige arbetar aktivt inom ramen för Östersjösamarbetet för att minska sjöfartens negativa miljöpåverkan genom att bygga ut ett system för mottagning av fartygsgenererat avfall i hamn runt hela Östersjö- kusten, den s.k. Östersjöstrategin. Flera rekommendationer om strategins praktiska genomförande avses att antas vid HELCOM:s ministermöte i mars 1998, bl.a. principen att ilandlämning av fartygsgenererat avfall skall vara obligatoriskt och att ingen särskild avgift skall utgå vid om- händertagande av avfall. Östersjöländernas statsministrar har vid topp- mötet i Riga i januari i år även gemensamt betonat vikten av att dessa principer genomförs. I sammanhanget kan även nämnas att Sverige, via den s.k. Östersjömiljarden som riksdagen avsatt för projekt i Östersjö- regionen, stöder projekt som syftar till att stärka ryska, polska och bal- tiska hamnars miljöarbete. I anslutning till Sjöfartsverkets arbete med genomförande av Östersjö- strategin har ett åtgärdsprogram för att minimera fritidsbåtslivets miljö- påverkan i Östersjön utarbetats i samråd med intresseorganisationer, myndigheter m.fl. Programmet innefattar bl.a. insatser för att ändra bete- enden hos såväl producenter som konsumenter, införande av ett miljö- medvetande hos fritidsbåtsfolket och miljöanpassning av produkter. På sikt bör sjöfartens kvarstående externa effekter, som till över- vägande del består av en negativ miljöpåverkan, internaliseras. Miljödif- ferentieringen av sjöfartsavgiftssystemet kan ses som ett steg mot en sådan internalisering. 11.4 Långsiktig strategi för EU-arbete och övrigt internationellt arbete Regeringens bedömning: Arbetet med att öka sjösäkerheten och miljöanpassa sjöfarten bör prioriteras. Sverige bör sträva efter att glo- bala överenskommelser uppnås om skärpta säkerhets- och miljökrav inom sjöfarten. I avsaknad av globala överenskommelser bör Sverige sträva efter att nå regionala överenskommelser för att miljöanpassa sjöfarten. Användandet av ekonomiska styrmedel bör prioriteras i det långsiktiga arbetet inom EU och IMO. Sverige bör dessutom inom EU arbeta för en fortsatt harmonisering av de regler som gäller för näringsstöd och för tillträde till marknaden. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Sjöfartsverket anser att transportsektorns ökade internationella beroende och särskilt utvecklingen i Östersjöområdet ytterligare måste uppmärksammas. Vidare anser verket att liknande åt- gärder som de som vidtas i Sverige måste införas i andra länder för att inte konkurrensförhållandena skall snedvridas. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i avsnitt 7.4 lagt fram ett förslag till en övergripande strategi för det svenska arbetet inom EU. Sjöfartens internationella karaktär innebär att den långsiktiga stra- tegin måste utvidgas till att omfatta arbetet även i andra internationella organisationer, främst IMO. Det är viktigt att den möjlighet till större framgång inom dessa organisationer som ett samlat agerande inom EU:s ram ger tas till vara. Regeringen anser dock att man inte bör underskatta den nationella påverkansmöjlighet som genom transportköparnas och konsumenternas ökade medvetenhet om miljö- och säkerhetsfrågor blir allt större. Det internationella arbetet kommer emellertid även framöver att vara viktigt. Åtgärder som ensidigt införs av Sverige kan bara i begränsad utsträckning få några direkta konsekvenser för exempelvis miljön. Sverige måste därför arbeta internationellt för att tillse att liknande åtgär- der vidtas framför allt i vårt närområde. Regeringen avser att arbeta internationellt för att motsvarande över- enskommelser, som de som ingåtts i Sverige om ekonomiska styrmedel inom sjöfarten, även träffas i andra länder. Sverige kommer att aktivt, inom bl.a. IMO, EU och HELCOM, driva frågan om internalisering av sjöfartens externa kostnader på internationell nivå. Det pågående arbetet med ett nytt energibeskattningsdirektiv är i detta sammanhang mycket viktigt. Ett viktigt område som bör prioriteras är frågan om flaggstatskontroll. Ett internationellt problem är den bristande kvalitet som vissa flagg- staters sjöfartsadministrationer uppvisar. Sverige bör därför aktivt till- sammans med övriga EU-länder stödja det arbete som pågår inom IMO med att skapa internationella instrument som ställer kvalitetskrav på flaggstaters sjöfartsadministration. Sverige kommer även fortsättningsvis att vara pådrivande inom IMO och EU för att ytterligare förbättra sjösäkerheten, framför allt vad gäller passagerarfartyg. Även arbete med sjöfartens miljöanpassning bör ges högre prioritet inom EU än vad nu är fallet. En viktig fråga som Sverige driver är utformandet av ett system för ilandlämning samt mottagning av fartygsgenererat avfall, liknande det system som arbetats fram i Östersjöområdet. Regeringen vill också betona att den nya politiska situation som råder i Östersjön, samt den förestående EU-utvidgningen, kan komma att få po- sitiva effekter för såväl regelutvecklingen för sjöfarten i Östersjön som för handeln med Östersjöstaterna och de därtill hörande volymmässigt ökade sjötransporterna. Sjöfartsverket bör därför ges i uppdrag att redo- visa ett underlag till program för det svenska arbetet med sjöfartsfrågor i vårt närområde. Handlingsprogrammet bör bl.a. inbegripa förslag till hur liknande system som den svenska miljödifferentieringen av sjöfarts- avgiftssystemet kan införas i vårt närområde. Vidare skall programmet även inbegripa hur sjötransporter med länder i vårt närområde, främst runt Östersjön, kan underlättas och främjas. Uppdraget bör utföras i nära samråd med företrädare för näringslivet. Det svenska EU-arbetet bör även omfatta åtgärder för Nordsjön motsvarande dem som finns för Östersjön. För att den svenska sjöfartsnäringen skall kunna konkurrera på lika villkor inom EU är det viktigt att reglerna om statsstöd inte skiljer sig åt alltför mycket länderna emellan. EG-kommissionen har nyligen presente- rat sina riktlinjer för statsstöd. Detta är ett viktigt dokument som Sverige bör följa upp. Det är även viktigt att förordning EEG nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) följs upp. Målet för politiken vad gäller den svenska sjöfartsnäringen har sedan mitten av 1980-talet varit att kunna bibehålla en svensk handelsflotta av rimlig omfattning. Riksdagen beslutade hösten 1996 om en långsiktig inriktning av sjöfartspolitiken (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:TU1, rskr. 1996/97:115). I beslutet betonades vikten av att tillförsäkra den svenska handelsflottan rimliga konkurrensvillkor. Riksdagens beslut har en lång- siktig inriktning och innebär att det under fem år utgår stöd till näringen med 400 miljoner kronor per år. Detta rederistöd är dock främst närings- politiskt motiverat och således inte ett direkt medel för att uppnå de transportpolitiska målen. För närvarande pågår en utredning (K 1997:01) för att mot bakgrund av den fastlagda närings- och sjöfartspolitiken när- mare utreda den svenska rederinäringens struktur och kapitalförsörjning samt allmänna företagsvillkor. Utredningen har i sitt första delbe- tänkande Den svenska handelsflottans konkurrenskraft (SOU 1997:171) behandlat konkurrensfrågorna. Regeringen avser att följa detta arbete och återkomma i frågan. 12 Vägtrafiken 12.1 Vägtransporternas förutsättningar Regeringens bedömning: Vägtrafiken utgör stommen i trafiksyste- met. En väl fungerande vägtrafik är viktig för medborgarna och näringslivet och för att tillgodose lokala, regionala, interregionala och internationella transportbehov. Vägtrafikens dominerande problem är de negativa effekter som vägtrafiken ger på miljön och folkhälsan. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som behandlat frågan delar kommitténs uppfattning. Skälen för regeringens bedömning: Vägtrafikens infrastruktur består av gator och vägar och därtill hörande trafikledningssystem. Det svenska vägnätet utgörs av 420 900 km väg varav 284 000 km väg är enskilda vägar, 98 000 km statliga vägar och 38 900 km kommunala gator och vägar. Den största delen av trafikarbetet, ca 70 %, sker på det statliga vägnätet, som har Vägverket som väghållare. Drygt 25 % av trafikarbetet sker på kommunala gator och vägar. Endast 4 % av trafikarbetet sker på de enskilda vägarna. Av de enskilda vägarna är 74 000 km statsbidrags- berättigade och hålls öppna för allmän trafik. År 1996 uppgick kostnaderna för den statliga väghållningen till när- mare 12,2 miljarder kronor. De sammanlagda drift- och underhållskost- naderna för de kommunala vägarna uppgick samma år till ca 3,5 miljar- der kronor. Kommunernas kostnader för drift och underhåll av enskilda vägar uppgick till ca 110 miljoner kronor. Sedan år 1950 har persontransportarbetet i Sverige femfaldigats. Ökningen har framför allt skett genom att bilresandet har ökat. Huvud- delen av hushållen har skaffat sig bil under denna tid. År 1954 fanns det 75 bilar per 1 000 innevånare medan bilinnehavet år 1995 hade stigit till ca 410 bilar per 1 000 innevånare. Godstransportarbetet på väg har sedan år 1950 ökat från ca 3 miljarder tonkilometer till dagens ca 35 miljarder tonkilometer och lastbilen har från 1970-talet varit det transportmedel som betyder mest för det godstransportarbete som utförs inom landet. Kommunikationskommitténs prognoser visar att persontransportarbetet med bil kommer att öka med knappt 30 % till år 2010. Det motsvarar en ökning med ungefär 1,3 % per år, vilket är en lägre ökningstakt än under 1970- och 1980-talen. Även godstransporterna på lastbil beräknas öka med omkring 30 % till år 2010. Detta är en något snabbare ökning än under 1970- och 1980-talen. Regeringen har tidigare betonat behovet av ökad samverkan i trans- portsystemet. Med ett sådant synsätt blir det naturligt att i första hand se till de olika transportsättens givna egenskaper och naturliga roller i trans- portsystemet och hur de på bästa sätt kan samverka till att lösa hushållens och företagens samlade transportbehov. Vägtrafiken har därvid en sär- ställning i transportsystemet, bl.a. genom att det finmaskiga vägnätet är basen för alla transportsystem. Även järnvägs-, sjö- och flygtransporterna är därmed beroende av en väl fungerande vägtrafik. Förhållandet medför också att vägtransporterna har en mycket stor fördel i form av en hög tillgänglighet över hela landet. Dagens svenska samhälle förutsätter att hushållen och företagen har tillgång till och använder bil i stor omfattning. Att under den tidshorisont som nu kan överblickas väsentligt ändra på detta förhållande skulle med- föra stora uppoffringar och påfrestningar på samhället. En realistisk transportpolitik måste därför enligt regeringens uppfattning ha som ut- gångspunkt att bilen under överskådlig tid kommer att spela en viktig roll i det svenska persontransportsystemet. Samtidigt som det är viktigt att bejaka bilens positiva egenskaper och obestridliga roll finns det enligt regeringens uppfattning starka skäl att motverka en utveckling mot ett ensidigt bilberoende där allt deltagande i samhällslivet i princip förutsätter tillgång till bil. Regeringens uppfatt- ning är därför att vi bör sträva efter ett persontransportsystem där bilen har sin givna plats men där det också finns ett tillräckligt utbud av kol- lektivtrafik som kan ersätta och komplettera bilen när det är lämpligast, bl.a. med hänsyn till ekonomi och miljö, och också kan tillgodose beho- vet av en tillfredsställande transportförsörjning för dem som saknar bil. En ökad andel säker gång- och cykeltrafik kan också bidra till en bättre miljö och ökad hälsa hos befolkningen. Även lastbilstrafiken har en avgörande betydelse för Sveriges trans- portförsörjning. Enligt regeringens uppfattning har den transportpolitiska debatten i allt för hög grad präglats av synsättet att de olika transport- medlen konkurrerar direkt med varandra och i grunden kan tillgodose samma behov. Forskningen på området visar tvärtom att de verkliga konkurrensytorna mellan olika transportmedel är begränsade. Inte minst på godstransportområdet framstår det som uppenbart att olika trafikme- del och trafikgrenar genom sina skilda tekniska och ekonomiska egen- skaper anpassats för att möta skilda behov. Att transportbehoven succes- sivt blir allt mera varierade och differentierade, och att godstransporterna numera i allt högre grad ingår som en integrerad del i industrins totala produktions- och distributionssystem, accentuerar detta förhållande ytterligare. Det dominerande problemet inom vägtransportsystemet är de negativa effekter som vägtrafiken ger på miljön och folkhälsan. Vid beslut som rör vägtransporternas förutsättningar är det därför av avgörande bety- delse att motverka dessa effekter i syfte att skapa ett långsiktigt hållbart vägtransportsystem. De senaste fem åren har i genomsnitt drygt 600 personer dödats och mellan 60 000 och 80 000 skadats per år till följd av vägtrafikolyckor. Omkring 200 000 personer har besvär av skador som de ådragit sig i vägtrafiken. Risken att omkomma till följd av trafikolyckor är generellt sett väsentligt högre inom vägtrafiken än inom andra trafikslag. Utöver trafikolyckorna ger vägtrafiken även andra påtagliga effekter på folkhäl- san. Enligt Naturvårdsverket drabbas omkring 700 svenskar varje år av cancer till följd av luftföroreningar, där biltrafikens avgasutsläpp utgör den största föroreningskällan. Ungefär hälften av dessa personer dör en förtida död på grund av sjukdomen. I storleksordningen en kvarts miljon människor bedöms i dag vara utsatta för höga bullernivåer och vägtrafi- ken bidrar i hög grad till detta problem. Vägtrafiken ger även upphov till stora utsläpp av klimatgaser och luftföroreningar som skadar miljön och en förbrukning av naturresurser som inte är förenlig med ett långsiktigt hållbart samhälle. Vägtrafiken beräknas således för närvarande svara för ungefär 28 % av landets koldioxidutsläpp, 40 % av utsläppen av kväve- oxider, 30 % av kolväteutsläppen och ca 2 % av svaveldioxidutsläppen. Riksdagen har nyligen tagit ställning till många frågor av väsentlig betydelse för vägtrafiken med anledning av propositionerna Vägverkets sektorsansvar inom vägtransportsystemet m.m. (prop. 1995/96:131, bet. 1995/96:TU18, rskr. 1995/96:231), Infrastrukturinriktning för framtida transporter (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174) och Nollvisionen och det trafiksäkra samhället (prop. 1996/97:137, bet. 1997/98:TU4, rskr. 1997/98:11). En proposition (1997/98:63) om en re- formerad yrkestrafiklagstiftning har också överlämnats till riksdagen i februari 1998. Regeringen tar därför inte här upp merparten av de frågor som redan behandlats i dessa riksdagsbeslut och propositioner. 12.2 Vägtrafiksektorns organisation Regeringens bedömning: Ansvaret för väghållningen av de allmänna vägarna är i huvudsak ändamålsenligt fördelat mellan staten och kommunerna. Ökade uppgifter i fråga om trafikinformation och vägtrafikledning kommer att ställa nya krav på samverkan mellan olika väghållare. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flera länsstyrelser och kommuner anser att stats- bidraget till enskilda vägar bör hållas på minst den nivå som riksdag och regering nu har beslutat om. Skälen för regeringens bedömning: Sedan det trafikpolitiska beslutet år 1988 har flera större principiella förändringar skett av väghållaransva- ret. Som en direkt följd av riksdagens beslut år 1988 har en reform genomförts som medför att staten, förutom att vara väghållare för de all- männa vägarna på landsbygden, även har ansvaret för de övergripande allmänna vägarna i större tätorter. Tidigare var kommunerna väghållare även för delsträckor av många av dessa vägar (riksvägar och primära länsvägar). Parallellt med denna reform har också ca 80 kommuner för- ordnats som väghållare för allmänna vägar utöver dem som redan år 1988 var egna väghållare för sådana vägar. Kommunerna har därvid fått ett ökat ansvar för den lokala väghållningen i de större tätorterna, medan staten ansvarar för de övergripande vägarna såväl på landsbygden som i tätort. Våren 1992 beslutade riksdagen att avskaffa de specialdestinerade statsbidragen till kommunerna och i stället ersätta dem med ett nytt gene- rellt statsbidrag. Ett av de statsbidrag som då avvecklades var statsbidra- get till drift, underhåll och byggande av de allmänna vägar som kommu- nerna var väghållare för. Förändringen trädde i kraft den 1 januari 1993. Det är regeringens uppfattning att väghållaransvaret i grunden är ändamålsenligt avgränsat mellan staten och kommunerna. Det trafikpoli- tiska beslutet år 1988 tog till stor del fasta på ett strikt väghållaransvar efter en överordnad princip för rollfördelningen i transportpolitiken. Under 1990-talet har den nya informationstekniken gjort det möjligt att införa en mer aktiv trafikledning av vägtrafiken i syfte att öka framkom- ligheten och förbättra miljön. En sådan aktiv styrning kan komma att kräva en ändrad organisation på vägtrafikens område. I avsnitt 12.4 före- slår regeringen mot bl.a. denna bakgrund att vägtrafikens organisation i stort bör ses över. Uppdelningen av väghållaransvaret som innebär att staten svarar för det övergripande vägnätet innebär också att staten svarar för de stora och tunga investeringarna i vägtransportsystemet. I storstäderna finns emel- lertid särskilda problem oavsett vem som är väghållare. Stora befolk- ningskoncentrationer skapar mycket trafik och därmed buller, trängsel och utsläpp av luftföroreningar. I storstadsområden är det många gånger svårt att erbjuda ett vägtransportsystem som ger en tillfredsställande framkomlighet. Samtidigt ger trafiken kraftiga störningar för den omkringliggande bebyggelsen. På grund av att stora ytor redan är bebyggda och resterande delar uppfattas som värdefulla grönområden har det blivit nästan omöjligt att finna korridorer för nya trafikleder som på ett acceptabelt sätt kan förenas med en god livsmiljö. Därför har nya vägar i storstadsområdena allt mer kommit att förläggas i tunnel, vilket är dyrt såväl i investeringsfasen som i driftsfasen. Flera anläggningar i såväl Stockholm som Göteborg är planerade att förläggas i tunnel. Om flera sådana investeringar skall genomföras under kort tid blir statens budget hårt ansträngd. Finansieringen av sådana projekt bör därför hanteras på annat sätt än traditionella investeringar i statens vägnät. Regeringen avser att återkomma med förslag i denna del. 12.3 Ökad användning av väginformatik 12.3.1 Grundläggande infrastruktur Regeringens bedömning: Väginformatiken kommer att få en växande betydelse för möjligheterna att uppnå de transportpolitiska målen inom vägtransportsystemet. För att nya tillämpningsområden skall kunna växa fram fordras att en grundläggande infrastruktur för användningen av väginformatik kan etableras. Vägverket bör ha en pådrivande roll för att i samverkan med andra berörda aktörer stödja en sådan utveckling. Utredningens förslag: Delegationen för transporttelematik har i sitt slutbetänkande (SOU 1996:186) lämnat förslag som i huvudsak överens- stämmer med regeringens bedömning. Kommunikationskommittén stäl- ler sig i stort bakom delegationens förslag. Vägverket har i rapporten Förutsättningarna för att förbättra existe- rande trafiksignalanläggningar m.m. (dnr K97/3848/4) utrett förutsätt- ningarna för att förbättra befintliga trafiksignalanläggningar. Vägverket föreslår en satsning på trafiksignaler till en kostnad för investeringar samt drift och underhåll om 1,3 miljarder kronor under 10 år och att in- satsen finansieras av staten och kommunerna inom ramen för det ordina- rie väghållaransvaret. Lönsamheten i att ansluta trafiksignalanläggning- arna till en vägtrafikledningscentral bör enligt rapporten utredas ytterli- gare. I rapporten föreslås också insatser i form av forskning, försöksverk- samhet och kunskapsspridning för att påskynda utvecklingen på området. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna är positiva till Transporttelematikdelegationens förslag. Flera remissinstanser, bl.a. Telia och Volvo, framhåller behovet av digitala väganknutna data. Lantmäteriverket efterlyser en analys av vilken roll marknadens aktörer kan komma att spela i arbetet med informationsförsörjningen och av där- till knutna behov av offentliga investeringar. Vid ett remissammanträde med anledning av Vägverkets rapport För- utsättningarna för att förbättra existerande trafiksignalanläggningar m.m. framkom att remissinstanserna delar Vägverkets uppfattning att en för- bättring av trafiksignalanläggningarna är mycket angelägen. Åsikterna om hur en modernisering skall kunna åstadkommas är däremot starkt delade. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 8.7 har regeringen tidi- gare berört den ökande betydelsen av informationsteknik som ett trans- portpolitiskt medel, och även nämnt tillämpningarna inom vägtrafiksek- torn som ett särskilt viktigt område. För att möjliggöra framväxt av väginformatiktillämpningar i Sverige anser regeringen att det är av största vikt att få till stånd en grundläg- gande infrastruktur för transportinformatik. Med en sådan infrastruktur avses grundläggande tekniska system eller information som utgör en nödvändig förutsättning för framväxten av förädlade system och tjänster som kan tillvarata den nya teknikens möjligheter i syfte att bidra till upp- fyllelsen av de trafikpolitiska målen. Infrastrukturen utgörs bl.a. av geo- detiska nät, referensstationer för positionsbestämning, databaser som innehåller information om vägsystemet, vägtrafiken och andra lägesbe- stämda objekt samt av tekniska och organisatoriska system för att kom- municera med fordonen. Till den specifika infrastrukturen, som utgör nödvändig förutsättning för många väginformatiktillämpningar, hör bl.a. system för datafångst, databaser för informationslagring, system för be- arbetning av informationen samt system för spridning av information till trafikanter och andra intressenter. Regeringen anser att det är angeläget att den erforderliga infrastruktu- ren byggs upp och kompletteras så att väginformatikens möjligheter att bidra till de transportpolitiska målen kan tas till vara. Regeringen anser vidare att det är angeläget att en samlad strategi och plan för insamling av information om trafikens tillstånd och flöden utvecklas. Det är därvid av stor vikt att det sker en kvalitetssäkring av informationen. Information om trafikens tillstånd och flöden kan komma från flera källor – polis, allmänhet, räddningstjänst, väghållare, etc. Ansvaret för insamlingen av grundläggande information om trafikens tillstånd och flöden bör enligt regeringens uppfattning i huvudsak ligga på offentliga organ. I andra länder prövas att ge privata operatörer tillstånd att anlägga utrustning längs vägarna mot att det offentliga får ta del av den inhämtade informa- tionen. Regeringen utesluter inte att detta kan vara en möjlighet som i vissa fall kan prövas även i Sverige. Det bör åligga Vägverket att som sektorsansvarig myndighet inom vägtrafikområdet nära följa utveck- lingen inom väginformatikområdet och att i samverkan med andra be- rörda aktörer, bl.a. polisen, räddningstjänsten samt kommunala och en- skilda väghållare, utveckla en samlad plan för hur insamlingen av grundläggande information om trafikens tillstånd och flöden kan organi- seras. En intressant tillämpning av väginformatik är stödjande system för att anpassa hastigheten. Vägverket har för närvarande ett uppdrag att utreda förutsättningarna att genomföra ett storskaligt försök med hastighets- anpassningssystem. Regeringen bedömer att hastighetsanpassningssys- tem har stora potentialer att bidra till uppfyllandet av de transportpoli- tiska målen. Genomförda försök, som främst har syftat till att studera användarreaktioner, har visat positiva resultat. Införande av s.k. intelligenta trafiksignaler kan medverka till ett smidi- gare trafikflöde och är, främst i större tätorter, en samhällsekonomiskt mycket lönsam åtgärd. Sådana trafiksignaler kan också ges en vidgad funktion genom att de inordnas i ett system för insamling av information om trafikflöden. Detta kan även gälla t.ex. för investeringar i informatik- baserade parkeringssystem, som dessutom kan möjliggöra att parke- ringspolitiken på ett annat sätt än i dag kan användas som ett transport- politiskt medel. Regeringen delar Vägverkets uppfattning att väghållarna utifrån ett helhetsperspektiv på trafiken borde ha goda skäl att verka för ett effekti- vare utnyttjande av trafiksystemet genom införande av intelligenta sys- tem för information, vägledning m.m. Förutsättningarna för att finansiera åtgärder av detta slag har också ökat genom de nya riktlinjer för investe- ringsplaneringen som lagts fast genom riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition Infrastrukturinriktning för framtida transpor- ter (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174). Regeringen anser vidare att det ligger i Vägverkets sektorsansvar att bevaka att de ytterligare utrednings-, forsknings- och informationsinsatser inom trafik- signalområdet som föreslås i Vägverkets rapport kommer till stånd och att sådana insatser även i tillämpliga delar bör kunna ingå i den plan för insamling av grundläggande trafikinformation som regeringen nyss för- ordat. Med hänsyn till de betydande kostnader som en modernisering av tra- fiksignalanläggningarna på det allmänna vägnätet beräknas medföra, anläggningarnas betydelse för en utvecklad vägtrafikledning och att nyt- tan av anläggningarna inte alltid kan avgränsas till en viss väghållare, anser regeringen att frågan om utvecklingen av trafiksignaler och andra betydelsefulla väginformatikanläggningar även bör ingå i den översyn av vägtrafikorganisationen i stort som regeringen redogör för i avsnitt 12.4. 12.3.2 Vägtrafikledning Regeringens bedömning: Vägverket bör svara för vägtrafikledning på det nationella vägnätet samt för nationell samordning av vägtra- fikledningsfrågor. Det framtida ansvaret för och organisationen av vägtrafikledningen i storstäderna bör utredas. I avvaktan på ett slutligt ställningstagande i denna del bör Vägverket och berörda kommuner förhandla fram över- gångslösningar som möjliggör en fortsatt utveckling av vägtrafikled- ningen i storstadsområdena. Utredningens förslag: Transporttelematikdelegationens förslag över- ensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Kommunikations- kommittén har i sitt betänkande ställt sig bakom delegationens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker delegationens förslag. Vägverket avstyrker dock den del av förslaget som innebär att en särskild utredning bör ges i uppgift att närmare klarlägga förutsättning- arna för att inrätta regionala vägtrafikorganisationer. Vägverket anser att det inte kan anses meningsfullt att söka förutse en framtida organisation av en ännu i huvudsak oprövad verksamhet. Länsstyrelsen i Stockholms län påpekar att en koppling av väghållning till vägtrafikledning får en mängd konsekvenser, inte minst ekonomiska, som bör analyseras. Skälen för regeringens bedömning: Det saknas i dag en myndighet som har ett uttalat samlat ansvar för att trafiken på gator och vägar flyter på ett så smidigt och störningsfritt sätt som möjligt. Ansvaret för att åt- gärda olika typer av störningar är uppsplittrat på många olika aktörer vilka ofta agerar utan inbördes samordning. Detta medför att trafik- störningarna kan bli onödigt omfattande och ge upphov till stora kostna- der för enskilda trafikanter och samhället som helhet. Avsaknaden av ett tydligt ansvar för att trafikflödet kan optimeras på ett så effektivt och störningsfritt sätt som möjligt har också medfört att många relativt enkla och samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder vilka skulle kunna vidtas för att förbättra situationen inte kommit till utförande. Regeringen anser mot denna bakgrund att det är angeläget att ett tyd- ligt ansvar för vägtrafikledningen kan läggas fast. Vägtrafikledning är också en mycket viktig förutsättning för att den betydande transport- politiska potential som väginformatiken har skall kunna tas till vara. Det övergripande målet för verksamheten bör därför vara att uppfylla de transportpolitiska målen. Vägtrafikledningen i regioner måste på samma sätt fogas in i lokala och regionala målsättningar för transportpolitiken. Regeringen anser att uppgifterna för vägtrafikledningen bör vara att: - samordna åtgärder för att undanröja trafikhinder m.m. för att säker- ställa att vägarna är framkomliga, - informera trafikanterna om väg- och trafiksituationen, - svara för att väg- och trafikinformation finns tillgänglig, - leda vägtrafiken genom bl.a. vägvisning och styrning av trafikflödet. Ett uttalat ansvar för vägtrafikledning på det nationella vägnätet samt för nationell samordning av vägtrafikledningsfrågor bör enligt regeringen åläggas Vägverket. Frågan om att åstadkomma ett enhetligt ansvar för vägtrafikledning i storstadsområdena är som både Delegationen för transporttelematik och många remissinstanser framhållit mycket komplicerad då uppgiften måste omfatta såväl olika kommunala vägnät som delar av det statliga vägnätet. Samtidigt är det i storstadsregionerna som behovet av och vinsterna med en sammanhållen vägtrafikledning är störst. Regeringen anser att vägtrafikledning i storstadsområdena under en övergångsperiod bör hanteras av de berörda väghållarna i samverkan. Regeringen avser därför att ge Vägverket i uppdrag att uppta förhandlingar med berörda kommuner i Stockholms-, Göteborgs- och Malmöregionerna om hur en mer samordnad vägtrafikledning kan åstadkommas under en sådan över- gångsperiod. Förhandlingarna skall inriktas på att med utgångspunkt från delegationens förslag klarlägga bl.a.: - vilka delar av vägtrafikledningen samverkan skall avse, - hur inflytandet mellan olika huvudmän skall regleras, - hur verksamheten bör finansieras, - hur vägtrafikledningen i regionen skall utvecklas, - vilka parter utöver väghållarna som bör samverka med vägtrafikled- ningen. I likhet med Delegationen för transporttelematik och många remiss- instanser anser regeringen att vägtrafikledning i storstadsområdena på lång sikt kommer att få en sådan betydelse att den kräver en fastare orga- nisation. Mycket talar därvid för att trafikledning på sikt måste göras oberoende av administrativa gränser eftersom det för trafikanterna saknar betydelse om de trafikerar en viss kommuns eller statens vägnät. Väg- trafikansvaret kan då i storstadsregionerna behöva samlas till en enda organisation med ansvar för både vägtrafikledning och väghållning. Som såväl Delegationen för transporttelematik som flera remissinstanser framhållit får emellertid en starkare koppling av väghållningen till väg- trafikledningen en mängd konsekvenser, inte minst ekonomiska, som måste analyseras ingående. Delegationen har mot denna bakgrund före- slagit att en särskild utredning bör ges i uppgift att närmare klarlägga förutsättningarna för att inrätta regionala vägtrafikorganisationer med ansvar för såväl vägtrafikledning som väghållning. Det kan synas som vägtrafikledningen ännu är alltför outvecklad för att det skall vara moti- verat att överväga förändringar av detta slag. Att trafikledningen spelar en så obetydlig roll inom vägtrafiken i dag kan dock till stor del förklaras av att den nuvarande organisationen av väghållningen utgör ett betydande institutionellt hinder för en snabbare utveckling. Regeringen delar därför uppfattningen att dessa frågor behöver utredas. Regeringen anser emel- lertid att frågan har en sådan räckvidd att den bör prövas inom ramen för en mera övergripande översyn av vägtrafikorganisationen. Regeringen återkommer därför till denna fråga i avsnitt 12.4. Vad gäller vägtrafikledning på övriga delar av vägnätet, dvs. på kom- munala vägar utanför storstadsområdena och på enskilda vägar, ser rege- ringen nu inget behov av att reglera förhållandena. Om behov av någon form av vägtrafikledning uppkommer för dessa vägnät bör frågan kunna lösas från fall till fall av berörda väghållare. 12.4 Översyn av vägtrafikorganisationen i stort Regeringens bedömning: En utredning bör tillkallas med uppgift att se över väghållningen och vägtrafikorganisationen i stort. Utred- ningen bör särskilt behandla storstadsregionernas problem men också kunna pröva om vägtrafikorganisationen i övrigt är ändamålsenligt ordnad med hänsyn till de nya krav och möjligheter som gör sig gäl- lande. Utredningens förslag: Transporttelematikdelegationens förslag över- ensstämmer med regeringens bedömning i de delar som avser sambandet mellan vägtrafikledning och väghållning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker en utredning om en ökad framtida koppling mellan väghållning och vägtra- fikledning. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i föregående av- snitt konstaterat att vägtrafikansvaret i storstadsregionerna på sikt kan behöva samlas till en enda organisation som har ett odelat ansvar för så- väl vägtrafikledning som väghållning. En sådan starkare koppling av väghållningen till vägtrafikledningen får emellertid en mängd konse- kvenser, inte minst ekonomiska, som måste analyseras ingående. Som regeringen tidigare påpekat i avsnitt 12.2 finns det också andra problem med väghållningen i storstadsområdena. Stora befolkningskon- centrationer skapar mycket trafik och därmed buller, trängsel och utsläpp av luftföroreningar. I storstadsområden är det därför många gånger svårt att erbjuda ett vägtransportsystem som ger en tillfredsställande fram- komlighet. Även dessa svårigheter talar för att det på sikt blir nödvändigt att samordna väghållningen starkare med andra typer av trafikplanering och att detta ofta måste ske utifrån ett regionalt perspektiv för att de funktionella sambanden i trafiksystemet skall kunna beaktas fullt ut. Regeringen anser mot den nu angivna bakgrunden att en utredning bör tillkallas med uppgift att se över väghållningen och vägtrafikorganisatio- nen i stort. Utredningen bör särskilt behandla storstadsregionernas pro- blem men också kunna pröva om vägtrafikorganisationen i övrigt är ändamålsenligt ordnad med hänsyn till de nya krav och möjligheter som gör sig gällande. Faktorer som bör belysas i detta sammanhang är svårig- heterna att i det kommunala vägnätet genomföra många transportpolitiskt mycket angelägna åtgärder. Det gäller exempelvis moderna trafiksignal- system som kan ha stor betydelse från miljö- och framkomlighetssyn- punkt och sådana förändringar i väg- och gatumiljön som är motiverade utifrån trafiksäkerhetsmålen och den s.k. nollvisionen. 12.5 Långväga linjetrafik med buss Regeringens förslag: Skadeprövningen av linjetrafiken med buss gentemot järnvägstrafiken avskaffas från den 1 januari 1999. Kommitténs förslag: Kommittén anser att skadeprövningen bör av- skaffas helt under förutsättning att busstrafikens externa effekter interna- liseras fullt ut. Förändringen bör emellertid enligt kommittén genomföras först när järnvägens konkurrenskraft har stärkts efter nu pågående spårutbyggnader. SIKA konstaterar i sin rapport Effekter av avreglering av långväga busstrafik, SIKA 1997:6 (dnr K 97/3849/4), att en avskaffad skadepröv- ning av den långväga busstrafiken medför samhällsekonomiska vinster. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är för en slopad skadeprövning. Många anser att full internalisering av busstrafikens samhällsekonomiska marginalkostnader bör vara en förutsättning för en sådan lagändring. Vägverket föreslår att skadeprövningen gentemot järn- vägs- och trafikhuvudmannatrafiken tas bort genast, men anser att krav skall kunna ställas på trafiken vad gäller säkerhet, miljö och handikapp- anpassning. Svenska Lokaltrafikföreningen stöder en avreglering av den långväga länsgränsöverskridande busstrafiken endast om den definieras som bussresor över 10 mil. SJ anser att det krävs kompletterande utred- ningar i väsentliga avseenden innan beslut kan tas om slopad skadepröv- ning. Vid remissammanträde med anledning av SIKA:s rapport 1997:6 framkom att en stor majoritet av remissinstanserna ställer sig bakom SIKA:s analys. SJ anser att SIKA:s analys i huvudsak är riktig när det gäller effekter på resandet, men felaktig när det gäller effekter på intäk- terna. Intäktsminskningen för SJ vid en slopad skadeprövning kan enligt SJ komma att bli dubbelt så stor som anges i rapporten. Banverket och SEKO anser att skadeprövningen bör avskaffas först efter det att de externa effekterna internaliserats fullt ut. Skälen för regeringens förslag: Riksdagen och regeringen har tidi- gare, liksom nu kommittén, uttalat att den långväga busstrafiken på sikt bör släppas fri. Som skäl för att avvakta med en sådan förändring har anförts att järnvägstrafiken behöver ytterligare tid på sig för att stärka sin konkurrenskraft, inte minst genom de omfattande spårutbyggnader som nu pågår. SIKA:s analyser visar emellertid att en slopad skadeprövning har liten effekt på järnvägstrafikens konkurrenskraft som i stället främst påverkas av förbättringar av bannätet och den rullande materielen. Den praxis som har utvecklats vad gäller tillståndsprövningen av den långväga busstrafiken har inneburit begränsningar i möjligheterna att utveckla den kommersiella trafiken. En mindre restriktiv hållning till den långväga busstrafiken skulle enligt regeringens mening kunna ge ut- rymme för utökad konkurrens och för en sammantaget bättre trafikför- sörjning och därmed också leda till att de transportpolitiska målen, inte minst tillgänglighetsmålet, kan uppfyllas i högre grad. En begränsning av skadeprövningen är dessutom fördelningspolitiskt positiv genom att eko- nomiskt svagare grupper, som t.ex. pensionärer och studerande, kan få ett billigare resealternativ. Den bedöms också komma att leda till ett ökat kollektivt resande. Regeringen anser således att det finns starka skäl för att låta den långväga busstrafiken utvecklas efter sina egna förutsätt- ningar och föreslår därför att skadeprövningen gentemot järnvägstrafiken avskaffas från den 1 januari 1999. Regeringen gör därvid bedömningen att ett borttagande av skadepröv- ningen visserligen kan ge ett resultatbortfall för SJ på kort sikt men att tidpunkten för denna åtgärd knappast påverkar järnvägstrafikens konkur- renskraft på längre sikt. Dessutom har stora delar av upprustningen av järnvägssystemet nu genomförts med införande av bl.a. snabbtåg på många sträckor. Beträffande Västkustbanan anser regeringen dock att det finns en betydande risk för att en ökad konkurrens från långväga busstra- fik i kombination med de kraftiga förseningar i utbyggnaden av banan kan undergräva tågtrafikens utvecklingsmöjligheter även på längre sikt. Det är därför enligt regeringens uppfattning rimligt att, till dess en lång- siktig lösning för infrastrukturen finns, säkerställa att den långväga per- sontågstrafiken på Västkustbanan kan upprätthållas på dagens nivå. Detta bör dock inte ske genom att andra resealternativ begränsas. Om så erford- ras bör trafikutbudet på Västkustbanan i stället säkerställas genom den upphandling av trafik som regeringen redogjort för i avsnitt 8.3. Enligt regeringens mening är det dock viktigt att en slopad skadepröv- ning för långväga trafik kombineras med en internalisering av busstrafi- kens samhällsekonomiska marginalkostnader. Regeringens överväganden i det följande avseende fordonsskatten för bussar (avsnitt 12.6) syftar till att tillgodose detta krav. Regeringen anser däremot att det för närvarande saknas tillräckligt underlag för att avskaffa skadeprövningen gentemot den lokala och regionala kollektivtrafiken på väg, vilken till stor del finansieras med skattemedel. Regeringen bedömer dock att en sådan skadeprövning inte kommer att aktualiseras i särskilt stor utsträckning. I dag förekommer samarbete mellan många trafikhuvudmän och utövare av långväga buss- trafik genom att huvudmännen köper platser för regionala resor på inter- regionala busstrafiklinjer. En sådan samverkan kan sänka kostnaderna och bidra till ett bättre trafikutbud för länsinnevånarna. Det är önskvärt att denna typ av samarbete ökar så att den interregionala busstrafiken så långt som möjligt integreras med den lokala och regionala trafiken. Med ett ökat utbud av interregional linjetrafik med buss ökar sannolikheten för ytterligare samarbete mellan trafikhuvudmännen och de företag som be- driver långväga busstrafik. Ett bibehållande av skadeprövningen gentemot lokal och regional kol- lektivtrafik innebär att linjetrafik med buss även i fortsättningen kräver tillstånd för att få utövas. Regeringen anser, bl.a. mot bakgrund av erfa- renheterna från taxiområdet, att detta kan vara en fördel från övervak- ningssynpunkt. Kraven på tillstånd skapar även förutsättningar för att genom lagändring införa vissa generella villkor för trafiken om detta be- döms vara påkallat med hänsyn till hur trafiken utvecklas. För att en marknad skall fungera krävs att kunderna är tillräckligt in- formerade om de olika alternativ som står till buds, deras pris och övriga egenskaper. Helst borde information om all kollektivtrafik, lokal, regio- nal och interregional, kunna erhållas från ett och samma ställe. I dag är det svårt att få tag på samlad information om den långväga busstrafik som bedrivs. Det är därför önskvärt att alla operatörer kunde förmås att informera om sin trafik på ett sådant sätt att resenärerna lätt och smidigt kan få fram aktuell och jämförbar information om de olika resealternati- ven. Som nämnts i avsnitt 8.3.2 avser regeringen att ge det nya organet Rikstrafiken i uppdrag att utreda vilka krav som bör ställas på informa- tion om utbudet av långväga busstrafik och hur sådana krav kan tillgodo- ses. Regeringen avser vidare, som nämnts i avsnitt 6.6, att ge SIKA i uppdrag att utreda hur statistikförsörjningen på trafik- och transport- området kan förbättras. En sådan förbättrad statistik bör inkludera trafik och resande med långväga busslinjetrafik. Regeringens förslag till avskaffande av skadlighetsprövning gentemot järnvägstrafiken innebär, som framgått av förslaget i kapitel 2, att orden ”järnvägstrafik eller” skall strykas i 2 kap. 16 § i förslaget till ny yrkes- trafiklag. Denna ändring medför att kvarstående skadeprövning endast omfattar den busslinjetrafik som bedrivs inom länen och som trafik- huvudmännen inte behöver särskilt tillstånd för. Järnvägstrafik som be- drivs i trafikhuvudmännens regi kommer således inte att omfattas av skadeprövningen även om trafiken bedrivs inom ett län. Enligt rege- ringens uppfattning kommer detta förhållande att ha så liten praktisk be- tydelse att den inte motiverar de lagstiftningsförändringar som krävs för att uppnå likabehandling av trafikslagen. 12.6 Vägtrafikens kostnadsansvar 12.6.1 Internalisering av vägtrafikens externa effekter Regeringens bedömning: Vägtrafikens kostnadsansvar bör utformas så att relationen mellan transporternas nytta och kostnader görs tydlig genom en rättvisande prissättning. På längre sikt bör samtliga sam- hällsekonomiska marginalkostnader täckas genom rörliga skatter och avgifter. Regeringens förslag Ett första steg mot en full internalisering av de samhällsekonomiska marginalkostnaderna skall vara att med olika förändringar i skatte- och avgiftsuttaget minska de största avvikel- serna från en samhällsekonomiskt riktig prissättning av vägtranspor- terna. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommittén förordar dock även på principiella grunder en ökad användning av fasta avgifter för att internalisera trafikens samhällseko- nomiska marginalkostnader. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna stöder de prin- cipiella utgångspunkterna för kommitténs förslag. Ett stort antal sins- emellan olika invändningar görs dock mot förslagen till skatteändringar. Flera instanser, bl.a. TCO och Naturskyddsföreningen, förordar ökad drivmedelsskatt i stället för beskattning via ägande av fordon etc. Gles- bygdsverket m.fl. pekar på risker för fördyringar av trafik i glesbygd. Bland annat ett antal kommuner och landsting framhåller risker för för- dyringar av kollektivtrafiken. Skogsindustrierna m.fl. anser att råvaru- transporterna kommer att drabbas av ökade kostnader. Skäl för regeringens bedömning: I avsnitt 6.3 redovisas de övergri- pande principer som regeringen anser bör gälla för trafikens kostnads- ansvar. En samhällsekonomiskt riktig prissättning skall liksom tidigare vara ett viktigt instrument för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling och ekonomiska styrmedel skall bidra till att ge trafikanter och transport- köpare incitament att utnyttja transportsystemet på ett för samhället så optimalt sätt som möjligt. De prissättningsprinciper som regeringen föreslår förutsätter att de externa marginalkostnaderna för olika transporter internaliseras. Som redan framhållits är en fullständig tillämpning av marginalkostnadsprin- cipen för närvarande inte möjlig av olika skäl. Regeringen anser emeller- tid att det är angeläget att skatter och avgifter inom såväl vägtrafiksek- torn som inom övriga trafiksektorer så långt möjligt utformas så att de kostnader som är förenade med trafiken kan beaktas och i första hand bäras av dem som orsakar kostnaderna och drar nytta av trafiken. EG-rätten föreskriver endast minimiskattenivåer på bensin och diesel- olja. Den gemensamma marknad som EU-medlemskapet innebär medför att förutsättningarna för konkurrens mellan olika transportföretag inom EU ökar. Medlemsländerna måste därför i högre grad harmonisera sina skattesatser för att undvika konkurrenssnedvridningar inom gemenska- pen. Med hänsyn till skattenivåerna i våra grannländer innebär detta att det åtminstone på kort sikt föreligger vissa hinder för att införa en pris- sättning som tar full hänsyn till vägtrafikens externa effekter. Rege- ringens förslag till åtgärder måste därför även på detta område ses dels i ett kortsiktigt perspektiv som utgår från nuvarande förhållanden, dels i ett långsiktigt perspektiv som innefattar pågående reformarbete inom EU och Sveriges långsiktiga mål för EU-samarbetet. Som framgått i avsnitt 7.4 är åtgärder för en mer rättvisande prissätt- ning på transporter ett prioriterat område i regeringens EU-strategi. På- verkan på utformningen av det regelverk på området som håller på att växa fram inom gemenskapen är därför mycket viktig. I avsnitt 12.9 redogörs för de närmare förslagen i denna del. De avsteg från principen om full internalisering av vägtrafikens externa effekter som är nödvän- diga i dagsläget bör således ses som interimslösningar. På längre sikt bör principen vara att samtliga samhällsekonomiska marginalkostnader skall täckas genom rörliga avgifter. För att redan i dag påbörja en internalisering av vägtrafikens kostnader bör befintliga skattesystem användas och anpassas. Detta måste emeller- tid ske med beaktande av att skattesystemet är mångfacetterat och har många sinsemellan olika syften som gör samspelet mellan olika skatter och avgifter komplicerat. Skatteväxlingskommittén har i sitt betänkande (SOU 1997:11) presen- terat en modell för energibeskattningen byggd på fyra huvudkomponen- ter: - Koldioxidskatt, som är proportionell mot kolinnehållet. - Energiskatt, som är proportionell mot energiinnehållet. - Svavelskatt, som är proportionell mot svavelinnehållet. - Trafik- och miljöskatt, en skatt vars belopp föreslås variera mellan olika bränslen för att ta hänsyn till särskilda miljöeffekter och andra externa kostnader. I modellen renodlas energiskatten till att bli en rent fiskal skatt medan koldioxidskatten, svavelskatten och trafik- och miljöskatten kan betraktas som miljörelaterade skatter med fiskala inslag. En arbetsgrupp inom Regeringskansliet ser för närvarande över hela energiskattesystemet med utgångspunkt i den modell som presenterats av Skatteväxlingskommittén. Trafikbeskattningsutredningen (TBU) har i uppdrag att göra en översyn av vägtrafikens samlade beskattning. Utgångspunkten för arbetet är de principöverväganden som Kommunikationskommittén lämnade i sitt del- betänkande den 14 november 1996 (SOU 1996:165). Översynen har kon- centrerats till att avse avvägningen mellan försäljningsskatt, fordonsskatt och energi- och koldioxidskatt i syfte att förbättra den samlade styr- effekten med avseende på trafiksäkerhet och miljö. TBU lämnade ett del- betänkande i september 1997 (SOU 1997:126). Även om en viss differentiering med avseende på miljöeffekter kan inkluderas i drivmedelsskatterna i enlighet med Skatteväxlingskommit- téns modell utgör sådana skatter trubbiga instrument för internalisering. Eftersom skattesatserna av praktiska skäl måste vara lika oavsett var i landet drivmedlet säljs eller till vem kan t.ex. ingen hänsyn tas till skill- nader i externa effekter mellan landsbygd och tätort eller mellan egen- skaperna hos olika fordon. På längre sikt måste därför målsättningen vara att utveckla ett mera sofistikerat avgiftssystem baserat på informations- teknik. Vid en jämförelse av de beräknade marginalkostnaderna för olika typer av vägtrafik med de skatter som i dag utgår för respektive fordonstyp, blir vissa diskrepanser uppenbara. Främst VTI och Industriförbundet har ingående kritiserat kommitténs beräkningar av den tunga trafikens externa effekter. Bland annat framförs att kommitténs värdering av avgasemissioner har utgått från föråldrade kalkylvärden samt att externa kostnader, som beräknats för landsvägs- körning, har fördelats utifrån bränsleförbrukningen vid blandad körning. Kommittén anses vidare inte i tillräcklig utsträckning ha angivit osäker- heten i sina beräkningar. Vad gäller beräkningarna av den tunga trafikens externa kostnader för vägslitage framförs att äldre uppgifter har räknats upp till 1996 års nivå med hjälp av konsumentprisindex trots att prisut- vecklingen för vägunderhåll varit avsevärt lägre än nämnda index. Vidare görs gällande att kommittén har antagit en för hög lastutnyttjandegrad samt att de större vägarnas bättre förmåga att stå emot vägnedbrytning inte beaktats tillräckligt. Kommunikationsdepartementet har i en skrivelse 1997-09-19 (dnr K97/1245/2) begärt in synpunkter från Vägverket, VTI och SIKA på Industriförbundets yttrande. För att bereda frågan bildades på SIKA:s initiativ en referensgrupp med representanter för Vägverket, VTI, Industriförbundet och LIN Transportkonsult. SIKA har 1997-10-15 i promemorian ”SIKA:s synpunkter på industriförbundets yttrande om beskattningen av den långväga lastbilstrafiken” redovisat sina slutsatser av den genomlysning av beräkningarna som gjorts. Enligt SIKA står sig väsentligen resultatet av tidigare kostnadsberäkningar liksom grunderna för Kommunikationskommitténs slutsatser och förslag. En revidering av marginalkostnadsberäkningarna har dock gjorts med utgångspunkt i nya antaganden avseende de vägdeformationskostnader som är hänförliga till de tunga fordonen. Resultatet av dessa beräkningar uttryckt i kronor per fordonskilometer för olika typer av tunga fordon framgår av nedan- stående sammanställning. Reviderade beräkningar av externa kostnader, exklusive koldioxid, kronor per fordonskilometer för olika fordonstyper Lastbil Buss 9 ton 2 axlar 24 ton 3 axlar 40 ton 5 axlar 60 ton 7 axlar > 60 p Totala kostna- der 0,86 1,19 1,96 1,60 1,32 Internaliserat i energiskatt 0,38 0,54 0,81 0,90 0,59 Ej internaliserat 0,49 0,65 1,15 0,70 0,73 Revideringen innebär enligt SIKA att det kvarstår ett behov av bety- dande ytterligare internalisering av marginalkostnader för samtliga tunga fordonstyper utom för 3-axliga lastbilar. I det senare fallet visar beräk- ningarna att fordonsskatten, i den mån den skall användas som ett inter- naliseringsinstrument, bör sänkas med i storleksordningen 4–6 000 kro- nor per år. För bussar och tyngre lastbilsekipage visar beräkningarna där- emot på ett behov av höjningar i intervallet 25 000–90 000 kronor per år. Som regeringen tidigare anfört i de principiella övervägandena rörande trafikens kostnadsansvar i avsnitt 6.3 bör huvudinriktningen vara att de rörliga externa effekterna skall täckas genom rörliga avgifter. Med denna utgångspunkt visar SIKA:s reviderade beräkningar att det finns ett kvar- stående internaliseringsbehov för samtliga tunga fordonstyper som undersökts, dvs. även för 3-axliga lastbilar. VTI anför med anledning av Industriförbundets yttrande att de model- ler, kostnadsuppskattningar, etc. som använts av Kommunikationskom- mittén är behäftade med en påtaglig osäkerhet och att det föreligger ett uppenbart forskningsbehov. Vägverket ställer sig bakom slutsatserna i SIKA:s promemoria och framhåller att de reviderade beräkningarna innebär att argumenten för en kostnadsavlastning för järnvägstrafik och sjöfart kan ifrågasättas. Industriförbundet, som fått tillfälle att yttra sig över SIKA:s, VTI:s och Vägverkets synpunkter, vidhåller i allt väsentligt sin kritik mot kommit- téns underlag och ifrågasätter också på flera punkter SIKA:s reviderade beräkningar. Förbundet anser att det krävs mer inträngande analyser för att beräkningarna skall kunna läggas till grund för långsiktiga beslut om vägtrafikbeskattningen. Regeringen anser för sin del att SIKA:s reviderade beräkningar med hänsyn till nuvarande kunskapsnivå utgör det bästa möjliga underlaget för överväganden rörande vägtrafikbeskattningen. Som tidigare påpekats är emellertid dessa frågor komplexa och regeringen har därför i avsnitt 6.3 förordat att en fortlöpande uppföljning skall ske av trafikens kost- nadsansvar. Ett första steg mot en vägtrafikbeskattning som är mer förenlig med de föreslagna principerna för trafikens kostnadsansvar bör därför vara att med olika förändringar i skatte- och avgiftsuttaget utjämna de största orättvisorna och åstadkomma en samhällsekonomiskt riktig prissättning av vägtransporterna. Regeringens bedömningar av hur olika vägtrafik- skatter bör anpassas på kortare sikt redovisas i det följande. Vid bedöm- ningarna har hänsyn tagits bl.a. till nuvarande förutsättningar på den europeiska transportmarknaden, pågående översyn av beskattningen, de verksamhetsförutsättningar som regeringen föreslår bör gälla inom övriga trafikgrenar samt de samlade transportpolitiska mål och principer som regeringen tidigare redovisat. 12.6.2 Drivmedelsbeskattning Regeringens bedömning: Koldioxidskatten bör vara oförändrad, lik- som energiskatten på bensin och energiskatten på dieselolja. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår, med utgångspunkt i sina antaganden om behov av åtgärder för att nå mål för koldioxidutsläpp m.m., att koldioxidskatten skall höjas så att priset på bensin stiger realt med 10 öre per liter och år mellan åren 1998 och 2020 och att priset på diesel skall höjas på motsvarande sätt. Kommittén föreslår vidare oför- ändrad energiskatt på bensin, men att energiskatten på dieselolja höjs med 50 öre per liter. Remissinstanserna: Remissopinionen är delad rörande förslaget till koldioxidskattehöjning. Flera instanser, bl.a. Naturskyddsföreningen an- ser att en ökning med 10 öre per år är otillräcklig. KFB anser att kol- dioxidskatten bör likställas för all fossil bränsleförbrukning och att det är viktigt att kontinuerligt följa upp de sociala och ekonomiska konsekven- serna av koldioxidbeskattningen för att balansera dessa mot strävanden att nå uppsatta koldioxidmål. Ett flertal instanser, bl.a. Svenska Åkeriför- bundet och Industriförbundet, menar att det kan vara miljöpolitiskt verk- ningslöst att åtgärda globala miljöproblem med ensidiga nationella åtgär- der medan kostnader för industrin och hushållen däremot med säkerhet blir högre. Bilindustriföreningen anser att koldioxidskatten bör slopas. LO anser att förslagen till beskattning av vägtrafiken utgör en rimlig av- vägning mellan olika intressen och mål. Beträffande energiskatt på ben- sin ser bl.a. TFK-Institutet för transportforskning och Motororganisatio- nerna det som ett avsteg från gällande principer att av fiskala skäl frångå principen om internalisering för bilismen. I fråga om energiskatten på dieselolja anför flera remissinstanser att den föreslagna höjningen kan få betydande negativa konsekvenser för de bygder där avstånden är långa och stora områden saknar tillgång till kollektivtrafik. Naturskydds- föreningen anser att energiskatten på dieselolja bör höjas mer än 50 öre för att uppnå en mer konsekvent behandling av olika drivmedel. Skälen för regeringens bedömning: Bensin och dieselolja beskattas, liksom övriga fossila bränslen, med dels energiskatt, dels koldioxidskatt. Energiskatten på bensin (miljöklass 2, som har hela marknaden) tas för närvarande ut med 3,61 kronor per liter. Energiskatten på dieselolja varierar beroende på vilken miljöklass oljan tillhör. Miljöklass 1, den bästa miljöklassen som har 85 % av marknaden, beskattas med 1 614 kronor per kbm. Principen bakom dagens koldioxidskatt är att den skall vara enhetlig och tas ut med ett belopp per kilo koldioxid som släpps ut vid förbrän- ningen av fossila bränslen. Nuvarande skatt uppgår till ca 37 öre per kilo koldioxid som släpps ut. Om koldioxidskatten höjs innebär det att skatten höjs för all form av fossilbränsleanvändning. Höjd koldioxidskatt för bensin och dieselolja medför således även högre skatt för uppvärm- ningsolja, industrins olje-, gasol-, kol- och naturgasanvändning och t.ex. värmeverkens fossilbränsleanvändning. Den nuvarande 37 öresnivån innebär att koldioxidskatten på bensin uppgår till 86 öre per liter, medan koldioxidskatten på dieselolja – likaväl som på uppvärmningsolja – upp- går till 1 058 kronor per kbm. Den totala punktskattebelastningen på bensin uppgår således till 4,47 kronor per liter och på miljöklass 1 diesel till 2,67 kronor per liter. Dieselolja och uppvärmningsolja är samma produkt. För att skilja den lågbeskattade uppvärmningsoljan från den högbeskattade dieseloljan till- sätts märk- och färgämnen till uppvärmningsoljan så att den blir grön. En förhöjd energiskatt tas ut på dieselolja. Miljöstyrningen av de olika dieselkvaliteterna sker med hjälp av energiskatten. Samtliga dieselfordon i Sverige använder sig av den högbeskattade oljan. Såväl personbilar, lastbilar, bussar, traktorer och arbetsmaskiner drivs med högbeskattad dieselolja. Miljöstyrningen sker alltså med hjälp av energiskatten. All annan fordonsanvändning – vare sig det är fråga om privatbruk eller inom industri- och transportnäringen – använder den högbeskattade oljan och omfattas därmed också av miljöstyrningen. Regeringen har i avsnitt 5.6 föreslagit ett etappmål som innebär att koldioxidutsläppen från trafiken bör vara oförändrade år 2010 jämfört med år 1990. Som framgår av avsnitt 8.5 är det regeringens bedömning att detta mål skall kunna nås främst genom teknisk utveckling av for- donen men även genom en rad andra åtgärder. Kommunikationskommittén anser att energiskatten bör användas som ett styrmedel för att minska sådana negativa externa effekter – förutom koldioxidutsläpp – som beror på trafikvolymen. Som exempel på externa effekter som kan internaliseras genom energiskatten nämns bl.a. avgasut- släpp, olyckor, buller och vägslitage. Kommittén har beräknat de externa kostnaderna för bensindrivna personbilar till 1,80 kronor per liter. Energiskatten på bensin uppgår, som nämnts, för närvarande till 3,61 kronor per liter, dvs. skatten överstiger avsevärt de beräknade externa kostnaderna vid landsvägstrafik. För att motsvara de externa kostnaderna för dieseldrivna personbilar krävs, enligt kommitténs beräkningar, att energiskatten på dieselolja höjs med 50 öre per liter. En sådan skattehöj- ning skulle dock inte innebära att de externa kostnaderna för tunga dieselfordon täcks. Flera remissinstanser anser att kommitténs beräkningar visar att energiskatten på bensin bör sänkas. Regeringen anser för sin del att det bör följa av principerna för trafikens kostnadsansvar att skatter och av- gifter tas ut på ett neutralt sätt så att snedvridande styreffekter undviks. En arbetsgrupp inom Regeringskansliet ser för närvarande över hela energibeskattningssystemet. Detta arbete beräknas komma att redovisas kring årsskiftet 1998/99. Utgångspunkten för denna översyn är en energi- skattemodell som redovisats av Skatteväxlingskommittén Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11). Enligt denna modell skall alla energi- produkter beskattas med summan av fyra olika skattekomponenter. Kol- dioxidskatten och svavelskatten skulle, precis som i dag, tas ut efter bränslenas koldioxid- och svavelinnehåll. Energiskatten skulle till skill- nad från i dag tas ut efter energiinnehåll och den nya trafik- och miljö- relaterade skatten skulle variera beroende på miljöeffekter och andra externa kostnader. Syftet är att skapa ett ramverk i form av ett stabilt energiskattesystem, inom vilket olika politiska önskemål kan omsättas i praktisk lagstiftning utan risk för snedvridning av hela regelverket. En ökad miljörelatering skall därvid eftersträvas och ambitionen är att skapa ett enklare och mer överskådligt system med klarare uppdelning mellan skatternas fiskala och miljöstyrande roller. Eftersom det pågår ett utred- ningsarbete inom TBU vill regeringen inte nu ta ställning till frågan om drivmedelsbeskattningen. Beskattningen av biodrivmedel behandlas i följande avsnitt. 12.6.3 Beskattning av biodrivmedel Regeringens bedömning: Regeringen avser att inom ramen för den s.k. pilotprojektsbestämmelsen fortsätta att ge skattenedsättning för vissa alternativa drivmedel i enlighet med de riktlinjer som angavs i budgetpropositionen för år 1998. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att koldioxidskatt inte skall tas ut på biodrivmedel. Energiskatt bör inte heller tas ut på biobaserade drivmedel under en lång introduktionstid. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som behandlat frågan tillstyrker att biodrivmedel befrias från koldioxid- och energiskatt. Skälen för regeringens bedömning: I och med Sveriges inträde i EU anpassades den svenska energiskattelagstiftningen till gemenskapsrätten. Beskattning av fordonsbränslen regleras av det s.k. mineraloljedirektivet (rådets direktiv 92/81/EEG om harmonisering för strukturerna för punkt- skatter på mineraloljor). Av detta följer att vissa minimiskattenivåer måste iakttas vad gäller beskattningen av samtliga fordonsbränslen, dvs. såväl fossila som förnyelsebara drivmedel. Dessa minimiskattenivåer anges i rådets direktiv 92/82/EEG om tillnärmning av punktskattesatser för mineraloljor. Mineraloljedirektivet ger dock medlemsstaterna möjlighet att medge skattelättnader för bränslen som används i försöksverksamhet inom ramen för pilotprojekt som syftar till att utveckla mer miljövänliga bränslen. Regeringen har i 2 kap. 12 § lagen (1994:1776) om skatt på energi getts en möjlighet att ge sådana pilotprojektsdispenser. Gemenskapsrätten ger således inte möjlighet till generell skattened- sättning för biodrivmedel. Med stöd av pilotprojektsregeln har dock rege- ringen hittills både upprätthållit och utvidgat området för skattenedsätt- ning av biodrivmedel, i förhållande till tiden före EU-medlemskapet. Motordrift med bensin och dieselolja medför utsläpp av skadliga ämnen. Regeringen bedömer därför att det är viktigt att det sker en fort- satt utveckling av alternativa, främst biobaserade, drivmedel samt att introduktionen av dessa kan stödjas genom en reducerad beskattning. Inom ramen för pilotprojektsbestämmelsen avser regeringen att även fortsättningsvis i enlighet med riktlinjerna i 1998 års budgetproposition medge nedsättning av koldioxid- och energiskatt på alternativa drivme- del. Regeringen avser att – som kommer att utvecklas närmare i miljö- propositionen – bl.a. utreda inom vilka användningsområden förnybara energikällor gör störst nytta i förhållande till kostnaderna. Kommissionen har i mars 1997 presenterat ett förslag till nytt energi- beskattningsdirektiv (KOM(97) 30). Förslaget innebär en samlad energi- beskattning av samtliga energiprodukter. All form av indirekt beskattning, utom moms, omfattas. Tanken är inte att det skall införas någon ny skatt genom direktivförslaget. Syftet är i stället att skapa en gemensam ram för beskattningsåtgärder på energiområdet. Samtidigt innebär förslaget en ökad flexibilitet för medlemsstaterna i förhållande till det nuvarande mineraloljedirektivet (direktiv 92/81/EEG). Sverige stöder i stort förslaget och verkar för ett snart antagande. Förslagets framtid är dock oviss, eftersom medlemsstaterna hittills inte har kommit överens. Regeringen avser att inom kort se över tillämpningen av pilotprojekts- dispenserna i syfte att renodla just försöksverksamheten och få till stånd en noggrann uppföljning och utvärdering av de olika projekten. Även statsstödsreglerna kommer att uppmärksammas i detta sammanhang. Regeringen avser att även överväga möjligheten att ansöka om undan- tag från nuvarande mineraloljedirektiv för att få lov att generellt – utan koppling till försöksverksamhet – tillämpa en lägre bränsleskatt på vissa biodrivmedel. 12.6.4 Försäljningsskatt på personbilar Regeringens bedömning: Regeringen anser att det för närvarande inte finns skäl för att åter införa en generell försäljningsskatt på per- sonbilar. Avsaknaden av ett etablerat system för indelning av fordon i trafik- säkerhetsklasser medför att en försäljningsskatt för närvarande inte kan differentieras i syfte att styra mot trafiksäkrare fordon. Sverige bör därför verka för att ett sådant klassningssystem skyndsamt ut- arbetas inom EU. Miljöklassystemet för fordon bör fortsatt utvecklas inom de ramar som ges av medlemskapet i EU. Trafikbeskattningsutredningens förslag: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som berört förslaget har varit positiva. Skälen för regeringens bedömning: Nytillskottet av personbilar bör i första hand påverkas utifrån målen om en säker trafik och god miljö. I den mån detta skall ske genom ekonomiska styrmedel anser regeringen att det sannolikt är mer effektivt med en differentierad försäljningsskatt än en differentierad fordonsskatt. En differentierad försäljningsskatt på motorfordon efter miljöklasser eller med hänsyn till fordons trafiksäker- het bör emellertid grundas på EU:s kravnivåer. Vad gäller miljökrav fastslog regeringen i propositionen Vidare- utveckling av systemet med miljöklasser för fordon m.m. (prop. 1995/96:6, bet. 1995/96:JoU6, rskr. 1995/96:86) att miljöklassystemet för fordon bör vidareutvecklas inom de ramar som ges av medlemskapet i EU. EU kommer i år troligen att anta nya utsläppskrav för personbilar och lätta lastbilar för år 2000. Kallstartskrav införs med början år 2002. Även indikativa gränsvärden för år 2005 skall anges. Miljöklassystemet kan därför uppdateras med dessa kravnivåer. Regeringen konstaterar att det har sålts ett betydande antal personbilar i de bättre miljöklasserna. Frågan om miljöklassystemets framtida utveckling kommer att behandlas i vårens miljöproposition. Inom EU:s fortsatta arbete med skärpta krav för fordon och bränslen, Auto/Oil II, behandlas frågor om ekonomiska styrmedel. Sverige ser positivt på att ett gemensamt frivilligt system etableras, men avser även fortsättningsvis att verka för att medlemsländernas möjligheter att gynna förtida införande av fordon med renare teknik genom användning av ekonomiska styrmedel inte begränsas. Vad gäller trafiksäkerhet saknas för närvarande ett sådant system. Regeringen anser därför att det är angeläget att Sverige verkar för att ett klassningssystem för fordons trafiksäkerhet skyndsamt utarbetas inom EU. Med hänsyn till att en differentiering med utgångspunkt i trafiksäker- het inte är möjlig och att en försäljningsskatt inte är nödvändig av stats- finansiella skäl ser regeringen för närvarande inga skäl för att åter införa den generella försäljningsskatten på personbilar. 12.6.5 Fordonsskatt för personbilar Regeringens bedömning: Fordonsskatten för bensin- och diesel- drivna personbilar bör tills vidare vara oförändrad i avvaktan på Trafikbeskattningsutredningens slutbetänkande. Utredningarnas förslag: Fordonsskatten för bensindrivna personbilar bör enligt kommittén av trafiksäkerhetsskäl vara enhetlig upp till en vikt- klass på 1 400 kilogram och däröver snabbare stigande än för närvarande. Skatten för äldre dieseldrivna bilar bör höjas medan den bör sänkas för nyare. TBU anser att en enhetsskatt bör införas av förenklingsskäl och att den bör vara 1 100 kronor per år för bensindrivna bilar och 4 200 kronor per år för dieseldrivna bilar. Remissinstanserna: NTF tillstyrker kommitténs förslag till en for- donsskatt för personbilar som av trafiksäkerhetsskäl styr mot en jämnare viktfördelning. TCO menar att en viktbaserad fordonsskatt är olycklig genom att den motverkar införandet av säkerhetsdetaljer i bilarna. Den förändring som kommittén diskuterar är dock bättre än det nuvarande systemet. LO anser att fordonsskatten enbart bör användas för att uppnå trafiksäkerhetsmålet. Skälen för regeringens bedömning: Fordonsskatt är en fast skatt som tas ut på motorfordon med ett visst belopp för en viss tidsperiod oavsett i vilken utsträckning fordonet används. Under den tid som ett fordon är avställt utgår dock inte fordonsskatt. Fordonsskattens storlek varierar i dag bl.a. med fordonsslag, skattevikt, drivmedel och fordonets konstruk- tion. Tjänstevikten är skattevikt för personbil. Skatten tas ut med ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp för varje helt hundratal kilogram över den lägsta vikten i klassen. När kilometerskatten avskaffades ändrades fordonsskatten på diesel- bilar av 1994 års modell eller nyare till fem gånger skatten på motsvarande bensindriven bil medan skatten på en äldre dieseldriven personbil begränsades till dubbla fordonsskatten. Förhållandet mellan de olika fordonens skattenivåer ändrades vid fordonsskattehöjningen den 1 oktober 1996. Höjningen för nyare dieselbilar begränsades då till 15 % medan skatten på bensinbilar och äldre dieselbilar höjdes med 50 %. För en nyare personbilsdiesel är skatten numera knappt dubbelt så hög som för en äldre dieselbil. Den högre fordonsskatten för dieselbilar har moti- verats med skatteskillnaden mellan de olika drivmedlen, dvs. att diesel är avsevärt lägre beskattat än bensin, och att motoralternativen bör behand- las likartat i skattehänseende. Avsikten med ifrågavarande skatteskillna- der har alltså inte varit att de skall styra i ena eller andra riktningen. Sedan år 1980 gäller att fordonsskatten för personbilar sätts ner för bil- ägare i vissa glesbygdskommuner. Nedsättningen av fordonsskatten upp- går för närvarande i dessa kommuner till 384 kronor per år. Kommunikationskommittén anför trafiksäkerhetsskäl för sitt förslag. Syftet är att uppnå en jämnare viktfördelning av fordonsparken. TBU anför att en differentiering av fordonsskatten baserad på ett fordons säkerhetsegenskaper förutsätter ett befintligt klassningssystem som beaktar samtliga faktorer som påverkar fordonens säkerhet. Något sådant lämpligt system för indelning av fordon i säkerhetsklasser har dock, som framgått av föregående avsnitt, ännu inte utarbetats. Regeringen delar TBU:s bedömning att det saknas skäl att tillämpa en efter tjänstevikt differentierad fordonsskatt på personbilar. Skillnaden mellan olika personbilsmodeller när det gäller vägslitage är således obe- tydlig och skatten är inte heller utformad med hänsyn till miljö eller tra- fiksäkerhet. Enligt regeringens uppfattning saknas för närvarande till- räckligt underlag för att förändra fordonsskatterna så att de i första hand tar sikte på att åstadkomma ett system som främjar ett säkert och ekolo- giskt hållbart transportsystem. Med hänsyn härtill och då fordonsskat- terna också till viss del har koppling till de energiskatter som är föremål för översyn är regeringen inte nu beredd att föreslå några förändringar i fordonsskattesystemets grundläggande uppbyggnad. Kommunikationskommittén föreslår en utjämning mellan äldre och nyare personbilsdieslar. Miljöegenskaperna hos nya dieseldrivna person- bilar är vad gäller utsläppen av kväveoxider och partiklar markant sämre än hos motsvarande nya bensindrivna bilar. Med hänsyn till miljön bör dieselbilar därför enligt kommittén inte gynnas i förhållande till bensin- bilar och det är ett minimikrav från miljösynpunkt att konkurrensneutra- litet upprätthålls mellan motoralternativen. Inregistreringen av diesel- drivna personbilar har under senare tid ökat mycket kraftigt, inte minst gäller det äldre årsmodeller, dvs. direktimporterade fordon. Med hänsyn till det kraftigt ökade antalet äldre personbilsdieslar samt miljöegenska- perna hos dieselbilar jämfört med bensinbilar bör enligt kommitténs be- dömning fordonsskatten för äldre dieseldrivna personbilar snarast höjas medan den bör sänkas för nyare fordon. Eftersom det pågår ett utredningsarbete inom TBU vill regeringen inte nu ta ställning till dessa frågor. Nedsättningen av fordonsskatten i vissa glesbygdskommuner bör bibe- hållas och uppgå till samma belopp som nu gäller. 12.6.6 Fordonsskatt och vägavgift för lastbilar Regeringens bedömning: Fordonsskatten på lastbilar bör för när- varande inte bli föremål för andra ändringar än de som nyligen beslu- tats med anledning av Sveriges anslutning till avtalet om uttag av väg- avgift för vissa tunga fordon på vissa vägar. Utredningarnas förslag: Kommunikationskommittén anser i princip att fordonsskatten för tunga fordon bör höjas kraftigt för att internalisera de externa kostnaderna men att höjningen på kort sikt måste begränsas med hänsyn till konkurrensförhållandena inom EU. Kommittén föreslår att fordonsskatterna för mindre lastbilar i huvudsak bör motsvara de externa effekter som inte är internaliserade i dieselskatten. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. KFB och NUTEK, anser att man bör sträva efter full internalisering av externa effekter även för den tunga trafiken. RRV anser att kommitténs motiv för att inte fullt ut internalisera den tunga vägtrafikens externa effekter är väl övervägda och rimliga. VTI, Industriförbundet och Svenska Åkeriförbundet har läm- nat utförliga remissvar i denna del med bl.a. ingående synpunkter på beräkningssätt och beräkningsförutsättningar. Flera remissinstanser, däribland ett antal länsstyrelser, menar att kommitténs förslag till skatte- höjningar på den tunga trafiken får betydande negativa konsekvenser för svenskt näringslivs konkurrenskraft. Sveriges Transportindustriförbund påtalar att i samband med att lastbilstrafiken avregleras inom EU, blir det av konkurrensskäl i praktiken nödvändigt att tillämpa skattenivåer som endast marginellt kan avvika från de gemensamma miniminivåerna. TFK–Institutet för transportforskning anser att en hårdare beskattning av distributionsfordon kan få negativa miljökonsekvenser som följd. Skälen för regeringens bedömning: Fordonsskatten på tunga fordon varierar med fordonsslag, drivmedel, skattevikt och fordonets konstruk- tion. Det sistnämnda medför att skatten är lägre på en lastbil med tre eller flera hjulaxlar än på en lastbil med samma vikt men endast två hjulaxlar. Anledningen är att konstruktionen med två hjulaxlar innebär större vägslitage. Skattevikten för lastbilar är totalvikten. Totalvikten utgörs av summan av fordonets tjänstevikt och dess maximilast. Fordonsskatten tas ut med ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp för varje helt hundratal kilogram över den lägsta vikten i klassen. När kilometerskatten avskaffades beslutades att fordonsskatten för tyngre lastbilar skulle sänkas med ca 20 %. Sänkningen var ett led i att successivt anpassa skattebelastningen för den tunga trafiken till vad som gäller inom EU (prop. 1992/93:192). Med hänsyn till konkurrenssituatio- nen fanns det starka skäl för att den svenska skattenivån på transporter skulle anpassas till nivån inom EU. Med anledning av proposition 1997/98:12 Vägavgift för vissa tunga fordon godkände riksdagen i december 1997 protokollet om Sveriges anslutning till avtalet om uttag av en avgift för tunga fordon som använ- der vissa vägar. Vidare antogs lagen om vägavgift för vissa tunga fordon. Därmed deltar Sverige sedan den 1 januari 1998 i det gemensamma väg- avgiftssystem som Belgien, Danmark, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland tidigare infört, det s.k. Eurovinjettsystemet. Det innebär att vägavgift nu tas ut på motorfordon eller motorfordonskombinationer med en totalvikt på minst 12 ton om fordonen är avsedda uteslutande för godstransport på väg. Vägavgiftssystemet består av en del för svenska fordon och en del för utländska fordon. För svenska fordon tas väg- avgiften ut för ett år och på hela vägnätet. För utländska fordon tas väg- avgiften även ut för dag, vecka eller månad och på alla motorvägar, väg E 10, E 12 och E 14 samt vissa sträckningar av E 4, E 22 och E 65. För att kompensera de svenska fordon för vilka vägavgift tas ut har fordons- skatten satts ned till EG:s minimiskattesatser, dock högst med ett belopp som motsvarar vägavgiften. Kommittén har bedömt att vägavgiften inte kan användas för att öka internaliseringen av den svenska tunga trafikens externa kostnader. Kommittén konstaterar vidare att det skulle krävas mycket kraftiga for- donsskattehöjningar för att uppnå full internalisering och att detta skulle medföra svåra konkurrensförhållanden för svenska åkare och högre pro- duktionskostnader inom vissa verksamheter. Man måste därför begränsa nivån på fordonsskatten för tunga lastbilar till en nivå som inte avviker alltför mycket från genomsnittet inom EU. Beträffande de tyngsta ekipa- gen (60 ton), som inte finns i övriga EU-länder, uttalades att man måste ta hänsyn till vad som är rimligt för svenskt näringsliv. Kommittén anser emellertid att ”eurovinjettsystemet” innebär ett bidrag till att internalisera de externa effekterna från den utländska tunga trafiken. TBU anför att genom det föreslagna vägavgiftssystemet inleds ett närmare samarbete mellan Sverige och berörda stater rörande styrning av den tunga vägtrafi- ken. Mot denna bakgrund liksom av internationella konkurrensskäl bör man undvika förändringar som innebär att Sveriges fordonsskattesystem fjärmar sig från fordonsskatten i övriga länder inom ”Eurovinjett- systemet”, eller från övriga EU-länder. Fordonsskatten på tunga fordon bör därför för närvarande inte bli föremål för andra ändringar än de som föranleds av vägavgiftspropositionen. Regeringen bedömer att den ändring av fordonsskatten som nyligen beslutats med anledning av propositionen Vägavgift för vissa tunga for- don (prop. 1997/98:12, bet. 1997/98:SkU7, rskr. 1997/98:72) är nödvän- dig för att inte försämra konkurrensvillkoren för svenska åkare. Någon höjning av fordonsskatten för tunga lastbilar föreslås därför inte i nulä- get. I ett längre perspektiv är det dock viktigt att Sverige prioriterar det arbete som pågår med att ta fram ett nytt direktiv om fordonsskatt, väg- tullar och vägavgifter. Sverige kan härigenom påverka den framtida ut- formningen av fordonsskatter och vägavgifter inom gemenskapen. Sveriges deltagande i vägavgiftssystemet kan betraktas som ett första steg att internalisera de externa effekterna från den utländska tunga trafi- ken. Systemet undanröjer också hinder för varuflödet genom att olika avgifter inte längre måste erläggas i de olika länderna. Det bör dock på- pekas att systemet i fråga bör utvecklas och på sikt ersättas av system för elektronisk debitering av vägavgifter. Regeringen anser, som framgått av avsnitt 6.3 och 7.4, att det är mycket angeläget att verka för att ett ge- mensamt och utvecklat system för trafikavgifter införs inom EU. Rege- ringen återkommer till den samlade EU-strategin inom vägtrafikområdet i avsnitt 12.9. 12.6.7 Fordonsskatt för bussar Regeringens bedömning: Regeringen anser att fordonsskattesyste- met för bussar bör omarbetas med sikte på att nå en internalisering och att förändringen bör träda i kraft från den 1 januari 1999. Skatte- systemet bör därvid utformas på samma sätt som fordonsskatten för tunga lastbilar med olika skatteklasser beroende på vikt och axelkon- figuration. För att motverka kostnadsökningar inom lokal och regional busstra- fik bör berörda landsting och kommuner kompenseras genom en höj- ning av de generella statsbidragen. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att fordonsskatten för bussar i långväga trafik bör höjas så att den motsvarar full internalisering av busstrafikens externa effekter. Lokal och regional busstrafik föreslås tills vidare vara undantagen från skattehöjningen. Remissinstanserna: RRV konstaterar att olika fordonsbeskattning för bussar i lokal och regional trafik respektive långväga trafik kräver att det går att skilja på bussar som skall användas för respektive ändamål. Riks- skatteverket avstyrker förslaget. Länsstyrelsen i Uppsala län, Lands- tingsförbundet och SEKO delar kommitténs uppfattning att fordonsskat- terna för bussar i regional och lokal kollektivtrafik inte bör höjas så länge biltrafikens kostnader i tätorter inte är internaliserade. Liknande syn- punkter framförs av några kommuner och en majoritet av landstingen. Svenska Bussbranschens Riksförbund och SWEBUS anser att föreslagna skattehöjningar riskerar att leda till utflaggning och att svenska bussbolag konkurreras ut av utländska konkurrenter. Skälen för regeringens bedömning: Fordonsskatten för bussar är betydligt lägre än för andra tunga fordon. I samband med att kilometer- skatten avskaffades slopades huvuddelen av fordonsskatten för bussar. Anledningen härtill var en önskan att kompensera bussarna eftersom kostnadsökningen, till följd av hög bränsleförbrukning, särskilt skulle drabba de bussar som används i kollektivtrafik inom tätort (prop. 1992/93:124). Före övergången till dieseloljeskatt var fordonsskatten på dieseldrivna bussar 14 705 kronor per år för de tyngsta bussarna. Den högsta skattesatsen för dieseldrivna bussar med en skattevikt över 3 000 kg är för närvarande 1 545 kronor per år. Fordonsskatten för tyngre bus- sar är alltså mycket låg jämfört med skatten på tyngre lastbilar. Kommunikationskommittén föreslår betydande skattehöjningar för bussar i långväga trafik och anför att konkurrenssituationen för bussar inte är densamma som för lastbilar samt att höjda fordonsskatter för bus- sar i långväga trafik inte påverkar produktionen eller sysselsättningen. Kommittén anser att busstrafikens externa effekter bör internaliseras fullt ut men vill begränsa skattehöjningarna till bussar i långväga trafik. For- donsskatterna bör enligt kommittén således inte höjas för bussar i regio- nal och lokal kollektivtrafik så länge biltrafikens kostnader i tätorterna inte är internaliserade eftersom sådana skattehöjningar skulle drabba kollektivtrafiken och kunna leda till taxehöjningar som får kollektivtra- fikresenärer att välja bilen i stället. I takt med att bilarnas externa effekter internaliseras i tätorterna anser kommittén att skatterna kan höjas även på den lokala och regionala kollektivtrafiken. Regeringen bedömer att förslaget om höjd fordonsskatt på bussar i långväga trafik och oförändrad skatt på övriga bussar är svårt att genom- föra eftersom en mycket stor del av den svenska bussparken används för olika trafikuppgifter, dvs. omväxlande i lokaltrafik, regionaltrafik respektive fjärrtrafik. Varken i yrkestrafikregistret eller andra register finns uppgifter som skulle kunna ligga till grund för ett sådant skatte- uttag. Ett sådant system skulle också kunna bli administrativt betungande och leda till stora kontrollproblem. Regeringen finner också att kommit- téns principiella motiv för att undanta lokal och regional busstrafik från en internalisering är svaga eftersom internaliseringen avser kostnader i landsvägstrafik. Som kommittén själv påpekat är åtminstone de bensin- drivna personbilarnas motsvarande kostnader mer än väl internaliserade genom energiskatten. Att personbilarnas samhällsekonomiska marginal- kostnader i tätort inte är internaliserade bör därvid ha mindre betydelse eftersom detta även kommer att gälla för busstrafiken. Mot denna bak- grund anser regeringen att en differentiering av fordonsskatten för bussar efter trafikuppgift ej bör ske. Regeringen har som framgått i avsnitt 12.5 föreslagit att skadepröv- ningen av den långväga busstrafiken skall inskränkas väsentligt. Det innebär att den långväga busstrafiken släpps fri på de sträckor där den tidigare varit begränsad av hänsyn till konkurrensen med järnvägstrafi- ken. En förutsättning för att detta skall kunna ske bör dock enligt rege- ringens uppfattning vara att busstrafikens externa effekter vid landsvägs- trafik internaliseras så att denna trafik, liksom järnvägstrafiken, belastas med de trafikberoende samhällsekonomiska kostnader den förorsakar. En fullständig internalisering av de samhällsekonomiska marginal- kostnaderna vid landsvägstrafik skulle enligt kommitténs beräkningar fordra en höjning av energiskatten på dieselolja med 50 öre per liter samt en höjning av fordonsskatten för större bussar (60 platser eller mer) till närmare 50 000 kronor per år. Nya beräkningar från SIKA avseende väg- nedbrytningen visar att behovet av skattehöjning för en buss i denna kategori kan reduceras till ca 22 000 kronor per år. Regeringen anser att fordonsskattesystemet för bussar bör omarbetas med sikte på att nå en fullständig internalisering enligt SIKA:s beräkningar och att förändringen bör träda i kraft från den 1 januari 1999. Skattesystemet bör därvid utformas på samma sätt som fordonsskatten för tunga lastbilar med olika skatteklasser beroende på vikt och axelkonfiguration. Den närmare utformningen av systemet för fordonsskatten för bussar bör dock bli föremål för utredning inom Regeringskansliet. Regeringen avser att åter- komma till riksdagen med förslag i denna del. Kommitténs förslag till skattehöjningar har beräknats leda till en kost- nadsökning för den långväga busstrafiken på ca 10 %. Med tanke på att den fordonsskattenivå som regeringen nu förordat uppgår till mindre än hälften av kommitténs förslag bör kostnadsökningen inom busstrafiken bli avsevärt lägre. Bussföretagens sammantagna kostnads- och intäkts- bild bör också påverkas positivt av den nya marknad som öppnas genom avskaffandet av skadeprövningen gentemot järnvägstrafiken. Regeringen bedömer därför att förslagen sammantagna kommer att påverka utbudet av långväga busstrafik positivt. Regeringen ser heller ingen risk för att förslagen kommer att leda till en ”utflaggning” av busstrafik så som vissa remissinstanser befarat. Inom EU är nämligen transportföretags rätt att utföra nationella persontransporter i annan medlemsstat, s.k. cabotage, starkt inskränkt och endast undantagsvis tillåten. Med det fordonsskattesystem som här föreslås kommer även bussar som går i lokal och regional kollektivtrafik att omfattas av den högre skatten. Regeringen delar kommitténs bedömning att detta skulle kunna leda till taxehöjningar eller sämre trafik som får kollektivtrafikresenärer att välja bilen i stället. För att undvika detta anser regeringen att berörda landsting och kommuner fr.o.m. den 1 januari 1999 bör kompenseras fullt ut för höjningen av fordonsskatten genom en återföring via det gene- rella statsbidragssystemet. Regeringen utgår därvid ifrån att landstingen och kommunerna i sin tur kommer att vidareföra dessa medel till trafik- huvudmännen så att den lokala och regionala kollektivtrafiken inte får sämre verksamhetsförutsättningar. Ett sådant ansvarstagande för kollek- tivtrafiken på lokal och regional nivå ligger i linje med den rollfördel- ningen i transportpolitiken som gällt allt sedan 1988 års trafikpolitiska beslut och som regeringen i kapitel 6 föreslagit skall ligga fast som en övergripande princip även fortsättningsvis. 12.7 Finansieringen av vägsektorns infrastruktur Regeringens bedömning: Drift och underhåll samt investeringar i det statliga vägnätet bör i huvudsak finansieras med statliga anslag utifrån en samhällsekonomisk grundsyn. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet instanser som berört frågan stöder kommitténs förslag. Skälen för regeringens bedömning: Investeringar i statens vägnät finansieras traditionellt med statliga anslag över statsbudgeten. Detta gäller även underhållet av statliga vägar. År 1996 uppgick anslagen för dessa ändamål till ca 12 miljarder kronor. Regeringen anser att huvud- principen även fortsättningsvis bör vara att staten skall finansiera investeringar, drift och underhåll med anslag över statsbudgeten. Drift- och underhållskostnaderna för kommunernas väghållning har sedan mitten av 1980-talet minskat från ca 4 miljarder kronor till ca 3,6 miljarder kronor. Investeringarna i det kommunala vägnätet varierar kraftigt mellan olika år. År 1989 investerades ca 3 miljarder kronor i nya vägar medan motsvarande siffra för år 1996 var ca 1,1 miljarder kronor. Kommunernas kostnader för väghållningen finansieras huvudsakligen via den kommunala budgeten. Nyinvesteringar i kommunala gator och vägar kan också till viss del finansieras i samband med exploatering av mark. Ansvaret för drift och underhåll av de enskilda vägarna har respektive ägare till vägen. Ägarna kan vara en enskild fastighetsägare eller en sär- skild väghållningsorganisation (vägförening, vägsamfällighet eller gemensamhetsanläggning). Det finns ca 1 700 vägföreningar och ca 18 000 vägsamfälligheter i landet. I de fall en särskild väghållarorganisa- tion inrättats utgår en avgift för respektive andelsägare eller motsvarande i förhållande till ett visst andelstal. Vissa enskilda vägar kan erhålla statsbidrag för byggande och drift. Bidrag lämnas för sådana vägar som tillgodoser ett kommunikations- behov för fast boende, näringsliv eller det rörliga friluftslivet. Bidrag lämnas även för vägar som är av väsentlig betydelse som genomfarts- vägar eller uppsamlingsvägar för fritidshusbebyggelse. Till enskilda vägar räknas även färjeleder som drivs av enskilda. Bidrag lämnas dock endast för sådana vägar som är ändamålsenliga med hänsyn till övriga vägar och om kostnaden är skälig med hänsyn till nyttan. År 1995 var den totala väghållningskostnaden på det enskilda statsbidragsberättigade vägnätet 980 miljoner kronor varav 160 miljoner kronor utgjorde egen insats från delägarna och lika mycket utgjorde kommunala bidrag. Stats- bidraget utgjorde 660 miljoner kronor. Det statliga anslaget för byggande och drift av enskilda vägar har för år 1998 beräknats till ca 600 miljoner kronor. Regeringen har tidigare i denna proposition redovisat de särskilda finansieringssvårigheter som föreligger vid investeringar i infrastruktur i bl.a. storstadsområdena. Motsvarande svårigheter kan även uppstå när särskilt omfattande nybyggnadsprojekt som ej kan etappindelas planeras. Trots att huvudprincipen bör vara att anslagsfinansiera investeringar direkt över statsbudgeten bör alternativa finansieringsformer kunna prö- vas där så bedöms lämpligt och ändamålsenligt. Riksdagen har sedan länge godkänt att nya vägar kan finansieras med vägavgifter. Emellertid har intresset för den typen av lösningar hittills inte varit påfallande stort och endast ett exempel finns för närvarande i Sverige – bron över Rödö- sundet i Jämtland. Regeringen avser att i årets vårproposition ta ställning till den nuvarande finansieringslösningen av Rödösundsbron. Ett annat sådant projekt är Öresundsförbindelsen som kommer att färdigställas under hösten år 2000. Förutsättningarna för att avgiftsfinansiera investe- ringar i framtiden får också bedömas som begränsade. En arbetsgrupp inom Regeringskansliet arbetar därför för närvarande med att inom ramen för en bibehållen anslagsfinansiering se över finansieringsfor- merna för vissa investeringar inom bl.a. vägområdet. Riktlinjer för utvecklingen av transeuropeiska nätverk för transporter (TEN) har under år 1996 antagits av ministerrådet och av Europaparla- mentet. Enligt Maastrichtfördraget skall unionen finansiellt stödja ut- byggnaden av dessa nät. Europeiska rådet har beslutat att fjorton priorite- rade projekt skall erhålla huvuddelen av detta stöd som högst får utgöra 10 % av projektens totalkostnad. 12.8 Introduktion av biodrivmedel Regeringens bedömning: Biobaserade drivmedel för fordonsdrift bör introduceras i den takt som det är möjligt och lämpligt. Regeringen avser att våren 1998 initiera ett projekt för att främja en regional satsning på biogasproduktion, distribution och lokala for- donsflottor för biogasdrift. Regeringen anser att Vägverket inom ramen för sitt sektorsansvar noga bör följa utvecklingen vad gäller introduktion av biodrivmedel och om nödvändigt överväga och föreslå stimulansåtgärder för att upprätthålla en tillfredsställande introduktionstakt av drivmedel med en låginblandning av biobaserad alkohol eller etrar av alkohol. Vägverket bör inom ramen för sitt sektorsansvar verka för att fort- satta satsningar på biobaserade drivmedel genomförs i begränsade fordonsflottor. Kommitténs förslag: För att nå det långsiktiga målet om koldioxid- utsläpp anser kommittén att användningen av fossila bränslen inom transportsektorn måste minska kraftigt. Därför föreslår kommittén en låginblandning av alkohol eller etrar av alkohol i bensin senast från år 2002, befrielse från koldioxidskatt och befrielse från energiskatt på lång sikt samt stöd till produktionsanläggningar för etanol enligt energiöver- enskommelsen. KFB redovisar i rapporten Uppdrag att redovisa olika strategier för en introduktion av biodrivmedel till år 2002 (dnr K97/3856/4) att en intro- duktion i form av en låginblandning av etanol enligt kommitténs förslag i all bensin medför betydande kostnader såväl samhällsekonomiskt som statsfinansiellt. En användning av etanol och biogas i tunga fordon med- för att man drar störst nytta av biodrivmedlens positiva miljöeffekter. En riktad introduktion mot tunga fordon i främst tätorter ger möjligheter att begränsa kostnaderna. Det krävs fortsatt forskning och utveckling för att få fram mer kostnadseffektiv produktionsteknik och för att fullt ut dra nytta av biodrivmedlens miljöpotential vid fordonsdrift. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser ställer sig positiva till en introduktion av biobaserade drivmedel. NUTEK menar att för att på kort sikt nå en begränsad användning av biodrivmedel, baserad på inhemsk produktion och import, behöver ytterligare analyser genomföras för att få en bild av framtida marknadsförutsättningar i Sverige. Väg- verket anser att koldioxidproblematiken inte enbart kan lösas med en ökad användning av biobränslen. Vid remissammanträdet med anledning av KFB:s rapport betonade flera remissinstanser, bl.a. Bilindustriföreningen, Svenska Petroleum- institutet och Åkeriförbundet, nödvändigheten av kostnadseffektivitet och det internationella perspektivet. Vägverket och Motortestcenter såg ingen motsättning mellan låginblandning och renbränsledrift i fordonsflottor och Vägverket menade att båda behövs, eftersom det är olika problem på landsbygd och i tätort. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar uppfattningen att en introduktion av biobaserade drivmedel genom en låginblandning kan vara ett lämpligt sätt att bidra till ett långsiktigt hållbart transport- system och regeringen ställer sig i princip positiv till en låginblandning av alkoholer eller etrar i bensin. Regeringen bedömer dock att en alltför snabb introduktion av biodrivmedel medför orimligt stora samhällseko- nomiska och statsfinansiella kostnader. I likhet med kommittén förordar regeringen att en introduktion i första hand skall ske på frivillig väg. Mot bakgrund av att flera oljebolag redan erbjuder olika biodrivmedelsalternativ, däribland låginblandning av alkohol, bedömer regeringen att en introduktion redan inletts på ett till- fredsställande sätt och att tillgången successivt kommer att öka. Rege- ringen anser att Vägverket inom ramen för sitt sektorsansvar noga bör följa utvecklingen vad gäller introduktionen av biodrivmedel och om nödvändigt överväga och föreslå stimulansåtgärder för att upprätthålla en tillfredsställande introduktionstakt av drivmedel med en låginblandning av biobaserad alkohol eller etrar av alkohol. Regeringen anser i likhet med KFB att satsningar på alternativa driv- medel i tätortsbaserade fordonsflottor totalt sett har en större positiv miljöeffekt än en generell låginblandning. Vägverket bör därför inom ramen för sitt sektorsansvar och i samarbete med bl.a. KFB, Statens energimyndighet och NUTEK aktivt verka för fortsatta satsningar på biobaserade drivmedel eller annan alternativ teknik i begränsade fordons- flottor framför allt i tätorter. Det kan nämnas att dessa myndigheter till- sammans med Naturvårdsverket har ett uppdrag från regeringen att följa utvecklingen, uppdatera och öka kunskapen om alternativa drivmedel och drivmedelsblandningar. Uppdraget omfattar miljöeffekter i alla led, från produktion till förbränning. Som framgår av avsnitt 8.8 har regeringen föreslagit att ytterligare medel ställs till förfogande för forsknings-, utvecklings- och demonstra- tionsverksamhet för miljöanpassade transporter. Behovet av ytterligare forskning avseende användningen av alternativa drivmedel utgör ett vik- tigt motiv för en sådan satsning. Vidare återstår ett betydande utveck- lingsarbete för att skapa förutsättningar för en produktion av biobaserade drivmedel till rimliga kostnader. Regeringen har därför i prop. 1996/97:84 En uthållig energiförsörjning bl.a. konstaterat att kunska- perna om transportsystemet är en viktig fråga och att kunskapsbehovet spänner över hela området från samhällsplanering till fordonsutveckling och bränsletillförsel samt att produktion och användning av alternativa drivmedel skall stödjas som ett led i minskningen av trafikens miljöpå- verkande utsläpp. Med anledning av propositionen En uthållig energiför- sörjning har riksdagen anvisat totalt 2 310 miljoner kronor till energi- forskning under en sjuårsperiod från den 1 januari 1998. Vidare har 210 miljoner kronor anvisats för utveckling av ny teknik för etanolproduktion från skogsråvara. Regeringen avser att våren 1998 initiera ett större biogasprojekt. Syftet är att i bred samverkan mellan lantbruket, kommuner, bilföretag och bränsleföretag främja en regional infrastruktur med biometanproduktion, distribution och fordonsflottor. Biometan framställs genom rötning av hushållsavfall, slam, vallgrödor och andra organiska restprodukter i varierande blandningar. Rötresterna bör återföras till jordbruket. Resul- tatet av projektet skall bidra till regeringens långsiktiga ställningstagande till alternativa fordonsbränslen. Inom ramen för vad tillämpningen av pilotprojektdispenser medger bör inblandning av upp till 5 % rapsmetylester och/eller 15 % etanol i diesel- olja inte påverka beskattningen av dieseloljan. 12.9 En EU-strategi för vägtrafiken 12.9.1 Skatter och avgifter Regeringens bedömning: Sverige bör verka för en rättvisande pris- sättning på vägtransporter inom EU. Sverige bör verka för att ekonomiska styrmedel används för att främja införande av bättre bränslekvaliteter inom EU. Sverige bör verka för en förändring av EG:s regler för bränslebe- skattning så att permanent användning av biobaserade drivmedel underlättas. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Många remissinstanser anser att det är viktigt att uppnå en harmonisering inom EU på bl.a. skatte- och avgiftsområdet. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i sin övergri- pande EU-strategi för transportområdet (avsnitt 7.4) prioriterat åtgärder för en mer rättvisande prissättning på transporter. Som tidigare nämnts har regeringen bedömt att någon fullständig internalisering av externa effekter inte kan genomföras på kort sikt för den tunga lastbilstrafiken med hänsyn till konkurrenssituationen. I ett längre perspektiv är det dock viktigt att Sverige prioriterar det arbete som pågår inom EU med att ta fram ett nytt direktiv om fordonsskatt, vägtullar och vägavgifter. Sverige kan härigenom påverka den framtida utformningen av fordonsskatterna och uttaget av vägavgifter inom gemenskapen. Vägavgiftssystemet bör vidare utvecklas och på sikt ersättas av system för elektronisk debitering av vägavgifter. Regeringen anser att det är mycket angeläget att gemen- samma principer för uttag av samhällsekonomiskt baserade vägavgifter införs inom EU och avser att verka för detta. Inom ramen för Auto/Oil-programmet pågår ett arbete med ett direktiv avseende kvalitetskrav för bensin och diesel som planeras gälla från år 2000 med ett andra steg från år 2005. Sverige bör aktivt verka för infö- rande av bättre fordonsbränslen inom EU, särskilt med striktare gränsvärden för svavel. En infasning av bättre bränslen skulle kunna ske genom användning av ekonomiska styrmedel i enlighet med det miljö- klassystem för bränslen som sedan flera år tillämpats i Sverige. Sverige bör även verka för en förändring av EG:s regler för bränslebe- skattning så att dessa inte lägger hinder i vägen för en mer effektiv och rättvis prissättning inom bl.a. vägtrafiken och så att en permanent an- vändning av biobaserade drivmedel underlättas. 12.9.2 Infrastruktur och transportkorridorer Regeringens bedömning: Sverige bör inom EU verka för att de transeuropeiska nätverken utvecklas till transportkorridorer med stor kapacitet. Kommitténs förslag: Kommittén beskriver de svenska åtagandena med riktlinjerna för utbyggnad av de transeuropeiska transportnäten. I sitt delbetänkande (SOU 1996:26) har kommittén uppmärksammat kapa- citetsproblemen i väg- och järnvägsnäten i norra Tyskland och Nederländerna. Remissinstanserna: De nordeuropeiska trafikproblemen berörs av flera remissinstanser. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i sin över- gripande EU-strategi för transportområdet (avsnitt 7.4) prioriterat etable- ringen och utvecklingen av nord-sydliga transportkorridorer i Europa. EU strävar efter att så långt som möjligt undanröja tekniska och admini- strativa hinder i samband med gränspassager. Utvecklingen av de trans- europeiska nätverken (TEN) är ett annat uttryck för strävan efter ett väl fungerande gränslöst transportsystem. De transeuropeiska nätverken syftar särskilt till att utveckla de delar av infrastrukturen i olika länder som transportmässigt knyter länderna inom EU närmare till varandra. Det har sedan länge varit en naturlig del av transportpolitiken för de flesta länder att erbjuda transitvägar i internationell samverkan. Trans- portpolitiken inom EU gör emellertid detta till ett krav på den nationella politiken i varje EU-land. Strävandena att knyta östra Europa närmare till EU gör att även EU-ländernas trafik till och från dessa områden måste anses omfattas av dessa krav. Svensk infrastrukturpolitik i fråga om bl.a. avgiftssättning och investe- ringar måste utformas så att det svenska transportsystemet kan fungera som en del i ett övergripande europeiskt transportsystem. Förutsättning- arna och utgångspunkterna för infrastrukturpolitiken måste därför vidgas. Det är i ökad utsträckning nödvändigt att komplettera det nationella perspektivet med ett länderövergripande perspektiv för att utnyttja och utveckla transportnätverken. Det är en svensk uppgift att som transitland svara för att denna genom- fartstrafik fungerar. Villkoren för transittrafiken måste dock påverkas medvetet från svenska utgångspunkter. Hänsyn måste tas dels till ett principiellt motiverat krav på likabehandling av nationell trafik och transittrafik, dels till de krav som ställs på den svenska transittrafiken i andra länder. Ett viktigt inslag i den svenska EU-strategin för vägtrans- porterna bör därför i enlighet med vad som förordas i avsnitt 7.4 vara att verka för att sådana transportkorridorer som är viktiga för svensk utrikeshandel ges tillräcklig kapacitet. 12.9.3 Säkerhet och miljö Regeringens bedömning: Sverige bör inom EU arbeta för reformerad lagstiftning och ökade möjligheter att använda ekonomiska styrmedel för att gynna utvecklingen och introduktionen av miljövänliga och tra- fiksäkra fordon. System för miljö- och trafiksäkerhetsklassning av fordon bör utvecklas. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser framhåller vikten av att Sverige verkar för internationella överenskommelser om olika åtgärder för att de transportpolitiska målen skall kunna nås. Bilindustriföreningen anser att svenska miljö- och säkerhetskrav inom det transportpolitiska området bör utarbetas på lägst europeisk nivå för att få avsedd effekt. Statens naturvårdsverk, NTF, TCO och Agrifack anser att miljö- och tra- fiksäkerhetsklassning av fordon bör utvecklas. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i sin övergri- pande EU-strategi för transportområdet (avsnitt 7.4) prioriterat åtgärder för att öka säkerheten och minska miljöpåverkan genom utformningen av gemensamma regelverk inom EU för fordon och transportsystem. Frågan om trafiksäkerhets- och miljöklassning av fordon har utvecklats i avsnitt 12.6. Därav framgår att regeringen anser att det är angeläget att Sverige verkar för att ett klassningssystem avseende fordons trafiksäker- het skyndsamt utarbetas inom EU samt att miljöklassystemet för fordon fortsatt bör utvecklas inom de ramar som ges av medlemskapet i EU. Frågan om miljöklassning av fordon kommer även att behandlas i den kommande miljöpropositionen. Sverige bör även verka för att körkorts- och fordonsdirektiven vidare- utvecklas så att ökade krav ställs på förarna och på fordonens miljö- och trafiksäkerhetsstandard. Som en del av detta arbete bör Sverige verka för krav på sådan fordonsutrustning som kan ge goda effekter på trafiksäker- heten, bl.a. intelligenta bältespåminnare och elektroniska körkort. Vidare har Vägverket för närvarande i uppdrag att utreda förutsättningarna att genomföra ett storskaligt försök med hastighetsanpassningssystem. Regeringen anser att det är viktigt att ett eventuellt försök så långt som möjligt samordnas med EU:s forskning inom väginformatikområdet. 12.9.4 Yrkestrafik Regeringens bedömning: Sverige bör verka för att få till stånd en effektiv tillsyn av den yrkesmässiga trafiken. Initiativ bör tas som har till syfte att förbättra och harmonisera övervakning och kontroll av yrkestrafiken. Kommitténs förslag: Kommittén har inte behandlat frågan. Remissinstanserna: Remissinstanserna har ej berört frågan. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i sin övergri- pande EU-strategi för transportområdet (avsnitt 7.4) prioriterat åtgärder för att åstadkomma en rättvis konkurrenssituation genom utformning och tillämpning av gemensamma regelverk för yrkesmässig trafik. Ett stort antal åtgärder har vidtagits inom EU för att skapa likvärdiga konkurrensvillkor på yrkestrafikens område. Gemensamma regler för tillträde till åkaryrket, kör- och vilotider, fordonskrav samt miniminivåer för fordons- och drivmedelsskatter har fastställts. De problem som i dag uppträder hänför sig framför allt till att kontrol- lerna av efterlevnaden av befintliga regler är för få, att sanktionsbestäm- melserna varierar kraftigt mellan medlemsstaterna samt att polissam- arbetet över gränserna inte är tillräckligt utvecklat. Det har också kon- staterats i ett flertal rapporter att överträdelserna är många och att tillämpningen av reglerna skiljer sig avsevärt mellan medlemsstaterna. Kraftansträngningar bör därför göras för att finna instrument som förbätt- rar övervakningen och tillämpningen av reglerna, inklusive former för en mer effektiv samverkan mellan de nationella myndigheterna. Flertalet av de problem som kvarstår kan alltså inte lösas nationellt utan kräver samverkan med andra länder. Målsättningen inom ramen för en svensk EU-strategi är att på kort och lång sikt arbeta för att ytterligare förbättra situationen inom yrkestrafiken på det europeiska planet. I det kortare perspektivet verkar Sverige för att EU:s regler för trafikutövarnas ekonomi och yrkeskunskap skärps och för att vandelsprövningen förbätt- ras. På längre sikt bör Sverige söka få till stånd en mera effektiv och lik- formig tillsyn samt en bättre samverkan mellan tillsynsmyndigheter i de olika länderna. Initiativ bör tas till ett projekt som har till syfte att för- bättra och harmonisera övervakning och kontroll av yrkestrafiken så att tillståndshavare som bryter mot väsentliga regler inte kan fortsätta i branschen. Transportsektorn omfattas också av åtgärder som vidtas inom EU på socialpolitikens område. Det är viktigt att vissa gemensamma standarder utarbetas på det sociala området för att säkerställa arbetstagarnas grund- läggande intressen, men också för att avlägsna vissa former av konkur- renssnedvridning mellan transportföretagen. En hög social ambition är ett viktigt medel för att förbättra situationen inom den yrkesmässiga trafiken och bör få en hög prioritet i EU-arbetet. Remissinstanser som yttrat sig över Kommunikationskommitténs slutbetänkande, Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1997:35) Statliga verk och myndigheter Rikspolisstyrelsen, Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), Statens räddningsverk, Post- och telestyrelsen, Statens järnvägar (SJ), Banverket, Delegationen för köp av viss kollektivtrafik, Vägverket, Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI), Statens institut för kommunikations- analys (SIKA), Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), Sjöfarts- verket, Luftfartsverket, Statens geotekniska institut (SGI), Statskontoret, Generaltullstyrelsen, Riksrevisionsverket (RRV), Riksskatteverket, Tra- fikbeskattningsutredningen (Fi 1996:11), Forskningsgruppen för miljö- strategiska studier, Järnvägsgruppen vid Kungliga Tekniska Högskolan, Högskolan i Dalarna, Institutionen för trafikteknik vid Tekniska Hög- skolan i Lund, Institutet för transportekonomi och logistik vid Högskolan i Växjö, Institutionen för transportteknik vid Chalmers Tekniska Hög- skola, Jordbruksverket, Glesbygdsverket, Institutet för regionalforskning, Riksantikvarieämbetet Statens historiska museer, Närings- och teknik- utvecklingsverket (NUTEK), Konkurrensverket, Boverket, Konsument- verket KO, Skogsstyrelsen, Statens naturvårdsverk, Turistdelegationen, samtliga länsstyrelser. Landsting Samtliga landsting förutom landstinget i Skaraborgs län. Kommuner och kommunalförbund Botkyrka, Huddinge, Nynäshamn, Sigtuna, Stockholms stad, Sundby- bergs stad, Upplands Väsby, Östhammar, Eskilstuna, Nyköping, Ving- åker, Linköping, Ydre, Gnosjö, Vetlanda, Växjö, Västervik, Gotland, Ronneby, Simrishamn, Helsingborg, Lund, Malmö, Staffanstorp, Vellinge, Ystad, Kungälv, Trollhättan, Åmål, Götene, Skövde, Eda, Karlstad, Karlskoga, Örebro, Norberg, Västerås, Ludvika, Ljusdal, Söderhamn, Sundsvall, Ånge, Berg, Åre, Östersund, Lycksele, Storuman, Umeå, Vilhelmina, Kalix, Kiruna och Pajala. Göteborgsregionens kommunalförbund, Kommunalförbundet för Malmöhus Läns Kollektivtrafik, Regionförbundet Skåne. Övriga ADtranz, ALMI Företagspartner, Bilfront, Bilindustriföreningen, Biltra- fikens Arbetsgivareförbund, Blekinge Länstrafik AB, Buss & Samhälle, Cykelfrämjandet, Dagab AB, Dalatrafik AB, Föreningen Svenska Järn- vägsfrämjandet, Föreningen Svenskt Flyg, Företagarna Regionkontoret Lappmarken/Västerbotten, Företagarnas Riksorganisation, Försvarets Motorklubb, Försäkringsförbundet, Gröna Bilister, Göteborgsregionens Lokaltrafik AB, Hallandstrafiken AB, Handikappförbundens Samarbets- organ, Handikappinstitutet, TFK–Institutet för transportforskning, Kommunförbundet Jönköpings län, Kooperativa förbundet (KF), Kungliga Automobil Klubben (KAK), Kungliga Ingenjörsvetenskaps- akademien, Landsorganisationen i Sverige (LO), Landstingsförbundet, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Ledarna, AB Linjebuss, Länstrafiken i Jämtlands Län AB, Länstrafiken i Norrbotten AB, Motorbranschens Riksförbund, Motorförarnas helnykterhetsförbund, Motormännens Riks- förbund, Nationalföreningen för trafiksäkerhetens främjande (NTF), Nordic Rail Group, OK bilisterna, Posten AB, Saab Automobile, Samtrafiken i Sverige AB, Scandinavian Airlines System (SAS), Scania AB, SEKO Facket för Service och Kommunikation, Sjöfartsforum, Skogsindustrierna, Statstjänstemannaförbundet ST Järnväg, AB Svensk Bilprovning, Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Svenska Bussbranschens Riksförbund, Svenska Flygbranschens Riksförbund, Svenska Gasföreningen, Svenska Handelskammarförbundet, Svenska Kommunförbundet, Svenska Lokaltrafikföreningen, Svenska Maskinbefälsförbundet, Naturskyddsföreningen, Svenska Taxiförbundet, Svenska Transportarbetareförbundet, Svenska Vägföreningen, Svenska Åkeriförbundet, Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Sveriges Fartygsbefälsförening, Sveriges Hamn- och Stuveriförbund, Sveriges Hembygdsförbund, Sveriges Industriförbund, Sveriges Kvinnliga Bilkårister, Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges Redareförening, Sveriges Transportindustriförbund, Swebus AB, Telia AB, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), AB Volvo. Ytterligare ett antal organisationer och enskilda personer har på eget initiativ kommit in med skrivelser med anledning av Kommunikations- kommitténs slutbetänkande. Remissinstanser som yttrat sig över Delegationens för transporttelematik slutbetänkande, Transportinformatik för Sverige (SOU 1996:186) Statliga verk och myndigheter Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, Överstyrelsen för Civil Beredskap (ÖCB), Statens Räddningsverk, Statens järnvägar (SJ), Banverket, Vägverket, Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI), Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Kommunikationsforsknings- beredningen (KFB), Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Statskontoret, Statistiska centralbyrån (SCB), Riksrevisionsverket (RRV), Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Boverket, Skogsstyrelsen, Statens naturvårdsverk, Lantmäteriverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Länsstyrelsen i Älvsborgs län, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Norrbottens län. Landsting Landstinget i Stockholms län, Landstinget i Hallands län, Landstinget i Göteborgs och Bohus län. Kommuner och kommunalförbund Botkyrka, Huddinge, Lidingö, Nacka, Stockholms stad, Sundbybergs stad, Upplands Väsby, Nybro, Burlöv, Lund, Malmö, Staffanstorp, Vellinge, Göteborgs stad, Kungälv, Mölndal, Partille, Ljusdal, Umeå. Göteborgsregionens kommunalförbund. Övriga Bilindustriföreningen, Bilradioinstitutet, Folkrörelserådet Hela Sverige ska leva, Göteborgsregionens Lokaltrafik AB, Handikappförbundens Samarbetsorgan, Handikappinstitutet, Hörselskadades Riksförbund, TFK–Institutet för transportforskning, Kommunförbundet Stockholms län, Kooperativa förbundet (KF), Kungliga Automobil Klubben (KAK), Landsorganisationen i Sverige (LO), Landstingsförbundet, Länstrafiken i Norrbotten AB, Motorförarnas helnykterhetsförbund (MHF), Motor- männens Riksförbund, OK Ekonomisk Förening, Posten AB, Scania AB, SEKO Facket för Service och Kommunikation, Skogsindustrierna, SOS Alarm AB, Svenska Kommunalarbetareförbundet Stockholms län, Svenska Kommunförbundet, Svenska Lokaltrafikföreningen, Svenska Naturskyddsföreningen, Svenska Taxiförbundet, Svenska Åkeri- förbundet, Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Sveriges Industriförbund, Sveriges Radio AB, Telia AB, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), AB Volvo, Öresundskonsortiet. Trafiksektorn i dag – om resande och transportmönster Trafiksektorn i dag Utvecklingen under 1900-talet har inneburit en dramatisk ökning av människors geografiska rörlighet. Vid seklets början reste en vuxen in- vånare i genomsnitt mindre än 1 km per dag. Rörligheten är nu mer än 40 km per vuxen och dag, något större för män än kvinnor. Däremot är den tid vi lägger ned på det dagliga resandet ungefär lika lång nu som förr, men transporterna har blivit väsentligt snabbare. Det är transportsystemens utveckling som gjort detta möjligt. Det finns starka kopplingar mellan vår ökade materiella välfärd och transport- sektorns expansion. Efterfrågan på transporter är inte enbart knuten till den ekonomiska utvecklingen utan också i hög grad till förändringar av livsmönster och värderingar. Persontrafiken Sedan år 1950 har persontrafikarbetet i Sverige femfaldigats. Under samma tid har befolkningen ökat med 24 %. Detta innebär att vi reser fyra gånger längre per person och år i dag än vad vi gjorde år 1950. Ök- ningen har framför allt skett genom att bilresandet har ökat. Huvuddelen av hushållen har skaffat sig bil under denna tid. År 1954 var bilinnehavet 75 bilar per 1 000 invånare och år 1994 hade det stigit till 410 bilar per 1 000 invånare. Figur 1 visar utvecklingen av persontransporterna sedan början av 1950-talet, mätt i antalet personkilometer. Figur 1. Utvecklingen av persontransporterna, mätt i transportarbete. Källa: SIKA (sammanställning av uppgifter från flera källor). Utvecklingen av bilinnehavet är en av de faktorer som haft starkast in- flytande på resandeutvecklingen och dess fördelning på trafikslag. År 1950 stod personbilen för 25 % av persontransportarbetet. I dag har an- delen stigit till nästan 70 %. Den stora ökningen inträffade på 1950- och 60-talen, då biltransportarbetet ökade med 12 % per år. Under 1970- och 80-talen var den årliga ökningen av transportarbetet med bil 2,2 %. Det totala transportarbetet ökade i samma takt under dessa tjugo år. Efter år 1989 har det totala persontransportarbetet stagnerat. En bild av utvecklingen är således att resandet ökat snabbt i samhället. Bilden blir delvis annorlunda om vi studerar hur mycket tid vi använder på resor och hur många resor vi gör per dag. Tabell 1 visar genomsnittlig reslängd, restid och antal resor per person och dag. Datakällor är de na- tionella resvaneundersökningar som genomfördes i landet åren 1978 och 1984 samt den nu pågående resvaneundersökningen Riks-RVU. Tabell 1. Resandets utveckling i genomsnitt enligt tre nationella resvaneundersök- ningar. Uppgifter per person (6–64 år) och dag. Genomsnitt för alla invånare Reslängd km/dag Restid min/dag Antal resor/dag 1978 41,3 75 3,5 1984 41,7 79 3,5 1994–96 41,0 59 2,8 Genomsnitt för dem som reser 1978 49 90 4,2 1984 50 94 4,1 1994–96 51 76 3,5 Det finns vissa skillnader i undersökningsmetod mellan Riks-RVU och de två tidigare undersökningarna från år 1978 och år 1984 och man bör därför tolka resultaten med viss försiktighet. Transportkostnad och hushållsbudget Genom återkommande hushållsundersökningar (HUT) kan man konsta- tera att vi använder en allt större andel av våra inkomster på resor, se figur 2. Utgifter för transporter är hushållens tredje största utgiftspost. Endast utgifter för boende och mat är större. Figur 2. Normalhushållets utgifter för boende, mat, transporter och övrigt under perioden 1985–95. Kronor per år. 1995 års priser. (Källa: HUT85, HUT88, HUT92, Utb95 ). Vid en jämförelse med tidigare undersökningar om hushållens utgifter (år 1985 och år 1988) kan man se att förhållandena mellan de tre största utgiftsposterna har förändrats. År 1985 var utgifter för mat hushållens största utgiftspost. Därefter har utgiftsandelen för mat sjunkit medan boendeutgifterna ökat. År 1950 utgjorde transportutgifterna ca 8 % av den totala privata kon- sumtionen enligt nationalräkenskaperna. År 1988 var motsvarande andel 19 %. Efter år 1988 har andelen transportutgifter sjunkit till samma nivå som år 1985, ca 16 % av hushållsbudgeten. Utgifterna för transporter var år 1995 för genomsnittshushållet 32 700 kronor. Trots att våra inkomster har ökat kraftigt har vi således inte nöjt oss med att lägga en oförändrad andel av våra inkomster på ökat resande utan andelen har i stället ökat kraftigt, även om de senaste årens lågkonjunktur har inneburit att andelen sjunkit något. Hushållens utgifter för transporter domineras av tre poster – drift av bil, inköp av bil och utrikesresor, som tillsammans svarar för närmare 90 % av transportutgifterna. De flesta resor görs med bil När man studerar resor efter ärendefördelning finner man att fritidsresor utgör den största gruppen. En tredjedel av alla resor är fritidsresor och ungefär en tredjedel av dessa i sin tur har som mål att hälsa på släkt och vänner. Inköps- och serviceresorna är ungefär lika många som resorna till arbete och skola – ca en fjärdedel vardera. Tjänsteresorna totalt svarar bara för 6 % av resorna. Hur resorna fördelar sig på olika ärenden fram- går av figur 3. Figur 3. Ärende för resor. Källa: Riks-RVU 1997 (SIKA Rapport 1997:7). Fördelningen på färdmedel uppvisar en totalt annorlunda bild när vi betraktar antalet resor, jämfört med när vi studerar trafikarbetet, se figur 4. Man kan konstatera att gång och cykel svarar för nära en tredje- del av samtliga resor (”kollektivt” i figurerna inkluderar långväga flyg- och tågresor) och att mer än hälften av resorna sker med personbil (60 %). Kollektivtrafiken svarar för drygt 10 % av resorna – den lokala kollektivtrafiken omfattar 7 % och resterande 4 % består bland annat av flyg- och tågresor. Figur 4. Andel av resor med olika färdmedel (med resa menas här delresa), samt transportarbetets fördelning på färdmedel. Källa: Riks-RVU 1997 (SIKA Rapport 1997:7). Om vi däremot studerar transportarbetet ser vi att transporter med bil dominerar i än högre grad – 70 % sker med personbil. Endast en liten del av transportarbetet utgörs av gång- och cykeltrafik. Det beror givetvis på att vi går och cyklar huvudsakligen mycket korta sträckor, medan vi väl- jer andra färdmedel för längre resor. Den lokala kollektivtrafiken står för 7 % av transportarbetet och övrig kollektivtrafik (bland annat tåg och flyg) för 20 %. Korta resor och långa Det kan vara värt att notera att mer än hälften av alla resor är kortare än 5 km och att 70 % av alla resor är kortare än 10 kilometer. Ungefär hälften av resorna under 5 km sker med bil och vid nära hälften av re- sorna går och cyklar man. Endast 4 % av de korta resorna sker med kol- lektiva färdmedel. De korta resorna görs av alla samhällsgrupper och för många varierade ärenden. Kvinnor, särskilt de yngsta och de äldsta, gör fler riktigt korta resor än männen. Andelen korta resor (mindre än 5 km) är förvånansvärt stabil över lan- det – den högsta andelen uppvisar Kalmar län med 70 % och den lägsta Kristianstads län med 57 %. Även i glest bebyggda län som Västerbotten och Norrbotten är andelen korta resor så hög som 64 respektive 69 %. Figur 5. Färdmedelsfördelningen för långa resor (över 10 mil) vid olika reslängds- intervall. Källa: Riks-RVU 1995 (SAMPLAN rapport 1995:11). Figur 5 visar färdmedelsfördelningen för långa resor (över 10 mil) vid olika reslängdsintervall. Av alla resor längre än 10 mil görs den allra största delen (70 %) med bil. Fördelningen på andra färdmedel är i genomsnitt ganska lika – tåg 9 %, buss 7 % samt flyg 7 %. Ju längre resan är, desto färre resor görs totalt sett. Andelen av resorna som sker med bil minskar dock vid längre res- sträckor. Andelen tågresor ökar något vid reslängder över 20 mil. För resor mellan 40 och 80 mil har järnväg och flyg ungefär samma andel var, ca 20 %. Resor längre än 80 mil görs till allra största delen med flyg. Antalet personer per bil är i genomsnitt 1,6 vid de långväga resorna, jämfört med 1,3 för de kortväga. Både för män och kvinnor är bilen det vanligaste färdmedlet vid långväga resor. Mer än varannan man sätter sig bakom ratten då han ska resa långt. Kvinnan är oftare bilpassagerare och enbart var femte kvinna kör. Bara 12 % av männen väljer tåg och buss för långa resor medan 20 % av kvinnorna gör det. Bilresorna utgör alltså totalt 70 % av alla långväga resor men inte mer än 47 % av motsvarande transportarbete. Flygresorna utgör 35 % och buss/tågresorna 15 % av transportarbetet för de långväga resorna. Bil- och körkortsinnehav Utvecklingen av antalet bilar i trafik sedan mitten av 1940-talet har varit mycket kraftig, vilket framgår av figur 6. Mellan år 1990 och år 1994 har en liten minskning av antal bilar per person ägt rum. Av statistik från hushållsundersökningen HUT kan man även utläsa att utgifterna för bil- inköp hade minskat mellan år 1988 och år 1992. Om detta är ett trend- brott eller enbart en tillfällig minskning på grund av lågkonjunkturen får framtiden visa. Figur 6. Bilinnehavet per tusen invånare från år 1945 till nu. Källa: Riks-RVU 1995 (SAMPLAN rapport 1997:11). Kvinnor och äldre är de stora grupper, för vilka man kan notera ett kraftigt ökat körkortsinnehav. Denna utveckling beräknas också fortsätta. År 1978 hade bara hälften av alla kvinnor över 18 år körkort. I dag har 70 % av alla kvinnor över 18 år körkort. Figur 7 visar andelen kvinnor och män över 18 år med tillgång till både körkort och bil. Kvinnornas körkortsinnehav år 1994 var nästan lika stort som männens var år 1978. För 15–20 år sedan var det ovanligt att kvinnor över 65 år hade körkort. Även bland äldre män var körkortsinnehav mindre vanligt. I dag har drygt hälften av alla kvinnor i åldersgruppen 65–74 år körkort och nära 90 % av alla män i samma åldersgrupp. Kvinnor Män Figur 7. Andelen kvinnor respektive män, över 18 år, med körkort och tillgång till bil. Källa: Riks-RVU 1997 (SIKA Rapport 1997:7). Den ökande andelen kvinnor med körkort har fått till följd att man skaffar fler bilar per hushåll. År 1978 hade enbart 11 % av alla hushåll två eller flera bilar. Enligt den nu pågående resvaneundersökningen har 18 % av alla hushåll fler än två bilar. Figur 8. Antal bilar per hushåll. Källa: Riks-RVU 1997. Regionala skillnader i resandet Det genomsnittliga antalet resor och den genomsnittliga restiden och reslängden är relativt lika över landet. Nedan visas skillnader mellan olika delar av landet indelat i s.k. H-regioner. Indelningen bygger på be- folkningstäthet. H-region-indelningen är dock grov och det är viktigt att betona att det finns stora skillnader mellan olika hushåll inom regionerna. Figur 9. Genomsnittlig restid i olika s.k. H-regioner. Avser restid per individ och dag med alla färdsätt. Källa Riks-RVU 1997 (SIKA Rapport 1997:7). Restiden per dag och person är i genomsnitt 59 minuter i hela landet, se figur 9. Invånarna i den norra glesbygden har den kortaste restiden med 53 minuter per dag medan invånarna i Stockholms län har den längsta med 64 minuter per dag. Figur 10. Genomsnittlig reslängd i olika s.k. H-regioner. Avser resor per individ och dag med alla färdsätt. Källa Riks-RVU 1997 (SIKA Rapport 1997:7). Figur 10 visar att skillnaderna mellan olika regioner när det gäller daglig reslängd är mycket liten. Inte ens när man som här särskiljer gles- bygd och tätort uppträder några stora skillnader med undantag av den norra tätbygden och Stockholm där invånarna reser längre – 46 respek- tive 45 km jämfört med genomsnittet för hela landet på 41 km. De stora regionala skillnaderna ligger i valet av färdmedel, se figur 11. I de största städerna finner man som väntat den högsta andelen kollek- tivresenärer – 18 % i Stockholm jämfört med genomsnittet för hela lan- det på 7 %. Norra tät- och glesbygden är de H-regioner som har den lägsta kollektivandelen (2–3 %). Andelen gående och cyklande är i genomsnitt 28–30 % i alla H-regioner utom i den norra glesbygden där motsvarande andel är 22 %. Den lägsta andelen bilresor har Stockholm (50 %) och den högsta som väntat den norra glesbygden (70 %). Genom- snittet av andelen bilresor för hela landet ligger på 60 %. Figur 11. Genomsnittligt färdsätt i olika s.k. H-regioner. Avser delresor. Källa: Riks- RVU 1997 (SIKA Rapport 1997:7). Internationellt resande Utrikes personresor är ett område som har varit föremål för relativt få analyser och undersökningar om man jämför med inrikes personresor. Visserligen utgör utrikesresorna en mycket liten del av det totala person- resandet, men det är ändå viktigt ur flera aspekter. Utlandsresorna har ökat kontinuerligt under de senaste 50 åren. Den största orsaken till ökningen är den allmänna förbättringen av levnads- standarden i Sverige under den senare delen av 1900-talet. Bättre eko- nomi och mera fritid har gjort det möjligt för en större andel av befolk- ningen att resa utomlands. Även det växande internationella varu- och tjänstehandelsutbytet har medfört fler internationella personkontakter och resor. Snabbare och mer frekventa kommunikationer, måttliga prisökningar, minskade kulturella skillnader mellan olika länder och ökade språkkunskaper har också bi- dragit till att utlandsresandet har ökat. Antalet flygpassagerare har ökat väsentligt under de senaste årtiondena från att ha varit knappt 1 miljon år 1960 till nästan 10 miljoner år 1994, se figur 12. Motsvarande uppgift för år 1996 är 11,5 miljoner. Linjefarten har historiskt haft en relativt stabil utvecklingskurva medan chartertra- fiken har varierat kraftigare. Figur 12. Antal ankommande och avresande passagerare, utrikestrafik vid statliga civila flygplatser. Källa: Luftfartsverkets flygplatsstatistik. Var femte utlandsresa är en tjänsteresa. Nästan 70 % av tjänsteresenä- rer reser med reguljärflyg vid utlandsresor medan bara drygt 10 % av alla privatresenärer gör detsamma. Fritidsresorna är i genomsnitt längre än tjänsteresorna, både mätt i tid och sträcka. År 1970 gjorde drygt var tjugonde svensk en charterresa med flyg, motsvarande siffra 10 år senare uppgick till var åttonde svensk. Det vanligaste sättet att färdas utomlands för en privatresenär är dock i bil. Figur 13 visar hur utrikes tjänsteresor respektive privatresor fördelar sig på olika färdmedel. Figur 13. Färdmedelsval vid utlandsresor. Källa: Riks-RVU. Resor till länder i Norden utgör över 40 % av alla utlandsresor. Mer än fem av sex resor har ett europeiskt land som mål. Figur 14 visar de nu vanligaste resmålen för utlandsresor jämfört med de vanligaste resmålen för tjugo år sedan. Figur 14. Utrikes resmål åren 1978 och 1995. Källa: RVU78 och Riks-RVU (SIKA Rapport 1997:3). Skillnad mellan mäns och kvinnors resvanor Kvinnor och män väljer till viss del olika färdmedel, se figur 15. Oavsett kön är dock bilen det vanligaste transportsättet och av alla resor görs ca 60 % med bil. En man väljer genomsnittligt bilen vid mer än varannan resa, medan en kvinna väljer bil var tredje gång hon ska resa. Figur 15. Skillnader i färdmedelsval mellan män och kvinnor. Källa: Riks-RVU 1997 (SIKA Rapport 1997:7). Männen dominerar som bilförare och kör 75 % av den totala resläng- den med bil. Kvinnor åker med som passagerare – två tredjedelar av alla passagerare i bil är kvinnor. Män flyger också mer än dubbelt så mycket som kvinnor – drygt sju flygresor per år för män respektive drygt tre för kvinnor. Däremot färdas män och kvinnor ungefär lika mycket med cykel och till fots. Män gör längre resor än kvinnor. Men eftersom kvinnor i genomsnitt har lägre lön än män finns i och med detta en risk att förväxla könsskill- nader med löneskillnader i statistiken. Ur figur 16 kan man avläsa att hur långt en person reser beror snarare på vilken inkomst man har än vilket kön man tillhör. I vissa inkomstklasser existerar nästan inga könsskillna- der alls i reslängd eller restid. Figur 16. Genomsnittlig reslängd med bil för män och kvinnor i olika inkomstklas- ser. Källa: Riks-RVU 1997 (SIKA Rapport 1997:7). Den reskategori där det skiljer mest mellan män och kvinnor är tjänste- resor. Männen svarar för nästan tre fjärdedelar av alla tjänsteresor som görs. Godstransporter Det totala inrikes godstransportarbetet (mätt i tonkm) har nästan fyrfal- digats sedan 1950-talet, se figur 17. Under perioden 1975–93 växte transportarbetet med 1,2 % per år. Figur 17. Godstransportarbetets utveckling totalt och per trafikslag. Källa: SAM- PLAN 1995. Mest karaktäristiskt för de senaste decenniernas utveckling av det in- rikes godstransportarbetet är att lastbilen har tagit en allt större del av marknaden och är det dominerande trafikslaget. Sedan mitten av 1970- talet har dock ökningstakten för lastbilstrafiken varit långsammare. Under de allra senaste åren har transportarbetet med lastbil börjat öka mera (med mellan 5 och 10 % per år) medan godstrafik på järnväg stagnerat. Inrikessjöfarten har efter en uppgångsperiod under 1970-talet stagnerat eller gått tillbaka. Godstransportarbetet på korta sträckor (upp till 10 mil) sker nästan uteslutande med lastbil, se figur 18. Även på sträckor upp till 30 mil dominerar lastbilstransporterna (knappt 60 %) medan järnvägstrans- porterat gods omfattar 25 %. På transportavstånd över 30 mil dominerar sjöfarten med nästan hälften av transportarbetet, medan lastbil och järn- väg har mera jämbördiga andelar. Figur 18. Transportarbetet inom Sverige uppdelat på olika transportmedel efter transportavstånd år 1993. Källa: T 30 SM 9403. I utrikeshandeln spelar sjöfarten en betydligt större roll än för inrikes varutransporter, vilket också framgår av figur 19 och figur 20. Figurerna visar utveckling och fördelning på trafikslag av export och import av varor under den senaste trettioårsperioden. Figur 19. Varuexportens utveckling och fördelning på trafikslag åren 1960–93. Källa: SAMPLAN 1995. Figur 20. Varuimportens utveckling och fördelning på trafikslag åren 1960–93. Källa: SAMPLAN 1995. De svenska internationella godsflödena Den svenska utrikeshandeln har vuxit kraftigt i värde under tiden efter andra världskriget. Mellan år 1955 och år 1995 har volymen vuxit från 84 till 402 miljarder kronor per år i fasta priser, vilket motsvarar en årlig ökningstakt på ca 4 % per år. Under i stort sett motsvarande tidsperiod, åren 1957–95 har BNP i fasta priser vuxit med i genomsnitt 2,8 % per år. År 1957 utgjorde exporten 18 % av försörjningsbalansens användnings- sida och år 1995 hade den ökat till 30 %. Godskvantiteterna i utrikeshandeln har också vuxit, men inte alls i samma takt som volymen (värdet) av handeln. Under perioden 1955–94 har kvantiteten vuxit från 47 miljoner ton per år till 119 miljoner ton per år, vilket motsvarar en ökningstakt på i genomsnitt drygt 2 % per år. För- delningen av den svenska utrikeshandeln på trafikslag framgår av tabell 2 och figur 21. Bilden av transportmedlens betydelse varierar beroende på om man jämför godsvolymer eller varuvärden. Tabell 2. Fördelningen av den svenska utrikeshandeln på trafikslag år 1994. Källa: Utrikeshandelsstatistiken, SCB. Fördelning i miljoner ton Fördelning i godsvärde (mdr kr) Järnväg Lastbil Sjöfart Flyg Järnväg Lastbil Sjöfart Flyg Export Import Totalt Andel % 19,2 2,5 21,7 18 11,6 9,0 20,6 17 32,9 43,9 76,8 64 0,05 0,06 0,11 0 35 16 51 6 246 215 461 56 141 102 243 29 42 33 75 9 Anm. I kvantiteten med järnväg ingår export av järnmalm via Narvik med ca 13 Mton/år. För sjöfarten ingår import och (re)export av olja och oljeprodukter som uppgår till 24 respektive 9 Mton/år. Figur 21. Fördelning av den svenska utrikeshandeln på trafikslag år 1994 efter godsvolym och varuvärden i procent. Källa: Utrikeshandelsstatistiken, SCB. Om man räknar bort malmen över Narvik och utrikeshandeln med olja ändras fördelningen av utrikeshandeln på trafikslag (räknat efter kvantitet), se figur 22. Figur 22. Fördelningen av den totala kvantiteten i utrikeshandeln på trafikslag totalt respektive motsvarande fördelning om malmen och oljan räknas bort (Mton/år). Källa: SIKA Rapport 1997:3. På grund av de långa transportsträckorna ger utrikeshandeln upphov till ett betydande transportarbete. Detta transportarbete sker dels inom Sveriges gränser (eller längs kusterna), dels internationellt. Av det totala godstransportarbetet på svensk infrastruktur och i farle- der längs svenska kusten avser betydande delar transporter av utrikes gods. Detta framgår av figur 23. Figur 23. Inrikes- och utrikestransporternas bidrag till transportarbetet i Sverige och längs kusterna år 1993. I inrikesdel av utrikestransporter för lastbil inräknas trans- porter som sker till/från hamn för omlastning till/från utrikes ort. Källa: SCB och SIKA modellanalyser. Anm. Uppgifter om transittrafik saknas för sjöfarten. Kommunikationsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1998 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Johansson, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Östros Föredragande: Ines Uusmann Regeringen beslutar proposition 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling. Transportinformatik är informationsteknik tillämpad på transportområdet. Miljöanpassat Transportsystem, ett samarbete mellan samtliga trafikverk, Naturvårdsverket, Bilindustriföreningen, Boverket, KFB och Svenska Petroleuminstitutet. Med marginalkostnader avses i detta sammanhang sådana kostnader som på kort sikt påverkas av trafikvolymen. När en person bestämmer sig för att göra en resa och hur resan skall genomföras tar hon eller han hänsyn bl.a. till vad resan kostar, hur lång tid den tar och hur farlig den är. Dessa faktorer berör endast trafikanten själv och kan därför betraktas som interna. Resan påverkar emellertid även andra trafikanter och samhället i stort t.ex. i form av luftföroreningar, buller, olycksrisker, tidsförluster och slitage på banor eller vägar. Det är inte självklart att den enskilde trafikanten beaktar denna typ av kostnader när hon eller han beslutar att resa och på vilket sätt som resan skall genomföras. De betraktas därför som externa. Denna promemoria (dagtecknad 1997-11-20) har utarbetats av Marika Engström vid Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA). Utgifter för boende och transporter från Utgiftsbarometern år 1995 är inte helt jämförbara med tidigare undersökningar. I verkligheten är det ett ännu större antal resor som ingår i gruppen korta resor, då bortfallet (den s.k. glömskeeffekten) är störst där. Människor har lättare att glömma bort de korta resorna (oftast till fots), jämfört med de lite längre resorna. Prop. 1997/98:56 7 1 Prop. 1997/98:56 1 1 8 192 10 98 14 1 35 192 47 98 60 5 1 1 99 192 1 1 114 192 1 1 128 192 1 1 136 192 1 1 170 192 1 1 1 1 172 192 Prop. 1997/98:56 Bilaga 1 Prop. 1997/98:56 Bilaga 2 174 177 Prop. 1997/98:56 Bilaga 3 190 98 Prop. 1997/98:56 191 102 Prop. 1997/98:56 192 1