Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1997/98:67 Konsumenterna och miljön – en handlingsplan för hållbar utveckling Skr. 1997/98:67 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 26 februari 1998 Göran Persson Leif Blomberg (Inrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen presenterar regeringen sin syn på centrala frågor som rör det miljömål som gäller för konsumentpolitiken. Målet är att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. En handlingsplan för arbetet med att uppfylla målet läggs fram. Ett viktigt skäl till detta är att överslagsberäkningar från bl.a. Naturvårdsverket pekar på att hushållen ger upphov till sammantaget nära hälften av de svenska miljöskadliga utsläppen. Miljömålet, som fastlades år 1995, är en nyhet inom konsumentpolitiken och det är därför angeläget att insatser görs så att det även i praktiken får samma tyngd som övriga mål. Handlingsplanen utgör ett led i regeringens arbete för att uppnå en hållbar utveckling och är inledningen av en process vars syfte är att uppmuntra och underlätta för hushållen att ta ett ökat ansvar för miljön och resurshushållningen. Handlingsplanen skall genomföras inom ramen för befintliga resurser och ambitionsnivån får därför anpassas till de omprioriteringar som kan göras. Regeringen redovisar i skrivelsen sin avsikt att ge Konsumentverket ett sektorsansvar för konsumentrelaterade miljöfrågor samt uppgiften att formulera sektorsmål för att precisera miljömålet i konsumentpolitiken. Vidare betonas att mer kunskap behövs om frågor som rör konsumenterna och miljön som grund för beslut om åtgärder och uppföljning. Eftersom kunskap också är en förutsättning för ändrat beteende, utgör utökad förmedling av kunskap och information till hushållen en central del av handlingsplanen. Vidare presenteras i skrivelsen olika åtgärder som regeringen anser vara viktiga när det gäller konsumtionen och produktionen av varor och tjänster. Det gäller bl.a. – utökade insatser med avseende på miljöaspekter i varuprovningsverksamheten, – utvärdering av det nordiska miljömärkningssystemet, – analys av förutsättningarna för ömsesidigt godkännande av miljömärken på internationell nivå, – utökad bevakning av miljöargument i marknadsföringen, – förbättrad miljöinformation om produkter, – strävan efter prisundersökningar även för ekologiskt producerade livsmedel, – beaktande av hushållsaspekter inom systemen för källsortering. Regeringen berör vidare hushållens boende och resande och anser bl.a. att konsumenternas val av transportmedel och bostad måste underlättas genom bättre information om miljöaspekter. Regeringen betonar även att det är av stor vikt att konsumentaspekter tillgodoses inom kollektivtrafiken för att motverka en utveckling mot ett ensidigt beroende av bil. I skrivelsen betonas den lokala verksamhetens betydelse och behovet av att stöd till frivillig verksamhet som rör konsumentrelaterade miljöfrågor prioriteras. Aktivt internationellt arbete, bl.a. inom Norden, EU, OECD och FN, lyfts också fram. Avslutningsvis behandlar regeringen hur uppföljningen av målet och redovisningen av arbetet bör genomföras. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Bakgrund och inriktning 4 3 Problembeskrivning - hushållens inverkan på miljön 8 4 Miljömålet inom konsumentpolitiken 10 5 Sektorsansvar för Konsumentverket 13 6 Sektorsmål för miljön 15 7 Mer kunskap om konsumentrelaterade miljöfrågor 16 8 Kunskapsförmedling och information 20 9 Åtgärder som rör konsumtionen och produktionen av varor och tjänster 25 10 Åtgärder som rör boendet 35 11 Åtgärder som rör resandet 37 12 Stöd till lokal och frivillig verksamhet 39 13 Internationellt samarbete 41 14 Uppföljning och redovisning 42 15 Ekonomiska konsekvenser 43 Bilaga 1 Utredarens sammanfattning av betänkandet Konsumenterna och miljön (SOU 1996:108) 45 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser 51 Bilaga 3 Sammanfattning av Miljön i konsumentpolitiken (Konsumentverket, rapport 1997:31) 52 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 februari 1998 54 1 Ärendet och dess beredning I juni 1995 godkände riksdagen regeringens förslag i propositionen Aktiv konsumentpolitik om mål och inriktning för konsumentpolitiken (prop. 1994/95:140, bet. 1994/95:LU32, rskr. 1994/95:438). Ett av de fyra målen är att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. En särskild utredare - Utredningen om konsumenterna och miljön - har utrett frågan hur miljömålet inom konsumentpolitiken skall kunna uppnås och lagt fram förslag till en handlingsplan. Utredaren överlämnade sitt betänkande Konsumenterna och miljön (SOU 1996:108) i juni 1996. Utredarens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstans- erna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Inrikesdepartementet (In96/617/KO). Regeringen har uppdragit åt Konsumentverket att vidareutveckla viss av utredarens förslag (Förslag till utformning av ett sektorsansvar för miljömålet i konsumentpolitiken, rapport 1997:19 samt Miljön i konsumentpoliken, rapport 1997:31). En sammanfattning av Konsumentverkets senaste rapport Miljön i konumentpolitiken finns i bilaga 3. Ett beredningsarbete har även bedrivits i form av arbetsgrupper inom Regeringskansliet. 2 Bakgrund och inriktning Propositionen Aktiv konsumentpolitik Bakom miljömålet inom konsumentpolitiken låg strävan att starkare betona sambandet mellan konsumtion och miljö. I propositionen hänvisades bl.a. till att ohållbara konsumtions- och produktionsmönster enligt FN:s handlingsprogram Agenda 21 utgör den viktigaste orsaken till miljöpåfrestningar, särskilt i industriländerna. Regeringen framhöll i propositionen att det är en viktig konsumentpolitisk uppgift att försöka uppnå sådana konsumtionsmönster som belastar miljön så lite som möjligt. Vidare betonades vikten av att påverka även produktionen i denna riktning. Betydelsen av att man från centralt håll skapar förutsättningar för och stimulerar en utveckling av långsiktigt hållbara konsumtions- och produktionsmönster underströks. Regeringen framhöll att det är angeläget att konsumenterna blir medvetna om betydelsen av att handla – i dubbel bemärkelse – miljöanpassat trots att ett sådant handlande kan komma att stå i strid med kortsiktiga intressen. Regeringen påpekade också att en sådan inriktning ligger i linje med, förutom Agenda 21, även EU:s konsumentpolitiska program och programmet för det nordiska samarbetet på konsumentområdet. En handlingsplan för hur miljömålet i konsumentpolitiken skall kunna uppnås aviserades i propositionen Aktiv konsumentpolitik. Det främsta syftet med handlingsplanen angavs vara att underlätta för konsumenterna att bedöma de miljömässiga konsekvenserna av sitt levnadssätt och sin konsumtion samt att göra det möjligt för konsumenterna att leva på ett sätt som minskar belastningen på miljön. Utredningen om konsumenterna och miljön har haft som uppgift att ta fram en sådan handlingsplan. Betänkandet Konsumenterna och miljön I betänkandet presenteras tre strategier som enligt utredaren bör ligga till grund för det fortsatta arbetet. Strategierna innebär att konsumentfrågorna skall få högre status, att konsumenternas engagemang skall underlättas och tillvaratas samt att konsumenterna skall få entydiga budskap i miljöfrågor. Betänkandet innehåller dels generella förslag, dels exempel på åtgärder enligt de tre strategierna. Utredaren menar att miljömålet skall ha samma tyngd som övriga konsumentpolitiska mål och att det skall utvecklas och göras mätbart. Enligt utredaren bör miljömålet i konsumentpolitiken kopplas till miljöpolitikens mål och ett kunskapsmål formuleras som bl.a. omfattar grundläggande naturvetenskapliga insikter. I betänkandet föreslås vidare att regeringen skall göra en årlig redovisning till riksdagen av hur arbetet med miljömålet i konsumentpolitiken fortskrider. Dessutom föreslås att offentliga utredningar och propositioner skall beakta förväntade effekter på miljön. Ansvarsfördelningen bör enligt utredaren renodlas så att Konsumentverket får huvudansvaret för att konkretisera inriktningen för arbetet mot miljömålet. I detta syfte föreslås att verket ges ett sektorsansvar för miljömålet och att andra myndigheter skall samverka med Konsumentverket i dessa frågor. Vidare föreslår utredaren att en delegation för konsument- och miljöfrågor inrättas för att befästa samarbetet mellan berörda aktörer, ge ökad status åt frågorna och skapa utrymme för ett gränsöverskridande nytänkande. Som ett alternativ till en delegation föreslås att en referensgrupp inom Inrikesdepartementet inrättas. I betänkandet föreslås också ändringar i högskolelagen och i inriktningen av högskoleutbildningen för att främja konsumentrelaterade miljöfrågor. Vidare presenteras förslag som rör det lokala arbetet och det statliga stödet till frivilligorganisationers verksamhet. Utökad forskning och ett basprogram för statistik föreslås för området. Utredaren framhåller att hushållens konsumtion av varor, boende och resande har stor inverkan på miljön. I betänkandet ges konkreta förslag på åtgärder inom dessa områden. Förslagen som rör varuområdet avser bl.a. standardiseringsarbete, miljömärkning, miljöargument i reklam och prisbevakning av KRAV-märkta varor. När det gäller boendet föreslås bl.a. att bostäder skall miljödeklareras, att hushållen skall debiteras efter faktisk energiförbrukning och att miljöanpassning av bostäder skall ge rabatt på fastighetsskatten. När det gäller resandet föreslås bl.a. att personbilar skall miljödeklareras och att konsumenterna skall få användbar information om transporter utan bilägande. För en mer heltäckande bild av betänkandets förslag hänvisas till utredarens sammanfattning i bilaga 1. Remissbehandlingen av betänkandet Konsumenterna och miljön Vid remissbehandlingen av betänkandet efterfrågades remissinstansernas syn på utredarens förslag, särskilt i följande delar: – att Konsumentverket ges ett sektorsansvar för miljömålet i konsumentpolitiken, – att en delegation för konsument- och miljöfrågor inrättas samt att en redovisning görs med viss periodicitet till riksdagen om hur arbetet mot miljömålet i konsumentpolitiken fortlöper, – att en databas med konsument- och miljöinformation inrättas, – att konsument- och miljöfrågorna skall beaktas och konsumenternas inflytande stärkas i standardiseringsarbetet. I det följande redogörs kortfattat för remissinstansernas syn på betänk- andets förslag. Ett allmänt intryck är att remissinstanserna anser att det är angeläget att åtgärder vidtas för att underlätta för konsumenterna att bidra till en bättre miljö. Flera instanser menar dock att betänkandets förslag inte är tillräckligt konkreta och därför måste kompletteras. Avsaknaden av kons- ekvensanalyser, kostnadskalkyler och finansieringsförslag kritiseras. Betänkandets generella förslag stöds i stor utsträckning. En majoritet av remissinstanserna är dock negativa till förslaget att inrätta en delegation för konsument- och miljöfrågor, bl.a. med hänvisning till att de aktuella uppgifterna i stället bör ankomma på Konsumentverket. Förslaget att ge Konsumentverket ett sektorsansvar för miljömålet i konsumentpolitiken får däremot ett positivt mottagande. Några remissinstanser menar dock att detta kräver tilldelning av nya medel alternativt omprioriteringar i Konsumentverkets verksamhet. Även förslaget om databaserad miljöinformation till konsumenterna får starkt stöd av remissinstanserna. Flera remissinstanser anför bl.a. att ett flertal olika aktörer skulle ha nytta av en sådan databas. Remissinstanserna uttalar stöd för förslaget att hushållen skall debiteras efter faktisk energiförbrukning, några instanser dock med vissa invändningar som bl.a. att frågan måste utredas ytterligare. Förslaget att miljöanpassning av bostaden skall ge rabatt på fastighetsskatten får ett blandat mottagande av remissinstanserna. Samtliga remissinstanser ställer sig negativa till att enskilda utan bil skall ha rätt att dra av kostnaden för hyrbil. Förslaget att enskilda som innehar förmånsbil skall kunna tjäna på att köra sparsamt avvisas av de flesta remissinstanser. Ett skäl som anförs är att frågan nyligen varit före- mål för behandling. Vidareutveckling av betänkandets förslag Efter remissbehandlingen av betänkandet gav regeringen Konsumentverket i uppdrag att vidareutveckla betänkandets förslag om sektorsansvar och om databaserad information om konsumtion och miljö. Uppdraget redovisades till regeringen i juni 1997 (Förslag till utformning av ett sektorsansvar för miljömålet i konsumentpolitiken, rapport 1997:19). En kompletterande redovisning med en preliminär bedömning av i vilken utsträckning hushållen kan bidra till att uppfylla de nya nationella miljömål som föreslagits av Naturvårdsverket presenterades av Konsumentverket i december 1997 (Miljön i konsumentpolitiken, rapport 1997:31). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 3. De arbetsgrupper som inrättats inom Regeringskansliet för att bereda betänkandet och vidareutveckla vissa av dess förslag har behandlat följ- ande områden: kunskapsutveckling och kunskapsförmedling, varor och tjänster, boende samt resande. Förslagen har behandlats med utgångspunkt bl.a i de synpunkter och förslag som lämnats av remissinstanserna. En handlingsplan för miljömålet I denna skrivelse presenterar regeringen sin syn på centrala frågor för miljömålet inom konsumentpolitiken samt lägger fram en handlingsplan för arbetet med detta mål. Handlingsplanen utgör ett led i regeringens strävan mot en hållbar utveckling, dvs. en samhällsutveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov. Handlingsplanen är inledningen av en process vars syfte är att uppmuntra och underlätta för hushållen att ta ansvar för miljön på det sätt som beskrivs i propositionen Aktiv konsumentpolitik och i den anda som kommer till uttryck i regeringens långsiktiga prioriteringar på miljöområdet, bl.a. i förslaget till miljöbalk (prop. 1997/98:45). I skrivelsen berörs inledningsvis omfattningen av hushållens miljöbelastning samt beskrivs miljömålet i konsumentpolitiken. I anslutning till detta behandlas målkonflikter som kan leda till att hushållen avhåller sig från att välja de ur miljösynpunkt bästa handlingsalternativen. Därefter redovisar regeringen handlingsplanen för arbetet mot miljömålet. Handlingsplanen, som inbegriper ett flertal av förslagen i betänkandet Konsumenterna och miljön, består av följande delar: Sektorsansvar för Konsumentverket för konsumentrelaterade miljöfrågor Formulering av sektorsmål för miljön Mer kunskap om konsumentrelaterade miljöfrågor Ökad förmedling av kunskap och information till hushållen Åtgärder som rör konsumtion och produktion av varor och tjänster, boende samt resande: – Ökade insatser avseende miljöaspekter i varuprovningsverksamheten – Utvärdering av det nordiska miljömärkningssystemet – Analys av förutsättningarna för ömsesidigt godkännande av miljö- märken på internationell nivå – Ökad bevakning av miljöargument i marknadsföringen – Förbättrad miljöinformation om produkter – Strävan efter prisundersökningar även för ekologiskt producerade livsmedel – Beaktande av hushållsaspekter inom systemen för källsortering – Bättre information om miljöaspekter i boendet – Bättre bevakning av konsumentaspekter inom kollektivtrafiken – Bättre information om bilars miljöegenskaper Stöd till lokal och frivillig verksamhet Aktivt internationellt arbete inom Norden, EU, OECD och FN Uppföljning av mål och verksamhet Området konsumenterna och miljön är till stora delar tvärsektoriellt och spänner därmed över flera politikområden. Eftersom syftet är att uppmuntra och underlätta för hushållen att ta ansvar för miljön har regeringen valt att här ge en presentation av åtgärder som utgår från hushållsperspektivet, dvs. åtgärder som utgår från hushållens förutsättningar för att arbeta för en bättre miljö. Viktiga förutsättningar är bl.a. hushållens resurser i form av kunskap, tid och pengar. Frågeställningar som rör konsumenterna och miljön behandlas även i regeringens miljöpolitiska proposition samt i den transportpolitiska propositionen. Vidare görs inom Regeringskansliet för närvarande en översyn av hela energiskattesystemet med utgångspunkt i den modell som föreslås av Skatteväxlingskommittén (SOU 1997:11). Dessutom pågår en översyn av vägtrafikens samlade beskattning. Ett delbetänkande Bilen, miljön och säkerheten (SOU 1997:126) har överlämnats. Delbetänkandet remissbehandlas för närvarande. 3 Problembeskrivning - hushållens inverkan på miljön Försök har gjorts att uppskatta storleken av hushållens miljöbelastning. Överslagsberäkningar från Naturvårdsverket (Biff och Bil?, rapport 4542, 1996) pekar på att hushållen ger upphov till sammantaget nära hälften av de svenska miljöskadliga utsläppen, eller ca 40 procent av växthusgaserna, 30 procent av utsläppen av försurande kväveoxider, 60 procent av utsläppen av de flyktiga organiska föreningar som bildar marknära ozon, 40 procent av kvävet och 50 procent av den fosfor som övergöder sjöar och hav, mellan 25 och 45 procent av utsläppen av ozonnedbrytande ämnen, 40-50 procent av metallutsläppen samt en betydande andel av utsläppen av organiska miljögifter. Det rör sig om utsläpp från hushållens transporter, elanvändning, uppvärmning av bostäder, avlopp (där dock en del av utsläppen av både kväve, fosfor och metaller härrör från industrier som är anslutna till avloppsreningsverken) samt utsläpp som användning av varor förorsakar. I Naturvårdsverkets rapport föreslås också åtgärder som den enskilde kan vidta för att minska utsläppen. De viktigaste områdena är fordon, bostäder, livsmedel och andra varor samt avfall. Aktuella åtgärder enligt rapporten är att minska förbrukningen av hushållsel och varmvatten, förändra resvanor, använda bränslesnåla bilar, minska proteinintag och ersätta delar av animaliskt protein med vegetabilier, välja miljömärkta varor, källsortera och eventuellt byta uppvärmningssystem i bostaden. I Danmark har beräkningar gjorts i syfte att kartlägga en typfamiljs resursförbrukning och utsläpp kopplat till olika aktiviteter. Mer än en tredjedel av utsläpp och resursförbrukning kunde enligt det sätt man beräknat hänföras till livsmedelsförbrukningen (Forbrugerstyrelsen, Miljøbelastningen ved familiens aktiviteter, 1996:1, Köpenhamn). Hushållen svarar för cirka en tredjedel av Sveriges totala energiförbrukning i form av direkt förbrukning exklusive transporter. Nämnda siffror ger en bild av omfattningen av hushållens totala inverkan på miljön. Konsumentverket pekar i sin rapport Miljön i konsumentpolitiken på miljöproblem som har en tydlig koppling till den enskilde konsumentens beteende samt på relevanta produktgrupper i sammanhanget. För att kunna identifiera de områden där hushållen enklast kan påverka sin miljöbelastning skiljer Konsumentverket i rapporten på konsumenternas direkta och indirekta miljöpåverkan. Enligt verkets rapport sker direkt påverkan när "utsläppen kommer från användning eller kvittblivning av produkter där konsumenten a) kan välja typ av vara eller helt avstå, b) har avgörande inflytande över hur produkten används samt c) har avgörande inflytande över hur produkten kvittblivs." Påverkan skall sålunda ske direkt från en produkt som konsumenten använder. Enligt Konsumentverkets rapport räknas t.ex. miljöpåverkan av elproduktion som indirekt när en hushållsapparat drivs med köpt el. Verket menar att det är svårt att stimulera ett miljömedvetet konsumentbeteende när konsumenterna inte känner att de har ett direkt inflytande över de negativa miljöeffekterna. Detta gäller särskilt när miljöeffekterna ligger flera led bakåt i t.ex. en producentkedja. Enligt Konsumentverkets bedömning av graden av hushållens miljöpåverkan anses denna kunna betecknas som stor om den är direkt och utgör mer än en tredjedel av den totala miljöpåverkan som sker i Sverige. De problemområden för vilka hushållens beteende har störst betydelse är enligt rapporten klimatpåverkande utsläpp, försurande och gödande luftföroreningar (kväveoxider), fotokemiska oxidanter (marknära ozon), övergödande vattenföroreningar, miljöpåverkande tungmetaller och organiska miljögifter samt hälsofarliga ämnen i den yttre miljön. Områdena biologisk mångfald, genmodifierade organismer och avfall bör enligt Konsumentverket ägnas särskild uppmärksamhet trots att den direkta påverkan från konsumenterna utgör mindre än en tredjedel, eftersom konsumenterna indirekt kan ha ett betydande inflytande över utvecklingen. De produktgrupper som Konsumentverket bedömer som mest betyd- elsefulla när det gäller konsumenternas direkta miljöpåverkan är följande, angivna utan särskild rangordning: privata fordon, transporttjänster, drivmedel, fritidsbåtar, skotrar, arbetsredskap, villapannor, olja, biobränsle, system för VA-lösningar för enskilda byggnader, livsmedel, batterier, fogmassor, lim, färger, lacker, bil- och båtvårdsmedel, biocider, tvätt- och rengöringsmedel, hemelektronik, hushållsapparater, vitvaror, papper, textilier, läder, plast, möbler och inredning. Potentialen för miljöförbättringar varierar stort mellan produktgrupperna och situationen är högst skiftande när det gäller kunskapsunderlag, förekomsten av märkning eller andra åtgärder samt genomslaget av dessa. Konsumentverket har i sin rapport gjort en preliminär bedömning av i vilken utsträckning hushållen kan bidra till att uppfylla de nya nationella miljömål som föreslagits av Naturvårdsverket (se avsnitt 4 och 6). Mer kunskap om omfattningen av hushållens miljöbelastning och deras möjligheter att ändra beteende behövs och bör utvecklas för att insatserna från statens sida skall kunna koncenteras på de områden där de gör störst nytta. Se även avsnitt 7 om kunskapsutveckling och avsnitt 14 om uppföljning. 4 Miljömålet inom konsumentpolitiken Miljömålet inom konsumentpolitiken För att påfrestningarna på miljön skall kunna minska i ett långsiktigt perspektiv fordras bl.a. hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Detta är bakgrunden till att regeringen som ett av de fyra konsumentpolitiska målen valt att ställa upp målet att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. De övriga målen är att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt, att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden och att konsumenternas hälsa och säkerhet skyddas. De fyra konsumentpolitiska målen är likställda. Miljömålet är en nyhet inom konsumentpolitiken och det är därför angeläget att det nu görs insatser så att detta mål även i praktiken får samma tyngd och genomslag som de övriga målen. En hållbar utveckling innebär att vi som lever i dag klarar våra behov utan att äventyra förutsättningarna för framtida generationer. Ekonomisk utveckling, en rik kultur och social välfärd måste gå hand i hand med skydd av miljön och hushållning med naturresurserna. Målen för ett ekologiskt hållbart samhälle är skyddet av miljön och människors hälsa, en hållbar försörjning och en effektiv användning av jordens resurser. I regeringens skrivelse Ekologisk hållbarhet (skr. 1997/98:13) framhåller regeringen att användningen av energi och andra naturresurser skall bli mycket effektivare än i dag. I detta sammanhang anger regeringen att faktor 10-tänkandet kan fungera som kompass och stimulera till nytänkande och att arbetet med att formulera tydliga mål för en effektivare resursanvändning måste intensifieras. I regeringens proposition om miljöpolitiken, som regeringen avser lägga senare i vår, kommer regeringen att återkomma till frågan om behovet av effektivisering av resursanvändningen. De s.k. nationella miljömålen definierar den kvalitet eller det tillstånd i miljön som behöver nås för att en ekologiskt hållbar utveckling skall kunna förverkligas. På regeringens uppdrag har Statens naturvårdsverk föreslagit nya nationella miljömål i en rapport som överlämnades i september 1997 (Ren luft och gröna skogar, rapport 4765). Naturvårdsverkets rapport har varit föremål för remissbehandling och nya nationella miljökvalitetsmål kommer att föreslås av regeringen i den kommande miljöpolitiska propositionen. För att de nationella miljökvalitetsmålen skall kunna uppfyllas bör sektorsmål formuleras för de olika sektorerna i samhället (se avsnitt 6). Med begreppet konsumtionsmönster i det konsumentpolitiska miljömålet avses enskilda konsumenters konsumtionsmönster. Åtgärder som rör näringslivets och den offentliga sektorns konsumtion har behandlats av regeringen i bl.a. propositionen Miljöredovisning och miljöinformation i näringslivet (prop. 1996/97:167, bet. 1997/98:JoU8, rskr. 1997/98:56) samt berörs i regeringens kommande miljöproposition. Stora beställargruppers efterfrågan på miljöanpassade varor kan vara till nytta för hushållen genom att den kan leda till större utbud och därmed prispress på dessa varor. Målet hållbara konsumtionsmönster har tillkommit eftersom det fordras att hushållen övergår från att utföra enstaka symbolhandlingar på miljöområdet till att ändra sina levnadsvanor för att de på så sätt skall kunna bidra till en ekologiskt hållbar utveckling. Konsumenterna kan vid inköp av varor och tjänster ställa krav på och välja alternativ som är bättre ur miljösynpunkt än andra i övrigt likvärdiga produkter, men också avstå från viss typ av konsumtion. Hushållen kan även ta hänsyn till miljön vid användningen av varor, hanteringen av avfall samt vid den egna produktionen av vissa förnödenheter som utgör ett alternativ till köp av en viss vara eller tjänst. En effekt av konsumenternas efterfrågan på miljöanpassade alternativ är att producenterna påverkas att tillverka miljöanpassade varor och tjänster i större utsträckning. Hållbara produktionsmönster kan således uppnås genom påverkan från konsumenterna och deras företrädare. Det stora genomslaget av miljömärkta produkter beror till stor del på konsumenternas inflytande. Företagens produktionsmönster kan även påverkas av konsumentpolitiska åtgärder såsom varuprovningsverksamhet och branschöverenskommelser (se avsnitt 9). Genom en större efterfrågan från konsumenterna på miljöanpassade produkter kan även priserna på dessa på sikt bli lägre. Att enskilda konsumenter stimuleras till mer miljöanpassade konsumtionsmönster i sin vardag kan dessutom få som positiv följdeffekt att konsumenterna agerar på ett ekologiskt hållbart sätt när de uppträder i andra roller i samhället. Det kan gälla i rollen som aktieägare, företagsledare eller anställd. En bred förankring och ett brett stöd från enskilda underlättar således genomförandet av en politik vars mål är en hållbar utveckling. Vissa målkonflikter Förekomsten av målkonflikter kan leda till svårigheter för enskilda hushåll och konsumenter att agera på ett miljöanpassat sätt. Konflikter mellan olika mål kan uppstå för enskilda i olika valsituationer. Även målkonflikter i samhället kan försvåra ett miljöanpassat handlande av enskilda. Målkonflikterna kan leda till minskad motivation att handla miljömedvetet. För enskilda kan målkonflikter uppstå mellan å ena sidan miljöhänsyn och å andra sidan främst ekonomi och tidsanvändning. En konsument som vill handla ekologiskt producerade livsmedel måste för närvarande oftast vara beredd att betala ett högre pris för dessa. Som ett annat exempel kan nämnas att det är mer tidskrävande att sortera och återlämna avfall än att lägga allt i samma soptunna. Mellan miljöhänsyn och den fria rörligheten för varor och tjänster på EU:s inre marknad kan en målkonflikt i samhället uppstå som berör konsumenterna. Sveriges åtagande att följa det gemensamma regelverket gör att vårt handlingsutrymme på nationell nivå ibland är begränsat. Inom konsumentpolitiken utgör miljömålet ett av fyra, inbördes jämställda, konsumentpolitiska mål. De övriga målen rör konsumenternas resurshushållning, konsumenternas hälsa och säkerhet och en starkare ställning för konsumenterna på marknaden. De fyra målen fungerar ofta ömsesidigt stödjande. Exempelvis har en av konsumentpolitikens främsta uppgifter alltid varit att hjälpa hushållen att effektivt utnyttja sina resurser, vilket torde ligga väl i linje även med miljömålet. Det kan dock i vissa situationer förekomma att miljömålet står i strid med hushållningsmålet eller något av de övriga målen. En konflikt mellan miljömålet och säkerhetsmålet uppstår när materialet i sängkläder och möbler samt i hemelektronisk utrustning på grund av brandrisk måste flamskyddsbehandlas med medel som i dag bedöms som miljöfarliga. Om en målkonflikt uppstår bör en lösning eftersträvas som på ett godtagbart sätt tillgodoser båda målen. Om en sådan lösning inte står att finna blir en prioritering aktuell. Prioriteringar underlättas med hjälp av bättre kunskapsunderlag (se avsnitt 7). Dock finns det inte alltid entydiga svar på hur miljöproblem uppkommer och kan bemästras. Under alla omständigheter är det viktigt att målkonflikter identifieras och uppmärksammas, även om de inte alltid går att undvika. I 1997 års ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) framhöll regeringen att propositioner och utredningar av betydelse skall åtföljas av en ekologisk hållbarhetsbeskrivning. Ett liknande förslag presenterades också i betänkandet Konsumenterna och miljön. Ett sådant tillvägagångssätt torde bidra till att antalet målkonflikter kan minska också på för hushållen viktiga områden. Andra åtgärder som kan bidra till att motverka förekomsten av målkonflikter behandlas senare (se bl.a. avsnitt 5). Miljömålet inom konsumentpolitiken bidrar till att målkonflikter uppmärksammas genom att detta mål i beslutssituationer beaktas parallellt med övriga konsumentpolitiska mål. 5 Sektorsansvar för Konsumentverket Sammanfattning Regeringen avser att ge Konsumentverket ett sektorsansvar för konsumentrelaterade miljöfrågor. Det innebär att verket kommer att vara samlande, stödjande och pådrivande i sådana frågor. Samhällssektorernas miljöansvar Principen om samhällssektorernas ansvar gavs en framträdande roll i regeringens proposition Miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373). Av propositionen framgår att varje samhällssektor har ansvar för att förhindra att nya miljöskador uppstår och för att lösa de problem som föreligger. Detta synsätt har också fått genomslag i det internationella miljöarbetet. Bland annat utgör integreringen av miljöhänsyn i olika sektorer en av grundtankarna i Agenda 21. Även i OECD och i det nordiska samarbetet har sektorernas miljöansvar i dag en mer framträdande roll än tidigare. Integrationsprincipen fördes in i EG- fördraget i och med att enhetsakten trädde i kraft år 1987. Integrering av miljöhänsyn och samhällssektorernas ansvar för miljön utgör en central del av EU:s femte åtgärdsprogram för miljön. Genom Amsterdamfördraget i juni 1997 har principen flyttats till EG-fördragets första del, vilket innebär att den utgör en av gemenskapens grundläggande principer. Sektorsansvar för myndigheter Vissa myndigheter har ett s.k. formellt sektorsansvar för miljön. Detta ansvar går utöver det grundläggande miljöansvaret för den egna verksamheten enligt verksförordningen (1995:1322). Sektorsansvaret innebär ett ansvar gentemot regeringen att sträva efter en utveckling inom ett visst samhällsområde som ligger i linje med nationellt fastlagda mål och riktlinjer genom att verka samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga aktörer av betydelse för utvecklingen inom sektorn. Sektorsansvar ges sådana myndigheter där en miljöanpassning är av särskild vikt för en hållbar utveckling. Bland de myndigheter som redan har ett formellt sektorsansvar återfinns främst de s.k. trafikverken och myndigheter med uppgifter inom de areella näringarna. I sektorsansvaret ingår även att följa, analysera och rapportera hur sektorns miljöpåverkan och miljöarbete utvecklas och förse regeringen med underlag och förslag till mål, riktlinjer, styrmedel m.m. för miljöarbetet inom sektorn. Naturvårdsverket har en roll som samordnare i arbetet. Överenskommelser har träffats mellan Naturvårdsverket och myndigheter med sektorsansvar som bl.a. behandlar utgångspunkter och inriktning av det sektorsinriktade miljöarbetet samt ansvars- och arbetsfördelning mellan myndigheterna. I betänkandet Förvalta med miljöansvar (SOU 1997:145) föreslås sektors- ansvar för ekologiskt hållbar utveckling för vissa myndigheter. Sektors- ansvar för olika myndigheter kommer att behandlas i den kommande miljöpropositionen. Sektorsansvar för Konsumentverket Konsumentverket är den centrala myndigheten inom den konsumentpolitiska sektorn. Konsumentverket har, liksom alla statliga myndigheter, ett grundläggande miljöansvar för den egna verksamheten. I myndighetsinstruktionen för Konsumentverket anges dessutom att ett av fyra mål för verksamheten skall vara att medverka till att sådana produktions- och konsumtionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. Vidare tillhör Konsumentverket en av de tjugofem pilotmyndigheter som ingår i projektet "Miljöledningssystem i statlig förvaltning". Att införa miljöledningssystem innebär i korthet att integrera miljöhänsyn i verksamheten. Utformningen av miljöledningssystemet skall redovisas till regeringen i samband med årsredovisningen för år 1997. Frågor som rör hushållen och miljön är i stor utsträckning av horisontell karaktär och ett flertal olika aktörer är, eller skulle kunna vara, verksamma inom området. Ett löpande och nära samarbete mellan berörda myndigheter och i förhållande till övriga berörda aktörer är därför av stor betydelse. Ett sådant samarbete torde också leda till att intresse- och målkonflikter undviks i högre grad och till att ett samlat budskap kan ges till konsumenter och näringsliv i frågor som rör konsumenterna och miljön. Samarbete är naturligtvis också av betydelse ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. För att underlätta en sådan samordning och för att arbetet mot miljömålet i konsumentpolitiken skall kunna genomföras på ett effektivt sätt kommer regeringen att genom en ändring i myndighetsinstruktionen ge Konsumentverket ett sektorsansvar för konsumentfrågor som rör ekologiskt hållbar utveckling. Verksamheten är av den karaktären att en miljöanpassning kan anses vara särskilt viktig för en hållbar utveckling, inte minst när det gäller stödet till lokal verksamhet. Ett sektorsansvar för Konsumentverket för konsumentrelaterade miljöfrågor innebär i enlighet med vad som tidigare sagts att verket bör vara samlande, stödjande och pådrivande i sådana frågor. Med utgångspunkt i målen för verksamheten, där miljömålet ingår som en del, arbetar Konsumentverket redan i dag med miljöfrågor. Verket är ansvarig myndighet för den europeiska energimärkningen, genomför varuprovningar, deltar i arbetet med den nordiska miljömärkningen, utfärdar föreskrifter beträffande EU:s miljömärkningssystem samt gör utbildnings- och informationsinsatser m.m. Konsumentverket har i sin redovisning av uppdraget om hur ett sektorsansvar för verket skulle kunna utformas redogjort dels för vad ett sådant ansvar skulle kunna innebära, dels för relationen mellan verket och ett flertal andra myndigheter. Konsumentverket har funnit att det i relation till andra myndigheter inte finns något hinder för att ge verket ett sektorsansvar för konsumentrelaterade miljöfrågor. Detta bekräftas av remissvaren med anledning av betänkandet Konsumenterna och miljön. Särskilt berörda myndigheter är, förutom Naturvårdsverket, Statens energimyndighet, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Boverket, Vägverket, Kemikalieinspektionen, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (SIDA) och Statens skolverk. Enighet råder mellan Konsumentverket och Naturvårdsverket om hur det miljörelaterade arbetet inom konsumentsektorn bör utformas. Exempel på andra aktörer verksamma inom området är miljö- och konsumentorganisationer, kommunala konsumentvägledare och energirådgivare. Konsumentverket skulle inom ramen för sektorsansvaret från ett hushållsperspektiv eller utifrån hushållens förutsättningar kunna beakta miljöaspekter vid kunskapsutvecklingen inom verket, ansvara för kunskapsförmedling avseende miljöfrågor till hushållen och övriga berörda aktörer samt verka för att konsumentaspekter beaktas i andra myndigheters information till hushållen i frågor som rör en hållbar utveckling. Vidare skulle verket kunna verka för att producenter i ökad utsträckning inkluderar såväl funktions- och kvalitetskrav som miljökrav i produktutvecklingen samt stödja frivilliga organisationer som bedriver konsumentinriktat miljöarbete. 6 Sektorsmål för miljön Sammanfattning Regeringen kommer att ge Konsumentverket i uppdrag att, i samråd med Naturvårdsverket och övriga berörda myndigheter, formulera sektorsmål som preciserar miljömålet i konsumentpolitiken. För att statens insatser skall kunna koncentreras på de områden där de gör bäst nytta bör sektorsmålen formuleras utifrån en analys av vilka miljöproblem som hushållen bäst kan bidra till att avhjälpa. Sektorsmålen bör inordnas under de nationella miljökvalitetsmål som beslutas av riksdagen. Konsumentverket har gjort en preliminär bedömning av i vilken utsträckning hushållen kan bidra till att uppfylla de olika nationella miljömål som föreslagits av Statens naturvårdsverk. Nationella miljömål definierar den kvalitet eller det tillstånd i miljön som behöver nås för att samhället skall vara ekologiskt hållbart. Syftet med de nationella miljömålen är att de skall vara styrande för miljöarbetet i Sverige. Dessa mål bör därför utgöra en utgångspunkt för mer preciserade mål och åtgärder inom olika samhällssektorer. Naturvårdsverket har fått i uppgift att samordna arbetet med att formulera mål för de olika samhällssektorerna. Detta uppdrag kommer att fortsätta under år 1998. De nationella miljömålen och sektorsmålen skall följas upp och revideras i takt med förändringar i omvärlden och i och med att ny kunskap utvecklas (se avsnitt 14). Regeringen kommer att ge Konsumentverket i uppdrag att efter det att riksdagen fastslagit nya nationella miljökvalitetsmål i samråd med Naturvårdsverket och övriga berörda myndigheter formulera sektorsmål för hushållen i form av delmål till miljömålet i konsumentpolitiken, som är ett av effektmålen i konsumentpolitiken. För att statens insatser skall kunna koncentreras på de områden där de gör bäst nytta skall målen formuleras utifrån en analys av vilka miljöproblem som hushållen bäst kan bidra till att avhjälpa (se avsnitt 3). I Konsumentverkets rapport Miljön i konsumentpolitiken har verket gjort en preliminär bedömning av i vilken utsträckning hushållen kan bidra till att uppfylla de olika nationella miljömål som föreslagits av Naturvårdsverket. I regeringens miljöpolitiska proposition kommer aktuella aktörer, när det gäller att uppfylla de nationella miljökvalitetsmålen, att pekas ut. Sektorsmålen bör formuleras med sikte på att hushållen skall uppmuntras och ges reell möjlighet att beakta miljöaspekter vid valet av varor och tjänster, ställa miljökrav på de varor de införskaffar och på de tjänster de tar i anspråk, ta ett ökat miljöansvar i samband med användningen av varor genom att använda och underhålla dem på rätt sätt samt genom att förbättra sin källsortering i takt med att förutsättningar för detta ges. Påverkan på företagens produktionsmönster kan, vid sidan av enskilda konsumenters efterfrågan, ske direkt genom konsumentpolitiska insatser såsom varuprovningsverksamhet (se avsnitt 9). Detta bör också beaktas vid utarbetandet av sektorsmålen. Ett miljöanpassat beteende hos konsumenterna är beroende av att de besitter kunskap om sambandet mellan det egna agerandet och inverkan på miljön. Det bör därför övervägas om ett mätbart kunskapsmål bör inkluderas (se även avsnitt 8). 7 Mer kunskap om konsumentrelaterade miljöfrågor Sammanfattning Ett bättre underlag inför beslut om åtgärder och uppföljning behövs när det gäller konsumentfrågor som rör ekologisk hållbarhet. Kunskapen bör öka bl.a. avseende: – sambandet mellan hushållens agerande och påverkan på miljön, bl.a. på vilket sätt de mest påtagliga minskningarna i hushållens miljöbelastning kan åstadkommas, – faktiska förutsättningar för hushållen att agera miljömedvetet, – målkonflikter ur ett hushållsperspektiv, – hushållens prioriteringar. Regeringen anser att det projekt som bedrivs av Konsumentverket och Naturvårdsverket i syfte att minska hushållens miljöpåverkan bör fortsätta. Regeringen anser att Forskningsrådsnämnden (FRN) inom ramen för den konsumentforskning nämnden stödjer skall lägga tonvikt vid frågor som rör konsumenterna och miljön. Konsumentverkets insatser för att initiera och stödja forskning bör innebära ett förstärkt konsumentperspektiv Kunskap som rör konsumenterna och miljön Stöd från samhällets sida som syftar till att förbättra förutsättningarna och skapa incitament för hushållen att anpassa sina aktiviteter till en hållbar utveckling förutsätter väl underbyggd och samlad kunskap. Konsumentverket behöver sådan kunskap i egenskap av sektorsansvarig myndighet. Verket bör fungera som kunskapskälla i förhållande till enskilda konsumenter, vidareinformatörer samt övriga aktörer inom området. Konsumentverket bör i denna egenskap också förse regeringen med erforderligt underlag för att regeringen skall kunna bedöma effekterna av vidtagna åtgärder och avgöra om utvecklingen leder till att målen på området uppnås (se avsnitt 14). För att insatserna skall kunna koncentreras till de för en hållbar utveckling mest relevanta områdena behövs kunskap om sambandet mellan hushållens agerande och inverkan på miljön, dvs. vilka miljöproblem hushållens agerande ger upphov till. Både de beteendemönster och de produktgrupper som orsakar de största miljöproblemen måste identifieras för att rätt prioriteringar skall kunna göras. Konsumentverket pekar i sin rapport på miljöproblem som beror på den enskilde konsumentens beteende och på relevanta produktgrupper. Regeringen anser att det är viktigt att det vid kartläggningen och bedömningen av hushållens miljöbelastning skapas så klara och enhetliga definitioner som möjligt (se avsnitt 3). Produkters livslängd och deras miljöpåverkan bör studeras samlat. Kretsloppsdelegationen och Konsumentverket har tillsammans initierat en studie om betydelsen av konsumentvarors livslängd för miljön (Hållbara varor, Kretsloppsdelegationen, rapport nr 1997:18). I studien konstateras bl.a. att det inte alltid är positivt för miljön att en vara har en lång livslängd. Det behöver belysas vad som är bäst ur miljösynpunkt: att tillverka en produkt som kan repareras, uppgraderas, återanvändas eller återvinnas ur den gamla produkten eller att tillverka en ny produkt. Vidare bör det analyseras vilken betydelse olika avtalstyper, t.ex. köp eller leasing, har för miljön. Det brukar i dessa sammanhang talas om att det skulle vara önskvärt med en övergång från köp av produkter till köp av "funktioner". Kunskap behövs även om hushållens faktiska förutsättningar att agera miljömedvetet. Det kan gälla såväl personliga förutsättningar som kunskap, tid eller pengar. Vidare kan det gälla samhällsbetingade faktorer såsom infrastruktur och samhällsplanering. Det kan även avse kunskap om i vilken mån mer miljövänliga alternativ över huvud taget finns att tillgå. Som tidigare nämnts kan målkonflikter förhindra att konsumenterna agerar miljöanpassat (se avsnitt 4). Det är angeläget att veta vari sådana målkonflikter består och hur de kan motverkas. Därutöver är det viktigt att ha kännedom om vilka faktorer som ligger till grund för hushållens prioriteringar och handlingsmönster och vad som kännetecknar olika konsumentgrupper. Hushållens agerande bygger förutom på förutsättningar i form av kunskap, tid och pengar, även på känslor och värderingar. Emellertid har konsumenterna inte alltid tillgång till perfekt information på vilken de kan grunda sina beslut. Det är viktigt att veta vilken typ av information konsumenterna efterfrågar och vilka omständigheter som avgör i vilken utsträckning de kan tillgodogöra sig informationen. Andra betydelsefulla frågeställningar är i vilken mån det finns en koppling mellan avsikt och faktisk handling samt beredvilligheten hos enskilda konsumenter att agera miljöanpassat, även om det inte innebär en direkt personlig vinning i form av t.ex. pengar. Även konsumenternas förväntningar på produkterna med avseende på kvalitet och funktion är en relevant fråga. Konsumentverkets undersökningar från åren 1993, 1994 och 1995 visar att kvinnor genomgående har ett större engagemang än män när det gäller miljöfrågor. En undersökning som nyligen genomförts av Konsumentverket visar dock att intresset hos män för miljöfrågor nu är i princip lika stort (Allmänhetens agerande och attityder i miljöfrågor, rapport 1998:7). Konsumentverket och Naturvårdsverket har tillsammans inlett ett projekt i syfte att stimulera hushållen att agera så att deras miljöpåverkan minskas. De områden som hittills bedömts som viktigast att arbeta med är livsmedel, boende och transporter. Regeringen anser att detta arbete bör fortsätta. I det följande redogörs för möjligheter att erhålla kunskap genom statistik och forskning. Ett första led i kunskapsutvecklingen bör vara att kartlägga befintligt material, bl.a i form av forskningsresultat. I avsnitt 9 behandlas metodutveckling för varuprovningar. Behovet av kunskap berörs vidare i avsnitt 14 om uppföljning. Statistik I såväl regeringens skrivelse Ekologisk hållbarhet (skr. 1997/98:13) som i betänkandet Konsumenterna och miljön framhålls statistik som ett betydelsefullt medel för att erhålla kunskap om hushållens miljöpåverkan och de miljöeffekter hushållen ger upphov till. Statistiskt underlag är ofta en förutsättning för att kunna mäta utvecklingen över tiden (se avsnitt 14). Det är viktigt att den statistik som beställs bl.a. är könsuppdelad, eftersom informationsinsatser och andra åtgärder då vid behov kan göras mer målinriktade. Regeringen har uppdragit åt Statistiska centralbyrån (SCB) att utarbeta ett förslag till statistisk metod för att belysa hushållens miljöpåverkan. Uppdraget, som redovisades i december 1997, har utförts i samråd med Konsumentverket och övriga berörda aktörer. Redovisningen visar att ett stort antal frågor kan besvaras med hjälp av statistik. Statistiken om hushållens miljöpåverkan kan infogas i ett makro- respektive mikroperspektiv. Makroperspektivet, eller miljöperspektivet, ger en bild av hushållens totala bidrag till miljöbelastningen. Det är den totala privata energikonsumtionen, bränslekonsumtionen, livsmedelskonsumtionen etc. som beskrivs. Mikroperspektivet, eller hushållsperspektivet, ger däremot en mer detaljerad bild av hushållens agerande och prioriteringar när det gäller relationen mellan tid och pengar och andra faktorer av betydelse för miljöpåverkan. Genom sådana undersökningar kan kunskap erhållas om vad som närmare kännetecknar olika grupper av hushåll. I SCB:s redovisning presenteras befintlig statistik som kan belysa hushållens miljöpåverkan och förslag till vidareutveckling av denna. Förslagen gäller bl.a. miljöräkenskaperna, energistatistiken, resvaneundersökningen, avfallsstatistiken, kemikaliestatistiken och livsmedelsstatistiken. Vidare presenteras en statistisk metod för hur undersökningarna om hushållens utgifter och tidsanvändning kan användas för att belysa miljöpåverkan. Forskning Frågeställningar om konsumenterna och miljön kan avse komplexa samband och forskningen inom området kan således röra vitt skilda områden såsom naturvetenskap, beteendevetenskap, ekonomi och teknik. Enligt Nordiska Ministerrådets program för konsumentforskning skall bl.a. området miljö och konsumtion främjas. Ett antal forskningsprojekt och studier av mer eller mindre omfattande karaktär har redan genomförts i Sverige och de övriga nordiska länderna. Forskningen har bl.a. behandlat hushållens förutsättningar att sortera sopor, beroendet av privat bil hos olika typer av hushåll och vad som styr hushållens köp av miljöanpassade dagligvaror. Med tanke på att forskning kräver tid och pengar är det angeläget att samordning sker så långt det är möjligt mellan olika samhällssektorer. Forskningsrådsnämnden (FRN) har fått i uppdrag att utveckla och konkretisera det svenska programmet för forskning till stöd för en hållbar utveckling. Uppdraget skall redovisas den 1 november 1998. FRN har vidare i regleringsbrevet för år 1998 fått i uppdrag att utarbeta ett samordnat program för initiering av och stöd till konsumentforskning. Särskild uppmärksamhet skall bl.a. ägnas området miljö och konsumtion. Regeringen anser att FRN inom ramen för den konsumentforskning som FRN stödjer även fortsättningsvis bör lägga stor tonvikt vid frågor som rör konsumenterna och miljön. Det nämnda uppdraget om hållbar utveckling utgör en viktig utgångspunkt i arbetet. Konsumentverkets insatser för att initiera och stödja forskning bör också innebära ett förstärkt miljöperspektiv. För att uppnå påtagliga effekter med de medel som står till buds torde en relativt koncentrerad insats vara nödvändig. 8 Kunskapsförmedling och information Sammanfattning Regeringen ser positivt på att Konsumentverket tar tillvara informationsteknologins möjligheter att förenkla för hushållen och andra målgrupper att få information om miljö- och resurshushållningsfrågor. Detta möjliggör en bättre samverkan med berörda myndigheter och andra, inte minst lokala, aktörer. Ett positivt exempel på sådan samverkan, när det gäller IT-baserad miljöinformation, skulle t.ex. kunna vara mellan Konsumentverket, de lokala investeringsprogrammen och kommunerna. Frågor som rör konsumenterna och miljön bör uppmärksammas vid översynen av läroplaner och kursplaner. Vikten av konsumenternas kunskap Ett miljöanpassat beteende hos konsumenterna är beroende av att dessa har insikt om att det finns ett samband mellan det egna agerandet och inverkan på miljön. Förståelse för människans beroende av ekosystemet och behovet av kretsloppsanpassning och resurshushållning kan också vara avgörande för hushållens engagemang. Av studien Konsumenterna och miljön, som Konsumentverket genomförde åren 1993, 1994 och 1995, framkommer att informationsbrist anförs som förklaring till varför hushållen inte i högre grad omprövar sitt handlande i riktning mot en långsiktigt hållbar konsumtion. Kunskap är dock ingen garanti för ett ändrat beteende, däremot en förutsättning. Hur stort behov konsumenterna har av kunskap för att de skall ändra sitt beteende varierar naturligtvis från individ till individ. Av detta följer att kunskapsförmedling är av central betydelse för att främja en hållbar konsumtion. Kunskapsförmedling har också den fördelen jämfört med andra medel för påverkan att det är relativt lätt att anpassa informationen till nya omständigheter, t.ex. då ny kunskap har vunnits. Enstaka informationsinsatser, i form av exempelvis informationskampanjer, leder dock sällan till en varaktig förändring av beteendet hos mottagaren. Verklig kunskap och motivation uppnås snarare genom mer djupgående och kontinuerlig kunskapsförmedling. Pedagogiska grepp såsom att använda uttrycket rättvist miljöutrymme är viktigt när det gäller att illustrera den enskildes betydelse för miljön såväl i ett lokalt som globalt perspektiv. Den enskilde konsumenten kan ofta uppfatta sig som maktlös. Därför är det angeläget att inom ramen för den kunskapsförmedlande verksamheten understryka att konsumenterna tillsammans utgör en betydelsefull kraft när det gäller att motverka miljöproblemen. Dessutom är det viktigt att konsumenterna förstår att miljömedvetenhet kan sprida sig i flera led genom att omgivningen påverkas. Det finns många vanföreställningar, ibland rena myter, när det gäller vad som kan betraktas som riktigt beteende från miljösynpunkt. Sådana icke faktabaserade uppfattningar kan motverka konsumenternas vilja att agera miljöanpassat. Konsumenter som handlar miljöanpassat får sällan någon information om resultatet av sitt agerande. Effekterna av konsumenternas handlande bör redovisas genom någon form av återkoppling. I annat fall finns det risk för minskad motivation även på de områden där konsumenternas medverkan redan i dag är stor, exempelvis när det gäller källsortering (se avsnitt 9). Vetskap om att också andra gör insatser för miljön utgör likaledes ett viktigt incitament för att agera miljöanpassat. Svårigheten att kommunicera ett miljöbudskap så att mottagaren tar det till sig och känner sig motiverad att ändra sitt beteende bör inte underskattas. För att kunna kommunicera ett budskap är det viktigt att ha kunskap om konsumenternas prioriteringar och beteendemönster. Informationen når fram bättre om målgruppen först har identifierats på ett klart sätt. Insatser bör även göras för att nå de grupper i samhället som har mindre goda kunskaper i svenska språket eller som är ovana att söka information i skrift. Tydlig och opartisk information som förklarar helheten och sammanhangen efterfrågas av många hushåll. Det är också viktigt att konsumenterna får information om t.ex. pris, kvalitet, säkerhet, energi och miljö på ett samlat sätt. Hushållsrelaterad miljöinformation Frågeställningarna som rör konsumenterna och miljön spänner över ett brett fält. Behovet av att samla kunskap om dessa, ofta mycket komplexa frågor är därför stort. För att aktuella målgrupper skall kunna tillgodogöra sig informationen är det viktigt att den är lättförståelig och utformas på ett lättillgängligt sätt. Befintlig miljöinformation utgår sällan från hushållsperspektivet utan snarare från miljöproblemet eller miljöhotet. Förutom hushållen själva har olika vidareinformatörer såsom frivilliga organisationer, konsumentvägledare, Agenda 21-samordnare och energirådgivare behov av en samlad information om hushållsrelaterade miljöfrågor. I dag ställer konsumenter frågor till bl.a. vidareinformatörer vid kommuner och organisationer som de inte utan svårighet kan besvara. Andra grupper som också ofta har nytta av denna typ av information är företag, särskilt små- och medelstora företag, elever och lärare, samt studieförbund, fackförbund, näringslivsorganisationer, bibliotekspersonal och journalister. Genom beslut med anledning av regeringens ekonomiska vårproposition (1996/97:150) har kommunerna möjlighet att söka bidrag för att genomföra lokala investeringsprogram. Ett sådant program består av insatser som lokala aktörer, både offentliga och privata, skall genomföra. Det lokala Agenda-21 arbetet kan tas tillvara genom satsningen. I detta sammanhang är hushållsrelaterade miljöfrågor av central betydelse. Investeringsprogrammen kan, genom bl.a. fortbildningsinsatser, stimulera enskilda hushåll att i sitt agerande sträva efter en ekologiskt hållbar utveckling. Vidare kan de lokala investeringsprogrammen leda till att nya lösningar hittas på för hushållen viktiga områden. Både som stöd för folkbildningsinsatser på lokal nivå och som grund för investeringar i ny teknik m.m. behövs objektiv information. Informationsteknologin ger möjligheter att enklare och mer kostnads- effektivt förmedla information om hur produkter och aktiviteter påverkar miljön och resursanvändningen. Visserligen är Internet en informationskanal som alla ännu inte har tillgång till. Information via Internet har dock den fördelen att den kan användas av lokala och andra vidareinformatörer, som i sin tur kan informera hushåll, företag m.fl. Det är viktigt att denna typ av information kontinuerligt uppdateras. Inaktuell information kan förutom att förfela sitt syfte även riskera att leda till att trovärdigheten går förlorad. Konsumentverket har positiva erfarenheter av att ge centralt stöd, särskilt i förhållande till konsumentvägledarna i kommunerna, men också till andra kommunala aktörer, skolor, organisationer och företag. Konsumentverket har vidare erfarenhet av att förmedla information som utgår från hushållsperspektivet och kan dessutom relatera miljöinformationen till annan väsentlig konsumentinformation. Genom användande av informationsteknologi underlättas samordning av myndigheters och andra lokala och centrala aktörers information. Hushållsrelaterad miljöinformation är av intresse för många. Samverkan kan ske genom länkar eller genom att en aktör står för förmedlingen av andras information. Exempel på intressant information på nätet är Svenska miljönätet, som är en databas med svensk miljöinformation. Aktuella myndigheter för samverkan med Konsumentverket kan bl.a. vara Naturvårdsverket, Statens energimyndighet, NUTEK, Vägverket, Boverket, Statens jordbruksverk, Kemikalieinspektionen, Statens livsmedelsverk, SIDA och Statens skolverk. Konsumentverket har på uppdrag av regeringen utvecklat förslaget i betänkandet Konsumenterna och miljön om databaserad miljöinformation till hushållen. Konsumentverket framför i redovisningen av uppdraget att en sådan databas skulle kunna innehålla information om t.ex. miljöfaktorer samt pris och kvalitet för produkter inom olika varuområden. En annan fördel med IT-baserad information är att spridning av "goda exempel", såsom lyckade försök med bilpooler, slutna kretslopp av näringsämnen samt olika system och lösningar för källsortering, underlättas. Mot denna bakgrund ser regeringen positivt på att Konsumentverket tillvaratar informationsteknologins möjligheter i samverkan med andra aktörer. Ett positivt exempel på sådan samverkan mellan central och lokal nivå skulle t.ex. kunna vara ett samarbete inom ramen för kommunernas lokala investeringsprogram. Regeringen har gett Konsumentverket i uppdrag att i samarbete med Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län (Länsstyrelsen i Västra Götalands län fr.o.m. den 1 januari 1998) genomföra en förstudie om interaktiv information om miljöpåverkan, dvs. ett miljörådgivningsprogram i vilket konsumenterna kan simulera olika inköp och beteenden för att kunna se hur inverkan på miljön varierar. Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 1998. Ett sådant interaktivt program är särskilt lämpligt för skolelever som kan använda det för att simulera olika situationer med avseende på bl.a. boende, energianvändning, transporter och matvanor. En utveckling mot miljöinformation med IT som verktyg kan leda till att kvinnodominerade yrkesgrupper kan få ökade kunskaper om naturvetenskapliga och tekniska frågor. Om denna typ av information med hjälp av IT används mer i skolan innebär det att både pojkar och flickor kommer i kontakt med hushållsrelaterade miljöfrågor. Satsningen kan dessutom gynna konsumenter i glesbygd som antingen direkt eller via lokala vidareinformatörer lättare kan få information. Miljökompetens inom handeln Ökad konsumentrådgivning och information via miljökunniga butiksanställda inom olika branscher är ett ändamålsenligt sätt att öka konsumenternas kunskap i miljöfrågor. En sådan åtgärd innebär att konsumenterna lätt kan få svar på hushållsrelaterade miljöfrågor. Det är särskilt i den direkta kontakten med personalen som konsumenterna ställer frågor. Konsumenter tillgodogör sig oftast information bäst i köpögonblickets valsituation. Att en butik har miljökunnig personal är stimulerande och motiverande för både konsumenterna och de anställda. Genom stöd i form av bl.a. olika arbetsmarknadspolitiska insatser, exempelvis utbildningsstöd och vikariat via länsarbetsnämnderna, möjliggörs utbildningsprogram för handelsanställda inom miljöområdet. Aktuella branscher är bl.a. dagligvaruhandeln och elektronikbranschen. Information med hjälp av IT kan utgöra ett värdefullt stöd för en sådan utbildningsverksamhet. Utbildning i hushållsrelaterade miljöfrågor kan ske centralt i t.ex. Konsumentverkets och Naturvårdsverkets regi. Handelsanställdas förbund har initierat ett kompetensutvecklingsprogram för handelsanställda inom fyra olika branscher. Utbildning inom skola och den högre utbildningen Den inlärningsprocess som sker inom skolan och den högre utbildningen är ett av de viktigaste medlen för att enskilda på sikt skall kunna tillägna sig djupgående kunskap om sin inverkan på miljön och medverka till en hållbar utveckling. För att en ändring i beteendet hos hushållen i riktning mot hållbar konsumtion skall kunna åstadkommas är således skolans undervisning av stor vikt. Unga människor utgör ju delvis dagens, men framför allt morgondagens konsumenter. Grundskolan och fritidsverksamheten gör redan betydande insatser inom detta område. Tydliga mål och kriterier i läroplaner och kursplaner är viktiga som grund för miljöundervisningen. Vid översynen av läroplaner och kursplaner bör denna fråga uppmärksammas. Miljöaspekten uppmärksammas i den kontinuerliga översyn som genomförs av Statens skolverk av programmål för gymnasieskolans utbildningar och av kursplaner för utbildningar i gymnasieskolan, vilka också gäller för kommunal gymnasial vuxenutbildning. Regeringen har uppdragit åt Skolverket att i samråd med Naturvårdsverket ta fram kriterier som underlag för att förskolor och skolor inom samtliga skolformer skall kunna utnämnas till miljöskolor. Lärarnas kunskap och kompetens även när det gäller hushållsrelaterade miljöfrågor har naturligtsvis stor betydelse. Som regeringen har framhållit i skrivelsen Ekologisk hållbarhet (skr. 1997/98:13) är det angeläget att insatserna för att erbjuda lärare möjligheter till fortbildning i konsument- och miljöfrågor stärks. Skolverket disponerar medel för anordnande av fortbildning av lärare. Fortbildning i miljöfrågor och naturvetenskap är därvid ett prioriterat område. I detta sammanhang kan nämnas att en parlamentariskt sammansatt kommitté tillsatts med uppgift att lämna förslag till förnyelse av lärarutbildningen (dir. 1997:54). Uppdraget skall redovisas senast den 2 juni 1998. Konsumentverket anordnar kurser samt producerar studiematerial bl.a. inom området konsumtion och miljö för lärare i grundskola och gymnasium. Undersökningar visar att förtroendet för verkets material är stort (TEMO, 1996 och 1997). Regeringen anser att Konsumentverkets insatser på detta område är viktiga och att de möjligheter som interaktiva läromedel erbjuder bör tillvaratas. Universitetens och högskolornas verksamhet är naturligtvis också av stor betydelse för kunskapsförmedling rörande konsumentrelaterade miljöfrågor. En rad högskolor och universitet har fått i uppdrag att införa miljöledningssystem, vilket innebär att integrera miljöhänsyn i såväl den egna administrativa verksamheten som i beslut om t.ex. innehåll i utbildningen. En hög kunskapsnivå om hushållens miljöpåverkan är av betydelse för fler yrkeskategorier än lärare, exempelvis journalister, informatörer, ingenjörer, ekonomer och beteendevetare. Dessa grupper är betydelsefulla av den anledningen att deras yrkesroll innebär att de antingen vidareförmedlar kunskap till konsumenterna eller påverkar varors och tjänsters utformning och grad av miljöanpassning. Inom ramen för Nordiska Rådet och Nordiska Ministerrådet har samarbete mellan de nordiska länderna pågått under lång tid i frågor som rör konsumentundervisningen i skolan. I det aktuella handlingsprogrammet för det nordiska konsumentsamarbetet 1994–1998 prioriteras bl.a. miljöfrågor i konsumentundervisningen. Det nordiska arbetet utgör en plattform för att påverka det arbete som inletts inom EU i syfte att utveckla en handlingsplan för konsumentundervisning och konsumentutbildning. 9 Åtgärder som rör konsumtionen och produktionen av varor och tjänster Sammanfattning En miljöanpassning av produkter kan inom ramen för konsumentpolitiken uppnås genom direkta insatser i form av exempelvis varuprovningsverksamhet och deltagande i standardiseringsarbete samt genom insatser som rör konsumenternas efterfrågan. Konsumenternas efterfrågan styrs i hög grad av den information de får och det förtroende de har för olika produkter. Regeringen kommer att ge Konsumentverket i uppdrag att – göra en kvalitativ studie om konsumenters behov av miljöinformation om produkter. Regeringen avser att när mål och inriktning för Konsumentverkets verksamhet bestäms betona – varuprovningsverksamhet som rör miljöaspekter, – bevakningen av miljöargument i marknadsföringen, – att Konsumentverket skall samarbeta med Naturvårdsverket när det gäller systemen för källsortering för att viktiga hushållsaspekter skall lyftas fram i dessa sammanhang, - att Konsumentverket bör sträva efter att inkludera ekologiskt odlade livsmedel i sina prismätningar. Sverige skall inom ramen för det nordiska samarbetet verka för – en allsidig utvärdering av det nordiska miljömärkningssystemet Svanen, och – en analys av förutsättningarna för ömsesidigt godkännande av miljömärken på internationell nivå. Standardiseringsarbetet Standardiseringsarbetet erbjuder en möjlighet till ökad miljöanpassning av industrins produkter. Att produkter miljöanpassas är nödvändigt för att hushållen skall ha en möjlighet att minska sin miljöbelastning. Vikten av miljöhänsyn i standardiseringsarbetet betonas också av ANEC (the European Association for the Co-ordination of Consumer Representation in Standardization), som inrättat en särskild miljöarbetsgrupp. Gruppen arbetar bl.a. med miljöaspekter i olika produktstandarder, miljömärkning och miljöledningssystem. En av regeringen tillsatt särskild utredare har lämnat förslag till hur miljöhänsyn skall integreras i det svenska stan- dardiseringsarbetet (Utredningen om miljöhänsyn i det svenska standardiseringsarbetet, SOU 1997:173). Det föreslås bl.a. att svenska representanter i europeiska och internationella organ får i uppdrag att verka för att miljöhänsyn beaktas i internationella avtal, EG-lagstiftning m.m. Vidare föreslås att SIS-Standardiseringen i Sverige och standardiseringsorganen bildar ett särskilt kompetenscentrum för miljöarbetet samt att miljösamordnare utses i varje standardiseringsorgan. Utredningen föreslår att särskilda statliga medel anvisas för utbildningsinsatser, dels av dessa miljösamordnare och övriga nyckelpersoner, dels av de ca 3000 svenska experter som deltar i standardiseringsarbetet. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Ett mer direkt konsumentintresse utöver att produkter miljöanpassas är varors funktion och kvalitet. En produkts funktion och kvalitet kan emellertid också ha betydelse för dess inverkan på miljön. Det krävs att en produkt fungerar för sitt ändamål och håller hög kvalitet för att konsumenterna skall efterfråga produkten och för att den inte skall behöva kasseras i förtid. Miljö- och konsumentaspekter gör sig även gällande i standardiseringsarbetet om miljöinformation som bedrivs inom ramen för den internationella standardiseringsorgansationen (ISO). Dessa frågor behandlas längre fram under avsnitten om miljömärkning och övrig miljöinformation. För att sådana konsumentintressen som också är av betydelse ur miljösynpunkt skall tillvaratas, är konsumentrepresentation i standardiseringsarbetet viktigt. Riksrevisionsverket (RRV) har i en rapport (1997:15) överlämnad i mars 1997 utrett hur effektivt statsanslaget till standardiseringen används samt bedömt ändamålsenligheten hos hittills tillämpad bidragsmodell. RRV föreslår bl.a. en ny finansieringsmodell, vilken innebär att huvuddelen av det statliga stödet lämnas genom att de myndigheter som medverkar i standardiseringsarbetet bidrar till att täcka standardiseringskostnader på samma villkor som övriga intressenter. Utredningens förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Varuprovning För att få kunskap om funktions-, miljö- och energiaspekter hos olika produkter är objektiva provningar och värderingar, s.k. varuprovningar, av stor betydelse. Genom information om resultaten från provningsverksamheten kan användningen av miljöanpassade produkter och produkter med låg energiförbrukning stimuleras i hushållen, vilket i sin tur bör leda till en ökad tillverkning av sådana produkter. Producentpåverkan kan även ske direkt genom att tillverkaren vill undvika att tillhandahålla produkter med dåliga provningsresultat. Provningsverksamhet ger dessutom en möjlighet till dialog med tillverkarna vilket i sig kan leda till en förbättring av produkterna. Konsumentverket har under lång tid genomfört varuprovningar. Provningarna ligger bl.a. till grund för information om vilka produkter som är tids- och arbetsbesparande, vilka modeller som lämpar sig bäst och är lönsamma för olika typer av hushåll, i vilka fall utbyte är kostnadseffektivt, hur apparaterna skall användas och underhållas på bästa sätt och hur de ska tas om hand vid skrotning. Apparaternas säkerhet, miljöpåverkan, hanterbarhet och eventuella hälsopåverkan vägs in i samtliga led. De miljöaspekter som vanligtvis studeras är energiförbrukning, vattenförbrukning, ljudnivå, förbrukning av kemikalier, batteriförbrukning, märkning av plastdetaljer, mängd förpackningsmaterial och innehåll av tungmetaller. Hushållens arbetsmetoder i hemmet studeras också kontinuerligt av Konsumentverket. Det är en förutsättning för att kunna påvisa vilka möjligheter hushållen har att klara vardagsarbetet på ett miljöanpassat sätt. Enligt de energipolitiska riktlinjer som riksdagen fattade beslut om i juni 1997 (prop.1996/97:84, bet.1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) har medel avsatts för provning, märkning och certifiering av el- och annan energikrävande utrustning. Konsumentverket är ansvarig myndighet för denna verksamhet. Avsikten är att konsumenterna genom förbättrad tillgång till objektiv produktinformation skall kunna jämföra marknadsutbudet och prioritera mindre energikrävande produkter. Konsumentverkets varuprovningar genomförs enligt internationella standarder, enligt egna användaranpassade provningsmetoder eller enligt de metoder som finns angivna för nordiska eller europeiska miljömärkningskriterier. Den egna metodutvecklingen är av stor betydelse för att påverka såväl standardiserings- som kriteriearbetet. För att konsumentföreträdare skall få gehör för sina synpunkter är det nödvändigt att de har tekniska kunskaper i nivå med dem som näringslivsföreträdare besitter. För att provningsverksamheten skall kunna omfatta miljöaspekter i större utsträckning än i dag behöver nya provningsmetoder utvecklas. Det gäller bl.a. tillämpliga delar av livscykelanalyser, dvs. analyser med ett vaggan till graven-perspektiv. En sådan verksamhet i Konsumentverkets regi förutsätter medverkan från berörda myndigheter. Det vore önskvärt att stimulera lösningar som möjliggör att olika varor lätt går att återvinna, reparera, tekniskt uppgradera eller bygga om på ett sätt som uppfyller både kraven på god funktion och resurssnålhet. Det är angeläget att provningar genomförs av sådana nya produkter som uppges vara särskilt skonsamma för miljön, dels för att få underlag för information till konsumenterna, dels för att kontrollera att funktionen är tillfredsställande. Konsumentverket bör inom ramen för sin provningsverksamhet prioritera provning av miljöaspekter. Egenåtgärder inom näringslivet Ett viktigt komplement till lagstiftning för att nå resultat inom bl.a. konsumentområdet är att näringslivet, ibland efter påpekanden av en myndighet eller organisation, vidtar frivilliga åtgärder, s.k. självreglering. Samarbete mellan staten, näringslivet och frivilliga organisationer är ett effektivt och flexibelt sätt att uppnå ett mål genom att de samlade kunskaperna hos de inblandade parterna tillvaratas i ett tidigt skede. Konsumentverket verkar därför ofta för att branschöverenskommelser träffas när detta framstår som en framkomlig och lämplig väg för att främja en ur miljösynpunkt bättre produktion av varor och tjänster samt miljöanpassad användarinformation. Miljömärkning Miljömärkningen utgör ett av de viktigaste medlen för att förmedla information till konsumenterna om olika produkters miljöegenskaper. Miljömärkningen möjliggör för konsumenterna att välja miljöanpassade produkter och bidrar därigenom till en produktion av miljömässigt bra alternativ. Exempel på s.k. positiv miljömärkning är det nordiska miljömärkningssystemet Svanen, EU:s system för miljömärkning EU- Blomman, Naturskyddsföreningens Bra Miljöval-märkning och föreningen KRAV:s märkning av ekologiska produkter. Positiv miljömärkning innebär att de produkter som är minst miljöbelastande inom en produktgrupp lyfts fram med hjälp av ett miljömärke. För att tilldelas ett miljömärke skall producenterna visa att den aktuella produkten uppfyller kriterier som fastställts av en tredje part. Det är ett system som är både lättillgängligt och lättförståeligt för konsumenterna. Det nordiska miljömärkningsystemet Svanen infördes år 1989 efter beslut av de nordiska konsumentministrarna. EU:s system för miljömärkning baseras på en förordning om miljömärkning (EEG/880/92). Miljömärkningsverksamheten rörande Svanen och EU- Blomman bedrivs sedan januari 1998 inom ett icke-vinstdrivande bolag som för närvarande ägs gemensamt av staten och SIS (Standardiseringen i Sverige). Utvecklingen av kriterier i EU:s miljömärkningssystem har gått långsammare än förväntat. Totalt har kriterier för tolv produktgrupper fastställts. Det finns i dag 22 tillverkare som tillsammans har 182 märkta produkter. I mars 1997 presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till ny miljömärkningsförordning vilket syftar till att effektivisera arbetet med miljömärkning inom EU. Enligt förslaget skall ett graderat system införas, vilket innebär att en produkt skall kunna märkas med en, två eller tre blommor beroende på vilken av de fastställda kravnivåerna produkten uppfyller. Vidare finns ett förslag om att nationella miljömärkningssystem, under vissa förutsättningar, skall dra tillbaka kriterier för produktgrupper för vilka EU:s miljömärkningssystem fastställt kriterier. En från kommissionen fristående organisation, European Eco-label Organisation (EEO), skall inrättas för att handha bl.a. kriterieutveckling inom den europeiska miljömärkningen. EEO skall de första fyra åren finansieras av kommissionen och genom en viss procent av de licensintäkter som de behöriga organen inkasserar. Kommissionens förslag kommer att behandlas av rådet tidigast under detta år. Sverige anser att förslaget är otydligt och svårtolkat på flera punkter och ifrågasätter ur konsument- och producentperspektiv bl.a. lämpligheten av att införa ett graderat system. Sverige deltar aktivt i arbetet genom att tillsammans med de övriga nordiska länderna dela med sig av erfarenheter från den nordiska miljömärkningen. Det nordiska miljömärkningsystemet har utvecklat kriterier för 46 produktgrupper och det finns mer än ett par tusen märkta produkter på den nordiska marknaden. En utvärdering av systemet utfördes år 1994/95 för Nordiska Ministerrådets räkning av tre forskare vid Lunds universitet, Avdelningen för industriell miljöekonomi. Utvärderingen visade att den nordiska miljömärkningen åtnjöt hög trovärdighet både hos konsumenter och producenter. Vidare har SIS Miljömärkning gjort en utvärdering av Svanen ("5 år i miljöns tjänst", 1995). Enligt undersökningen torde miljömärkningen ha bidragit till minskad miljöbelastning vid bl.a. papperstillverkning. Denna undersökning visade också att 96 procent av svenska folket kände till Svanen. Konsumentverkets undersökning från år 1996 av konsumenternas kännedom om de olika miljömärken som i dag finns på marknaden har dessutom visat att 92 procent av konsumenterna i Sverige förknippar det nordiska miljömärket Svanen med mindre miljöbelastning. Motsvarande uppfattning företräddes beträffande Naturskyddsföreningens Bra Miljöval-märke av 81 procent av konsumenterna och beträffande KRAV-märket av 61 procent. En undersökning som nyligen genomförts av Konsumentverket visar på ett fortsatt starkt intresse för miljömärkningen från konsumenternas sida. (Allmänhetens agerande och attityder i miljöfrågor, rapport 1998:7). Det nordiska miljömärkningssystemet infördes för nio år sedan och är i ständig utveckling. Dess framgång är beroende av att det uppfattas som trovärdigt av såväl konsumenterna, miljörörelsen som producenterna. Tidpunkten kan nu vara lämplig för att på nordisk nivå utföra en ny, mer allsidig utvärdering av systemet. En utvärdering av det nordiska miljömärkningssystemet vore vidare av värde i diskussionerna om EU- Blommans framtid samt inför diskussioner inom WTO (World Trade Organization), där frågan om handelshindrande effekter av miljömärkningssystemen aktualiseras. På nordisk nivå diskuteras för närvarande en sådan utvärdering av Svanen-systemet. Frågan behandlas bl.a inom ramen för en tvärsektoriell grupp mellan konsument- och miljösektorn som bildats för att behandla frågor av gemensamt intresse. En utvärdering kan leda till en bättre överblick av utfört arbete och därmed belysa miljömärkningens betydelse som medel för att uppnå hållbar utveckling. Sverige verkar för att en utvärdering skall omfatta det nordiska miljömärkningssystemets miljöeffekter och genomslag på marknaden. En sådan utvärdering skulle bl.a. kunna visa huruvida de produktgrupper för vilka det utvecklats kriterier är relevanta ur miljösynpunkt. Denna fråga kräver dock noggranna överväganden, bl.a. beträffande val av undersökningsmetod. I detta sammanhang kommer Sverige även att verka för att en jämförelse görs mellan vissa kravnivåer i de båda miljömärkningssystemen, som beaktar aspekter avseende både miljö, kvalitet och funktion. Vidare bör bl.a. konsumenternas kännedom om och attityder till Svanen undersökas. Den övergripande svenska målsättningen för engagemanget i handels- och miljöfrågorna är att göra handels- och miljöpolitiken ömsesidigt stödjande. En annan målsättning är att Sveriges handelsrelationer skall bidra till en hållbar utveckling. Arbetet med handel och miljö syftar också särskilt till att främja en hållbar utveckling i utvecklingsländerna. WTO:s kommitté för handel och miljö (CTE), där Sverige deltar, menar att ett väl konstruerat miljömärkningssystem kan vara ett effektivt miljöstyrningsinstrument, men framhåller också att kritik av sådana system har framförts från flera av WTO:s medlemmar. Detta gäller framför allt utvecklingsländerna, som är oroliga för att ökad protektionism skapas därigenom. Inom CTE och det arbete som rör det s.k. TBT-avtalet (WTO:s Agreement on Technical Barriers to Trade) pågår diskussioner om bl.a. miljömärkning och huruvida miljömärkningssystemen skulle omfattas av TBT-reglerna. I Sverige finns endast frivilliga miljömärkningssystem, som har utvecklats utifrån konsumenternas ökade efterfrågan på miljövänliga produkter. Även om miljömärkta varor bara omfattar en mycket liten del av det totala utbudet, så anser regeringen att miljömärkningen är en viktig del i konsumentpolitiken och ett bra sätt att styra om konsumtion och produktion i miljöanpassad riktning. U-länders oro är förståelig. En ökad öppenhet - dvs. en ökad och mer lättillgänglig information om vilka miljömärkningssystem som finns, och hur de är konstruerade och fungerar - kan bidra till att miljömärkningen inte upplevs som ett dolt handelstekniskt hinder. Genom att hjälpa utvecklingsländerna med ökad information och kunskap på detta område får de också en större möjlighet att utveckla egna miljömärkningssystem, och därmed möjlighet till ett ökat marknadstillträde, eftersom de på så sätt kan möta efterfrågan hos de konsumenter i den industrialiserade världen som vill se att det finns fler miljöanpassade varor att tillgå på marknaden. Inom den internationella standardiseringsorganisationen (ISO) utarbetas inom projektet miljöledning (ISO 14000-serien) standarder för olika former av "miljömärkning". I detta arbete deltar förutom industrins representanter bl.a. Konsumentverket, SIS Miljömärkning AB och Naturskyddsföreningen. Arbetet omfattar standarder för tre typer av miljöinformation: – typ I positiv miljömärkning certifierad av tredje part, – typ II s.k. "egendeklaration", dvs. företagens användning av miljöargument och egna symboler i marknadsföringen, samt – typ III kvantitativa miljövarudeklarationer. För att undvika att svårbegripliga eller vilseledande miljömärken lanseras bör Sverige inom ISO verka för att konsumentaspekter tillvaratas vid utformningen av standarder som rör miljömärkning. Inom OECD förbereds för närvarande en konferens om miljömärkning. Detta utgör ett bra tillfälle för Sverige att påverka övriga länder i angiven riktning. Miljöargument i marknadsföringen Miljöargument används ofta i marknadsföringen av produkter. Exempel på varuområden där miljöargument i reklamen är vanligt förekommande är livsmedel, kemisk-tekniska produkter, möbler, byggmateriel, bilar m.m. Miljöargumenten i reklam har stor betydelse för vilka produkter miljömedvetna konsumenterna väljer. Konsumentverkets undersökningar visar att närmare hälften av konsumenterna i Sverige fäster stor vikt vid tillverkarnas egna miljöargument. Därför är det viktigt att miljöpåståendena i marknadsföringen är rättvisande och inte vilseledande. Konsumentverket/KO har till uppgift att utöva tillsyn över användningen av bl.a. miljöargument i reklamen. Med stöd av bestämmelsen om vilseledande reklam i marknadsföringslagen (1995:450) kan vilseledande framställningar som avser bl.a. produktens användning och inverkan på miljön förbjudas. Under senare tid har t.ex. marknadsföring stoppats som avsett användning av miljöargument i marknadsföring av livsmedel som odlats konventionellt men marknadsförts som ekologisk. Den ökade användningen av miljöargument i marknadsföringen och dess betydelse för hushållens möjligheter att ta hänsyn till miljön motiverar en intensifierad bevakning från Konsumentverkets sida på detta område. Ur konkurrenssynpunkt är det – inte minst när det gäller kraven på saklighet och verifierbarhet i miljöargumenteringen – vidare av stor betydelse att spelreglerna på marknaden är så tydliga och enhetliga som möjligt. Övrig miljöinformation om produkter Utöver miljömärkning och miljöargument i marknadsföringen har även andra former av miljöinformation till konsumenter fått ökad aktualitet. År 1995 infördes en obligatorisk energimärkning av hushållsapparater, baserad på ett EG-direktiv (EEG/92/75). Vidare har information om vilka försäkringsbolag och banker som på olika sätt integrerar miljöaspekter i affärsverksamheten och tillhandahåller miljöprofilerade produkter blivit föremål för ett ökat intresse hos konsumenterna. Information om att ett företag eller en myndighet tillämpar s.k. miljöledningssystem, t.ex. EMAS och ISO 14 001, kan nå konsumenterna även om informationen inte riktar sig till denna målgrupp. Vidare kan s.k. miljövarudeklarationer, dvs. en redogörelse över miljörelaterade egenskaper, komma att nå enskilda konsumenter. Inom det internationella standardiseringsarbetet pågår, som nämnts, ett arbete med standarder som rör miljöinformation. Dessa standarder omfattar en form av miljövarudeklaration, s.k. typ III-märkning enligt ISO-terminologin. Avsikten är att typ III-märkningen skall anknyta till standardiserade livscykelanalyser som är under utarbetande. En arbetsgrupp inom ISO, i vilken Sverige har ordförandeskapet, har till uppgift att utforma ett förslag till standardisering av typ III-märkningen. Eftersom det är angeläget att konsumentintressena tillvaratas deltar Konsumentverket i arbetet. I detta sammanhang kan nämnas att den svenska regeringen nyligen har beslutat att AB Svenska Miljöstyrningsrådet skall förvalta ett system för certifierade miljövarudeklarationer. Målgruppen är inte enskilda konsumenter utan tillverkare och professionella uppköpare inom industri och förvaltning. Regeringen anser att det är tveksamt om en sådan redogörelse över miljörelaterade egenskaper hos produkter lämpar sig som konsumentinformation. Denna typ av information ställer höga krav på konsumenterna både vad gäller kunskapsnivå och tid för att värdera informationen. Ämbetsmannakommittén för konsumentfrågor under Nordiska Ministerrådet uppdrog år 1996 åt en arbetsgrupp att genomföra en utredning om miljövarudeklarationer ur ett konsumentperspektiv. Arbetsgruppen gav uppdraget till Internationella institutet för industriell miljöekonomi vid Lunds universitet, som presenterade en rapport i november 1996. I rapporten framhålls bl.a. att mer kunskap behövs om konsumenternas förmåga att tillgodogöra sig miljöinformation. Inför det fortsatta nordiska samarbetet och det internationella standardiseringsarbetet behövs mer kunskap om vilken miljöinformation konsumenterna efterfrågar och vilken typ av information de kan tillgodogöra sig. Regeringen har därför uppdragit åt Konsumentverket att göra en metodstudie om miljöinformation till enskilda konsumenter. Metodstudien, som redovisades i december 1997, avses ligga till grund för en kvalitativ undersökning i dessa frågor. Metodstudien redovisar de frågor som rör miljöinformation riktad till konsumenter som är väsentliga att få besvarade för att kunna utforma miljöinformationen på bästa sätt. Till de frågor som bör bli föremål för en kvalitativ undersökning hör bl.a. hur konsumenten tolkar miljöinformation, i vilken grad olika former av miljöinformation styr konsumenternas val mellan olika produkter och i vilka sammanhang och i vilken grad miljövarudeklarationer och miljömärkning upplevs som relevanta av konsumenten. Regeringen kommer att ge Konsumentverket i uppdrag att genomföra en sådan kvalitativ undersökning. Omfattningen av uppdraget kommer att vara beroende av vad som kan uppnås inom ramen för det nordiska samarbetet. Det är dock viktigt att se konsumentinformation i ett större perspektiv. När det gäller dagligvaruområdet har nyligen en särskild utredare tillkallats som skall granska frågan om konsumentinformation och märkning i sin helhet (dir. 1997:151). Området är angeläget, eftersom man i dag kan se att konkurrensen om konsumenternas intresse hårdnar på dagligvaruområdet, att producenternas egen information hotar att tränga ut obligatorisk och ibland livsviktig information och att floran av symbolmärkningssystem växer. Sammantaget finns det risk att konsumenten vilseleds, eller att konsumenten inte längre tar till sig de budskap som finns i de olika typerna av märkning. Denna situation är oroande från en konsumentpolitisk utgångspunkt. Utredaren skall bl.a. analysera – vilka problem som finns i samband med märkning av dagligvaror till konsumenter, – hur märkning skall utformas för att ge konsumenterna bästa möjliga information, – hur konsumenterna själva kan ges möjlighet till insyn och inflytande i processerna kring olika typer av märkning, – i vilka fall märkning av dagligvaror bör ersättas med information på annat sätt. Frågor rörande information till konsumenter som avser särskilt miljöfarliga ämnen i varor kommer att behandlas i regeringens miljöpolitiska proposition. Prisundersökningar Produktionen och försäljningen av ekologiskt producerade livsmedel har ökat markant de senaste åren och varorna finns i dag i större utsträckning tillgängliga för konsumenterna. Ekologiskt producerade livsmedel är dock ofta dyrare än konventionellt producerade och förädlade livsmedel. Det är angeläget att bl.a. konkurrensen ökar inom denna del av livsmedelshandeln. Detta är inte minst en fördelningspolitiskt viktig fråga, eftersom hushåll med låga inkomster också skall kunna handla miljöanpassat. I samband med matkostnadsundersökningar gör Konsumentverket ibland mätningar av priserna på KRAV-märkta livsmedel, men några mer regelbundna och omfattande mätningar görs inte av dessa varor. Konsumenterna bör ges bättre möjligheter att jämföra priserna på ekologiskt producerade livsmedel med konventionellt producerade livsmedel, dvs. att få veta vad det kostar att byta ut en eller flera varor mot ekologiska alternativ i olika butiker. I betänkandet Konsumenterna och miljön föreslås att Konsumentprisindex (KPI) skall bevaka KRAV-märkta varors pris genom att Konsumentverket i samråd med Statens jordbruksverk verkar för en prisbevakning i handeln av ekologiskt producerade livsmedel. Regeringen menar att det är svårt att tillgodose konsumenternas behov av prisinformation av KRAV-märkt mat med hjälp av KPI, eftersom detta främst är ett instrument för mätning av prisutveckling, totalt eller fördelat på t.ex. varugrupper, butikstyper eller regioner. Vidare är det relativt få av de varugrupper som redovisas i KPI som innehåller ett urval av KRAV-varor. Det kan därför vara svårt att jämföra med vanliga KPI som är mycket omfattande. I betänkandet Bättre information om konsumentpriser (SOU 1997:19) föreslås att Konsumentverket får ett samlat ansvar för prisinformation till konsumenterna på livsmedelsområdet. Det finns i betänkandet också förslag på hur prisinformation kan samlas in och förmedlas till konsumenterna. Detta betänkande bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Konsumentverket bör inom ramen för sina prismätningar sträva efter att successivt inkludera fler ekologiskt producerade livsmedel. Hushållens del i kretsloppsarbetet En annan fråga som rör konsumtionen och produktionen av varor är bortskaffandet av varor efter det att de förbrukats. Hushållen har en central roll i kretsloppsarbetet genom den möjlighet till källsortering som tillhandahålls av producenter och kommuner. Det bör dock framhållas att det i första hand är producenterna som har kunskap om och kan påverka varornas konstruktion, något som har stor betydelse för möjligheterna till effektiv återvinning. Producenterna bör därför ta ett ökat ansvar för att minska miljöbelastningen av de produkter som de släpper ut på marknaden, från utvinning av råvaror och tillverkning till omhändertagande av kasserade produkter. Under år 1994 infördes ett författningsreglerat producentansvar för varugrupperna returpapper (SFS 1994:1205), förpackningar (SFS 1997:185) och däck (SFS 1994:1236). Vidare har regeringen beslutat om en förordning (1997:788) om producentansvar för bilar, vilken trädde i kraft den 1 januari 1998. Regeringen har även redovisat riktlinjer för ett producentansvar för elektriska och elektroniska produkter samt för hanteringen av uttjänta elektriska och elektroniska produkter (prop. 1996/97:172 bet. 1996/97:JoU7, rskr. 1997/98:55). Syftet med ett författningsreglerat producentansvar är att skapa en drivkraft för producenterna att utveckla produkter som inte är så miljöbelastande och att samtidigt åstadkomma en miljöriktig hantering. En viktig produktgrupp som inte omfattas av något producentansvar, men för vilken andra styrande regler införts, är batterier. Som en följd av Batteriutredningens förslag (SOU 1996:8) har förordningen (1997:645) om batterier ändrats till att omfatta omhändertagande av samtliga batterier. Denna ändring gjordes bl.a. för att öka mängden återlämnade miljöskadliga batterier och för att underlätta för konsumenterna. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 1998. Kretsloppsdelegationen föreslår i en rapport som överlämnats till regeringen en idé om ett generellt producentansvar som skulle omfatta alla varor (Producentansvar för varor – förslag och idé, rapport 1997:19). Kretsloppsdelegationen menar bl.a. att varorna skall avgiftas och göras material- och energisnåla, långlivade och uppgraderbara samt återanvändnings- och återvinningsbara. I rapporten föreslås även en informationsplikt för producenterna. Rapporten remissbehandlas för närvarande. Producentansvaret för förpackningar och returpapper har inneburit stora förändringar för hushållen i form av utsortering och avlämning vid insamlingsstationer som producenterna tillhandahåller. Informationen om systemet har varierat i olika delar av landet. Ansvaret för informationen om hantering av uttjänta förpackningar och returpapper samt övrigt avfall delas av producenterna och kommunerna. Regeringen anser att det är viktigt att hushållen får enkel och samlad information om den lokala avfallshanteringen oavsett vem som ansvarar för denna. Regeringen anser vidare att informationen till hushållen måste förbättras för att hushållens engagemang i kretsloppsfrågor inte skall avta. Därför har regeringen inlett diskussioner med berörda parter om hur informationen kan förbättras. Under dessa diskussioner har Svenska Kommunförbundet tagit på sig ansvaret att tillsammans med Förpackningsinsamlingen och Renhållningsverksföreningen utarbeta en lokalt anpassad informationsstrategi till hushållen. Regeringen avser att noga följa detta arbete. Ett annat problem som uppmärksammats är nedskräpningen vid insamlingsstationerna, vilket är ett symptom på låga tömningsfrekvenser, bristande samordning och brist på information till hushållen. Det är angeläget att problemen med nedskräpningen kan lösas eftersom det annars finns risk för att förtroendet för insamlingen äventyras. Naturvårdsverket har gjort uppföljningar av producentansvaret (Producentansvar - det första steget, rapport 4518, På väg mot producentansvar, rapport 4519 och Har producenterna nått målen, rapport 4748). Konsumentverket har i sin rapport Källsortering i fyra kommuner (rapport 1997:16) undersökt vad producentansvaret har betytt för konsumenterna. Denna undersökning berör de nu nämnda problemen samt visar bl.a. att hushållens biltransporter ökat i antal till följd av insamlingsstationernas placering. Andra problem som Konsumentverket har uppmärksammat rör förpackningarnas utformning och utrustningen i bostaden, något som har stor betydelse för möjligheten till en effektiv källsortering. Lyckade försök med olika lösningar för källsortering kan också uppmärksammas i kommunernas lokala investeringsprogram. Bl.a. mot denna bakgrund har regeringen i regleringsbrevet för 1998 gett Naturvårdsverket i uppdrag att undersöka effekterna av transporter, produktutveckling, resursutnyttjande och utsläpp till följd av producentansvarets införande. Uppdraget, som i tillämpliga delar skall utföras efter samråd med Konsumentverket, skall redovisas till regeringen senast den 30 november 1998. 10 Åtgärder som rör boendet Sammanfattning Kunskapsförmedling till hushållen om hur de kan minska miljöbelastningen av sitt boende är en angelägen uppgift. Boverket har regeringens uppdrag att utveckla ett system för kvalitetsdeklarationer av bostäder innefattande bl.a. olika miljöaspekter. Statens energimyndighet behandlar frågan om individuell mätning och debitering efter faktisk energiförbrukning. Provningsverksamhet och kunskapsförmedling Den viktigaste delen av boendets miljöpåverkan kan hänföras till energianvändningen. Boendet kan dock förorsaka miljöpåverkan även på andra sätt. Kunskapsförmedling till hushållen om hur de kan minska miljöbelastningen av sitt boende är därför betydelsefull. En energideklaration av såväl begagnade som nya småhus, bostadsrätter och hyreslägenheter skulle möjliggöra för den enskilde konsumenten att få en bild av energiåtgången för uppvärmning i olika boendealternativ, något som är angeläget även ur hushållsekonomisk synpunkt. EU:s SAVE-direktiv (EEG/93/76) syftar till att reducera utsläppen av koldioxid genom förbättrad energieffektivisering. Ett av direktivets programområden rör energideklaration för byggnader. Statens energimyndighet har det övergripande ansvaret att föreslå hur Sverige kan uppfylla SAVE-direktivet och att förse regeringen med relevant underlag. Vidare har Boverket fått i uppdrag av regeringen att utveckla ett system för kvalitetsdeklaration av bostäder. Boverket undersöker i samband med detta förutsättningarna för ett införande av egenskaps- och inomhusmiljödeklarationer. Dessa deklarationer skall, enligt vad regeringen erfarit, kunna omfatta energi-, hälso- och miljöaspekter. Miljödeklarationer av bostäder bör kunna vara ett viktigt instrument för att göra det möjligt för den enskilde konsumenten att få en bild av såväl energiåtgången för uppvärmning som övriga miljörelaterade egenskaper för olika boendealternativ. Boverkets redovisning bör avvaktas innan slutlig ställning tas till dessa frågor. Redovisningen skall lämnas i mars 1998. Arbetet med provningar av olika uppvärmningssystem och energieffektiva lösningar för bostäder behöver vidareutvecklas i syfte att utgöra underlag för information till konsumenterna om vägar till ett mer resurssnålt boende. Information till hushållen behövs även bl.a. när det gäller innehållet i avloppsvattnet och vedeldning. Regeringen har redan vidtagit en del åtgärder i denna riktning. I propositionen En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84, bet.1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) anvisades medel bl.a. för provning, testning och märkning av energikrävande produkter och system samt för viss kunskapsförmedling. Stöd anvisades även till lokala energirådgivare i kommunerna (se även avsnitt 9 om varuprovning). Debitering efter faktisk förbrukning Individuell mätning och debitering efter faktisk energiförbrukning kan för många hushåll utgöra ett incitament för minskad energiförbrukning. I stort sett samtliga småhus har redan i dag individuell mätning och debitering av energianvändningen avseende hushållsel, uppvärming och tappvarmvatten. För småhus med elvärme sker oftast ingen separering av hushållsel och el för uppvärmning, men metoder finns för att bedöma fördelningen. Ett flertal ansatser har gjorts på statens initiativ när det gäller individuell mätning och debitering av energiförbrukning i flerfamiljshus. Bl.a. har räntesubventioner för att installera mätare för tappvarmvatten införts. Erfarenheterna har dock varit mindre goda både avseende mätteknikens tillförlitlighet och informationsvärdet för användaren, vilket bl.a. beror på värmetransporter i byggnaden. System för individuell mätning av energiförbrukningen i flerfamiljshus innebär vidare stora kostnader för fastighetsägaren och därmed ökade kostnader för de boende. Det är också tveksamt om de tekniska lösningar som i dag finns är kostnadseffektiva. Vidare är det inte klarlagt om ett införande av individuell mätning innebär ett ändrat beteende från hushållens sida. Storleken på besparingarna för olika kategorier av boende måste först utredas. Vid nybyggnationer kommer frågan dock i ett annat läge, förutsatt att hänsyn tas till mätning redan i projekteringsstadiet. Vid ombyggnad av befintliga byggnader ökar också förutsättningarna för genomförande av individuell mätning. Det finns inget som hindrar att fastighetsägare installerar mätutrustning, t.ex. i samband med ombyggnad. Installationer har gjorts i ett trettiotal fastigheter. Arbete pågår med förändringar av lagstiftning i syfte att underlätta och förbilliga installationen av individuell mätning på frivillig väg. Inom ramen för uppdraget att lämna förslag till hur Sverige kan uppfylla SAVE-direktivet kommer Statens energimyndighet att behandla frågan om individuell mätning och debitering av energiförbrukning. 11 Åtgärder som rör resandet Sammanfattning Det krävs åtgärder för att göra biltrafiken förenlig med ett ekologiskt hållbart samhälle och för att motverka en utveckling mot ett ensidigt beroende av bilinnehav. Konsumentverket bör samverka med berörda myndigheter samt branschrepresentanter och konsumentföreträdare som arbetar för att åstadkomma en utveckling i konsumenternas intresse på kollektivtrafikområdet. Regeringen har gett Konsumentverket och Vägverket i uppdrag att i samarbete med Naturvårdsverket ge ut en samlad konsumentinformation om bilar. Kollektivtrafiken Det krävs åtgärder för att göra biltrafiken förenlig med ett hållbart samhälle och för att motverka ett ensidigt beroende av bil. En väl fungerande kollektivtrafik möjliggör minskat bilberoende. Det utbud och den service som kollektivtrafiken erbjuder måste därför bli mer kundanpassad. Konsumentverket bör samverka med de berörda myndigheterna samt branschrepresentanter och konsumentföreträdare som arbetar för att åstadkomma en utveckling i konsumenternas intresse på kollektivtrafik- området. Resenärernas erfarenheter kan i vissa frågor också tas till vara mer direkt inom olika organ som inrättas för detta ändamål, s.k. trafikant- råd. Regeringen redogör mer utförligt för åtgärder för att förbättra kollektivtrafiken i den kommande transportpolitiska propositionen. Bilars miljöegenskaper Resultat från en undersökning av Konsumentverket om bilars bränsleförbrukning, utförd på 1995 års bilmodeller, visar att bränsleförbrukningen ligger kvar på samma nivå som år 1987. Detta beror enligt Konsumentverket på att biltillverkarna fortsätter att prioritera bl.a. ökad effekt och vikt framför minskad bränsleförbrukning och därmed lägre koldioxidutsläpp. Konsumenternas möjlighet att genom sitt val påverka bilparkens sammansättning från miljö- och trafiksäkerhetssynpunkt är en betydelsefull kraft som bör tillvaratas. En förutsättning är att konsumenterna får lättillgänglig, saklig och heltäckande information. För konsumenterna är förutom miljöfaktorer även faktorer såsom säkerhet, ekonomi och kvalitet betydelsefulla. Genom en samlad konsumentinformation om bilar underlättas konsumenternas ställningstaganden. Det är även viktigt att hushållen uppmärksammas på att körsätt och användning har betydelse ur miljösynpunkt. Eftersom material och kemiska substanser i bilar kan vara miljö- och även hälsofarliga är information om dessa aspekter också av betydelse för konsumenterna. Enligt Konsumentverkets riktlinjer måste bränsleförbrukning, miljö- klass och koldioxidutsläpp framgå av marknadsföringen av nya personbilar. Konsumentverket har även utfärdat riktlinjer som innebär att en näringsidkare som säljer begagnade personbilar är skyldig att varudeklarera dessa. Det vore önskvärt om dessa riktlinjer också kunde omfatta begagnade bilars miljöegenskaper. Hösten 1996 uppdrog regeringen åt Konsumentverket och Vägverket att i samarbete med Naturvårdsverket årligen ge ut en samlad, lättillgänglig konsumentinformation om bilar som skall omfatta ett system för märkning. Systemet skall bedöma trafiksäkerhet, utsläpp av miljöskadliga ämnen, bränsleförbrukning och övrig information av intresse för konsumenterna. Informationen skall utformas så att den underlättar konsumenternas val av bilar med goda trafiksäkerhets- och miljöegenskaper samt beaktar det hushållsekonomiska perspektivet. I november 1997 överlämnades en lägesrapport till regeringen. Av rapporten och enligt vad regeringen i övrigt har erfarit kommer bilköparen i det kortare perspektivet att få tillgång till en informationsprodukt som bl.a. redovisar nya bilars koldioxidutsläpp, bränsleförbrukning, miljöklass, pris, garantier och vissa fordonsdata. Krocksäkerhetsuppgifter och vissa ytterligare miljöparametrar kan komma att finnas med i kommande utgåvor. Arbetet med att utveckla ett märkningssystem fortsätter, men för närvarande saknas tillförlitliga uppgifter för flera relevanta komponenter. För köpare av begagnade bilar kommer en skrift att ges ut med anmärkningar från kontrollbesiktningen för olika bilmodeller av olika årgång, vari bl.a. ingår information om ägandekostnad, reparation, service, rost, krocksäkerhet och säkerhetsutrustning. Utöver nämnda uppdrag beslutade regeringen i december 1997 att uppdra åt Vägverket och Konsumentverket, att i samarbete med Naturvårdsverket, årligen ta fram och förmedla ett samlat och lättillgängligt underlag för en opartisk och saklig konsumentupplysning i frågor som rör vägtransportsystemets trafiksäkerhet och miljöpåverkan med beaktande av det hushållsekonomiska perspektivet. Syftet skall vara att underlätta för konsumenterna och trafikanterna att välja de mest trafiksäkra och miljövänliga produkterna och tjänsterna. När det gäller bränslens miljöklasser har ett informationsmaterial utarbetats av Konsumentverket, Naturvårdsverket, Motormännens Riksförbund, Svenska Petroleuminstitutet och Bilindustriföreningen. En informationsfolder sprids via bilhandeln, bensinstationer och konsumentvägledare. Vidare har regeringen gett Naturvårdsverket i uppdrag att i samverkan med främst Konsumentverket fortsätta överläggningarna med branschen om frivilliga åtaganden avseende introduktion av bättre bensinkvalitet och information till konsumenterna. Naturvårdsverket bör även i samarbete med bl.a. Konsumentverket förmedla information om de alternativa drivmedlen och deras möjligheter att på såväl kort som lång sikt ersätta dieselolja och bensin. Utvecklingen av bilar som drivs med alternativa drivmedel aktualiserar frågan hur den framtida deklarationen av en bils bränsleförbrukning skall beräknas och anges för att en bilköpare skall kunna jämföra miljöpåverkan mellan olika drivmedel. Inom ramen för samarbetet inom EU arbetar Sverige för att stärka konsumenternas påverkan på utformningen av motorfordonen och för ett gemensamt europeiskt system för märkning av motorfordons miljö- och trafiksäkerhetsprestanda. Inom EU pågår för närvarande överläggningar med bilindustrin om att få till stånd en minskning av bilarnas bränsleförbrukning. Målet är 5 liter/100 km år 2005. Konsumentinformation utgör en del av detta arbete. Konsumentverket deltar i en arbetsgrupp som behandlar dessa frågor. 12 Stöd till lokal och frivillig verksamhet Sammanfattning Lokalt finns ett stort engagemang för frågor som rör konsumtion och miljö. Detta är positivt eftersom stödet till enskilda hushåll torde få störst effekt om det finns tillgängligt så nära den enskilde individen som möjligt. För att stödja och stimulera lokalt arbete är det viktigt med centralt stöd i form av fortbildning, faktaunderlag och rådgivning. De kommunala konsumentvägledarna kan spela en viktig roll bl.a. genom att de kan erbjuda samlad konsumentinformation. Samarbete mellan lokala aktörer såsom konsumentvägledare och energirådgivare är positivt av samma skäl. Regeringen avser att vid angivande av mål och inriktning för fördelning av medel till frivilliga organisationers verksamhet ange att hushållsrelaterade miljöfrågor under en period bör ges hög prioritet. Stöd till lokala aktörer På lokal nivå är många aktörer aktiva i arbetet med frågor som rör konsumtion och miljö, vilket är positivt eftersom stödet till enskilda hushåll torde få störst effekt om det finns tillgängligt så nära den enskilde individen som möjligt. Konsumtions- och livsstilsfrågor utgör en central del av det lokala Agenda 21-arbetet. Den kommunala konsumentverksamheten och ideella organisationer har i stor utsträckning bidragit till ett ökat engagemang för miljöfrågor på lokal nivå. Även miljö- och hälsoskyddskontor, landstingen och kommunala energirådgivare driver miljöfrågor ur ett konsumentperspektiv. Ofta drivs projekt i samarbete mellan dessa aktörer, vilket är värdefullt då det innebär att en bred och samlad information om konsumtion och miljö kan erbjudas. På så sätt kan ett helhetsperspektiv på hushållens problem presenteras. I många kommuner finns s.k. medborgarkontor som bör kunna spela en viktig roll i detta arbete. En arbetsgrupp för medborgarkontor inom Inrikesdepartementet kommer att beakta detta särskilt. Det finns i dag ett hundratal medborgarkontor i ca 50 kommuner. Antalet väntas öka kraftigt de närmaste åren. Ett tjugotal kommuner avser att ha aktiviteter vid medborgarkontor som knyter an till Agenda 21-arbetet. Regeringen har tagit initiativ till ett antal åtgärder för att stärka det lokala arbetet med miljöfrågor. En möjlighet för kommunerna att få statligt stöd till s.k. lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället har införts genom beslut med anledning av 1997 års ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150). Ett sådant program utgörs av en sammanställning av insatser som lokala aktörer, privata som offentliga, åtar sig att genomföra. Det lokala Agenda 21-arbetet och därmed hushållsrelaterade miljöfrågor kan tas tillvara i arbetet med investeringsprogrammen. Genom beslut som fattas med anledning av propositionen En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) har kommunerna vidare möjlighet att erhålla bidrag för lokal energirådgivning. Regeringen menar att det bl.a. för enskilda hushåll kan vara svårt att tillgodogöra sig tillgängligt informationsmaterial på grund av energifrågornas komplexitet. Det finns därför behov av att få informationen anpassad till den egna situationen genom lokalt förankrad rådgivning. För att understödja och stimulera lokalt arbete med inriktning på hushållsrelaterade miljöfrågor är det viktigt med centralt stöd. Konsumentverket erbjuder denna typ av stöd i form av grundutbildning och fortbildning av kommunala vägledare, faktaunderlag och rådgivning. Informationsteknologin kan härvid utgöra ett viktigt hjälpmedel. Regeringen beslutade i mars 1995 att tillkalla en nationell Agenda 21- kommitté för att medverka i arbetet med att utveckla, fördjupa och förankra Agenda 21 och för att medverka i utarbetandet av Sveriges rapport till FN:s extra generalförsamling om hållbar utveckling år 1997. Kommittén presenterade under hösten 1997 sitt slutbetänkande (SOU 1997:105) med förslag till åtgärder för det fortsatta arbetet med Agenda 21. För det fortsatta samordningsarbetet på central nivå har regeringen tillkallat en särskild utredare. Utredaren skall bl.a. sprida erfarenheter och goda exempel. Frågor som rör konsumtion och miljö bör utgöra en viktig del av detta arbete. Stöd till frivilliga organisationer Frivilliga organisationers arbete är av stor betydelse när det gäller att engagera människor att ta hänsyn till miljön och att skapa opinion. Konsumentverket har sedan början av 1990-talet fördelat stöd till frivilliga organisationer som genomför projekt med konsumentpolitisk inriktning. Detta stöd omfattar inte bara ekonomiska bidrag utan innebär också faktaförmedling genom kurser och konferenser samt skriftligt material. I vissa fall omfattar stödet också hjälp med att nå ut med informationsmaterial som produceras inom projekten. Allt fler föreningar och organisationer söker medel för att lokalt arbeta med miljö- och livsstilsfrågor. Under budgetåret 1995/96 var drygt 20 procent av de projekt som beviljades bidrag inriktade på miljöfrågor. Generellt sett har stödet till projekten gett bra resultat i förhållande till de förhållandevis små beloppen. För att stimulera mer aktivitet och engagemang kring frågor som rör konsumtion och miljö avser regeringen att vid angivande av mål och inriktning för fördelning av medel till frivilliga organisationers verksamhet ange att hushållsrelaterade miljöfrågor under en period bör ges hög prioritet. 13 Internationellt samarbete Sammanfattning Sverige bör fortsättningsvis delta aktivt i det internationella arbete som rör konsumenterna och miljön inom Norden, EU, OECD och FN. Det nordiska samarbetet utgör en bra plattform som ger goda möjligheter att påverka behandlingen av dessa frågor inom övriga internationella fora. Många av miljöproblemen är globala och kan endast lösas fullt ut genom ett gemensamt internationellt agerande. Det finns också ambitiösa internationella program på miljöområdet. Arbetet med hållbara konsumtions- och produktionsmönster utgör en central del av det internationella och regionala arbetet för hållbar utveckling. När det gäller det nordiska samarbetet har projekt som rör konsumtion och miljö bedrivits inom ramen för Ämbetsmannakommittén för konsumentfrågor under Nordiska Ministerrådet. Det nuvarande nordiska handlingsprogrammet för konsumentområdet skall revideras under det svenska ordförandeskapet år 1998. Sverige kommer att verka för att den framtida handlingsplanen skall innehålla en mer konkret målsättning för hushållsrelaterade miljöfrågor. Ämbetsmannakommittén för konsumentfrågor och Ämbetsmannakommittén för miljöfrågor har initierat ett tvärsektoriellt arbete för att samordna frågor som är gemensamma för båda sektorerna (se avsnitt 9). De två profilfrågor som kommer att prägla samarbetet under Sveriges ordförandeskap år 1998 är sysselsättning och ekologisk hållbarhet. Arbetet skall bedrivas inom ramen för de olika sektorerna, vilket kommer att ge ytterligare tyngd åt miljöfrågorna inom konsumentpolitiken. Europeiska kommissionen har inrättat ett europeiskt rådgivande forum för miljöfrågor och hållbar utveckling. Detta forum består av företrädare för industrin och näringslivet, lokala och regionala myndigheters yrkessammanslutningar, fackföreningar samt miljövårds- och konsumentorganisationer. Vidare pågår inom kommissionens generaldirektorat för konsumentfrågor, GD XXIV, ett arbete med hållbar konsumtion. Sverige är berett att bistå aktivt i detta arbete. Inom OECD bedrivs sedan år 1993 arbete för en utveckling mot hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Bland annat har rekommendationer utarbetats för möjliga åtgärder för medlemsstaterna att öka konsumenternas miljömedvetenhet i syfte att uppnå hållbara konsumtionsmönster. Dessutom har en sammanställning gjorts av miljömärkningssystem i olika länder och miljömärkningens effekter på handel och miljö. Inom ramen för FN:s extra möte för utveckling av Agenda 21 (UNGASS 19) deltog Sverige genom EU. Sverige var särskilt aktiv bl.a. när det gällde EU:s ståndpunkter i fråga om hållbara produktions- och konsumtionsmönster. Hållbara produktions- och konsumtionsmönster blev tillsammans med fattigdomsbekämpning en av två övergripande målsättningar vad gäller det fortsatta internationella arbetet med Agenda 21. I mötets slutdokument för det fortsatta genomförandet av Agenda 21 slås bl.a. fast att ett medel för att förändra ohållbara produktions- och konsumtionsmönster är att verka för ett ökat medvetande hos konsumenterna om frågor som rör sambandet mellan konsumtion och miljö. Vidare pågår inom FN för närvarande arbete med att integrera hållbara konsumtions- och produktionsmönster i de konsumentpolitiska riktlinjer som antagits inom FN. Frågor som rör WTO (World Trade Organization) och det internationella standardiseringsarbetet behandlas under avsnitt 9. 14 Uppföljning och redovisning Sammanfattning Regeringen kommer att ge Konsumentverket i uppdrag att, i samarbete med Naturvårdsverket och övriga berörda myndigheter, följa upp miljömålet inom konsumentpolitiken och de sektorsmål som skall utarbetas. Regeringen avser att senast år 2001 återkomma till riksdagen med en lägesrapport om hur arbetet med miljömålet i konsumentpolitiken fortskrider och senast år 2002 redovisa effekterna av detta arbete. Införandet av nationella miljömål och sektorsmål innebär att en mer ingående uppföljning av de olika sektorernas miljöpåverkan kommer att göras framöver. Att följa upp de sektorsmål som Konsumentverket skall utarbeta utgör en naturlig del av ett sektorsansvar. Konsumentverket skall till regeringen årligen redovisa vilka åtgärder som vidtagits och vid lämpliga tidpunkter redovisa effekterna av dessa. När det gäller hushållens miljöpåverkan genom energianvändning (utom transporter) har Statens energimyndighet dock det övergripande ansvaret för uppföljningen genom att myndigheten har ett övergripande ansvar för det energipolitiska programmet. Förutom en kontinuerlig uppföljning av sektorsmålen är det nödvändigt att analysera och utvärdera hur sektorsmålen bidrar till att uppfylla de nationella miljömålen och om dessa mål kan uppnås på annat sätt. En sådan genomgripande utvärdering kan göras först när sektorsmålen har verkat under några år och erfarenheter vunnits. För att kunna följa upp mål och vidtagna åtgärder krävs både kunskap om hushållssektorns miljöpåverkan till följd av konsumtion och om hushållens levnadsvanor i övrigt. Konsumentverket skall i samarbete med Naturvårdsverket utveckla den kunskap som krävs. Av traditionella miljödata som anger utsläpp och övriga miljöproblem kan inte bakomliggande aktivititer i samhället utläsas. Dessa uppgifter behöver således kompletteras med mätningar av parametrar som ligger närmare den som orsakar problemen. Sambandet mellan miljöfrågorna och andra politikområden, såsom konsumentpolitiken, medför således att miljöstatistiken bör integreras med annan statistik (se avsnitt 7). Så kallade indikatorer för ekologisk hållbar utveckling kan användas som hjälpmedel för att följa upp mål och vidtagna åtgärder. Ett antal sådana indikatorer har tagits fram av Miljövårdsberedningen i betänkandet Gröna nyckeltal (SOU:1998:15). Arbetet med indikatorer fortsätter i syfte att tillämpas i budgetpropositionen för år 1999. Indikatorer kan bl.a. visa i vilken mån hushållen ändrar levnadsvanor och konsumtion för ett hållbart samhälle. En sådan indikator kan t.ex. utgöras av andelen invånare som promenerar, cyklar eller nyttjar kollektivtrafik till arbetet. Regeringen kommer att redogöra närmare för strukturen för uppföljningen av mål i den miljöpolitiska propositionen. Regeringen avser att senast år 2001 återkomma till riksdagen med en lägesrapport om hur arbetet med miljömålet i konsumentpolitiken fortskrider och senast år 2002 visa på mer konkreta effekter av arbetet. 15 Ekonomiska konsekvenser Handlingsplanen är som tidigare nämnts inledningen av en långsiktig process för att uppmuntra och underlätta för hushållen att ta ansvar för miljön. Handlingsplanen skall genomföras inom ramen för befintliga resurser och ambitionsnivån får därför anpassas till de omprioriteringar som kan göras. Kostnaderna och möjligheterna att omprioritera hänger nära samman med omfattningen av insatserna, dvs. de kan genomföras i mer eller mindre stor skala beroende på tillgängliga resurser. Handlingsplanen berör huvudsakligen Konsumentverkets verksamhet. Regeringen anser att en viss omprioritering av Konsumentverkets verksamhet successivt måste genomföras. Miljömålet är en nyhet inom konsumentpolitiken och det är därför viktigt att det även i praktiken får samma tyngd och genomslag som övriga mål. Miljöfrågorna bör genomsyra hela Konsumentverkets verksamhet, vilket underlättas av att de fyra konsumentpolitiska målen i stor utsträckning är ömsesidigt stödjande. Detta innebär att verket i många fall använder ett och samma verksamhetsområde för att uppfylla flera mål. Exempelvis kan verket inom ramen för marknadsbevakningen under avgränsade perioder fokusera på vissa prioriterade områden genom tematiska insatser. Detta kan innebära att Konsumentverket/Konsumentombudsmannen under en tid kan prioritera bevakning av miljöargument i marknadsföringen. Regeringen har i sitt beslut om regleringsbrev till Konsumentverket uppdragit åt verket att senast den 15 januari 1999 lämna underlag för en fördjupad prövning. Först när detta underlag föreligger kan med säkerhet avgöras hur mycket av Konsumentverkets resurser som kan omfördelas. För att ge snabbare genomslag av vissa av åtgärderna kommer regeringen att avsätta vissa medel som finns tillgängliga. Eventuella ytterligare medel får därefter behandlas i sedvanlig ordning. Utredarens sammanfattning av betänkandet Konsumenterna och miljön (SOU 1996:108) Mitt uppdrag är att utforma en handlingsplan för det nya miljömålet i konsumentpolitiken. Miljömålet är formulerat: "att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och som bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling". Detta är ett mycket långtgående mål. I princip skulle det kunna gälla som ett övergripande mål för hela miljöpolitiken. Konsumenten är den centrala aktören och i min handlingsplan har jag ett hushållsnära perspektiv. I hushållet produceras t.ex. mat och avfall parallellt med konsumtionen av lagad mat, värme och el. På marknaden kan konsumenten välja att köpa miljöanpassade produkter. Som medborgare kan konsumenten agera opinionsbildande, organisera sig och uttrycka sin vilja i allmänna val. Min handlingsplan syftar till att stärka både konsument- och medborgarrollen. Det nya miljömålet ger en ny dimension åt konsumentfrågorna. Fler ska engageras att anta en livsstil som medger en hållbar utveckling. Därför måste den konsumentpolitiska verksamheten inriktas på alla grupper i samhället och mycket stora förändringar behövs. Det är ofrånkomligt att vår konsumtion och våra livsmönster också ska ses i ett globalt perspektiv, eftersom vi förbrukar ändliga resurser och eftersom miljöpåverkan går över nationsgränserna. Det är en vanlig föreställning att konsumenterna behöver mer information för att kunna leva miljöanpassat. Men för att åstadkomma sådana genomgripande förändringar av livsmönstren måste information kombineras med andra styrmedel. Jag har därför utformat tre strategier som tillsammans kan lägga grunden för det fortsatta arbetet för miljömålet. Strategierna innebär att konsumentfrågorna ska få högre status, att konsumenternas engagemang ska underlättas och tas tillvara samt att konsumenterna ska få entydiga budskap i miljöfrågor. Mina generalla förslag handlar dels om hur processen i arbetet ska starta och utvecklas vidare, dels om hur ansvaret för arbetet ska fördelas mellan aktörerna. Redan nu är det många offentliga aktörer inom konsumentområdet och med miljömålet tillkommer ytterligare fler. Vidare lämnar jag förslag på konkreta åtgärder inom några områden. Med dessa exempel vill jag visa på tillämpningen av de tre strategierna. Processen i arbetet mot miljömålet De viktigaste delarna i processen är enligt min mening att utveckla miljömålet, göra det mätbart och sedan redovisa hur vi närmar oss målet. För att närmare precisera miljömålet föreslår jag att det ska kompletteras med ett kunskapsmål. Kunskap och insikter om miljöproblemen är en av förutsättningarna för konsumenternas engagemang Kunskapsmål kan omfatta grundläggande naturvetenskapliga insikter men det är lika viktigt att de globala sambanden mellan konsumtion och miljöpåverkan kan klarläggas. Miljömålet kan emellertid preciseras på flera sätt. Jag föreslår att det även ska kopplas till miljöpolitikens mål. Om konsumenternas andel av utsläppen av ämnen som påverkar miljön uppskattas, kan mätbara mål anges för hur mycket utsläppen från konsumentsektorn ska minska. Sådana mål kan direkt följas upp och redovisas. En konsumentpolitisk redovisning bör fortlöpande göras till riksdagen. När det gäller miljömålet föreslår jag att en årlig avstämning ska visa kunskapsläget, förändringarna av konsumentsektorns utsläpp samt hur den kombinerade strategin har kunnat följas. Dessutom föreslår jag avstämningen ska visa hur förslag i offentliga utredningar och propositioner beaktar effekterna på hushållens miljöpåverkan. Genom den senare delen av redovisningen avser jag att framtida politiska beslut ska kunna ge konsumenterna samstämmiga budskap i miljöfrågor. Ansvarsfördelning i arbetet mot miljömålet Arbetsfördelningen mellan de olika aktörerna bör renodlas så att Konsumentverket får huvudansvaret för att konkretisera inriktningen för arbetet mot miljömålet. Om miljömålet ska realiseras krävs att en bred miljökompetens kan byggas upp inom verket. Detta kräver i sin tur antingen att verksamheten omprioriteras eller får utökade resurser. Den kommunala konsumentverksamheten behöver ökade resurser likaså. Konsumentverket kan dock söka andra samarbetspartners som, utöver de kommunala konsumentvägledarna, skulle kunna fungera som en länk till konsumenterna. Övriga myndigheter ska ha ett uttalat ansvar att samverka med Konsumentverket i konsument- och miljöfrågor. Men jag ser att samarbetet mellan de olika aktörerna i konsumentverksamheten måste systematiseras och befästas ytterligare. En delegation för konsument- och miljöfrågor kan förutom att befästa samarbetet även ge ökad status åt frågorna samt, inte minst viktigt, skapa utrymme för det gränsöverskridande nytänkande som miljömålet i konsumentpolitiken kräver. Delegationen kan vara ett värdefullt stöd för Konsumentverket då deras verksamhet vidgas till att också omfatta miljömålet. Den kan vidare ha en pådrivande roll i framtagandet av underlag till regeringens årliga skrivelse till riksdagen. Generella förslag I sammanfattning är mina generella förslag för arbetet mot miljömålet alltså: att miljömålet ska ha samma tyngd som övriga konsumentpolitiska mål att miljömålets precisering ska ses över och uppdateras fortlöpande att miljömålet ska konkretiseras med ett kunskapsmål att miljöpolitikens mål ska relateras till konsumentsektorn att förslagen i offentliga utredningar och propositioner ska beakta förväntade effekter på hushållens miljöpåverkan att regeringen årligen ska redovisa till riksdagen hur miljömålet utvecklas att regeringen ska inrätta en delegation för miljö och konsumentfrågor att Konsumentverket ska ges ett sektorsansvar för miljömålet i konsumentpolitiken att andra myndigheter ska samverka med Konsumentverket i frågor som rör konsumenterna och miljön att Naturvårdsverket ska bedöma hur konsumentsektorn så som andra sektorer av samhället bör bidra till de nationella målen om minskade utsläpp att flera aktörer ska bidra till att kunskapsmålet nås. Konsumentverket ska ha huvudansvaret för utbildning och information riktad till konsumenter i frågor om konsumtion och miljö. Utbildnings- och förlagsverksamhet ska vara myndighetsuppgifter för Konsumentverket. Högskolelagens portalparagraf ska kompletteras med att utbildningen ska förmedla kunskaper om miljön. Högskoleverket ska inrikta befintliga utvecklingsanslag på integrerade miljöinslag i utbildningar inom information, journalistik och media. att Nationalkommittén för Agenda 21 ska verka för att det lokala miljöarbetet sammanlänkar Agenda 21 med konsumentverksamheten. att statligt stöd till frivilliga organisationers konsumentarbete ska fördelas med beaktande av miljömålet. Exempel på åtgärder enligt handlingsplanens strategier Vår konsumtion av varor, vårt boende och våra resor är tre områden som har stor betydelse för påverkan på miljön. Det är inom dessa områden som stora förändringar skulle kunna uppnås. De åtgärder jag föreslår inom dessa områden är inte de enda möjliga utan de är endast exempel. Jag vill med exemplen visa att förändringar blir möjliga om strategierna i min handlingsplan får samverka. Följande är mina konkreta förslag inom varuområdet: Konsument- och miljöfrågor ska beaktas i standardiseringsarbetet genom att generella analyser av konsekvenserna för konsumenter och miljö genomförs i svenska förslag till standarder som utarbetas med statlig finansiering. att Sverige verkar för att generella analyser av konsekvenserna för konsumenter och miljö genomförs i europeiskt och internationellt arbete med produktstandardisering. Konsumenternas inflytande i standardiseringsarbetet ska stärkas genom att ansvaret för Konsumentrådet vid SIS vidgas till att inkludera miljöfrågor. Samtidigt kompletteras rådets kompetens så att den också inkluderar miljöfrågor. att Sverige verkar för att Europeiska kommissionen förbättrar möjligheterna för frivilligorganisationer att delta i det europeiska standardiseringsarbetet. Allmänna medel till standardisering och miljömärkning ska fördelas med beaktande av miljömålet genom att en andel av statsbidraget till näringslivsrelaterad standardisering avsätts för miljöaspekter i standardiseringen. att användningen redovisas av medel specialdestinerade till mandaterad standardisering som anknyter till konsumentfrågor och yttre miljö. att KRAV:s information om ekologiska livsmedel blir berättigad till statligt stöd i samma utsträckning som SIS:s information om nordisk miljömärkning. att en del av statsbidraget till nordisk miljömärkning avsätts för utveckling av kriterier för miljömärkning. Marknadsföring ska inte använda vilseledande miljöargument genom att Konsumentverket prövar sådana fall mot marknadsföringslagen. Konsument- och miljöfrågorna ska synas i TV genom att Konsumentverket verkar för att TV-reklam inte uppmuntrar till beteenden som är skadliga för miljön och prövar sådana reklaminslag mot marknadsföringslagen. att Konsumentverket verkar för att praxis för det informerande TV- programmet "Anslagstavlan" utvecklas så att också information om miljö och livsstil kan sändas. Konsumenterna ska enkelt kunna frånsäga sig direktadresserad reklam genom att reglerna för SPAR-registrets användning utvecklas så att enskildas önskemål om att slippa reklam kan vidarebefordras till andra registerhållare. Konsumentprisindex ska bevaka KRAV-märkta varors pris genom att Konsumentverket i samråd med Jordbruksverket verkar för en prisbevakning i handeln av ekologiskt odlade varor. När det gäller boendet är mina förslag: Bostäder ska miljödeklareras genom att Boverket i samråd med Konsumentverket och Naturvårdsverket verkar för att konsumenterna får tillgång till miljödeklarationer av bostäder. Slutna kretslopp av näringsämnen från hushållen ska underlättas genom att Naturvårdsverket i samråd med Boverket utvärderar försök med kretsloppstoaletter och underlättar lokala, kretsloppsanpassade avloppslösningar. Konsekvenser av den avreglerade elmarknaden ska undersökas genom att Konsumentverket i samverkan med NUTEK undersöker konsekvenserna för konsumenterna och miljön av en avreglerad elmarknad. att Konsumentverket uppmuntrar energiföretagens rutiner som tar till vara konsumenternas engagemang för att spara elenergi. Hushållen ska debiteras efter faktisk energiförbrukning genom att enskild förbrukning av värme och varmvatten mäts. Miljöanpassning av bostaden ska ge rabatt på fastighetsskatten genom att Boverket i samråd med Konsumentverket och Naturvårdsverket tar fram ett system för differentiering av fastighetsskatten för miljöanpassade bostäder. Detta system samordnas med systemet för miljödeklaration av bostäder. Inom resandet, slutligen är mina förslag: Personbilar ska miljödeklareras genom att Vägverket i samråd med Konsumentverket och Naturvårdsverket ver- kar för att konsumenterna får tillgång till miljödeklarationer för personbilar. Konsumenterna ska få användbar information om transporter utan bilägande genom att Konsumentverket underlättar för konsumenterna att få tillgång till användbar information om transporter utan bilägande samt samlar in och sprider kunskap och erfarenheter om resenärernas villkor i kollektivtrafiken mellan bl.a. kommuner. Enskilda utan bil ska kunna dra av kostnaden för hyrbil genom att enskilda skattskyldiga personer som inte äger bil får rätt att dra av kostnader för bruk av hyrbil mot kommunalskatten. Enskilda som innehar förmånsbil ska kunna tjäna på att köra sparsamt genom att Vägverket i samråd med Konsumentverket och Naturvårdsverket tar fram ett system för differentiering av beskattningen av förmånsbilar som utgår från bilens miljöegenskaper. Detta system samordnas med systemet för miljödeklaration av bilar. att värdet av förmånsbil beskattas utgående från dels förmånsbilens miljöegenskaper, dels företagets bokförda kostnader för bilen, företagets kapitalkostnader för bilens inköp samt bilens värdeminskning baserad på inköpspris och körsträcka. att innehavaren av en förmånsbil själv betalar bensinförbrukningen. Kör- ning av förmånsbil i tjänsten ersätts sedan på liknande sätt som användandet av privat bil i tjänst. Förteckning över remissinstanser Remissyttranden med anledning av betänkandet Konsumenterna och miljön (SOU 1996:108) har avgetts av: Länsrätten i Stockholms län, Datainspektionen, Vägverket, Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Statskontoret, Riksrevisionsverket (RRV), Riksskatteverket (RSV),Statens skolverk, Högskoleverket, Lunds universitet, Högskolan i Kalmar, Umeå universitet, Sveriges lantbruks- universitet, Statens livsmedelsverk, Konsumentberedningen, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Konkurrensverket, Elsäkerhetsverket, Kommerskollegium, Boverket, Konsumentverket, Statens naturvårdsverk, Kemikalienspektionen, Stockholms kommun, Uppsala kommun, Nybro kommun, Härryda kommun, Göteborgs kommun, Örebro kommun, Skellefteå kommun, Bilindustriföreningen, Chalmers Tekniska Högskola AB, Folkbildningsrådet, Grossistförbundet Svensk Handel, Hyresgästernas Riksförbund, Kemisk Tekniska Leverantörsförbundet, Kooperativa för- bundet (KF), Konsumenter i Samverkan – UNDERVERKET, Konsument- vägledarnas förening, KRAV - Kontrollföreningen för ekologisk odling, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Landstingsförbundet, Motormännens Riksförbund, Naturskyddsföreningen, SIS-Standardiseringen i Sverige, Stiftelsen Håll Sverige Rent, SWEDAC, Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Svenska Lokaltrafikföreningen, Svenska Kommunförbundet, Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Sveriges Fastighetsägareförbund, Sveriges Industriförbund, Sveriges Konsumentråd, Sveriges Köpmannaförbund, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och Villaägarnas Riksförbund. Yttrande har vidare inkommit från: Göteborgs universitet, Kungliga Skogs- och Lantbruksakademien, Hushållningssällskapens Förbund, ICA-handlarna samt Svenska Elektriska Kommissionen. Sammanfattning av Miljön i konsumentpolitiken (Konsumentverket, rapport 1997:31) Vi har inte funnit att det i relation till andra berörda myndigheter skulle föreligga några hinder för att Konsumentverket ges ett sektorsansvar för miljöfrågor. För att på ett effektivt sätt kunna hantera frågor som rör miljöpåverkan från konsumentsektorn krävs dock tydliga former för samverkan och en definierad ansvarsfördel-ning mellan Konsumentverket och andra myndigheter. Vi har konstaterat att det finns ett stort behov av samordning av det miljörelaterade arbete som sker inom flera tangerande sektorer. En sådan uppgift bör enligt vår mening åvila Naturvårds-verket. Utifrån en beskrivning av Konsumentverkets nuvarande insatser på miljöområdet visar vi i vilka delar vi skulle behöva förstärka arbetet och hur samverkan med övriga myndigheter, kommuner samt konsument- och miljöorganisationer kan vidareutvecklas. Med dessa resonemang till grund har vi också föreslagit en precisering av vad Konsumentverkets sektorsansvar för miljömålet i konsumentpolitiken bör omfatta. Vi har dessutom i samarbete med Naturvårdsverket utarbetat ett förslag till överenskommelse om ett fördjupat samarbete mellan de båda myndighe- terna. Vi menar att Konsumentverket i den föreslagna rollen som sektorsmyndighet särskilt ska utveckla former för att beakta miljöaspekter i myndighetsutövningen och i kunskapsuppbyggnaden genom varuprovningar samt forsknings- och utvecklingsprojekt. Ansvaret bör även innebära att verket utarbetar underlag som visar på vilket sätt de mest påtagliga minskningarna i hushållens miljöbelastning kan åstadkommas. Detta arbete, liksom utvecklingen av metoder för att följa hur hushållens miljöpåverkan förändras över tiden, behöver ske i samverkan med andra berörda aktörer. Vi pekar också på vikten av att tillräckliga ekonomiska medel avsätts för att på ett effektivt och långsiktigt sätt kunna stödja och utveckla frivilliga organisationers arbete med konsument- och miljöfrågor, bland annat inom områdena kollektivtrafik och livsmedel. Konsumentverkets ansvar för miljömålet i konsumentpolitiken bör vidare innefatta ett ansvar för kunskapsförmedling till hushållen i frågor som rör konsumtionens effekter på miljön. Detta inkluderar utbildning samt fakta- och informationsservice till konsumentvägledare och andra vidareförmedlare på lokal nivå. I detta ansvar bör ingå att bygga upp en samlad databas för förmedling av information om produkters miljöpåverkan och vilken betydelse olika beteenden och levnadsvanor har i miljöhänseende. Konsumentverkets uppgift bör vara att säkerställa att denna information är relevant, hålls aktuell och utformas på ett lättillgängligt sätt. För att ett sådant informationssystem ska få tillräcklig omfattning är det av stor betydelse att Konsumentverket samverkar med andra myndigheter, kommuner, organisationer och producenter och att en fortlöpande dialog förs med såväl vidareinformatörer som enskilda konsumenter. I rapporten har vi översiktligt redovisat hur Konsumentverket kan bidra i arbetet med att uppnå de av Naturvårdsverket nyligen föreslagna nationella miljömålen. Ytterligare preciseringar av Konsumentverkets roll i sammanhanget, inklusive mål och metoder för uppföljning, bör anstå till dess de nya miljömålen fastställts av riksdag och regering. Genomgången av miljömålen har, liksom arbetet med rege- ringsuppdraget i dess helhet, skett i samverkan med Naturvårdsverket. Konsumentverket har i förhållande till andra myndigheter med ett sektorsansvar mycket begränsade resurser. Vår avsikt är att under de närmaste åren genom omfördelning fördubbla andelen av våra egna resurser för arbete inom ramen för det övergripande miljömålet. Vi kan idag inte se någon möjlighet att inom nuvarande ekonomiska ramar omdisponera ytterligare medel till arbetet med det övergripande miljömålet. Enligt vår bedömning medför de förslag vi lämnat i denna rapport ett behov av ytterligare anslagsmedel på i storleksordningen 20 miljoner per år, varav ca en tredjedel avser uppbyggnad av en databaserad information om konsumtion och miljö. De förslag vi presenterar i rapporten visar på vägar att förverkliga konsumentpoli-tikens övergripande miljömål "att medverka till en utveckling av sådana konsumtions- och produktionsmönster som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling". Enligt Agenda 21 är ohållbara konsumtions-mönster en av de viktigaste källorna till miljöpåfrestningar främst i i-länderna. Att främja konsumentmedvetandet och därmed konsumtionsmönster som minskar miljöpåfrestningarna är därför också några av målen i Agenda 21. Vi menar att detta bara kan åstadkommas om man beaktar konsumenternas möjligheter utifrån de sociala och ekonomiska förutsättningar som olika hushåll har. Vår ambition har varit att ge en allsidig och konstruktiv bild av hur Konsumentverket kan bidra till att detta synsätt levandegörs i det svenska miljöarbetet, inte bara genom att identifiera konsumenternas ansvar utan genom att också visa på hur konsumenternas möjligheter att påverka sina egna och producenternas miljöbelastning kan stärkas. Inrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 februari 1998 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén, Peterson, Blomberg, Andersson, Winberg, Ulvskog, Sundström, Lindh, Klingvall, Östros Föredragande: statsrådet Blomberg Regeringen beslutar skrivelse 1997/98:67 Konsumenterna och miljön – en handlingsplan för hållbar utveckling. Skr. 1997/98:67 37 1 Skr. 1997/98:67 Bilaga 1 53 Skr. 1997/98:67 Bilaga 1 52 Skr. 1997/98:67 Bilaga 2 Skr. 1997/98:67 Bilaga 3 Skr. 1997/98:67 Bilaga 3 55 Skr. 1997/98:67 54