Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1997/98:132 Avtal mellan Sverige och Ryssland om ömsesidigt bistånd vid bekämpning av vissa fiskala brott Prop. 1997/98:132 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 5 mars 1998 Göran Persson Leif Pagrotsky (Utrikesdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att riksdagen godkänner ett avtal mellan Sverige och Ryssland om ömsesidigt bistånd vid bekämpning av vissa fiskala brott. Överenskommelsen syftar till att genom samarbete mellan de berörda myndigheterna säkerställa en effektiv tillämpning av fiskala föreskrifter och att underlätta ingripanden mot överträdelser av dessa. Vidare föreslås en ändring i lagen (1973:431) om utredning angående brott mot utländsk tullag. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:431) om utredning angående brott mot utländsk tullag...............................................4 3 Ärendet och dess beredning 5 4 Bakgrund 5 5 Innehållet i avtalet 6 6 Godkännande av avtalet 8 7 Lagstiftningsåtgärd 9 Bilaga Avtal mellan Sverige och Ryssland om ömsesidigt bistånd vid bekämpning av vissa fiskala brott 12 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1998 23 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1. godkänner avtalet av den 2 december 1997 mellan Sverige och Ryssland om ömsesidigt bistånd vid bekämpning av vissa fiskala brott, 2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1973:431) om utredning angående brott mot utländsk tullag. 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:431) om utredning angående brott mot utländsk tullag Härigenom föreskrivs att 1§ lagen (1973:431) om utredning angående brott mot utländsk tullag skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § 1 I den mån det påkallas av överenskommelse mellan Sverige och främmande stat om ömsesidigt bistånd för att förhindra, utreda och beivra brott mot tullag, får regeringen föreskriva att genom svensk tullmyndighet bistånd skall lämnas tullmyndighet i den främmande staten med utredning rörande brott mot tullag i den staten. Vid sådan utredning och vid bistånd enligt förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan de förra och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen skall 2-4 §§ gälla. I den mån det påkallas av överenskommmelse mellan Sverige och främmande stat om ömsesidigt bistånd för att förhindra, utreda och beivra brott mot tullag, får regeringen föreskriva att genom svensk tullmyndighet bistånd skall lämnas behörig myndighet i den främmande staten med utredning rörande brott mot tullag i den staten. Vid sådan utredning och vid bistånd enligt förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan de förra och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen skall 2-4 §§ gälla. Med tullag förstås i denna lag sådana bestämmelser i lag eller annan författning om införsel, utförsel eller transitering, som avser tullar eller andra allmänna avgifter eller rör förbud, inskränkningar eller kontrollåtgärder beträffande varu- eller valutatrafiken. _____ Denna lag träder i kraft den 1 juli 1998. 3 Ärendet och dess beredning Förhandlingar mellan Sverige och Ryssland har lett till enighet om ett förslag till avtal om ömsesidigt bistånd vid bekämpning av vissa fiskala brott. I förhandlingarna har även Generaltullstyrelsen såsom närmast berörd myndighet deltagit. Överenskommelsen har upprättats på svenska, ryska och engelska språken. Samtliga språk har samma giltighet. Den engelska texten skall emellertid ha företräde i de fall tvist uppstår om tolkningen av bestämmelserna i överenskommelsen. De engelska och svenska texterna är fogade som bilaga till propositionen. Regeringen beslöt den 27 november 1997 att avtalet skulle under- tecknas. Detta skedde den 2 december 1997. Lagförslaget har beretts med Generaltullstyrelsen. Lagrådet Lagförslaget är av enkel beskaffenhet. Lagrådets hörande skulle därför sakna betydelse i ärendet. Regeringen anser därför att Lagrådets yttrande inte behöver inhämtas. 4 Bakgrund Tullverkets kontroll av resande- och varutrafiken i syfte att bl.a. hindra smuggling och bekämpa ekonomisk brottslighet har blivit en alltmer krävande uppgift. Den ekonomiska brottsligheten organiseras i stor utsträckning internationellt. Mellanstatligt administrativt bistånd är en metod att bekämpa denna brottslighet. Världstullorganisationen (World Customs Organization, WCO), är en global organisation som utarbetar konventioner och rekommendationer på tullområdet. Organisationen har sitt säte i Bryssel och kallades tidigare för Tullsamarbetsrådet (Customs Co-operation Council, CCC). Sverige är medlem av organisationen och har godkänt Tullsamarbetsrådets rekommendation den 5 december 1953 om ömsesidigt administrativt bistånd i tullfrågor. Enligt denna skall tullmyndigheten i en medlemsstat på begäran av tullmyndigheten i en annan medlemsstat bl.a. övervaka försändelser av varor som är föremål för omfattande varusmuggling. Vidare skall tullmyndigheterna upplysa varandra om smuggling som undersöks i någon annan av medlemsstaterna samt om nya metoder och medel för tullbedrägerier. De skall också översända de rapporter och utredningar om brottstyper som kan antas vara av värde för andra medlemsstater. I en rekommendation förutses att de anslutande staterna skall kunna ingå överenskommelser om bilateralt administrativt samarbete. Sverige har godkänt även andra rekommendationer av Tullsam- arbetsrådet. Så är fallet i fråga om en rekommendation av den 8 juni 1967 om central registrering av upplysningar om tullbedrägerier, som den 22 maj 1975 har ersatts av en ny rekommendation i samma ämne. I samband med att Sverige beslöt att godkänna sistnämnda rekommendation godkändes för svensk del också en den 9 juni 1977 inom Tullsamarbetsrådet upprättad konvention, den s.k. Nairobikonventionen om ömsesidigt administrativt bistånd för att förhindra, utreda och beivra tullbrott, jämte vissa konventionsbilagor (prop. 1982/83:35, bet. 1982/83:SkU10, rskr. 1982/83:121). Konventionen och de konventionsbilagor som Sverige har anslutit sig till har införlivats med svensk rätt genom förordningen (1983:682) om tillämpning av en internationell konvention om ömsesidigt administrativt bistånd för att förhindra, utreda och beivra tullbrott, m.m. Med tullbrott avses i konventionen varje överträdelse eller försök till överträdelse av en författningsbestämmelse som gäller införsel, utförsel eller transitering av varor och vars efterlevnad övervakas av tulladmini- strationerna. Sverige har tidigare ingått bilaterala och multilaterala avtal om tullsamarbete med en lång rad länder. Sålunda har avtal ingåtts med ett antal av EU:s medlemsländer samt med USA, Polen, Ungern, Estland, Ryssland, Litauen, Tjeckien, Lettland samt Slovakien. Samtliga avtal ansluter i allt väsentligt till de rekommendationer som Tullsamarbetsrådet har utarbetat. 5 Innehållet i avtalet Det akuella avtalet, för vilket den Federala skattepolisen är tilläm- pande myndighet på rysk sida, ersätter inte utan kompletterar istället det tidigare ingångna avtalet med Ryssland rörande tullsamarbete, där den Statliga tullkommittén är behörig myndighet på rysk sida. Det syftar till att genom samarbete mellan de berörda myndigheterna säkerställa en riktig tillämpning av den fiskala lagstiftningen och till att underlätta bekäm- pandet av överträdelser av densamma. Detta skall ske genom utväxling av tillgänglig information eller genom utredningsarbete m.m. Avtalet med Ryssland omfattar en ingress och 15 artiklar. I ingressen framhålls bl.a. ländernas ömsesidiga intresse att uppnå effektiva lösningar för att förebygga, avslöja och bekämpa de fiskala brott som omfattas av avtalet. I artikel 1 definieras tre centrala begrepp, nämligen "behörig myndighet", "lagstiftning" och "brott". Med "behörig myndighet" avses för svenskt vidkommande Generaltullstyrelsen och för ryskt vidkommande Federala skattepolisen. Dessutom definieras "begärande myndighet" samt "anmodad myndighet". Med "lagstiftning" avses fiskala föreskrifter i lagar eller andra författningar för vilkas tillämpning respektive avtalsslutande parts behöriga myndighet ansvarar helt eller delvis. I och med det svenska EU-medlemskapet den 1 januari 1995 inbegrips enligt 2 § tredje stycket tullagen (1994:1550) häri också gemenskapsbestämmelser på tullområdet. Med "brott" avses varje överträdelse av lagstiftningen liksom varje försök till sådan överträdelse. Artikel 2 innehåller bestämmelser om avtalets tillämpningsområde. Här föreskrivs att parterna skall, inom ramen för sina respektive behöriga myndigheters befogenheter, lämna varandra ömsesidigt bistånd vid bekämpning av fiskala brott. En närmare redogörelse för de praktiska konsekvenserna av artikeln finns nedan under avdelning 6, Godkännande av avtalet. Bistånd skall lämnas i enlighet med det anmodade landets lagstiftning och inom ramen för den anmodade myndighetens behörighet och resurser. Om det är nödvändigt, kan en myndighet ombesörja att biståndet lämnas av en annan inhemsk myndighet i enlighet med det anmodade landets lagstiftning. Artikel 3 beskriver olika former av bistånd. Det kan röra sig om utbyte av uppgifter om fiskala brott, överlämnande av handlingar relate- rade till brott, undersökningar och andra åtgärder för att förebygga, avslöja och bekämpa fiskala brott. Dessutom kan biståndet avse utbyte av erfa- renheter för att inrätta och driva ett datoriserat informationssystem som används för att bekämpa fiskala brott. Slutligen kan biståndet få formen av bl.a. utbyte av sambandspersoner och sakkunniga samt anordnande av personalutbildning. Artikel 4 föreskriver att en behörig myndighet på begäran skall lämna upplysningar om personer som är kända eller misstänkta för att begå eller ha begått brott mot den fiskala lagstiftningen, om förfaringssätt vid import eller export som kan användas vid fiskala brott samt om nya hjälpmedel och metoder som används vid fiskala brott. Om en behörig myndighet tror att upplysningar som den förfogar över är av intresse för den andra behöriga myndigheten, kan den självmant överlämna dem. Enligt artikel 5-6 skall en behörig myndighet på begäran lämna sin motpart rapporter, urkunder samt bestyrkta kopior av handlingar med upplysningar om aktiviteter som utgör eller förefaller utgöra ett brott mot lagstiftning som omfattas av avtalet. Dokumenten kan ersättas av infor- mation överförd på elektronisk väg. Därvid måste anvisningar för tolkning och användning av materialet samtidigt överlämnas. Artikel 7 stipulerar att en anmodad myndighet skall på begäran inleda undersökningar av förfaringssätt som strider eller förefaller strida mot den lagstiftning som omfattas av avtalet. Dessa undersökningar skall företas i enlighet med tillämplig lagstiftning inom den anmodade avtalsslutande partens territorium. Den anmodade myndigheten skall göra som om den handlade för egen räkning samt får tillåta den begärande avtalsslutande partens tjänstemän att närvara vid sådana undersökningar. Enligt artikel 8 kan ena partens myndighet på begäran bemyndiga sina tjänstemän att inställa sig som vittnen eller sakkunniga vid den andra partens domstolar eller myndigheter. I artikel 9 regleras hur mottagen information skall behandlas från sekretessynpunkt. Informationen skall underkastas samma sekretesskydd som gäller motsvarande information i den mottagande staten. Den mottagna informationen får användas för andra syften än de som anges i överenskommelsen bara om den myndighet som lämnat informationen skriftligen medger det. Artikeln innehåller också vissa bestämmelser om rätten att använda informationen vid domstolar och förvaltningsmyndig- heter samt om skyldighet för den avtalsslutande part som är medlem i EU att fullgöra sina skyldigheter att vidarebefordra information till kommissionen och till övriga medlemsstaters administrationer. I artikel 10 beskrivs hur en framställning om bistånd skall vara utformad. I brådskande fall får den vara muntlig, men den skall då bekräftas skriftligen. I artikel 11 finns bestämmelser om undantag från skyldigheten att lämna bistånd. Den anmodade myndigheten kan vägra att tillmötesgå en framställning om bistånd, om den anser att det skulle strida mot den egna statens suveränitet, allmänna rättsprinciper, säkerhet eller andra väsentliga intressen. Bistånd kan också vägras om det skulle innebära en kränkning av industriell, kommersiell eller yrkesmässig hemlighet. I artiklarna 12-15 finns bestämmelser om kostnader, genomförandet av avtalet, territoriell tillämplighet och ikraftträdande samt uppsägning. 6 Godkännande av avtalet Regeringens förslag: Riksdagen godkänner avtalet mellan Sverige och Ryssland om ömsesidigt bistånd vid bekämpning av vissa fiskala brott. Skälen för regeringens förslag: Det är en medveten strävan från svensk sida att bygga ut det administrativa samarbetet med de central- och östeuropeiska staterna (se t.ex. prop. 1994/95:160 s. 19 Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa). Den träffade avtalet mellan Sverige och Ryssland gör det möjligt att åstadkomma ett effektivare samarbete mellan de båda ländernas behöriga myndigheter. Ett utökat samarbete mellan myndigheterna är en viktig faktor för att försöka förhindra den gränsöverskridande ekonomiska brottsligheten. I det nya läge som har uppstått för Sveriges del genom medlemskapet i EU är ett utökat underrättelsesamarbete med såväl EU-ländernas som andra länders behöriga myndigheter betydelsefullt för att upprätthålla en effektiv gränskontroll. Det har visat sig att bilaterala samarbetsavtal utgör ett mycket viktigt hjälpmedel i det konkreta arbetet med att motverka ekonomiska brott. Bistånd och informationer kan utväxlas snabbt genom att man undviker onödiga mellanhänder. Erhållen information kanaliseras direkt till berörda tjänstemän. Uppgifter som lämnas kan också användas vid domstolsför- faranden och administrativa förfaranden vid ingripanden mot fiskala brott. I artikel K 1.8 i Maastrichtfördraget föreskrivs att tullsamarbete är ett område inom vilket medlemsstaterna bör samordna sitt handlande. Det är här fråga om det tullsamarbete som ligger utanför gemenskapskompetensen. Sverige måste även som EU-medlemsland anses ha behörighet att ingå sådana samarbetsavtal med tredje land som har utarbetats enligt dåvarande Tullsamarbetsrådets rekommendationer. Det kan emellertid inte helt uteslutas att tullsamarbetsavtalen efter hand kan behöva revideras med hänsyn till utvecklingen i EU (se prop. 1994/95:34 s. 93). I sammanhanget kan nämnas rådets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen, EGT nr L 82, 22.3.1997 s. 1, rättelse i EGT nr L 175, 3.7.1997 s. 39. I artikel 22 i förordningen anges att medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om uppgifter som utbyts inom ramen för det ömsesidiga administrativa biståndet med tredje länder när uppgifterna omfattas av rådsförordningen och är av betydelse för upprätthållandet av tull- och jordbrukslagstiftningen. Regeringen har i skrivelse den 22 december 1995 underrättat kommissionen om de bilaterala tullsamarbetsavtal som Sverige har ingått med tredje land. För den händelse kommissionen skulle finna att något avtal innehåller bestämmelser som möjligen skulle kunna strida mot gemenskapsrätten, får den frågan diskuteras. Överenskommelsen bygger på samma modell som de tidigare ingångna bilaterala tullsamarbetsavtalen men har anpassats till den aktuella situationen där den andra avtalsslutande partens behöriga myndighet har annan befogenhet än sin svenska motsvarighet. Artikel 2:1 anger avtalets tillämpningsområde. För svensk del är det Tullverkets befogenhet som drar upp gränsen för våra skyldigheter enligt avtalet. Härigenom blir överenskommelsens tillämpningsområde i praktiken begränsat till fiskala brott vid import, export och transitering av varor. Om den ryska Federala skattepolisen begär bistånd inom ett område som ligger inom dess befogenhet, men utanför det svenska Tullverkets, kan bistånd vägras med hänvisning till artikel 2:1. Om Generaltullstyrelsen begär bistånd som ligger utanför Tullverkets befogenhet måste artikel 11:3 åberopas. Den Federala skattepolisen är då inte skyldig att lämna bistånd men kan göra det om den så önskar och under förutsättning att det är förenligt med lagstiftningen i Ryssland. Med hänvisning till det anförda förordar regeringen att avtalet godkänns. Regeringen bedömer att samarbetet med Ryssland kan upprätthållas inom ramen för Tullverkets ordinarie resurser. 7 Lagstiftningsåtgärd Regeringens förslag: Lagen (1973:431) om utredning angående brott mot utländsk tullag ändras så att bistånd med utredning kan ges, förutom till tullmyndighet, även till annan på sakområdet behörig myndighet. Skälen för regeringens förslag Möjligheter att lämna bistånd Lagen (1973:431) om utredning angående brott mot utländsk tullag innehåller ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att bistånd för utredning angående brott mot utländsk tullag skall lämnas tullmyndighet i främmande stat genom svensk tullmyndighet. Regeringen får dock meddela sådana föreskrifter bara i den mån det påkallas av överens- kommelse mellan Sverige och främmande stat om ömsesidigt bistånd för att förhindra, utreda och beivra brott mot utländsk tullag. Däremot får det ankomma på regeringen att med stöd av det nyss nämnda bemyndigandet meddela de föreskrifter som behövs för genomförandet. Den aktuella lydelsen av lagen grundar sig på synsättet att tullmyndigheter har identisk eller likartad befogenhet. I Sverige har tull- myndighet befogenhet vid import, export eller transitering av varor samt får inleda undersökningar om en överträdelse av bestämmelserna misstänks. Det anses tillhöra den nationella suveräniteten hur en stat inrättar sin administration och hur befogenheten fördelas mellan de nationella myndigheterna. Inte ens inom EU finns några enhetliga regler på detta området. Som en konsekvens härav används inte tullmyndighet utan istället begreppen administrativ myndighet och behörig myndighet t.ex. i rådets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen. I samband med förhandlingar med Ryssland uppmärksammade Generaltullstyrelsen att en ändring av lagen (1973:431) om utredning angående brott mot utländsk tullag borde göras. För att säkerställa, dels att svensk tullmyndighet kan fullgöra Sveriges skyldigheter enligt bilaterala avtal, dels att en konsekvent terminologi tillämpas på området i enlighet med rådets förordning (EG) nr 515, föreslås en ändring i 1 § lagen (1973:431) om utredning angående brott mot utländsk tullag med innebörden att bistånd kan lämnas utländsk "behörig myndighet" i stället för bara "tullmyndighet". I de flesta fall av förfrågningar om bistånd med utredningar torde det även i framtiden vara en utländsk tullmyndighet som är den begärande myndigheten. Uppgiftslämnande och sekretess Det undertecknade avtalet innehåller bestämmelser om sekretess (artikel 9). Enligt dessa skall bl.a. upplysningar som har lämnats enligt överenskommelsen omfattas av sekretesskydd och skall åtnjuta det skydd som ges samma slag av upplysningar och handlingar enligt gällande lagstiftning inom den mottagande avtalsslutande partens territorium. När det gäller bestämmelser om sekretess inom bl.a. tullområdet finns regler i 9 kap. 1-3 §§ sekretesslagen (1980:100). De tar sikte på sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur. Enligt 1 § gäller sekretess i myndighets verksamhet som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt. Med skatt avses även tull. Enligt 2 § gäller sekretess för sådana uppgifter i bl.a. ärenden om kontroll beträffande skatt som avser tullkontroll och som inte faller under 1 §. Av 3 § första stycket följer att sekretessen enligt 1 och 2 §§ också gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal härom med främmande stat, i ärende om handräckning eller bistånd som myndighet lämnar åt myndighet eller annat organ i den staten i verksamhet som motsvarar den som avses i nämnda paragrafer. Absolut sekretess gäller enligt 3 § andra stycket i beskattnings- och indrivningsverksamhet för uppgifter som svenska myndigheter erhållit enligt ett sådant avtal, om det innehåller en klausul om att uppgifterna inte får lämnas vidare i det fallet. I fråga om sådan sekretess får inte föreskrifterna i 14 kap. 1-3 §§ om vissa inskränkningar i sekretessen tillämpas i strid med avtalet. Sekretess med särskild inriktning på Tullverkets brottsbekämpande verksamhet regleras i 5 kap. 1 §, som avser sekretess med hänsyn främst till intresset av att förebygga eller beivra brott. Dessutom finns regler i 9 kap. 17 § om sekretess till skydd för enskildas förhållanden i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller annan verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. För uppgifter som omfattas av sekretess och som skall lämnas till utländsk myndighet gäller bestämmelserna i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen. Här föreskrivs att uppgift som omfattas av sekretess inte får röjas för bl.a. utländsk myndighet annat än om utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift därom i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart, att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten. Bestämmelser om tullmyndighets rätt att föra underrättelse- och spaningsregister finns i lagen (1997:1058) om register i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Uppgifter som tillförs sådana register omfattas av absolut sekretess enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen. Utlämnande av uppgifter från registren får bara ske enligt den ovan nämnda registerlagen eller till denna hörande förordning. Enligt registerlagen får uppgift lämnas ut till utländsk myndighet i den mån det framgår av internationell överenskommelse som Sverige efter riksdagens godkännande tillträtt. De nu redovisade sekretessreglerna tillgodoser de behov av sekretess som följer av överenskommelsen. Några ytterligare lagregler behövs alltså inte. Utrikesdepartementet Utdrag ur protokollet vid regeringssammanträdet den 5 mars 1998 Närvarande: Statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing. Föredragande:statsrådet Pagrotsky ______________ Regeringen beslutar proposition 1997/98:132 Avtal mellan Sverige och Ryssland om ömsesidigt bistånd vid bekämpning av vissa fiskala brott. Senaste lydelse 1997:1062. Prop. 1997/98:132 9 1