Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1997/98:36 Återkallelse av uppehållstillstånd Prop. 1997/98:36 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 23 oktober 1997 Göran Persson Lena Hjelm-Wallén (Utrikesdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Liksom i dag måste det finnas möjligheter att återkalla ett uppehållstillstånd i de fall där det kommer fram att utlänningen uppgett fel identitet. Att återkalla ett uppehållstillstånd kan dock få långtgående konsekvenser för den enskilde. Det är därför angeläget att samtliga omständigheter i ärendet beaktas innan ett beslut fattas i fråga om återkallelse. Regeringen föreslår därför att det i utlänningslagen förs in en bestämmelse om att, vid bedömning av om ett uppehållstillstånd bör återkallas, hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge utlänningen vistats i Sverige. Bestämmelsen i utlänningslagen som innebär att barnets bästa särskilt skall beaktas har självfallet betydelse också vid återkallelse av uppehållstillstånd. Har en utlänning vistats här med uppehållstillstånd mer än fyra år, får tillståndet återkallas endast om det finns synnerliga skäl för det. Samma regler kommer att gälla för återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter, oavsett om de oriktiga uppgifterna gällt identiteten eller någon annan omständighet. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 februari 1998. Enligt regeringens mening ger nuvarande regler tillräckligt utrymme för att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Någon lagändring på denna punkt föreslås därför inte. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 4 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Nuvarande ordning 6 4.1 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter om identiteten 6 4.2 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av andra oriktiga uppgifter 8 4.3 Återkallelse av uppehållstillstånd om bosättningen i Sverige upphört 8 4.4 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av vandel 9 4.5 Utvisning på grund av brott 10 4.6 Riksdagsbehandlingen under hösten 1996 12 5 Tidsbegränsade uppehållstillstånd 13 6 Prövningen av återkallelse av uppehållstillstånd 15 7 Strängare krav för återkallelse efter viss tid 23 8 Ikraftträdande och ekonomiska effekter 27 9 Författningskommentar 28 Bilaga 1 Sammanfattning av delbetänkandet Återkallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67) 30 Bilaga 2 Delbetänkandets lagförslag 31 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser 33 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 34 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 36 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 oktober 1997 38 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529). 2 Förslag till lag om ändring i utlännings- lagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529) dels att 2 kap. 10 § skall upphöra att gälla, dels att 2 kap. 9 § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 9 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall återkal- las, om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin iden- titet. Återkallelse skall dock inte ske, om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det. Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkal- las om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet för- tigit omständigheter av sådan betydelse. Återkallelse får även ske om det finns andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock endast om utlänningen ännu inte har rest in i Sverige. Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkal- las för en utlänning som har rest in i Sverige skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet åter- kallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnads- omständigheter och familje- förhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Om utlänningen har vistats här mer än fyra år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse av uppehålls- tillstånd enligt denna paragraf prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får beslut om återkallelse fattas endast om det finns synnerliga skäl. Denna lag träder i kraft den 1 februari 1998. 3 Ärendet och dess beredning Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet Pierre Schori i februari 1997 f.d. kanslichefen Siv Helmer som ordförande i en parlamentarisk kommitté med uppdrag att bl.a. ta ställning till om utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller renodlade förvaltningsmyndigheter. Kommittén skulle även med förtur utreda behovet av ändring av bl.a. reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när asylsökande inte kan styrka sin identitet. Kommittén har antagit namnet Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU, UD 1997:04). NIPU lade i maj 1997 fram delbetänkandet Återkallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67). Kommitténs sammanfattning av betänkandet och dess lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som avgett yttrande finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utrikes- departementet (dnr UD97/862/MP). Flera remissinstanser har fört fram synpunkter som faller utanför det område som NIPU:s betänkande behandlar. Dit hör t.ex. synpunkter om en ändrad myndighetsålder och förordnandets varaktighet för offentliga biträden. Dessa synpunkter har inte behandlats i detta lagstiftningsärende. Lagrådet Regeringen beslutade den 2 oktober 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag vilket föranlett en viss ändring av den föreslagna lagtexten. Lagrådets synpunkter berörs i författningskommentaren. 4 Nuvarande ordning 4.1 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter om identiteten Enligt 2 kap. 9 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) skall visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det. Denna bestämmelse infördes genom 1989 års utlänningslag. Tidigare gällde att uppehållstillstånd kunde återkallas på grund av oriktiga uppgifter om identiteten i samma utsträckning som återkallelse kunde ske på grund av oriktiga uppgifter i andra avseenden. Det hette då att "har en utlänning fått uppehållstillstånd genom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen förtiga vissa omständigheter, får tillståndet återkallas (1980 års utlänningslag, 17 §). Motsvarande bestämmelse fanns också i 1954 års utlänningslag. Utredningen för översyn av utlänningslagen föreslog i sitt betänkande Översyn av utlänningslagen (SOU 1988:1) att bestämmelsen om återkallelse av uppehållstillstånd när utlänningen lämnat felaktiga uppgifter om sin identitet borde göras tvingande i de situationer, där visshet om utlänningens identitet varit av betydelse för att tillstånd beviljats. Utredningen framhöll att det blivit allt vanligare att utlänningar som söker uppehållstillstånd saknar identitetshandlingar och att falska uppgifter om identiteten alltid torde lämnas uppsåtligen. I den efterföljande propositionen (prop. 1988/89:86) uttalade föredragande statsrådet stöd för utredningens förslag om en skärpning av reglerna om återkallelse när utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Föredraganden framhöll att den omständigheten att så många asylsökande saknade identitetshandlingar var ett allvarligt problem för de flyktingmottagande länderna när det gällde att föra en rättvis flyktingpolitik. Föredraganden ansåg dock att undantaget från huvudregeln om återkallelse borde göras något vidare än vad utredningen föreslagit och anförde (s. 64): "Det kan dock enligt min mening inte uteslutas att det kan förekomma situationer då beslutet skulle ha blivit positivt även om ansökan gjorts med uppgivande av den rätta identiteten. Bestämmelsen bör därför innehålla ett undantag att återkallelse inte skall ske om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte inverkat på frågan om tillstånd skulle ha beviljats. För återkallelse bör dock inte, som DO föreslår, krävas att utlänningen har förstått att den oriktiga uppgiften haft sådan inverkan. Enligt min mening kan det emellertid finnas även andra situationer som gör att en återkallelse framstår som mindre lämplig. Vad jag tänker på är fall där starka humanitära skäl talar för att utlänningen - trots att de oriktiga uppgifterna inverkat på frågan om tillstånd - likväl bör tillåtas att vistas i landet. Jag föreslår därför att lagutredningens undantagsregel kompletteras med en bestämmelse av denna innebörd." Vid utskottsbehandlingen av propositionen ansåg socialför- säkringsutskottet (bet. 1988/89:SfU19) att - med beaktande av det utrymme som enligt propositionen gavs för att underlåta återkallelse - propositionens förslag i denna del borde bifallas. 4.2 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av andra oriktiga uppgifter Enligt 2 kap. 10 § UtlL får visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas om utlänningen medvetet har lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet eller medvetet har förtigit omständigheter som har varit av betydelse för att få tillståndet. Tillstånd får också återkallas om det finns andra särskilda skäl till det. När det gäller uppehållstillstånd gäller dock detta bara om utlänningen ännu inte rest in i landet. Möjlighet att återkalla tillstånd för den som medvetet lämnat oriktiga uppgifter har funnits även i tidigare utlänningslagar. Den 1 januari 1976 kompletterades bestämmelsen på så sätt att tillstånd kunde återkallas även när någon "svikligen förtigit" omständighet av betydelse. Beträffande arbetstillstånd gällde att tillstånd kunde återkallas även om det fanns "andra särskilda skäl" för det. Som exempel på när andra särskilda skäl kunde tänkas föreligga angavs i prop. 1975/76:18 (s. 141) att någon beviljats arbetstillstånd inom ramen för organiserad överföring av arbetskraft och sedan inte tillträtt den erbjudna anställningen. Möjligheten att återkalla tillstånd med hänvisning till andra särskilda skäl utsträcktes genom 1980 års utlänningslag till att gälla även uppehållstillstånd, dock endast om utlänningen ännu inte rest in i landet. Som motiv för detta anförde föredragande statsrådet i prop. 1979/80:96 (s. 93) att skäl för återkallelse kunde föreligga om det visade sig att förutsättningarna för tillståndet inte längre förelåg. Möjligheten borde enligt föredraganden användas med försiktighet och om Invandrarverket avsåg att begagna sig av möjligheten borde det ske på ett sådant sätt att utlänningen fick del av återkallelsen innan han eller hon påbörjade resan till Sverige. Detta utvecklades något ytterligare i prop. 1988/89:86 (s. 63), där föredraganden tillade att om utlänningen vidtagit förberedelse för sin utflyttning av mer omfattande art borde tillståndet normalt inte återkallas. Bestämmelserna om återkallelse på grund av andra oriktiga uppgifter än om identiteten fördes i princip oförändrade över till 1989 års utlänningslag. 4.3 Återkallelse av uppehållstillstånd om bosättningen i Sverige upphört Enligt 2 kap. 12 § UtlL skall ett permanent uppehållstillstånd återkallas om utlänningens bosättning i Sverige upphör. Bestämmelsen har varit i princip oförändrad sedan 1954 års utlänningslag. 4.4 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av vandel Enligt 2 kap. 11 § UtlL gäller att ett uppehållstillstånd, när utlänningen har rest in i landet, får återkallas 1. om utlänningen bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha ett sådant tillstånd, 2. om utlänningen handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt, eller 3. om det med hänsyn till utlänningens tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land. Återkallelse enligt denna paragraf får endast ske om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd. Möjligheten att återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänningens bristande vandel infördes år 1985. Samtidigt infördes den nya regeln att uppehållstillstånd för den som beviljades tillstånd för bosättning skulle meddelas i form av ett permanent uppehållstillstånd från början. Tidigare gällde att tidsbegränsat uppehållstillstånd regelmässigt beviljades under ett år innan permanent tillstånd beviljades. Tidsfristen för återkallelse var från början ett år. Vad man ville uppnå var en motsvarighet till den prövning som tidigare skedde innan permanent tillstånd beviljades efter ett år. Tidsfristen utsträcktes genom 1989 års utlänningslag till två år. Bakgrunden var att den tidigare möjligheten till utvisning på grund av bristande vandel togs bort och ett år ansågs då vara alltför kort tid för återkallelse eftersom det i princip inte tidigare fanns någon tidsgräns inom vilken utvisning måste ske. Tidsfristen utsträcktes ytterligare till tre år från den 1 juli 1995 i samband med en skärpning på flera punkter av kraven på hederlig vandel. I prop. 1994/95:179 (s. 27) anförde regeringen att uppehållstillstånd i praxis återkallats på grund av utlänningens bristande skötsamhet endast i undantagsfall. Det berodde enligt propositionen på att Invandrarverket fick kännedom om sådana anmärkningar först på ett sent stadium, ofta först efter tvåårstidens utgång. Ärenden av denna typ tenderade därför att bli utdragna och när ärendet var klart för beslut förelåg ofta skäl som talade mot återkallelse, exempelvis att det rörde sig om en familj med barn som fått stark anknytning hit genom en längre tid i svensk skola. Regeringen anförde vidare (s. 51): "Det är enligt regeringens bedömning angeläget att denna möjlighet finns och också kan tillämpas när det gäller utlänningar som gjort sig skyldiga till mycket allvarlig misskötsamhet utan att det därför föreligger ett av domstol meddelat beslut om utvisning. I motsats till utvisningsutredningen anser emellertid regeringen i likhet med många remissinstanser att reglerna för återkallelse inte bör vara en återspegling av förutsättningarna för tillstånd. För att ett beviljat uppehållstillstånd skall återkallas måste krävas betydligt allvarligare anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet än vad som krävs för att det första tillståndet skall vägras. Återkallelse bör således komma i fråga endast om utlänningen dömts till ett fängelsestraff av avsevärd längd eller om det annars föreligger otvetydigt konstaterade anmärkningar i fråga om levnadssättet." Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i sitt betänkande (1994/95:SfU16) regeringens förslag. Reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd på grund av utlänningens vandel får ses som en komplettering av reglerna om utvisning på grund av brott. Syftet är att det under den första tiden av utlänningens bosättning här skall vara möjligt att vägra tillstånd för fortsatt vistelse om det finns allvarliga anmärkningar i fråga om utlänningens levnadssätt - även om anmärkningarna inte är så allvarliga att de lett till domstols beslut om utvisning på grund av brott. 4.5 Utvisning på grund av brott Reglerna om utvisning på grund av brott finns i 4 kap. 7 - 10 §§ UtlL. Av 4 kap. 7 § framgår att en utlänning får utvisas ur Sverige om han eller hon döms för ett brott som kan leda till fängelse och om det också i det enskilda fallet döms till svårare straff än böter. Vidare krävs att det antingen på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan antas att utlänningen kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller att brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att utlänningen inte bör få stanna kvar. Det är den domstol som beslutar i brottmålet som också beslutar om utvisning på grund av brott. Av 10 § följer att när en domstol överväger om en utlänning bör utvisas skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Domstolen skall särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. En utlänning som vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år, får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. För en medborgare i ett annat nordiskt land gäller att det krävs synnerliga skäl för utvisning när nordbon varit bosatt här sedan minst två år. En utlänning som kom till Sverige före femton års ålder och som när åtal väcktes vistats här sedan minst fem år får inte utvisas. Regler om utvisning på grund av brott har funnits i alla tidigare utlänningslagar även om reglerna ändrats vid ett flertal tillfällen. När det gäller hänsyn till anknytning infördes det särskilda kravet på synnerliga skäl för utvisning efter viss tids vistelse här genom 1980 års utlänningslag. År 1985 infördes det absoluta förbudet mot utvisning av den som kommit hit före femton års ålder och som när åtal väcktes vistats här minst fem år. Den tid för vistelse i Sverige som krävs för att utvisning skall få tillgripas endast vid synnerliga skäl förlängdes den 1 juli 1994 till fyra respektive fem år mot tidigare två respektive tre år. När det gäller vilken betydelse anknytning till Sverige skall ha vid avgörande av frågan om utvisning och innebörden av begreppet "synnerliga skäl" i detta sammanhang anförde regeringen i prop. 1993/94:159 (s. 15 f.) bl.a. följande: "Även om utlänningen har ägnat sig åt sådan brottslighet att utvisning kan komma i fråga kan förhållandena i det enskilda fallet ändå vara sådana att utlänningen av främst humanitära skäl inte bör utvisas. Denna princip bör inte ändras. Domstolarna bör därför även fortsättningsvis göra en bedömning av om utvisning skall underlåtas med hänvisning till utlänningens personliga förhållanden. Utgångspunkten vid denna bedömning bör vara utlänningens sociala situation och de bindningar den medför till förhållandena i Sverige eller med andra ord utlänningens anknytning till Sverige. Anknytningen har givetvis också ett samband med den tid som utlänningen vistats här, eftersom de sociala bindningarna till förhållandena här i landet i allmänhet blir starkare efter hand. Bedömningen av anknytningen till Sverige bör, såsom redan nu sker, göras utifrån en sammanvägning av vad som är känt om utlänningens personliga förhållanden såsom levnadsomständigheter, familjeför-hållanden, vistelsetid i Sverige och eventuella kvarvarande band till hemlandet. Att utlänningen har familj här torde nästan regelmässigt innebära en betydelsefull anknytning till landet, särskilt om de anhöriga är svenska medborgare eller har bott i Sverige en avsevärd tid. Familjens övriga medlemmar kan ofta drabbas i lika hög grad som den dömde genom den splittring av familjen som avlägsnandet kan innebära. Särskilt bör barns behov av kontakt med sina föräldrar beaktas och det bör exempelvis inte komma i fråga att utvisa ett barn under arton år som har sina föräldrar i Sverige. Även arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och social anpassning är faktorer som bör inverka på prövningen. Att utlänningen har lärt sig det svenska språket är ytterligare en faktor som talar för att han eller hon har etablerat sig i landet. De nuvarande bestämmelserna som ger utlänningen ett mycket starkt skydd mot utvisning efter viss tids vistelse här i landet bygger på antagandet att utlänningen då blivit integrerad i det svenska samhället. ----Regeringen kan i och för sig instämma i utredningens uppfattning att de absoluta tidsgränserna i 4 kap. 10 § andra stycket UtlL kan framstå som stelbenta och att det ligger nära till hands att föreslå att domstolarna i stället bör anförtros att med beaktande av samtliga omständigheter göra en bedömning av om utlänningens anknytning till Sverige har sådan styrka att han eller hon, trots brottsligheten, skall få stanna kvar i landet. Å andra sidan har den nu gällande ordningen fördelen att ett tämligen starkt skydd mot utvisning uppkommer för en utlänning som har vistats i vårt land en viss tid. Inte minst av humanitära skäl anser vi att det är viktigt att det i något skede finns en punkt där en utlänning skall ha rätt att känna trygghet i Sverige oavsett vilka omständigheter som aktualiserar frågan om ett avlägsnande. En utlänning är enligt gällande ordning förbehållen en sådan trygghet genom kravet på "synnerliga skäl" i 4 kap. 10 § UtlL. Enligt vår uppfattning bör denna konstruktion behållas. Som Röda korset föreslagit bör dock tidsgränsen förlängas så att den närmare knyter an till den då en utlänning uppfyller kriterierna för naturalisation enligt 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (medborgarskapslagen). Vi föreslår därför att tidsgränsen förlängs så att en utlänning som dömts för brott och som vid tiden för åtalets väckande vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år eller som då varit bosatt här sedan minst fem år får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Någon ändring av den betydelse som synnerliga skäl fått i rättspraxis är inte avsedd." Vad som skall anses utgöra synnerliga skäl för utvisning av den som vistats här viss tid har vid flera tillfällen prövats av Högsta domstolen. Utvisningsutredningen har i sitt delbetänkande (SOU 1993:54) Utvisning på grund av brott redovisat dessa avgöranden under åren 1980 - 1993. Det framgår av redovisningen att det alltid är fråga om en bedömning i det enskilda fallet där en avvägning görs mellan å ena sidan brottets svårighetsgrad och risken för återfall och å den andra sidan anknytning till Sverige och anpassning till svenska förhållanden. 4.6 Riksdagsbehandlingen under hösten 1996 I samband med behandlingen av propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25, fortsättningsvis kallad den migrationspolitiska propositionen) tog socialförsäkringsutskottet i sitt betänkande 1996/97:SfU5 även upp ett antal motioner som rörde återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter om främst identiteten. Utskottet anförde bl.a. följande (s. 56 f.): "Utlänningslagens asylregler är avsedda att tillämpas på utlänningar som sökt sig till Sverige därför att de behöver skydd här. Det är enligt utskottets uppfattning angeläget att reglerna tillämpas på ett rättvist och likformigt sätt så att inte trovärdigheten urholkas och detta i sin tur drabbar andra skyddsbehövande. Bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd har också utformats så att de ger skydd till dem som, trots att de uppgett oriktig identitet, behövt skydd när uppehållstillstånd gavs. Bestämmelserna ger också utrymme för hänsynstagande till om det skulle strida mot humanitetens krav att återkalla tillståndet. Det finns trots detta anledning att se över bestämmelserna och enligt vad utskottet erfarit kommer regeringen att ta upp frågan i den kommande parlamentariska rättsprocessutredningen." Med det nu citerade uttalandet avstyrkte utskottet bifall till motioner om någon form av preskriptionstid för återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter om identiteten. 5 Tidsbegränsade uppehållstillstånd Regeringens bedömning: De nuvarande reglerna ger tillräckligt utrymme för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Någon lagändring behövs därför inte. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig i frågan har i allt väsentligt varit positivt inställda till kommitténs bedömningar. Flera instanser har betonat vikten av att myndigheterna i så stor utsträckning som är möjligt klarlägger identiteten innan tillstånd beviljas. Svenska röda korset har dock framhållit att Invandrarverkets kvalitetssäkrings-program måste tillämpas med urskiljning så att rätten att få skydd i Sverige för personer som behöver det aldrig äventyras genom svenska myndigheters kontakter med deras hemlandsmyndigheter eller liknande åtgärder. Kammarrätten i Jönköping anser att kommittén försummat att göra ett klart ställningstagande till om tidsbegränsat uppehållstillstånd bör meddelas i normalfallet när identiteten inte är styrkt. Utlänningsnämnden framhåller att det bör klarläggas att de fall som bör komma i fråga för tidsbegränsat uppehållstillstånd endast är de där förutsättningar för permanent uppehållstillstånd föreligger men där utlänningen saknar möjligheter att styrka identiteten. Skälen för regeringens bedömning: Det är av flera skäl mycket angeläget att identiteten i största möjliga utsträckning kan klarläggas för dem som beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Problemet med oklar identitet gäller i huvudsak asylsökande, eftersom tillstånd i princip inte beviljas på grund av anknytning för den som inte kan styrka sin identitet. Att identiteten inte kan klarläggas för många asylsökande är ett allvarligt problem, eftersom det finns risk för att tillstånd kan beviljas för dem som kommit hit av helt andra orsaker än att de behöver skydd. Det minskar möjligheterna att föra en rättvis flyktingpolitik som innebär att de som har skyddsbehov enligt utlänningslagen skall få tillstånd. Misstankar om att asylrätten missbrukas åberopas ofta som skäl för en mindre generös flyktingpolitik. I värnet av asylrätten är det därför viktigt att identitets- frågorna tas på allvar. En felaktig identitet skapar också många problem för individen. Det kan medföra en stark känsla av otrygghet att ständigt tvingas ljuga om vem man är och att känna rädsla för att bli avslöjad. För några kan det leda till svåra psykiska problem. Det kan också bli stora problem för den som senare vill återförenas med någon anhörig. För att lyckas med det måste man antingen avslöja sig och riskera att tillståndet återkallas eller också fortsätta att ljuga. Problem blir det också när det är aktuellt att söka svenskt medborgarskap, eftersom medborgarskap i princip inte beviljas för dem som inte kan styrka sin identitet. Regeringen har i den migrationspolitiska propositionen understrukit vikten av att asylsökandes identitet kan fastställas. Som ett uttryck för det har, efter förslag i propositionen, utlänningslagen ändrats så att fingeravtryck och fotografi från den 1 januari 1997 får tas från samtliga asylsökande. Det har gått för kort tid för att det nu skall vara meningsfyllt att försöka göra någon utvärdering av denna lagändring. Sannolikt kommer också bestämmelserna om fingeravtryck att få någon större effekt först sedan det inom EU pågående arbetet slutförts med en konvention om ett europeiskt system för utbyte av asylsökandes fingeravtryck. Lagändringen har dock redan nu fört med sig det goda att det i praktiken är omöjligt för en person att söka asyl i flera olika identiteter i Sverige. En lika självklar som viktig utgångspunkt är således att asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Enkelt uttryckt är det bättre att satsa resurser på att söka klarlägga identiteten innan tillstånd beviljas än att tvingas avsätta resurser för att utreda fall där det kan misstänkas att tillstånd felaktigt beviljats. Regeringen välkomnar därför att Invandrarverket lägger ned större resurser än tidigare på att försöka klarlägga de asylsökandes identiteter och ser mycket positivt på de ansträngningar som görs från verkets sida att förbättra asylutredningarna med de positiva följder detta kan förväntas ha för rättssäkerheten. I detta sammanhang bör särskilt betonas vikten av att alla uppgifter som kommer fram ingår i bedömningen så att situationen där ett återkallelseärende aktualiseras på grundval av en uppgift som varit känd redan vid tillståndsgivningen undviks. Regeringen utgår slutligen från att Invandrarverket sköter utredningarna på ett sådant sätt att säkerheten för skyddsbehövande inte äventyras. Enligt Invandrarverkets uppgifter till NIPU utgör personer som kommer från länder varifrån det är mer eller mindre omöjligt att få fram några identitetshandlingar ett särskilt problem. Enligt vad verket beskrivit för kommittén förekommer det att personerna själva inte har möjlighet att styrka identiteten hur gärna de än skulle vilja göra det. NIPU har anfört att det i sådana fall kan bli nödvändigt att godta den uppgivna identiteten, om den gjorts sannolik men utan att den är styrkt. Regeringen erinrar härvid om huvudregeln att permanent uppehållstillstånd skall beviljas från början för den som får tillstånd för bosättning i Sverige. Enligt NIPU kan det dock i vissa fall, exempelvis när det bedöms att identiteten skall kunna fastställas efter ytterligare utredning, vara lämpligt att i avvaktan på det bevilja ett kortare tidsbegränsat uppehållstillstånd. En sådan ordning är förenlig med gällande regler. Dessa regler hindrar inte heller att sådana tidsbegränsade uppehållstillstånd - i enlighet med vad Utlänningsnämnden har påpekat - förbehålls fall där det är antagligt att permanent uppehållstillstånd skall beviljas om den uppgivna identiteten är riktig. Det finns alltså enligt nuvarande ordning möjligheter för Invandrarverket att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i det nyssnämnda syftet. Som nämnts är visserligen huvudregeln att permanent uppehållstillstånd skall beviljas från början för den som får tillstånd för bosättning här. När denna regel infördes år 1985 framhöll emellertid regeringen i prop. 1983/84:144 (s. 88) att Invandrarverket liksom tidigare alltid borde ha frihet att välja att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även till en utlänning som avser att bosätta sig här. Någon lagändring krävs därför inte för att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd i vissa fall när identiteten inte kan fastställas. Kammarrätten i Jönköping efterlyser ett klart uttalande från NIPU huruvida tidsbegränsade uppehållstillstånd bör meddelas i normalfallet när sökanden inte kan styrka sin identitet. Även om det inte finns något uttryckligt uttalande från kommittén på denna punkt, är det enligt regeringens uppfattning uppenbart att den inte avsett att föreslå en ny ordning med denna innebörd. En sådan bestämmelse skulle utan tvekan omfatta en så stor krets av de asylsökande att detta skulle föranleda en ändring av den nu gällande huvudregeln om permanent uppehållstillstånd och något förslag i den riktningen läggs inte fram från NIPU:s sida. Man kan därmed utgå ifrån att NIPU inte förespråkar att tidsbegränsat uppehållstillstånd skall meddelas i normalfallet när sökanden inte kan styrka sin identitet. Regeringen gör under alla förhållanden den bedömningen. Att införa en sådan ordning skulle endast leda till att ett antal tidsbegränsade uppehållstillstånd kom att avlösa varandra innan personen slutligen ändå fick ett permanent tillstånd. De förbättrade utredningsrutiner som Invandrarverket redan infört och ett utbyggt EU-samarbete om utbyte av asylsökandes fingeravtryck bör innebära att det i framtiden kommer att aktualiseras betydligt färre fall där uppehållstillstånd beviljats på grundval av oriktiga uppgifter om identiteten. En sådan utveckling är välkommen såväl mot bakgrund av samhällets intresse av att upprätthålla en reglerad invandring som sett ur den enskildes perspektiv med den oro som det innebär att leva med en lögn av detta slag. 6 Prövningen av återkallelse av uppehållstillstånd Regeringens förslag: I de fall där det efter att ett uppehållstillstånd beviljats kommer fram att utlänningen har uppgett fel identitet skall det fortfarande finnas möjligheter att återkalla tillståndet. En bestämmelse som innebär att hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till Sverige och till andra humanitära skäl vid bedömningen av ett ärende om återkallelse av uppehållstillstånd förs in i utlänningslagen. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge han eller hon vistats i Sverige. Kommitténs förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i huvudsak inget att erinra mot NIPU:s utformning av regeln. Åtskilliga av instanserna har dock anfört synpunkter rörande någon eller några av de omständigheter som det enligt kommittén bör tas hänsyn till när frågan om återkallelse övervägs. Utlänningsnämnden och bl.a. Caritas och Sveriges kristna råd är negativa till de nära paralleller med reglerna om utvisning på grund av brott som NIPU gör. Nämnden betonar att det finns en väsentlig skillnad mellan de två instituten i det hänseendet att återkallelseinstitutet rör fall där sökanden aldrig skulle ha beviljats tillstånd eller haft rätt att vistas i Sverige medan utvisning på grund av brott avser personer som vistats lagligt i Sverige och som på goda grunder kan åberopa den anknytning som uppkommit under vistelsen. Utlänningsnämnden avråder vidare starkt från att Högsta domstolens praxis i mål om utvisning på grund av brott skall vara vägledande i återkallelseärenden. Caritas och Sveriges kristna råd anser inte att personer som ljugit om sin identitet skall jämställas med brottslingar. Flera av remissinstanserna har anfört att särskild hänsyn bör tas till fall där barn berörs. Barnombudsmannen anser att NIPU:s förslag inte är tillräckligt långtgående för att skydda barnen och understryker att återkallelse av tillstånd endast undantagsvis bör få förekomma när barn under 18 år berörs. Ombudsmannen har dessutom liksom Rädda barnen betonat barnportalbestämmelsens betydelse. Utlänningsnämnden har påpekat att NIPU:s uttalande, att utlänningens äktenskap eller samboende med någon som är svensk medborgare eller har permanent uppehållstillstånd i Sverige utgör ett starkt skäl mot återkallelse, innebär att mycket få tillstånd kan förväntas bli återkallade eftersom den typen av anknytning finns i nästan alla sådana ärenden. Nämnden har även framhållit att det i och för sig är bra att graden av svenskkunskaper skall kunna vägas in men sätter i fråga hur de tillämpande myndigheterna skall kunna beakta en sådan faktor i praktiken. Ett flertal remissinstanser har understrukit vikten av att humanitära skäl beaktas vid bedömningen. Utlänningsnämnden har anfört att det behövs ett klarläggande av hur "starka humanitära" skäl skall uppfattas i förhållande till andra liknande uttryck i utlänningslagen. Caritas och FARR har betonat att inte endast "starka" utan alla humanitära skäl måste vägas in vid bedömningen. Utlänningsnämnden anser att NIPU:s beskrivning av hur sammanvägningen mellan olika omständigheter skall gå till inte ger någon vägledning. Enligt nämnden krävs det utförligare förarbeten med exempel angivna i syfte att ge vägledning för de tillämpande myndigheterna. Flera remissinstanser har anfört lagtekniska synpunkter. Göta hovrätt anser inte att det tillräckligt tydligt framgår om avsikten är att den obligatoriska regeln om återkallelse vid felaktiga uppgifter om identiteten nu avses ändrad till en fakultativ bestämmelse. Medan Svenska flyktingrådet välkomnar att det subjektiva rekvisitet "medvetet" förs in i lagstiftningen framhåller Kammarrätten i Jönköping att ett sådant rekvisit är svårt att tolka. Utlänningsnämnden har föreslagit att det poängteras att lögner om identiteten är allvarligare än lögner om andra uppgifter. Skälen för regeringens förslag: Som framhållits i avsnitt 5 finns det skäl att anta att antalet återkallade uppehållstillstånd kommer att minska i framtiden. Att det helt skulle kunna gå att undvika sådana fall är dock inte realistiskt. Det kommer även framdeles att finnas personer som, av olika skäl, vill dölja sin rätta identitet. Om tillstånd ändå beviljats på grundval av felaktiga uppgifter om identiteten, måste det liksom i dag finnas möjligheter att återkalla tillståndet. Det är en huvudprincip inom alla samhällsområden att den som fått någon förmån eller något bistånd genom att lämna felaktiga uppgifter kan gå miste om förmånen eller kan tvingas betala tillbaka biståndet när de felaktiga uppgifterna uppdagas. Att återkalla ett uppehållstillstånd kan emellertid få mer långtgående konsekvenser för den enskilde än inom de flesta andra områden. Det är därför angeläget att samtliga omständigheter i ärendet beaktas innan tillståndet återkallas. Enligt regeringens uppfattning ger den nuvarande regleringen inte tillräcklig ledning för tillämpningen och den ger utrymme för en alltför snäv tolkning. När det gäller vilka omständigheter som särskilt bör beaktas vid bedömningen av ett återkallelseärende har NIPU delvis sökt ledning i vad som gäller vid utvisning på grund av brott. Flera av remissinstanserna har riktat kritik mot den parallellen och har hävdat att det rör sig om två helt olika institut. Regeringen kan instämma i att det finns åtskilliga skillnader mellan ett återkallelseförfarande och utvisning på grund av brott. Att någon som saknar skyddsbehov återvänder till sitt hemland kan inte jämställas med en särskild rättsverkan i ett brottmål. Dessutom skiljer sig återkallelseärenden från mål där utvisning på grund av brott aktualiseras genom att de sistnämnda målen ofta bygger på en samhällsreaktion som riktas mot en person i en familj medan det i återkallelseärenden inte torde vara sällsynt att båda makarna eller samborna har lämnat oriktiga uppgifter och därmed kan riskera återkallelse av sitt tillstånd. Även om det således finns skillnader finns det också likheter mellan de två instituten. Den tekniska lösning som valts vid utformningen av bestämmelserna om utvisning på grund av brott torde passa väl in även vad gäller återkallelseinstitutet. Dessutom finns uppenbara likheter vad gäller de omständigheter som bör beaktas sett ur ett mänskligt perspektiv. Som NIPU påpekat är det inte rimligt att det i vissa fall skall vara möjligt att återkalla ett uppehållstillstånd därför att utlänningen lämnat felaktiga uppgifter om sin identitet, om det inte skulle vara möjligt att i samma situation utvisa den som begått ett grovt brott. Som framgått av redogörelsen för nuvarande ordning skall vid utvisning på grund av brott hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen vistats i Sverige. Samma typer av överväganden bör göras vid prövningen av ett återkallelseärende. NIPU har anfört att en fördel med denna lösning är att praxis då kan utvecklas med beaktande av den praxis som Högsta domstolen redan lagt fast i fråga om utvisning på grund av brott. Utlänningsnämnden anser att det vore olyckligt om praxis från Högsta domstolen skulle vara styrande för praxis beträffande återkallelse av uppehållstillstånd. Regeringen instämmer i nämndens uppfattning i denna fråga. En annan sak är - som Utlänningsnämnden påpekat - att detta inte utesluter att myndigheterna, som i alla andra fall, kan göra jämförelser mellan likartade frågor. Mot ovanstående bakgrund anser regeringen att särskild hänsyn skall tas till följande omständigheter vid övervägande av om ett uppehålls-tillstånd bör återkallas. Barn Efter en lagändring den 1 januari 1997 innehåller 1 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) en bestämmelse om att i fall som rör ett barn särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Den bestämmelsen gäller naturligtvis även vid återkallelse av uppehållstillstånd. Som Barnombudsmannen och Rädda barnen anfört bör denna portalbestämmelse ges stor betydelse vid bedömningen. Däremot kan som framhållits, bl.a. i den migrationspolitiska propositionen, inte hänsyn till barn generellt ges företräde framför samhällsintresset att reglera invandringen. Man måste hålla i minnet att det på sikt utgör ett hot mot asylrätten att uppehållstillstånd utverkas genom oriktiga uppgifter. Vissa förutsättningar att återkalla uppehållstillstånd även där barn är berörda måste därför finnas kvar. Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör beviljas av humanitära skäl godtas det enligt förarbeten och praxis att skälen är något mindre allvarliga och har något mindre tyngd i fall där barn är berörda. T.ex. tas särskild hänsyn till barn som gått i skola här eller som deltagit i skolförberedande verksamhet. En längre tid i skola har därvid i regel ansetts böra medföra att barnet och dess föräldrar bör få stanna här, såvida inte andra omständigheter funnits med i bilden. Även när det gäller återkallelseärenden bör fall där barn berörs bli föremål för en något mildare bedömning än där det gäller enbart vuxna. Det nu sagda innebär också att det i mildrande riktning bör vägas in om den oriktiga uppgiften lämnats av ett barn under 18 år. Hänsyn till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt innebär också att barnets förhållanden vid återkomsten till ett annat land kan beaktas vid bedömningen. I förarbetena till bestämmelserna om utvisning på grund av brott sägs att det inte bör komma i fråga att utvisa ett barn under arton år som har sina föräldrar här. Samma bedömning bör gälla också vid återkallelse av uppehållstillstånd, även om det i den situationen torde vara mindre vanligt att det kan bli aktuellt att återkalla tillståndet för barnet men inte för dess föräldrar. Släktanknytning Vid utvisning på grund av brott skall särskilt beaktas utlänningens familjeanknytning hit. Det gäller självfallet såväl barnfamiljer som barnlösa par och ensamstående. I förarbetena till bestämmelsen om utvisning på grund av brott sägs att den omständigheten att utlänningen har familj här regelmässigt torde innebära en betydelsefull anknytning till landet, särskilt om de anhöriga är svenska medborgare eller har bott i Sverige lång tid. Ett sådant synsätt bör givetvis få betydelse även vid bedömningen av anknytningens styrka i återkallelseärenden. Vilken tyngd som skall tillmätas familjeanknytning beror självfallet på släktanknytning såväl i Sverige som i annat land. Om en person exempelvis har föräldrar och syskon i Sverige och saknar nära anhöriga i hemlandet, är det en omständighet som starkt talar mot återkallelse av uppehållstillstånd. Detsamma gäller om utlänningen är gift eller sambo med någon som är svensk medborgare eller med någon som har uppehållstillstånd i Sverige och som det inte är aktuellt att återkalla tillståndet för. Utlänningsnämnden har invänt att anknytning i form av en make eller en sambo finns i nästintill alla återkallelseärenden varför mycket få tillstånd kan förväntas bli återkallade om denna faktor skall tillmätas stark betydelse. Regeringen anser dock att det är ofrånkomligt att den omständigheten tillmäts stark betydelse vid den sammanvägning av omständigheter som skall ske vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd skall återkallas eller inte. Som nämnts skiljer sig återkallelseärendena i detta hänseende något från målen där utvisning på grund av brott aktualiseras. De sistnämnda målen bygger ofta på en samhällsreaktion som riktas mot en person i en familj medan den övriga familjens rätt att vistas i Sverige inte berörs. I återkallelseärenden torde det däremot inte vara sällsynt att båda makarna eller samborna har lämnat oriktiga uppgifter och därmed riskerar återkallelse av sitt tillstånd. Humanitära skäl Enligt förarbetena till nuvarande bestämmelse om återkallelse av uppehållstillstånd vid oriktiga uppgifter om identiteten bör återkallelse inte ske när starka humanitära skäl talar för att utlänningen bör tillåtas stanna här. Någon fullständig uppräkning av vad som kan utgöra humanitära skäl är inte vare sig möjlig eller lämplig. Vad som anförs om särskild hänsyn till barn, till släktanknytning i Sverige, utlänningens levnadsomständigheter och längden av vistelsen här utgör alla olika former av humanitära skäl. Humanitära skäl kan emellertid även vara sådana omständigheter som i övrigt enligt praxis kan grunda rätt till uppehållstillstånd, t.ex. sjukdom. Flera remissinstanser har vänt sig mot att uttrycksättet andra starka humanitära skäl används i tredje stycket av den föreslagna lydelsen av 2 kap. 9 § UtlL och Utlänningsnämnden har betonat att uttryckets innebörd bör belysas närmare. Regeringen instämmer i att uttryckssättet andra humanitära skäl, som Stockholms tingsrätt har föreslagit, bör väljas i stället. Detta innebär inte att regeringen har en annan uppfattning än NIPU vad gäller bedömningen att viss tyngd bör finnas i de humanitära skäl som talar mot återkallelse av uppehållstillstånd. Emellertid bör noteras att bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL om att uppehållstillstånd får ges till en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige inte innehåller något sådant förstärkande uttryck. Av den anledningen bör inte heller återkallelseregeln ha det. Levnadsomständigheter i övrigt I motiven till bestämmelserna om utvisning på grund av brott sägs att även arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och social anpassning är faktorer som bör inverka på prövningen. Att utlänningen har lärt sig det svenska språket är enligt förarbetena ytterligare en faktor som talar för att han eller hon har etablerat sig i landet. Nyssnämnda faktorer bör beaktas även vid prövningen av ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd. De torde dock ofta inte få riktigt samma betydelse som vid utvisning på grund av brott eftersom utlänningen i regel inte kommer att ha vistats i Sverige så länge när frågan om återkallelse av uppehållstillstånd aktualiseras. Som Utlänningsnämnden påpekat kan det vara svårt för de tillämpande myndigheterna att få tillräckligt underlag för att kunna göra en bedömning av svenskkunskapernas betydelse. Detta hindrar dock inte att faktorn bör tillmätas en viss betydelse. Hänsyn bör även tas till arbetsförhållanden. Detta beror på att en utlänning genom en anställning eller genom att arbeta som egen företagare regelmässigt får antas ha fått en större anknytning till svenska förhållanden genom kontakter med sina arbetskamrater eller sina anställda och genom ökad kunskap om svenska förhållanden. Detta gäller dock inte bara den som är anställd eller egen företagare utan också den som deltagit i svenskstudier eller andra studier eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Hänsyn måste också tas till om en person varit oförskyllt arbetslös men stått till arbetsmarknadens förfogande och på olika sätt sökt komma in i det svenska samhället. Längden av vistelsen i Sverige Enligt 4 kap. 10 § UtlL skall domstolen beakta längden av utlänningens vistelse i Sverige vid överväganden av om han eller hon bör utvisas. Att vistelsetiden skall beaktas baseras i bestämmelsens förarbeten på antagandet att utlänningen efter viss tids vistelse i Sverige blivit integrerad i samhället. Längden av vistelsen är en faktor som även bör beaktas vid bedömningen av ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd. Detta följer närmast av sig självt mot bakgrund av de tidigare nämnda faktorerna som skall beaktas. Vilken betydelse som skall läggas vid vistelsens längd bör emellertid även vara beroende av under vilken period i livet som utlänningen vistats här. Vistelsetiden har rimligen större betydelse när det gäller en person som kommit hit i unga år och skaffat sig en utbildning här eller förvärsarbetat eller i vart fall stått till arbetsmarknadens förfogande. För den som vistats här under en senare period av livet och som levt större delen av sitt liv i ett annat land kan det antas att vistelsetiden i sig inte har samma betydelse. Sammanvägningen När en domstol bedömer om någon skall utvisas på grund av brott skall den enligt förarbetena göra en bedömning av personens anknytning till Sverige utifrån en sammanvägning av vad som är känt om utlänningens personliga förhållanden såsom levnads- omständigheter, familjeförhållanden, vistelsetid i Sverige och eventuella kvarvarande band till hemlandet. En sådan sammanvägning av samtliga omständigheter bör självfallet göras även i ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd. Utlänningsnämnden anser att NIPU:s beskrivning av hur sammanvägningen av olika omständigheter skall göras inte ger någon vägledning. Enligt nämnden behövs utförligare förarbeten med exempel angivna. De fall där återkallelse kan komma i fråga kan vara av vitt skilda slag. Det är inte möjligt eller lämpligt att i detalj söka förutse de omständigheter som kan förekomma. Uttryckt med andra ord är det ofrånkomligt att en närmare precisering av de olika omständigheter som kan ha betydelse vid sammanvägningen och vilken tyngd de skall ha kommer att utvecklas i praxis. Ett exempel på en faktor som väger tungt vid en sådan sammanvägning är dock om utlänningen har familj i Sverige som är svenska medborgare eller vars uppehållstillstånd inte är föremål för återkallelse. En annan tungt vägande omständighet är om barn som fått anknytning till Sverige berörs. Det bör åter igen betonas att dessa två exempel inte utgör en uttömmande beskrivning av vilka faktorer som skall anses tungt vägande vid den sammanvägning som måste göras. Som NIPU påpekat bör vid den sammanvägning av olika omständigheter som skall göras också beaktas om det finns skäl som talar för att återkallelse skall ske. Ett sådant skäl kan vara att de berörda har vistats mycket i sitt hemland trots att de har uppehållstillstånd i Sverige och att de därför inte fått någon anknytning hit. Ett annat är att de har uppehållstillstånd även i ett annat land. I enstaka fall kan det förekomma att personer levt helt utanför samhället. Detta kan vara ytterligare ett skäl som talar för en återkallelse av tillståndet. Hinder mot verkställighet Enligt 4 kap. 12 § UtlL skall, när en fråga om avvisning eller utvisning prövas, hänsyn tas till om utlänningen på grund av utlänningslagens bestämmelser om verkställighet inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs. Denna bestämmelse kommer i praktiken att gälla även vid återkallelse av uppehållstillstånd, eftersom beslut om återkallelse och beslut om utvisning regelmässigt meddelas samtidigt. Om det endast kan konstateras att den uppgivna identiteten är felaktig men den rätta identiteten inte kan klarläggas torde verkställighet i regel inte vara möjlig. Ett tänkbart förfaringssätt i denna situation skulle kunna vara att återkalla utlänningens permanenta uppehållstillstånd och att ge ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder. Regeringen anser emellertid inte att det är meningsfullt att återkalla uppehållstillståndet under dessa förutsättningar. En sådan ordning bör således inte tillämpas. En fakultativ regel om återkallelse av uppehållstillstånd vid felaktiga uppgifter om identiteten När det gäller bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd och om utvisning på grund av brott används omväxlande uttrycken får återkallas och skall återkallas. Har utlänningens bosättning i landet upphört skall tillståndet återkallas enligt 2 kap. 12 § UtlL. Det är självklart att man här skall använda ordet skall eftersom det är en regel utan undantag. Ett uppehållstillstånd får återkallas om utlänningen lämnat felaktiga uppgifter i något annat avseende än i fråga om identiteten. Tillståndet får också återkallas på grund av utlänningens bristande vandel och en utlänning får utvisas på grund av vissa typer av brott. I dessa fall används får, eftersom det inte är fråga om några ovillkorliga regler och avsikten är att många olika faktorer skall vägas in vid avgörande om utlänningen skall tvingas lämna landet. När det gäller återkallelse på grund av oriktiga uppgifter om identiteten används i 2 kap. 9 § UtlL uttrycket skall. Att ordet skall används i det lagrummet är inte lika självklart eftersom det är en regel med vissa - om än i lagtexten begränsade - undantag. Det är en allmänt vedertagen princip när det gäller lagtext att skall inte bör användas om det måste förses med flera undantag eller om en bedömning av flera olika omständigheter måste göras. Regeringens förslag innebär att det i lagtexten anges att flera olika omständigheter skall vägas in vid avgörande om ett uppehållstillstånd skall återkallas. I paragrafen bör därför anges att uppehållstillstånd får återkallas. Regeln övergår därmed från att vara obligatorisk till att vara fakultativ. Återkallelse på grund av andra oriktiga uppgifter än om identitet Med de förslag som regeringen redovisat ovan aktualiseras även frågan om återkallelse av uppehållstillstånd enligt 2 kap. 10 § UtlL, dvs. när utlänningen lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet. Före 1989 års utlänningslag behandlades alla fall av återkallelse på grund av oriktiga uppgifter i samma paragraf. Återkallelse på grund av oriktiga uppgifter om identiteten bröts ut och togs upp i en egen paragraf i 1989 års utlänningslag huvudsakligen därför att man genom att använda ordet skall ville markera att återkallelse skulle vara huvudregeln. När regeringen nu föreslår att samma ord "får" skall användas i båda fallen finns inga starka skäl för att behandla återkallelse på grund av oriktiga uppgifter i två olika paragrafer. Regeringen delar NIPU:s uppfattning att samma bedömning av utlänningens anknytning till det svenska samhället och till andra humanitära skäl bör göras i båda fallen. Någon anledning att behandla oriktiga uppgifter om identiteten allvarligare än andra oriktiga uppgifter eller förtiganden finns inte. Reglerna om återkallelse på grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter kan därför föras samman i ett lagrum. Detta lagrum bör även reglera återkallelse av visering och arbetstillstånd på grund av oriktiga uppgifter. 7 Strängare krav för återkallelse efter viss tid Regeringens förslag: Om en utlänning vistats i Sverige med uppehållstillstånd mer än fyra år, skall ett uppehållstillstånd få återkallas endast om det finns synnerliga skäl för återkallelsen. Kommitténs förslag överenstämmer med regeringens frånsett att utredningen föreslog att tidsgränsen för synnerliga skäl skulle vara fem år. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inget att erinra mot konstruktionen som sådan, men åtskilliga av instanserna anser att tidsgränsen är alltför lång. Rikspolisstyrelsen och Utlänningsnämnden har vänt sig mot att kommittéförslaget inte anger någon tidpunkt när frågan om återkallelse skall anses väckt. Såvitt gäller tidsgränsen har remissinstanserna på myndighetssidan i huvudsak inte haft något att erinra mot förslaget. Barnombudsmannen har dock hävdat att gränsen är alltför lång och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering har anfört dels att femårsgränsen inte bör räknas från tidpunkten då de oriktiga uppgifterna lämnades, dels att man alternativt kan tänka sig den gräns som reservanterna (SOU 1997:67 s. 37-38) föreslår, dvs. tre år med uppehållstillstånd. Bland organisationerna hävdas mer eller mindre allmänt att tidsgränsen är för lång. Advokatsamfundet och Rädda barnen föreslår tre år med uppehållstillstånd. Samma inställning har Svenska flyktingrådet och FARR. Caritas förordar tre år från asylansökan tills frågan om återkallelse väcks och Sveriges Kristna Råd föreslår tre år från asylansökan tills tillståndet sätts i fråga. Svenska röda korset anser att förslaget är för strängt utformat. Några remissinstanser vill ha en absolut tidsgräns efter vilken ett uppehållstillstånd inte får återkallas. Caritas anser att tre år efter det att asylansökan gjordes bör utgöra en sådan gräns medan FARR föreslår fem år med tillägget att tidsgränsen aldrig bör vara längre än kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap. Röda korset anser att fall där barn berörs uttryckligen bör lagregleras så att ett uppehållstillstånd i sådana fall aldrig får återkallas när tillståndet innehafts i två år. Utlänningsnämnden anser att möjligheterna att återkalla efter femårsgränsen blir för inskränkt med de exempel NIPU anger, dvs. att personen vistats mycket i ett annat land trots det permanenta uppehållstillståndet eller att utlänningen har uppehållstillstånd i ett annat land. Nämnden anser att även brott och likartade omständigheter skall kunna vägas in liksom graden av vilseledandet i samband med de oriktiga uppgifternas avlämnande. Utlänningsnämnden har även påpekat att lagtexten inte gör någon skillnad mellan återkallelse av permanent och tidsbegränsat uppehållstillstånd. Enligt nämnden bör regeln om synnerliga skäl endast göras tillämplig vad beträffar permanenta uppehållstillstånd. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 10 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) gäller att en utlänning som vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. En utlänning som kom till Sverige innan han eller hon fyllde femton år och som när åtal väcktes vistats här sedan minst fem år får inte utvisas. Den s.k. utvisningsutredningen föreslog att dessa tidsgränser skulle tas bort. I prop. 1993/94:159 instämde regeringen i och för sig i utredningens uppfattning att tidsgränserna kunde framstå som stelbenta och att det låg nära till hands att föreslå att domstolarna i stället borde anförtros att med beaktande av samtliga omständigheter göra en bedömning av om utlänningens anknytning till Sverige hade sådan styrka att han eller hon, trots brottsligheten, skulle få stanna kvar i landet. Å andra sidan hade enligt regeringen den gällande ordningen den fördelen att ett tämligen starkt skydd uppkom för en utlänning som vistats här en viss tid. Inte minst av humanitära skäl var det enligt regeringen viktigt att det i något skede fanns en punkt där en utlänning hade rätt att känna trygghet i Sverige, oavsett vilka omständigheter som aktualiserat frågan om avlägsnande. Trots att det, som nämnts, finns åtskilliga skillnader mellan återkallelseinstitutet och den särskilda rättsverkan som utvisning på grund av brott innebär framstår det som uppenbart att en begränsande regel av samma karaktär som i 4 kap. 10 § UtlL bör finnas även vid återkallelse av uppehållstillstånd. Det är av humanitära skäl viktigt att en utlänning efter en längre tids bosättning i Sverige i normalfallet kan känna trygghet här och inte behöver känna oro för att inte längre få stanna kvar. Det kan också tänkas bidra till att några efter en tid vågar träda fram under sin rätta identitet. En tidsgräns bör dock inte göras absolut. Fall kan förekomma där det undantagsvis kan vara rimligt att utlänningen inte får stanna kvar trots att han eller hon haft uppehållstillstånd här en längre tid. I likhet med vad som gäller vid utvisning på grund av brott bör därför gälla att uppehållstillstånd får återkallas om utlänningen vistats här en längre tid endast om det finns synnerliga skäl för det. NIPU har betonat att synnerliga skäl i detta sammanhang inte kan få samma innebörd som vid utvisning på grund av brott. Vid utvisning på grund av brott kan ett synnerligt skäl för utvisning vara exempelvis att utlänningen dömts för ett mycket grovt brott. Synnerliga skäl för återkallelse av uppehållstillstånd får enligt regeringens mening en mera begränsad innebörd. Regeringen anser inte att det är lämpligt att, som Utlänningsnämnden föreslår, allmänt sett väga in t.ex. brottslighet som utlänningen gjort sig skyldig till i bedömningen. Det finns särskilda regler i lagen dels om utvisning på grund av brott, dels om återkallelse på grund av vandelaspekter. Noteras bör även att NIPU har angett att övriga frågor om återkallelse av uppehållstillstånd samt reglerna om utvisning på grund av brott kommer att övervägas i kommitténs slutbetänkande. Det nu anförda hindrar självfallet inte att uppgifter om en utlännings brottslighet i enstaka fall kan ha betydelse vid bedömningen av anknytningens styrka. Exempelvis kan inte en anknytning för en ensamstående person som avtjänat fängelsestraff under större delen av sin tid i Sverige anses vara särskilt stark. Regeringen anser slutligen inte att graden av vilseledande vid de oriktiga uppgifternas lämnande bör tillmätas någon betydelse för frågan om synnerliga skäl skall anses föreligga eller inte. Ett exempel på omständigheter som kan utgöra ett synnerligt skäl är att utlänningen visserligen haft uppehållstillstånd och varit folkbokförd i Sverige men i realiteten vistats i något annat land under långa perioder och därför inte fått någon närmare anknytning hit. Ett annat synnerligt skäl kan vara att utlänningen har uppehållstillstånd också i något annat land och verkställighet kan ske till det landet. När det gäller den tid som skall ha gått för att synnerliga skäl skall krävas för återkallelse, anser regeringen att vissa jämförelser kan göras dels med tidsgränserna för synnerliga skäl vid utvisning på grund av brott, dels med kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap. Vid utvisning på grund av brott gäller, som nämnts, att synnerliga skäl krävs om utlänningen när åtal väcktes vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd i minst fyra år eller då var bosatt här sedan minst fem år. I den senare femårsgränsen räknas då in vistelse här även med tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det tillståndet legat till grund för folkbokföring, t.ex. tillstånd med uppskjuten invandringsprövning. Däremot räknas inte tidsbegränsade uppehållstillstånd som inte grundat folkbokföring, t.ex. kortare uppehållstillstånd för besök. Regeringen instämmer i NIPU:s bedömning att det är rimligt att ha en tidsgräns, där all den tid utlänningen vistats i Sverige med uppehållstillstånd räknas in men däremot inte vistelse här utan tillstånd. Tiden bör vara enkel att beräkna och framgå direkt av lagtexten. De syftena uppnås om tiden uttrycks som "vistats här med uppehållstillstånd". Även vistelse här med exempelvis kortare uppehållstillstånd för besök kommer då att räknas in. Har utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd, bör något avbrott i vistelsen här med uppehållstillstånd inte anses föreligga så länge ansökan om förlängt tillstånd getts in innan tiden för tidigare tillstånd löpt ut. Vad nu sagts hindrar självfallet inte att förlängt uppehållstillstånd vägras den som endast haft tidsbegränsat uppehållstillstånd, exempelvis en gäststuderande. Det är ju då inte fråga om någon återkallelse. Under vilka tider utlänningen haft uppehållstillstånd framgår av Invandrarverkets register. Med den tidsberäkning som nu föreslås bör tidsgränsen efter vilken det bör krävas synnerliga skäl för återkallelse inte sättas alltför kort. I sammanhanget måste också beaktas att lagförslaget innebär att återkallelse på grund av oriktiga uppgifter kommer att behandlas på samma sätt oavsett vad de oriktiga uppgifterna avsett. Återkallelse kan därför komma att aktualiseras även i fall där de inledande uppehållstillstånden beviljats med uppskjuten invandringsprövning och där de oriktiga uppgifterna avsett den anknytning som utgjort grund för tillståndet. En tidsgräns på tre år, som ett flertal av remissinstanserna förordat, skulle då kunna innebära att synnerliga skäl skulle krävas i vissa fall även för den som haft permanent uppehållstillstånd endast en kort tid, kanske under ett år. Som tidigare framhållits är det dock av humanitära skäl viktigt att en utlänning efter en längre tids bosättning kan känna trygghet här i landet och inte behöva oroa sig för att inte längre få stanna kvar. Tidsgränsen bör därför inte heller vara alltför lång. Kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap är i normalfallet fem år. Flera olika kategorier av sökande kan dock få dispens från denna tidsgräns, t.ex den som är gift med en svensk medborgare. Regeringen anser att den tidsgräns som NIPU valt är något för lång. En lämplig avvägning är enligt regeringens uppfattning att det skall krävas synnerliga skäl för att återkalla uppehållstillståndet för den som vistats här mer än fyra år med uppehållstillstånd. Den stämmer överens med den gräns som gäller för dem som har permanent uppehållstillstånd enligt bestämmelserna om utvisning på grund av brott och mot bakgrund av att huvudregeln alltjämt är att permanent uppehållstillstånd skall meddelas från början torde den stora gruppen av dem som kan bli föremål för återkallelse av uppehållstillstånd finnas bland denna kategori. Rikspolisstyrelsen och Utlänningsnämnden har påpekat att NIPU:s förslag inte anger när frågan om återkallelse skall anses väckt. Regeringen instämmer i att det är viktigt att en speciell tidpunkt anges. Utlänningsnämndens förslag att den relevanta tidpunkten skall vara tiden för återkallelsebeslutet bör följas. Som nämnden påpekat bör en sådan utformning bl.a. motverka långa handläggningstider hos Invandrarverket. Regeringen vill i detta sammanhang också allmänt understryka vikten av att återkallelseärenden handläggs skyndsamt. Någon fullständig parallell kan, när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd, inte dras med de särskilda reglerna om utvisning på grund av brott av den som kommit hit före femton års ålder och som i vissa fall innebär ett absolut förbud mot utvisning. De allra flesta som kommit hit före femton års ålder har gjort det tillsammans med föräldrar och eventuella syskon. Ett förbud mot återkallelse skulle då kunna innebära att tillstånd heller inte skulle kunna återkallas för föräldrar och syskon - i vart fall inte när det är fråga om personer som ingår i samma familjegemenskap. De särskilda hänsyn som enligt ovan skall tas till barn och till den som fått sin utbildning här innebär vidare att det sällan blir aktuellt att återkalla uppehållstillstånd för någon som kommit hit före femton års ålder och som vistats här mer än fem år. Någon motsvarighet till bestämmelserna om utvisning på grund av brott av den som kommit hit före femton års ålder är därför varken lämplig eller nödvändig när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd. 8 Ikraftträdande och ekonomiska effekter De här förslagna ändringarna i utlänningslagen bör träda i kraft den 1 februari 1998. En av flera viktiga förutsättningar för de ändringar av utlänningslagen, som genomfördes den 1 januari 1997 var att identiteten skall vara utredd innan en utlänning ges uppehållstillstånd i Sverige. En av förändringarna var att fingeravtryck numera får tas på samtliga asylsökande. Behovet av att återkalla uppehållstillstånd bör således redan av denna anledning på sikt bli mindre. De nu föreslagna ändringarna i utlänningslagen bör innebära att antalet återkallelser minskar ytterligare. Samtidigt ökar sannolikt komplexiteten i ärendena eftersom antalet omständigheter som skall prövas i varje enskilt ärende ökar. Sammantaget beräknas inte de processuella kostnaderna att påverkas av förslagen. Som en följd av det minskade antalet återkallelser beräknas kostnaderna för att verkställa avvisningsbeslut minska. De minskade kostnaderna är dock marginella eftersom antalet anhängiggjorda ärenden av denna typ är litet. Med hänsyn till hur många ärenden av andra kategorier som samtidigt prövas är de processuella kostnaderna för återkallandeärendena i dag i det närmaste försumbara. Det finns ingen anledning att anta att förhållandet skulle förändras om förslagen i denna proposition skulle genomföras. När bestämmelserna om återkallelse senast behandlades av riksdagen ansågs reglerna vara betydelsefulla som signal till de som avser att ansöka om uppehållstillstånd med hjälp av falska handlingar. Denna signaleffekt är naturligtvis fortfarande viktig. Behovet har dock minskat, eftersom åtgärder vidtagits för att förbättra möjligheterna att fastställa identiteten i ett tidigt skede av ett ärendes handläggning. Vilka kostnader och intäkter som uppkommer för staten, kommuner eller samhällsekonomiskt i ett enskilt fall på grund av att uppehållstillståndet återkallas beror i hög grad på individuella förhållanden. Sammantaget beräknas således genomförandet av de föreslagna ändringarna i utlänningslagen endast medföra marginella effekter. 9 Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Bakgrunden till de föreslagna lagändringarna behandlas även i avsnitt 6 och 7. Som angetts där bör återkallelse av uppehållstillstånd på den grund att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter behandlas i en paragraf. Den föreslagna 2 kap. 9 § motsvarar därför nuvarande 2 kap. 9 och 10 §§. Samma bestämmelser kommer således att gälla oavsett om de oriktiga uppgifterna avsett identiteten eller någon annan omständighet. För att understryka att såväl lämnandet av de oriktiga uppgifterna som förtigandet av omständigheter måste ha haft betydelse för att utlänningen beviljats uppehållstillstånd för att ett återkallelsebeslut skall få meddelas har en mindre redaktionell ändring gjorts i NIPU:s författningsförslag. 2 kap. 9 § I första stycket anges att de oriktiga uppgifterna skall ha lämnats medvetet. Det subjektiva rekvisitet kommer därför att gälla även när de oriktiga uppgifterna avsett identiteten. Utredningen för översyn av utlänningslagen ansåg i sitt betänkande Översyn av utlänningslagen (SOU 1988:1) att detta rekvisit var onödigt eftersom enligt utredningen en falsk uppgift om identiteten alltid torde lämnas uppsåtligen. Det torde visserligen gälla för de allra flesta fall. Undantag kan dock tänkas, t.ex. att föräldrar för att skydda ett barn från etnisk förföljelse dolt den rätta identiteten för barnet långt före ankomsten till Sverige. På det viset kan barnet även i vuxen ålder vara omedveten om sin rätta identitet. Det subjektiva rekvisitet kan därför få betydelse även i något enstaka fall där de oriktiga uppgifterna gällt identiteten. Andra stycket motsvarar helt andra meningen i 2 kap. 10 §. Tredje stycket är nytt. Det stämmer i huvudsak överens med vad som gäller vid utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 10 § första stycket. Ytterligare en omständighet som skall beaktas anges dock, nämligen om det i övrigt föreligger andra humanitära skäl. Fjärde stycket, som också är nytt, har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Det motsvarar delvis den bestämmelse som finns i 4 kap. 10 § andra stycket UtlL. Kravet på att synnerliga skäl fordras för att återkallelse av uppehållstillstånd skall få ske uppkommer i de fall där beslutet om återkallelse i första instans fattas efter den tidpunkt då utlänningen haft tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd i fyra år. Denna instans är i normalfallet Statens invandrarverk. Enligt utlänningslagen är det emellertid möjligt för verket att överlämna ärenden till såväl regeringen som till Utlänningsnämnden. Av denna anledning används uttrycket "den myndighet som först beslutar i saken" i bestämmelsen. I praktiken torde bestämmelsen främst få betydelse för permanenta tillstånd. Som angetts i den allmänna motiveringen kommer dock synnerliga skäl att här få en mer begränsad innebörd än vid utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 10 §. Sammanfattning av delbetänkandet Återkallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67) Bilaga 1 Enligt 2 kap. 9 § UtlL skall visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske om de oriktiga uppgifterna inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det. Enligt 2 kap. 10 § UtlL får vidare ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet. Kommittén anser att en självklar och viktig utgångspunkt är att asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Innan tillstånd beviljas måste därför resurser satsas på att så noggrant som möjligt utreda identiteten. Om det sedan tillstånd beviljats kommer fram att utlänningen uppgett fel identitet, måste det liksom i dag finnas möjligheter att återkalla tillståndet. Att återkalla ett uppehållstillstånd kan emellertid få långtgående konsekvenser för den enskilde. Det är därför angeläget att samtliga omständigheter i ärendet beaktas innan beslut fattas i fråga om återkallelse. Enligt kommitténs uppfattning ger den nuvarande regleringen inte tillräcklig ledning för tillämpningen och ger utrymme för en alltför snäv tolkning. Kommittén föreslår att det i utlänningslagen skall föras in en bestämmelse om att, vid bedömning av om ett uppehållstillstånd bör återkallas, hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra starka humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens levnadsom-ständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge utlänningen vistats i Sverige. Den ändring som gjordes i utlänningslagen den 1 januari 1997 och som innebär att barnets bästa särskilt skall beaktas gäller självfallet också vid återkallelse av uppehållstillstånd. Har en utlänning vistats här med uppehållstillstånd mer än fem år skall tillståndet få återkallas endast i undantagsfall, om det finns synnerliga skäl för det. Kommitténs förslag innebär också att samma regler kommer att gälla för återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter, oavsett om de oriktiga uppgifterna gällt identiteten eller någon annan omständighet. Kommittén anser att nuvarande regler ger tillräckligt utrymme för att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Någon lagändring på denna punkt föreslås därför inte. Delbetänkandets lagförslag Bilaga 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)1 dels att 2 kap. 10 § skall upphöra att gälla, dels att 2 kap. 9 § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 9 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall återkallas, om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske, om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det. Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet. Återkallelse får även ske om det finns andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock endast om utlänningen ännu inte har rest in i Sverige. Vid bedömning av om ett uppehållstillstånd bör återkallas för en utlänning som har rest in i Sverige skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra starka humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomstän- digheter och familjeförhållan- den samt hur länge utlänningen vistats i Sverige. Om utlänningen vistats här mer än fem år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse väcks, får återkallelse ske endast om det finns synnerliga skäl. Bilaga 2 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 10§ Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas om utlänningen medvetet har lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet. Återkallelse får även ske om det finns andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock endast om utlänningen ännu inte har rest in i Sverige. Förteckning över remissinstanser Bilaga 3 Nedanstående 32 instanser har inkommit med remissyttrande 1. Riksdagens ombudsmän (JO) 2. Justitiekanslern (JK) 3. Göta hovrätt 4. Stockholms tingsrätt 5. Kammarrätten i Jönköping 6. Kriminalvårdsstyrelsen 7. Rikspolisstyrelsen 8. Statens invandrarverk 9. Utlänningsnämnden 10. Barnombudsmannen 11. Socialstyrelsen 12. Riksrevisionsverket 13. Arbetsmarknadsstyrelsen 14. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) 15. Svenska Kommunförbundet 16. Landstingsförbundet 17. Stockholms kommun 18. Malmö kommun 19. Sveriges akademikers centralorganisation 20. Landsorganisationen i Sverige 21. Tjänstemännens centralorganisation 22. Sveriges advokatsamfund 23. Svenska röda korset 24. Rädda Barnens riksförbund 25. Sveriges kristna råd 26. Svenska flyktingrådet 27. Caritas 28. Flyktinggruppernas och asylkommittéernas Riksråd (FARR) 29. Samarbetsorganet för invandrarorganisationer (SIOS) 30. Syrianska riksförbundet 31. Riksförbundet internationella föreningar för invandrarkvinnor (RIFFI) 32. Somaliska riksförbundet Lagrådsremissens lagförslag Bilaga 4 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529) dels att 2 kap. 10 § skall upphöra att gälla, dels att 2 kap. 9 § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 9 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall återkallas, om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske, om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det. Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse. Återkallelse får även ske om det finns andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock endast om utlänningen ännu inte har rest in i Sverige. Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas för en utlänning som har rest in i Sverige skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas ut- länningens levnadsomständig- heter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Bilaga 4 När utlänningen har vistats här mer än fyra år med uppehållstillstånd får beslut om återkallelse enligt denna paragraf fattas endast om det finns synnerliga skäl. Denna lag träder i kraft den 1 februari 1998. Lagrådets yttrande Bilaga 5 LAGRÅDET Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-10-10 Närvarande: f.d. justitierådet, Staffan Vängby, justitierådet Gertrud Lennander, regeringsrådet Kjerstin Nordborg. Enligt en lagrådsremiss den 2 oktober 1997 (Utrikesdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529). Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Ingela Fridström. Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: Enligt 2 kap. 9 § fjärde stycket i förslaget får, när utlänningen har vistats här mer än fyra år med uppehållstillstånd, beslut om återkallelse enligt denna paragraf fattas endast om det finns synnerliga skäl. Enligt ett motivuttalande bör något avbrott i vistelsen här med uppehållstillstånd inte anses föreligga, så länge ansökan om förlängt tillstånd getts in innan tiden för ett tidigare tidsbegränsat uppehållstillstånd löpt ut. En tillämpning i enlighet med detta uttalande är naturlig och till den enskildes förmån. Något förtydligande i lagtexten kan inte anses nödvändigt. Enligt ett annat motivuttalande uppkommer kravet på synnerliga skäl i fall där beslut om återkallelse fattas i första instans efter det att fyraårstiden gått ut. Ett beslut om återkallelse av uppehållstillstånd kan endast överklagas av den enskilde. Som den föreslagna lagtexten är utformad uppkommer frågan, om inte vid ett överklagande tiden bör räknas fram till den överprövande instansens beslut i ärendet. En sådan tillämpning skulle vara till den enskildes fördel, och starka skäl talar för att enbart ett motivuttalande inte bör leda till annan tillämpning. Den avsedda begränsningen bör därför komma till direkt uttryck i lagtexten. Fjärde stycket talar om återkallelse enligt denna paragraf. Första stycket i paragrafen behandlar även frågan om återkallelse av arbetstillstånd. Om fjärde stycket som synes framgå av motiven är begränsat till frågan om återkallelse av uppehållstillstånd bör detta framgå av lagtexten. Fjärde stycket kan därför förslagsvis ges följande lydelse: "Om utlänningen har vistats här mer än fyra år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse av uppehållstillstånd enligt denna paragraf prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får beslut om återkallelse fattas endast om det finns synnerliga skäl." Bilaga 5 Det bör anmärkas att ordet "myndighet" omfattar även regeringen. Utformningen av det föreslagna fjärde stycket i 9 § avviker i flera hänseenden från 11 § andra stycket som behandlar en liknande fråga. Förutom naturliga avvikelser som tidsfristens längd och kravet på synnerliga skäl finns andra i mer tekniska frågor (vistelse/bosättning, frågan väckts/beslut fattas). Lagrådet har inte några erinringar mot det remitterade förslaget i dessa hänseenden. Det är otillfredsställande och ägnat att leda till tolkningsproblem om två angränsande paragrafer ges olika innehåll i frågor av denna art. Det är emellertid upplyst att Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden under sitt fortsatta arbete skall göra även en språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen. Lagrådet finner att en samordning av de angivna bestämmelserna bör kunna anstå i avvaktan på en sådan översyn. Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 oktober 1997 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Åsbrink, Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von Sydow, Åhnberg, Pagrotsky, Messing Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén Regeringen beslutar proposition 1997/98:36 Återkallelse av uppehållstillstånd. Lagen omtryckt 1994:515. 1 Lagen omtryckt 1994:515. Lagen omtryckt 1994:515. Prop. 1997/98:36 38 38