Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1997/98:52 Förvaltningen av kommunala pensionsmedel Prop. 1997/98:52 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 11 december 1997 Göran Persson Jörgen Andersson (Inrikesdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås en ny bestämmelse i kommunallagen (1991:900) som innebär att fullmäktige i kommuner, landsting och kommunalförbund skall meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. I fullmäktiges föreskrifter skall det bland annat fastställas vilken risk vid placering av medlen som är tillåten och hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999 men de får börja tillämpas senare, dock senast för räkenskapsåret 2000. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 3 3 Ärendet och dess beredning 4 4 Den kommunala medelsförvaltningen 4 4.1 Nuvarande reglering av den kommunala medelsförvaltningen 4 4.2 Ökat pensionssparande i kommuner och landsting 5 4.3 Placeringen av pensionsmedel 5 5 Skärpta krav på förvaltning av pensionsmedel i kommuner och landsting 7 5.1 Utgångspunkter för en reglering 7 5.2 Föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning 8 5.3 Placering av pensionsmedel och begränsning av risk 12 5.4 Uppföljning och kontroll 15 5.5 Kommunal revision 17 6 Ikraftträdande 18 7 Kostnadskonsekvenser 18 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Medelsförvaltning i kommuner och landsting (SOU 1997:78) 19 Bilaga 2 Utredningens författningsförslag 25 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser 26 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 december 1997 27 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900). 2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900) dels att nuvarande 8 kap. 3 a och 3 b §§ skall betecknas 8 kap. 3 b respektive 3 c §§, dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 kap. 3 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap. 3 a § Fullmäktige skall meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. I föreskrifterna skall det anges hur medlen skall förvaltas. Därvid skall tillåten risk vid placering av medlen fastställas. Vidare skall det anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. Föreskrifterna skall omprövas så snart det finns skäl för det. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. Bestämmelserna i 8 kap. 3 a § får dock börja tillämpas senare, dock senast avseende räkenskapsåret 2000. 3 Ärendet och dess beredning I 1996 års ekonomiska vårproposition (1995/96:150 s. 189) aviserade regeringen en översyn av reglerna om kommunernas och landstingens medelsförvaltning mot bakgrund av ett förslag om att införa ett krav på ekonomisk balans. Regeringen uttalade att kommuner och landsting inte bör avhända sig tillgångar avsedda för finansiering av framtida pensionsutbetalningar. De medel som kan komma att byggas upp för framtida pensioner bör i huvudsak användas inom den offentliga sektorn, bl.a. för att finansiera kommunala investeringar. Regeringen beslutade den 19 juni 1996 om direktiv för en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av den kommunala medelsförvaltningen (dir. 1996:47). Utredningen, som har arbetat under namnet Utredningen om den kommunala medelsförvaltningen, lämnade i maj 1997 betänkandet Medelsförvaltning i kommuner och landsting (SOU 1997:78). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Inrikesdepartementet (dnr In97/1459/KE). 4 Den kommunala medelsförvaltningen 4.1 Nuvarande reglering av den kommunala medelsförvaltningen Kommunallagen (1991:900) reglerar kommunernas och landstingens hushållning med och förvaltning av reala och finansiella tillgångar. I 8 kap. 1 § finns en bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Till kravet på god ekonomisk hushållning är kopplat ett krav i 8 kap. 2 § på att kommuner och landsting skall förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Bestämmelsen omfattar såväl placering av likvida medel som upplåning. I förarbetena (prop. 1990/91:117 s. 110) anges att det är viktigt att den kommunala medelsförvaltningen motsvarar högt ställda krav på sundhet och säkerhet. Samtidigt anges att kommuner och landsting bör förvalta sina medel så att de ger en god avkastning. Vidare framhålls att kommunernas och landstingens medel inte får riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommunerna och landstingen kanske kan ha svårt att leva upp till. Enligt 8 kap. 3 § skall fullmäktige meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen. I förarbetena framhålls att det är viktigt av bl.a. kommunaldemokratiska skäl att denna uppgift ankommer på den beslutande församlingen (a. prop. s. 111). 4.2 Ökat pensionssparande i kommuner och landsting Ett lagreglerat balanskrav införs för kommuner och landsting år 2000, vilket huvudsakligen innebär att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna och att ett eventuellt negativt resultat skall regleras under de närmast följande två åren (prop. 1996/97:52, bet. 1996/97:FiU15, rskr. 1996/ 97:281). Införandet av ett krav på ekonomisk balans ställer också krav på redovisningsmässiga avsättningar till framtida pensioner enligt en s.k. blandad modell. Redovisningen av pensioner enligt den blandade modellen regleras av lagen (1997:614) om kommunal redovisning och innebär att kommuner och landsting skall redovisa nyintjänade pensionsrättigheter som en kostnad i resultaträkningen och som en avsättning i balansräkningen. Lagen träder i kraft den 1 januari 1998. De redovisningsmässiga avsättningarna beräknas leda till ett förbättrat finansiellt sparande inom kommunsektorn. Detta kommer för många kommuner och landsting att innebära att de likvida reserverna ökar eller att upplåningsbehovet minskar eller en kombination av dessa. Kommunernas Pensionsanstalt (KPA) har på uppdrag av Utredningen om den kommunala medelsförvaltningen beräknat pensionsskuldens utveckling enligt den blandade modellen. Med dessa beräkningar som grund uppskattar utredningen att det år 2010 kommer att finnas en pensionsskuld på ca 50 miljarder kronor i landstingen och ca 100 miljarder kronor i kommunerna. På längre sikt uppskattas pensionsskulden att växa ytterligare och beräknas år 2035 komma att uppgå till sammanlagt ca 450 miljarder kronor. Det finns dock stora skillnader mellan enskilda kommuner och landsting när det gäller förutsättningar och agerande i fråga om pensionssparandet. För närvarande sparar ett tjugotal kommuner och landsting i värdepappersportföljer. Enligt utredningens bedömning kommer år 2010 samtliga landsting och huvuddelen av kommunerna att ha börjat spara i värdepappersportföljer. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har till utredningen framfört bedömningar som pekar på att två tredjedelar av sparandet fram till år 2010 kommer att användas i den egna verksamheten. Pensionssparandet i kommuner och landsting kommer enligt deras bedömning inledningsvis att användas för att genomföra en skuldsanering eller för att finansiera investeringar i den egna verksamheten. 4.3 Placeringen av pensionsmedel Utgångspunkter för medelsförvaltningen I de beslutsmodeller som tillämpas i en modern medelsförvaltning gäller att ändamålet med förvaltningen skall vara styrande för placeringsstrategin. Med ändamålet avses syftet med att pengar skall sparas och därmed på vilken sikt medlen skall förvaltas och vilka avkastningskrav som ställs. De flesta kommuner och landsting har byggt upp en medelsförvaltning för att hantera en förvaltning av löpande likvida medel och en skuldportfölj. Vad som karaktäriserar en likviditetsförvaltning är att placeringarna med kort varsel skall kunna omsättas medan avkastningen kommer i andra hand. Traditionellt har kommunerna tillämpat en låg risknivå vid valet av placeringar. Beträffande skuldförvaltningen gäller speciella förhållanden i kommuner och landsting eftersom det inte finns någon omedelbar koppling mellan upplåningen och en viss investering. I dag finns ett antal kommuner och landsting som förvaltar pensionsmedel i särskilda värdepappersportföljer. Denna typ av förvaltning kan enligt utredningen förväntas öka. Medel avsatta för pensionsändamål är som regel men inte alltid långsiktiga placeringar. I beslutet om hur förvaltningen av kapitalet skall ske måste beaktas när i tiden utbetalningen skall göras. Ett långsiktigt sparande kan placeras i mer riskfyllda tillgångar under förutsättning att den förväntade avkastningen är högre. På finansmarknaderna innebär god sed att det är viktigt att klargöra åtaganden och avkastningskrav och att ha detta som utgångspunkt för de placeringsbeslut som det beslutande organet har att ta ställning till. Vägledning för vad som kan anses vara god finansmarknadssed kan fås i den lagstiftning som finns på området och genom Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd. God sed utgör bästa tillämpningen av detta och det finns därför anledning att följa praxis på de finansiella marknaderna. Placeringsstrategi Begreppet god sed på finansmarknaden innefattar beslut om en placeringsstrategi. Placeringsstrategin skall uttryckas i ett placeringsreglemente som anger vad de som förvaltar medel har rätt att göra och att det som inte uttryckligen är tillåtet enligt reglementet är otillåtet. En viktig utgångspunkt i ett placeringsreglemente är begränsning av risker. Utgångspunkten bör vara matchningsprincipen och diversifieringsprincipen. Vägledning för innebörden av dessa principer finns i lagstiftningen för försäkringsbolagens kapitalplaceringar. Matchningsprincipen innebär att tillgångarnas framtida värde och avkastning skall anpassas till de framtida försäkringsåtagandena samt till behovet av en tillfredsställande betalningsberedskap. I en sådan avvägning ligger att fastställa gränser för tillåtna tillgångsslag. Diversifieringsprincipen innebär att tillgångarna skall placeras så att lämplig riskspridning uppnås. Härigenom beaktas att risktagandet begränsas vid en given förväntad avkastning. Vidare sägs i lagstiftningen att tillgångarna skall placeras så att lämplig riskspridning uppnås, dvs. att diversifieringsprincipen skall tillämpas. Risker I förarbetena till kommunallagen framhöll regeringen att det är viktigt att den kommunala medelsförvaltningen motsvarar högt ställda krav på sundhet och säkerhet. Vidare anfördes att kommuners och landstings medel inte får riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommuner och landsting har svårt att leva upp till. Kravet på betryggande säkerhet kan mot denna bakgrund tolkas så att avkastningskravet inte får ställas högre än att det är möjligt att kombinera med en rimlig risknivå. Sammansättningen av olika tillgångsslag, dvs. proportionerna av räntebärande tillgångar, aktier och eventuellt fastigheter, avgör avkastningen och risken i förvaltningen. På lång sikt gäller enligt den erfarenhet som finns hittills att ju högre andel aktier desto högre avkastning. De förväntade svängningarna i den årliga avkastningen är större för aktier än för fastigheter och räntebärande tillgångar, men för längre perioder blir skillnaden i svängningarna mindre. Utvärdering Ett centralt moment i modern portföljförvaltning är utvärderingen av resultatet i förvaltningen. Det index, eller motsvarande, som väljs som jämförelse av den egna förvaltningen bör stämma väl överens med det placeringsreglemente som tillämpas för den aktuella värdepappersportföljen. Utgångspunkten för utvärderingen bör vara att fastställa hur väl förvaltarna lyckats inom ramen för det aktuella reglementet och i förhållande till de faktiskt tagna riskerna. 5 Skärpta krav på förvaltning av pensionsmedel i kommuner och landsting 5.1 Utgångspunkter för en reglering Stabiliteten på finansmarknaderna De finansiella marknaderna fyller viktiga samhällsfunktioner genom att svara för dels centrala delar av betalningssystemet, dels försörjning av riskkapital, lånekapital och att effektivt fördela sparandet i ekonomin. Staten har ett ansvar för att säkerställa att det ökade sparandet i kommuner och landsting inte sker på ett sätt som stör marknadens funktion och stabilitet. Inledningsvis bedöms de placeringar i värdepappersportföljer som kommuner och landsting kan väntas göra fram till år 2010 att vara av en begränsad omfattning i jämförelse med det totala kapitalbelopp som tillkommer för placering på de svenska marknaderna. Det finns därför inte anledning att anta att de kommunala placeringarna kommer att vara destabiliserande för kurserna på aktier eller räntebärande värdepapper. Det finns dock anledning för staten att följa utvecklingen av de kommunala placeringarna. Behovet av ökad reglering En av flera utgångspunkter för statens intresse av pensionsmedelsförvaltningen är de anställdas behov av garantier för att deras pensionsförmåner kommer att betalas ut. Liksom i fråga om andra förpliktelser för kommuner och landsting är det i sista hand beskattningsrätten som utgör den avgörande skillnaden mot den privata sektorn. Lagstiftningen på det privata området är därför inte direkt överförbar på området för de kommunala avtalspensionerna. Den statliga regleringen av frågor om den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting finns i kommunallagen. Utvecklingen har under lång tid gått mot att alltfler detaljregler har tagits bort. Slopandet av det kommunala förmögenhetsskyddet som genomfördes i början av 1990- talet kan ses som ett exempel på detta. I stället överläts på kommuner och landsting att utforma regler och att gemensamt utveckla en praxis för budget- och redovisningsfrågor. När det gäller frågan om avkastning och risk innehåller den lagstiftning som gäller för olika finansiella institut i stora delar begränsningar för placering i olika typer av värdepapper, begränsningar i för stora exponeringar mot enskilda emittenter, etc. Ett sätt att skärpa kraven på det kommunala området är att låta denna lagstiftning gälla i tillämpliga delar även för förvaltningen av pensionsmedel i kommuner och landsting eller att göra en särskild lag med motsvarade innehåll. En sådan ordning skulle innebära en relativt långtgående statlig reglering av en del av den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting samtidigt som andra centrala ekonomiska frågor omfattas av en mindre detaljreglering. Det kan finnas risk för att staten genom en detaljerad lagstiftning i praktiken skulle ta över en viktig del av det ansvar som det ankommer på de kommunalt förtroendevalda. Det faktum att förutsättningarna för medelsförvaltningen varierar mellan enskilda kommuner och landsting talar också mot att försöka skapa ett detaljerat centralt regelverk. Konsumentskyddet som grund för en reglering har inte heller samma innebörd i kommunal verksamhet som för t.ex. försäkringsbolagen. Mot den bakgrunden föreslår regeringen inte några detaljerade placeringsregler i lag. Regeringen föreslår emellertid i det följande vissa nya regler om fullmäktiges skyldighet att meddela föreskrifter om förvaltningen av pensionsmedel. 5.2 Föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning Regeringens förslag: Fullmäktige skall meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. Dessa skall omprövas så snart det finns skäl för det. Regleringen skall inte omfatta pensionsmedelsförvaltningen i kommunala företag. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock en årlig omprövning av föreskrifterna. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag om en precisering av reglerna för pensionsmedelsförvaltning i kommunallagen. Några, däribland Finansinspektionen, Gotlands, Göteborgs, Lekebergs, Skellefteå och Tierps kommuner samt Stockholms läns landsting anser att preciseringen även skall omfatta annan kommunal medelsförvaltning. Vellinge kommun anser att samma regelkomplex skall gälla för allt pensionskapital. En tredjedel av remissinstanserna ifrågasätter behovet av den årliga omprövning som utredningen föreslår. Många kommuner, däribland Järfälla och Malmö kommuner samt Svenska Kommunförbundet anser att det inte i lag bör anges hur ofta föreskrifterna skall omprövas. Bland de remissinstanser som tillstyrkt utredningens förslag anser många, däribland Finansinspektionen, att omprövning av de särskilda föreskrifterna skall ske när det finns skäl till detta. Ljungby, Lysekils, Tierps och Vingåkers kommuner anger att den årliga omprövningen kan ifrågasättas eftersom pensionsmedlen sannolikt kommer att placeras mer långsiktigt. Nynäshamns och Lekebergs kommuner ser en risk i att föreskrifterna kommer att omprövas slentrianmässigt. Några remissinstanser, däribland Statskontoret och Borlänge kommun anser att nuvarande reglering i kommunallagen är tillräcklig. Malmö kommun anser att nuvarande reglering tillsammans med rekommendationer från Kommunförbundet och Landstingsförbundet är tillräcklig reglering. Oskarshamns och Stockholms kommuner anser att skäl eller behov för en ytterligare reglering saknas. Andra, däribland Järfälla, Kävlinge och Umeå kommuner, anser att det är principiellt tveksamt med en särskild reglering för medel avsatta för pensionsförpliktelser. Svenska Kommunförbundet, Avesta och Piteå kommuner avstyrker förslaget bland annat med motiveringen att det kommunala pensionsavtal som regleringen bygger på har sagts upp och att något nytt avtal inte är klart. Skälen för regeringens förslag Ny bestämmelse om föreskrifter för pensionsmedelsförvaltningen Den långsiktiga förvaltningen av de kommunala pensionsmedlen är komplex. De pensionsåtaganden som görs de närmaste åren kommer i vissa fall att behöva infrias först om 30 till 40 år. Det är fullmäktiges ansvar att se till att medel finns tillgängliga då dessa förpliktelser skall infrias. Kommuner och landsting har ingen eller begränsad erfarenhet av en långsiktig medelsförvaltning. Sparandet för framtida pensionsförpliktelser väntas successivt öka. Betydande tillgångar kommer att ackumuleras i kommuner och landsting fram till år 2030 till följd av införandet i kommunallagen av krav på ekonomisk balans och krav på redovisningsmässiga avsättningar till framtida pensioner. Andra jämförbara sparandevolymer som avsätts för framtida pensioner omfattas av statliga regler. Det finns därför ett behov av ett regelverk för kommunernas pensionsmedelsförvaltning som är anpassat för den nya situationen. Allvarligare misstag i medelsförvaltningen i kommuner och landsting skulle kunna få konsekvenser för den framtida kommunala verksamheten och för allmänhetens förtroende för den offentliga sektorn. Regeringen menar därför att det är viktigt att kommuner och landsting från början bygger upp en väl fungerande hanteringsordning för pensionsmedelsförvaltningen. Enligt regeringens mening är det otillräckligt att hänvisa till dagens reglering i kommunallagen om att fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen. Bestämmelsen ger inte tillräcklig vägledning för hanteringen av de svåra frågeställningar som de kommunalt förtroendevalda kommer att ställas inför när det gäller medelsförvaltning. Åtagandena är redan gjorda i samband med att pensionsförmånen tjänas in och är därmed ett ansvar för både nuvarande och kommande fullmäktigeförsamlingar. Fullmäktige har ett ansvar för att besluta i de ärenden som fullmäktige anser vara nödvändiga för styrningen av kommunen eller landstinget. En lagstiftning som är utformad så att den tydliggör på vilka punkter som de kommunalt förtroendevalda har att fatta särskilda beslut är motiverad för att tillförsäkra en lägsta gemensam nivå på besluten i olika kommuner och landsting. Ett utkrävande av ansvar i demokratiska former underlättas också om det i lagstiftningen läggs fast krav på att vissa beslut tas av fullmäktige. Det är mot denna bakgrund som regeringen föreslår att det i kommunallagen tas in en regel om fullmäktiges skyldighet att meddela särskilda föreskrifter om förvaltningen av medel som är avsatta för pensionsförpliktelser. Med en sådan reglering är det i första hand kommunerna och landstingen själva som skall svara för att pensionsmedlen används eller placeras på ett sådant sätt att pensionsåtagandena kommer att kunna infrias utan att det uppstår behov av neddragning av den kommunala verksamheten. Regeringen har för avsikt att följa tillämpningen och vid behov överväga ytterligare skärpta krav eller en annan utformning av regleringen. Särskilda uppföljningsinsatser kommer att initieras. Vilka medel omfattar regleringen? De medel som avses med den föreslagna regleringen är de avsättningar för pensionsförpliktelser som enligt lagen om kommunal redovisning skall skuldföras i enlighet med den blandade modellen. Modellen skall vara fullt införd senast från och med år 2000. Bestämmelsen medför ett krav på att dessa pensionsmedel skall separeras från övrig medelsförvaltning i fullmäktiges föreskrifter liksom vid uppföljning och redovisning av resultatet av förvaltningen. Lagregleringen avser inte det kapital som ackumulerats för att underlätta utbetalningar av pensionsåtaganden som gjorts före övergången till den blandade modellen. Detta gäller eftersom dessa medel inte kommer att omfattas av balanskravet och därmed inte kommer att generera något ökat sparande. Den föreslagna regleringen avser inte heller annan medelsförvaltning. Det bör i stället vara respektive kommun och landsting som bedömer i vilken utsträckning de nu föreslagna reglerna bör tillämpas för den övriga medelsförvaltningen. Omprövning av föreskrifterna Utredningen föreslår en årlig omprövning av föreskrifterna. Regeringen anser att en sådan ordning kan ifrågasättas, vilket understryks i remissinstansernas synpunkter. Skälen är bland annat att pensionsmedlen sannolikt kommer att placeras mer långsiktigt och att det finns risk för att föreskrifterna kommer att omprövas slentrianmässigt. Regeringen menar att det skall finnas möjlighet till en långsiktig strategi i placeringarna och att dessa omständigheter talar för en omprövning med längre intervall än ett år. Strävan efter en långsiktighet i förvaltningen får emellertid inte hindra att placeringsstrategin omprövas om det inträffar någon avgörande händelse eller om ny information blir känd. Till följd av ändrade förhållanden på den finansiella marknaden eller i kommunen eller landstinget kan det även finnas behov av att justera fullmäktiges föreskrifter oftare än en gång per år. Enligt regeringens mening bör därför föreskrifterna kunna omprövas så snart det finns skäl för detta. Hur ofta en sådan prövning skall ske får bedömas av den enskilda kommunen eller landstinget. I 6 kap. 2 § kommunallagen anges att styrelsen har ett ansvar att följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställning och hos fullmäktige göra de framställningar som behövs. Det är därför en uppgift för styrelsen att så snart det finns anledning att ändra föreskrifterna påkalla fullmäktiges beslut. Vilka omfattas av regleringen? Den bestämmelse som regeringen nu föreslår om medelsförvaltningen gäller för kommuner och landsting. Genom en bestämmelse i 3 kap. 21 § kommunallagen kommer regleringen även att gälla förvaltning av medel för pensionsförpliktelser i kommunalförbund. Det blir den beslutande församlingen i kommunalförbundet som skall meddela särskilda föreskrifter. Med beslutande församling menas förbundsfullmäktige och förbundsdirektion. Bestämmelserna om kommunalförbund tas från den 1 januari 1998 in i kommunallagen. Enligt övergångsbestämmelserna får de äldre föreskrifterna tillämpas för kommunalförbund som bildats före den 1 januari 1998 dock längst till den 31 december 2002. Ett antal olika pensionsplaner tillämpas av de kommunala företagen. Pensionsskulden i företagen skall redovisas enligt god redovisningssed vilket innebär att uppräkningen av hela pensionsskulden, alltså även sådana åtaganden som gjorts före år 1998, kommer att belasta resultatet. Den blandade modellen gäller inte den verksamhet som bedrivs i de kommunala företagen. Därmed kommer det att finnas olika regelverk på området beroende på i vilken form verksamheten bedrivs. För närvarande finns inte skäl att överväga en annan ordning för pensionsmedelsförvaltningen i de kommunala företagen. 5.3 Placering av pensionsmedel och begränsning av risk Regeringens förslag: I fullmäktiges föreskrifter skall det anges hur medlen skall förvaltas. Därvid skall tillåten risk vid placering av medlen fastställas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget. Några, däribland Finansinspektionen och kammarrätterna i Göteborg och Sundsvall anser att regleringen i kommunallagen bör preciseras ytterligare vad gäller innehållet i föreskrifterna. Kammarrätten i Sundsvall anger också att begreppet risknivå förefaller oprecist och inte bör användas i lagtext. Riksgäldskontoret anser att möjligheterna att använda pensionsmedlen för amortering av lån och för egenfinansiering av kommunala investeringar bör begränsas. Svenska Bankföreningen tillstyrker den föreslagna regleringen men anser att den bör kompletteras med en bestämmelse om att pensionsmedlen skall utformas med syfte att placeringarna – med rimliga säkerhetsantaganden – skall ge en långsiktig avkastning och värdetillväxt som motsvarar vad som gäller i genomsnitt för annat pensionskapital i samhället. Flera, däribland Karlshamns och Linköpings kommuner samt Landstingsförbundet betonar att god sed på finansmarknaden bör vara vägledande även för medelsförvaltningen i kommuner och landsting. Skälen för regeringens förslag Hur föreskrifterna skall utformas Som tidigare har framgått skall förvaltning av pensionsmedlen liksom övrig medelsförvaltning ske på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Vidare bör medlen inte riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommunerna och landstingen kan ha svårt att leva upp till. Utöver detta måste enligt regeringens mening vissa grundprinciper för förvaltningen av pensionsmedel regleras, eftersom förvaltningen av pensionsmedel är komplex och inrymmer vissa förutsättningar som inte gäller övrig medelsförvaltning. En sådan förutsättning är att de kommunala avtalspensionerna är långsiktiga åtaganden där fullmäktige måste bedöma när och hur mycket som skall infrias i form av framtida avtalspensioner. En exakt koppling till de avsatta medlens volymmässiga ökningar av åtagandet saknas. Den övriga medelsförvaltningen omfattar i princip placering i olika tillgångsslag. I förvaltningen av pensionsförpliktelser inryms dessutom möjligheten att återlåna medlen för att använda till investeringar i den egna kommunen eller landstinget eller för att amortera skulder. Dessa förutsättningar måste beaktas särskilt vid utformningen av föreskrifter för förvaltningen av pensionsmedel. Riksgäldskontoret har uttryckt farhågor för att dessa möjligheter inte tillräckligt beaktar de krav på säkerhet och avkastning som skall gälla för medel placerade i värdepapper. Det får enligt regeringens mening förutsättas att varje kommun eller landsting själv kan göra de avvägningar avseende utnyttjandet av pensionsavsättningarna som är mest lämpliga för att uppfylla de framtida pensionsåtagandena. Regeringen avser att följa denna fråga noga och vid behov överväga en stramare reglering. Kommuners och landstings föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning bör utgå från vad som kan anses vara god sed på finansmarknaden. Erfarenheterna av finanskrisen har gjort att Finansinspektionen tydligt markerar styrelsernas ansvar för kapitalförvaltningen i de företag och andra verksamheter som inspektionen följer. Dessa erfarenheter bör även i tillämpliga delar kunna utnyttjas när kommuner och landsting skall bygga upp en långsiktig medelsförvaltning. Även om beskattningsrätten ytterst garanterar kommunernas möjligheter att infria sina åtaganden så är det regeringens mening att fullmäktige måste se till att medel finns tillgängliga när förpliktelserna skall infrias. Fullmäktige i kommuner och landsting bör därför fatta beslut som innebär att medelsförvaltningen skall följa mycket preciserade regler som i tillämpliga delar utgår från god sed på finansmarknaden (jfr avsnitt 4.3). Intresseorganisationer som Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet liksom revisionsorganisationer och andra auktoritativa organ har en viktig roll vid tolkning av vad begreppet god sed på finansmarknaden kan innebära och för utvecklingen av praxis för pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting. Placeringsregler Fullmäktiges föreskrifter bör tas in i ett placeringsreglemente där en strategi för förvaltningen och hur åtagandena för pensionsförpliktelserna skall täckas läggs fast. Ett reglemente är nödvändigt för fullmäktiges styrning oavsett om förvaltningen sker genom en extern förvaltare eller i egen regi. Begränsning och fastställande av tillåten risk i medelsförvaltningen är därvid en viktig del. Det är även viktigt att placeringsstrategi och reglemente anpassas till de åtaganden som gjorts och att man följer upp resultatet av placeringarna på ett rättvisande sätt. Principerna för att utvärdera resultatet styr indirekt inriktningen på kapitalförvaltningen och bör därför ingå som en del i ett sådant reglemente. Inledningsvis bör klaras ut vem som skall utvärdera kapitalförvaltningen. Det övergripande ansvaret ligger på fullmäktige medan vissa frågor ankommer på eller kan delegeras till styrelsen. De redovisade kriterierna för pensionsmedelsförvaltningen skall uppfattas som statens minimikrav för vad som skall betraktas som en ansvarsfull förvaltning. Förslaget innebär att kommuner och landsting själva skall fastställa alla erforderliga regler och riktlinjer för sin medelsförvaltning. Med förslaget ges förutsättningar för varje enskild kommun och landsting att anpassa regelverket till volymen och strategin för den egna pensionsmedelsförvaltningen, kommunens eller landstingets egen kompetens beträffande olika tillgångsslag och emittenter samt kompetensen hos en eventuell extern kapitalförvaltare. Regeringen har i 1996 års ekonomiska vårpropositionen (1995/96:150 s. 189) uttalat att de medel som kan komma att byggas upp för framtida pensioner i huvudsak bör användas inom den offentliga sektorn, bl.a. för att finansiera kommunala investeringar. Mot bakgrund av den placeringsinriktning som kommuner och landsting väntas välja ser regeringen nu inget skäl att särskilt reglera att pensionsmedel skall placeras i offentlig sektor. Regeringen föreslår således inte några detaljerade regler som begränsar kommuners och landstings möjligheter att placera i vissa tillgångsslag. Förslagen är i stället uppbyggda så att krav ställs på fullmäktigeförsamlingarna att fatta vissa beslut som är avgörande för att medelsförvaltningen skall ske på ett säkert sätt. Att de ekonomiska förutsättningarna skiljer sig mellan kommunerna bör på detta sätt kunna avspeglas i olika placeringsreglementen. Riskbegränsning och avkastningskrav Upplåning samt placering av likvida medel är förknippat med osäkerhet och risk. I syfte att begränsa olika risker skall fullmäktige enligt regeringen precisera tillåten risk i förvaltningen av medel avsedda för pensionsförpliktelser. De risker som avses är finansiella risker såsom kreditrisker, ränterisker, likviditetsrisker, kursrisker, valutarisker och risker förknippade med derivat. I riskbegränsningen ingår bl.a. att fastställa begränsningar för olika tillgångsslag, maximera löptider och att ange tillåtna emittenter enligt god sed på finansmarknaden. Varje kommun och landsting bör vid beslutet om tillgångsslag ta hänsyn till sin kunskap om placeringsverksamhet och därmed förmågan att styra riskerna i en egen eller extern förvaltares placeringar. Hur olika risker skall begränsas får fullmäktige själv besluta. Någon precisering av begreppet föreslås inte utan vägledning får hämtas från lagstiftningen inom Finansinspektionens område. Principerna för matchning och diversifiering bör därvid vara vägledande vid fastställande av riskbegränsningarna och utgöra utgångspunkten för varje kommuns och landstings placeringsstrategi (jfr avsnitt 4.3). Principerna är centrala när det gäller att få en väl fungerande kapitalförvaltning såvitt avser det substantiella innehållet. Genom en omsorgsfull riskspridning minskar även risken att kommunen eller landstinget får ett avgörande ägarinflytande i aktiebolag till följd av placering av pensionsmedel. Ett avkastningskrav måste ställas mot de marknadsmässiga förutsättningarna att uppnå en viss avkastning till en given risknivå. Ett sätt att formulera ett avkastningskrav är därmed att sätta det i relation till något index över utvecklingen på marknaden eller det utfall som andra placerare uppnår. Kommuner och landsting måste även beakta att det finns ett åtagande om uppräkning av pensionsskulden enligt avtal och etablerade försäkringstekniska grunder. Samtidigt som kommuner och landsting skall försöka få så god avkastning på sina placerade medel som möjligt skall dessa placeras så att regleringen i 8 kap. 2 § kommunallagen tillgodoses. 5.4 Uppföljning och kontroll Regeringens förslag: I fullmäktiges föreskrifter skall det anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen av pensionsmedel skall ske. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget. Kammarrätten i Sundsvall anger att begreppet uppföljning förefaller oprecist och inte bör användas i lagtext. Några, däribland Riksrevisionsverket, Komrev AB och Föreningen Sveriges Kommmunalekonomer, anser att den närmare utformningen av redovisningen av pensionsmedelsförvaltningen bör vara en uppgift för Rådet för kommunal redovisning. Skälen för regeringens förslag Uppföljning av pensionsmedelsförvaltningen Fullmäktige har ett ansvar för uppföljning och kontroll av hela den kommunala verksamheten och således även för medelsförvaltningen. Av 3 kap. 15 § kommunallagen framgår att fullmäktige skall besluta om omfattningen av och formerna för redovisningen av ett uppdrag som fullmäktige lämnat. Fullmäktige skall således ta ställning till hur uppföljningen skall ske och vilka rutiner och kontroller som bör finnas. Fullmäktige kan överlåta till styrelsen eller en annan nämnd att inom de ramar som fullmäktige har angivit fastställa närmare instruktioner om dessa rutiner och kontroller. Olika former av placeringsstrategi förutsätter olika former av uppföljning och kontroll och förutsättningarna varierar mellan kommuner respektive landsting och över tiden. Hur uppföljningen av pensionsmedelsförvaltningen skall ske ankommer därför på fullmäktige att besluta om. Av den nu föreslagna regleringen bör det för tydlighets skull uttryckligen framgå att det är en uppgift för fullmäktige att föreskriva hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. Motivet är att uppföljning och kontroll är styrande för förvaltningen och att kommuner och landsting måste ha möjlighet att utvärdera resultatet av pensionsmedelsförvaltningen i förhållande till fastställt placeringsreglemente. Av uppföljningen bör framgå om pensionsmedelsförvaltningen har skett i enlighet med principerna om god avkastning och betryggande säkerhet och att medlen inte använts på ett sätt som står i strid med den kommunala kompetensen enligt kommunallagen. Oavsett om kapitalförvaltningen har lagts ut på en extern förvaltare eller hanteras i egen regi så har styrelsen ansvaret för att resultatet utvärderas. Utvärderingen kan ske internt i kommunen eller läggas ut externt. Styrelsen måste därvid se till att placeringsverksamhet och utvärderingsverksamhet utförs av oberoende funktioner. Uppföljningen av resultatet av den egna medelsförvaltningen bör resultera i att en avstämning regelbundet sker mot fastställt avkastningskrav och begränsning av risker. En ingående utvärdering av placeringsverksamheten bör ske minst en gång per år. I samband med detta bör styrelsen överväga om en omprövning av föreskrifterna för pensionsmedelsförvaltningen skall föreslås fullmäktige (se avsnitt 5.2). Uppföljningen av pensionsmedelsförvaltningen tjänar flera syften. Utöver uppföljning inom den egna kommunen eller landstinget måste kommuner och landsting kunna lämna erforderliga uppgifter för statens uppföljning av pensionsmedelsförvaltningen. Intern kontroll Behovet av intern kontroll av pensionsmedelsförvaltningen ökar i takt med att allt större belopp avsätts för pensioner. Regeringen anser att den nuvarande internkontrollen behöver anpassas dels till den väntade volymmässiga ökningen av den långsiktiga medelsförvaltningen, dels till att fler instrument och emittenter kan väntas tillkomma de närmaste åren. Fullmäktiges och styrelsens ansvar för att skydda kommunen eller landstinget mot förluster i medelsförvaltningen utövas dels genom ett tydligt placeringsreglemente, dels genom en väl fungerande intern kontroll. Den interna kontrollen är en nödvändig förutsättning för att säkerställa att förvaltningen bedrivs under betryggande säkerhet. I 6 kap. 7 § kommunallagen finns ett generellt krav på intern kontroll av den verksamhet som bedrivs i styrelser och nämnder. Regeringen anser att det finns anledning att tydliggöra kraven på intern kontroll av pensionsmedelsförvaltning. En intern kontroll av pensionsmedelsförvaltningen förutsätter att det finns erforderliga system och rutiner för instruktioner, rapporter och uppföljning, ansvarsfördelning i organisationen, inventering av tillgångar, redovisning och säkerhetsanalyser. I fullmäktiges föreskrifter om pensionsmedelsförvaltningen bör därför kraven på kontroll anges. Fullmäktige bör bl.a. förvissa sig om att styrelsen utformar instruktioner för kontroll av att reglerna för placeringsrisker såsom kredit- och motpartsrisker, marknadsrisker och likviditetsrisker följs liksom instruktioner för de operativa riskerna. Vägledning för den interna kontrollen av medelsförvaltningen kan sökas i de allmänna råd som utfärdas av Finansinspektionen i arbetet med att utveckla en effektiv intern kontroll för aktörerna på finansmarknaderna. Redovisning Av årsredovisningen bör framgå i vilka tillgångsslag som pensionsmedlen har placerats, vilken avkastning som uppnåtts och hur medlen förvaltats vid återlåning av pensionsmedlen till kommunen eller landstinget. Kommuner och landsting bör därför redovisa uppgifter om pensionsmedelsförvaltningen i en not till årsredovisningen och kommentera denna i förvaltningsberättelsen. En sådan redovisning bör tjäna syftet att säkerställa att pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting följer god sed på finansmarknaden och ge förutsättningar för en demokratisk kontroll. Tillgångsslagen i värdepappersportföljen kan i en sidoordnad redovisning lämpligen anges till marknadsvärde för att bl.a. möjliggöra en avstämning mot placeringsreglementet och jämförelse av avkastningen. Regeringen anser att det bör vara en uppgift som ankommer på Rådet för kommunal redovisning att lämna rekommendationer till kommuner och landsting om hur externredovisningen av pensionsmedelsförvaltningen närmare bör utformas. 5.5 Kommunal revision Regeringens bedömning: Vid revision av pensionsmedelsförvaltningen bör de förtroendevalda revisorernas ställning stärkas genom medverkan av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Den närmare utformningen av kraven på revision bör ankomma på Utredningen om översyn av den kommunala revisionen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft något att erinra mot utredningens bedömning. Några, däribland Riksrevisionsverket, Komrev AB, Linköpings, Tierps, Skellefteå och Örkelljunga kommuner har särskilt betonat vikten av att de förtroendevalda revisorerna har stöd av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Skälen för regeringens bedömning: Förtroendevalda revisorer är enligt 9 kap. kommunallagen ansvariga för revisionen. De förtroendevalda kan ha sakkunniga till sin hjälp. Med några undantag är de sakkunniga inte auktoriserade revisorer. I den lagstiftning som styr medelsförvaltningen på den privata sektorn föreskrivs att revisionen skall ske av auktoriserade revisorer. Finansinspektionen utövar tillsyn och har i många fall rätt att utse revisorer hos dem som ansvarar för förvaltning av pensionsmedel på den privata sektorn. Någon motsvarighet finns inte för den kommunala revisionen. Medelsförvaltningen förutsätter i sig särskild sakkunskap om de instrument m.m. som finns på marknaderna. Pensionsförvaltningen är dessutom långsiktig vilket ökar komplexiteten. Det är inte tillräckligt att ställa krav på auktorisation för att säkerställa att revisorn själv har särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Många auktoriserade revisionsbyråer har experter på medelsförvaltning varav en del är auktoriserade revisorer medan andra är experter med särskild sakkunskap i kapitalförvaltning. Regeringen menar dock att de förtroendevalda revisorernas ställning behöver stärkas genom att fullmäktige i större utsträckning än vad som hittills varit fallet säkerställer att de revisorer som skall granska medelsförvaltningen har tillgång till erforderlig kunskap och erfarenhet för denna specifika granskningsuppgift. Sådan kunskap kan behöva skaffas externt. Mot bakgrund av att regeringen beslutat om en översyn av den kommunala revisionen och att balanskravet inte kommer att träda i kraft förrän år 2000 anser regeringen att det nu inte är motiverat att utforma kraven på revisionen av pensionsmedelsförvaltningen. Utredningen om översyn av den kommunala revisionen har i uppdrag att se över hela den kommunala revisionen vari även revisionen av pensionsmedelsförvaltningen ingår (dir. 1997:56). 6 Ikraftträdande Ändringen i kommunallagen, såvitt avser förvaltning av medel för pensionsförpliktelser, föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. Den föreslagna ändringen får börja tillämpas senare än den 1 januari 1999, dock senast avseende räkenskapsåret 2000. Reglerna för förvaltning av pensionsmedel sammanhänger med införandet av ett lagreglerat balanskrav för kommuner och landsting år 2000. 7 Kostnadskonsekvenser Förslaget om förvaltning av medel för pensionsförpliktelser avser att säkerställa att fullmäktige tar beslut så att förvaltningen sker på ett betryggande sätt. Regeringen bedömer att förslaget kommer att innebära att interna rutiner och kontroller i vissa fall måste byggas ut i kommuner och landsting. Avsikten med förslaget är dock att riskerna i medelsförvaltningen skall minskas och därmed även framtida kostnader. Sammanfattning av betänkandet Medelsförvaltning i kommuner och landsting (SOU 1997:78) Utredningen har övervägt att införa detaljerade statliga regler om hur medelsförvaltningen skall hanteras i kommuner och landsting. Utgångspunkten för ett sådant regelverk skulle t.ex. kunna vara den lagstiftning som gäller för försäkringsbolag. Utredningen förordar emellertid att regleringen av förvaltningen av pensionsmedel i kommuner och landsting skall bygga på principen om kommunal självstyrelse och avstår därför från att lägga förslag om detaljregler. I stället inriktas förslagen på att öka förutsättningarna för de kommunalt förtroendevalda att ta ett aktivt ansvar genom att de åläggs att fatta beslut om centrala frågor såsom risknivån i förvaltningen av pensionsmedel. Utredningens bedömningar och förslag Utredningen förslår att lagregleringen av pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting skall utformas så att den stärker den kommunala självstyrelsen. Det bör ske genom en precisering av nuvarande lagstiftning men ramlagsprincipen i kommunallagen bör tillämpas även när det gäller pensionsmedelsförvaltningen. Det bör inte i lag föreskrivas att preciseringarna även skall gälla för övrig medelsförvaltning i kommuner och landsting. Det bör i stället ankomma på respektive kommun och landsting att bedöma i vilken utsträckning reglerna bör tillämpas för den övriga medelsförvaltningen. Utredningen föreslår att det i lag införs en ny bestämmelse som anger att för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelserna skall fullmäktige meddela särskilda föreskrifter. Dessa skall omprövas minst en gång per år. I föreskrifterna skall anges hur medlen skall förvaltas. Därvid skall tillåten risknivå vid placering av medlen fastställas. Vidare skall anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. Mot bakgrund av den placeringsinriktning som kommuner och landsting väntas välja bedömer utredningen att det inte finns behov av att särskilt reglera att pensionsmedel skall placeras i offentlig sektor. Det finns dock anledning för staten att följa medelsförvaltningen i kommuner och landsting för att se om utvecklingen motiverar att staten framöver beslutar om ändrade regler. Kommuners och landstings föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning bör i tillämpliga delar utgå från god sed på finansmarknaden. De överväganden om begränsning av och fastställande av tillåten risknivå i medelsförvaltningen som finns redovisade i detta betänkande bör utgöra utgångspunkter för fullmäktiges beslut om föreskrifter om pensionsmedelsförvaltningen. Riskbegränsningen bör följa matchningsprincipen och diversifieringsprincipen. Tillåten risknivå bör begränsas för kreditrisk, ränterisk, likviditetsrisk och valutarisk. Oavsett om medelsförvaltningen har lagts ut på en extern förvaltare eller hanteras i egen regi bör resultatet utvärderas av fullmäktige och styrelsen. Det kommer att finnas ett behov av att utveckla hur begreppet god sed på finansmarknaden bör tillämpas för pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting. Utredningen erfar att Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet kommer att inleda ett sådant utvecklingsarbete. En väl fungerande medelsförvaltning förutsätter enligt utredningens bedömning en god intern kontroll. Detta kräver att det finns erforderliga system och rutiner för instruktioner, rapporter och uppföljning, ansvarsfördelning i organisationen, inventering av tillgångar, redovisning och säkerhetsanalyser. Utredningen framhåller att kommuner och landsting ges vägledning i de allmänna råd som utfärdas av Finansinspektionen. Utredningen föreslår att vid revision av pensionsmedelsförvaltningen skall de förtroendevalda revisorernas ställning stärkas genom medverkan av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Den närmare utformningen av kraven på revision bör ankomma på utredningen om översyn av den kommunala revisionen. Utredningen bedömer att redovisning och uppföljning av pensionsmedelsförvaltningen bör utformas så att den ger goda förutsättningar för utvärdering och demokratisk kontroll. Vidare bör redovisningen ske så att staten kan erhålla underlag för en regelbunden uppföjning. En sammanställning av pensionsmedelsförvaltningen bör redovisas i en not till årsredovisningen och kommenteras i förvaltningsberättelsen. En utvärdering av lagstiftningen bör ske senast år 2010. För att det skall finnas förtroende för pensionsskuldsberäkningen och dess koppling till balanskravet är det enligt utredningens bedömning nödvändigt att säkerställa att den pensionsskuld som redovisas i balansräkningen är beräknad i enlighet med fastställda grunder och etablerade aktuariella principer. Utredningen har erfarit att Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har inlett ett arbete för att säkerställa detta och mot den bakgrunden föreslår utredningen inte någon ytterligare åtgärd. Pensionsmedelsförvaltningen för verksamheten i bolagen bör även fortsättningsvis i tillämpliga delar följa de regelverk som gäller på den privata sektorn för respektive pensionsplan. Om några år bör en uppföljning göras av om reglerna om pensionsmedelsförvaltning i sig påverkar kommunernas val av verksamhetsform. Beträffande de särskilda direktiv som riktas till samtliga utredningar gör utredningen följande bedömningar: Utredningens förslag kommer inte att leda till regionalpolitiska konsekvenser Utredningens förslag kommer indirekt i någon mån att främja jämställdheten. Direktiven till samtliga kommittéer om att pröva offentliga åtaganden är inte tillämpliga. Utredningens förslag syftar till att skapa bättre förutsättningar för kommuner och landsting att täcka framtida utgifter. Utredningens överväganden Utredningens förslag bygger främst på överväganden om hur pensionsmedlen bör förvaltas i kommuner och landsting. En allmän utgångspunkt är att kommuner och landsting skall ha rätt att återlåna pensionsmedlen för att finansiera investeringar i den egna kommunen eller landstinget. Utredningen har ingående studerat vad som är god sed på finansmarknaden. God sed framgår av gällande lagstiftning och de föreskrifter och allmänna råd som utfärdas av Finansinspektionen samt den bästa tillämpningen på marknaden. Enligt utredningens bedömning bör pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting ske på ett sätt som i tillämpliga delar överensstämmer med god sed. En central princip är att medelsförvaltningen skall anpassas till syftet med sparandet. För att det skall vara möjligt i praktiken anser utredningen att pensionsmedelsförvaltningen skall ske åtskilt från annan medelsförvaltning och att särskilda föreskrifter skall utfärdas för pensionsmedelsförvaltningen. Placeringsreglementet bör bygga på matchningsprincipen som innebär att placeringsinriktningen skall anpassas efter de åtaganden som gjorts om utbetalningar och diversifieringsprincipen som innebär att riskerna skall spridas genom att värdepappersportföljen innehåller ett flertal tillgångslag och emittenter. De finansiella riskerna skall begränsas så att de står i proportion mot den förväntade avkastningen. Fullmäktige skall precisera riskbegränsningen så att det aldrig är någon tveksamhet om vad som är tillåtna placeringar. Därmed finns möjlighet att följa upp att placerarna följer reglementet och utkräva ansvar i de fall överträdelser sker. Eftersom resultatet av förvaltningen skall utvärderas mot det gällande placeringsreglementet är placerarnas uppgift att skapa bästa möjliga avkastning inom de givna ramarna. I att begränsa de finansiella riskerna ingår att reglera fördelningen på tillgångsslag, vilka emittenter som är tillåtna och att fastställa krav på diversifiering av innehaven mellan olika emittenter. Utredningen framhåller att en vägledning för hur olika emittenter bör rangordnas när det gäller kreditrisk och likviditetsrisk framgår av lagstiftningen på området, t.ex. försäkringsrörelselagen. Vidare skall fastställas i vilken utsträckning placeringar får ske i utländska tillgångar och hur stor valutarisk som får tas. Dessutom skall rätten att använda derivat regleras. Utredningen avråder kommuner och landsting från att lägga in regionalpolitiska aspekter i valet av emittenter. Genom att särskilt gynna placeringar i det egna landstinget eller kommunen ökar risken för att medelsförvaltningen inte enbart syftar till god avkastning och betryggande säkerhet utan också blir ett sätt att bedriva näringspolitik. Det finns också risk för att kommunen skulle bryta mot bestämmelsen om likställighetsprincipen i kommunallagen som föreskriver att alla kommunmedlemmar skall behandlas lika. Principerna för utvärderingen av resultatet av förvaltningen bör fastställas i förväg. Det index eller motsvarande som används bör innehålla sådana värdepapper som är tillåtna enligt det egna placeringsreglementet. Eventuellt kan utvärderingen även göras mot ett avkastningskrav som fastställts utifrån syftet med sparandet. Det kan t.ex. vara uppräkningen av pensionsskulden. Fullmäktiges och styrelsens ansvar för att skydda kommunen eller landstinget mot förluster till följd av misstag eller oegentligheter utövas med en genomtänkt och väl fungerande intern kontroll. Utredningen menar att intern kontroll kommer att bli ännu viktigare än tidigare för att undvika förluster när den långsiktiga medelsförvaltningen ökar i omfattning. Intern kontroll skall säkerställa att det finns system och rutiner som förebygger risken för misstag och oegentligheter. I intern kontrollen ingår bl.a. att det skall finnas skriftliga instruktioner och att erforderliga avstämningar sker av funktioner som är oberoende av dem som avstämningen gäller. Ett exempel på detta är att man skiljer mellan "front-office" och "back-office". Vidare ingår i intern kontrollen att göra säkerhetskontroller av datorsystemens hård- och mjukvaror. Underlag för överväganden Politiska beslut Riksdagens väntas i juni 1997 besluta om att införa ett balanskrav som innebär att budgeten i varje kommun och landsting skall vara i balans. Enligt regeringens förslag i 1997 års ekonomiska vårproposition skall balanskravet börja tillämpas från och med år 2000. Pensionsmedlen skall redovisas enligt den blandade modellen. Regeringen har föreslagit att en lag om kommunal redovisning skall införas den 1 januari 1998. Ett särskilt råd för kommunal redovisning skall bildas av regeringen, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Den kommunala kompetensen finns reglerad i kommunallagen. Dessa bestämmelser sätter vissa gränser för medelsförvaltningen i kommuner och landsting. EG-rätten reglerar att det skall finnas en fri rörlighet för kapital och tjänster vilket påverkar möjligheterna att styra placeringen av medel till värdepapper som emitterats i vissa länder. Finansiella effekter av balanskravet Utredningen har uppdragit till KPA att göra prognoser av hur pensionsskulden för de kommunala avtalspensionerna kommer att utvecklas fram till 2030-talet. Beräkningarna visar att pensionsskulden kan väntas uppgå till ca 150 miljarder kr år 2010 och ca 450 miljarder kr år 2030. Huvuddelen av pensionsskulden kommer att avse anställda i kommuner. År 2010 väntas 100 miljarder kr av pensionsskulden belasta kommunerna och 50 miljarder kr landstingen. Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet har gjort bedömningar av hur stor del av pensionsskulden som kommer att förvaltas i värdepappersportföljer respektive hur stor del som kommer att återlånas till den egna kommunen eller landstinget. Sammantaget bedömmer förbunden att ca 40-60 miljarder kr kommer att vara placerade i värdepappersportföljer år 2010. Utredningen har noterat att bedömningarna är känsliga för vilka antaganden som görs bl.a. om investeringsutvecklingen i kommuner och landsting och att de får ses som en ganska grov uppskattning. Former för att säkra pensionsåtaganden Det kollektivavtal om pensioner som gäller för anställda i förvaltningar och nämnder i kommuner och landsting är ett förmånsbestämt system. För anställda i kommunala och privata bolag och i staten tillämpas ett flertal kollektivavtal. Gemensamt för många av avtalen är att de innehåller både förmånsbestämda och avgiftsbestämda komponenter. Hur pensionsåtagandena skall säkras och pensionsmedlen skall placeras styrs dels av kollektivavtalen dels av gällande lagstiftning. Motsvarande bestämmelser finns inte för de anställda i kommuner och landsting, exkl bolagen. Rättslig reglering – god sed Det finns en omfattande lagstiftning som reglerar finans- och försäkringsmarknaderna. Lagstiftningen har endast en begränsad direkt tillämpning för kommuner och landsting men indirekt har lagstiftningen stor betydelse. Delar av lagstiftningen syftar bl.a. till att utfästa pensionsförmåner skall infrias. Dit hör t.ex. tryggandelagen (1967:531) och försäkringsrörelselagen (1982:713). Lagstiftningen anger dels administrativa och organisatoriska krav på försäkringsbolagen dels regler för att säkerställa att det finns tillräckligt kapital för att täcka gjorda pensionsåtaganden. Annan lagstiftning inom området syftar bl.a. till att säkerställa stabilitet och förtroende för finansmarknaden. Exempel på detta är lagen om värdepappersfonder (1990:1114), lagen om värdepappersrörelse (1991: 981) och lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar (1994:2004). Fonder och bolag som kan komma i fråga för att förvalta kommuners och landstings pensionsmedel berörs av denna lagstiftning. Finansinspektionen utfärdar därutöver föreskrifter och allmänna råd till aktörer på finans- och försäkringsmarknaden. Tillsammans med lagstiftningen utgör Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd samt bästa tillämpningen vad som är god sed på finansmarknaden. Beslutsproblem vid portföljförvaltning Utredningen gör en genomgång av beslutsproblemen vid portföljförvaltning med inriktning på pensionsmedelsförvaltning. Utredningen beskriver hur man arbetar med bl.a. portföljstrategier och riskbegränsning på finansmarknaderna i dag. Den första uppgiften är att klara ut hur de förvaltade medlen skall användas, vilka ekonomiska åtaganden som finns och vilket avkastningskrav som ställs på förvaltningen. Nästa steg är att kartlägga vilka risker som är förknippade med verksamheten. För pensionsmedelsförvaltning bör aktuariella risker och finansiella risker beaktas. Det finns anledning att särskilt uppmärksamma riskerna med derivat. En optimal placeringsstrategi bör fastställas utifrån ändamålet med förvaltningen och att placeringarna matchas mot åtagandet. Vidare bör värdepapperen i portföljen kombineras utifrån diversifieringsprincipen. En avstämning skall göras att placeringsstrategin är förenlig med gällande lagstiftning. Därefter fastställs ett placeringsreglemente där hanteringen av alla förekommande finansiella risker finns reglerade. En utvärderingsmodell skall fastställas så att det framgår för placerarna efter vilka kriterier som förvaltningsresultatet kommer att utvärderas. System och rutiner för intern kontroll skall fastställas. Detta är centralt för att undvika misstag och oegentligheter. Intern kontrollen skall bl.a. säkerställa att det finns skriftliga instruktioner som reglerar vad alla berörda är behöriga att göra beträffande medelsförvaltningen. Det skall finnas organisatoriskt oberoende enheter som följer upp att instruktionerna följs. Ett rapporteringssystem skall finnas som gör att oberoende rapportörer löpande rapporterar om förvaltningen till styrelsen. Ansvarsfördelningen skall göras tydlig. Det fysiska innehavet av värdehandlingar skall inventeras. Innehavet av värdepapper skall redovisas på ett lämpligt sätt så att uppföljningen underlättas. Säkerhetsanalyser skall genomföras som t.ex. syftar till att förebygga brott, dataproblem, störningar i redovisning eller rapportering. Det sista steget i kedjan är att säkerställa att revisionen håller god kvalitet och det gäller både extern revision och intern revision. Portföljförvaltning i kommuner och landsting Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har på utredningens uppdrag utfört enkätundersökningar för att kartlägga hur pensionsmedelsförvaltningen hanteras i dag i kommuner och landsting. Utredningen har även gjort studiebesök och i andra sammanhang diskuterat medelsförvaltningen med politiker och tjänstemän i kommuner och landsting. Utredningen har kunnat konstatera att de rutiner som etablerats för medelsförvaltningen i huvudsak utgår från kortfristig medelsförvaltning och skuldförvaltning. Det är endast ett fåtal kommuner och landsting som har inlett ett långsiktigt sparande för att finansiera framtida pensionsutbetalningar. Ett femtontal kommuner och landsting anlitar externa kapitalförvaltare. Några kommuner och landsting har särskilda placeringsregler för pensionsmedelsförvaltningen. Den främsta skillnaden är i regel att man tillåter aktier i pensionsmedelsförvaltningen. Bilaga 1 Utredningens författningsförslag 1. Förslag till ändring i kommunallagen (1991:900) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900) dels att 8 kap. 3 a § skall betecknas 8 kap. 3 b § dels att 8 kap. 3 b § skall beteckna 8 kap. 3 c § dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 kap. 3 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap. 3 a § För förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelserna skall fullmäktige meddela särskilda föreskrifter. Dessa skall omprövas minst en gång per år. I föreskrifterna skall anges hur medlen skall förvaltas. Därvid skall tillåten risknivå vid placering av medlen fastställas. Vidare skall anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. Den får dock börja tillämpas senare än den 1 januari 1999, dock senast avseende räkenskapsåret 2000. Förteckning över remissinstanser Efter remiss har yttrande över betänkandet Medelsförvaltning i kommuner och landsting (SOU 1997:78) avgetts av Riksrevisionsverket, Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet, Statskontoret, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen, Konkurrensverket, Riksskatteverket, Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Sundsvall, Länsrätten i Skåne län, Järfälla kommun, Stockholms kommun, Nynäshamns kommun, Vallentuna kommun, Tierps kommun, Vingåkers kommun, Linköpings kommun, Gnosjö kommun, Ljungby kommun, Oskarshamns kommun, Gotlands kommun, Karlshamns kommun, Örkelljunga kommun, Malmö kommun, Vellinge kommun, Kävlinge kommun, Laholms kommun, Göteborgs kommun, Lysekils kommun, Arvika kommun, Lekebergs kommun, Köpings kommun, Avesta kommun, Borlänge kommun, Hudiksvalls kommun, Kramfors kommun, Bräcke kommun, Sorsele kommun, Piteå kommun, Skellefteå kommun, Umeå kommun, Stockholms läns landsting, Kalmar läns landsting, Västerbottens läns landsting, Älvsborgs läns landsting, Landstinget Sörmland, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Statens löne- och pensionsverk (SPV), Svenska Bankföreningen, Komrev, Föreningen Sveriges kommunalekonomer. Inrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 december 1997 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg, Andersson, Winberg, Sundström, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing Föredragande: statsrådet Andersson Regeringen beslutar proposition 1997/98:52 Förvaltningen av kommunala pensionsmedel. Lagen omtryckt 1995:154. Senaste lydelse av 8 kap. 3 a § 1994:690 8 kap. 3 b § 1994:690. Prop. 1997/98:52 Prop. 1997/98:52 27 2 Bilaga 1 Bilaga 2 Bilaga 3 Prop. 1997/98:52