Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1997/98:161 Utvärdering av icke-finansiella ägare till banker Skr. 1997/98:161 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 4 juni 1998 Göran Persson Erik Åsbrink (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för och gör en utvärdering av erfarenheterna av den lagändring i 7 kap. 11 § bankrörelselagen (1987:617) som genomfördes 1996. Lagändringen innebar att kravet på att synnerliga skäl skulle föreligga för att icke-finansiella företag skulle kunna bli moderföretag till en bank avskaffades. I skrivelsen lämnas också en redogörelse angående förekomsten av icke-finansiella ägare på bankområdet i Sverige. Skrivelsen innehåller även en analys av om det dels finns regler som i tillräcklig mån möjliggör för det allmänna att utöva tillsyn över övriga företag i en företagsgrupp som innehåller en bank dels regler som förhindrar icke önskvärda ägarförhållanden på bankområdet. Innehållsförteckning 1 Icke-finansiella ägare av banker 3 1.1 Bakgrund 3 1.2 Icke-finansiella företag 3 1.3 Bankers särställning 3 1.4 Rättsutvecklingen beträffande icke-finansiella ägare på bankområdet 4 1.5 Nu gällande regler 5 2 Regler till skydd mot icke önskvärda ägarförhållanden och regler för tillsyn 6 2.1 Regler till skydd för banker mot osunda ägar- förhållanden och osunda transaktioner 7 2.2 Regler om tillsyn 8 3 Finansinspektionens rapport 10 4 Utvärdering 12 Bilaga Undersökning och utvärdering av icke-finansiella ägare på bankområdet 17 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 juni 1998 25 1 Icke-finansiella ägare av banker 1.1 Bakgrund Riksdagen beslutade i december 1995 att vidga möjligheterna för icke- finansiella företag att äga banker (prop. 1995/96:74, bet. 1995/96:NU9, rskr. 1995/96:112, SFS 1996:38). Beslutet innebar att bestämmelserna i 7 kap. 11 § bankrörelselagen (1987:617) om att det krävs synnerliga skäl för förvärv som innebär att ett icke-finansiellt företag blir moderföretag till en bank upphävdes. Lagändringen trädde i kraft den 1 juli 1996. Näringsutskottet förklarade i sitt betänkande att utskottet delade rege- ringens mening att möjligheterna för icke-finansiella företag att äga banker borde vidgas. Utskottet ansåg emellertid att det kunde finnas ris- ker med att den möjliga ägarkretsen vidgades och att regeringen två år efter ändring av bestämmelsen därför borde lämna en redovisning till riksdagen om erfarenheterna av regeländringen. Riksdagen ställde sig bakom utskottets begäran. Med anledning av detta gav regeringen i regleringsbrevet för budget- året 1998 Finansinspektionen i uppdrag att undersöka förekomsten av och utvärdera icke-finansiella ägare på bankområdet. Finansinspektionen lämnade sin rapport, daterad 30 mars 1998, till regeringen den 1 april 1998. 1.2 Icke-finansiella företag Med begreppet icke-finansiellt företag avses här ett företag som inte står under tillsyn av Finansinspektionen eller av motsvarande utländsk myn- dighet. Även ett holdingföretag bör enligt detta synsätt betraktas som en icke-finansiell ägare i det fall holding-företaget inte står under sådan till- syn. Regeringens skrivelse utgör en utvärdering av icke-finansiella före- tag enligt denna definition och berör annat icke-finansiellt ägande endast i den mån det är av intresse för att belysa tänkbara problemställningar. 1.3 Bankers särställning Banker anses alltjämt inta en särställning i samhället i förhållande till andra typer av företag på grund av den betydelse som bankverksamhet har i olika hänseenden. Bankerna har en central uppgift i det finansiella systemet och driver en från samhällssynpunkt viktig verksamhet. Att bankers rörelse bedrivs på ett tillfredsställande sätt är av betydelse för kreditförsörjningen i samhället och för stabiliteten i betalningssystemet. Att verksamheten i banker bygger på rent företagsekonomiska grunder och sköts på ett sunt sätt är även av intresse för insättarna och bankernas kunder. Bankernas särställning tar sig uttryck i lagstiftningen genom att de är underkastade särskilda rörelseregler och står under tillsyn av Finans- inspektionen. 1.4 Rättsutvecklingen beträffande icke-finansiella ägare på bankområdet Förbud mot icke-finansiella ägare Före den 1 juli 1987 fanns det inte några regler som förbjöd koncernbild- ningar med bankbolag som dotterföretag. Riksdagen antog emellertid kring denna tidpunkt prop. 1986/87:148 om finansiella koncerner m.m. I den nya bankaktiebolagslagen (1987:618) infördes en ny bestämmelse (1 kap. 4 §) av innebörden att ett bankaktiebolag fick ingå som dotter- bolag i en koncern endast om ett annat bankaktiebolag var moderbolag. I paragrafens andra stycke gavs möjlighet för regeringen att medge undantag från denna regel om det fanns särskilda skäl. Begreppen moderbolag och dotterbolag i bankaktiebolagslagen utgår från det aktiebolagsrättsliga koncernbegreppet, dvs. förutsätter att moderbolaget är ett svenskt aktiebolag. I förarbetena till 1987 års lag anfördes vidare att undantag inte borde medges om det i andra företag inom koncernen drevs verksamhet som inte gick att förena med en banks verksamhet och att en bank borde kunna ingå i en koncern endast om samtliga koncernföretag drev sådan finansiell verksamhet som en bank tillåts driva eller i övrigt utgjorde sådana företag som en bank kunde äga. Industri- och handelsföretag kunde således inte ingå i en koncern som moder- eller systerföretag till en bank. En ytterligare förutsättning för undantag enligt regeln var att moderbolaget till banken inte i sin tur var dotterbolag. Bestämmelsen utformades från den utgångspunkten att det ansågs föreligga en risk för att banken inte skulle kunna upprätthålla sin själv- ständiga ställning om den var dotterbolag till en annan juridisk person än en bank. Farhågor fanns även för att vissa banklagsbestämmelser kunde sättas ur spel eftersom banklagstiftningen inte kunde tillämpas på de bolag som organisatoriskt stod över en bank. Allmänhetens förtroende för banken skulle kunna rubbas med hänsyn till det nära organisatoriska sambandet. Argumenten som tidigare nämnts för särreglering om att bankverksamhet måste präglas av stabilitet, sundhet och säkerhet samt att det allmänna måste kunna ställa krav på koncernen i dess helhet och ges rätt till insyn i koncernen stod också i förgrunden (prop. 1986/87:148 s. 19-20). Försäkringsbolag får äga bankaktier Efter en lagändring år 1991 tilläts även försäkringsbolag vara moder- företag till en bank. Genom lagändringen avsågs även dispensregeln ges den innebörden att såväl banker som försäkringsbolag efter regeringens tillstånd skulle kunna ingå som dotterföretag i en holdingbolagskoncern (prop. 1990/91:154, bet. 1990/91:NU41, rskr. 1990/91:367). Nya regler om icke-finansiella företag Den 1 januari 1993 infördes i stället för nämnda förbud mot icke-finan- siella huvudägare till en bank en regel i bankrörelselagen om att ett förvärv av aktier i en bank, som innebar att ett icke-finansiellt företag blev moderföretag till en bank, fick tillåtas bara om det fanns synnerliga skäl (prop. 1992/93:89, bet. 1992/93:NU9, rskr. 1992/93:109). Bestäm- melsen fördes in i 7 kap. 11 § bankrörelselagen. Genom lagändringen infördes således en möjlighet för icke-finansiella företag att bli ägare av en svensk bank. I prop. 1992/93:89 angavs som skäl till att det i den nya bestämmelsen infördes ett krav på att synnerliga skäl skulle föreligga att det är befogat med stor återhållsamhet vid till- ståndsgivningen med hänsyn till risken för ett obehörigt utnyttjande av en bank som ingår i en koncern med icke-finansiella företag. I propositionen pekades på att blandade koncernbildningar kan medföra en risk för att banklagstiftningens rörelse- och tillsynsregler får en begränsad verkan och blir föremål för kringgående. Som exempel angavs att överföringar och transaktioner mellan koncernbolagen kan vara svåra att kontrollera. 1.5 Nu gällande regler Den finansiella krisen innebar stora påfrestningar för flertalet banker i Sverige och medförde omstruktureringar på marknaden. Ägarna av banker och staten tillsköt i vissa fall kapital för att rädda verksamheten. Intresset för att starta bankrörelse har emellertid efter den finansiella krisen ökat och regeringen har under 90-talet beviljat tillstånd för flera nya banker. Utvidgning av möjligheten att äga bankaktier Regeringen föreslog i prop. 1995/96:74 om ökad bankkonkurrens att reglerna om ägande av banker skulle liberaliseras. I propositionen anför- des en rad skäl för en sådan förändring. Bland annat ansågs det faktum att en liberalisering torde medverka till ökad mångfald och konkurrens på marknaden starkt tala för en sådan förändring. Dessutom anfördes att starka ägare kan utöva en ansvarsfull och styrande ägarroll på ett effektivt sätt och ge ökad tillgång till kapital. Regeringen påpekade vidare att det vid kapitalbrist i samband med finanskrisen fanns exempel där nyttan av en icke-finansiell ägare vid kapitalbrist tydligt demonstrerats. Även ägarförhållanden inom EU och den ökade internationella integrationen utgjorde skäl för en fortsatt svensk anpassning till vad som gällde i andra länder. Senare års liberaliseringar av ägar- och verksamhetsregler ansågs vidare vara en viktig förklaring till att en ny kategori banker med smalare affärskoncept etablerats, vilket inneburit ökad valfrihet för kunderna och bättre service. Regeringen uttalade att det för att befästa denna positiva utveckling fanns skäl att ytterligare utvidga ägarkretsen (prop. 1995/96:74 s. 145). Regeringen föreslog mot denna bakgrund att det i 7 kap. 11 § bank- rörelselagen införda kravet på synnerliga skäl för att tillåta att ett icke- finansiellt företag att bli moderföretag till en bank skulle upphävas. Motiven för ägarrestriktioner I propositionen omprövade regeringen de motiv som tidigare anförts för införande av ägarrestriktioner. Det konstaterades att de principiella betänkligheter mot dominerande ägarandelar för icke-finansiella företag som kan finnas i huvudsak rör risken för intressekonflikter och makt- missbruk samt risken för att banken smittas av problem i andra delar av företagsgruppen. I propositionen framhölls emellertid att även om de principiella skälen mot ett icke-finansiellt ägande fortfarande i viss mån kan sägas var gällande har de mot bakgrund av den utveckling som ägt rum avsevärt minskat i tyngd. Regeringen konstaterade också att det är svårt att peka på negativa internationella erfarenheter av sådant ägande (prop. 1995/96:74 s. 142). Näringsutskottet tillstyrkte regeringens förslag till lagändring i sitt betänkande 1995/96:NU9 men begärde att regeringen inom två år efter det att förslaget genomförts skulle lämna en redovisning till riksdagen om erfarenheterna av regeländringen. Riksdagen ställde sig bakom utskottets begäran och lagändringen trädde i kraft den 1 juli 1996. 2 Regler till skydd mot icke önskvärda ägarförhållanden och regler för tillsyn En viktig principiell fråga i sammanhanget har ansetts vara om en banks oberoende blir svårare eller mer krävande att upprätthålla gentemot en dominerande icke-finansiell ägare. Det kan inte bortses från att banken exempelvis inom ramen för tillåtna exponeringar utsätter sig för vissa risker att hamna i beroendeförhållande, främst vad avser den direkta kre- ditgivningen till ägaren. Bankens eget system för kontroll och rutiner kan emellertid utgöra ett skydd mot detta. Det har vidare ansetts av betydelse att personer med uttalad integritet, från annat håll än ägarkretsen, engage- ras i styrelsen för att upprätthålla balansen mellan de intressen som banken i sig har och de intressen som ägaren har. Av stor principiell betydelse är också de möjligheter som det allmänna har att ställa krav på och utöva tillsyn över övriga företag i koncerner där banker ingår. Det är till exempel av väsentlig betydelse att det finns reg- ler som ger Finansinspektionen möjlighet att ingripa och förhindra att en bank kommer att ingå i en företagsgrupp som är så svåröverskådlig att en effektiv tillsyn inte kan bedrivas. Det är också viktigt att förhindra att en bank smittas av problem som finns hos andra företag i koncernen. Mot bakgrund av vad som anförts ovan finns det skäl att närmare redo- göra för de regler i banklagstiftningen som syftar till att begränsa riskerna för att banken utnyttjas på ett sätt som skulle skada dess ställning eller anseende. Flertalet av dessa regler har sin grund i olika EG-direktiv. Syftet med direktiven är att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning för att på så sätt åstadkomma en väl fungerande inre marknad på det finansiella tjänsteområdet. Det innebär således att skyddsregler motsvarande de som redogörs för nedan finns inom hela det europeiska ekonomiska samar- betsområdet (EES). I det följande har redovisningen av reglerna delats upp på två avsnitt. Det första behandlar regler som kan sägas vara till för att skydda banker mot osunda ägarförhållanden och osunda transaktioner. Det andra avsnittet berör tillsynsreglerna. 2.1 Regler till skydd för banker mot osunda ägarförhållanden och osunda transaktioner Ägarprövning Ägarprövningsreglerna innebär i korthet att ingen utan tillstånd från Finansinspektionen får förvärva aktier eller andelar i en bank som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav. Med kvalificerat innehav menas ett direkt eller indirekt ägande i ett före- tag om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över led- ningen av företaget. Bestämmelserna om ägarprövning för banker grundas på bestämmelser i det andra banksamordningsdirektivet (89/646/EEG) och det s.k. BCCI- direktivet (95/26/EG). Samtidigt som kravet på synnerliga skäl för icke- finansiellt ägande upphävdes i 7 kap. 11 § bankrörelselagen skärptes bestämmelserna om ägarprövning genom införlivandet av BCCI-direk- tivets regler i svensk lagstiftning. I 2 kap. 3 § bankaktiebolagslagen infördes en bestämmelse om att oktroj inte får beviljas om det kan antas att någon som i väsentlig mån åsidosatt sina skyldigheter i näringsverk- samhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken. I 7 kap. bankrörelselagen skärptes dessutom reglerna om ägarprövning vid förvärv som leder till kvalificerade innehav av aktier i en bank. Möjlig- heterna för Finansinspektionen att ingripa mot en olämplig ägare vidga- des också vid denna tidpunkt. Genom dessa regler har Finansinspek- tionen således en möjlighet att pröva lämpligheten hos alla ägare av kva- lificerade innehav i en svensk bank, oavsett om ägaren är svensk eller inte. Regler om koncernbidrag Det finns vidare regler i bankrörelselagen som reglerar en banks kon- cernbidrag till ett dotterbolag. Dessa regler har inte sin grund i något EG- direktiv. Enligt 1 kap. 11 § fjärde stycket bankrörelselagen får koncernbidrag ges endast efter tillstånd av Finansinspektionen. Bestämmelsen ger inspektionen en möjlighet att utöva tillsyn över vissa överföringar inom koncernen och ger en möjlighet till kontroll av att planerade koncern- bidrag ryms inom institutets disponibla vinstmedel samt att institutet även efter det att koncernbidrag har lämnats uppfyller kraven på kapitaltäckning. Stora exponeringar Det finns också regler som syftar till att skydda banken mot förluster för det fall en kund eller en grupp av kunder inte kan infria sina åtaganden samt att begränsa den maximala förlusten om en kund eller grupp av kunder med inbördes anknytning inte infriar sina åtaganden. Dessa bestämmelser återfinns i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag och har sin grund i direktivet 92/121/EEG om övervakning och kontroll av kreditinstituts stora exponeringar. Den svenska lagen innehåller – till skillnad från direktivet – längre gående bestämmelser om begränsningar av en banks kreditgivning till en icke-finansiell ägare än till andra ägare. De tillåtna värdena av en banks exponering mot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknyt- ning är högst tio procent om det gäller exponeringar gentemot ett moderföretag som inte står under tillsyn av Finansinspektionen eller mot- svarande utländsk myndighet. För att Finansinspektionen på ett tidigt stadium skall kunna uppmärksamma stora exponeringar är bankerna enligt regler i samma lag skyldiga att rapportera sådana exponeringar. 2.2 Regler om tillsyn Gruppbaserad tillsyn och särskild information Den 1 januari 1995 trädde delar av lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar i kraft, däribland reglerna om gruppbaserad tillsyn. Genom dessa bestämmelser införlivades direktivet 92/30/EEG om gruppbaserad tillsyn över kreditinstitut. Reglerna syftar till att utvidga och förbättra tillsynen över koncerner och finansiella företagsgrupper. Enligt 7 kap. 5 § första stycket lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag skall för en finan- siell företagsgrupp lämnas uppgifter i en särskild redovisning som avser gruppens samlade ekonomiska ställning (gruppbaserad redovisning). I 6 kap. 1 § samma lag anges vad som utgör en finansiell företagsgrupp. Av definitionen framgår att en finansiell företagsgrupp bland annat kan bestå av ett holdingföretag med finansiell verksamhet som inte är tillstånds- pliktigt och de dotterföretag som är institut, dvs. ett fall av icke-finan- siellt ägande av en bank såsom det definierats i denna skrivelse. Det är i princip moderföretaget som skall upprätta den gruppbaserade redovis- ningen och ge in den till Finansinspektionen. Övriga företag i den finan- siella företagsgruppen skall enligt 7 kap. 7 § till moderföretaget lämna de uppgifter som krävs för upprättandet av redovisningen. Ett holdingföretag med blandad verksamhet, dvs. ett icke-finansiellt moderföretag som inte bedriver finansiell verksamhet och inte står under tillsyn, är däremot inte skyldigt att lämna gruppbaserad redovisning. Ett sådant holdingföretag är emellertid enligt 7 kap. 5 § andra stycket samma lag skyldigt att lämna sådan information till tillsynsmyndigheten som behövs för tillsynen av banken, s.k. samlad information. Det är således holdingföretaget som skall upprätta och ge in den samlade informationen. Övriga dotterföretag till holdingföretaget är skyldiga att till detta lämna de uppgifter som krävs för att informationen skall kunna sammanställas. Enligt 7 kap. 9 § lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag får Finansinspektionen företa under- sökningar hos de företag som är ansvariga för att lämna gruppbaserad redovisning eller samlad information för att kontrollera de lämnade upp- gifterna. I lagen finns vidare bestämmelser som reglerar kompetensen mellan tillsynsmyndigheterna inom EES när en företagsgrupp har företag i flera medlemsstater. Av vikt är också den möjlighet som Finansinspektionen har att inhämta den information som behövs från behöriga myndigheter i andra EES-länder och ge ut sådan information till dessa myndigheter. Reglerna innebär alltså sammanfattningsvis att en icke-finansiell ägare som utgör holdingbolag med finansiell verksamhet är skyldig att lämna gruppbaserad redovisning, emedan en icke-finansiell ägare som inte bedriver finansiell verksamhet inte har samma skyldighet, men ändå är skyldig att lämna den information som Finansinspektionen behöver för sin tillsyn av banken. Sammantaget ger reglerna Finansinspektionen effektiv möjlighet till insyn i olika koncern- och gruppstrukturer. Banksmittobestämmelsen I 1 kap. 11 § första stycket bankaktiebolagslagen finns den s.k. bank- smittobestämmelsen som syftar just till att banklagsbestämmelser inte kringgås eller blir mindre verkningsfulla om en bank ingår i en koncern. Bestämmelsen, som inte bygger på någon enskild direktivbestämmelse, innebär att reglerna i bankrörelselagen och i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag om banks rörelse och om tillsyn över bank skall gälla i tillämpliga delar för övriga svenska företag i en koncern där en bank ingår. Från regeln görs undantag för försäkringsföretag och dotterföretag till försäkringsföretag som inte driver någon form av finansiell verksamhet. Finansinspektionen kan i vissa fall, om det finns särskilda skäl, medge undantag från bestämmelsen. Upplysningar från övriga företag i koncernen vid tillsyn I 1 kap. 11 § femte stycket bankrörelselagen finns vidare en bestämmelse om att övriga företag i koncernen skall lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omstän- digheter som inspektionen behöver för sin tillsyn över banken. Bestäm- melsen är inte en EG-bestämmelse men kan sägas komplettera den ovan beskrivna uppgiftsskyldigheten i direktivet om gruppbaserad tillsyn. Denna regel ger således Finansinspektionen en möjlighet att löpande fordra in uppgifter och därigenom få en ändamålsenlig insyn i de övriga företag som ingår i samma koncern som banken. Svåröverskådliga företagsgrupper Samtidigt som kravet på synnerliga skäl slopades den 1 juli 1996 skärp- tes, som ovan nämnts, andra regler för bankers ägande och koncern- struktur genom införlivandet av BCCI-direktivet. Direktivet innehåller en bestämmelse (artikel 2) som ger en möjlighet för de behöriga myndig- heterna att ingripa om exempelvis en bank skulle komma att ingå i en företagsgrupp som hindrar en effektiv tillsyn. Definitionen av företags- grupp bygger i detta fall på vad som i direktivet benämns ”nära förbin- delser”. Med nära förbindelser avses vissa situationer där fysiska eller juridiska personer har ett visst inflytande över banken. Enligt punkt 2 i artikel 2 skall, om det finns nära förbindelser mellan en bank och andra fysiska och juridiska personer, auktorisation beviljas endast om dessa förbindelser inte hindrar myndigheterna från att utöva en effektiv tillsyn. Auktorisation skall också vägras om lagar, förordningar eller administrativa bestämmelser i ett tredje land, som gäller för en eller flera fysiska eller juridiska personer till vilken eller vilka företaget har nära förbindelser, eller svårigheter vid tillämpningen av sådana bestäm- melser hindrar myndigheterna att utöva en effektiv tillsyn. Det framgår av direktivet att även finansiella företag som redan är auktoriserade skall uppfylla direktivets krav. För att införliva de här behandlade bestämmelserna i direktivet i svensk lagstiftning infördes dels en bestämmelse i 2 kap. 3 § bankaktie- bolagslagen om att oktroj inte får beviljas för det fall en bank har nära förbindelse med någon annan och detta hindrar en effektiv tillsyn av banken, dels en bestämmelse i 7 kap. 11 § bankrörelselagen om att inte heller förvärv av kvalificerat innehav av bankaktier får äga rum vid sådana förhållanden. Det infördes också en möjlighet för inspektionen att ingripa mot ett innehav av aktier som innebär att en nära förbindelse föreligger och denna nära förbindelse hindrar en effektiv tillsyn av banken. Genom dessa regler finns det alltså möjligheter att, både vid oktrojansökningar, förvärv av ett kvalificerat innehav av aktier och vid Finansinspektionens löpande tillsynsarbete ingripa mot en koncernstruk- tur som förhindrar en effektiv tillsyn. 3 Finansinspektionens rapport Som angivits ovan har Finansinspektionen på uppdrag av regeringen utarbetat en rapport med anledning av näringsutskottets begäran om en uppföljning av utvecklingen efter lagändringen i 7 kap. 11 § bankrörel- selagen. Rapporten finns som bilaga till denna skrivelse. Regeringens utvärdering bygger i första hand på de erfarenheter som Finansinspek- tionen har redogjort för i sin rapport. Icke-finansiella ägare av banker I rapporten redovisar Finansinspektionen att följande fem banker har icke-finansiella moderbolag enligt den definition som lämnats ovan. 1. Postgirot Bank AB Posten AB äger 100 % Posten AB ägs till 100 % av staten 2. HSB Bank AB HSB Sverige AB äger 91,9 % Oktroj beviljad den 10 juli 1997 3. Merita Nordbanken Nordbanken Holding AB äger 50 % (röstvärde) Merita Nordbanken Abp, Finland, äger 50 % (röstvärde) 4. Östgöta Enskilda Bank AB DDB Invest AB äger 100 % DDB Invest AB ägs till 100 % av Den Danske Bank AS, Danmark 5. GE Capital Bank AB GE Capital Corporation , USA, äger 100 % Oktroj beviljad den 23 januari 1997 Finansinspektionens erfarenheter Finansinspektionen har i rapporten redogjort för att inspektionen vid sin tillsyn inte har kunnat konstatera några exempel på att det skulle vara förenat med större risker för en bank att ha icke-finansiella ägare än andra ägare. Finansinspektionen har vidare redogjort för att de använt sig av möj- ligheten att enligt 1 kap. 11 § femte stycket bankrörelselagen inhämta upplysningar från övriga företag i en bankkoncern. Finansinspektionen har därvid begärt in såväl enskilda uppgifter som löpande rapportering från icke-finansiella moderföretag till en bank. Finansinspektionen har uppgivit att denna rapportering hittills har skett enligt inspektionens öns- kemål och bedömer denna möjlighet vara av betydande vikt för möjlig- heterna att få en tillräcklig insyn i övriga företag i koncerner där en bank ingår. 4 Utvärdering Regeringens bedömning: Finansinspektionens rapport föranleder inte några regeländringar med avseende på icke-finansiella ägare till banker. Det finns för närvarande inte skäl för större möjligheter att ingripa mot en icke-finansiell ägare än mot andra ägare. Mot bakgrund av den ökande internationaliseringen är det internationella samarbetet i tillsynsfrågor betydelsefullt. Skälen för regeringens bedömning: Finansinspektionens rapport Som Finansinspektionen har konstaterat bygger rapporten på en kort bedömningsperiod (ca 1,5 år) vilket i sig begränsar erfarenheterna. Antalet s.k. icke-finansiella ägarförhållanden är relativt få. Framförallt bör det noteras att det i de aktuella fallen inte rör sig om ägarkategorier av mer genuint icke-finansiellt slag, dvs. kommersiella bolag helt utanför den finansiella sektorn. Detta begränsar ytterligare de eventuella erfaren- heter som kunnat göras av att bredare ägarkategorier numera är tillåtna inom banksektorn. Såsom Finansinspektionen pekat på kan det finnas påtagliga skillnader i de riskförhållanden som tillsynen bör inriktas mot beroende på om ägaren är t.ex. ett industriföretag eller ett finansiellt hol- dingbolag. Maktmissbruk och intressekonflikter Med utgångspunkt från de eventuella problem rörande maktmissbruk och intressekonflikter som tidigare setts som tillbakahållande faktorer för en mer liberal syn på tillåtna ägarkategorier anges i rapporten att inspek- tionen inte har konstaterat några exempel på osunda transaktioner eller beroendeförhållanden. Finansinspektionen har inte heller vid sin tillsyn kunnat konstatera några specifika problem som har samband med att ett icke-finansiellt företag är ägare av en bank. Inspektionen har vidare inte kunnat iaktta några tendenser på att icke-finansiella ägare skulle vara mindre lämpade eller föranleda ökade tillsynsinsatser jämfört med andra ägare. Erfarenheten ger således inte stöd för att utvidgningen av ägarkretsen för banker till icke-finansiella ägare skulle innebära en ökad risk för utnyttjande av banker för osunda transaktioner eller för att osunda bero- endeförhållanden skulle uppstå. Enligt regeringens uppfattning finns det enligt redogörelsen ovan numera effektiva regler i banklagstiftningen som bland annat begränsar risken att en bank utnyttjas eller på annat sätt skadas. Finansinspektionen framhåller i sin rapport att inspektionen anser sig ha fullgoda möjligheter att både i samband med oktrojansökan och därefter kontrollera lämpligheten av de ägare och den koncernstruktur som växer fram på bankområdet, oavsett om det rör sig om en icke-finan- siell ägare eller en annan ägare. Det saknas alltså enligt regeringens upp- fattning anledning att befara att förekomsten av icke-finansiella ägare i sig skulle innebära en ökad risk för maktmissbruk. Även om de erfarenheter som Finansinspektionen har redovisat är begränsade talar de även starkt i den riktningen att risken för intresse- konflikter inte är större eller av allvarligare art inom s.k. blandade kon- cerner än inom rent finansiella koncerner. Risken för att banken smittas av problem som finns i andra delar av företagsgruppen Näringsutskottet betonade att regeringens skrivelse särskilt skulle upp- märksamma och utvärdera risken för att en bank smittas av problem i andra delar av företagsgruppen. Som påpekades redan i förarbetena till lagändringen är det i hög grad bankens egen ekonomiska och finansiella ställning som avgör i vad mån den riskerar att smittas. Det är dessutom långt ifrån säkert att risken för smittoeffekter är mindre i en renodlad finansiell koncern än i en koncern med en blandning av finansiell och icke-finansiell verksamhet. Avgö- rande för både finansiella och icke-finansiella koncerner är att det sker en spridning av riskerna och att det sker en kontroll över dessa risker. Av stor betydelse är här bankernas interna kontroll. Ovan har dessutom redogjorts för exempelvis reglerna om stora exponeringar som begränsar sådana exponeringar mellan bolagen i en koncern. I propositionen som föregick lagändringen framhölls också att möjlig- heten till en effektiv tillsyn och kontroll av övriga företag i en koncern där en bank ingår är av stor betydelse i detta sammanhang. Mot denna bakgrund infördes i samband med den nu aktuella lagändringen de regler som redogjorts för ovan som gett Finansinspektionen ökade möjligheter att ingripa och förhindra att en bank ingår i en företagsgrupp som är så svåröverskådlig att en effektiv tillsyn inte kan bedrivas. Dessa regler, som också är tillämpliga när banken har utländska ägare, torde utgöra ett tillräckligt effektivt medel för att kontrollera och påverka koncernstruktu- rer i Sverige. Speciella problem angående utländska icke-finansiella moderbolag Vad som i detta sammanhang bör uppmärksammas är i vilken mån de regler som redogjorts för ovan också kan tillämpas på och omfattar icke- finansiella utländska moderbolag. När det gäller reglerna om ägarprövning, svåröverskådliga företags- grupper och stora exponeringar ger dessa regler Finansinspektionen samma förutsättningar att ingripa när en bank har en utländsk icke-finan- siella ägare som när den har en svensk icke-finansiell ägare för att för- hindra att skadliga ägarförhållanden uppstår och osunda transaktioner förekommer. Som konstaterats ovan skiljer sig reglerna om gruppbaserad tillsyn åt beroende på om det icke-finansiella företaget är ett holdingföretag med finansiell verksamhet eller inte. Det är endast holdingföretag som bedri- ver finansiell verksamhet som är skyldigt att lämna gruppbaserad redo- visning, detta oavsett om holdingföretaget är svenskt eller inte. Även reglerna om att ett holdingföretag som inte bedriver finansiell verksamhet skall lämna information för bankens bedömning gäller oavsett om holdingföretaget är svenskt eller utländskt. Skillnaden mellan rent svenska förhållanden och situationer där det finns utländska företag inblandade hänför sig framför allt till inspektionens möjligheter att göra undersökningar hos företagen. Här föreligger också en skillnad föreligga mellan företag inom EES och företag belägna utanför EES. Inspektionen bör ha större möjligheter att på ett smidigt sätt få hjälp av de behöriga myndigheterna inom EES, som ju har motsvarande lagstiftning, än av myndigheterna i ett tredje land. Det saknas emellertid dokumenterade erfarenheter av om dessa regler ger Finansinspektionen tillräckliga möjligheter till insyn vid utländskt ägande. De rent svenska bestämmelserna såsom banksmittobestämmelsen och reglerna i bankrörelselagen om skyldigheten att lämna Finansinspek- tionen de upplysningar om sin verksamhet som inspektionen behöver omfattar endast svenska företag i en koncern där en bank ingår. Dessa regler ger alltså inte några större möjligheter till insyn i utländska icke- finansiella företag. Finansinspektionen har i sin rapport pekat på de eventuella problem som kan uppkomma för en konsoliderad tillsyn i de fall icke-finansiella moderbolag har sitt säte utanför EES-området. I dessa fall finns som inspektionen har konstaterat varken möjlighet att kräva upplysningar eller rapportering från moderbolaget med stöd av svenska lagregler, vilket kan försvåra en samlad bild och konsoliderad tillsyn. Inom EU förs diskussioner om dessa frågor i syfte att stärka tillsynssamarbetet. Inspektionen uppmärksammar här ett område där man är hänvisad till ett ökat internationellt tillsynssamarbete. Regeringen instämmer i bedömningen att sådana frågor endast kan lösas genom internationellt samarbete. Den ökande internationaliseringen av finansmarknaderna innebär att det internationella samarbetet mellan exempelvis tillsynsmyndigheterna blir allt viktigare. Andra reflektioner Från konkurrens- och struktursynpunkt framhålls inga särskilda förhål- landen i rapporten med avseende på nya ägarkategorier. Den strukturella utvecklingen under senare år har framför allt präglats av ökad koncentra- tion men även av nordisk integration. Inslaget av utländsk närvaro har ökat och som exemplen i rapporten visar till viss del med icke-finansiella ägare. Utvecklingen har även inneburit att ett par s.k. nischbanker har införlivats i större koncerner samtidigt som nya nischbanker har erhållit oktroj. Det finns för närvarande ytterligare oktrojansökningar som skall prövas. Trots sammanslagningarna mellan större aktörer får det ändå anses råda viss mångfald på den samlade bankmarknaden med verksamheter av skilda upplägg och inriktning. Breddningen av tillåtna ägarkategorier utgör bland annat ett led i strävan att öka förutsättningarna för att bank- marknaden skall präglas av mångfald och konkurrens. Sammanfattning Regeringen anser att Finansinspektionen har ett flertal medel till sitt för- fogande för att komma tillrätta med eventuella missförhållanden som har samband med den ägar- eller koncernstruktur som banken ingår i, vare sig missförhållandena skulle ha sin grund i att moderföretaget är ett icke- finansiellt företag eller att en ägare är att anse som olämplig av annan orsak. Regeringen anser vidare att det för närvarande inte finns skäl till att införa möjligheter att i större utsträckning ingripa mot en icke-finan- siell ägare än mot andra ägare. Regeringen anser således i likhet med inspektionen att den utvärdering som gjorts visar att det för närvarande inte finns något behov av några regeländringar med anledning av att begränsningen av icke-finansiellt ägande av banker avskaffades 1996. De begränsningar i Finansinspektionens möjligheter att få en tillräcklig insyn i utländska icke-finansiella ägare, i första hand utanför EES- området, torde inte kunna lösas med rent svenska regler utan för det krävs internationellt samarbete. Som inspektionen har påpekat kommer utvecklingen på bankområdet leda till att det internationella samarbetet i tillsynsfrågor blir av allt större betydelse. FINANSINSPEKTIONEN UNDERSÖKNING OCH UTVÄRDERING AV ICKE-FINANSIELLA ÄGARE PÅ BANKOMRÅDET Regeringsrapport den 30 mars 1998 INLEDNING 18 Bakgrund 18 Rättsutvecklingen beträffande icke-finansiella ägare av bank 18 Avgränsning 18 FÖREKOMSTEN AV ICKE-FINANSIELLA ÄGARE PÅ BANKOMRÅDET 19 UTVÄRDERING AV ICKE-FINANSIELLA ÄGARE PÅ BANKOMRÅDET 20 Allmänt 20 Internationella förhållanden 22 BEDÖMNING 23 INLEDNING Bakgrund I regeringens regleringsbrev för budget-året 1998 avseende anslag till Finans-inspektionen anges att inspektionen skall undersöka förekomsten av och utvärdera icke-finansiella ägare på bankområdet i en rapport som skall lämnas till regeringen senast den 1 april 1998. Bakgrunden till Finansinspektionens upp-drag i nu aktuellt hänseende synes vara ett yttrande i näringsutskottets betänkande 1995/96:NU 9. Utskottet förklarade, med anledning av prop. 1995/96:74 om ökad bank- konkurrens, att utskottet delade regeringens uppfattning att möjligheterna för icke-finansiella företag att äga banker borde vidgas. Utskottet ansåg emellertid att det kunde finnas risker med att den möjliga ägarkretsen vidgades och ansåg därför att regeringen efter två år borde lämna en redovisning till riksdagen om erfarenheterna av regeländringen. Rättsutvecklingen beträffande icke-finansiella ägare av I 1 kap. 4 § bankaktiebolagslagen (1987:618) fanns ursprungligen en bestämmelse med innebörd att ett bank-aktiebolag fick ingå som dotter- bolag i en koncern endast om ett annat bankaktiebolag var moderbolag. I paragrafens andra stycke gavs möjlighet för regeringen att medge undantag från denna regel om det fanns särskilda skäl. I förarbetena till bestäm-melsen (prop. 1986/87:148) anfördes att undantag inte borde medges om det i andra företag inom koncernen drevs verksamhet som inte gick att förena med en banks och att en bank borde kunna ingå i en koncern endast om samtliga koncernföretag drev sådan finansiell verk- samhet som en bank tillåts driva eller i övrigt utgjorde sådana företag som en bank kunde äga. Genom lagändring år 1991 tilläts även försäkringsbolag vara moder- företag till en bank. Genom lagändringen avsågs även dispensregeln ges den innebörden att såväl banker som försäkringsbolag - efter regeringens tillstånd - skulle kunna ingå som dotterföretag i en holdingbolagskoncern. Den 1 januari 1993 infördes i stället för ovanstående bestämmelse en regel med innebörd att ett förvärv av aktier i en bank, som innebär att ett icke-finansiellt företag blir moderföretag till en bank, fick tillåtas bara om det fanns synnerliga skäl. Regeringen föreslog i prop. 1995/96: 74 om ökad bankkonkurrens att det i 7 kap. 11 § andra stycket bankrörelselagen införda kravet på syn- nerliga skäl skulle upphävas. Lagändringen genomfördes genom SFS 1996:38 och trädde i kraft den 1 juli 1996. Avgränsning Med begreppet icke-finansiellt företag förstås enligt prop. 1995/96: 74 s. 140 ett företag som inte står under tillsyn av Finansinspektionen eller motsvarande ut-ländsk myndighet. Som icke-finansiell ägare bör således enligt denna definition även betraktas sådana holdingföretag som endast äger finansiella företag i de fall holdingföretaget inte står under tillsyn av Finansinspektionen eller motsvarande utländsk myndighet. Denna defini- tion av begreppet icke-finansiell ägare kommer att ligga till grund för den fortsatta fram-ställningen. När den ursprungliga regeln, om att bankaktiebolag fick ingå som dot- terbolag i en koncern endast om ett annat bankbolag var moderbolag, infördes framgick det att begreppen dotterbolag och moderbolag utgick från det aktiebolagsrättsliga koncern-begreppet (jfr prop. 1986/87:148 s 20). Vid utvärderingen av borttagandet av denna bestämmelse kommer därför i första hand behandlas sådana icke-finansiella ägare som har ställning av moderbolag i aktiebolags-rättslig mening. Andra icke-finan- siella ägare kommer emellertid att behandlas i den mån det bedöms vara av vikt. FÖREKOMSTEN AV ICKE-FINANSIELLA ÄGARE PÅ BANKOMRÅDET Fem bankaktiebolag med oktroj att driva bankverksamhet är för närva- rande att anse som dotterbolag till ett icke-finansiellt före-tag enligt den definition som lämnats ovan. I fyra fall ägs bankaktiebolagen av hol- dingföretag. Postgirot Bank AB ägs till 100 % av Posten AB, vilket i sin tur ägs till 100 % av staten. Ägare till HSB Bank AB är HSB Sverige AB till 91,9 %. HSB Bank AB beviljades oktroj den 10 juli 1997. Nordbanken AB ägs av Nordbanken Holding AB till 100 %. Ägandet i Nordbanken AB kommer under våren 1998 att övergå till MeritaNord- banken Abp, Finland. Östgöta Enskilda Bank AB ägs till 100 % av DDB Invest AB, vilket i sin tur är ett helägt dotterbolag till Den Danske Bank Aktieselskab, Dan- mark. GE Capital Bank AB ägs till 100 % av GE Capital Corporation, USA. GE Capital Bank AB beviljades oktroj den 23 januari 1997. En bank, vilken till betydande omfattning ägs av icke-finansiella före- tag utan att dessa är att anse som moderföretag är IKANO Banken AB. IKANO Banken AB beviljades oktroj den 15 april 1994 och ägs med 49 % vardera av IKEA Capital B.V. och IKANO B.V., Nederländerna. Utöver de bankaktiebolag som nämnts ovan finns ytterligare banker, i vilka icke-finansiella företag har kvalificerade innehav. Dessa är emel- lertid av mindre omfattning och behandlas inte här. Vidare bör anmärkas att flera stora bankaktiebolag är börsnoterade. Det icke-finansiella ägande som förekommer i sådana banker behandlas inte heller i denna framställning. UTVÄRDERING AV ICKE-FINANSIELLA ÄGARE PÅ BANKOMRÅDET Allmänt En utgångspunkt vid utvärderingen av icke-finansiella ägare på bankom- rådet bör vara de skäl som anförts till stöd för regler som begränsar möj- ligheten för ett icke-finansiellt moderföretag att bli ägare till en bank samt de farhågor som uttrycktes vid upphävandet av det tidigare andra stycket i 7 kap. 11 § bankrörelselagen. En kort redo-görelse för dessa frågor skall därför göras i det följande. Bakgrunden till den ursprungliga be-stämmelsen om att en bank fick ingå i en koncern endast om ett annat bankbolag var moderbolag var bland annat att det ansågs föreligga en risk för att banken inte skulle kunna upprätthålla sin självständiga ställning om den var dotterbolag till en annan juridisk person än en bank. Eftersom bank-lagstiftningen inte kunde tillämpas på de bolag som organisatoriskt stod över en bank bedömdes vidare att vissa banklags-bestämmelser kunde sättas ur spel genom att en bank underordnades ett annat företag. Vidare uttrycktes att en koncern som inrymmer en bank måste präglas av stabilitet, säkerhet och sundhet i verksam-heten och att det allmänna måste kunna ställa krav på koncernen i dess helhet och ges rätt till insyn i koncernen. I förarbetena till upphävandet av den nu aktuella bestämmelsen (prop. 1995/96:74) anfördes att de principiella betänkligheterna mot domine- rande ägarandelar för icke-finansiella företag i huvudsak rör risken för intressekonflikter och maktmissbruk samt att risker föreligger för banken att smittas av problem i andra delar av företagsgruppen. Finansinspektionen har inte iakttagit några exempel på att förekomsten av dominerande icke-finansiella ägare i sig skulle inneburit att riskerna ökat för utnyttjande av banker för osunda trans- aktioner eller att osunda beroendeför-hållanden uppstått. För att närmare kunna analysera vilka möjligheter det allmänna har att ställa krav på och utöva tillsyn över övriga företag i koncerner, där en bank ingår, samt undvika icke önskvärda ägarförhållanden på bank- området bör en genomgång ske av de regler som ger sådana möjligheter. Vid införandet av regeln i 1 kap. 4 § bankaktiebolagslagen infördes samtidigt den s.k banksmittobestämmelsen. Banksmitto-bestämmelsen innebär, för det fall en bank ingår i en koncern, att bestämmelserna i bankrörelselagen och i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinsitut och värdepappersbolag om banks rörelse och om tillsyn över bank skall gälla i tillämpliga delar för övriga svenska företag i koncernen. Från banksmitto-bestämmelsen görs undantag för försäkrings-företag och sådana dotterföretag till försäkringsföretag som inte driver någon form av finansiell verksamhet. Vidare finns möjlighet för regeringen eller Finans-inspektionen att bevilja undantag från regeln om det finns särskilda skäl. Syftet med bestämmelsen är att få garantier för att väsentliga banklagsbestämmelser inte kring-gås eller blir mindre verkningsfulla vid en omorganisation av bankverksamheten. Finansinspektionen har använt sig av möjligheten att medge undantag från reglerna för rörelsens bedrivande i bank-smittobestämmelsen i fall där reglerna för rörelsens bedrivande i bank saknar relevans för de icke- finansiella företagen i koncernen. Enligt 1 kap. 11 § fjärde stycket bankrörelselagen får koncernbidrag ges av banken endast efter tillstånd av Finans-inspektionen. Genom denna bestämmelse kan Finansinspektionen utöva tillsyn över vissa överföringar inom koncernen och har därvid möjlighet att i viss mån för- hindra att banken utsätts för risker. Vid prövningen av en ansökan om tillstånd att lämna koncern-bidrag kan Finansinspektionen till exempel kontrollera att planerade koncernbidrag ryms inom institutets disponibla vinstmedel samt att institutet även efter det att koncern-bidraget lämnats uppfyller kraven på kapitaltäckning. I 1 kap. 11 § femte stycket bank-rörelselagen finns vidare en bestäm- melse om att övriga företag i koncernen skall lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för sin tillsyn över banken. Finans-inspektionen har begärt in såväl enskilda uppgifter som löpande rapportering från icke-finansiella moderföretag till bank. Den begärda rapporteringen har avsett bland annat företagets aktuella aktieinnehav i banken, befintliga avtal mellan moder-företaget och banken, lån från banken till moderföretaget samt av banken, för moder-företagets räkning, utställda garantier. Rapporteringen har hittills skett enligt inspektionens önskemål. Finansinspektionen bedömer att denna möjlighet att fordra in rapportering är av betydande vikt för inspektionens möjligheter att utöva en ändamålsenlig tillsyn över övriga företag i koncerner där en bank ingår. Enligt lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditin- stitut och värde-pappersbolag begränsas de tillåtna värdena av en banks exponering mot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknyt- ning. En dylik exponering får inte överstiga 10, 20 respektive 25 % av bankens kapitalbas, beroende på institutens inbördes anknytning och verksamhet. Den lägsta gränsen om 10 % blir tillämplig för en banks exponeringar gentemot ett moderföretag som inte är ett institut under tillsyn av Finansinspektionen eller motsvarande utländsk myndighet. Icke-finansiella moder-företag till bank faller således in i denna grupp. Reglerna om begränsningar av stora exponeringar har till syfte att skydda ett företag mot förluster för det fall en kund eller grupp av kunder inte kan infria sina åtaganden gentemot företaget samt att begränsa den maximala förlust som ett företag kan ådra sig om en kund eller grupp av kunder med inbördes anknytning inte infriar sina åtaganden. Vidare åläggs bankerna rapporteringsskyldighet till Finans-inspektionen beträf- fande stora exponeringar vilket är en förutsättning för inspektionens till- syn över att instituten inte överskrider bestämmelserna om begränsningar av stora exponeringar. Finansinspektionens erfaren-het är att det genom rapporteringen blir möjligt att på ett tidigt stadium upp-märksamma eventuella stora exponeringar samt vidta åtgärder för att få institutet att åtgärda problemen. Finansinspektionen ser denna möjlighet som ett vik- tigt medel för att undvika risker i bankernas verksamhet. Enligt 7 kap. 5 § första stycket lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinsitut och värdepappersbolag skall för en finan- siell företagsgrupp lämnas uppgifter i en särskild redovisning som avser gruppens samlade ekonomiska ställning (gruppbaserad redovisning). En finansiell företagsgrupp kan enligt 6 kap. 1 § bland annat bestå av hol- dingföretag med finansiell verksamhet och de dotterföretag som är insti- tut. Ett holdingföretag med blandad verksamhet skall lämna den infor- mation som behövs för tillsynen över de dotterföretag som är institut, enligt 7 kap. 5 § andra stycket. Reglerna om gruppbaserad tillsyn medför utökade tillsynsmöjligheter beträffande övriga företag i den finansiella gruppen. Samtidigt som 7 kap. 11 § andra stycket bankrörelselagen upphävdes den 1 juli 1996 skärptes vissa andra regler för bankers ägande och kon- cernstruktur. I 2 kap. 3 § bankaktiebolagslagen infördes bland annat bestämmelser med innebörd att oktroj inte får beviljas om det kan antas att någon som i väsentlig mån åsidosatt sina skyldigheter i näringsverk- samhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken. I 7 kap. bankrörelselagen fanns sedan tidigare regler om ägarprövning vid förvärv av kvali-ficerade innehav av aktier i bank. Finansinspektionens möjligheter att ingripa mot en olämplig ägare vidgades emellertid. Vidare infördes regler till förhindrande av att en bank ingår i en svåröverskådlig företagsgrupp. Dels infördes en bestämmelse med innebörd att oktroj inte får beviljas för det fall en bank har nära förbindelser med någon annan och detta hindrar en effektiv tillsyn av banken, dels infördes möjlighet för inspektionen att ingripa mot innehavare av aktier som medför att förbindelserna är nära, för det fall sådana nära förbindelser hindrar en effektiv tillsyn av banken. Genom reglerna om ägarprövning och nära förbindelser har inspek- tionen möjlighet att pröva lämpligheten hos alla ägare till bank samt mot- sätta sig en koncernstruktur som hindrar en effektiv tillsyn. Detta gäller både vid ansökningar om oktroj och vid det löpande tillsynsarbetet. Finansinpektionen konstaterar att det i den definition av begreppet icke-finansiellt företag som lämnats ovan ryms såväl finansiella hol- dingföretag som rena industri-företag. Det är tydligt att det kan föreligga påtagliga skillnader i fråga om vilka risker som kan aktualiseras beroende på vilken typ av icke-finansiellt företag som är moderföretag till en bank. Från inspek-tionens sida kan det därför bli fråga om att rikta in tillsynen på olika riskområden beroende på vilken typ av företag som är moder- företag, även om någon viss typ av icke-finansiell ägare hittills inte för- anlett större behov av åtgärder från inspektionens sida än andra. Internationella förhållanden De fall där Finansinspektionen bedömer att tillsynen kan försvåras av det faktum att ett icke-finansiellt företag är moderföretag till en bank är de koncerner där moder-bolaget är ett utländskt företag med säte i ett tredje land utanför EES-området. Finans-inspektionen kan i och för sig upp- märksamma dylika ägarstrukturer genom de regler som avser att för- hindra att en bank ingår i en svåröverskådlig företagsgrupp. Finans- inspektionen kan emellertid varken kräva upplysningar eller rapportering från moderbolaget med stöd av svenska lagregler eller med stöd av bestämmelser i EU-direktiv. Som exempel på sådana svenska regler som inte blir verkningsfulla beträffande utländska bolag i en koncern kan nämnas banksmittobestämmelsen. Någon konsoliderad tillsyn blir därför inte möjlig för en dylik företagsgrupp. Inom ramen för det europeiska samarbetet har diskussioner förts, bland annat i Groupe de Contact, angå- ende hur sådana tillsynsfrågor skall kunna lösas. Ett icke-finansiellt moder-företag i tredje land kan ha dotterbolag i alla EES-länder utan att det är möjligt att kräva en konsoliderad redovisning. För närvarande förs diskussioner om hur den europeiska tillsynen skall kunna göras mer effektiv genom ett närmare samarbete mellan berörda tillsynsmyndig- heter. Ett sådant sätt är att löpande utbyta information om dotterbolag till icke-finansiella moderföretag i tredje land. Ett annat exempel på effekten av att banksmittobestämmelsen inte kan tillämpas på utländska företag är att de begränsningar som gäller för för- värv av fastigheter för en svensk bank och övriga svenska företag i kon- cernen inte blir tillämpliga för utländska företag i samma koncern. BEDÖMNING Finansinspektionens erfarenhet av icke-finansiella ägare till svenska banker är ännu relativt begränsad. På den svenska marknaden finns i dag fem sådana företag varav två endast hunnit verka under kort tid. Den omständigheten att en bank ingår i en koncern eller annars har en dominerande ägare innebär allmänt risker bland annat för beroendeför- hållanden och intressekonflikter. Några exempel på att det skulle vara förenat med större risker för en bank att ha icke-finansiella ägare än andra ägare har emellertid inte iakttagits av inspektionen. Några tenden- ser att icke-finansiella ägare skulle vara mindre lämpade eller föranleda ökade tillsynsinsatser jämfört med övriga ägare har inte heller iakttagits av inspektionen. Det bör härvid nämnas att det är av vikt att det svenska regelverket på bankområdet harmonierar med motsvarande regler i övriga EU-länder. En dylik harmonisering kan också sägas ha blivit följden av upphävandet av kravet på synnerliga skäl för icke-finansiella moderföretag till bank. Mot bakgrund av den redogörelse som lämnats i det föregående, beträffande de regler som ger möjlighet att ställa krav på icke-finansiella ägare och utöva tillsyn över dem, gör Finansinspektionen den be-döm- ningen att inspektionen har ett flertal medel till sitt förfogande för att komma till rätta med missförhållanden som har samband med ägar- eller koncernstrukturen runt en bank. Dessa möjligheter står till buds vare sig missförhållandena skulle ha sin grund i att moderföretaget är icke-finan- siellt eller att en ägare är att anse som olämplig av annan orsak. Finans- inspektionen finner inte heller att det finns skäl för vidgade möjligheter att ingripa mot en icke-finansiell ägare än mot andra ägare. Inspektionen ser därför inget behov av några lagstiftningsåtgärder i nu aktuellt hänse- ende. Finansinspektionen vill emellertid peka på de problem för en konsolide- rad tillsyn som kan uppkomma i den mån ett icke-finansiellt moderföre- tag inte faller in under vare sig svensk lagstiftning eller bestämmelser i EU-direktiv samt de regler som avser att förhindra svåröverskådliga företagsgrupper inte heller bedöms vara tillämpliga. Då svensk lagstift- ning inte heller skulle kunna komma till rätta med dylika problem får frågeställningen i stället bli föremål för fortsatta diskussioner inom ramen för internationellt samarbete. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 juni 1998 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Andersson, Uusmann, Ulvskog, Lindh, Johansson, Klingvall, Åhnberg, Östros, Engqvist Föredragande: statsrådet Åsbrink Regeringen beslutar skrivelse 1997/98:161 Utvärdering av icke-finansi- ella ägare till banker. Skr. 1997/98:161 2 Skr. 1997/98:161 1 Skr. 1997/98:161 Bilaga 18 Skr. 1997/98:161 Bilaga 25