Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2024/25:105 Riksrevisionens rapport om Spelinspektionens tillsyn över spelmarknaden Skr. 2024/25:105 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 20 februari 2025 Elisabeth Svantesson Niklas Wykman (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen behandlar regeringen Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen i rapporten Spelinspektionens tillsyn över spelmarknaden (RiR 2024:19). Riksrevisionens övergripande slutsats i rapporten är att tillsynen över spelmarknaden inte är tillräckligt effektiv för att motsvara de förväntningar som riksdagen och regeringen uttryckte i samband med omregleringen av spelmarknaden 2019. Riksrevisionen bedömer att Spelinspektionen genomför få inspektioner, inte gör valet av de aktörer som blir föremål för tillsyn utifrån välgrundade riskanalyser och inte i tillräcklig utsträckning följer upp om påtalade brister rättats till. Riksrevisionen konstaterar vidare att spellagens (2018:1138) nuvarande tillämpningsområde försvårar arbetet mot olagligt spel. Regeringen välkomnar granskningen och delar Riksrevisionens bedömning att Spelinspektionen under vissa perioder inte haft förutsättningar att bedriva tillsyn i tillräcklig omfattning. Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att förstärka myndighetens förutsättningar att bedriva tillsyn samt säkerställa att det tas fram tillförlitliga uppgifter om tillsynens omfattning och resultat. En sakkunnig har fått i uppdrag att biträda Finansdepartementet med att lämna förslag på hur spellagens tillämpningsområde bör utformas. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1Ärendet och dess beredning3 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer3 3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer4 4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer6 Spelinspektionens tillsyn över spelmarknaden (RiR 2024:19)8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 februari 2025105 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om Spelinspektionens tillsyn över spelmarknaden är effektiv. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Spelinspektionens tillsyn över spelmarknaden (RiR 2024:19), se bilagan. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 22 oktober 2024. I rapporten lämnar Riksrevisionen rekommendationer till Spelinspektionen och regeringen. I denna skrivelse behandlar regeringen Riksrevisionens iakttagelser och de rekommendationer som riktas till regeringen. Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionens övergripande slutsats med anledning av granskningen av tillsynen över den svenska spelmarknaden är att tillsynen inte är tillräckligt effektiv för att motsvara de förväntningar som riksdagen och regeringen uttryckte i samband med omregleringen av spelmarknaden 2019. Riksrevisionen bedömer att Spelinspektionen genomför få inspektioner, inte gör valet av de aktörer som ska bli föremål för tillsyn utifrån en välgrundad riskanalys och inte i tillräcklig utsträckning följer upp om påtalade brister rättats till. Riksrevisionen anser att regeringen har gett Spelinspektionen ett tydligt tillsynsuppdrag och uttryckt högt ställda förväntningar på tillsynens resultat. Samtidigt har annan verksamhet, t.ex. licens- och tillståndsprövningar och regeringsuppdrag, medfört att myndigheten prioriterat ned arbetet med tillsyn. Riksrevisionen bedömer att regeringen trots att den haft information om detta inte har agerat för att säkerställa en tillräcklig omfattning av tillsynen. Regeringen bör enligt Riksrevisionen i sina överväganden inför beslut om uppdrag och resurser till Spelinspektionen beakta risken för att omfattande uppdrag kan tränga undan tillsynsarbetet. Riksrevisionen anser vidare att regeringen inte på ett tydligt sätt följt upp tillsynens omfattning och resultat, samt att man har lämnat begränsad information till riksdagen om omfattningen och resultatet. Mot bakgrund av den stora vikt som riksdagen och regeringen tillmäter Spelinspektionens tillsyn anser Riksrevisionen att regeringen på ett tydligare sätt bör säkerställa att Spelinspektionen har förutsättningar att bedriva en effektiv tillsyn även under perioder då den behöver hantera ett stort antal ansökningar om licenser och tillstånd. Regeringen bör enligt Riksrevisionen även följa upp de effekter som de anslagsökningar som myndigheten fått sedan 2024 får på tillsynens omfattning. Riksrevisionen ser positivt på att regeringen har tagit flera initiativ till förändringar av regelverket, som innebär att Spelinspektionen fått utökade befogenheter och nya verktyg. Riksrevisionen bedömer att regeringen även fortsättningsvis aktivt behöver följa utvecklingen på spelmarknaden och vid behov vidta åtgärder för att ytterligare utveckla regelverket. Att spellagen (2018:1138) endast är tillämplig på onlinespel som riktas till den svenska marknaden (det s.k. riktningskriteriet) öppnar enligt Riksrevisionen upp för en ”grå spelmarknad” med olicensierat onlinespel. Vidare är det i rättspraxis osäkert hur riktningskriteriet ska tolkas. Denna osäkerhet försvårar för Spelinspektionen att agera snabbt och effektivt mot olagligt spel. En ökad tydlighet när det gäller i vilka fall onlinespel omfattas av spellagen kan underlätta för Spelinspektionen, och för de aktörer som berörs av förbudet mot att främja olagligt spel, att bedöma om ett onlinespel är olagligt. Mot denna bakgrund rekommenderar Riksrevisionen att regeringen säkerställer att Spelinspektionen har förutsättningar att bedriva en effektiv tillsyn i tillräcklig omfattning, säkerställer att det tas fram tillförlitliga och rättvisande uppgifter om tillsynens omfattning och resultat, och informerar riksdagen om detta, och utreder frågan om spellagens tillämpningsområde i syfte att tydliggöra i vilka fall onlinespel omfattas av spellagen och, i det sammanhanget, överväger möjligheterna att utvidga lagens tillämpningsområde. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Regeringen instämmer i myndighetens bedömning att Spelinspektionen under vissa perioder inte haft förutsättningar att bedriva tillsyn i tillräcklig omfattning. Under 2023 ökade antalet licens- och tillståndsansökningar i en sådan omfattning att myndigheten behövde omfördela resurser från sitt tillsynsarbete till licens- och tillståndsverksamheten. En av orsakerna till ökningen var att ett stort antal licenser, som utfärdats i samband med att spellagen trädde i kraft 2019, löpte ut vid utgången av 2023. För att möjliggöra för myndigheten att hantera den ökade ärendetillströmningen utan att prioritera ned sitt arbete med tillsyn ökades Spelinspektionens anslag med 2 400 000 kronor efter förslag från regeringen i propositionen Vårändringsbudget för 2023 (prop. 2022/23:99, bet. 2022/23:FiU21, rskr. 2022/23:254). Efter förslag från regeringen i budgetpropositionen för 2024 ökades vidare Spelinspektionens anslag med 10 800 000 kronor 2024 för att bl.a. förstärka myndighetens tillsyn (prop. 2023/24:1, bet. 2023/24:KrU1, rskr. 2023/24:77) och anslaget beräknades öka med 15 600 000 kronor 2025 och 18 600 000 kronor fr.o.m. 2026. Efter förslag från regeringen i budgetpropositionen för 2025 ökades Spelinspektionens anslag för 2025 till det belopp som regeringen beräknat för det året i budgetpropositionen för 2024 (prop. 2024/25:1, bet. 2024/25:KrU1, rskr. 2024/25:83). Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att följa upp de effekter som anslagsökningarna får för tillsynens omfattning. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att tillsynens omfattning och resultat bör följas upp på ett tydligare sätt. Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att få in ytterligare underlag inför uppföljningar. Spelinspektionen fick i regleringsbreven för 2019 och 2020 återrapporteringskrav om hur arbetet med kontroll, tillsyn, licens- och tillståndsprövning samt normgivning har bedrivits. I myndighetens regleringsbrev för 2021 och 2022 fanns återrapporteringskrav om att redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att utveckla den ekonomiska uppföljningen av verksamheten. Regeringen följer även löpande upp Spelinspektionens verksamhet genom dialoger mellan tjänstemän på Regeringskansliet och Spelinspektionen. Att regeringen i propositionen Vårändringsbudget för 2023 tog initiativ till en ökning av Spelinspektionens anslag visar att regeringen har tillräcklig information för att agera om det finns risk för att t.ex. tillsyn trängs undan av annan verksamhet. Regeringen bedömer dock att Spelinspektionens redovisning av tillsynens resultat kan utvecklas, för att förbättra förutsättningarna för regeringens löpande uppföljning av tillsynens omfattning och resultat. Regeringen instämmer delvis i att återrapporteringen till riksdagen avseende tillsynens resultat och effekter kan utökas. Regeringen anser att redovisningen av tillsynens resultat har förbättrats under 2024. I budgetpropositionen för 2024 redovisade regeringen resultaten av Spelinspektionens tillsyn (prop. 2023/24:1 utg.omr. 17 avsnitt 18). Av redovisningen framgår att det finns omfattande brister i spelbolagens efterlevnad av regelverket. I budgetpropositionen för 2025 beskriver regeringen hur Spelinspektionen lade betydande resurser på licens- och tillståndsgivning under 2023, vilket begränsade myndighetens möjligheter att bedriva tillsyn genom inspektion (prop. 2024/25:1 utg.omr. 17 avsnitt 18). Enligt regeringen bör dock fokus i resultatredovisningen i budgetpropositionen fortsatt vara att redovisa resultaten i förhållande till de riksdagsbundna målen. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att det bör göras en översyn av spellagens tillämpningsområde. Olicensierat spel kan dock motverkas genom olika åtgärder. Sedan granskningsperioden har flera åtgärder för att motverka olicensierat spel genomförts på initiativ av regeringen. I juli 2023 trädde ett flertal författningsändringar i kraft. Bland annat infördes ett krav på tillstånd för spelprogramvara, vilket innebär att spelbolag med svensk licens får samarbeta endast med spelprogramvaruutvecklare som har ett sådant tillstånd. Det infördes även ett mer effektivt system för blockeringar av betalningar till och från olaglig spelverksamhet. Spelinspektionen fick också rätt att utföra dold tillsyn av olaglig spelverksamhet genom s.k. testköp (prop. 2022/23:33, bet. 2022/23:KrU7, rskr. 2022/23:189). Regeringen har vidare gett Spelinspektionen och Finansinspektionen i uppdrag att se över hur samarbetet mellan myndigheterna kan stärkas, bl.a. för att motverka olaglig spelverksamhet på den svenska spelmarknaden. Myndigheterna redovisade sitt uppdrag den 30 april 2024 (Fi2024/01052). Av redovisningen framgår det att myndigheterna avser att stärka sitt samarbete genom att bl.a. vid behov hålla gemensamma möten med berörda betatjänstleverantörer i syfte att upprätthålla regelefterlevnaden. Myndigheterna avser ha ett löpande informationsutbyte inom områdena riskbedömning och analysmetod. Mot bakgrund av bl.a. de lagändringar som innebär att Spelinspektionen fått ytterligare verktyg i tillsynsarbetet gav regeringen myndigheten i regleringsbrevet för 2024 i uppdrag att utveckla tillsynen av spelmarknaden samt arbetet mot olicensierad spelverksamhet och matchfixning. Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2025. I syfte att följa upp effekten av vidtagna åtgärder fick myndigheten i regleringsbrevet för 2024 även i uppdrag att utveckla sin metod för beräkning av kanaliseringsgraden. Den mäter hur stor del av svenskarnas spel om pengar som sker hos spelbolag med svensk licens och avser den konkurrensutsatta delen av marknaden. Riksrevisionen konstaterar att den nuvarande metoden för att mäta kanaliseringen är omdiskuterad och att flera aktörer inom branschen ifrågasätter om den är rättvisande samt menar att Spelinspektionen inte gör tillräckligt för att komma åt olagligt spel. Syftet med Spelinspektionens uppdrag att utveckla metoden för beräkning av kanaliseringsgraden var bl.a. att ta fram ett mer tillförlitligt och transparent mått, då den nuvarande metoden för beräkningen delvis bygger på uppskattningar. Uppdraget slutredovisades den 1 oktober 2024 (Fi2024/01914). I redovisningen presenterar myndigheten fyra olika indikatorer som tillsammans kan ge en bild av kanaliseringsgraden. Utifrån dessa indikatorer beräknas kanaliseringsgraden för 2023 till 86 procent. Spelinspektionen har på eget initiativ inlett ett arbete med att ta fram en lägesbeskrivning i syfte att motverka olagligt spel online. Vid framtagandet av lägesbeskrivningen kommer myndigheten bl.a. att identifiera nyckelaktörer och de metoder som används för att kringgå spellagstiftningen. Myndigheten avser vidare att inom ramen för detta arbete vid behov ta fram förslag till lagändringar. Resultatet av arbetet kan vara ett värdefullt underlag för regeringens bedömning av om det behövs ytterligare åtgärder inom detta område. Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer En effektiv tillsyn över efterlevnaden av spellagen är avgörande för att uppnå en sund och säker spelmarknad med konkurrens på lika villkor. Spelmarknaden ska inte kunna missbrukas för kriminell verksamhet, såsom olaglig spelverksamhet och matchfixning. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det bör göras en översyn av spellagens tillämpningsområde. En sakkunnig har därför den 19 februari 2025 fått i uppdrag att biträda Finansdepartementet med att lämna förslag på hur lagens tillämpningsområde bör utformas (Fi 2025:A). Uppdraget ska redovisas senast den 17 september 2025. Det är viktigt att säkerställa att det tas fram tillförlitliga uppgifter om tillsynens omfattning och resultat. Regeringen har därför i regleringsbrevet för 2025 gett Spelinspektionen ett återrapporteringskrav om att redovisa antalet tillsynsinsatser som den har genomfört, fördelat på spelmarknadens delmarknader, samt sin bedömning av tillsynens effekter. Redovisningen ska även inkludera en beskrivning av de resultatindikatorer som ligger till grund för bedömningen. Regeringen avser att följa upp resultatet av de vidtagna åtgärderna. Regeringen bedömer att det inte framkommit omständigheter som i nuläget medför ett behov av att föreslå ytterligare ökning av Spelinspektionens anslag. Regeringen fortsätter dock att noga följa Spelinspektionens arbete och de effekter som de beslutade och aviserade anslagsökningarna får för tillsynens omfattning. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Spelinspektionens tillsyn över spelmarknaden(RiR 2024:19) Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 februari 2025 Närvarande: Svantesson, ordförande, och statsråden Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Forssmed, Forssell, Slottner, M Persson, Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari, Rosencrantz, Dousa Föredragande: statsrådet Wykman Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Spelinspektionens tillsyn över spelmarknaden