Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1998/99:27 Ändringar i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner Prop. 1998/99:27 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 22 oktober 1998 Göran Persson Anna Lindh (Utrikesdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att straffbestämmelserna m.m. i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner skall kunna tillämpas vid överträdelser av förbud i förhållande till tredje land i förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen, även om dessa inte grundar sig på ett beslut eller en rekommendation av Förenta nationernas säkerhetsråd. Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner 4 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner 7 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Internationella sanktioner 9 5 Genomförande av sanktioner i Sverige 11 6 Straff vid överträdelser av vissa sanktionsbestämmelser 12 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner, 2. lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner. 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner Härigenom föreskrivs att 1–3, 6, 8 och 15 §§ samt rubriken närmast före 2 § lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Denna lag innehåller föreskrifter om genomförandet av internationella sanktioner som 1. har beslutats eller rekommenderats av Förenta nationernas säkerhetsråd i överensstämmelse med Förenta nationernas stadga, eller 2. har beslutats i överensstämmelse med bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Fördraget om Europeiska unionen och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. I lagen finns också föreskrifter som gäller förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen. Definition Definitioner 2 § Med blockerad stat avses i denna lag en stat, ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, som är föremål för sanktioner enligt 1 §. I denna lag avses med blockerad stat: en stat, ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, som är föremål för sanktioner enligt 1 § första stycket, tredje land: en stat som inte ingår i Europeiska unionen, eller ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, i en sådan stat. 3 § Regeringen får förordna att sanktioner enligt denna lag skall genomföras med anledning av ett beslut eller en rekommendation som avses i 1 §. Förordnandet skall överlämnas till riksdagen för godkännande. Regeringen får förordna att sanktioner enligt denna lag skall genomföras med anledning av ett beslut eller en rekommendation som avses i 1 § första stycket. Förordnandet skall överlämnas till riksdagen för godkännande. Ett förordnande upphör att gälla, 1. om det inte har överlämnats till riksdagen för godkännande inom en månad från det att regeringen meddelade förordnandet, eller 2. om riksdagen inte har godkänt det inom två månader från det att förordnandet överlämnades till riksdagen. Vid beräkning av tid för riksdagens godkännande enligt andra stycket 2 skall man bortse från tid då riksdagen gör ett längre uppehåll i kammarens arbete än en månad. 6 § Regeringen skall så snart som möjligt upphäva ett förordnande enligt 3 § första stycket eller föreskrifter som har meddelats i enlighet med ett sådant förordnande, 1. när och i samma utsträckning som ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § har upphävts eller upphört att gälla, eller 2. om förhållandena har ändrats så att syftet med ett sådant beslut som avses i 1 § 2 inte längre finns kvar. 1. när och i samma utsträckning som ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § första stycket har upphävts eller upphört att gälla, eller 2. om förhållandena har ändrats så att syftet med ett sådant beslut som avses i 1 § första stycket 2 inte längre finns kvar. Regeringen skall också så snart som möjligt upphäva föreskrifter som har meddelats i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket, om förordnandet har upphört att gälla enligt 3 § andra stycket. . 8 § Den som uppsåtligen bryter mot förbud som har meddelats enligt 4 § döms till böter eller till fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år. Den som har begått gärningen av grov oaktsamhet döms till böter eller till fängelse i högst sex månader. Första stycket gäller också den som bryter mot förbud i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § 1. Första stycket gäller också den som bryter mot förbud i förhållande till tredje land i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen 1. med stöd av artikel 73g eller artikel 228a i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, eller 2. före den 1 november 1993 med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § första stycket 1. Till ansvar enligt denna paragraf skall inte dömas om brottet är ringa. Till ansvar skall inte heller dömas för anstiftan av eller medhjälp till en gärning som avses i denna paragraf. 15 § Regeringen skall i Svensk författningssamling ge till känna vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen med anledning av sådana beslut eller rekommendationer som avses i 1 § 1 och för vilka straffansvar därför gäller här i landet direkt enligt 8 § andra stycket. Regeringen skall i Svensk författningssamling ge till känna vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen och för vilka straffansvar gäller här i landet direkt enligt 8 § andra stycket. _____________ Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 § Den som uppsåtligen bryter mot förbud som har meddelats enligt 4 § döms till böter eller till fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år. Den som har begått gärningen av grov oaktsamhet döms till böter eller till fängelse i högst sex månader. Första stycket gäller också den som bryter mot förbud i förhållande till tredje land i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen 1. med stöd av artikel 73g eller artikel 228a i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, eller 1. med stöd av artikel 60 eller artikel 301 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, eller 2. före den 1 november 1993 med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § första stycket 1. Till ansvar enligt denna paragraf skall inte dömas om brottet är ringa. Till ansvar skall inte heller dömas för anstiftan av eller medhjälp till en gärning som avses i denna paragraf. ____________ Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer. 3 Ärendet och dess beredning Straffbestämmelserna i 8 § andra stycket lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen) gäller brott mot förbud i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen (EG) med anledning av ett beslut eller en rekommendation av Förenta nationernas (FN:s) säkerhetsråd i överensstämmelse med FN:s stadga. Genom lagen (1998:309) om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (bet. 1997/98:UU24, rskr. 1997/98:248) infördes en ny paragraf, 16 §, i sanktionslagen. Lagändringen innebär bl.a. att straffbestämmelserna i 8 § sanktionslagen skall tillämpas också i fråga om överträdelser av förbud i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med anledning av ett beslut om sanktioner som har fattats i överensstämmelse med bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Fördraget om Europeiska unionen (Unionsfördraget) och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet, dvs. även om rådsförordningen inte har beslutats med anledning av ett beslut eller en rekommendation av FN:s säkerhetsråd. Lagändringen trädde i kraft den 1 juli 1998 och gäller till och med den 31 december 1998. Den kom till på initiativ av Utrikesutskottet och hade sin bakgrund i att medlemsstaterna i Europeiska unionens råd den 19 mars 1998 på grundval av artikel J 2 i Unionsfördraget enhälligt hade beslutat om en gemensam ståndpunkt, 98/240/GUSP, om restriktiva åtgärder mot Förbundsrepubliken Jugoslavien (EGT nr L 95, 27.3.1998, s.1). Vissa av dessa restriktiva åtgärder förutsatte åtgärder på gemenskapsnivå. Rådet beslutade därför med stöd av artiklarna 73g och 228a i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG- fördraget) förordningen (EG) nr 926/98 av den 27 april 1998 om att inskränka vissa ekonomiska förbindelser med Förbundsrepubliken Jugoslavien (EGT nr L 130, 1.5.1998, s. 1). Rådets förordning (EG) nr 926/98 beslutades inte med anledning av ett beslut eller en rekommendation av FN.s säkerhetsråd. Straffbestämmelserna i 8 § sanktionslagen kunde därför inte tillämpas på överträdelser av sanktionerna. Utrikesutskottet anförde i sitt betänkande (bet. 1997/98:UU24 s. 4) att riksdagen har ett legitimt intresse av att ingående diskutera dessa frågor för att på grundval av en debatt kunna fatta mera principiella och övergripande beslut. Utskottet föreslog av detta skäl att lagändringen skulle ges en tidsbegränsad giltighet och att regeringen borde återkomma med en proposition som kan behandlas av riksdagen i sådan tid att en ny lag kan träda i kraft till årsskiftet. Inom Utrikesdepartementet har i juni 1998 upprättats en promemoria om ändringar i sanktionslagen. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. Remissyttranden har kommit in från Hovrätten över Skåne och Blekinge, Riksåklagaren, Kommerskollegium, Generaltullstyrelsen, Finansinspektionen, Sveriges Industriförbund och Svenska Bankföreningen. Remissvaren finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (UD98/1152/ERS). Lagrådet Regeringen beslutade den 8 oktober 1998 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande bifogas som bilaga 3. Lagrådets synpunkter har godtagits av regeringen. Detta har föranlett att regeringen föreslår ett tillägg till 1 § och följdändringar i 2, 3, 6 och 8 §§. 4 Internationella sanktioner Sanktioner inom FN Enligt FN-stadgan kan FN:s säkerhetsråd under vissa förhållanden anta resolutioner om ekonomiska och andra sanktioner av icke militär natur i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Sådana resolutioner kan ges i form av bindande beslut eller rekommendationer. En stat som är medlem i FN är enligt FN-stadgan skyldig att godta och verkställa säkerhetsrådets bindande beslut om sådana sanktioner. En rekommendation av rådet är däremot endast en uppmaning till medlemsstaterna utan beslutets bindande kraft. För att en resolution om sanktioner skall få rättsverkningar för enskilda fysiska och juridiska personer krävs att den genomförs i nationell lagstiftning. Sanktioner inom EU Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken Beslut om sanktioner kan fattas inom Europeiska unionen (EU) av rådet inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Beslutet kan fattas med anledning av ett beslut eller en rekommendation av FN:s säkerhetsråd. Ett sådant beslut kan också fattas självständigt utan ett föregående FN-beslut. I början av 1970-talet inledde de dåvarande medlemsländerna i EG ett mellanstatligt samarbete i utrikespolitiska frågor, det europeiska politiska samarbetet (EPS). En successiv fördjupning av detta samarbete skedde och år 1987, i samband med ikrafträdandet av den s.k. enhetsakten, kom arrangemanget att lyftas in i EG:s formella regelverk. Den mellanstatliga karaktären av detta samarbete påverkades emellertid inte. Inom ramen för samarbetet i EPS beslutade medlemsländerna om kollektiva sanktioner som ett medel i utrikespolitiskt syfte. Det rörde sig t.ex. om inskränkningar i besöksutbyte, hemkallande av diplomatisk personal och begränsningar eller avbrytande av bistånd och handelsförbindelser. Genom Unionsfördraget ersattes samarbetet inom EPS av GUSP. GUSP regleras i avdelning V i Unionsfördraget. I syfte att uppnå målen för GUSP har medlemsstaterna i rådet i flera fall fattat beslut om sanktioner. De har oftast fattats med anledning av ett FN-beslut, men på senare tid har medlemsstaterna i rådet i några fall fattat beslut om sanktioner utan ett föregående beslut eller en rekommendation av FN:s säkerhetsråd. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall enligt artikel J 1 ha som mål – att skydda unionens gemensamma värden, grundläggande intressen och oavhängighet, – att på alla sätt stärka unionens och dess medlemsstaters säkerhet, – att bevara freden och stärka den internationella säkerheten i överens- stämmelse med grundsatserna i Förenta nationernas stadga, principerna i Helsingforsavtalets slutakt och målen i Parisstadgan, – att främja det internationella samarbetet och att utveckla och befästa demokratin och rättsstatsprincipen samt respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt Unionsfördraget kan beslut inom GUSP vara av två olika slag. Det rör sig för det första om beslut om gemensamma ståndpunkter enligt artikel J 2. En gemensam ståndpunkt skall vara vägledande för varje lands nationella politik och dess uppträdande inom internationella organisationer och på internationella konferenser. Det andra slaget av beslut regleras i artikel J 3 och avser beslut om gemensamma åtgärder. Rådet skall på grundval av allmänna riktlinjer från Europeiska rådet besluta att en fråga skall bli föremål för en gemensam åtgärd. Beslut om en gemensam ståndpunkt eller om en gemensam åtgärd fattas av ministerrådet och skall alltid vara enhälligt. Rådet kan dock enhälligt besluta vilka frågor under den gemensamma åtgärdens förlopp som kan avgöras med kvalificerad majoritet. Ett beslut inom GUSP att införa sanktioner fattas i form av en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd. Genom Amsterdamfördraget införs ett nytt beslutsinstrument inom ramen för GUSP, nämligen gemensamma strategier. Gemensamma strategier skall beslutas enhälligt av Europeiska rådet i frågor där medlemsstaterna har viktiga gemensamma intressen. De gemensamma strategierna förutses bli mer omfattande och detaljerade än de allmänna riktlinjerna. Rådets uppgift blir att fatta de beslut som behövs för att fastställa och genomföra den gemensamma politiken. Genom Amsterdamfördraget definieras användningsområdet för de befintliga beslutsinstrumenten gemensam åtgärd och gemensam ståndpunkt. De gemensamma åtgärderna skall avse specifika situationer där operativa insatser från unionens sida anses nödvändiga (artikel J 4.1) De gemensamma ståndpunkterna skall ange unionens inställning till en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär (artikel J 5). Enligt Amsterdamfördraget skall huvudregeln alltjämt vara att beslut inom ramen för GUSP fattas med enhällighet (artikel J 13.1). I syfte att effektivisera beslutsfattandet införs emellertid en möjlighet att fatta beslut om en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt med kvalificerad majoritet (artikel J 13.2). Beslut med kvalificerad majoritet förutsätter att beslutet fattas på grundval av en gemensam strategi. En medlemsstat kan av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik motsätta sig att beslut fattas med kvalificerad majoritet. Alla beslut som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser skall också fattas med enhällighet. Beslut om en gemensam strategi fattas, som tidigare nämnts, med enhällighet. Genomförande av sanktioner inom EU Ett beslut om ekonomiska sanktioner inom GUSP är inte omedelbart tillämpligt i medlemsstaterna. Ett sådant beslut måste omvandlas i konkreta åtgärder antingen på nationell nivå eller – om åtgärderna faller inom ramen för gemenskapens kompetens – på gemenskapsnivå som är bindande för medlemsstaterna. Artikel 228a i EG-fördraget reglerar hur genomförande av sanktioner på gemenskapsnivå skall gå till. I artikeln föreskrivs följande. Om en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har beslutats enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Unionsfördraget förutsätter ett handlande från gemenskapens sida som helt eller delvis avbryter eller begränsar de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredje länder, skall rådet besluta om de brådskande åtgärder som är nödvändiga. Beslut fattas av rådet med kvalificerad majoritet på förslag från kommissionen. Enligt artikel 73g i EG-fördraget kan rådet i sådana fall också vidta nödvändiga brådskande åtgärder gentemot berörda tredje länder vad gäller kapitalrörelser och betalningar. För att artikel 73g eller artikel 228a skall kunna tillämpas förutsätts alltså ett beslut inom ramen för det mellanstatliga samarbetet i GUSP om en gemensam ståndpunkt eller om en gemensam åtgärd enligt artikel J 2 respektive J 3 i Unionsfördraget. 5 Genomförande av sanktioner i Sverige Sanktioner som har beslutats av FN:s säkerhetsråd eller av EU inom ramen för GUSP-samarbetet genomförs i allmänhet genom rådsförordningar, när gemenskapen har kompetens på det område som sanktionerna gäller. Rådsförordningarna är bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Någon nationell lagstiftningsåtgärd är inte tillåten i de frågor som regleras av förordningarna. På områden där gemenskapen saknar kompetens eller där gemenskapen avstår från att utnyttja sin lagstiftningskompetens kan det bli nödvändigt att genomföra FN- eller GUSP-sanktioner på nationell nivå. För detta ändamål har ett särskilt förfarande tillskapats genom sanktionslagen (jfr prop. 1995/96:35, bet. 1995/96:UU12, rskr. 1995/96:168). Sanktionslagen är uppbyggd som en s.k. fullmaktslag. Regeringen kan enligt 3 § sanktionslagen förordna att sanktioner som har beslutats av FN:s säkerhetsråd i överensstämmelse med FN-stadgan eller sanktioner som har beslutats i överensstämmelse med GUSP-bestämmelserna i Unionsfördraget och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet skall genomföras. För att genomföra sådana sanktioner får regeringen enligt 4 § sanktionslagen meddela föreskrifter om förbud i förhållande till en blockerad stat i fråga om utlänningars vistelse här i landet, in- eller utförsel av varor, pengar eller andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, trafik eller undervisning och utbildning. I sanktionslagen finns också bestämmelser om straff för den som bryter mot ett förbud som har meddelats enligt sanktionslagen (8 § första stycket). I lagen finns också bestämmelser om straff för den som bryter mot ett förbud i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med anledning av ett beslut av FN:s säkerhetsråd (8 § andra stycket). Till straffbestämmelserna är också bundna vissa andra bestämmelser om åtal, förverkande m.m. i 9–15 §§. Som har framgått av det föregående (avsnitt 3) finns numera en tidsbegränsad bestämmelse om straff för den som bryter mot ett förbud i en förordning som har beslutats av EG med anledning av ett beslut om sanktioner som har fattats i överensstämmelse med bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Unionsfördraget och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet (16 §). Sistnämnda bestämmelse upphör att gälla i och med utgången av år 1998. 6 Straff vid överträdelser av vissa sanktionsbestämmelser Regeringens förslag: Straffbestämmelserna i 8 § sanktionslagen skall tillämpas på överträdelser av förbud i förhållande till tredje land i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med stöd av artikel 73g eller artikel 228a i EG-fördraget, även om dessa inte grundar sig på ett beslut eller en rekommendation av FN:s säkerhetsråd. Med tredje land skall i detta sammanhang avses inte bara en stat utanför EU utan även ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, i en sådan stat. Regeringen skall i Svensk författningssamling ge till känna alla förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG och för vilka straffansvar gäller direkt här i landet. Promemorians förslag: Promemorians förslag motsvarar i huvudsak regeringens förslag. Förutom en annan språklig och teknisk utformning innebär regeringens förslag den skillnaden i sak i förhållande till promemorians förslag att straffbestämmelserna i 8 § sanktionslagen blir tillämpliga på överträdelser av förbud i alla förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG, oavsett sanktionernas syfte. Promemorians förslag är i detta hänseende inskränkt till sådana sanktioner som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. En sådan inställning redovisas av Riksåklagaren, Kommerskollegium, Generaltullstyrelsen, Finansinspektionen och Svenska Bankföreningen. Hovrätten över Skåne och Blekinge anför att den föreslagna lagändringen ligger nära till hands men att det finns anledning att fästa uppmärksamhet på de synpunkter av rättssäkerhetskaraktär som framfördes i SOU 1995:28. Sveriges Industriförbund är kritiskt mot att EU beslutar om sanktioner som inte är förankrade i det globala samfundet, dvs. FN eller motsvarande organisation. Industriförbundet säger sig av denna anledning inte kunna stödja förslaget. Skälen för regeringens förslag Bakgrund I 8 § första stycket sanktionslagen finns bestämmelser om straff för den som bryter mot förbud som har meddelats enligt lagen. Enligt 8 § andra stycket skall första stycket också gälla den som bryter mot förbud i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med anledning av ett beslut eller en rekommendation av FN:s säkerhetsråd. I 16 § sanktionslagen finns en tidsbegränsad bestämmelse om straff för den som bryter mot ett förbud i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med anledning av ett beslut om sanktioner som har beslutats i överensstämmelse med bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Den tidsbegränsade bestämmelsen i 16 § infördes genom lagen (1998:309) om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1998 och gäller till och med utgången av år 1998. Bakgrunden till sistnämnda bestämmelse var de åtgärder som EG hade beslutat om genom rådets förordning (EG) nr 926/98 av den 27 april 1998 om att inskränka vissa ekonomiska förbindelser med Förbundsrepubliken Jugoslavien (EGT nr L 130, 1.5.1998, s. 1). Förordningen baserade sig på den av rådet fastställda gemensamma ståndpunkten av den 19 mars 1998 (98/240/GUSP) om restriktiva åtgärder mot Förbundsrepubliken Jugoslavien (EGT nr L 95, 27.3.1998, s. 1). FN:s säkerhetsråd hade däremellan, den 31 mars 1998, i resolution 1160 (1998) beslutat om ett vapenembargo mot Förbundsrepubliken Jugoslavien, inklusive Kosovo, och ett förbud mot beväpning och träning för terroristaktiviteter där. Rådets förordning, som i vissa avseenden går längre än säkerhetsrådets beslut, kunde inte anses ha beslutats med anledning av ett FN-beslut om sanktioner. Eftersom straffbestämmelsen i 8 § sanktionslagen förutsätter att EG-beslutet har föregåtts av ett sådant FN-beslut, inrymde sanktionslagen i sin dåvarande lydelse inte någon möjlighet att utdöma straff för överträdelser av förbuden i rådets förordning (EG) nr 926/98. Utrikesutskottet föreslog därför på eget initiativ att sanktionslagen skulle ändras så att straff kan dömas ut för överträdelser av förbud som har meddelats i EG-förordningar om ekonomiska sanktioner även i de fall förordningarna inte har beslutats med anledning av ett FN-beslut (bet. 1997/98:UU24). Efter den nyss nämnda lagändringen har EG beslutat ytterligare tre förordningar om ekonomiska sanktioner som inte grundar sig på FN- beslut om sanktioner. Det är rådets förordning (EG) nr 1295/98 av den 22 juni 1998 om frysande av tillgångar som Förbundsrepubliken Jugoslaviens och Serbiska republikens regeringar har utomlands (EGT nr L 178, 23.6.1998, s. 33), rådets förordning (EG) nr 1607/98 av den 24 juli 1998 om förbud mot nya investeringar i Serbiska republiken (EGT nr L 209, 25.7.1998, s. 16) och slutligen rådets förordning (EG) nr 1901/98 av den 7 september 1998 om förbud för jugoslaviska transportföretag att flyga mellan Förbundsrepubliken Jugoslavien och Europeiska gemenskapen (EGT nr L 248, 8.9.1998, s. 1). De två först nämnda förordningarna har beslutats med stöd av artiklarna 73g och 228a i EG- fördraget. Den tredje förordningen har beslutats med stöd av enbart artikel 228a. Alla grundar sig på gemensamma ståndpunkter som enhälligt har fastställts av rådet enligt artikel J 2 i Unionsfördraget. EU-sanktioner utan FN-bakgrund Sanktioner syftar bl.a. till att ändra en stats eller en parts beteende. För att åtgärderna skall få så stor effekt som möjligt bör de i görligaste mån genomföras globalt, efter beslut av FN:s säkerhetsråd. För ett sådant beslut krävs att nio av säkerhetsrådets femton medlemmar röstar för och att ingen av de fem ständiga rådsmedlemmarna röstar emot, dvs. utnyttjar sin vetorätt. FN-sanktioner har under 1990-talet kommit till ökad användning. Idag är följande länder föremål för någon form av FN-sanktioner: Angola (UNITA), Förbundsrepubliken Jugoslavien, Irak, Liberia, Libyen, Rwanda, Sierra Leone, Somalia och Sudan. Erfarenheten visar emellertid att det i vissa fall kan vara svårt för FN:s säkerhetsråd att fatta beslut om sanktioner, bl.a. med hänsyn till vetorätten. Det är dock sällsynt att ett resolutionsförslag i praktiken blir föremål för veto. Av övergripande politiska skäl undviker rådets medlemmar att driva ett förslag ända fram till ett formellt veto. En överhängande risk för ett veto kan därför ibland vara tillräckligt för att ett förslag om FN-sanktioner skall läggas åt sidan, utan att förslaget dessförinnan förts till formell omröstning i säkerhetsrådet. Som har redovisats i det föregående har EU möjlighet att besluta om egna sanktioner. Unionen har utnyttjat denna möjlighet bara i några få fall. Det har skett när det har funnits starka skäl att – i enlighet med unionens målsättning – verka för att upprätthålla internationell fred och säkerhet samt befästa respekten för mänskliga rättigheter och de grundläggande friheterna. Så var fallet beträffande EU-sanktionerna från våren 1998 mot Förbundsrepubliken Jugoslavien. Besluten låg i linje med unionens fördragsmässiga mål att agera i överenstämmelse med principerna i FN:s stadga. EU har också i dessa fall sökt bredast möjliga uppslutning för sitt agerande i det internationella samfundet. Enligt regeringens mening bör Sverige även i fortsättningen medverka till att sanktioner kan beslutas inom EU, när detta efter noggrann prövning bedöms nödvändigt för att nå målen för GUSP och ett beslut eller en rekommendation i FN:s säkerhetsråd inte bedöms vara en framkomlig väg. Behovet av en straffbestämmelse i sanktionslagen Det finns alltså anledning att anta att man inom EU också i framtiden kan komma att besluta om ekonomiska sanktioner som inte har sin bakgrund i beslut eller rekommendationer av FN:s säkerhetsråd. Förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och innebär normalt förbud för medlemsstaterna eller enskilda att vidta vissa åtgärder, t.ex. att investera i det land mot vilket sanktionerna riktar sig. För att det skall vara möjligt att effektivt upprätthålla sanktionerna krävs att straff kan utdömas för brott mot dessa. Detta gäller i lika hög grad förordningar som grundar sig på ett beslut om sanktioner inom EU utan FN-bakgrund som sådana som har beslutats med anledning av ett beslut eller en rekommendation av FN:s säkerhetsråd. EG:s förordningar om ekonomiska sanktioner innehåller också regelmässigt ett krav på medlemsstaterna att besluta om påföljder vid överträdelser av bestämmelserna i förordningarna. Kravet på bestämmelser om påföljd vid överträdelser av förbud meddelade i en rådsförordning följer också av lojalitetsförpliktelsen i artikel 5 i EG- fördraget. Enligt denna artikel skall medlemsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördraget eller av åtgärder som har vidtagits av gemenskapens institutioner. I enlighet med lojalitetsförpliktelsen i artikel 5 i EG-fördraget är medlemsstaterna skyldiga att se till att direkt tillämpliga EG-regler i förordningar efterlevs och att brott mot dessa beivras. Medlemsstaterna kan i princip själva välja vilken typ av påföljd som bör komma i fråga. EG-domstolen har fastställt några allmänna principer som den anser bör gälla som grund för medlemsstaternas val av påföljder (se mål C-68/88 Kommissionen mot Grekland, REG 1989, s. 2965 och mål C-326/88 Hansen, REG 1990, s. 2911). Enligt EG-domstolen skall medlemsstaterna se till att överträdelser av gemenskapsrätten sanktioneras i enlighet med liknande materiella eller processuella bestämmelser som gäller för överträdelser av nationella regler av samma slag. Påföljderna skall vara effektiva och stå i rimlig proportion till överträdelsen och ha avskräckande effekt. Gemenskapsrätten innefattar alltså en skyldighet att införa påföljder för överträdelser av gemenskapsrätten. Påföljderna skall motsvara dem som gäller överträdelser av nationella regler av samma slag. Enligt 8 § första stycket sanktionslagen skall den som uppsåtligen bryter mot ett förbud som har meddelats enligt 4 § dömas till böter eller till fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år. Den som har begått brottet av grov oaktsamhet döms till böter eller till fängelse i högst sex månader. Med hänsyn till lojalitetsförpliktelsen enligt artikel 5 i EG-fördraget, så som den har uttolkats av EG-domstolen, måste motsvarande straff gälla för överträdelser av förbud i en rådsförordning om ekonomiska sanktioner. Förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG träder i allmänhet i kraft samma dag som de har publicerats i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Det innebär att det förflyter mycket kort tid mellan beslutet om att anta förordningen och dess ikraftträdande. I straffskalan för brott mot förbud som har meddelats med stöd av sanktionslagen ingår fängelse. Det innebär att bestämmelser om straff för brott mot förbud i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG måste ges i lag. Med hänsyn till tidsutdräkten är det inte möjligt att i varje enskilt fall komplettera en sådan förordning med lagbestämmelser om straff. Sanktionslagens straffbestämmelser bör därför göras tillämpliga också på överträdelser av rådsförordningar om ekonomiska sanktioner som saknar FN-bakgrund. Utformningen av en straffbestämmelse Frågan är då hur ett sådant blankettstraffbud skulle kunna utformas. De nuvarande blankettstraffbuden som tar sikte på brott mot förbud i rådsförordningar om ekonomiska sanktioner i 8 § andra stycket och 16 § sanktionslagen är utformade så att de knyter an till sådana förordningar som har beslutats med anledning av antingen ett beslut eller en rekommendation från FN:s säkerhetsråd, eller ett beslut om sanktioner som har fattats inom ramen för GUSP och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Promemorians lagförslag motsvarar i sak den nuvarande regleringen. Genom att i straffbestämmelsen hänvisa till sådana rådsförordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats med anledning av ett visst beslut och för ett visst syfte lämnar man över till den enskilde att bedöma anledningen till att sanktionerna har införts och sanktionernas syfte. Lämpligheten av en sådan ordning kan diskuteras. Enligt artikel 190 i EG-fördraget skall EG:s rättsakter vara motiverade. Detta innebär att den bestämmelse i EG-fördraget som rättsakten grundar sig på alltid skall anges liksom motivet till att rättsakten antas (se C-45/86 Kommissionen mot rådet, REG 1987, s. 1493). Med hänsyn till detta framgår av ingressen till en förordning om internationella sanktioner den rättsliga grunden för förordningen (artikel 73g eller artikel 228a i EG-fördraget) och det GUSP-beslut som förordningen är avsedd att genomföra. Av ingressen framgår också att GUSP-beslutet är fattat med anledning av ett FN-beslut, när så är fallet. I ingressen till en förordning om ekonomiska sanktioner kan man alltså direkt utläsa anledningen till förordningen. Några betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt mot att i en straffbestämmelse hänvisa till förordningar som har beslutats med anledning av ett FN-beslut eller GUSP-beslut kan därför i och för sig inte anses föreligga. Av ingressen till en förordning om ekonomiska sanktioner framgår däremot i allmänhet inte syftet med de sanktioner som har beslutats inom ramen för GUSP och som förordningen är avsedd att genomföra. För att få reda på syftet måste man gå till ingressen till den gemensamma åtgärd eller den gemensamma ståndpunkt som har fastställts av rådet och som ligger till grund för förordningen. Enligt regeringens mening är det av rättssäkerhetsskäl inte tillfredsställande att knyta en straffbestämmelse till syftet med sanktionerna, när detta inte framgår av den rättsakt där förbudet ges. En sådan ordning är inte heller ändamålsenlig. Syftet med sanktioner som beslutas inom ramen för GUSP behöver inte bara vara att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Syftet kan också vara att förverkliga något eller några andra mål för GUSP, t.ex. att stärka unionens säkerhet eller att främja respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Den rättsliga grunden för en förordning om ekonomiska sanktioner är artikel 73g eller artikel 228a i EG-fördraget. Artiklarna förutsätter att en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd har beslutats enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Unionsfördraget. Däremot förutsätts inte att GUSP-beslutet har FN- bakgrund eller att det skall ha till syfte att förverkliga något särskilt mål för GUSP. Såväl rättssäkerhetsskäl som ändamålssynpunkter talar därför mot att knyta straffbestämmelsen till något syfte som sanktionerna är avsedda att förverkliga. Det är viktigt att den tilltänkta straffbestämmelsen utformas på ett sådant sätt att det klart och tydligt framgår vilka bestämmelser som är straffsanktionerade. En tydlig avgränsning måste göras när det gäller såväl de förordningar som de förbud som avses. Artikel 73g eller artikel 228a i EG-fördraget utgör sedan Unionsfördraget trädde i kraft den 1 november 1993 den rättsliga grunden för genomförande av sanktioner. Artiklarna förutsätter att ett beslut om en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt har fattats inom ramen för GUSP och att åtgärderna är nödvändiga för att genomföra GUSP-beslutet. Som förut har framhållits framgår den rättsliga grunden för en förordning alltid av förordningens ingress. Genom att i en straffbestämmelse hänvisa till den rättsliga grunden för en förordning om ekonomiska sanktioner får man ett klart besked om vilka slags förordningar det är fråga om. Sanktionslagsutredningen anförde i sitt betänkande Lagen om vissa internationella sanktioner – en översyn (SOU 1995:28, s.95) att det inte går att bara hänvisa till förbud i sådana förordningar som har beslutats med stöd av de nyssnämnda artiklarna. Enligt utredningen skulle ett sådant straffbud komma att omfatta samtliga förbudsbestämmelser i förordningar grundade på artiklarna 73g och 228a i EG-fördraget. Vissa av dessa skulle kanske inte kräva några straffbestämmelser och även om de gjorde det skulle de med hänsyn till straffvärde kunna behöva bedömas olika. Regeringen har förståelse för utredningens synpunkter i denna del. Som utredningen pekade på kan förordningar om ekonomiska sanktioner i vart fall teoretiskt tänkas innehålla bestämmelser om andra förbud än sådana som är avsedda att genomföra sanktioner, t.ex. sekretessbestämmelser, och som med hänsyn till straffvärde skulle kunna behöva bedömas annorlunda. De straffbelagda förbuden bör därför preciseras ytterligare. I sanktionslagen har – i fråga om sådana sanktioner som genomförs i Sverige – straffbestämmelsen utformats så att den avser överträdelser av förbud som har meddelats enligt 4 § sanktionslagen. Bestämmelserna i sistnämnda paragraf ger regeringen möjlighet att meddela förbud i förhållande till en blockerad stat när det gäller bl.a. in- och utförsel av varor. Enligt regeringens mening bör en straffbestämmelse som nu diskuteras utformas på motsvarande sätt. Det går emellertid inte att ange att förbudet skall vara i förhållande till en blockerad stat. Med blockerad stat avses enligt 2 § sanktionslagen en stat, ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, som är föremål för sanktioner enligt 1 §. Bestämmelserna i 1 § sanktionslagen tar endast sikte på sanktioner med FN-bakgrund och sådana sanktioner som har beslutats inom ramen för GUSP i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. De sanktioner som det nu är fråga om är alla sanktioner som kan beslutas inom ramen för GUSP, således även andra sanktioner än sådana som syftar till att upprätthålla internationell fred och säkerhet. I den tilltänkta straffbestämmelsen måste därför ett annat begrepp än blockerad stat väljas. Enligt regeringens mening ligger det närmast till hands att välja begreppet tredje land. Straffbestämmelsen bör därför utformas så att den avser överträdelser av förbud i förhållande till tredje land. Samtidigt är det viktigt att begreppet tredje land inte begränsas till att bara avse en stat eller ett område som inte ingår i EU. I strävandena att förfina sanktionsinstrumentet för att få ut största möjliga politiska effekt och minsta möjliga skada, har sanktioner kommit att riktas mot mer väldefinierade målgrupper än en stat eller ett område. På samma sätt som i fråga om begreppet blockerad stat bör begreppet tredje land också innefatta något annat än en stat eller ett område, t.ex. en organisation eller en regim (jfr prop. 1995/96:35 s. 16 f.). Regeringens slutsats är därför att en straffbestämmelse i nu aktuellt avseende bör utformas så att den avser förbud i förhållande till tredje land i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med stöd av artikel 73g eller artikel 228a i EG-fördraget. Med tredje land skall härvid avses, förutom en stat som inte ingår i EU, även ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim i en sådan stat. Därigenom kommer straffbestämmelsen att nära knyta an till utformningen av straffbestämmelsen i 8 § första stycket sanktionslagen. Därmed kommer den också att omfatta brott mot sådana förbud i alla förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG, oavsett om sanktionerna har FN-bakgrund och oavsett sanktionernas utrikespolitiska syfte. Som tidigare har nämnts infördes artiklarna 73g och 228a i EG- fördraget genom Unionsfördraget. Unionsfördraget trädde i kraft den 1 november 1993. Dessförinnan hade EG, i syfte att genomföra FN-beslut om sanktioner, i några fall beslutat om förordningar om ekonomiska sanktioner med stöd av artikel 235 i EG-fördraget. Den nuvarande lydelsen av 8 § andra stycket sanktionslagen omfattar förbud också i sådana förordningar. Av de förordningar som antogs innan Unionsfördraget trädde i kraft gäller alltjämt rådets förordning (EEG) nr 3541/92 av den 7 december 1992 om förbud mot att tillmötesgå irakiska krav i samband med kontrakt och transaktioner som omfattas av FN:s säkerhetsråds resolution 661 (1990) och därmed förknippade resolutioner (EGT nr L 361, 10.12.1992, s. 1). Straffbestämmelserna i 8 § sanktionslagen måste därför även i fortsättningen omfatta förbud i den nämnda förordningen. Författningstekniskt bör det ske genom att man i huvudsak behåller den nuvarande bestämmelsen i 8 § andra stycket sanktionslagen. För att undvika en dubbelreglering bör paragrafen i denna del begränsas till sådana förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG före den 1 november 1993 med anledning av ett beslut eller en rekommendation av FN:s säkerhetsråd. Efter den 1 november 1993 har förordningar om ekonomiska sanktioner beslutats av EG med stöd av artikel 73g eller 228a i EG-fördraget, oavsett om de har FN-bakgrund eller inte. Regeringens förslag innebär sammanfattningsvis att straffbestämmelsen i 8 § andra stycket sanktionslagen bör utformas så att den omfattar brott mot förbud i förhållande till tredje land i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG antingen med stöd av artikel 73g eller 228a i EG-fördraget, eller före den 1 november 1993 med anledning av ett beslut eller en rekommendation av FN:s säkerhetsråd. Samtidigt bör 2 § sanktionslagen kompletteras med en definition av begreppet tredje land. Lagens innehåll Lagrådet har påpekat att ändringen av 8 § innebär att den begränsning som anges i 1 § 2, nämligen till sanktioner som syftar till att återställa internationell fred och säkerhet, blir missvisande såvitt angår lagens tillämpningsområde. Enligt Lagrådet bör i 1 § omtalas att lagen innehåller föreskrifter även om andra förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG. Regeringen delar Lagrådets uppfattning i denna del. Till paragrafen bör därför läggas ett nytt andra stycke, i vilket anges att det i lagen också finns föreskrifter som gäller förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen. Som en följd av detta tillägg till 1 § bör hänvisningarna till 1 § i 2, 3, 6 och 8 §§ ändras så att de kommer att avse 1 § första stycket. Åtal, avvisning m.m. Bestämmelserna i 9–12 och 14 §§ sanktionslagen om straffbarhet (9 §), åtal (10 §), förverkande (11 och 12 §§) och tvångsmedel m.m. (14 §) innehåller hänvisningar till 8 § och kommer därmed att bli tillämpliga även i nu aktuella fall. Någon ändring av dessa bestämmelser behövs således inte. För att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket sanktionslagen får regeringen enligt 13 § meddela föreskrifter om att en utlänning under vissa förhållanden kan avvisas enligt utlänningslagen (1989:529). Utlänningen skall kunna avvisas, om han skäligen kan antas ha hemvist i eller tillhöra en blockerad stat, och han har begått eller avser att begå en handling som står i strid med antingen förbud enligt 4 § eller förbud i en sådan av EG beslutad förordning som avses i 8 § andra stycket. Hänvisningen till 8 § andra stycket sanktionslagen innebär idag en begränsning till sådana förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med anledning av sanktioner som har beslutats eller rekommenderats av FN:s säkerhetsråd. Till följd av den föreslagna ändringen av 8 § andra stycket kommer denna avgränsning inte att finnas kvar. Ramen för regeringens möjlighet att meddela föreskrifter ges dock genom att det för tillämpning av 13 § sanktionslagen förutsätts att det finns ett förordnande enligt 3 §. Detta förutsätter i sin tur att det rör sig om antingen ett FN-beslut om sanktioner eller ett GUSP-beslut om sanktioner som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet, och att beslutet i fråga skall genomföras på nationell nivå. Den föreslagna ändringen av 8 § andra stycket sanktionslagen innebär alltså med avseende på 13 § att regeringen i samband med nationellt genomförande av sanktioner kommer att kunna meddela föreskrifter om avvisning av en utlänning, även för det fall att utlänningen bryter mot ett GUSP-beslut om sanktioner som inte har FN-bakgrund men syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Enligt regeringens bedömning är denna utvidgning av tillämpningsområdet för 13 § naturlig. Om ett sådant GUSP-beslut om sanktioner skulle innehålla bestämmelser om avvisning som måste genomföras på nationell nivå, bör detta kunna ske med stöd av bestämmelsen i 13 §. Någon ändring av 13 § sanktionslagen föreslås därför inte. Tillkännagivande Enligt 15 § sanktionslagen skall regeringen i Svensk författningssamling (SFS) ge till känna vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med anledning av FN-sanktioner och för vilka straffansvar därför gäller här i landet direkt enligt 8 § andra stycket i lagen. Bestämmelsen bör ändras så att tillkännagivande bör ske även av de förordningar om ekonomiska sanktioner som inte har FN-bakgrund och som nu kommer att omfattas av straffbestämmelsen. Ändringen bör ske genom att man tar bort hänvisningen till beslut eller rekommendationer från FN:s säkerhetsråd. Ikraftträdande Ändringarna i 1–3, 6, 8 och 15 §§ sanktionslagen bör träda i kraft samtidigt som 16 § sanktionslagen upphör att gälla, dvs. den 1 januari 1999. Amsterdamfördraget Enligt Amsterdamfördraget skall artiklarna i Unionsfördraget och EG- fördraget numreras om. I artikel 12 i Amsterdamfördraget anges att artiklarna skall numreras om i enlighet med jämförelsetabellerna i bilagan till fördraget. Av jämförelsetabellerna framgår de gamla och nya beteckningarna på artiklarna i Unions- och EG-fördragen. Artikel 73g kommer efter det att Amsterdamfördraget har trätt i kraft att betecknas artikel 60. Artikel 228a kommer att betecknas artikel 301. Amsterdamfördraget har ännu inte trätt i kraft. Enligt artikel 14 i Amsterdamfördraget skall fördraget ratificeras av de fördragsslutande parterna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Fördraget träder sedan i kraft den första dagen i den andra månaden efter den månad då det sista ratifikationsinstrumentet deponerades. Sex medlemsstater har ännu inte deponerat sina ratifikationsinstrument. Det är ovisst när Belgien och Portugal kan komma att ratificera. Frankrike och Nederländerna väntas ratificera fördraget under första kvartalet 1999. Amsterdamfördraget kan därför, utifrån de uppgifter som finns tillgängliga i dag, inte bedömas komma att träda i kraft den 1 januari 1999. För att hålla beredskap för ikraftträdandet av Amsterdamfördraget och den omnumrering av artiklarna i fördraget som då kommer att genomföras bör en särskild lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner beslutas. I denna bör hänvisningarna till artiklar i 8 § sanktionslagen ske i enlighet med den numrering som kommer att gälla efter det att Amsterdamfördraget har trätt i kraft. Eftersom det i dag är oklart när Amsterdamfördraget träder i kraft, bör lagen träda i kraft den dag som regeringen bestämmer. Lydelse enligt lagförslag 1 i denna proposition. Prop. 1998/99:27 22 1