Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1998/99:47 Om chefsförsörjningen inom polisväsendet Prop. 1998/99:47 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 21 januari 1999 Göran Persson Laila Freivalds (Justitiedepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen redovisas riktlinjer för hur rekryteringen och utvecklingen av chefer inom polisväsendet skall anpassas till kraven på polisväsendets behov av chefskompetens och där föreslås också att det begränsande kravet på juridisk examen för högre chefer tas bort. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Ärendet och dess beredning 4 3 Utgångspunkter för regeringens förslag 5 3.1 Ett förändrat polisväsende 5 3.2 Chefsfunktionerna inom polisväsendet 5 4 Bredare kompetens i ledningen av polisverksamheten 6 Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över departementspromemorian Vidareutbildning av poliser (Ds 1997:5) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 januari 1999. 10 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag att avskaffa kravet på juridisk examen för högre chefer inom Polisen. 2 Ärendet och dess beredning Den 27 juli 1995 beslutade regeringen att tillsätta en arbetsgrupp för att se över rekryteringen och utbildningen av chefer inom polisväsendet. Arbetsgruppen redovisade sitt arbete i departementspromemorian Vidareutbildning av poliser (Ds 1997:5). Promemorian har remiss- behandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju97/394). En förteckning av remissinstanser- na finns i bilaga. I mars 1998 gav regeringen Rikspolisstyrelsen i uppdrag att – med utgångspunkt i arbetsgruppens förslag och styrelsens remissyttrande – lämna förslag till utformning av en ny chefsutbildning och ett nytt system för rekrytering till denna utbildning. Rikspolisstyrelsen redovisade uppdraget i september 1998 i rapporten Chefsförsörjning inom Polisen. Styrelsen anser att systemet för chefs- utbildning och rekrytering måste förbättras och anpassas till de nya krav som ett förändrat polisväsende ställer. Det innebär att kompetens inom andra områden än juridik, som t.ex. ekonomi, teknik och arbetsledning, måste få större betydelse vid rekrytering av chefer inom polisväsendet. Kraven på myndigheternas juridiska kompetens har närmast ökat, men det innebär inte att alla polischefer måste ha en fullständig juridisk ut- bildning. Rikspolisstyrelsen föreslår därför att högre chefsbefattningar inom polisväsendet inte längre skall vara förbehållna personer med juridisk examen. Regeringen avser att under våren 1999 fatta beslut om den modell som skall gälla för rekrytering och utveckling av chefer inom polisväsendet. En förutsättning för det beslutet är att riksdagen tar ställning i frågan om rekryteringen av högre chefer inom polisen även fortsättningsvis skall begränsas av ett krav på juridisk examen. Ett sådant ställningstagande är nödvändigt, eftersom riksdagen tidigare har tillkännagivit att en full- ständig juristutbildning bör krävas för tillträde till polischefsbanan (prop. 1980/81:13, bet. 1980/81:JuU24, rskr. 1980/81:210). Frågan om polischefsförsörjningen togs upp i budgetpropositionen 1998/99:1. Regeringen upplyste att Rikspolisstyrelsens förslag står i överensstämmelse med de principer som enligt regeringens mening bör gälla för den framtida polischefsutbildningen. Vid riksdagsbehandlingen delade justitieutskottet regeringens uppfattning om inriktningen på arbetet med att bredda rekryteringsbasen för chefer inom polisväsendet. Men utskottet underströk att det ställningstagandet inte innebar något avkall på de höga krav på juridisk kompetens som måste ställas på en modern och rättssäker polisorganisation. Riksdagen gav till känna att det ankom på regeringen att snarast återkomma till riksdagen med förslag till riktlinjer för rekrytering och utbildning av chefer inom polisväsendet (bet. 1998/99:JuU1, rskr. 1998/99:80). 3 Utgångspunkter för regeringens förslag 3.1 Ett förändrat polisväsende Polisväsendet har genomgått stora förändringar under senare år. Tidigare bestämde statsmakterna med en ganska långtgående detaljeringsgrad hur varje polismyndighet skulle vara bemannad och organiserad. Genom regleringsbreven gavs detaljerade anvisningar om hur de tilldelade medlen skulle användas. De nya polismyndigheterna är väsentligt större och har fler arbets- uppgifter men också betydligt större resurser. Alla polismyndigheter utom fyra har en årlig budgetomslutning på mer än 200 miljoner kronor. Tre av dem hanterar miljardbelopp. Polismyndigheterna har ett totalansvar för verksamheten inom sina områden. Ett omfattande ansvar för personal- och ekonomiadministration har också förts ut på myndig- heterna, som själva bestämmer hur många poliser och civilanställda det skall finnas i varje myndighet. Den tekniska utvecklingen ställer nya krav på myndigheterna och cheferna. Dagens myndigheter har ett större handlingsutrymme. Det innebär också ett större ansvar för att resurserna utnyttjas rationellt, i första hand för myndighetschefen och ledningsgruppen. 3.2 Chefsfunktionerna inom polisväsendet Den nuvarande polischefsutbildningen regleras i förordningen (1985:751) om utbildning inom polisväsendet. För tillträde till utbildningen och till den s.k. polischefskarriären krävs juridisk examen. Detta krav har sin grund i riksdagens ställningstaganden i samband med 1980-talets polisreform (prop. 1980/81:13, bet. 1980/81:JuU24, rskr. 1980/81:210). Utöver kravet på juridisk examen har faktorer som arbetslivserfarenhet, erfarenhet av arbets- eller personalledning, förmåga att fatta snabba beslut, stresstålighet, samarbetsförmåga och personligt uppträdande tillmätts betydelse vid antagningen till polischefs- utbildningen. Den grundläggande polischefsutbildningen omfattar 32 månader. Tyngdpunkten i utbildningen ligger på polisiära ämnen samt på kun- skaper i arbetsledning, verksamhetsplanering och ekonomisk förvaltning. Polischefsutbildningen inleds med en två månaders kurs vid Polis- högskolan, polischefskurs 1. Därefter följer praktiktjänstgöring vid polis- myndighet, länsstyrelse, tingsrätt, länsrätt och åklagarmyndighet om sammanlagt 26 månader. Utbildningen avslutas vid Polishögskolan med en fyra månaders kurs. Inom sex år efter denna utbildning följer en vidareutbildning som omfattar bl.a. ledarskapsutbildning. Dessutom ingår minst en månads tjänstgöring vid Rikspolisstyrelsen. Den senaste antagningen till polischefsutbildningen ägde rum år 1991. Utvecklingen inom polisväsendet har bl.a. lett till att polismyndig- heterna numera har en betydande frihet att bestämma om organisation och bemanning. Det medför att det förekommer skillnader mellan polismyndigheterna när det gäller chefsstrukturerna. Genomgående kan dock chefer och befäl delas in i följande tre kategorier. Myndighetsledningen (länspolismästaren och biträdande länspolis- mästaren) utgör en kategori. Den andra kategorin består av chefer närmast under myndighetsled- ningen, såsom chefer för polisområden eller myndighetsövergripande enheter (t.ex. chefen för myndighetens närpolisverksamhet, länskriminal- chefen och länsordningschefen). Till denna kategori får vidare räknas ekonomichefer, personalchefer, IT-chefer m.fl., som sällan har polis- eller polischefsutbildning. Länspolismästarens ledningsgrupp består normalt av personer i denna andra kategori. Så gott som alla som idag har polisiära befattningar inom den första eller andra kategorin har juridisk examen och har genomgått den nuvarande polischefsutbildningen. Tjänsterna som länspolismästare i de tre största länen är dock redan nu undantagna från kravet på juridisk examen och polischefsutbildning. En tredje kategori utgörs av bl.a. chefer för närpolisområden, vakt- havande befäl, rotelchefer eller motsvarande befattningshavare. Dessa är i regel befordrade polismän, alltså inspektörer eller kommissarier, låt vara att personer med polischefsutbildning, som polisintendenter och polissekreterare, förekommer även i sådana befattningar. För att be- fordras till inspektör och kommissarie krävs inte juridisk examen eller polischefsutbildning. Befordran till chefstjänster inom den tredje kategorin baseras på erfarenhet, kunskap och personlig lämplighet. 4 Bredare kompetens i ledningen av polisverk- samheten Regeringens förslag: Rekryteringen och utvecklingen av högre chefer inom polisväsendet anpassas till kraven på en bredare kompetens. För det ändamålet bör det begränsande kravet på juridisk examen tas bort. Rikspolisstyrelsens förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över promemorian tillstyrker förslaget. Universiteten anser dock att förslaget inte bör genomföras. Universiteten anser att kravet på juridisk examen understryker att polisiär verksamhet är en del av rättsväsendet och att sådan verksamhet skall ledas på en mycket fast rättslig grund. Enligt Jusek är det viktigt att kraven på juridisk eller annan akademisk utbildning sätts högt och att polischefskarriären är öppen för extern rekrytering. Skälen för regeringens förslag Rekrytering och utveckling av chefer inom polisväsendet Det är Rikspolisstyrelsen som har det yttersta ansvaret för polisväsendets kompetensförsörjning. Styrelsen tillsätter flertalet chefstjänster på högre nivåer. Den skall också se till att alla chefer inom polisväsendet får den kompetensutveckling som behövs inom deras ansvarsområden och att polisväsendet tillhandahåller den kompletterande utbildning som behövs för externt rekryterade chefer. Regeringen anser att polisen på sikt i högre grad än idag bör kunna tillgodose sitt behov av chefer på alla nivåer genom en rekrytering som börjar med den polisiära grundutbild- ningen. Extern rekrytering kommer emellertid att behövas även fram- över. Det är viktigt att utveckla en modell för chefsförsörjning som tillåter att rekryteringen och utvecklingen av chefer anpassas till polisväsendets kompetensbehov. Olägenheter med den nuvarande ordningen I dag finns det bland de polisiära cheferna dels sådana som har genomgått polischefsutbildning, dels sådana som har polisutbildning. Det förhållandet att nästan alla högre chefstjänster är förbehållna dem som har polischefsutbildning gör det svårt att tillgodose kravet på tillräcklig kompetensbredd i ledningsgruppen och i chefskollektivet i övrigt. Det kan dessutom i vissa fall medföra att en tjänst inte kan besättas med den mest lämpade personen. Att poliser utan polischefsutbildning i praktiken är uteslutna från flertalet högre befattningar är orationellt och föranleder spänningar i polisorganisationen. Det är också ägnat att försvåra rekryteringen till den polisiära grundutbildningen. Förändrade kompetenskrav Polisväsendet har genomgått stora strukturella, organisatoriska och verk- samhetsmässiga förändringar. Länsmyndighetsreformen är genomförd i hela landet. Antalet myndigheter har minskat från 118 till 21 sedan 1980. Dagens polismyndigheter är således väsentligt större än i början av 1980- talet. De flesta har en årlig budgetomslutning på mer än 200 miljoner kronor och storstadsmyndigheterna har ansvaret för miljardbelopp. Kravet på juridisk examen kom till vid en tidpunkt då antalet polismyndigheter var många och förhållandevis små. Ett sätt att säkra tillgången på nödvändig juridisk kompetens i varje sådan myndighet var att kräva att polischefspersonalen hade juridisk examen. Samhälls- utvecklingen och förändringarna inom polisväsendet har emellertid skapat krav på en större kunskapsbredd inom varje myndighet. Polischefens roll som jurist har fått en relativt sett mindre betydelse samtidigt som myndighetens uppgifter kräver betydande kompetens också på andra områden än juridikens, t.ex. ekonomi, teknik och personalledning. Ledningen av polisverksamheten ställer också stora krav på strategisk ledning och planering. Myndighetschefen måste därför ha stöd av en bred kompetens i sin ledningsgrupp. Det förutsätter att de individer som ingår i den har olika utbildning och bakgrund. De nya och större myndigheterna skapar förutsättningar för en sådan bredare kompetens. Kraven på rättslig kompetens Det som sagts om krav på större kompetens inom nya områden får inte undanskymma att också kraven på myndigheternas juridiska kompetens har ökat. Polisverksamheten består till stor del av tillämpning av rättsregler, inte minst när det gäller ingripanden som omfattar tvång eller våld mot enskilda samt utredning av brott. Det är viktigt att hålla i minnet att en stor andel av alla polisbeslut om tillämpning av rättsregler handhas av poliserna på fältet, dvs. poliser som inte har juridisk examen. Varje polisman måste därför vara väl insatt i de regler som gäller inom den dagliga verksamheten. Likaså måste varje chef inom polisväsendet ha en ingående kännedom om rättsreglerna inom det egna ansvars- området. En stor del av cheferna inom polisväsendet måste således ha juridiska baskunskaper, insikt i juridisk metodik och problemlösning samt rättslig kultur. De flesta behöver dock inte för det dagliga arbetet behärska alla de områden som juristutbildningen omfattar. Kunskaper om de delar av rättsordningen som är relevanta för den egna verksamheten är tillräckliga. Polisens roll inom rättsväsendet medför emellertid att det vid varje polismyndighet måste finnas allmänjuridisk kompetens som svarar mot samma höga krav som gäller för rättsväsendets övriga myndigheter. För att tillgodose ett sådant kompetenskrav kan det ofta bli aktuellt att inrätta en funktion som myndighets- eller chefsjurist, en befattning som i många fall kommer att behöva rekryteras externt. En förändring av den nuvarande ordningen underlättas av att de som i dag antas till den nya grundutbildningen ofta har en betydligt bättre teoretisk underbyggnad än tidigare polisstuderande. Många har högskole- studier. De juridiska momenten i den nya grundutbildningen är också mer omfattande än tidigare. Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över departementspromemorian Vidareutbildning av poliser (Ds 1997:5) Efter remiss har yttranden inkommit från Riksdagens ombudsmän (JO), Justitiekanslern, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårds- styrelsen, Statens invandrarverk, Försvarsmaktens högkvarter, Kust- bevakningen, Vägverket, Luftfartsverket, Statskontoret, Generaltull- styrelsen, Riksrevisionsverket, Högskoleverket, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Göteborgs universitet, Läns- styrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Länsstyrelsen i Väster- norrlands län, Svenska kommunförbundet, Sveriges Advokatsamfund, Tjänstemännens centralorganisation (TCO/OF), Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska Polisförbundet, ST-Polisväsende och Föreningen Sveriges Polischefer. Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 januari 1999. Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén, Freivalds, Åsbrink, Schori, Winberg, Ulvskog, Lindh, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Lövdén Föredragande: Laila Freivalds Regeringen beslutar proposition Om chefsförsörjningen inom polisväsendet. Prop. 1998/99:47 8 1 Prop. 1998/99:47 Prop. 1998/99:47 Bilaga 1 1 10