Regeringskansliets rättsdatabaser

Bilaga 5 Fördelningspolitisk redogörelse Bilaga 5 Fördelningspolitisk redogörelse Innehållsförteckning Sammanfattning 5 1 Inledning 6 2 Inkomstfördelningens utveckling 6 2.1 Inkomstspridningen 7 2.2 Utvecklingen för olika grupper 8 3 Inkomströrligheten 11 3.1 Varför undersöka rörlighet? 11 3.2 Växande forskningsområde 11 3.3 Dataunderlag och mätmetoder 12 3.4 Rörlighet i disponibla inkomster 13 3.5 Varaktigt låg ekonomisk standard 15 3.6 Sammanfattande kommentar 15 Tabellbilaga 16 Underbilaga 1: Utvärdering av framskrivningsmetoden 17 Underbilaga 2: Definitioner och metoder i studien av inkomströrligheten 17 Underbilaga 3: Inkomstspridningen enligt LINDA och HINK 18 Underbilaga 4: Referenser 19 Sammanfattning Inkomstfördelningen Inkomststandard: Mellan 1995 och 1998 har hus- hållens genomsnittliga ekonomiska standard ökat med nära 4 procent. Standarden beräknas dock ha minskat med drygt 4 procent 1991-1998. Inkomstspridning: Under perioden 1995-1998 bedöms spridningen i ekonomisk standard vara något större jämfört med i början av 1990-talet. Beräkningarna avser disponibla inkomster juste- rade för försörjningsbörda där man bortser från tillfälliga variationer i hushållens realisations- vinster. För åren 1997 och 1998 är inkomstför- delningen framskriven med ekonomiska och demografiska förändringar. Ekonomiskt svaga: Andelen med en låg eko- nomisk standard (under halva medianin- komsten) har ökat påtagligt ända sedan mitten av 1980-talet. Ökningen beror främst på att fler personer har lägre inkomster på grund av studier. Barnfamiljer och pensionärer: Barnfamiljerna har i genomsnitt fått relativt stora försämringar av den ekonomiska standarden sedan 1991 men trenden bryts 1997. Ålderspensionärerna som grupp har fått en fortsatt ökad ekonomisk stan- dard och pensionärerna har nu en i stort sett lika hög standard som genomsnittet för alla individer. Inkomströrligheten Inkomströrlighet: Andelen personer som flyttar från gruppen med låg ekonomisk standard till medelinkomstgruppen förefaller att ligga kvar på en ganska hög nivå även under den ekonomiska krisen på 1990-talet. Mer än var tredje person bland de 20 procent med lägst ekonomisk stan- dard har efter fem år flyttat till en grupp med högre standard. Den totala rörligheten i dispo- nibla inkomster justerade för försörjningsbörda har minskat något under 1990-talet jämfört med tidigare år. Detta torde främst förklaras av att inkomster mäts bättre efter skattereformen. Långsiktig inkomstspridning: Spridningen i den sammanlagda disponibla inkomsten under tre år har ökat något snabbare än spridningen i års- inkomster. Det kan tyda på att statistiken över årsinkomster något underskattar den långsiktiga ökningen av inkomstklyftorna sedan början av 1980-talet. Varaktigt svag ekonomi: Trots den ekonomiska krisen har andelen personer som mer varaktigt har haft en låg ekonomisk standard (minst tre av fem år) endast ökat från 2,8 till 3,2 procent mel- lan 1980-talet och 1990-talet. 1 Inledning Redogörelsen består av två avsnitt. I första av- snittet analyseras hur inkomstfördelningen ut- vecklats 1995-1998 jämfört med tidigare perio- der. I det andra avsnittet redovisas en undersök- ning av hur inkomströrligheten förändrats under de senaste 20 åren. Analyserna har utarbetats av fördelningspoli- tiska enheten på Finansdepartementets ekono- miska avdelning med tekniskt stöd från SCB:s program för inkomst- och förmögenhets- statistik. 2 Inkomstfördelningens utveckling Fördelningen av den ekonomiska välfärden följs med hjälp av SCB:s undersökningar av hus- hållens årsinkomster. Undersökningarna bygger främst på uppgifter i självdeklarationerna och olika myndigheters register. De redovisas därför med två års fördröjning. För att kunna bedöma utvecklingen under de senaste åren görs en fram- skrivning från 1996 till 1997 och 1998 (se under- bilaga 1). Resultaten för dessa år visar således inte den faktiska inkomstfördelningen utan en be- dömning av det troliga utfallet. Jämfört med SCB:s officiella statistik finns tre viktiga skillnader. I följande analyser beskrivs fördelningen av ekonomiska resurser bland alla individer. Alla personer, både vuxna och barn, tas med i analysen. Den justerade disponibla in- komsten påförs samtliga familjemedlemmar. SCB redovisar fördelningen bland alla hushåll, vilket innebär att man ger större vikt till vad som händer ensamma personer än vad som händer samboende och barn. Ungdomar som bor hemma hos sina föräldrar men trots det räknas som egna hushåll i SCB:s statistik har tagits bort eftersom deras ekono- miska standard inte kan anses mätas med rimlig kvalitet. SCB har tagit fram konstgjorda inkomstfördel- ningar för 1989 och 1990 där man försökt korri- gera för skattereformen. Dessa används inte då det är osäkert om de visar den faktiska inkomst- spridningen. Faktaruta 1 Disponibel inkomst: Hushållets totala inkomster från arbete, kapital och transfereringar minus betald skatt, betalt underhållsbidrag samt åter- betalda studiemedel och socialbidrag. Erhållna studiemedel räknas som inkomst. Ekonomisk standard: Hushållens disponibla inkomst justerad för försörjningsbörda i 1998 års priser. Justering för försörjningsbörda: Den disponibla inkomsten divideras med hushållets samman- lagda konsumtionsvikt (”konsumtionsenheter”). Ensamboende ges vikten 1,16, samboende vuxna 1,92, barn i åldern 0-3 år 0,56, 4-10 år 0,66, 11-17 år 0,76. Vikternas baseras på Socialstyrel- sens tidigare normer för socialbidrag. Decilgrupp: Befolkningen delas in i 10 lika stora grupper där de 10 procent med lägst stan- dard hamnar i decilgrupp 1, de med näst lägst standard i decilgrupp 2 osv. ända upp till decil- grupp 10 med den högsta ekonomiska stan- darden. Decilkvot: Den disponibla inkomsten (vid övre decilgränsen) bland dem med högre eko- nomisk standard divideras med inkomsten för dem med lägre standard. Gini-koefficient: Det vanligaste måttet på ojämnheten i inkomstfördelningen som antar värdet 0 när inkomsten är lika för alla och värdet 1 vid maximal ojämnhet, dvs. när en person får alla inkomster. Koefficienten är mest känslig för vad som händer i mitten av fördelningen. Den kan sägas visa hur stor inkomstskillnad det är mellan två slumpmässigt valda individer/hushåll. Om Gini-koefficienten är 0,250 och medel- inkomsten för alla är 90 000 kronor skall man vänta sig att den genomsnittliga skillnaden är 2*0,250 eller 50 procent av medelinkomsten, dvs. 45 000 kronor. Median: 50 procent av befolkningen har lägre inkomster än medianinkomsten. 2.1 Inkomstspridningen Jämförelser av inkomstspridningen mellan en- staka år är ofta missvisande, dels för att under- sökningarna innehåller en betydande statistisk osäkerhet , dels för att tillfälliga variationer i t.ex. kapitalinkomster kan ge stora förändringar mel- lan olika år. År 1994 sålde exempelvis många hushåll aktier och andra värdepapper för att dra nytta av den tillfälligt lägre skatten på realisa- tionsvinster. Då ökade den uppmätta inkomst- spridningen kraftigt. Sett över hela perioden 1991-1998 kan det inte urskiljas någon tydlig trend i inkomstsprid- ningen när dessa tillfälliga variationer inräknas, vilket visas av den tunna linjen i diagram 2.1. Vissa år ökar spridningen i ekonomisk standard, för att minska kommande år. Variationerna beror till betydande del på att spridningen ökar de år hushållen får stora realisationsvinster, och minskar de år vinsterna är låga. Basbreddningarna av kapital i samband med skattereformen, bättre rapportering av kontrolluppgifter till skattemyndigheterna och en ökad benägenhet hos hushållen att spara i och realisera aktier och andra värdepapper synes ha bidragit till att spridningen i årsinkomster nu varierar kraftigare än under tidigare decennier. Faktaruta 2 Realjusterade kapitalinkomster: Hushållens rän- teinkomster och ränteutgifter utom egnahems- räntor realberäknas, dvs. korrigeras med inflatio- nen enligt konsumentprisindex. Inkomster och skatter av faktiska försäljningar av aktier m.m. ersätts med en schablonmässigt beräknad kapi- talinkomst efter skatt baserad bl.a. på hur stor hushållets förmögenhet är och på börsens ut- veckling. Avkastningen antas motsvara den genomsnittliga årliga förändringen av börsens värde för de senaste fem åren och hushållens förmögenhet uppskattas med hjälp av kontroll- uppgifter om aktie- och fondtillgångar. På grund av ofullständiga data om förmögenheterna kommer de reala kapitalinkomsterna att under- skattas för de personer där den procentuella av- kastningen på kapitalet är högre än genomsnittet. Genom att realjustera inkomster av kapital (se faktaruta 2) tar man bort störande effekter av dessa tillfälliga variationer i realisationsvinster. Dessutom minskar man problemet med att rän- tor överskattas exempelvis när inflationstakten är hög. Kurvan för Gini-koefficienter med real- justerade kapitalinkomster i diagram 2.1 tyder på en svagt ökad inkomstspridning under 1990- talet. Under perioden 1995-1998 förefaller in- komstspridningen ligga på en något högre nivå än under åren i början av 1990-talet. Föränd- ringen är dock mycket liten. Diagram 2.1 Inkomstspridningen 1991-1998 Personerna i decilgrupp 8 hade 1991 ca 1,89 gånger högre ekonomisk standard jämfört med dem i decilgrupp 2 (decilkvot D8/D2, diagram 2.2). Skillnaden beräknas öka till nära 1,95 under åren 1997-1998. Sett över hela perioden finns en tendens till en relativt bättre inkomstutveckling för dem med högre ekonomisk standard och en svagare utveckling för dem med låg standard. Diagram 2.2 Hur inkomstspridningen förändrats 1991-1998 2.2 Utvecklingen för olika grupper Hushållens genomsnittliga ekonomiska stan- dard har ökat med nära 4 procent mellan 1995 och 1998. Standarden beräknas dock ha minskat med drygt 4 procent 1991-1998. Resultaten skil- jer sig från nationalräkenskaperna vilket beror dels på att i inkomststatistiken beaktas befolk- ningens storlek och sammansättning, dels på olikheter i definitioner och mätmetoder. En detaljerad analys av utvecklingen för olika grupper under 1990-talet redovisas i tabell 2.1. Decilgrupper: Personer med högst ekonomisk standard (decilgrupp 10) beräknas få en ökad standard 1995-1998 med nära 10 procent. Indi- vider med lägst ekonomisk standard (decilgrupperna 1 och 2) beräknas få en oför- ändrad eller något ökad standard. För hela perio- den 1991-1998 får båda grupperna sänkt ekono- misk standard med 4 respektive 6-8 procent. Den svaga utvecklingen för dem med lägst standard torde till betydande del förklaras av att andelen studerande har fördubblats. För dem med högst standard beror utvecklingen till stor del på att realisationsvinsterna som nämnts var ovanligt höga 1991, 1994 och enligt prognoserna 1997. Utvecklingen för decilgrupperna tyder således också på en viss ökning av inkomstspridningen. Familjetyper: Barnfamiljerna har fått relativt stora försämringar av den ekonomiska stan- darden sedan 1991 men trenden bryts 1997. En- samma föräldrar med två eller fler barn och sam- boende med tre eller fler barn har fått sin stan- dard minskad med ca 10 procent 1991-1998 vil- ket skall jämföras med ca 4 procent för hela befolkningen. Vid jämförelser mellan grupper bör man komma ihåg att den metod att justera för försörjningsbörda som används i Sverige ger en relativt hög vikt till barn, vilket placerar barn- familjerna lägre i inkomstfördelningen. Åldersgrupper: Den relativt svaga ekonomiska utvecklingen för ungdomar under 25 år i början av 1990-talet beräknas ha bromsats något de senaste åren (diagram 2.3). Totalt under perioden har ungdomarnas ekonomiska standard minskat med ca 18 procent, vilket också till stor del torde bero på att fler ungdomar studerar och på arbetslösheten. Även barn i åldern 0-17 år har haft en relativt svag utveckling medan den varit bäst för medelålders över 55 år och för ålders- pensionärer. Ålderspensionärerna som grupp har fått en standardökning på ca 5 procent. Förbätt- ringen beror dels på att äldre pensionärer med låg pension efterhand ersätts med pensionärer med högre ATP, dels på att pensionärerna i högre grad än andra grupper har skyddats vid budget- saneringen (se prop. 1997/98:1, bilaga 7). Ålderspensionärer har i slutet av 1990-talet i stort sett lika hög ekonomisk standard som genomsnittet för hela befolkningen. En utför- ligare analys av ålderspensionärernas ekonomiska standardutveckling genomförs för närvarande inom Socialdepartementet. Diagram 2.3 Barnfamiljers, ungdomars (18-24 år) och ålderspensionärers ekonomiska standard i förhållande till samtliga Män och kvinnor: Kvinnor har fått något mindre försämringar av den ekonomiska standarden än män under perioden 1991-1998. Ekonomiskt svaga grupper: Det vanligaste måttet på hur många som har en svag ekonomi är andelen hushåll vars ekonomiska standard inte når upp till halva medianinkomsten. Denna andel har ökat påtagligt sedan mitten av 1980-talet, vil- ket ibland tolkas som att alltfler är fattiga i Sverige (diagram 2.4). Ökningen beror dock främst på att allt fler har låga inkomster på grund av studier. Frånräknas studerande har andelen med svag ekonomi inte ökat nämnvärt sedan mitten av 1980-talet. Även studerande har emel- lertid fått minskad ekonomisk standard och många studerar för att det är svårt att få ett jobb. Diagram 2.4 Andel med låg ekonomisk standard (under halva medianinkomsten) Anm: Hemmaboende ungdomar ingår då de ej kan exkluderas för hela perioden. Ekonomiskt välbeställda: Ett viktigt mått på inkomstfördelningen är hur stor andel av de totala inkomsterna som disponeras av de 1 res- pektive 10 procent hushållen med högst ekono- misk standard. Dessa andelar har varierat under perioden men någon tydlig trend kan inte ur- skiljas (tabell 2.1). Tabell 2.1 Individernas disponibla inkomst justerad för försörjningsbörda 1991-1998 samt förändring 1991-1998. 1998 års priser. Medianer samt medelvärden för decilgrupper 1991 1995 1996 19971 19981 1991/95 % 1995/98 % 1991/98 % Samtliga 96 900 89 400 90 700 90 700 92 600 -7,7 3,6 -4,4 Kön Kvinnor 94 500 87 300 88 900 89 000 90 600 -7,6 3,8 -4,1 Män 99 700 91 700 92 500 92 700 94 600 -8,0 3,2 -5,1 Ålder -17 87 200 77 200 77 500 77 300 79 400 -11,5 2,8 -8,9 18-24 90 000 69 700 73 300 73 700 73 700 -22,6 5,7 -18,1 25-34 100 500 91 100 91 000 91 300 94 300 -9,4 3,5 -6,2 35-44 100 000 88 400 88 800 88 500 90 600 -11,6 2,5 -9,4 45-54 130 100 118 200 119 500 120 100 122 200 -9,1 3,4 -6,1 55-64 128 300 118 700 123 600 122 700 123 700 -7,5 4,2 -3,6 65-74 92 800 92 900 96 100 96 400 96 900 0,1 4,3 4,4 75- 73 200 79 400 79 600 79 300 80 100 8,5 0,9 9,4 Familjetyp Ensam utan barn 105 100 93 600 95 100 95 300 97 300 -10,9 4,0 -7,4 Ensam 1 barn 86 800 79 600 80 600 77 600 79 400 -8,3 -0,3 -8,5 Ensam 2+ barn 72 200 65 300 62 600 62 800 64 700 -9,6 -0,9 -10,4 Gift/sambo utan barn 141 400 130 400 133 100 134 000 135 800 -7,8 4,1 -4,0 Gift/sambo 1 barn 111 200 101 000 100 100 100 800 103 800 -9,2 2,8 -6,7 Gift/sambo 2 barn 93 400 84 200 84 200 84 700 87 300 -9,9 3,7 -6,5 Gift/sambo 3+ barn 76 500 67 100 67 000 66 700 69 100 -12,3 3,0 -9,7 Ensam ålderspensionär 76 200 79 900 80 000 79 600 80 300 4,9 0,5 5,4 Gift/sambo ålderspensionär 90 700 92 700 95 200 95 000 95 400 2,2 2,9 5,2 Decilgrupper (medelvärden) 1 43 600 39 400 42 200 40 900 41 000 -9,6 4,1 -6,0 2 67 700 62 300 61 700 61 000 62 200 -8,0 -0,2 -8,1 3 76 600 71 200 71 200 70 800 72 400 -7,0 1,7 -5,5 4 84 300 78 200 78 800 78 600 80 200 -7,2 2,6 -4,9 5 92 600 85 600 86 600 86 600 88 300 -7,6 3,2 -4,6 6 101 700 93 800 95 400 95 400 97 400 -7,8 3,8 -4,2 7 113 400 104 000 106 500 106 700 108 700 -8,3 4,5 -4,1 8 128 600 117 400 120 800 121 400 123 300 -8,7 5,0 -4,1 9 149 300 137 100 142 300 143 200 144 900 -8,2 5,7 -2,9 10 228 200 199 700 219 300 225 200 218 700 -12,5 9,5 -4,2 Andel under halva medianen 4,1 4,4 3,7 4,1 4,8 Procent av totala inkomsterna 1 % med högst standard 4,7 4 4,4 4,6 4,1 10 % med högst standard 21 20,2 21,4 21,9 21,1 1 Framskrivning 3 Inkomströrligheten 3.1 Varför undersöka rörlighet? Fördelningen av årliga inkomster ger en ganska ofullständig bild av hur den ekonomiska välfär- den fördelas. Som visats i föregående avsnitt kan spridningen av årsinkomster och andelen hushåll med en låg ekonomisk standard öka markant som följd av tillfälligt höga realisationsvinster, att allt fler får möjlighet att studera etc. Det faktum att inkomstspridningen är hög ett visst år behö- ver inte innebära att inkomstklyftorna är stora sett över en längre tid. Spridningen av årsinkomster beror på många olika faktorer. Den bestäms av hur stora socialt betingade skillnader det finns i chanserna till en god inkomstutveckling över livet. Finns det stora skillnader är sambandet starkt mellan årsinkomst och livsinkomst. Få personer rör sig då upp eller ner i inkomstfördelningen över tiden, dvs. rör- ligheten är liten. Om chanserna är mer jämnt fördelade i befolkningen är det fler som rör sig uppåt i inkomstpyramiden och fler nedåt. Rör- ligheten avser personernas relativa positioner, om några rör sig uppåt måste andra röra sig nedåt. Spridningen kan också påverkas av om de till- fälliga variationerna i årsinkomster ändras, exem- pelvis om arbetslösheten ökar, om fler väljer att studera, skaffa barn eller vara lediga – variationer som inte behöver påverka fördelningen av livs- inkomster. Det viktigaste skälet att studera inkomströr- ligheten är naturligtvis att söka bedöma om chanserna till goda inkomster blir mer eller mindre jämnt fördelade över tiden. Framför allt är det angeläget att undersöka om andelen per- soner som fastnar i en situation med varaktigt låg ekonomisk standard ökar eller minskar. Ett annat viktigt skäl att studera inkomströr- ligheten är att man därigenom får möjlighet att bedöma om förändringar i fördelningen av årsin- komster också speglar mer varaktiga föränd- ringar i fördelningen av ekonomisk välfärd. Stora skillnader i årsinkomsterna kan vara lättare att fördra om inkomströrligheten är stor. Om rör- ligheten ökar och chanserna till en god inkomst- karriär blir mer lika fördelade över tiden bland individer kan det till och med få den effekten att det i statistiken över årsinkomster syns som ökade inkomstklyftor. Likaså om hushållens in- komster varierar allt mer över tiden kan det fel- tolkas som ökade inkomstklyftor. Det är rörlig- heten som avgör hur ojämnheten i fördelningen av årsinkomster fortplantar sig långsiktigt i ökade inkomstklyftor. Ett tredje viktigt skäl är att undersöka hur vanligt det är att enskilda upplever stora in- komstvariationer över åren. Stora variationer kan skapa ekonomisk otrygghet och svårigheter att överblicka och planera sin ekonomi. En hög inkomströrlighet kan från andra utgångspunkter uppfattas som positivt. Den kan bero på att medborgarna i takt med högre välstånd och ökat sparande får större frihet att fördela arbete och fritid över åren. Rörligheten kan dessutom vara ett uttryck för en dynamisk och väl fungerande samhällsekonomi. 3.2 Växande forskningsområde Redan på 1970-talet uppmärksammades allt ofta- re att skillnaden i inkomstspridning som upp- mäts under korta perioder jämfört med en längre period kan tolkas som inkomströrlighet (se bl.a. Shorrocks, 1978). I både vetenskapliga och poli- tiska debatter har man sedan dess återkommande påpekat att bedömningar som avser långsiktiga mål om en jämn fördelning kan missledas av sta- tistik som visar kortsiktiga svängningar. Efter- hand har möjligheterna till empirisk forskning blivit allt större genom att fler och bättre longi- tudinella databaser byggts upp där man följer in- dividers inkomster m.m. varje år under en längre tidsperiod. Under 1990-talet har ett stort antal studier gjorts i olika länder och även i Sverige av in- komstfördelningens kort- och långsiktiga ut- veckling. Det finns stora skillnader i frågeställ- ningar, dataunderlag, metodval samt hur lång pe- riod analysen omfattar (bilagetabell 3.1). Det synes dock finnas vissa centrala iakttagelser, sammanfattade tidigare också av Björklund (1997). De flesta med låga inkomster under ett visst år har högre inkomster under en senare period: Av den fjärdedel personer som 1973 hade lägst dis- ponibla inkomster justerade för försörjnings- börda hade nära hälften flyttat till en högre in- komstgrupp 1980 (Fritzell, 1990). Ungefär 60 procent av alla individer hade bytt inkomst- grupp mellan dessa år. För individernas mark- nadsinkomster (sammanräknad inkomst) före- faller rörligheten vara något lägre under en lika lång tidsperiod (Gustafsson, 1994). Av hushåll med en låg ekonomisk standard 1985 (under halva medianinkomsten) var det bara ca 19 pro- cent som hade en låg inkomst 1991 (Uddhammar, 1997). Sannolikheten för att ha en låg standard under längre tidsperioder är mindre bland yngre. Bortser man från tillfälliga variatio- ner finns det emellertid starka samband över ti- den i individernas ekonomiska standard (Halleröd, 1998). Ju längre tidsperiod som studeras, dvs. ju fler år som individernas inkomster registreras, desto lägre blir inkomstspridningen: För vuxna män var den långsiktiga spridningen i marknadsinkomster under perioden 1951-1989 ca 35-40 procent lägre än spridningen för enskilda år (Björklund, 1993). Den långsiktiga spridningen i disponibla in- komster justerade för försörjningsbörda under perioden 1980-1990 var drygt 13 procent lägre än den kortsiktiga inkomstspridningen (Aaberge m.fl., 1996). Spridningen i disponibla livsin- komster beräknas i simuleringar vara 40-50 pro- cent lägre än den årsvisa inkomstspridningen (Blomquist, 1981, Hussenius/Selén, 1994). Det finns tendenser till ökad inkomströrlighet sedan 1970-talet: Rörligheten i marknadsin- komster tenderar att öka något för både män och kvinnor under 1980-talet jämfört med 1970-talet (Björklund, 1993). Den långsiktiga spridningen i personliga inkomster efter skatt minskar konti- nuerligt under perioden 1978-1990 (Zandvakili och Gustafsson, 1997). En starkt bidragande or- sak är ökad förvärvsfrekvens bland kvinnor. Länder med hög kortsiktig inkomstspridning tenderar att även ha hög långsiktig inkomstsprid- ning: Inkomströrligheten i disponibla inkomster var under 1970-talet slående lika i Sverige och USA (Fritzell, 1990). Skillnaderna i inkomströr- lighet mellan länderna i Norden och USA var även under 1980-talet överraskande liten (Aaberge m.fl., 1996). USA har mycket större spridning i årliga justerade disponibla inkomster än de nordiska länderna, men också mycket högre spridning av genomsnittsinkomsterna sett över en längre period. Föreställningen att de stora inkomstklyftorna i USA delvis kompense- ras av en högre inkomströrlighet (mer lika chan- ser) får således inget stöd i empirisk forskning. Rörligheten påverkas i hög grad av demografiska och sociala förhållanden: Rörligheten i individer- nas justerade disponibla inkomst påverkas i hög grad av förändringar i hushållens sammansätt- ning t.ex. separationer, barns flyttning hemifrån (Fritzell, 1990). Inkomströrligheten varierar inte nämnvärt mellan män och kvinnor (Zandvakili och Gustafsson, 1997). Rörligheten varierar mellan olika födelseårgångar. Med stigande ålder minskar inkomströrligheten. Även i denna studie visas att rörlighet i ekonomisk standard i stor ut- sträckning påverkas av förändring i familjeför- hållanden. Andra faktorer som starkt påverkar inkomströrligheten är förändrad lön och arbets- tid samt arbetslöshet. Skatter och transfereringar har en påtagligt ut- jämnande effekt på både fördelningen av årsin- komster och fördelningen över fler år: Socialför- säkringssystemet skyddar i stor utsträckning in- divider med låga inkomster från inkomstvaria- tioner i samband med skilsmässor och andra familjerelaterade händelser (Fritzell, 1990). In- komstskatter, generella transfereringar och in- komstprövade transfereringar har en påtagligt utjämnande effekt på den långsiktiga inkomst- fördelningen (Björklund och Palme, 1996). Skatternas och bidragens effekt på inkomströr- ligheten är förhållandevis större i den nedre delen av inkomstfördelningen. Dessa resultat visar dock endast de ”mekaniska” effekterna av skatter och bidrag. Omfördelningssystemen kan också påverka människors beteenden (undanträngning) vilket förändrar fördelningen av registrerade inkomster (Fölster, 1998). Det finns också forskning om rörligheten mellan generationer och om den offentliga kon- sumtionens fördelningseffekter som inte beaktas här. 3.3 Dataunderlag och mätmetoder Frågan är hur bilden av inkomstspridningen, sär- skilt under senare år, påverkas om man i stället för årsinkomster använder inkomsterna under fler år. För att belysa detta har en ny analys ge- nomförts med hjälp av den så kallade LINDA- databasen (Longitudinell INdivid DAtabas). I den följs inkomster m.m. för ca 300 000 personer och deras hushållsmedlemmar varje år 1960- 1996. LINDA har nyligen byggts upp genom ett samarbete mellan Uppsala Universitet, Riksför- säkringsverket, Finansdepartementet och SCB med särskild finansiering bl.a. från Forsknings- rådsnämnden och Samhällsvetenskapliga forsk- ningsrådet. I följande analyser används data för åren 1978-1996 för alla personer 20 år och äldre. Vid valet av vilken inkomst som skall analyse- ras är man ganska begränsad av vilka uppgifter som finns tillgängliga. I de följande analyserna används disponibel inkomst justerad för försörj- ningsbörda (faktaruta 3). Ett antal korrigeringar och kompletteringar har gjorts för att nå bästa möjliga jämförbarhet mellan åren (se underbilaga 2). LINDA:s uppgifter om hushållens samman- sättning bygger på mantalsskrivningen och upp- gifter i självdeklarationen. Det innebär bl.a. att särskilt antalet faktiskt samboende utan barn un- derskattas. Trots detta bedöms en justering för försörjningsbörda med hjälp av hushållsupp- gifterna i LINDA ge en mindre missvisande be- skrivning av den faktiska utvecklingen än utan justering. Rörligheten kan man mäta med olika statis- tiska metoder. I följande analyser används både så kallade övergångsmatriser och beräkningar av hur spridningsmått förändras när man jämför årsinkomster med genomsnittsinkomster under en längre tidsperiod. Faktaruta 3 Individernas justerade disponibla inkomst: Hus- hållets disponibla inkomst justerad för hushållets sammansättning genom att inkomsten divideras med roten ur antalet hushållsmedlemmar (ingen realjustering av kapitalinkomster). Shorrocks index: (R) är kvoten mellan sprid- ningen av den sammanlagda inkomsten under en flerårsperiod och det viktade medelvärdet av den årliga inkomstspridningen under samma period. R är ett mått på inkomsternas rigiditet, medan inkomsternas rörlighet eller mobilitet (M) defi- nieras som M=1-R. Mobilitet betraktas enligt denna definition som graden av utjämning av in- komstspridningen som uppkommer av att undersökningsperioden förlängs. Övergångsmatris: Inkomströrligheten mäts genom att man beräknar hur stor andel personer som flyttat från en inkomstgrupp till en annan grupp mellan två mättillfällen. 3.4 Rörlighet i disponibla inkomster Det enklaste och vanligaste sättet att studera rör- ligheten är att mäta andelen personer som flyttar mellan olika inkomstgrupper mellan olika mättillfällen. Beräkningarna i LINDA av sådana övergångsmatriser tyder på att inkomströrlig- heten har minskat något sedan 1970-talet. An- delen personer som efter fem år har flyttat från gruppen medelinkomsttagare till gruppen hög- inkomsttagare har minskat något, likaså andelen av höginkomsttagarna som flyttat till gruppen medelinkomsttagare (tabell 3.1). Den höga rör- ligheten från gruppen med låg ekonomisk stan- dard till medelinkomstgruppen är dock oföränd- rad. Perioden 1978-1996 har indelats i tre del- perioder som var och en omspänner ungefär samma fas i konjunkturcykeln och där skattere- formen betraktas som ett brott i tidsserien. Tabell 3.1 Procentandel personer som flyttat mellan inkomstgrupper 1978-1983 1984-1989 1991-1996 Låg till medelinkomst 34 34 34 Låg till hög inkomst 5 4 2 Medel till hög inkomst 12 12 10 Medel till låg inkomst 12 12 11 Hög till medelinkomst 37 40 31 Hög till låg inkomst 3 2 2 Källa: LINDA, Finansdepartementets beräkningar Anm: Låg inkomst avser de 20 procent med lägst inkomst respektive år, hög inkomst de 20 procent med högst inkomst, medelinkomst avser övriga. Denna tendens till minskad inkomströrlighet styrks när man jämför spridningen i årsinkoms- ter (Gini-koefficienten) med spridningen för sammanlagda inkomster under en längre tids- period (diagram 3.1). Ju mer spridningen mins- kar när man förlänger mätperioden, desto högre inkomströrlighet finns det (Shorrocks index). Finns det ingen inkomströrlighet (mobilitet) har alla samma relativa inkomst varje år och in- komstspridningen sjunker inte när beräknings- tiden blir lägre. Diagram 3.1 Hur inkomstspridningen (Gini-koefficienten) minskar när beräkningen förlängs stegvis från ett till sex år Jämförs olika perioder visar det sig att sprid- ningen sjunker tydligast för perioden 1978-1983 när beräkningstiden förlängs, mindre tydligt för 1984-1989 och ännu mindre under 1990-talet. Det tyder på att inkomströrligheten minskat något sedan slutet av 1970-talet. Den tydliga minskningen i inkomstsprid- ningen när beräkningstiden förlängs visar också att den gängse metoden att bedöma inkomst- klyftor med hjälp av statistik över årsinkomster överskattar den faktiska spridningen sett över en längre tid. Spridningen i årsinkomster beror till ganska stor del på tillfälliga variationer i in- komsterna och en ganska omfattande inkomst- rörlighet bidrar också till att fördelningen är jämnare sett över en längre tid. Enligt diagram 3.2 följer utvecklingen av spridningen i den sammanlagda inkomsten under tre år (Gini-koefficienten) väl trenden för treårs- genomsnitt av ettårsinkomster. En följd av att inkomströrligheten minskar något över åren är dock att det finns en svag tendens att sprid- ningen i den sammanlagda inkomsten under tre år ökar något snabbare. Det kan tyda på att sta- tistiken över årsinkomster möjligen något under- skattar den långsiktiga ökningen av inkomst- klyftorna sedan mitten av 1980-talet. Diagram 3.2 Spridningen i ettårsinkomster jämfört med treårsinkomster (Gini-koefficienten) Anm: Kurvan bryts vid skattereformen som följd av ändrad inkomstmätning Inkomströrligheten har utvecklats olika för skilda grupper. I tabell 3.2 har rörlighetsmåttet (Shorrocks index) beräknats för befolkningen uppdelad efter kön och ålder. Inkomströrlig- heten inom gruppen ungdomar i åldern 20-30 år har sjunkit kraftigt. Även inom åldersgruppen 30-40 år har inkomströrligheten minskat medan den är ganska oförändrad för äldre. Tendensen till minskad rörlighet förefaller något tydligare för kvinnor än för män. Tabell 3.2 Inkomströrlighet inom olika grupper (Shorrocks index) Ålder 1978-1983 1984-1989 1991-1996 20-29 0,23 0,23 0,18 30-39 0,13 0,14 0,10 40-49 0,08 0,09 0,07 50-64 0,05 0,06 0,05 65- 0,07 0,04 0,04 Samtliga 0,09 0,08 0,06 Därav Män 0,08 0,08 0,07 Kvinnor 0,09 0,08 0,06 Källa: LINDA, Finansdepartementets beräkningar Anm: Åldersindelningen innebär att i gruppen 20-30 år ingår personer som var minst 20 år i början av perioden och högst 30 år i slutet av perioden osv. Det har inte funnits möjligheter att närmare un- dersöka vilka förklaringar det kan finnas till att rörligheten minskat något. Ett antal känslighets- analyser har dock genomförts. De visar att för- ändringarna kan iakttas även med andra sprid- ningsmått (Atkinson, Theil). Analyserna pekar vidare på att minskningen inte enbart kan förkla- ras av ökad andel förtids- och ålderspensionärer, studerande eller invandrare. Minskningen består även om man endast mäter rörligheten för grup- pen 30-54 år exklusive invandrare. Det finns inga indikationer på att rörligheten i arbets- inkomster skulle ha minskat påtagligt för kvin- nor eller män med en fast förankring på arbets- marknaden. Det mesta tyder på att den minskade rörlig- heten har två huvudsakliga orsaker. En faktor fö- refaller vara den ökade arbetslösheten och andra förändringar på arbetsmarknaden. Exempelvis har möjligheterna till tillfälliga jobb och in- komster minskat bl.a. för ungdomar. Som visats i avsnitt 2 har ungdomarnas ekonomiska standard försämrats betydligt under 1990-talet. En ännu viktigare förklaring synes dock vara de förbättringar som med skattereformen ge- nomfördes i mätningen av inkomster, särskilt basbreddningarna av kapital. Tabell 3.1 indikerar att efter skattereformen har inkomströrligheten minskat särskilt tydligt bland dem med höga in- komster. Rörligheten i faktorinkomster, dvs. summan av löne- och kapitalinkomster, har minskat påtagligt. Detta pekar på att inkomst- statistiken före skattereformen överskattade in- komströrligheten och underskattade den lång- siktiga inkomstspridningen. Det betyder också att man inte direkt kan jämföra inkomströrlig- heten före och efter reformen. 3.5 Varaktigt låg ekonomisk standard Åtskillig forskning pekar på att låg ekonomisk standard för de flesta är ett kortvarigt tillstånd t.ex. i samband med studier, vara hemma med barn osv. I många andra länder finns dock en oro för att andelen personer med mer varaktigt låg ekonomisk standard har ökat. Tendensen be- nämns marginalisering eller social utestängning (”social exclusion”, ett begrepp som dock inne- fattar mer än låg inkomst). Forskningen inom området växer mycket snabbt. Med hjälp av LINDA-databasen kan man be- döma om liknande tendenser finns i Sverige. I tabell 3.3 visas andelen i befolkningen över 20 år vars disponibla inkomst justerad för försörj- ningsbörda låg under halva medianinkomsten under 1980- och 1990-talet. Det framgår att an- delen personer som under ett eller flera år av fem har haft en låg ekonomisk standard varit oför- ändrad, ca 9 procent. Trots den ekonomiska kri- sen under 1990-talet har andelen personer med en mer varaktigt låg ekonomisk standard (minst tre av fem år) endast ökat från 2,8 till 3,2 pro- cent. Tabell 3.3 Andel med svag ekonomisk standard under ett till fem år Antal år 1984-1988 1991-1995 1 år eller fler 8,8 8,9 2 år eller fler 4,6 5,2 3 år eller fler 2,8 3,2 4 år eller fler 1,8 2,1 5 år eller fler 1,0 1,2 Anm: Under halva medianinkomsten respektive år Källa: LINDA, Finansdepartementets beräkningar Bland personer med mer varaktigt låg ekonomisk standard är ungdomar i åldern 20-25 år, ensamma utan barn, invandrare och personer i storstäder överrepresenterade (bilagetabell 3.2). Under 1990-talet har andelen med varaktigt låg standard ökat kraftigast bland ungdomar. I likhet med vad som visades i årsstatistiken förefaller låga inkomster ofta förklaras av studier. Analyser av utbildningsuppgifter visar att det i stor utsträckning är personer som höjt sin utbildningsnivå under perioden som är överrepresenterade i gruppen med varaktigt låg standard. 3.6 Sammanfattande kommentar LINDA-databasen är alldeles ny och ännu har ingen forskning redovisats med dess hjälp. Nå- gon grundlig validering och dokumentation av databasen har inte genomförts. I flera fall tvingas man i LINDA att använda förenklade metoder för att bilda de hushåll och de inkomster man behöver för analysen. Panelanalyser innehåller i sig självt speciella metodologiska problem, bl.a. hur väl ”panelgrupperna” representerar den befolkning man vill studera. Exempelvis genomförs analysen för perioden 1991-1996 endast på den grupp per- soner för vilka det finns uppgifter för alla år. Det innebär att utvecklingen för många äldre som av- lider under perioden inte belyses. Effekterna av den stora invandringen under perioden fångas inte heller fullt ut. Det finns därtill flera olika metoder att mäta rörligheten som alla har skilda egenskaper. LINDA ger emellertid med sitt stora urval statistiskt betydligt säkrare beräkningar av in- komstspridningens utveckling än SCB:s årliga undersökningar av hushållens inkomster, särskilt som LINDA kan antas bättre fånga den ekono- miska utvecklingen för de allra mest välbeställda hushållen. Sammantaget görs därför bedömningen att re- sultaten, trots viss osäkerhet, ger en rimlig bild av inkomströrligheten och den långsiktiga utvecklingen av inkomstspridningen. Tabellbilaga Bilagetabell 3.1 Svenska studier av kortsiktig och långsiktig inkomstspridning samt inkomströrlighet Studie Dataunderlag Population Inkomstmått Rörlighetsmått Fritzell (90) LNU11973/80 Individer 0-68 år Justerad disponibel inkomst Övergångs-matris 73/80 Björklund (93) LNU + taxeringsdata 1971-80 Män födda 1924-36 Sammanräknad netto- inkomst Gini för olika inkomst- perioder Gustafsson (94) Taxeringsdata, HINK Individer födda 1913-1943 Sammanräknad inkomst Shorrocks rörlighetsmått + Gini för olika inkomst- perioder + övergångs- matris 2 år Aaberge m.fl. (96) LNU1980-90 Individer Justerad disponibel inkomst m.fl. Shorrocks rörlighetsmått, gini för olika inkomst- perioder Björklund (96 och 97) LNU Individer perioden 1974-91 Justerad disponibel inkomst m.fl. Theils entropimått m.m. Uddhammar (97) Bearbetade data från SCB Individer 1985-1991 Justerad disponibel inkomst Övergångsmatris Zandvakili, Gustafsson (97) 1 procent befolkning 1978-90 Individer födda före år 1963 Personlig inkomst efter skatt Theils entropimått m.m. 1 LNU=Levnadsnivåundersökningen Bilagetabell 3.2 Egenskaper hos personer med varaktigt låg ekonomisk standard (minst tre av fem år) jämfört med samtliga. Procent. Låg standard 1984-1988 Alla 1984-1988 Låg standard 1991-1995 Alla 1991-1995 Kvinnor 50 51 47 51 20-25 år 14 9 21 10 26-44 år 29 39 37 37 45-64 år 23 31 20 32 65- år 34 20 22 21 Skogslän 21 21 18 21 Storstad 33 36 41 37 Övriga län 46 42 41 42 Invandrad (< 10 år) 6 2 10 3 Ensam, ej barn 48 31 57 31 Ensam med barn 3 4 7 8 Sambo, ej barn 8 20 6 19 Sambo med barn 8 24 8 22 Ensam, pensionär 29 9 20 9 Sambo, pensionär 4 11 1 11 Anm: Under halva medianinkomsten respektive år Underbilaga 1: Utvärdering av framskrivningsmetoden SCB:s statistik om inkomstfördelningen fördröjs två år eftersom den baseras på inkomsttaxe- ringen. För att kunna bedöma tendenserna fram till innevarande år har SCB och Finansdeparte- mentet utvecklat en framskrivningsmetod. För- enklat innebär den att uppgifterna i den senaste tillgängliga statistiska undersökningen skrivs fram två år med hjälp av de makroekonomiska prognoserna. Befolkningens sammansättning, sysselsättningen och de allmänna pensionerna aktualiseras med en särskild omviktningsmetod. Metoden redovisas i prop. 1997/98:1, bilaga 7. En utvärdering av framskrivningen från 1995 till 1996 visar följande. Enligt framskrivningen förutsades en måttlig ökning av inkomstsprid- ningen 1996 och SCB:s undersökning visar att en viss ökning inträffat (se tabell U1.1). Den beräk- nade inkomstspridningen mätt med Gini-koeffi- cienten stämmer mycket väl med den officiella statistiken. Barnfamiljernas ekonomiska standard i förhållande till samtliga beräknades i framskriv- ningen minska något 1996, samtidigt som pen- sionärernas standard väntades ligga kvar på en ungefär oförändrad nivå. SCB:s undersökning visar att förutsägelsen för barnfamiljerna infria- des men pensionärernas relativa standard förbätt- rades mer än vad som kunde förutses. Vid ned- brytning på små grupper blir bilden mer splittrad, vilket dock till stor del beror på betydande statistisk osäkerhet. Totalt sett blir bedömningen att framskrivningen för 1996 inte har genererat en felaktig bild av inkomstutvecklingen. Det kan inte uteslutas att en framskrivning kan ge en väl så realistisk bild av inkomstutvecklingen under det närmaste året jämfört med en separat ny statistisk undersökning. De systematiska felen i framskrivningen kan vara mindre än den statis- tiska osäkerheten som uppkommer vid jämförel- ser av två urvalsundersökningar. Bedömningen av realisationsvinster på sålda värdepapper och bostäder möter dock speciella problem. Tabell U1.1 Jämförelse mellan framskrivna värden med motsvarande värden enligt SCB:s undersökning 1996 Värde Beräknat SCB Gini-koefficient 0,249 0,250 Gini-koefficient realberäknad 0,252 0,247 Barnfamiljernas inkomst (procent av alla) 85,0 84,1 Pensionärernas inkomst (procent av alla) 99,0 99,8 Underbilaga 2: Definitioner och metoder i studien av inkomströrligheten Data: Studien baseras på LINDA-databasen. Det är en så kallad panel som innehåller uppgifter om inkomster m.m. varje år under perioden 1960- 1996 för ca 300 000 personer och deras hus- hållsmedlemmar. LINDA representerar även ett tvärsnitt av befolkningen varje år. LINDA är uppbyggd med avidentifierade uppgifter från SCB:s inkomst- och förmögenhetsstatistik, folk och bostadsräkningar samt vissa andra datakällor. Undersökningsår och population: Undersök- ningen omfattar perioden 1978-1996 och urvals- personer över 20 år. För respektive undersök- ningsperiod ingår endast de personer som varit mantalsskrivna i Sverige varje år under perioden. Urvalet är således delvis olika för varje period. Personer som avlidit eller haft negativa dispo- nibla inkomster under perioden har uteslutits. I analysen av ekonomiskt svaga hushåll krävs också att man varit mantalsskriven året före res- pektive efter den studerade perioden. I analy- serna används ett suburval bestående av mellan ca 188 000 och 202 000 personer beroende på un- dersökningsperiod. Hemmaboende ungdomar: Ungdomar i åldern 18-19 år som bor hemma behandlas olika över tiden i LINDA. Före 1991 inräknas de i föräld- rarnas hushåll, därefter räknas de som egna hus- håll. För att få jämförbarhet över tiden har alla ungdomar under 20 år exkluderats. Åldersklassificering: Indelning sker efter födel- seår. Exempelvis ingår i åldersgruppen 20-30 år under perioden 1978-1983 personer födda 1953-1958, under 1984-1989 personer födda 1959-1964 samt under 1991-1996 de som är födda 1966-1971. Som minst innehåller en åldersgrupp ca 17 600 personer. Hushållsbegrepp: För att beräkna de under- sökta personernas ekonomiska standard räknas undersökningspersonens inkomster samman med eventuella makars och barns inkomster. Indelningen i hushåll i LINDA baseras på man- talsskrivningen samt uppgifter lämnade i själv- deklarationer. Dessa uppgifter speglar inte alltid det faktiska samboendet som endast kan fast- ställas med intervjuer. Före 1981 finns inga som helst uppgifter om samboende icke gifta. Från och med detta år räknas som gifta de samboende personer som i självdeklarationen uppger att de har eller har haft gemensamma barn (även sam- boende som tidigare varit gifta med varandra). Det betyder att antalet faktiskt samboende underskattas under hela perioden. Det gäller sär- skilt samboende som inte har barn tillsammans. Kvaliteten i hushållsindelningen kan också variera något över tiden. Inkomstbegrepp: I analysen används inkomst- och förmögenhetsstatistikens definitioner av disponibel inkomst för respektive år. Disponibel inkomst inkluderar löne-, närings- och kapital- inkomster samt transfereringar, minus betald skatt, betalda underhållsbidrag samt återbetalda studiemedel och socialbidrag. Erhållna studie- medel räknas som inkomst. Åren 1978-1980 saknas begreppet disponibel inkomst men det har konstruerats från bakomliggande inkomst- poster och genom imputering av barnbidrag och bidragsförskott. För att förbättra jämförbarheten har dessutom ett antal justeringar gjorts. Vissa mindre brister kvarstår emellertid under de första undersökningsåren. - 1978: Den slutliga skatten har minskats med egenavgifter för egenföretagare. - 1978-1983: Rese- och övriga kostnads- avdrag har lagts till den disponibla inkoms- ten. - 1978-1980: "Underskott i förvärvskälla" har påförts disponibel inkomst. - 1978-1980: Studiemedel och handikapp- ersättning saknas. - 1978-1981: Dagpenning och utrycknings- bidrag till värnpliktiga saknas. - 1978-1982: Socialbidrag saknas. - 1984-1990: En korrigering för extra avdrag av kapital och schablonintäkt av eget hem tillämpades. - 1990/1991: Skattereformen medförde olika basbreddningar, framför allt höjdes kapi- talinkomster. - 1994: Principerna för beräkning av kapital- inkomst ändrades genom att det positiva nettot för olika delinkomstslag räknades som inkomst. Tidigare inräknades endast det positiva nettot för hela inkomstslaget. Underbilaga 3: Inkomstspridningen enligt LINDA och HINK En viktig fråga vid bedömningen av resultaten från studien av inkomströrligheten är om den allmänna bilden av inkomstfördelningens ut- veckling i LINDA liknar den man får från SCB:s HINK-undersökningar. Det finns ganska stora olikheter i dessa material i definitioner och mätmetoder. LINDA och HINK bygger visser- ligen till stor del på samma grundmaterial, främst data från inkomst- och förmögenhetsstatistiken samt från olika administrativa register. HINK kompletteras dock med en omfattande intervju bl.a. för att fastställa faktiska samboendeför- hållanden. I LINDA underskattas som nämnts särskilt antalet faktiskt samboende utan barn. I diagram U3.1 jämförs den årliga inkomst- spridningen (Gini-koefficienten) i LINDA med spridningen enligt HINK beräknad på huvud- sakligen samma sätt. Fördelningen analyseras endast för personer 20 år och äldre och den dis- ponibla inkomsten justeras med roten ur antal hushållsmedlemmar. Diagram U3.1 Inkomstspridningen (Gini-koefficienten) enligt LINDA och HINK 1978-1996 Det visas att LINDA mäter både nivå och trend i inkomstspridningen mycket väl efter 1983. Dessförinnan synes LINDA överskatta sprid- ningen. Det kan antas förklaras främst av att vissa inkomster saknas under 1978-83 (se under- bilaga 2). Före 1981 saknas också uppgift om samboende icke gifta med barn, vilket kan bidra till överskattningen. Jämförelsen indikerar att mätningen av inkomströrligheten under 1970- talet kan ha vissa brister. Underbilaga 4: Referenser Aaberge, R., Björklund, A., Jäntti, M., Palme, M., Pedersen, P.J., Smith, N. & Wennemo, T. (1996): Income Inequality and Income Mobility in the Scandinavian Countries Compared to the United States. Discussion Papers No. 168, Statistics Norway, March 1996. Arkes, J. (1998): Trends in Long-Run Versus Cross-Section Earnings Inequality in the 1970s and 1980s. Review of Income and Wealth, Series 44, 2, 199-213, June 1998. Björklund, A. (1993): A Comparison Between Actual Distributions of Annual and Lifetime Income: Sweden around 1970. Review of Income and Wealth 39. Björklund, A., Palme, M. (1997): Income Redistribution Within the Life Cycle Versus Between Individuals: Empirical Evidence Using Swedish Panel Data. Stockholm School of Economics, Working Paper Series in Economics and Finance, Working Paper No. 197, September 1997. Björklund, A. (1998): Income Distribution in Sweden: What is the Achievement of the Welfare State? Swedish Economic Policy Review, vol 5, 1, 41-86, Spring 1998. Blomquist, S. (1981): A Comparison of Distributions of Annual and Lifetime Income: Sweden around 1970. Review of Income and Wealth 27. Danziger, S., Gottschalk, P. (1997): Family Income Mobility – How Much Is There and Has It Changed? Department of Economics. Boston College. Fritzell, J. (1990): The Dynamics of Income Distribution: Economic Mobility in Sweden in Comparison with the United States. Social Science Research, 19, 17-46. Fölster, S. (1998): Inkomstfördelning i väl- färdsstaten. Ekonomisk debatt, årg 26, nr 4. Gustafsson, B. (1994): The Degree and Pattern of Income Immobility in Sweden. Review of Income and Wealth, Series 40, 1, 67-86, March 1994. Gustafsson, B., Zandvakili, S. (1997): Dyna- mics of Income Inequality in Sweden. Paper pre- sented at the 1997 meeting of the European Society of Population Economics. Halleröd, B. (1998): A Longitudinal Analysis of Economic Well-Being in Sweden. Department of Sociology. Umeå University. Hussenius, J., Selén, J. (1994): Skatter och socialförsäkringar över livscykeln. ESO-rapport Ds S 1994:35. Inkomstfördelningsundersökningen. Statistiska meddelanden If21 SM9801. SCB. Jarvis, S. , Jenkins, S.P. (1996): Changing Places: income mobiliy and poverty dynamics in Britain. Working Paper 96-19. ESRC Research Centre on Micro-social Change. Jenkins, S.P. (1998): Modelling Household Income Dynamics. ESRC Research Centre on Micro-Social Change. Lindström, K. (1998): Urvalsdesign i LINDA. SCB. Schluter, C., (1998): Income Dynamics in Germany, the USA and the UK: Evidence From Panel Data. London School of Economics, Centre for Analysis of Social Exclusion, CASE- paper 8, June 1998. Shorrocks, A.F. (1978): Income Inequality and Income Mobility. Journal of Economic Theory, 19, 376-93. Uddhammar, E. (1997): Arbete, välfärd, bidrag. City University Press Bilaga 6 Statlig styrning Bilaga 6 Statlig styrning Innehållsförteckning 1 Inledning 5 2 Uppföljning av den ekonomiska styrningen 5 3 Utvecklingen inom statsförvaltningen 5 4 Statsförvaltningens produktivitetsutveckling 9 5 Uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik 11 6 Redovisning av personalkonsekvenser vid strukturförändringar och besparingar, m.m. 17 1 Inledning Styrningen av den statliga verksamheten har successivt utvecklats från detaljstyrning till ökad ramstyrning med fokus på resultat istället för på resursinsats. Befogenheter har delegerats till förvaltningen på ett flertal områden. Resultatstyrningen kräver dels att mål sätts upp för olika verksamheter, dels att resultat följs upp och utvärderas. Riksdagen har i olika sammanhang pekat på vikten av att så sker och att resultatredovisningarna till riksdagen utvecklas. Riksdagen har också betonat vikten av att få en kontinuerlig, systematisk och samlad uppföljning av förändringarna inom statsförvaltningen. Nedan ges en redogörelse för utvecklingen inom området. 2 Uppföljning av den ekonomiska styrningen Ekonomisk styrning avser både resultatstyrning och finansiell styrning. Med resultatstyrning avses styrningen av den statliga verksamhetens omfattning, inriktning och effektivitet. Med finansiell styrning avses ekonomiska ramar som sätts för verksamhetens resursförbrukning (jfr. rättsskipning. 1997/98:1, volym 1, s. 127). En uppföljning av delar av den ekonomiska styrningen avseende budgetåret 1997 skedde i regeringens skrivelse 1997/98:187. I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för det ekonomiska utfallet i staten under föregående budgetår. Skrivelsen omfattar årsredovisningen för staten år 1997 samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag under året. Vidare lämnas en redogörelse för avgiftsbelagd verksamhet samt statliga garantier m.m. Vissa generella iakttagelser som Riksrevisionsverket har gjort kommenteras i skrivelsen och myndigheter som har erhållit revisionsberättelse med invändning omnämns, varvid skälen för invändningarna anges. En närmare redogörelse för regeringens bedömningar och åtgärder med anledning av revisionens iakttagelser lämnas i denna proposition under respektive utgiftsområde. Resultatinformation och regeringens resultatbedömningar lämnas på motsvarande sätt under respektive utgiftsområde. Fördjupad resultatinformation har dessutom lämnats i separata skrivelser till riksdagen. Som exempel kan nämnas regeringens skrivelse 1997/98:155 om utvecklingen inom den kommunala sektorn samt regeringens skrivelse Hållbara Sverige uppföljning och fortsatta åtgärder för en ekologiskt hållbar utveckling (skr. 1998/99:5). 3 Utvecklingen inom statsförvaltningen Statskontoret har regeringens uppdrag att årligen göra en översiktlig redovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen. Nedan görs en kort sammanfattning av Statskontorets rapport Staten i omvandling (1998:15). Staten i samhällsekonomin Sysselsättningen Staten (exklusive affärsverken) hade 1997 218 000 hel- och deltidsarbetande. Om deltidsanställda räknas om till helårspersoner sysselsatte staten 194 000 personer eller 5 procent av alla anställda i Sverige. Antalet statsanställda hos affärsverken var 18 000 eller 0,4 procent av sysselsättningen. Sedan år 1990 har antalet statligt anställda gått ned med 11 procent. Under ett par år, 1993 och 1994, var minskningen särskilt markant, därefter har takten avtagit. Huvudorsaken till nedgången var besparingar och rationaliseringar inom befintliga myndigheter. En mindre del förklaras av bolagiseringar och huvudmannaskapsbyten, som gjort att de statsanställda fått arbete inom andra sektorer på arbetsmarknaden. Om effekterna av bolagiseringarna räknas in har sysselsättningen i försvaret och området näringslivstjänster – som omfattar kommunikation, arbetsmarknad och jord- och skogsbruk m.m. – gått ned med drygt 20 procent under perioden 1990-1997. Myndigheterna inom de s.k. allmänna tjänsterna, dvs. huvudsakligen med verksamhet inom den centrala förvaltningen, minskade sammantaget sysselsättningen nästan lika mycket. Regeringskansliet utgör dock ett undantag eftersom antalet anställda har ökat med 500 personer eller 14 procent sedan 1990. Även inom området samhällsskydd och rättskipning har sysselsättningen minskat under 1990-talet. Antalet anställda sjönk med 4 000 eller 9 procent till och med år 1997. Polisväsendet svarade i absoluta tal för en stor del av minskningen, men relativt sett krympte domstols- och åklagarväsendet mer. Under 1990-talet har samtliga län utom Uppsala visat en negativ sysselsättningsutveckling i statlig sektor. Mest negativ har sysselsättningsutvecklingen varit i Kronobergs, Värmlands, Gotlands och Gävleborgs län, med minskningar som överstigit 20 procent. I de tre förstnämnda av dessa län har näringslivstjänsterna minskat med mellan 30-40 procent. Försvaret har mer än halverats i Gävleborgs och Kronobergs län. Takten i neddragningarna verkar för närvarande ha minskat. Mellan år 1996-97 minskade antalet statligt anställda med endast 1 procent, vilket utslaget på regional nivå innebär sysselsättningsminskningar i ungefär hälften av länen. Den högre utbildningen expanderar Sysselsättningen har gått ned inom de flesta statliga verksamhetsområden. Områden som däremot har expanderat är främst den högre utbildningen, men också de betydligt mindre statliga områdena kultur samt vård och omsorg. Bildandet av Institutionsstyrelsen år 1994 gav ett sysselsättningstillskott till staten på drygt 3 000 anställda. Expansionen inom den högre utbildningen har endast delvis kunnat kompensera de totala neddragningarna som har gjorts. Under perioden är det huvudsakligen satsningar på mindre och medelstora högskolor som har prioriterats. Antalet anställda vid högskolan i Gävle/Sandviken i Gävleborg har antalet anställda fördubblats. Diagram 3.1 Sysselsättningen i staten Diagram 3.1 visar sysselsättningen i staten 1997. Antalet deltidsanställda har räknats om till helårspersoner (194 000 personer eller 5 procent av alla anställda i Sverige). Konsumtion Utvecklingen av konsumtionen av statens tjänster har inte varit lika entydig som nedgången av antalet anställda i staten. Det är först på senare år som besparingarna tagit sig uttryck i minskad tjänsteproduktion och konsumtion. Statskontoret anser att det finns flera förklaringar till detta. En av dem är den djupa lågkonjunktur som rådde under 1990-talets första år. Det ställde krav på statliga insatser i form av arbetsmarknadsåtgärder och utbildning. Satsningar på den högre utbildningen har givit utslag i en ökad konsumtion under hela 1990- talet. Sedan 1993 har även konsumtionen av statens tjänster sammantaget gått ned. Med undantag för den högre utbildningen har konsumtionen minskat inom samtliga verksamhetsområden. Statistik för första halvåret 1998 ger vid handen att konsumtionen av statliga tjänster åter ökat med 4,6 procent jämfört med första halvåret 1997. Diagram 3.2 Tillväxt i staten, kommunsektorn och BNP 1970-1997, volymförändring i konsumtionen av offentliga tjänster och BNP Försvaret är den största posten i konsumtionen av statliga tjänster. Den kraftigaste nedgången i konsumtionen har skett inom de s.k. allmänna tjänsterna – dvs. skatteförvaltning, länsstyrelser, tullväsende m.m. – med en minskning med över 30 procent sedan 1993. En del förklaras av att Byggnadsstyrelsen ombildades till Vasakronan AB och en successiv neddragning av Invandrarverkets verksamhet beroende på en minskad flyktingström. Även inom området näringslivstjänster har minskningen av konsumtionen varit markant under senare år. Sedan 1994 har de minskat med 20 procent i volym. Det är framför allt de statliga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna som krympt under ett par år. En förklaring till detta kan vara att kommunerna i ökad utsträckning tagit på sig ansvaret för de arbetslösa. Den minskade sysselsättningen inom området samhällsskydd och rättskipning återspeglar sig också i en minskad konsumtion av tjänsterna. Under perioden 1994-1997 har den gått ned med 5 procent. Sedan decenniets början har sektorn vuxit långsammare än den totala konsumtionen av statens tjänster. Medan hela konsumtionen steg med 12 procent i volym mellan 1990 och 1994, ökade utgifterna för samhällsskydd och rättskipning med 8 procent. Det var polisväsendet som drog ned ökningstakten. Organisation, personal och IT Förvaltningspolitik och organisation Renodling, decentralisering och tydligare roller Under 1990-talet, särskilt under dess första hälft, har den statliga förvaltningen renodlats genom en tydligare uppdelning av statens olika funktioner i samhället. Affärsverksamhet har brutits ut för att drivas i bolagsform under konkurrens och rättsskipning och annan myndighetsutövning har tydligare skilts åt. Under perioden har det skett ytterligare decentralisering av arbetsuppgifter till kommunerna vilket, tillsammans med framför allt utbrytningen av affärsverksamheten, har bidragit till att den statliga förvaltningen minskat dramatiskt i volym. Även om tydligare uppdelning av funktioner och ansvar mellan den offentliga sektorns aktörer framstår som den huvudsakliga trenden, kan ändå tendenser som pekar i en annan riktning skönjas, anser Statskontoret. Samarbetsformerna mellan staten och kommunerna visar en stor variationsrikedom med komplexa konstellationer och helt olika former. Samverkan inom exempelvis arbetsmarknadspolitiken har medfört att det har bildats nya statliga myndigheter med en majoritet av kommunala företrädare. Det gemensamma resursutnyttjandet och den önskade kreativa dynamiken uppnås till priset av större otydlighet i arbetsfördelningen och därmed större svårigheter att utkräva ansvar. Regeringen har börjat använda sig av särskilda organ, ofta kallade delegationer, vid sidan av den normala myndighetsstrukturen för att hantera vissa frågor konstaterar Statskontoret. Gemensamt för dessa organ är att det rör sig om tillfälliga insatser, ofta tvärs över flera samhällssektorer. I många fall används modellen för att stimulera kommunerna att prioritera bland sina åtaganden i en riktning som bättre stämmer med regeringens nationella mål. Personalen i staten Åldersstrukturen bland de anställda på arbetsmarknaden har ändrats kraftigt som en följd av 1990-talets lågkonjunktur och den höga arbetslösheten. I staten ökar de som är mellan femtio och sextio år i antal. De svarar för närmare 30 procent av de anställda mot drygt 20 procent vid 1990-talets början. De yngsta, dvs. de mellan 16 och 24 år, blir samtidigt allt färre. År 1997 fanns endast 3 procent av de statsanställda i denna åldersgrupp. Andelen har mer än halverats sedan 1990. Medelåldern bland de statsanställda är idag 44 år och den har ökat med 1,4 år sedan 1990. Genomsnittet för samtliga anställda ligger tre år lägre, men ökningen under sjuårsperioden uppgick till närmare två år. Staten och informationstekniken Internet underlättar för den elektroniska förvaltningen Internet som en kanal för elektronisk kommunikation och informationsförmedling har fått ett sådant genomslag att det inte längre finns några andra alternativ, konstaterar Statskontoret. Det är därför inom den ramen som de statliga myndigheterna utvecklar sådana tjänster som innebär att den elektroniska förvaltningen kan förverkligas. Den innefattar t.ex. IT-stödda transfereringssystem och serviceförmedling till medborgare, organisationer och företag. Sverige Direkt, Information Rosenbad och Rixlex, som innehåller rättsinformation, är databaser som ger medborgare och företag en möjlighet att snabbare ta del av det centrala beslutsfattandet inom regering och riksdag. De är också viktiga informationsbaser för den offentliga förvaltningen. Även enskilda myndigheter gör sig själva mer synliga och sin information lättare att komma åt via Internet. Insatserna har stor bredd och utbudet ökar. Myndigheter, vars verksamhet riktar sig till företag och medborgare, har börjat erbjuda elektroniska tjänster för självbetjäning som komplement till de traditionella kontaktvägarna. Informationstekniken är avgörande för den fortlöpande utvecklingen inom statsförvaltningen, framhåller Statskontoret. Millennieskiftet kan innebära omprioriteringar Omfattningen av och komplexiteten i det s.k. millennieproblemet har successivt uppenbarats för myndigheterna framhåller Statskontoret. Det berör inte enbart stordatorsystem från 1960- och 1970-talen, där man av utrymmesskäl angav årtal med två siffror. Även i nyare system kan samma förhållande gälla. Kostnaderna för anpassningsarbetet beräknas ligga i miljardklassen. I redovisningarna av anpassningsarbetet inför år 2000 uppger flertalet myndigheter att de anser sig nödsakade att inrikta alla resurser enbart på millennieproblemet och att de tvingats prioritera ned annat utvecklingsarbete eller ser en risk för att detta måste göras. Samtidigt leder millennieskiftet till att modernare utrustning anskaffas hos en tredjedel av de tillfrågade myndig-heterna. Staten och kommunsektorn Kommunsektorns finanser – statsbidragen har långsiktigt minskat Besparingarna i den offentliga sektorn under 1990-talet har medfört att såväl kommuners som landstings inkomster och utgifter har minskat något, räknat i fasta priser. Inkomsterna sjönk marginellt under perioden medan utgiftsminskningen var något större. Bakom de förhållandevis små förändringarna ligger dock stora förskjutningar mellan olika slag av inkomster och utgifter. Kommunalskatterna är den viktigaste inkomstkällan. De svarar för drygt 70 procent av de totala inkomsterna och deras betydelse för finansieringen av verksamheten har långsiktigt ökat. Samtidigt har statsbidragen minskat och utgjorde 1997 endast 15 procent av kommunsektorns inkomster jämfört med närmare 30 procent under 1970- och 1980-talen. Tre fjärdedelar av kommunsektorns utgifter går till konsumtion, huvudsakligen till social omsorg, hälso- och sjukvård samt grund- och gymnasieskola. Den obrutna expansionen sedan efterkrigstiden upphörde vid 1990-talets början. Under perioden 1991-1997 sjönk konsumtionen med 5 procent i volym och besparingarna drab- bade enligt Statskontoret i stort sett alla verksamhetsområden utom den centrala administrationen. Transfereringarna till framför allt hushållen har ökat under 1990-talet. Uppgången förklaras helt av de ökade behoven av socialbidrag under lågkonjunkturårens höga arbetslöshet. Det finansiella sparandet, dvs. skillnaden mellan kommunsektorns inkomster och utgifter, var visserligen negativt år 1997, men i ett samhällsekonomiskt perspektiv var underskottet inte så stort. Det uppgick till knappt 2 procent av utgifterna och motsvarade 0,4 procent av BNP. Stora förändringar i verksamhetsförutsättningar under 1990-talet 1990-talet har inneburit stora förändringar i förutsättningarna för verksamheten inom kommuner och landsting. Den nya kommunallagen, som trädde i kraft år 1992, gav större frihet åt kommuner och landsting att själva organisera sin verksamhet. Växlingen från specialdestinerade bidrag till generella år 1993 verkade i samma riktning. På senare tid har dock, enligt Statskontoret, en tendens till återgång till selektiva bidrag kunnat skönjas. En viktig ändring i förutsättningarna är också det nya bidrags- och ekonomiska utjämningssystemet, som infördes år 1996. Det är tänkt att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar, främst när det gäller att klara de lagstadgade åtagandena. Etnisk och kulturell mångfald i staten Sverige har under de senaste femtio åren förändrats från att ha varit förhållandevis homogent till att bli ett samhälle präglat av etnisk och kulturell mångfald. Mer än 900 000 personer är födda utomlands. Ytterligare 700 000 personer är födda i Sverige och har utländsk bakgrund genom att minst en förälder är född utomlands. Totalt har således ca 1,6 miljoner människor i Sverige någon form av utländsk bakgrund. Av dem är 1,1 miljon mellan 16 och 64 år. Det motsvarar en femtedel av den arbetsföra befolkningen. Drygt 700 000 personer eller 13 procent av befolkningen mellan 16 och 64 år är födda utrikes. Drygt 400 000 - motsvarande 7 procent av befolkningen i arbetsför ålder - är födda i Sverige med utländsk bakgrund. Arbetsmarknadssituationen i stort för personer med utländsk bakgrund Av de totalt 1,1 miljoner personerna i arbetsför ålder med utländsk bakgrund förvärvsarbetade drygt hälften år 1995. Förvärvsfrekvensen är mycket låg jämfört med personer födda i Sverige med två svenska föräldrar. Mer än 70 procent av dem förvärvsarbetade samma år. Det är främst de som är födda utomlands som har en låg representation på arbetsmarknaden. År 1995 hade endast 46 procent sysselsättning. Motsvarande tal för personer födda i Sverige med utländsk bakgrund var 64 procent. Lägre andel utrikes födda i staten än inom andra sektorer Andelen sysselsatta med utländsk bakgrund inom arbetsmarknaden som helhet uppgick år 1995 till 16 procent, varav de som är födda utomlands svarade för 9 procentenheter. I staten var andelen med utländsk bakgrund något lägre och uppgick till 13 procent av de anställda. Skillnaden kan helt hänföras till att andelen födda utomlands är lägre i staten jämfört med övriga delar av arbetsmarknaden; 6 procent jämfört med 9 procent. En förklaring till den lägre andelen utrikes födda i statsförvaltningen kan vara att minst en fjärdedel av alla statliga anställningarna fordrar svenskt medborgarskap och ofta dessutom en utbildning som är direkt anpassad efter svenska förhållanden, vilket är ett hinder för många födda utomlands. Det sistnämnda kravet gäller främst för jurister, militärer och poliser. Andelen statsanställda med utländsk bakgrund inom dessa områden är också betydligt lägre än genomsnittet för staten som helhet. I likhet med vad som gäller för hela arbetsmarknaden har omkring 80 procent av de anställda i staten med utländsk bakgrund sina rötter i Europa, och hälften har nordiskt ursprung. I staten, liksom i de övriga sektorerna på arbetsmarknaden, har i genomsnitt hälften av dem som är födda utomlands bott i Sverige i minst tjugo år. Flest personer med utländsk bakgrund inom utbildningsväsendet Inom utbildningsväsendet, som svarar för en femtedel av de statsanställda, är andelen med utländsk bakgrund störst. De utgör en femtedel, vilket motsvarar andelen med utländsk bakgrund av hela den arbetsföra befolkningen. Detta område avviker kraftigt från övriga delar av staten - och för övrigt även från hela arbetsmarknaden - genom att den största delen av de anställda med utländsk bakgrund är födda utomlands. De har även varit i Sverige en förhållandevis kort tid och en mindre del, än inom övriga statliga verksamhetsområden, har svenskt medborgarskap. Inom det betydligt mindre området kultur - där de statliga museerna svarar för merparten av sysselsättningen – har också ca en femtedel av de anställda utländsk bakgrund. Av dem är drygt hälften födda utomlands. 4 Statsförvaltningens produktivitetsutveckling Produktivitet är ett uttryck för en organisations förmåga att omvandla tillgängliga produktionsresurser till prestationer av olika slag. Utvecklingen av produktiviteten är i grunden beroende av de människor som är inblandade i de olika verksamheterna. Därför är ledningens och de anställdas engagemang och förmåga att ta tillvara tekniska och metodmässiga framsteg samt omsätta dem i en mer ändamålsenlig verksamhet viktig för produktivitetsutvecklingen. Det ligger ett stort värde i att kontinuerligt kunna följa upp hur myndigheternas produktivitet förändras. Detta gäller både möjligheten att gentemot bl.a. riksdagen redovisa hur väl statsförvaltningen lyckas utföra sina åtaganden och möjligheterna att få bättre underlag för styrning och uppföljning av myndigheterna. Samhällets välfärdsutveckling bygger på en kontinuerlig utveckling av produktiviteten. En positiv produktivitetsutveckling har även stor betydelse för utvecklingen av de statsfinansiella utgifterna. Grovt räknat motsvarar en procentenhets högre produktivitet i staten en teoretisk besparing på ca 15 miljarder kronor. Inom den privata sektorn har produktiviteten länge varit ett grundläggande mått för att beskriva verksamhetens effektivitet. Inom den offentliga sektorn är produktivitet inte ett lika vanligt, eller lätt använt, mått. De statliga myndigheternas redovisningar av produktivitetsutvecklingen i årsredovisningarna har hittills uppvisat stora brister. Enskilda myndigheter har visserligen använt produktivitetsmätningar, med varierande framgång, för att bl.a. följa upp och styra sin verksamhet. Däremot har försöken att beskriva den samlade statsförvaltningens produktivitetsutveckling varit få. Vid några tillfällen har statsförvaltningens produktivitetsutveckling mätts, bl.a. i ESO:s regi. Den senaste studien genomfördes i början av 1990-talet. Hur statens produktivitet därefter har utvecklats har det funnits begränsad kunskap om. I 1998 års budgetproposition aviserade regeringen därför åtgärder i syfte att få ett bättre grepp om myndigheternas produktivitetsutveckling. Som ett första steg i detta arbete har regeringen gett ett antal centrala myndigheter i uppdrag att beräkna produktivitetsutvecklingen inom sju viktiga statliga verksamhetsområden, nämligen: skatteförvaltningen, exekutionsväsendet, rättsväsendet, invandringen, socialförsäkringens administration, arbetsmarknadsområdet samt universitets- och högskoleområdet. Arbetet med att samordna arbetet och att redovisa de samlade resultaten har utförts av Statskontoret. De nämnda områdena omfattar knappt 60 procent av den civila statsförvaltningen, vilket bör vara tillräckligt för att ge en approximativ bild av den civila statsförvaltningens produktivitetsutveckling under 1990-talet. Den metodik som har använts för att beräkna produktiviteten i den nu föreliggande studien överensstämmer i huvudsak med den som användes vid ESO-studierna av statsförvaltningens produktivitetsutveckling mellan 1960 och 1990. Detta möjliggör en jämförelse av de olika mätningarna och ger därmed möjlighet att redovisa närmare fyrtio års statlig produktivitetsutveckling. Tabell 4.1 Produktivitetsförändring i den civila stats förvaltningen 1960 - 1997 Procent Period Genomsnittlig årlig förändring 1960 - 1965 - 1,3 % 1965 - 1970 - 2,2 % 1970 - 1975 - 3,0 % 1975 - 1980 1,9 % 1980 - 1985 1,2 % 1985 - 1990 0,1 % 1990 - 1997 0,8 % Under perioden 1960 till 1975 tillfördes statsförvaltningen stora resurser utan att prestationerna ökade i samma takt. Resultatet blev allt större produktivitetsminskningar. Den försiktiga besparingspolitiken under andra halvan av 1970-talet gjorde att den existerande överkapaciteten inom statsförvaltningen kunde utnyttjas, vilket ledde till att produktivitetsförändringen vände och blev positiv. Produktiviteten fortsatte att utvecklas positivt under 1980-talets första halva men en ökad resurstilldelning under decenniets andra hälft ledde till att produktivitetsutvecklingen avstannade. Under 1990-talet har produktiviteten inom förvaltningen återigen börjat stiga. Mellan 1990 och 1997 har produktiviteten stigit med totalt 5,8 procent, vilket innebär en årlig ökning med i genomsnitt 0,8 procent. Produktivitetsökningen under den senaste mätperioden 1990 - 1997 har fördelat sig något olika mellan åren. Fram till toppåret 1994 steg produktiviteten. Därefter skedde en viss minskning. En tänkbar tolkning av denna utveckling är att det fanns viss ledig kapacitet inom myndigheterna vid ingången till 1990-talet som möjliggjorde produktionsökningar utan att kostnaderna behövde stiga i motsvarande mån. Diagram 4.2 Ackumulerad produktivitetsutveckling i den civila statsförvaltningen 1990 - 1997 Det förekommer givetvis även skillnader i produktivitetsutveckling mellan de sju verksamhetsområdena i undersökningen. En mycket stark produktivitetsutveckling har skett inom arbetsmarknads- och invandrarområdena medan t.ex. delar av rättsväsendet och socialförsäkringsadministrationen har haft en sämre utveckling, särskilt de senaste åren. Det finns olika förklaringar till variationerna i myndigheternas produktivitet. En nyckelfaktor är graden av flexibilitet i en myndighets verksamhet. För att kunna öka produktiviteten måste en organisation ha möjlighet att snabbt kunna ställa om produktionen av tjänster när efterfrågan på dess prestationer förändras. Invandrarverket är ett exempel på en organisation som under 1990-talet visat sig ha god förmåga att anpassa sina produktionsresurser till efterfrågan och har därmed uppnått en god produktivitetsutveckling. Rättsväsendet består å andra sidan av en grupp myndigheter med ett starkt inbördes beroende i ärendehandläggningen och där flexibiliteten att göra snabba omställningar av produktionen därför är mindre. Inte heller Arbetsmarknadsverket, som uppvisar mycket höga produktivitetssiffror under 1990-talet, har kännetecknats av flexibilitet. Den stora produktivitetsökningen beror i huvudsak på att man klarat av att hantera en kraftigt ökad efterfrågan inom ramen för befintliga resurser. När efterfrågeökningen stagnerade från och med 1993 lyckades man inte minska kostnaderna för att på så sätt bibehålla den positiva produktivitetsutvecklingen. Det finns även andra viktiga förklaringar till en stigande eller sjunkande produktivitet, t.ex. kvalitetsförändringar som inte fångats i prestationerna. En mindre god produktivitetsutveckling som kan förklaras med systematiska kvalitetshöjningar av myndighetens prestationer behöver då inte nödvändigtvis ses som något negativt. När det gäller studien av produktivitetsutvecklingen under 1990-talet har kvalitetsindikatorer belysts där så varit möjligt. Resultaten pekar på såväl förbättringar som försämringar av prestationernas kvalitet. Sammantaget finns inga starka indikationer på att den samlade kvaliteten skulle ha förändrats på ett sätt som bör påverka resultaten av produktivitetsmätningarna. Ytterligare faktorer att ta hänsyn till vid bedömningen av produktivitetsförändringar är systematiska förändringar i förutsättningarna för att utföra myndighetens prestationer. Som exempel på detta kan nämnas att ärendena inom åklagarväsende och domstolar sannolikt blivit alltmer komplexa och därmed resurskrävande att handlägga. Likaså har den fördjupade sjukpenningprövningen haft en negativ inverkan på socialförsäkringsadministrationens produktivitetsutveckling. 5 Uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik Bakgrund I enlighet med vad som anfördes i budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1, utg.omr. 14, s. 78 ff.), begärde regeringen i november 1997 in uppgifter från Arbetsgivarverket och de enskilda myndigheterna om myndigheternas arbetsgivarpolitik och de mål som gäller för denna. Detta innebar bl.a. att varje myndighet, för budgetåret 1997, skulle redovisa personalens åldersstruktur, könsfördelning, rörlighet, lönenivåer och löneutveckling, dels per kategorier av anställda, dels för myndigheten i sin helhet. Myndigheterna skulle vidare, utifrån sina verksamhetsmål och sina bedömningar av arbetsmarknadsläget, redovisa sina mål för kompetensförsörjningen för åren 1998-2001. De uppgifter som myndigheterna redovisat ligger nu till grund för departementens löpande uppföljning av de enskilda myndigheterna och för regeringens övergripande bedömningar vad gäller utvecklingen av den statliga arbetsgivarpolitiken. 1997 års redovisningar och regeringens bedömningar I budgetpropositionen för 1998 meddelade regeringen att den i kommande budgetpropositioner avsåg att redovisa en samlad bild av den statliga arbetsgivarpolitiken och dess utfall till riksdagen. En första sådan redovisning ges här. I de fall departementen gjort iakttagelser beträffande arbetsgivarpolitiken vid enskilda myndigheter som riksdagen bör informeras om, så redovisas dessa under respektive utgiftsområde. Regeringens övergripande iakttagelser kan indelas i två huvudområden: dels sådana som gäller arbetsgivarpolitikens långsiktiga och strategiska inriktning, dels sådana som gäller dess aktuella tillämpning inom enskilda områden. Sammanfattningsvis är regeringens bedömning att den senare fungerar väl, medan det finns anledning för flertalet myndigheter att arbeta mer aktivt med den förra. Arbetsgivarpolitikens långsiktiga inriktning Vad gäller arbetsgivarpolitikens långsiktiga och strategiska inriktning har myndigheterna redovisat förhållanden och målsättningar som motsvarar regeringens förväntningar. Ett mindre antal myndigheter, såväl stora som små, har visat att de bedriver en väl medveten och långsiktigt strategisk arbetsgivarpolitik. Som exempel på sådana myndigheter kan nämnas Arbetslivsinstitutet, Birgittaskolan, Centrala studiestödsnämnden, Försvarets materielverk, Radio- och TV-verket, Räddningsverket, Statens veterinärmedicinska anstalt och Åklagarväsendet. Gemensamt för dessa myndigheter är att de har redovisat mål som är konkreta och tydliga och klart relaterat dessa till myndighetens verksamhet och gällande eller förväntad kompetensförsörjningssituation. Även Arbetsmarknadsstyrelsen, Boverket, Luleå tekniska universitet, Länsstyrelsen i Dalarna, Patent- och registreringsverket samt Statens geotekniska institut har lämnat tydliga redovisningar av målen för kompetensförsörjningen. Ett relativt stort antal myndigheter har lämnat redovisningar med vaga kompetensförsörjningsmål utan tydliga kopplingar till målen för verksamheten. Den bild som därvid växer fram förstärks av de granskningar som genomförts av Riksrevisionsverket och som redovisats i Att verksamhetsanpassa lönepolitiken – en granskning av det lönepolitiska arbetet vid fem myndigheter (RRV 1998:22) och Formerna för lönebildning m.m. inom Försvarsmakten (RRV 1998:20). En brist som uppmärksammats i dessa sammanhang är att myndigheternas lönepolitiska strategier i många fall har alltför vaga kopplingar till myndigheternas verksamhet. En förutsättning för ordningen med en delegerad arbetsgivarpolitik är att varje myndighet fullt ut tar ansvar för att effektivt uppnå målen för verksamheten. Det måste därvidlag finns en tydlig koppling mellan målen för verksamheten och målen för kompetensförsörjningen. Ett av de mer grundläggande syftena med regeringens uppföljning är att säkerställa förekomsten av sådana kopplingar. Observationer och bedömningar inom enskilda områden De redovisningskrav som regeringen har riktat till myndigheterna fokuserar på de fyra områden som ur ett övergripande perspektiv har särskild strategisk betydelse för kompetensförsörjningen: åldersstruktur, könsfördelning, personalrörlighet samt lönenivåer och löneutveckling. De observationer som regeringen har kunnat göra inom dessa områden tyder på att arbetsgivarpolitiken i dess enskildheter huvudsakligen fungerar väl. Inom många myndigheter saknas dock en helhetssyn vad gäller arbetsgivarpolitikens långsiktiga inriktning. Åldersstruktur Under 1990-talet har åldersstrukturen bland de sysselsatta inom arbetsmarknadens sektorer ändrats kraftigt till följd av den lågkonjunktur och höga arbetslöshet som kännetecknat decenniet. Detta gäller inte minst för statsförvaltningen. Genomsnittsåldern för statsanställda under 1997 var 44,2 år (affärsverken inkluderade), vilket innebär att de statsanställda har en genomsnittsålder som är högre än vad den är inom landsting, kommuner och näringsliv. De statsanställda har dessutom en mer ojämn spridning över åldrarna än de anställda inom arbetsmarknadens övriga sektorer. Detta kan till stor del förklaras av de höga utbildningsnivåer som kännetecknar statsförvaltningen. Diagram 5.1 Åldersfördelning inom statsförvaltningen och på arbetsmarknaden totalt 1997 Genomsnittsåldern skiljer sig också åt mellan statsförvaltningens olika sektorer. Som framgår av tabell 5.1 är genomsnittsåldern lägst inom försvarssektorn och högst inom de två sektorerna uppdragsbaserad verksamhet och länsstyrelser, regeringskansli, stabsmyndigheter. Tabell 5.1 Genomsnittsålder i statsförvaltningens olika sektorer 1997 Sektor Genomsnittsålder Länsstyrelser, regeringskansli, stabs myndigheter 45,7 Uppdragsbaserad verksamhet 45,7 Arbetsliv, omsorg, utbildning 45,4 Kultur 44,9 Miljö, teknik, jordbruk 44,9 Ekonomi 44,6 Rättsväsende 44,2 Universitet, högskolor, forskning 43,8 Affärsverk, infrastruktur 43,5 Försvar 42,0 Samtliga 44,2 Källa: Arbetsgivarverket Åldersstrukturen inom staten kan på några års sikt komma att leda till allvarliga problem med kompetensförsörjningen. Diagram 5.2 visar hur åldersfördelningen förändrats sedan 1990. Diagram 5.2 Relativ åldersfördelning i staten 1990 och 1997 En framskrivning av åldersstrukturen till år 2010 – där hänsyn tagits till rekryterings- och avgångsmönster i olika åldrar - visar att 35 000 arbetstagare kommer att uppnå 65 års ålder före periodens slut. Den genomsnittliga faktiska pensionsåldern inom statsförvaltningen i dag är emellertid mellan 60 och 61 år. Av de som i dag är statsanställda kommer omkring 67 000 personer att uppnå 60 års ålder till år 2010. Med dagens genomsnittliga pensionsålder kommer därmed i storleksordningen 55 000 personer att gå i pension fram till år 2010, vilket motsvarar 25 procent av de som i dag är anställda inom statsförvaltningen. Mot bakgrund av detta är det mycket angeläget att myndigheterna använder de instrument de förfogar över för att påverka åldersstrukturen. Arbetsgivarna inom det statliga avtalsområdet har därvidlag i princip samma förutsättningar som arbetsgivarna inom arbetsmarknadens övriga sektorer. Regeringen ser därför ingen anledning att vidta några riktade åtgärder för statsförvaltningen. Könsfördelning Andelen kvinnor i statsförvaltningen är 42 procent. I landstingen och kommunerna är motsvarande andel ca 80 procent, medan den inom näringslivet uppgår till 36 procent. Stats- förvaltningen är därmed den sektor på arbetsmarknaden som har jämnast könsfördelning. Personalrörlighet En väl avvägd personalrörlighet är av stor betydelse för effektivitet och bra resultat. För statsförvaltningen i sin helhet ligger personalrörligheten – definierad som lägst av antalet nyanställda och avgångar dividerat med genomsnittligt antal anställda under perioden – på 10 procent. Som framgår av diagram 5.3 varierar rörligheten betydligt med ålder men inte nämnvärt med kön. Diagram 5.3 Personalrörlighet för statsanställda män och kvinnor i åldersgrupper, perioden september 1996 - september 1997 Vad som kan anses vara en rimlig rörlighet varierar naturligtvis mellan verksamhetsområden, mellan arbetsplatser, mellan grupper av anställda och mellan enskilda individer. Det är därför varken önskvärt eller lämpligt med en centralt föreskriven rörlighet. Myndigheterna bör själva, med de befogenheter de har fått, kunna fastställa såväl passande rörlighet, som lämpliga metoder för att uppnå den. Under 1997 nyrekryterades 11 400 personer till den statliga sektorn och 17 700 personer lämnade sektorn. Nyrekryteringen är starkt koncentrerad till åldersgruppen 25-34 år, som svarar för 44 procent av det totala antalet nyanställda. Avgångarna har en jämnare fördelning men är främst koncentrerade till åldersgrupperna 25-34 år och över 54 år. Tabell 5.2 Nyrekryteringar till och avgångar från den statliga sektorn i olika åldersgrupper, perioden september 1996 - september 1997 Åldersgrupper Nyrekryteringar % Avgångar % -24 14 6 25-34 44 27 35-44 22 20 45-54 16 17 55- 4 30 Samtliga 100 100 Källa: Arbetsgivarverket Under 1997 uppgick det totala antalet avgångar från olika statliga myndigheter till 24 000 personer. Enligt Arbetsgivarverkets studier avgick 7 000 av dessa med någon form av pension och 5 500 till följd av uppsägningar. Av de totalt 12 200 personer som slutade av andra skäl var det ca 7 000 personer som bytte till annan arbetsgivare inom staten, medan resterande 5 200 personer – dvs. 43 procent – lämnade statsförvaltningen för studier, arbete i annan sektor eller av annan anledning. Lönenivåer och löneutveckling Budgetåret 1993/94 infördes ramanslagssystemet, vilket var en förutsättning för att regeringen skulle kunna delegera arbetsgivaransvaret och ombilda den statliga arbetsgivarorganisationen. De statliga myndigheterna har nu fullt kostnadsansvar för den lönepolitik de bedriver. De observationer som regeringen kunnat göra beträffande lönebildningen tyder på att dessa reformer haft avsedd effekt och att utvecklingen går i rätt riktning. En klarare gränsdragning har åstadkommits mellan regeringen och myndigheterna i förhandlingsfrågor. Det är också tydligt att lönesättningen har blivit mer verksamhetsanpassad och att den i ökad utsträckning används som ett arbetsgivarpolitiskt instrument. Sedan reformerna genomfördes har två ramavtal mellan parterna på det statliga avtalsområdet omsatts i praktiken – RALS 1993- 95 och RALS 1995-98 (Ramavtal om löner m.m. för arbetstagare hos staten m.fl.). En viktig slutsats som kan dras av utfallet av de två avtalsperioderna är att löneutvecklingen inom det statliga avtalsområdet följer den på arbetsmarknaden i övrigt. Som framgår av diagram 5.4 är löneutvecklingen inom det statliga avtalsområdet i paritet med, men överstiger inte, den på arbetsmarknaden i övrigt. Diagram 5.4 Ackumulerad procentuell löneutveckling 1980- 1997 inom olika sektorer på arbetsmarknaden Under 1997 var genomsnittslönen inom staten 19 222 kronor/månad. Genomsnittslönen för män var 20 367 kronor/månad medan den för kvinnor var 17 529 kronor/månad, vilket motsvarar 86 procent av männens lön. Som framgår av diagram 5.5 har kvinnorna genomgående en lägre snittlön än männen och skillnaden tilltar med ålder. Detta kan till viss del förklaras av bakomliggande faktorer som skillnader i yrkeserfarenhet, befattningar, utbildningsnivå, etc. Men flertalet studier som genomförts i syfte att förklara löneskillnaderna uppvisar också en oförklarad restpost. Arbetsgivarverket har kartlagt och analyserat löneskillnaderna mellan könen inom staten och visar att när hänsyn tagits till likartade arbetsuppgifter uppgår kvinnornas löner till 96 procent av männens. Även om en stor del av löneskillnaderna kan förklaras så finns det således fortsatt anledning för många myndigheter att kartlägga och söka eliminera osakliga löneskillnader. Diagram 5.5 Genomsnittslöner för män och kvinnor i statsförvaltningen, september 1997 Den genomsnittliga löneökningen inom statsförvaltningen under perioden september 1996 - september 1997 var 4,8 procent, vilket kan relateras till en avtalsenlig lägsta löneökningstakt om 3,5 procent. Den uppmätta löneökningen gäller för identiska individer – dvs. individer som varit anställda vid samma myndighet vid båda mättillfällena – och påverkas därför inte av de kollektiva löneförändringar som uppstår då personalens sammansättning ändras till följd av nyanställningar och avgångar. Skillnaden mellan avtalsenlig och faktisk löneökning får därför förklaras med ändrade arbetsuppgifter, befordringar etc. Diagram 5.6 Procentuell andel av identiska individer inom statsförvaltningen i olika löneökningsintervall, september 1996 - september 1997 Som framgår av diagram 5.6 har de individuella löneökningarna en stor spridning. Det är tydligt att lönerna inom det statliga avtalsområdet numera sätts individuellt och differentierat. Drygt en fjärdedel av de anställda har haft en löneutveckling som understiger 3 procent, hälften har haft en löneutveckling mellan 3 och 6 procent och resterande fjärdedel har haft en löneutveckling som överstiger 6 procent. Diagram 5.7 Genomsnittlig procentuell löneutveckling för kvinnor och män i staten, perioden september 1996 - september 1997 Diagram 5.7 visar att kvinnorna genomgående fått mindre löneökningar än männen – vilket gäller i såväl absoluta som procentuella tal. Männens lön har i genomsnitt ökat med 4,9 procent och kvinnornas med 4,6 procent. Skillnaden kan till viss del förklaras med skillnad i arbetsuppgifter etc, då anställda med mer kvalificerade arbetsuppgifter tenderar att få högre löneökningar och kvinnorna är under representerade på högre befattningar. En mycket tydlig tendens vad gäller löneökningarnas fördelning mellan åldersgrupper är att de yngre har fått mest – i såväl absoluta som procentuella tal. Samtidigt så har de yngre en avsevärt högre rörlighet än de äldre. Löneökningarnas fördelning kan då tas till intäkt för att lönepolitiken används som det instrument som den är tänkt att vara. De genomsnittliga löneökningarna per myndighet uppvisar också en viss spridning. Drygt 4 procent av myndigheterna har haft en genomsnittlig löneutveckling som understiger 3 procent, vilket förklaras av att myndigheterna i denna grupp inte var klara med sina lokala förhandlingar vid mätperiodens slut. Det stora flertalet myndigheter – 85 procent – har haft genomsnittliga löneutvecklingar mellan 3 och 6 procent, medan resterande 11 procent av myndigheterna har genomfört löneökningar som överstiger 6 procent. Ett mindre antal myndigheter har genomfört mycket höga löneökningar. Det finns enstaka exempel på relativt stora myndigheter med genomsnittliga löneökningar upp mot tio-procentsnivån och däröver. Diagram 5.8 visar skillnaden i genomsnittslöner och löneökningstakt mellan olika sektorer inom statsförvaltningen. Genomsnittslönen är högst inom området universitet, högskolor och forskning, och lägst inom ekonomiområdet. UHF är också den sektor där de anställda, av naturliga skäl, har högst utbildningsnivå. Diagram 5.8 Genomsnittliga lönenivåer och löneutveckling i statsförvaltningens olika sektorer, september 1996 - september 1997 AFF Affärsverk, infrastruktur AOU Arbetsliv, omsorg, utbildning EK Ekonomi FÖRSV Försvar KULT Kultur MTJ Miljö, teknik, jordbruk RÄTTS Rättsväsende UHF Universitet, högskolor, forskning UPP Uppdragsbaserad verksamhet LRS Länsstyrelser, regeringskansli, stabs myndigheter Av myndigheternas redovisningar att döma kan skillnaderna i löneökningstal mellan sektorer till viss del förklaras med arbetsmarknadssituationen. Relativt många myndigheter inom området ekonomi uppger t.ex. att de har problem med att rekrytera och behålla marknadsutsatt kompetens, vilket kan förklara varför myndigheterna inom detta område har haft en så hög genomsnittlig löneökning. Ökningen inom detta område beror också till viss del på de särskilda satsningar som gjorts inom tullen enligt tilldelat verksamhetsutrymme. Det finns också områden där problemet med marknadsutsatt kompetens är mindre påtagligt och myndigheterna har genomfört relativt stora löneökningar. Ett exempel är försvarssektorn, som med 5,3 procent har haft den högsta genomsnittlig löneökningen, trots att sektorn inte kännetecknas av några större problem med marknadsutsatt kompetens. Den kraftiga ökningen inom denna sektor beror delvis på bruket av befordringsgångar, och till begränsad del också på förändrade belopp för den särskilda flygförarpremien. Den lägsta löneutvecklingen under perioden svarar rättssektorn för med 4,2 procent, vilket har sin förklaring i att relativt många lokala förhandlingar inom sektorn inte var avslutade vid mätperiodens slut. Våren 1998 slöt parterna inom det statliga avtalsområdet nya centrala löneavtal – RALS 1998-2001. Avtalen är treåriga och löper under perioden 1 april 1998 – 31 mars 2001. Enligt parternas bedömningar kommer avtalen att resultera i sammantagna kostnadsökningar om 9 procent (kedjat) under avtalsperioden, inklusive den av parterna uppskattade löneglidningen. Avtalen speglar därmed de avtal som träffats inom arbetsmarknadens övriga sektorer. Den fortsatta uppföljningen Uppföljningen av arbetsgivarpolitiken är ett viktigt komplement till regeringens övriga resultatuppföljning. Regeringen fortsätter sitt arbete med att successivt implementera och utveckla uppföljningssystemet. Utökade, men också förenklade, redovisningskrav Mot bakgrund av de observationer som gjorts bl.a. av RRV vad gäller myndigheternas lönepolitiska strategier, avser regeringen att begära att myndigheterna, inom ramen för de redovisningar som skall göras för budgetåret 1998, också skall redovisa sina lönepolitiska strategier. Samtidigt som redovisningskraven därigenom utökas avser regeringen också att förenkla formerna för myndigheternas redovisningar så att vissa uppgifter kan inrapporteras i samband med att myndigheterna redovisar sin lönestatistik till Arbetsgivarverket. Regeringen kan konstatera att kompetensen att hantera arbetsgivarpolitiska frågor i ett decentraliserat system behöver stärkas, inom såväl regeringskansliet som enskilda myndigheter. Regeringen avser att under vintern/våren 1999 utöka den seminarie- och utbildningsverksamhet som inleddes inom regeringskansliet vintern/våren 1998. 6 Redovisning av personalkon- sekvenser vid strukturföränd- ringar och besparingar, m.m. Allmänt Nedan följer en uppföljning av de personalkonsekvenser som redovisades i budgetpropositionen för 1998 samt bedömningar som gjorts av de personalkonsekvenser som följer av förslagen i denna budgetproposition och de andra propositioner som förelagts riksdagen under året. Bedömningarna är även i år preliminära eftersom det finns många osäkra faktorer. Huruvida bedömda minskningar av personalen faktiskt leder till uppsägningar och arbetslöshet är något som inte kan förutses. Staten har för närvarande drygt 230 000 anställda (inkl. affärsverken), varav 58 procent är män och 42 procent kvinnor. Cirka 9 procent kvinnor och cirka 5 procent män är deltidsanställda. Under åren 1998 - 2001 beräknas cirka 7 800 statsanställda avgå med ålderspension. Trygghetsstiftelsen Myndigheterna avsätter årligen 0,7 procent av lönesumman till Trygghetsstiftelsen. Denna avsättning grundar sig på en överenskommelse mellan parterna på det statliga avtalsområdet. Avsättningen för 1997 uppgick till sammanlagt 397 miljoner kronor. Under samma år utbetalades samtidigt 395 miljoner kronor i stöd till övertaliga. Trygghetsstiftelsens kapital uppgår för närvarande till cirka 1 miljard kronor. Av detta belopp skall cirka 70 miljoner kronor betalas ut enligt redan fattade beslut om trygghetsåtgärder. Den totala omfattningen av beräknade återstående kostnader för redan uppsagda kan uppskattas till cirka 500 miljoner kronor. Enligt vad regeringen inhämtat från Trygghetsstiftelsen har cirka 54 500 personer sagts upp i staten under perioden april 1990 - juni 1998. Av dessa har cirka 4 050 sagts upp under tiden juni 1997 - juni 1998. Trygghetsstiftelsen arbetar med en mycket markerad s.k. arbetslinjeprofil. Detta har lett till att arbetslösheten har kunnat hållas på en relativt sett låg nivå. Bland de som omfattas av trygghetsavtalet ligger den öppna arbetslösheten under 2 procent. Ungefär två tredjedelar av de uppsagda som får nytt arbete får det inom den privata sektorn, oftast i små och medelstora företag. Mellan 5 och 10 procent av de uppsagda startar egna företag, som i genomsnitt sysselsätter cirka två personer. Sammanfattning Enligt de beräkningar som redovisas i det följande riskerar drygt 4 000 personer att bli övertaliga under perioden 1998 - 2001. De departementsområden som närmast berörs är Försvars-, Finans-, Social-, Kommunikations- och Inrikesdepartementens. Bedömningar per departementsområde Justitiedepartementet Under 1997 var i genomsnitt 23 335 personer anställda inom polisen. Det är en minskning med 824 personer jämfört med 1996. Av de anställda den 31 december 1997 var 16 783 poliser och 5 972 civilanställda. Under 1997 har antalet poliser ökat med 60 och antalet civilanställda minskat med 1 172. Under 1997 återupptogs rekryteringen till polisutbildningen. Frivilliga pensioneringar och uppsägningar av civilanställda har inneburit att polisen temporärt förlorat kompetens. Den begränsade nyrekryteringen av poliser under de senaste åren har verkat i samma riktning. Regeringen förutsätter att antalet aspiranter kommer att öka under 1999. En sådan ökning är absolut nödvändig för den långsiktiga personalförsörjningen. Ett nytillskott av poliser krävs för att bibehålla antalet poliser på en rimlig nivå, för att förbättra åldersstrukturen och för att höja kompetensen. Några ytterligare uppsägningar av civilanställda på grund av resursbrist de närmaste åren är inte aktuellt. Antalet anställda inom åklagarväsendet uppgick under budgetåret 1997 i genomsnitt till 1 191 personer. Av de anställda var 727 åklagare och 464 administratörer. Förändringar under 1997 till följd av de senaste årens anställningsstopp och uppsägningar är tydliga, särskilt vad avser den administrativa personalen som minskat med 25 procent sedan juli 1995. Detta har lett till att bland de anställda vid åklagarmyndigheterna har andelen åklagare ökat från 58 till 62 procent under budgetåret. Under 1998 förväntas 18 åklagare och 4 administratörer lämna åklagarväsendet med ålderspension. Beslut har fattats att under året nyanställa cirka 30 åklagaraspiranter/extra åklagare. Målsättningen på något längre sikt är att minska effekterna av det tvååriga anställningsstoppet under åren 1996 och 1997. Ekobrottsmyndigheten inrättades den 1 januari 1998 och övertog då åklagarverksamheten vad gäller ekobrott i Stockholms. Skånes och Västra Götalands län. Från och med den 1 juli 1998 uppgår antalet anställda till 310. Ekobrottsmyndigheten kommer under hösten 1998 att anställa ytterligare personal. Rekryteringen av sammanlagt 425 personer skall vara genomförd år 2000. Det genomsnittliga antalet anställda inom Domstolsväsendet uppgick under budgetåret 1997 till 5 648 personer. Antalet anställda har under perioden 1994/95 - 1997 minskat med drygt 700 personer. Det genomsnittliga antalet anställda inom kriminalvården var 8 360 under budgetåret 1997, vilket är en minskning med 220 jämfört med föregående budgetår. Antalet årsarbetskrafter har minskat i anstalterna, medan de varit oförändrade i häktena och i frivården. Antalet årsarbetskrafter på regionmyndigheterna och på Kriminalvårdsstyrelsen har endast förändrats marginellt. Vid de myndigheter som budgetåret 1997 lagts ned eller varit föremål för mera omfattande verksamhetsinskränkningar har 274 personer sagts upp. För budgetåret 1998 kommer redan beslutade besparingar medföra en personalreducering med ytterligare cirka 150 årsarbetskrafter. Utrikesdepartementet Svenska institutet (SI) ombildades den 1 januari 1998 till en myndighet. Ombildningen påverkar inte personalbehovet. Eventuella nya omfattande uppdrag till SI kan emellertid aktualisera vissa tillfälliga projektanställningar inom ramen för beslutade uppdrag. Statens invandrarverk övertog den 1 oktober 1997 ansvaret från polisen för utredningar av ärenden som avser ansökningar om uppehållstillstånd där asylskäl inte åberopas. Invandrarverket tog samtidigt över utredningsansvaret i ärenden som avser ansökningar om svenskt medborgarskap. Besluten fattades redan tidigare i båda ärendekategorierna av Invandrarverket. För att utföra de nya arbetsupgifterna behövde verket öka sin organisation med 179 årsarbetskrafter. Totalt gick 147 personer över från polisen till Invandrarverket. Av dessa placerades 22 personer på befattningar utanför tillståndsverksamheten eller sades upp på grund av arbetsbrist. Till verksamheten nyrekryterades 54 personer externt eller internt. Utlänningar kan med stöd av utlänningslagen (1989:529) tas i förvar. Den 1 oktober 1997 flyttades ansvaret för omhändertagandet över från polisen till Invandrarverket. Invandrarverket har rekryterat 94 personer externt och internt för att arbeta med verksamheten. Den 1 juni 1998 inrättades den nya myndigheten Integrationsverket som sorterar under Inrikesdepartementet. Det nya verket tog över de arbetsuppgifter från Invandrarverket som rör introduktion och integration av invandrare. Av de totalt 69 personer som berördes , valde 43 att gå över till Integrationsverket. Av övriga 26 personer har 13 kunnat beredas fortsatt arbete inom Invandrarverkets övriga verksamhet. Regeringen föreslår i propositionen Verkställighet och återvändande – en del av asylprocessen (prop. 1997/98:173) att ansvaret för verkställighet av avvisnings– och utvisningsbeslut skall föras över från polisen till Invandrarverket. Invandrarverket beräknas klara de nya arbetsuppgifterna genom omdisposition av befintlig personal. Regeringen tillsatte i januari 1997 en parlamentarisk kommitté för att utreda den nya instans– och processordningen vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen samt för att göra viss översyn av utlänningslagen (dir. 1997:20). Kommittén skall lämna sitt slutbetänkande under andra halvåret 1998. Om betänkandet innehåller förslag om en förändrad instansordning får detta med stor sannolikhet personalpolitiska konsekvenser. Eventuella förändringar kan komma att genomföras tidigast år 2000. Sida har under 1996 och 1997 genomfört nedskärningar av sin förvaltning och genomför ytterligare rationaliseringar och effektiviseringar under 1998. Effektiviseringarna består i huvudsak av att samordningseffekterna av sammanslagningen av fem biståndsmyndigheter till en i juli 1995 har kunnat tas tillvara och genom att vissa aktiviteter har skurits bort. Sammanlagt är det för närvarande ca 34 färre tillsvidareanställda jämfört med ingångsvärdet vid sammanslagningen till nya Sida. Sida har beslutat att stärka strategisk kompetens och tillföra kapacitet för nya och prioriterade samarbetsområden. Nyrekrytering är därför nödvändig inte bara för att täcka aktuella behov utan även för att få en tillräckligt stor grupp av nya medarbetare som utvecklat egen erfarenhet för att ersätta den personal som slutar i samband med de stora pensionsavgångarna i början av 2000-talet. Försvarsdepartementet Riksdagen fattade i december 1996 beslut om totalförsvarets utveckling för perioden 1997- 2001. Som en följd av 1996 års totalförsvarsbeslut bedöms personalminskningarna vid Försvarsmakten att utveckla sig enligt följande: Tabell 6.1 Personalkategori 1998 1999 2000 2001 Yrkesofficerare - avgångar - nyrekrytering Nettoreducering - 990 265 - 725 - 738 430 - 308 - 799 455 - 344 - 796 375 - 421 Civilanställda - 1 480 - 340 - 310 0 I fråga om yrkesofficerare sker avgångarna med ålderspension, särskild pension eller genom spontana avgångar. Den civila personalen avgår med ålderspension eller sägs upp på grund av arbetsbrist. Reduceringen av antalet civilanställda under 1998 hänför sig bl.a. till uppsägningar som ägt rum under 1997 men även till anställda som överförts till Fortifikationsverket. Den 10 mars 1998 överlämnade Utredningen om Försvarsmaktens skolverksamhet sitt slutbetänkande till regeringen (SOU 1998:42). Skolutredningen föreslår bl.a. förändringar av skolors organisation och struktur. Förslagen kommer att få konsekvenser för Försvarsmaktens personal men det är dock för tidigt att nu bedöma omfattningen av dessa konsekvenser. Fortifikationsverket har varslat 200 anställda under 1998 som ett led i en pågående rationaliseringsprocess. Ursprungligen skulle cirka 500 anställda ha varslats men antalet har kunnat reduceras genom besparingar och rationaliseringar inom andra områden. Regeringen beslutade den 18 december 1997 att Försvarsmakten och Försvarets materielverk skall fullfölja omlokaliseringen av verksamhet till Arboga i enlighet med de förslag som myndigheterna redovisat. Förslagen innebär sammantaget att 107 årsarbeten varaktigt överförs till Arboga. Regeringen har också beslutat att ett stödcentrum för ADB-teknisk förvaltning skall inrättas, vilket preliminärt bedöms innebära ytterligare 45 årsarbeten i Arboga. Anställningarna kommer successivt att ske under perioden 1997-2001 Socialdepartementet Bland Socialdepartementets myndigheter har antalet arbetstillfällen under 1998 minskat med drygt 300. Till följd av strukturförändringar har 250 anställda vid Statens institutionsstyrelse och 45 anställda vid Rättsmedicinalverket sagts upp. Fortsatt behov av rationaliseringar vid Statens institutionsstyrelse medför att ytterligare totalt 80 arbetstillfällen väntas försvinna under de tre kommande åren. Två utredningar har lagt fram förslag som innebär nedskärningar vid ytterligare två myndighter. Ett tiotal arbetstillfällen vid Alkoholinspektionen och ett eller två vid Statens institut för särskilt utbildningsstöd kan komma att beröras under 1999 och 2000. Under nästa år kan Socialvetenskapliga forskningsrådet behöva utökas med en eller två anställda för att kunna hantera regeringens satsning på bl.a. ökad äldreforskning. Försäkringskassorna är inte statliga myndigheter och omfattas inte av det statliga trygghetsavtalet men kan ändå nämnas i detta sammanhang. Under år 1997 minskade antalet anställda med 1 819, dvs. med 12 procent. Vid slutet av år 1997 fanns det totalt 13 350 årsarbetare inom kassorna. Kommunikationsdepartementet Post- och telestyrelsen (PTS) har för närvarande 153 anställda. Då myndigheten bildades 1992, dimensionerades den för 208 anställda. PTS har svårigheter med att rekrytera och behålla teleteknisk specialkompetens. Anledningen till detta torde vara dels löneläget, dels avregleringen av telemarknaden som inneburit att efterfrågan på denna kompetens är hög. PTS avser bl.a. att starta ett kompetensförsörjningsprogram som kan bidra till att avhjälpa bristen på tekniker. Dessutom kommer behovet av utbildningsnivå på teknisk personal att ses över. Antalet anställda inom Banverket uppgick vid utgången av 1997 till 7 340 personer exklusive projektanställda. Antalet nyanställda minskade under 1997, vilket beror på att nyrekrytering av projektanställda med kontrakt som överstiger ett år i princip har upphört. Den ändrade inriktningen på verksamheten med minskade investeringsvolymer och nytt ansvar för järnvägssektorn har givit en strukturell obalans i kompetenstillgången. Sannolikt finns en övertalighet bland produktionspersonalen, vilket en pågående utredning kommer att ge svar på. Planering pågår för att åtgärda eventuell övertalighet. Efterfrågad kompetens är miljö- och kvalitetshandläggare, tekniker (el-, signal- och teletekniker), ekonomer och IT-personal. Vid Vägverket (resultatenheterna Vägverket Produktion och Vägverket Konsult) är för närvarande 259 personer uppsagda. Anställningarna för dessa kommer att upphöra under åren 1999 och 2000. Någon övertalighet för åren 1999-2001 beräknas inte. Vid Statens institut för kommunikationsanalys beräknas antalet tillsvidareanställda öka något under perioden 1998-2000. Antalet anställda vid Statens väg- och transportforskningsinstitut bedöms vara i stort sätt oförändrat under innevarande år. Inför 1999 bedöms dock att minskande antal uppdrag inom vissa forskningsområden under 1998 i kombination med reduceringen av bidragsanslaget kan komma att kräva personalminskningar. Omfattningen av enventuella personalminskningar är osäker. Statens järnvägar (SJ) beslöt vid årsskiftet 1996/97 att ytterligare rationalisera verksamheten. Åtgärdsprogrammet omfattar hela organisationen inom affärsverket SJ. Inom persontrafikdivisionen har olönsamma trafiklinjer och biljettadministrationen setts över. Programmet kommer att fortsätta med ytterligare resultatförbättrande åtgärder, bl.a. genom personalminskning. Detta inkluderar även de centrala staberna. Andra områden som SJ pekat ut är underhållsverksamheten och biljettförsäljningen. Sjöfartsverket bedriver ett rationaliseringsarbete, vilket bl.a. syftar till att minska utgiftsnivån med ca 65 miljoner kronor år 2000. Rationaliseringarna kommer att innebära en minskning av antalet anställda med 100, varav 30 vid huvudkontoret i Norrköping och 70 på andra håll i landet. Luftfartsverkets prognoser för den framtida trafikutvecklingen pekar på en ytterligare tillväxt inom flygsektorn. De faktorer som kan komma att påverka personalstrukturen under de närmaste åren är införandet av ny teknik och EU:s beslut att taxfree-handeln inom EU skall upphöra den 30 juni 1999. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut har på grund av nedskurna förvaltningsanslag sagt upp ett 20-tal personer. Ett visst ytterligare rationaliseringsbehov finns. En ny myndighet för rikstrafikfrågor, Riks- trafiken, skall inrättas fr.o.m. den 1 juli 1999. För närvarande utreds den nya myndighetens verksamhetsmål, arbetsuppgifter och organisation. Finansdepartementet Statistiska centralbyrån (SCB) har under 1997 och 1998 genomfört ett program för att förbättra ekonomin varigenom personalminskning skett med cirka 70 personer. SCB kommer från den 1 januari 1999 att överta vissa uppgifter avseende utrikeshandelsstatistiken från Tullverket. Detta beräknas motsvara ett personaltillskott på cirka 20 årsarbetskrafter. SCB:s totala personalbehov är beroende av utvecklingen inom den avgifts- finansierade verksamheten. Vid Riksgäldskontoret ökade antalet fast anställda under 1997 med fyra personer beroende på att kontoret fått ökat ansvar inom garanti- och in- och utlåningsverksamheten. Med anledning av introduktion av ett nytt låneinstrument, Riksgäldsspar, beräknar kontoret att behöva ett tillskott med 15 tidsbegränsat anställda under åren 1997-1999. Genom effektivisering och omfördelning av personalresurser har sex anställda kunnat lämna sina gamla arbetsuppgifter för att arbeta med Rikgäldsspar. En minskning med åtta personer beräknas under perioden 1998-2001 av den fast anställda personalen. Kontoret kommer under 1998-1999 att behöva ett tillskott på tidsbegränsat anställda vid introduktion av ett nytt låneinstrument. När det gäller skatteförvaltningen uppgick personalminskningen under år 1997 till 461 personer (ungefär 400 årsarbetskrafter) bl.a. som en följd av en högre avgång bland yngre marknadskänslig personal och en låg ny- och ersättningsrekrytering. Under första halvåret 1998 har antalet anställda minskat med 171 personer. En förväntad större ny- och ersättningsrekrytering under senare delen av budgetåret gör att minskningen förmodligen kommer att stanna vid cirka 300 årsarbetskrafter. För åren 1999-2001 bedöms personal- minskningen bli ungefär 200 årsarbetskrafter per år. Genom personalminskningen kan förvaltningen stå inför både rekryterings- och kompetensproblem. För exekutionsväsendet har antalet anställda räknat från den 1 juli 1995 till och med juli 1998 minskat med 153 personer. I stor utsträckning har personalminskningen skett genom naturlig avgång. Antalet anställda under åren 1999 och 2000 beräknas vara relativt konstant. Under år 2001 beräknas antalet minska med cirka 35. Tullverket har fr.o.m. den 1 juli 1998 genom ny lagstiftning befogenhet att över hela landet kontrollera yrkesmässiga vägtransporter i den EU-interna trafiken avseende punktskatter på alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter. Detta inkluderar även möjligheten att kontrollera postpaket med sådant innehåll. Tullverket kommer under den period som verksamheten byggs upp att nyanställa cirka 86 personer. Den organisationsöversyn som genomfördes vid Arbetsgivarverket förra året ledde till en personalminskning med 20 personer. När personalavvecklingen är genomförd, kommer antalet anställda att uppgå till cirka 70. Samtidigt har ny kompetens kunnat tillföras verket. Den 1 juli 1998 renodlades Riksrevisionsverkets (RRV) verksamhet och koncentrerades till de revisionella uppgifterna. Samtidigt bildades en ny myndighet Ekonomistyrningsverket (ESV). Ekonomi- och personaladministrativa system och stödtjänster samordnas och integreras i den nya myndigheten. 23 personer har gått över från SPV till ESV och 233 från RRV till ESV. I samband med delningen av RRV flyttades ansvaret för statens betalningssystem till Riksgäldskontoret den 1 juli 1998. Finansinspektionen kommer att behöva utöka sin personal med tre personer fr.o.m. år 1999 och ytterligare en år 2000. Bakgrunden är propositionen om Förstärkt börstillsyn, tillsyn av Premiepensionsmyndigheten och en kommande proposition om reformerad försäkringsrörelse. Under hösten kommer en proposition om ett investerarskydd att lämnas till riksdagen. Enligt förslaget skall investerarskyddet administreras av Insättningsgarantinämnden. Antalet anställda i nämnden behöver därför öka från en till två personer från och med 1999. Premiepensionsmyndigheten inrättades formellt den 1 juli 1998 och träder i full funktion under hösten 1999. Den storlek myndigheten kommer att få beror på i vilken utsträckning funktioner läggs ut på utomstående uppdragstagare. Regeringen beslutade i december 1997 att lokalisera en tillkommande aktualiseringsverksamhet vid Statens pensionsverk (SPV) till Söderhamn. Verksamheten omfattar cirka 50 arbetstillfällen under två år. Utbildningsdepartementet Genom att ansvaret för barnomsorgen förts över till Skolverket har cirka fyra personer tillförts verket. Regeringen har i 1998 års ekonomiska vårproposition beslutat att en inspektionsnämnd knuten till Skolverket skall inrättas. Ansvaret att leda och följa kunskapslyftet har den 1 juli 1998 flyttats över från Utbildningsdepartementet till Skolverket. Tre personer har överförts från departementet till Skolverket för detta arbete. Från och med år 1997 har en successiv utbyggnad av antalet platser inom den grundläggande högskoleutbildningen ägt rum. Denna utbyggnad kommer att fortsätta under åren 1999 och 2000 och omfattar totalt 68 000 platser. Vidare pågår en successiv inordning av de landstingskommunala högskolorna till statliga universitet och högskolor. Högskolans personal ökade ett par procent 1997. En fortsatt ökning av personalen kommer att äga rum de närmast kommande åren. Inom högskolan pågår en överföring av landstingskommunala vårdutbildningar till statliga högskolor. Denna överföring omfattar även personal. De besparingar som har gjorts på forskningsområdet kompenseras genom stora ökade satsningar från de olika forskningsstiftelserna. De beslutade besparingarna har därför inte gett någon negativ effekt på sysselsättningen för år 1998. Jordbruksdepartementet Antalet anställda vid de myndigheter som lyder under departementet uppgick år 1997 till i genomsnitt 5 325 personer, vilket innebär en minskning med 115 personer jämfört med året innan. Antalet anställda vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) minskade år 1997 med 180 personer till 3 220 personer. Även år 1998 kommer antalet anställda att minska, uppskattningsvis med 150 personer. I denna proposition föreslås att universitetet tillförs resurser kommande år, vilket torde innebära att ytterligare personalminskningar kan undvikas. Vidare omfattas SLU av utbyggnaden av antalet högskoleplatser, vilket kan medföra ett ökat behov av personal i undervisningen kommande år. Personalstyrkan vid Statens livsmedelsverk minskade år 1997 med tio personer till 491 (inklusive besiktningsveterinärorganisationen). Under 1998 beräknas antalet anställda minska med ytterligare 17 personer. Utredningen om livsmedelstillsyn som är under beredning i Regeringskansliet kan komma att påverka verksamhetens omfattning framöver. Vid Statens jordbruksverk uppgick medelantalet anställda till sammanlagt 860 personer år 1997 (inklusive distriktsveterinärorganisatinen), en ökning med 52 personer jämfört med året innan. Ökningen föranleddes av att nya stödformer infördes. Även innevarande år förväntas en viss personalökning, cirka tio personer, för att administrera den fortsatta utbyggnaden av miljöprogrammet. En utredning pågår som ser över administrationen av jordbrukspolitiken vilken kan komma att påverka dimensioneringen av verket kommande år. Antalet anställda vid Fiskeriverket ökade med åtta personer till 286 år 1997. För år 1998 förutses en minskning med tio personer mot bakgrund av att tidigare beslutade besparingar får genomslag i organisationen först nu. Statens veterinärmedicinska anstalt har ökat personalstyrkan med nio personer till 387 det gångna budgetåret. Detta har skett till stor del beroende på att EU-medlemskapet medfört ökad arbetsbelastning. Kommande år förutses en viss ytterligare ökning med tre-fyra personer för arbete med antibiotikaresistens. I denna proposition föreslås att Livsmedels- ekonomiska samarbetsnämnden (LES) avvecklas. En ny myndighet, Jordbruks- och livsmedelsekonomiska institutet kommer att inrättas fr.o.m. den 1 juli 1999. Antalet fast anställda vid LES uppgår till fyra personer. Den nya myndigheten beräknas sysselsätta ett tiotal personer. Arbetsmarknadsdepartementet De genomsnittliga antalet årsarbetare vid AMS och länsarbetsnämndernas kanslier uppgick till 1 252 det första halvåret 1998. Det är en minskning med 799 personer sedan budgetåret 1994/95. I den övertalighetsorganisation, som inrättades i samband med den genomförda omorganisationen, återfanns sex personer juni 1998. Arbetsmarknadsverket (AMV) har under budgetåret 1998 tilldelats 850 miljoner kronor för tillfälliga personalförstärkningar. AMV räknar med att dessa extra tillfälliga medel under perioden januari till juni 1998 motsvarar cirka 2 500 heltidsarbeten. Rådet för arbetslivsforskning har under våren 1998 minskat personalen, främst på assistentnivå, med åtta anställda. Personalminskningen ger fullt utslag under våren 1999. En viss ökning av personal på handläggarnivå planeras. Arbetsdomstolen behöver sannolikt minska antalet anställda med en eller två assessorskompetenta sekreterare under budgetåret 2000. Arbetslivsinstitutet har sagt upp 50 personer under år 1996 och omställningsarbetet beräknas pågå till den sista december 1998. Arbetarskyddsstyrelsen beräknar att de kommer att behöva minska antalet årsarbetskrafter med 30 personer under perioden 1999-2000. Kulturdepartementet Statens kulturråd har under budgetåret 1997 dragit in två anställningar. Samtidigt har Kulturrådets uppgifter utökats bl.a. med anledning av riksdagens ställningstagande till propositionen om kulturpolitik. Ytterligare utökning av Kulturrådets uppgifter planeras inför år 1999 med anledning av riksdagens ställningstagande till propositionerna Litteraturen och läsandet samt Konstnärernas villkor. Sannolikt kommer detta att innebära en viss utökning av personalstyrkan fr.o.m. år 1999. Talboks- och punktskriftsbibliotekets personalstyrka har under budgetåret 1995/96 och år 1997 minskat med totalt fyra personer. En viss nyrekrytering kommer att ske under innevarande år. Under år 1997 har Statens konstråd minskat personalstyrkan med två deltidsanställningar. Samtidigt har Konstrådets uppgifter utvidgats bl.a. med anledning av riksdagens ställningstagande till propositionen om kulturpolitik. En viss rekrytering av personal kommer att ske fr.o.m. år 1999. Konstnärsnämnden har under år 1997 tillförts ny verksamhet och nämnden har förstärkts med två personer. Med anledning av riksdagens ställningstagande till propositionen Konstnärernas villkor förordar regeringen under åren 1999-2001 förstärkningar av Konstnärsnämndens förvaltningsanslag som möjliggör en heltidsanställning under år 1999. Språk- och folkminnesinstitutet (SOFI) har under budgetåret 1997 vidtagit olika åtgärder, bl.a. uppsägningar och vakanshållning. Personalen har minskats med tolv personer under budgetåret. Ytterligare personalminskningar planeras under 1998. Riksantikvarieämbetet har under år 1997 varslat tolv personer om uppsägningar som träder i kraft under år 1998. Därutöver har neddragningar genomförts inom den avgiftsfinansierade arkeologiska verksamheten. Riksantikvarieämbetet avser att även under kommande år dra ner på personalstyrkan för att kunna anpassa verksamheten efter de ekonomiska ramarna. Vid Historiska museet kommer sju personer som går i pension under 1998 inte att ersättas. Därutöver kommer ytterligare uppsägningar av åtta personer att genomföras. Vid Kungl. Myntkabinettet pågår uppsägningar av fast anställld personal under år 1998. Medelhavsmuseet har under år 1997 vakantsatt anställningar och under år 1998 kommer ytterligare en anställning att vakantsättas. Under åren 1997 och 1998 kommer personalen vid Naturhistoriska riksmuseet att minska med 53 personer (exkl. SESAM- anställda). Museet beräknar att ha drygt 200 personer anställda vid utgången av år 1998 jämfört med cirka 300 personer 1994. Vid Folkens museum - etnografiska har under 1997 tre personer varslats om uppsägning. Den besparing som är ålagd museet under 1999 kommer att framkalla ytterligare nedddragningar. Statens sjöhistoriska museer har för att klara riksdagens besparingskrav sagt upp sammanlagt 4,5 årsarbetskrafter under 1997 (varav 0,5 har återbesatts under 1998). En översyn av verksamhetens organisation pågår med anledning av sammanläggningen med Marinmuseum den 1 juli 1997. Vid Statens musiksamlingar har under år 1997 knappt två årsarbetskrafter dragits in. Statens försvarshistoriska museer har sedan budgetåret 1995/96 vakantsatt fem anställningar och sagt upp åtta personer. Vid Nordiska museet har under år 1997 tre anställningar dragits in genom naturlig avgång. Vid Radio- och TV-verket har under år 1998 vissa uppgifter upphört till följd av nya regler för närradion. Under året har även verket fått nya uppgifter.Verket skall bl.a. följa utvecklingen inom medierna, handlägga tillstånd för marksänd digital TV samt meddela föreskrifter och utöva tillsyn i frågor rörande standarder för TV- sändningar m.m. Personal med ny kompetens har och kommer att rekryteras. Under hösten 1998 kommer en särproposition att läggas fram som behandlar vissa kvarstående frågor med anledning av de ändrade relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Stat- kyrkareformen innebär bl.a. att verksamheter som idag utförs av statliga myndigheter eller kommunala organ fr.o.m. år 2000 kommer att bedrivas av trossamfundet Svenska kyrkan. De personalpolitiska konsekvenserna för staten kommer i huvudsak att inträffa under år 2000. Inom regeringskansliet kommer en del arbetsuppgifter motsvarande ett antal anställningar att falla bort när det gäller lagstiftning, ärendehandläggning och utredningar inom det kyrkliga området. Kyrkofondens kansli kommer att flyttas från Kammarkollegiet till Svenska kyrkan. Samtidigt kan vissa nytillkommande arbetsuppgifter avseende registrering av trossamfund komma att läggas på kollegiet. Närings- och handelsdepartementet Under 1997 slutade 15 personer sina anställningar på Kommerskollegium. Sju personer nyrekryterades. Sex personer har under 1998 sagts upp inom administrations- och stödfunktionerna. Under förutsättning att Kommerskollegium erhåller äskade medel enligt budgetunderlaget beräknar kollegiet nyrekrytera fyra personer. Medelantalet anställda beräknas därefter under åren 1999-2001 uppgå till 86. Konkurrensverket har i besparingssyfte anpassat sin personalstyrka i samband med uppkomna vakanser. Hittills har detta inneburit en minskning med fyra personer. Till följd av årets budgetförslag och med hänsyn till fyra väntade pensionsavgångar och vissa andra planerade besparingsåtgärder förutses inga uppsägningar behöva ske under 1999. Inför år 2000 respektive 2001 beräknas dock neddragningar behöva ske som innebär att riktmärket för antalet årsarbetskrafter år 2001 uppgår till cirka 100 i jämförelse med nuvarande 119. Patent- och registreringsverket fortsätter sin satsning på att förnya det nuvarande IT- systemet. Man räknar med en effektivisering av arbetet som leder till minskat personalbehov. Det är dock ännu svårt att bedöma hur stora neddragningar som kan bli aktuella. Regeringens beslut att utlokalisera varumärkesavdelningen till Söderhamn är nu genomfört. Rationaliseringar i organisationen, kommer att få vissa personalkonsekvenser, vilka det blir är ännu osäkert. Översynen av den nordiska varumärkeslagstiftningen och konkurrensen från EG-varumärket och det s.k. Madridprotokollet förväntas komma att påverka behovet av resurser inom avdelningen. Översynen av aktiebolags- och redovisningslagstiftningen kommer sannolikt att påverka bolagsavdelningens resursbehov. Den 1 januari 1998 bildades Statens energimyndighet. Myndigheten är lokaliserad till Eskilstuna. Till myndigheten har förts merparten av myndighetsfunktionerna på energiområdet och då främst från Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK). Totalt gick 89 personer över från NUTEK till Statens energimyndighet den 1 januari 1998. Fem personer slutade under hösten 1997. Vid Statens energimyndighet skall finnas cirka 165 årsarbetskrafter. Enligt myndighetens bedömning kan myndigheten vara fullt bemannad tidigast vid mitten av år 1999. Anpassningen till regeringens ekonomiska ramar och den nya skogspolitiken har lett till att Skogsvårdsorganisationen halverats, från 2 200 anställda till 1 100 anställda under en femårsperiod, sedan budgetåret 1992/93. För att forsätta arbetet med att föra ut den nya nationella skogspolitiken kommer det att krävas att skogsvårdsmyndighetens arbete präglas av nära markägarkontakt och höga kunskaper i såväl skogsbruks- som miljöfrågor. Det innebär att antalet anställda kommer att vara i nivå med 1998 års personalstyrka. Viss extern rekrytering kommer att ske inom IT-området och av skogliga generalister. Sveriges geologiska undersöknings sammanslagning med Statens oljelager och övertagandet av ADAK-gruvans miljösäkring från NUTEK har genomförts planenligt per den 1 januari 1998. Inriksdepartementet Fastighetsmäklarnämnden bör från den 1 januari 1999 göras till en från Kammarkollegiet helt fristående myndighet. Personalen, som för närvarande har dessa uppgifter vid Kammarkollegiet, kommer att beröras. Besparingskraven på länsstyrelserna har medfört att tidigare beslutade personalneddragningar fått konsekvenser även under år 1998. Samtidigt har länsstyrelserna fått utökade och nya arbetsuppgifter och därvid tillförts resurser för personalförstärkningar. Antalet anställda vid länsstyrelserna beräknas därför vid utgången av år 1998 vara oförändrat, knappt 4 000, i förhållande till året innan. Andelen projekt anställda inom länsstyrelserna har dock ökat. År 1999 föreslås länsstyrelserna få ökade uppgifter och resurser inom bl.a. miljöområdet, varför antalet anställda beräknas öka. Integrationsverket påbörjade sin verksamhet den 1 juni 1998. Verket tog över de arbetsuppgifter från Statens invandrarverk som rör introduktion och integration av invandrare, varvid 43 personer valt att gå över från Invandrarverket till Integrationsverket. Integrationsverket är långt ifrån färdigbemannat och rekrytering pågår. Boverket bedömer att de senaste årens besparingar kommer att medföra en minskning av antalet årsarbeten med 20 årsarbetskrafter under en treårsperiod. Minskningen kommer huvudsakligen att realiseras genom naturlig avgång och tjänstledigheter. Vidare minskar antalet tidsbegränsade anställningar kraftigt. Byggforskningsrådet har under år 1997 dragit in två anställningar. Kommande förslag i propositionen om en reformerad byggforskning kan komma att få konsekvenser för personalen. Lantmäteriverket har genomgått en omfattande omstrukturering. Sedan sammanslagningen av Centralnämnden för fastighetsdata och Statens lantmäteriverk den 1 januari 1996 har antalet anställda hittills minskat från drygt 3 000 till 2 550, varav 440 är under uppsägning. En, enligt verket, optimal bemanning om 1 900 årsarbetare kommer att uppnås under slutet av år 1999. Miljödepartementet Vid Statens naturvårdsverk har en åtgärd för att möta besparingskraven varit restriktivitet vid nyanställningar. Antalet tillsvidareanställda har minskat med cirka tio personer under perioden 1995/96-1997, till cirka 460 personer. Under samma period har antalet visstidsanställda minskat med drygt 20 personer. Ytterligare minskningar är att vänta av de visstidsanställda under 1998. Kemikalieinspektionen räknar med personalbesparingar på två årsarbetskrafter per år t.o.m. år 2001. Med anledning av avvecklingsbeslutet av kärnkraftverket Barsebäck beräknas Statens strålskyddsinstitut och Statens kärnkraftinspektion förstärkas med nio respektive tolv årsarbetskrafter. Rekryteringarna har påbörjats under 1998. Till följd av de besparingar som ålagts Statens strålskyddsinstitut tidigare har verksamheten minskats med totalt åtta årsarbetskrafter. Den 1 januari 1999 upphör Koncessionsnämnden för miljöskydd och dess verksamhet förs över till domstolsväsendet. Nämnden har för närvarande 29 anställda. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 oktober 1998 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Östros, Messing, Engqvist Föredragande: statsråden Åsbrink, Hjelm- Wallén, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Östros, Messing, Engqvist ______________ Regeringen beslutar proposition 1998/99:1 Exempelvis D9 är den inkomst som avgränsar de 10 procent med högst ekonomisk standard. Den statistiska osäkerheten för Gini-koefficienten beräknas vara ca 0,010-0,014 för förändringen mellan två år (med 95 procent konfidensintervall). Arbetsgivarverket redovisar en löneökningstakt om 4,9 procent för identiska individer inom statsförvaltningen. De 4,8 procent som redovisas här gäller för identiska individer inom myndigheterna. PROP. 1998/99:1 BILAGA 5 PROP. 1998/99:1 BILAGA 5 2 17 PROP. 1998/99:1 BILAGA 5 PROP. 1998/99:1 BILAGA 5 44 45