Regeringskansliets rättsdatabaser

Bilaga 3 Ålderspensionsreformens finansiella effekter Bilaga 3 Ålderspensionsreformens finansiella effekter Innehållsförteckning 1 Inledning 5 2 Regelförändringar med anledning av ålderspensionsreformen 5 2.1 Socialavgifter 5 2.2 Statliga ålderspensionsavgifter 6 2.3 Omfördelning av finansieringsansvaret 7 2.4 Premiepensionssystemet 7 2.5 Finansiell infasning 8 3 Statens lånebehov och det statliga utgiftstaket 8 4 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 10 5 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser 11 Appendix 12 1 Inledning Den 8 juni 1998 fattade riksdagen beslut om ett reformerat ålderspensionssystem (prop. 1997/98:151 samt prop. 1997/98:152, bet. 1997/98:SfU13, rskr. 1997/98:315). Reformen innebär bl.a. förändrade regler för beräkning av pensionsrätt såväl under tiden för intjänande som när ålderspensioner betalas ut. Ålderspensioner beräknade enligt de nya reglerna kommer emellertid inte att uppbäras förrän tidigast under år 2001 och då i mycket begränsad omfattning. De totala offentliga utgifterna för ålderspension påverkas därför inte av reformen under perioden fram t.o.m. år 2001, frånsett förhöjda administrativa utgifter i samband med införandet av det nya ålderspensionssystemet samt marginella effekter av att den lägsta åldern för uttag av ålders- pension höjs från 60 till 61 år. Den offentliga sektorns samlade inkomster från skatter och socialavgifter påverkas inte heller av reformen. Däremot medför ålderspensionsreformen fr.o.m. år 1999 betydande omfördelningar av inkomster och utgifter mellan statsbudgeten, Allmänna pensionsfonden och den nyinrättade Premiepensionsmyndigheten. I denna bilaga till budgetpropositionen för 1999 lämnas en redogörelse för reformens finansiella effekter i dessa avseenden. Vissa delar av socialförsäkringen redovisas inte över statsbudgeten, men utgifterna begränsas av det statliga utgiftstaket. Det gäller bl.a. delpensionsförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen samt ATP. Fr.o.m. år 1999 kommer utgifterna inom delpensions- och arbetsskadeförsäkringarna att föras över till statsbudgeten . Ålderspensionsreformen medför vidare att utgifter för samtliga pensionsförmåner förutom inkomstbaserad ålderspension redovisas över statsbudgeten. Därmed kommer socialförsäkringen vid sidan av statsbudgeten enbart att omfatta inkomstbaserad ålderspensionsförmåner, varför benämningen ändras till "ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten". 2 Regelförändringar med anledning av ålderspensionsreformen 2.1 Socialavgifter Det reformerade ålderspensionssystemet skall, vad gäller inkomstbaserad ålderspension, helt finansieras med socialavgifter och statliga ålders- pensionsavgifter. Socialavgifterna utgörs dels av ålderspensionsavgiften, som tas ut som arbetsgivaravgift (respektive egenavgift för inkomster av annat förvärvsarbete), dels av den allmänna pensionsavgiften, för vilken den enskilde är avgiftsskyldig. Avgifterna skall sammantaget motsvara 18,5 procent av pensionsgrundande inkomster och pensionsgrundande belopp, vilket överensstämmer med värdet av den tillgodoräknade pensionsrätten i det reformerade ålderspensionssystemet. De pensionsgrundande beloppen omfattar bl.a. underlag för ålderspensionsrätt till förtidspensionärer och det särskilda tillskott, s.k. barnårsrätt, som tillgodoräknas småbarnsföräldrar vid fastställande av ålderspensionsrätt. De slutliga formerna för avgiftsuttaget till det nya ålderspensionssystemet har ännu inte fastställts. I avvaktan på slutligt beslut i denna fråga kommer 1998 års avgiftsnivåer att ligga kvar. I denna proposition har gjorts ett beräkningstekniskt antagande att detta gäller för hela kalkylperioden t.o.m. år 2001, i enlighet med konventionen att beräkningarna utgår från gällande lagar. Ålderspensionsavgiften förutsätts därmed uppgå till 6,40 procent och den allmänna pensionsavgiften till 6,95 procent av respektive avgiftsunderlag. Detta innebär att ålderspensionssystemet övergångsvis tillförs lägre avgiftsintäkter än vad som skall gälla i fullfunktionsstadiet, medan statsbudgeten i motsvarande grad tillgodoräknas högre inkomster från socialavgifterna. Detta förhållande beaktas dock i beräkningen av den s.k. finansiella infasningen, se nedan. Den allmänna pensionsavgiften tas för närvarande ut på inkomster upp till förmånstaket på 7,5 förhöjda prisbasbelopp. Avgiftsintäkterna förs i sin helhet till Allmänna pensionsfonden. Ålderspensionsavgiften tas ut på hela underlaget för arbetsgivaravgifter och egenavgifter, utan någon takbegränsning. Avgiftsintäkterna fördelas så att den del som är hänförlig till inkomstdelar överstigande förmånstaket förs till staten. Denna andel har fastställts till 7 procent av influtna avgiftsmedel och antas i enlighet med den angivna beräkningskonventionen ligga fast under hela kalkylperioden. Däremot förändras den andel av influtna ålderspensionsavgifter som beräknas motsvara intjänad premiepensionsrätt och förs till inlåning i Riksgäldskontoret, se nedan. Som en konsekvens härav minskar AP- fondens andel av avgiftsintäkterna. Pensionsgrundande inkomster och pensionsgrundande belopp i det reformerade pensionssystemet skall enligt riksdagens beslut under de närmast tre åren uppgå till högst 7,5 förhöjda prisbasbelopp per år, vilket för år 1999 motsvarar 279 000 kronor. Efter år 2001 kommer detta tak att räknas upp i takt med inkomstutvecklingen i samhället, istället för att som hittills vara prisindexerat. Genom riksdagens beslut kommer från med år 1999 den allmänna pensionsavgiften inte att räknas in i den pensionsgrundande inkomsten. Motivet härför är bl.a. att denna avgift i pensionshänseende skall vara likställd med arbetsgivaravgifter. Den allmänna pensionsavgiften liksom ålderspensionsavgiften tas emellertid ut på bruttoinkomsten, dvs. inkomsten inklusive den allmänna pensionsavgiften. Detta innebär att en viss andel av den pensionsgrundande inkomsten motsvarar en lägre procentsats för den debiterade socialavgiften. Det avgiftsuttag till ålderspensionssystemet som kommer att gälla under år 1999 på sammantaget 13,35 procent (6,95+6,40) av bruttoinkomsten motsvarar sålunda 14,35 procent av den pensionsgrundande inkomsten. Den senare siffra skall jämföras med ett avgiftsuttag på 18,5 procent som skall gälla när ålders-pensionsreformen är fullt genomförd. Underuttaget på 4,15 procentenheter av pensionsgrundande inkomster beräknas motsvara drygt 30 miljarder kronor och utgör således den ytterligare omfördelning mellan statsbudgeten och ålderspensionssystemet som tillkommer när frågan om ålderspensionssystemets finansiering får sin slutliga lösning. En effekt av att den allmänna pensionsavgiften fr.o.m. 1999 dras ifrån vid beräkning av pensionsgrundande inkomst är också att förmånstaket höjs uttryckt i termer av bruttoinkomsten. Med dagens nivå på den allmänna pensionsavgiften (6,95 procent) motsvarar en pensionsgrundande inkomst på 7,5 förhöjda prisbasbelopp en bruttoinkomst, dvs. inkomsten inklusive denna avgift, på 8,06 förhöjda prisbasbelopp. Taket för uttag av allmän pensionsavgift höjs därför enligt riksdagens beslut fr.o.m. år 1999 till 8,06 förhöjda prisbasbelopp, vilket medför ökade avgiftsinkomster med ca 1 miljard kronor. För att kompensera för de ökade avgiftsbetalningarna höjs skiktgränsen för statlig inkomstskatt, vilket således ger lägre statliga skatteinkomster. Därtill uppkommer en negativ effekt för skatteinkomsterna till följd av att den allmänna pensionsavgiften dras ifrån vid beräkning av underlagen för statlig och kommunal inkomstskatt. 2.2 Statliga ålderspensionsavgifter En grundprincip i ålderspensionsreformen är att synliggöra kostnaderna för ålderspension i samband med att ålderspensionsrätt tjänas in. En konsekvens härav är att alla inkomster som ger ålderspensionsrätt skall vara belagda med avgifter till ålderspensionssystemet, så att intjänad pensionsrätt alltid sammanfaller med inbetalda avgifter. Till skillnad från tidigare skall det därför fr.o.m. år 1999 erläggas ålderspensionsavgifter för sådana inkomstersättningar till hushållen som finansieras över statsbudgeten och är förenade med ålderspensionsrätt. Det gäller t.ex. sjukpenning, föräldrapenning och arbetslöshetsersättning. Likaså skall avgift utgå på de pensionsgrundande beloppen, även om dessa är fiktiva inkomster som används vid beräkning av ålders-pensionsrätt och inte betalas ut till den enskilde. Avgiften, som benämns statlig ålderspensionsavgift, skall betalas av staten till ålderspensionssystemet. De flesta pensionsgrundande inkomstersättningar är belagda med allmän pensionsavgift, som betalas av den enskilde. Den statliga ålders-pensionsavgiften på dessa inkomstersättningar utgör en motsvarighet till arbetsgivaravgiften för löneinkomster. Den uppgår därför till samma procentsats som denna, dvs. i avvaktan på en slutlig lösning av avgiftsfrågan till 6,40 procent av avgiftsunderlaget. Till den del pensionsgrundande ersättningar tillsammans med andra pensionsgrundande inkomster överstiger taket på 8,06 förhöjda prisbasbelopp skall statlig ålderspensionsavgift inte utgå. Cirka 2 procent av de samlade utbetalningarna av pensionsgrundande inkomstersättningar beräknas ligga över förmånstaket och således inte ge pensionsrätt. Den debiterade statliga ålderspensionsavgiften för denna typ av inkomster har därför schablonmässigt bestämts till 6,27 procent. Av förenklingsskäl tillämpas samma schablon för alla typer av pensionsgrundande ersättningar. År 1999 beräknas de pensionsgrundande ersättningarna sammantaget uppgå till drygt 90 miljarder kronor och de statliga ålderspensionsavgifterna på dessa till 5,7 miljarder kronor. För de s.k. pensionsgrundande beloppen, som inte belastas med allmän pensionsavgift, skall den statliga ålderspensionsavgiften uppgå till 18,5 procent, dvs motsvarande hela ålderspensionsrätten. De pensionsgrundande beloppen är beräknade till 70 miljarder kronor för år 1999 och de statliga ålderspensionsavgifterna på dessa till 13,2 miljarder kronor. De statliga ålderspensionsavgifterna uppgår således sammantaget till ca 19 miljarder kronor och läggs in under de utgiftsområden inom vilka pensionsgrundande ersättningar finansieras. Vad gäller pensionsgrundande belopp i form av barnårsrätt och antagandeinkomst för förtidspensionärer inrättas nya anslag. De statliga ålderspensionsavgifterna fördelas på ett sådant sätt att ett belopp som kan beräknas motsvara premiepensionsrätten för dessa inkomster förs till inlåningskonto hos Riksgäldskontoret för tillfällig förvaltning inom premiepensionssystemet. Storleken på denna andel kommer senare att fastläggas av regeringen och har i denna proposition beräknats uppgå till ca 19 procent. Denna andel av de statliga ålderspensionsavgifterna återförs således till statsbudgeten i form av inlåning i Riksgäldskontoret och bidrar därmed inte till att på kort sikt öka lånebehovet. 2.3 Omfördelning av finansieringsansvaret Ett syfte med ålderspensionsreformen är att tillskapa ett separat system för inkomstrelaterad ålderspension, till skillnad från dagens ordning där pensionsförmåner delas in i folk- respektive tilläggspension. Av detta skäl omfördelas finansieringsansvaret för olika förmånsformer mellan statsbudgeten och Allmänna pensionsfonden. Allmänna pensionsfonden har hitintills använts till att finansiera försäkringen för tilläggspension, som ger förmåner i form av ålders-, förtids- och efterlevandepensioner. Från och med år 1999 ändras AP-fondens roll till att enbart finansiera inkomstrelaterade ålderspensioner inom det reformerade systemets s.k. fördelningsdel. Finansieringsansvaret för tilläggspension i form av förtids- och efterlevandepension överförs därför till statsbudgeten och belastar utgiftsområde 10 vad avser förtidspension och utgiftsområde 11 och 12 vad avser efterlevandepension. Tilläggspension baseras på pensionsgrundande inkomster överstigande ett prisbasbelopp, medan den del av inkomsten som understiger ett prisbasbelopp ersätts av folkpensionen. För den som uppbär tilläggspension kan därför folkpensionen betraktas som en inkomstrelaterad förmån. Av detta skäl överförs fr.o.m. år 1999 finansieringsansvaret för folkpensioner till dem som samtidigt har rätt till tilläggspension i form ålderspension till Allmänna pensionsfonden. Resterande del av folkpensionsutgifterna finansieras över statsbudgeten. De samlade utgifterna för folkpensioner i form av ålderspension beräknas år 1999 uppgå till ca 53 miljarder kronor, varav 42 miljarder kronor är pensioner som utbetalas till personer som samtidigt har rätt till tilläggspension i form av ålderspension. Nettoeffekten av dessa omfördelningar medför minskade utgifter för statsbudgeten och i motsvarande grad ökade utgifter för AP-fonden. 2.4 Premiepensionssystemet Sedan 1995 avsätts medel på ett särskilt inlåningskonto hos Riksgäldskontoret för en tillfällig förvaltning inom det reformerade ålderspensionssystemets premiepensionsdel. Kontot tillförs medel genom att en bestämd andel av influtna ålderspensionsavgifter förs dit. För år 1998 utgör denna andel 22,4 procent av ålderspensionsavgifterna. Under år 1999 kommer pensionsrätt för premiepension att fastställas avseende inkomståren 1995-1997. Motsvarande belopp kommer att överföras från den tillfälliga förvaltningen hos Riksgäldskontoret till Premiepensionsmyndigheten för placering i värdepappersfonder enligt den försäkrades val. I de fall den försäkrade avstår från att välja annan fondförvaltare placeras medlen hos den nyinrättade 7:e AP-fonden. Formellt är Premiepensionsmyndigheten ägare av fondandelarna i värdepappersfonderna och myndighetens placeringar i värdepappersfonder redovisas inte som utgift för den offentliga sektorn enligt nationalräkenskaperna. Den förmögenhetsuppbyggnad som sker inom premiepensionssystemet utgör därför offentligt sparande. Det är först när premiepension betalas ut som det uppkommer en offentlig utgift, som reduce- rar det offentliga sparandet. Det sammanlagda värdet av premiepensionsrätt för åren 1995-1997 beräknas uppgå till 37 miljarder kronor, vilket sålunda är det belopp som överförs från Riksgäldskontoret till Premiepensionsmyndigheten under år 1999. Premiepensionsmedlen kommer framgent att överföras från den tillfälliga förvaltningen hos Riksgäldskontoret andra året efter inkomståret. Överföringen år 2000 avser således premiepensionsrätt intjänad under år 1998 och överföringen år 2001 följaktligen pensionsrätt intjänad år 1999. Premiepensionsrätten uppgår för åren 1995 t.o.m. 1998 till motsvarande 2 procent av pensionsgrundande inkomster och belopp för att fr.o.m. år 1999 uppgå till 2,5 procent för dem som helt omfattas av det nya systemets regler. För dem som är födda före år 1954 och inte fullt ut omfattas av det nya ålderspensionssystemets regler för beräkning av pensionsrätt gäller lägre procenttal. Med anledning av denna höjning av premiepensionsrätten höjs den andel av influtna ålderspensionsavgifter som skall tillföras Riksgäldskontorets inlåningskonto från 22,4 procent till 32,0 procent år 1999. Därvid har även beaktats att den tidigare schablonen var för lågt satt och följaktligen för lite medel tillförts kontot. Höjningen medför att den andel av ålderspensionsavgifterna som förs till Allmänna pensionsfonden reduceras i motsvarande grad. För åren 2000 och 2001 har inte fastställs hur stor andel av ålderspensionsavgifterna som skall föras till Riksgäldskontorets inlåningskonto. I kalkylerna har andelen beräknats till knappt 26 procent. 2.5 Finansiell infasning Ålderspensionsreformen medför, främst genom de statliga ålderspensionsavgifterna, i sig en påtaglig belastning på statsbudgeten, dvs. ett ökat lånebehov, medan det sker en motsvarande förstärkning av ålderspensionssystemets sparande. Mot den bakgrunden har riksdagen beslutat att det skall ske en kompenserande överföring av medel från AP-fonden till staten. Slutligt beslut om storleken på denna överföring avvaktar fortsatt beredning. Enligt riksdagens beslut med anledning av prop. 1997/98:151 sker övergångsvis en överföring av 45 miljarder kronor år 1999 och en lika stor överföring år 2000. Överföringen sker genom att AP-fonden vartdera året gör fyra lika stora kvartalsvisa betalningar av likvida medel till Riksgäldskontoret. De överförda medlen används till att amortera statsskulden. Inriktningen är att det därefter skall ske en engångsvis överföring av ett större belopp. Storleken på detta belopp har ännu inte fastställts slutgiltigt. Här görs ett beräkningstekniskt antagande om att det sker en överföring på 235 miljarder kronor per den 1 januari år 2001. Detta antagande är baserat på förutsättningen att den totala kompensationen av statsbudgeten skall uppgå till 350 miljarder kronor, vilket vid dagens räntenivå reducerar statens räntebetalningar med knappt 20 miljarder kronor per år. Detta belopp skall jämföras med att ålderspensionsreformen fullt genomförd beräknas försvaga statsbudgeten med inledningsvis ca 60 miljarder kronor per år, jämfört med om någon reform inte genomförts. Den sammantagna initiala effekten av ålderspensionsreformen inklusive kompensationen av statsbudgeten är således att statens underliggande lånebehov ökar med drygt 40 miljarder kronor medan sparandet i ålderspensionssystemet förstärks med samma belopp. Detta skall bedömas mot bakgrund av att ålderspensionssystemet vid frånvaro av reform inte varit finansiellt hållbart. Överföringen sker i form av värdepapper, bl.a. statsobligationer och bostadsobligationer, och kontanta medel. Det överförda beloppet avser marknadsvärdet på de överförda obligationerna. Till den del överföringen består av bostadsobligationer skall dessa förvaltas av Riksgäldskontoret passivt tills dess obligationerna förfaller. 3 Statens lånebehov och det statliga utgiftstaket I tabell 3.1 redovisas effekterna för statens finanser under åren 1999-2001 av de regeländringar som redogörs för ovan, givet antagandet om en kompenserande överföring från AP-fonden på 235 miljarder kronor år 2001. Som framgår av tabellen är den samlade effekten positiv för statens finanser alla tre åren. Statsskulden amorteras till följd av dessa åtgärder med nära 170 miljarder kronor, utöver den amortering som redan ligger i prognosen. Statsskulden minskar under kalkylperioden med 23 procent av BNP, varav 8 procentenheter kan hänföras till effekter av ålders-pensionsreformen. Tabell 3.1 Ålderspensionsreformens effekter på statens lånebehov Miljarder kronor 1999 2000 2001 Statsbudgeten 15,0 15,0 15,6 Lägre skatteinkomster p.g.a. höjd brytpunkt för statlig inkomstskatt 0,7 0,7 0,7 Statliga ålderspensionsavgifter 18,8 18,7 19,1 Inkomstersättningar 5,7 5,4 5,3 Pensionsgrundande belopp 13,2 13,3 13,7 Ändrat finansieringsansvar -4,6 -4,4 -4,1 Förtids- och efterlevandepensioner 37,1 38,1 39,6 Folkpension till pensionärer med ATP -41,7 -42,5 -43,7 Riksgäldskontorets in- och utlåning Ökad insättning av premiepensionsmedel -8,7 -5,3 -5,5 Utbetalning av premiepensionsmedel 37,0 12,5 18,1 Överföring av medel från AP- fonden 45,0 45,0 172,0 Räntor Kupongräntor på överföring .. .. -3,6 Statsskuldräntor -3,0 -1,7 1,1 Räntor på in/utlåning -2,9 -2,3 -2,8 Övriga räntor -0,1 0,6 -4,1 Kursförluster .. .. 8,0 Statens lånebehov -1,9 -22,1 -143,5 Statsskuld, procent av BNP -0,1 -1,2 -8,1 Statens finansiella sparande +1,8 +22,2 +214,5 Källa: Finansdepartementet Till den del överföringen år 2001 består av bostadsobligationer som förvaltas av Riksgäldskontoret påverkas inte lånebehovet. Baserat på AP-fondens nuvarande portföljsammansättning har gjorts ett antagande om att drygt 60 miljarder kronor av det överförda beloppet på 235 miljarder kronor består av bostadsobligationer med förfall efter år 2001. Effekten av överföringen på statens lånebehov detta år uppgår därför till 172 miljarder kronor. Till detta skall läggas att Riksgäldskontoret under år 2001 får inkomster i form av räntor på kupongobligationer som ingår i de överförda medlen. Sammantaget reducerar därför den engångsvisa överföringen statens lånebehov i dessa beräkningar med 176 miljarder kronor. Den snabbare amorteringen av statsskulden som ålderspensionsreformen övergångsvis med- för reducerar i sin tur statens ränteutgifter. År 2001 beräknas de löpande ränteutgifterna vara ca 4 miljarder kronor lägre än vad fallet skulle varit utan pensionsreform. Den reducerade nettoinlåningen hos Riksgäldskontoret som blir följden av att premiepensionssystemet startar bidrar också till att minska statsskuldsräntorna, eftersom behållningen på inlåningskontot sjunker. Detta har dock ingen nettoeffekt på lånebehovet eftersom lägre statsskuldsräntor motsvaras av mindre inlåning. Till viss del sker amorteringen av statsskulden genom en förtidsinlösen av utestående lån. En sådan inlösen är förenad med kursförluster i den mån marknadsvärdet på inlösta statsobligationer överstiger det bokförda värdet. Dessa kursförluster bokförs i statsbudgeten som ränteutgifter. Särskilt år 2001 i samband med den stora engångsvisa amorteringen kan sådana kursförluster beräknas uppgå till betydande belopp. Dessa kursförluster bidrar till att öka statens redovisade lånebehov. Nationalräkenskapernas redovisning av det finansiella sparandet mäter förändringen i statens finansiella förmögenhet, tillgångar minus skulder. I detta begrepp ingår därför hela överföringen från AP-fonden, även den del som inte reducerar lånebehovet. Vidare betraktas inte kursförluster i samband med förtidsinlösen av lån som ränteutgift och belastar följaktligen inte det finansiella sparandet. Sammantaget medför detta att de beslutade delarna av ålderspensionsreformen har betydligt större positiv effekt för statens finansiella sparande. Statens lånebehov beräknas i budgetpropositionen för 1999 uppgå till -63,1 miljarder kronor år 2000 och -203,1 miljarder kronor år 2001, inklusive effekten av de åtgärder som finns redovisade i tabell 3.1. Dessa siffror ger emellertid en missvisande bild av statens finanser. För det första påverkas de av den kompenserande överföringen av medel från AP- fonden som övergångsvis äger rum under dessa år och vars storlek år 2001 ännu inte fastställts. För det andra har, som framgår ovan, antagits att de avgifter som finansierar ålderspen sionssystemet ligger kvar på en oförändrad nivå under perioden. När formerna för avgiftsuttag till det reformerade ålderspensionssystemet slutligen fastställts kommer emellertid dessa att höjas och sammantaget uppgå till 18,5 procent av pensionsgrundande inkomster och belopp. Då kommer den del av de samlade socialavgifterna som förs till statsbudgeten att reduceras och den del som förs till ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten att öka. För år 2000 beräknas effekten uppgå till 32 miljarder kronor och för år 2001 till 33 miljarder kronor. I tabell 3.1 har dock den antagna storleken på överföringen år 2001 avpassats med hänsyn till detta. Fullt genomförd och frånräknat kompensationen från AP-fonden ökar ålderspensionsreformen statens primära lånebehov, dvs. lånebehov exklusive räntor, med ca 54 miljarder kronor år 2000 och 61 miljarder kronor år 2001. Med ett högre lånebehov följer i sin tur högre statsskuld och ränteutgifter. Detta uppvägs dock av den amortering av statsskulden som överföringen från AP-fonden ger upphov till, vilket som angavs ovan ger en reduktion av ränteutgifterna med ca 20 miljarder kronor. Nettoeffekten på statens ränteutgifter år 2001 kan beräknas till ca 10 miljarder kronor, bortsett från effekter av kursförluster vid förtidsinlösen m.m. Ålderspensionsreformens totala effekt på statens lånebehov, inklusive räntor, kan därför uppskattas till drygt 50 miljarder kronor år 2001. Nivån på det underliggande lånebehovet, definierat som lånebehovet exklusive överföringen på 172 miljarder kronor men ålderspensionsreformen fullt genomförd, kan beräknas till -7 miljarder kronor år 2001. Efter motsvarande justering av statens finansiella sparande kan detta beräknas uppgå till 16 miljarder kronor år 2001. Effekterna av ålders- pensionsreformen skall ses mot bakgrund av att pensionssystemet inte varit finansiellt hållbart utan reform, utan så småningom hade staten fått skjuta till medel för att täcka underskott i AP- fonden. Utgiftsramar och utgiftstak Ålderspensionsreformen föranleder en teknisk justering av utgiftsramarna för ett antal utgiftsområden, liksom av det statliga utgiftstaket. I appendixet, tabell A.1, redovisas effekterna på olika utgiftsområden av de statliga ålderspensionsavgifterna och av omföringen av finansieringsansvar. Ålderspensionsreformen motiverar således en teknisk justering av det statliga utgifts-taket med 19,0 miljarder kronor år 1999. I den ekonomiska vårpropositionen beaktades inte ålderspensionsreformens effekter för ut- giftstak m.m. I appendixet, tabell A.2, redovisas nivån på utgiftsramarna exklusive de tekniska justeringarna med anledning av ålderspensionsreformen samt förändringen sedan den ekonomiska vårpropositionen. När det slutliga avgiftsuttaget till ålderspensionssystemet fastställts kommer det att ske ytterligare tekniska justeringar av utgiftsramar och utgiftstak. 4 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten Ålderspensionsreformen medför på sikt en kraftig finansiell förstärkning av ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten, som fr.o.m. år 1999 således omfattar Allmänna pensionsfonden och Premiepensionsmyndigheten. Utan reform skulle Allmänna pensionsfondens sparande successivt försvagas och visa ett växande underskott. Som framgår av tabell 4.1 innebär de kompenserande överföringarna från AP-fonden till staten att nettoeffekten blir negativ under de tre närmaste åren. Frånräknat dessa, men med beaktande av att fondens behållning minskat, stärks det finansiella sparandet med 43 miljarder år 1999, 23 miljarder kronor år 2000 och 21 miljarder kronor år 2001 till följd av reformen. Därtill skall läggas att ålderspensionssystemets avgiftsinkomster höjs med drygt 30 miljarder kronor i samband med att de slutliga avgifterna till systemet fastställs. Det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet beräknas i budgetpropositionen uppgå till -0,2 miljarder kronor 1999, -28,0 miljarder kronor år 2000 och -219,8 miljarder kronor år 2001. Frånräknat överföringen från AP-fonden och inklusive tillkommande avgiftsinkomster beräknas det finansiella sparandet år 2001 uppgå till ca 48 miljarder kronor eller 2,3 procent av BNP, varav 1,3 procent i AP-fonden och 1,0 procent i Premiepensionsmyndigheten. De medel som förvaltas i 7:e AP-fond- styrelsen, vilka utgörs av premiepensionsmedel för de som inte väljer annan förvaltare, motsvaras av en skuld för AP-fonden till Premie- pensionsmyndigheten. AP-fonden redovisas netto med avdrag för denna skuld. Det innebär att AP-fondens finansiella sparande inte påverkas av avsättningar till den 7:e fondstyrelsen, liksom inte heller av avkastningen på denna del av fonden. Detta sparande bokförs istället, i likhet med vad som gäller för premiepensionsmedlen i övrigt, på Premiepensionsmyndigheten. Eftersom utbetalningar av premiepensioner under de närmaste åren är försumbara sammanfaller Premiepensionsmyndighetens finansiella sparande i stort sett med avgiftsinkomsterna och direktavkastningen på fondandelarna. Tabell 4.1 Pensionsreformens effekter för pensions- systemet vid sidan av statsbudgeten Miljarder kronor 1999 2000 2001 AP-fonden Höjt tak för allmän pensions- avgift 1,0 1,0 1,0 Ändrad fördelning av ålderspensionsavgifter -5,1 -1,8 -1,9 Statliga ålderspensionsavgifter 15,3 15,2 15,5 Ändrat finansieringsansvar Förtids- och efterlevande pensioner 37,1 38,1 39,6 Folkpensioner till ATP- pensionärer -41,7 -42,5 -43,7 Överföring till staten från AP- fonden -45,0 -45,0 -235,0 Summa -38,5 -35,2 -224,8 Ränteeffekt -1,1 -1,4 -13,2 Premiepensionsmyndigheten Avsättningar till premiepension 37,0 12,5 18,1 Räntor, utdelningar 1,0 2,2 3,1 Finansiellt sparande -1,6 -21,9 -214,2 AP-fonden -39,6 -36,6 -235,4 Premiepensionsmyndigheten 38,0 14,7 21,2 Anm. Avsättning till 7:e AP-fonden förs till Premiepensionsmyndigheten Källa: Finansdepartementet 5 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser Som framgått ovan har ålderspensionsreformen små effekter på de totala offentliga inkomsterna och utgifterna. Den offentliga sektorns finansiella sparande påverkas endast marginellt. Däremot medför reformen på sikt en omfördelning av det offentliga sparandet från staten till ålderspensionssystemet, även om detta under kalkylperioden döljs av tillfälliga faktorer. Ålderspensionsreformen har dock effekter på en offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Främst överföringen av medel från Allmänna pensionsfonden för amortering av statsskulden bidrar till att reducera statsskulden och som en konsekvens härav den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Den senare beräknas genom att till statsskulden (värderad till nominellt värde) lägga kommunernas skulder och dra ifrån interna fordringar inom offentlig sektor, främst AP-fondens innehav av statspapper. I detta sammanhang skall även 7:e AP-fondstyrelsens innehav av statspapper betraktas som en intern fordran inom den offentliga sektorn. Av tabell 5.1 framgår att den konsoliderade bruttoskulden ökar 1999 till följd av ålders- pensionsreformen. Detta förklaras av att effekten på statsskulden är liten detta år, eftersom ett stort belopp samtidigt förs till Premiepensionsmyndigheten. Effekten på AP- fonden och därmed även på AP-fondens statspappersinnehav överväger och sammantaget medför de olika transaktionerna att den offentliga sektorns skuld till externa kreditgivare ökar. År 2001 reduceras dock den konsoliderade bruttoskulden påtagligt till följd av den stora amorteringen av statsskulden. Sammantaget beräknas skulden minska med nästan 70 miljarder kronor eller 3,3 procent av BNP till följd av ålderspensionsreformen. Här görs antagandet att andelen statspapper i AP-fondens tillgångar inte påverkas av att fondens behållning reduceras. Tabell 5.1 Effekt på konsoliderad bruttoskuld 1999 2000 2001 Miljarder kronor Procent av BNP 9 0,5 -2 -0,1 -69 -3,3 Källa: Finansdepartementet Appendix Tabell A.1 Teknisk justering av utgiftsramar och utgiftstak med anledning av ålderspensionsreformen Miljoner kronor 1999 2000 2001 Statliga ålderspensionsavgifter UO6 Totalförsvar 3 3 3 UO9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 1 1 1 UO10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 11 424 11 660 12 122 UO11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 12 6 7 UO12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 4 082 4 056 4 092 UO13 Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet 1 931 1 507 1 362 UO14 Arbetsmarknad och arbetsliv 761 837 767 UO15 Studiestöd 600 642 660 UO16 Utbildning och universitetsforskning 28 31 33 UO17 Kultur, media, trossamfund och fritid 5 5 5 UO23 Jord och skogsbruk m.m. 0,2 0,2 0,2 Summa 18 847 18 748 19 052 Ändrat finansieringsansvar UO10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 24 194 24 694 25 727 UO11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom -29 420 -29 833 -30 593 UO12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 672 696 729 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 4 554 4 443 4 137 Total justering av utgiftstaket för staten 19 000 19 000 19 000 Tabell A.2 Utgiftsramar och utgiftstak exklusive teknisk justering för ålderspensionsreformen Miljoner kronor Skillnad mot vårpropositionen 1999 2000 2001 1999 2000 2001 UO1 Rikets styrelse 4 180 4 263 4 554 17 47 6 UO2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 1 705 1 484 1 581 -354 -524 -429 UO3 Skatteförvaltning och uppbörd 5 811 5 838 5 925 25 -26 -98 UO4 Rättsväsendet 21 919 22 175 22 567 308 -34 -320 UO5 Utrikesförvaltning & internationell samverkan 2 871 2 895 2 931 -78 -52 -72 UO6 Totalförsvar 44 104 45 438 45 223 -163 -244 -491 UO7 Internationellt bistånd 11 900 12 889 13 869 -103 -131 3 UO8 Invandrare och flyktingar 4 324 4 234 4 454 -65 6 -13 UO9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 24 012 24 470 24 764 -314 -1 441 -1 633 UO10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 44 885 44 742 45 451 1 136 -35 26 UO11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 63 723 63 580 64 063 1 015 341 226 UO12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 35 142 37 829 40 801 362 2 326 4 514 UO13 Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet 31 858 24 977 22 701 709 446 1 005 UO14 Arbetsmarknad och arbetsliv 47 514 48 043 46 640 -1 010 -876 -668 UO15 Studiestöd 21 847 23 099 24 694 -16 148 274 UO16 Utbildning och universitetsforskning 29 003 30 374 31 835 -243 -83 -364 UO17 Kultur, media, trossamfund och fritid 7 447 7 592 7 717 -52 -48 -64 UO18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning m.m. 20 463 17 300 13 702 962 657 107 UO19 Regional utjämning och utveckling 2 743 2 675 3 337 -758 -479 -14 UO20 Allmän miljö- och naturvård 1 549 1 464 1 592 263 175 282 UO21 Energi 1 681 1 440 1 715 -150 -152 147 UO22 Kommunikationer 25 501 26 599 25 589 -543 -53 -1 UO23 Jord-, skogsbruk, fisk m.m. 11 974 13 154 13 167 -1 109 -11 -23 UO24 Näringsliv 2 898 2 837 2 966 28 -15 71 UO25 Allmänna bidrag till kommuner 103 565 105 087 107 267 -553 -127 1 873 UO26 Statsskuldräntor 87 570 78 680 71 130 -7 419 -2 887 -2 037 UO27 Avgiften till Europeiska Gemenskapen 21 908 21 356 22 101 258 -655 -765 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 131 295 135 972 142 296 325 -1 619 -1 604 Budgeteringsmarginal 3 178 6 192 20 498 -1 896 457 -3 974 Statligt utgiftstak 734 000 742 000 767 000 0 0 0 Bilaga 4 Avstämning av målet om en halverad öppen arbetslöshet till år 2000 Bilaga 4 Avstämning av målet om en halverad öppen arbetslöshet till år 2000 Innehållsförteckning 1 Inledning 19 2 Sysselsättningspolitiken och utvecklingen på arbetsmarknaden 19 2.1 Sunda offentliga finanser och stabila priser 20 2.2 Lönebildning 20 2.3 Privat sysselsättning och företagande 20 2.4 Skola, vård och omsorg 21 2.5 Arbets- och kompetenslinjen 22 2.5.1 Utbildning och kompetensutveckling 22 2.5.2 Arbetsmarknadspolitik 23 3 Sysselsättningssamarbetet inom EU 25 3.1 Bakgrund 25 3.2 Riktlinjerna för sysselsättning 25 3.3 Den fortsatta proceduren 25 4 Ett mål för sysselsättning och sociala ersättningar 26 4.1 Inledning 26 4.2 Ett mål för sysselsättning och sociala ersättningar 26 4.2.1 Varför ett mål för sysselsättning och sociala ersättningar? 26 4.2.2 Hur har målet formulerats? 27 4.2.3 Hur ambitiöst är målet? 27 5 Tillväxt, sysselsättning och arbetslöshet fram till år 2001 29 5.1 Den ekonomiska utvecklingen 29 5.2 Arbetsmarknaden 30 1 Inledning Sedan sommaren 1997 har arbetslösheten minskat kraftigt bland både män och kvinnor (se diagram 1.1). I augusti i år uppgick den säsongsrensade öppna arbetslösheten enligt Finansdepartementets beräkningar till 6,5 procent , vilket är en minskning med drygt 1 procentenhet sedan augusti förra året. Arbetslösheten bland kvinnor, som allt sedan krisen i början av 1990-talet varit betydligt lägre än männens, uppgick i augusti i år till 6,4 procent, säsongsresat. Detta kan jämföras med en arbetslöshet på 6,8 procent bland männen. Skillnaden i arbetslöshet mellan män och kvinnor har minskat sedan början av 1990-talet. Diagram 1.1 Öppen arbetslöshet, säsongsrensade månadsdata Procent av arbetskraften Trots den positiva utvecklingen på arbetsmarknaden är arbetslösheten fortfarande oacceptabelt hög. Att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten utgör därför regeringens främsta uppgift. I regeringsförklaringen 1996 deklarerade regeringen att den satt som mål att Sverige år 2000 skall ha halverat den öppna arbetslösheten till 4 procent och riksdagen ställde sig i juli samma år bakom detta mål. I budgetpropositionen för 1999 föreslår regeringen att detta mål kompletteras med ett mål för sysselsättning och sociala ersättningar. I avsnitt 4 i denna bilaga redovisas bakgrunden till förslaget till sysselsättningsmål, liksom de bakomliggande tekniska beräkningarna. Regeringen har utfäst sig att varje halvår redovisa en avstämning i förhållande till målet om halverad öppen arbetslöshet. I det följande redovisas den fjärde avstämningen, vilken innehåller en redogörelse för regeringens politik och för utvecklingen på arbetsmarknaden. Vidare redovisas regeringens prognos för tillväxt, sysselsättning och arbetslöshet fram till år 2001. 2 Sysselsättningspolitiken och utvecklingen på arbetsmarknaden I tillväxtpropositionen (prop. 1995/96:25) hösten 1995 lade regeringen fram en dagordning för sitt arbete att stärka tillväxten och sysselsätt- ningen. Dagordningen har därefter fått sin konkreta utformning i ett flertal propositioner. Regeringens politik för ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet bygger på fem grundstenar: 1. De offentliga finanserna skall vara sunda och priserna stabila. 2. Det krävs en bättre fungerande lönebildning för att arbetslösheten skall kunna halveras. 3. Huvuddelen av sysselsättningsökningen de kommande åren bör ske i den privata sektorn. 4. I den offentliga sektorn skall verksamheter prioriteras framför transfereringar. Skolan, vården och omsorgen utgör kärnan i välfärden. 5. Arbetslösheten skall minskas huvudsakligen genom att fler människor får arbete eller utbildning som ger ökade möjligheter till arbete. Dessa grundstenar utgör i de följande avsnitten utgångspunkt för redogörelsen av de konkreta åtgärder som vidtagits inom ramen för sysselsättningspolitiken. I avsnitten ges även en bakgrund till de åtgärder som vidtagits samt en beskrivning av utvecklingen på några centrala områden. 2.1 Sunda offentliga finanser och stabila priser Den sanering av de offentliga finanserna, som regeringen genomförde under förra mandatpe- rioden, har inneburit att budgetunderskott vänts till överskott och att Sverige kan börja amortera på statsskulden. Saneringsprogrammet har vidare inneburit ett stärkt förtroende för den svenska ekonomin. Därtill har inflationsförväntningarna minskat och tilltron till inflationsmålet på 2 procent stärkts. Dessa faktorer har tillsammans skapat utrymme för väsentligt lägre räntor och räntedifferensen mot utlandet har minskat. De allmänna förutsättningarna för en snabb ökning av efterfrågan på arbetskraft har påtagligt förbättrats. Löneökningarna ser ut att hamna på en nivå som möjliggör en fortsatt låg inflation och ökad sysselsättning. Den låga räntenivån har i sin tur bidragit till att industriinvesteringarna tagit ordentlig fart och att den privata konsumtionen ökar. Detta gynnar särskilt den sysselsättningsintensiva privata tjänstesektorn och den hemmamarknadsbaserade industrin. Den posi- tiva utvecklingen av statsfinanserna har därtill möjliggjort ökade överföringar till kommunerna. Dessa överföringar väntas leda till att den kommunala konsumtionen ökar, främst inom vård, skola och omsorg, och därmed till en ökad offentlig sysselsättning. 2.2 Lönebildning För att den pågående konjunkturuppgången skall bli långvarig är det av stor vikt att löneutvecklingen hålls under kontroll. Måttliga nominella löneökningar borgar för en penningpolitik som är fortsatt gynnsam för investeringar, vilket i sin tur ger utrymme för ökad tillväxt och högre sysselsättning. Det är också viktigt att de svenska lönerna inte ökar mer än i våra viktigaste kon-kurrentländer så att svensk industris konkurrenskraft bibehålls. Efter de mycket höga löneökningarna under 1996, ökade lönerna med cirka 4,5 procent under förra året. De nya avtal som slutits under våren för stora delar av arbetsmarknaden är i huvudsak treåriga med möjlighet till uppsägning under det tredje året. De avtalsmässiga löneökningarna beräknas ge årliga löneökningar på cirka 2,5 procent. När det gäller löneglidningen – den del av löneökningarna som inte regleras i avtalen – råder emellertid stor osäkerhet. I prognosen (se vidare avsnitt 5.2) antas löneglidningen begränsas till 0,5 procent. Under våren har rapporter om arbetskraftsbrist kommit allt tätare, även om bristerna huvudsakligen gäller vissa yrkeskategorier och vissa regioner (se även avsnitt 2.3 och 2.4). Skulle dessa brister bli bestående eller spridas till andra branscher kan det resultera i en högre löneglidning än vad som antas i prognosen. Det finns emellertid faktorer som verkar för en låg löneglidning, inte minst det fortsatt låga pristrycket i ekonomin. 2.3 Privat sysselsättning och företagande Huvuddelen av sysselsättningsökningen de kommande åren bör ske i den privata sektorn. En hög sysselsättning i privat sektor bidrar till att stärka de offentliga finanserna, och är därför en grundförutsättning för bibehållandet av ett väl utbyggt välfärdssystem. Den privata sysselsättningen minskade kraftigt i början av 1990-talet, framför allt inom tillverkningsindustrin och byggsektorn. Sedan 1994 har den privata sysselsättningen ökat, vilket framgår av diagram 2.1. Sysselsättningsökningen har varit betydligt större för män än för kvinnor. Diagram 2.1 Sysselsättningsförändring i offentlig och privat sektor, basperiod januari 1994 Tusental personer, (säsongsrensade glidande medelvärde) Den största ökningen av den privata sysselsättningen har skett inom tjänstesektorn. Sedan augusti förra året är det främst antalet sysselsatta inom uppdragstjänster som ökat. Inom industrin har sysselsättningen ökat mest inom läkemedels- och telekommunikationsindustrin. Under innevarande år har även sysselsättningen inom byggbranschen ökat med cirka 5 000 personer. I takt med att arbetsmarknadsläget förbättrats uppger allt fler företag problem med att rekrytera personal med rätt kompetens. Redan i dagsläget finns det tecken på att det är brist på vissa typer av arbetskraft. Enligt Konjunkturinstitutets barometer är det brist på främst tekniska tjänstemän och branschspecifik kompetens inom vissa sektorer, framför allt inom data- och uppdragsverksamhet. I syfte att förhindra att dessa brister leder till ökad löneglidning, har regeringen tillsatt arbetsgrupper. Gruppernas arbete har skett i nära samarbete med såväl arbetsmarknadens parter som med representanter för företag och utbildningsanordnare och har resulterat i konkreta åtgärder för att öka utbudet av arbetskraft med data- och IT-kompetens, samt åtgärder för att underlätta ett effektivt resurs- utnyttjande i byggnadsbranschen i en konjunkturuppgång. Saneringen av de offentliga finanserna har medfört en kraftig räntenedgång och minskad osäkerhet om den ekonomiska politiken. Detta har i sin tur bidragit till att skapa ett gynnsamt investeringsklimat och därmed möjliggjort ökad sysselsättning i den privata sektorn. För att främja sysselsättningen inom den privata sektorn har också ett flertal åtgärder genomförts för att förbättra villkoren för företagande. Många av åtgärderna har varit särskilt riktade mot små och medelstora företag. Bland åtgärderna kan nämnas nedsättning av arbetsgivaravgiften, lättnader i ägarbeskattningen, möjligheter att kvitta underskott i nystartad näringsverksamhet mot inkomst av tjänst, rätt till tjänstledighet för att starta eget företag och ett treårigt program för småföretagsutveckling, förnyelse och tillväxt. En ny anställningsform – överenskommen visstidsanställning – har också införts i syfte att stimulera till nyanställningar. Reglerna är särskilt fördelaktiga för nya och mindre företag. Regeringen gav också Småföretagsdelegationen och Förenklingsutredningen i uppdrag att ta fram förslag på regelförenklingar. Småföretagsdelegationen presenterade sitt slutbetänkande i början av sommaren, där en mängd konkreta åtgärder som syftar till att förbättra villkoren för de små företagen föreslås. Regeringen aviserade i 1998 års ekonomiska vårpropositionen att man avser presentera ett program för regelförenklingar för småföretagen. Under 1990-talet har antalet egenföretagare, exklusive jord- och skogsbruk, ökat med drygt 10 procent. Under 1997 startades enligt statistik från SCB och NUTEK cirka 29 000 nya företag som tillsammans skapade 54 000 arbetstillfällen. Kvinnor är underrepresenterade bland egen- företagarna och svarade för drygt en fjärdedel av de nystartade företagen under 1997. För att främja kvinnligt företagande har särskilda åtgärder införts. Till dessa hör möjlighet till förlängt starta eget-bidrag, särskilda lånemöjligheter och affärsrådgivning. Varannan kvinna som startade företag under 1997 fick starta-eget bidrag, jämfört med var tredje man. 2.4 Skola, vård och omsorg I och med saneringen av de offentliga finanserna har utrymme skapats för att tillföra mer pengar till kommuner och landsting. Beslutade och aviserade tillskott innebär i förhållande till 1996 års nivå en höjning av statsbidragen till kommuner och landsting med 20 miljarder kronor år 2000. Av denna höjning tillförs 12 miljarder kronor under innevarande år. Tillskottet bör ge kommuner och landsting goda förutsättningar att förstärka kvaliteten i skola, vård och omsorg. Vidare bör tillskottet ge möjligheter för kommuner och landsting att behålla och i många fall öka antalet anställda. Genom den höga andelen kvinnor i offentlig sektor, kommer tillskotten av ytterligare resurser till kommuner och landsting främst att påverka sysselsättningen för kvinnor. Som framgår av diagram 2.1 har antalet sysselsatta i den offentliga sektorn ökat successivt sedan slutet av förra året och sysselsättningen har ökat mest för kvinnor. Den kommunala sysselsättningen, som utgör merparten av sysselsättningen i den offentliga sektorn, uppvisar den största ökningen i antalet sysselsatta. Sedan årsskiftet har sysselsättningen inom kommunala myndigheter ökat med cirka 25 000 personer. Sysselsättningen inom statliga myndigheter ökade under slutet av förra året och i början av innevarande år, men har sedan dess minskat något. Uppgången i antalet nyanmälda lediga platser inom vård och omsorg tyder också på en fortsatt god efterfrågan på arbetskraft i offentlig sektor. Under första halvåret i år uppgick antalet nyanmälda platser inom offentliga tjänster till cirka 18 000 vilket är en ökning med 50 procent jämfört med samma period förra året. Under våren har ett ökat rekryteringsbehov av skol-, vård- och omsorgspersonal uppmärksammats av representanter för såväl arbetsgivarsidan som arbetstagarsidan. I syfte att förebygga brist på kvalificerad personal inom vård- och omsorgssektorn har regeringen tillsatt en kommission med uppdrag att se över utbildningsbehov och arbetsförhållanden, bl.a. för att underlätta rekryteringen till dessa sektorer, men även för att motverka deltidsarbetslöshet. Vad gäller skolan har utbildningsdepartementet tillsammans med Svenska Kommunförbundet, Lärarnas riksförbund, Lärarförbundet och Skolledarna enats om en avsiktsförklaring för att stimulera läraryrkets utveckling och rekrytering. Ett gemensamt arbete har inletts där inriktningen är att ett konkret åtgärdsprogram skall presenteras senast den 15 december 1998. 2.5 Arbets- och kompetenslinjen 2.5.1 Utbildning och kompetensutveckling En av grundstenarna i regeringens sysselsättningsstrategi är en flerårig satsning på utbildning och kompetensutveckling på alla nivåer i samhället. Utbildning är ett centralt medel för att varaktigt höja sysselsättningen och förbättra möjligheterna till arbete för de arbetslösa. Detta gäller särskilt om utbildningsinsatserna riktas till personer med lägre utbildning. Arbetslösheten ökade kraftigt för samtliga utbildningsgrupper i samband med den ekonomiska krisen i början av 1990-talet. Mest steg arbetslösheten för män och kvinnor med en utbildning på högst gymnasienivå. De högutbildade klarade krisen bättre än de med lägre utbildning, eftersom främst arbeten som endast kräver grundläggande färdigheter föll bort. Vuxenutbildning Hösten 1997 startade ett femårigt nationellt kunskapslyft med inriktning främst mot arbetslösa som helt eller delvis saknar treårig gymnasial utbildning. I och med Kunskapslyftet har antalet platser i vuxenutbildning närmast fördubblats jämfört med läsåret 1996/97. Under 1998 och 1999 kommer Kunskapslyftet och Kvalificerad Yrkesutbildning (KY) att öka ytterligare med drygt 18 000 platser. Från och med hösten år 2000 kommer antalet platser att uppgå till totalt 140 000. Enligt Skolverket uppgick det totala antalet studerande i gymnasial vuxenutbildning inklusive Kunskapslyftet under hösten 1997 till drygt 200 000 personer. Kommunernas rapportering till Delegationen för Kunskapslyftet visar att antalet studerande inom Kunskapslyftet har fortsatt att öka under 1998. Första halvåret 1998 studerade 126 000 personer på det gymnasiala Kunskapslyftet. Under våren 1998 uppbar drygt 80 000 personer särskilt utbildningsbidrag (UBS), varav 80 procent var arbetslösa och 20 procent anställda . Inför hösten 1998 har Centrala studiestödsnämnden (CSN) beviljat cirka 74 000 personer UBS. Till och med september 1998 har cirka 32 000 arbetslösa utnyttjat den nyinrättade möjligheten att söka UBS för ett andra år. Kvalificerad yrkesutbildning Sedan 1996 pågår en försöksverksamhet med eftergymnasial kvalificerad yrkesutbildning (KY). Under 1997 antogs drygt 3 500 elever till KY, varav knappt hälften utgjordes av kvinnliga studerande. Inför höstterminen 1998 finns 8800 platser inom KY. Intresset från såväl arbetslivet som de sökande är mycket stort. Från 1999 byggs KY därför ut till 12 000 platser och försöksverksamheten förlängs till år 2001. Försöksverksamheten skall koncentrera platserna till bristyrkesområden. Högskolan Den svenska högskolan byggs ut över hela landet med totalt 68 000 permanenta platser till år 2000. Tyngdpunkten ligger på utbildningar inom de tekniska och naturvetenskapliga områdena. Två tredjedelar av platserna tillfaller de små och medelstora högskolorna. Nya högskolor har etablerats på Södertörn, i Malmö och på Gotland. 2.5.2 Arbetsmarknadspolitik Arbetsmarknadspolitiken syftar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivisera matchningen mellan arbetssökande och lediga platser samt genom aktiva insatser som ökar de arbetslösas anställbarhet. Därmed kan sysselsättningen öka och arbetslösheten minska utan att inflationsdrivande flaskhalsar uppstår. Arbetsmarknadspolitiken har även till uppgift att värna om svaga grupper på arbetsmarknaden. Konjunkturberoende åtgärder I takt med att aktivitetsnivån i ekonomin fortsätter att öka under 1998, växer också företagens efterfrågan på arbetskraft. Antalet nyanmälda lediga platser ökade med 23 procent under andra kvartalet 1998 jämfört med samma period 1997. Mot bakgrund av det förbättrade arbetsmarknadsläget och risken för att det uppstår inflationsdrivande flaskhalsar till följd av brist på viss yrkeskompetens, har regeringen vidtagit en rad åtgärder för att anpassa de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna till den ökade efterfrågan på utbildad arbetskraft. När det gäller arbetsmarknadsutbildning har regeringen beslutat att ge ökade resurser till mer kostsamma åtgärder i form av yrkesinriktad utbildning. Denna satsning innebär att andelen personer i arbetsmarknadsutbildning relativt praktikåtgärder ökar för åren 1998 och 1999. För att möta den ökade efterfrågan på yrkesutbildad personal inom IT-området har ett nationellt program för IT-utbildning införts inom ramen för arbetsmarknadsutbildningen. Programmet, som startade i december 1997, skall pågå under 1998 och 1999 och väntas omfatta totalt 10 000 personer. I augusti 1998 deltog drygt 700 individer i IT-satsningen, varav 25 procent var kvinnor. Tabell 2.1 Antal personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder i augusti 1997 och 1998 aug. 1997 aug. 1998 aug. 1997 aug. 1998 Män Män Kvinnor Kvinnor I arbetskraften Beredskapsarbete 4670 56 2356 28 Rekryteringsstöd 1738 18 720 5 Anställningsstöd 0 7536 0 3694 Utbildningsvikariat 412 13 1411 26 Starta eget-bidrag 7449 6526 5372 5810 Offentliga tillfälliga arbeten (OTA) 3372 4205 2817 3468 Resursarbete 15 1056 23 2020 Ej i arbetskraften Arbetsmarknadsutbild- ning 14972 18978 12929 16014 Arbetslivsutveckling (ALU) 26310 17620 19587 12743 Kommunala program för ungdomar 2264 2702 2976 3230 Datortek 4863 3835 6090 4798 Arbetsplatsintroduktion (API) 15789 6875 11355 4998 Kommunal utvecklingsgaranti för ungdomar 0 1597 0 1168 IT-satsningen 0 550 0 220 Projektarbete 9 45 7 73 Summa åtgärder 81863 71612 65643 58295 Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen Under perioden 1992 till 1997 deltog i genomsnitt 190 000 personer per år i konjunkturberoende åtgärder, vilket motsvarar 4,4 procent av arbetskraften. Inte något år var antalet deltagare lägre än 160 000. I takt med att konjunkturen förbättras och fler får arbete, skiftar behovet av arbetsmarknadspolitiska insatser från aktiverande åtgärder med höga volymer till kompetenshöjande åtgärder. Antalet personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder har minskat från drygt 147 000 personer i augusti 1997 till drygt 129 000 personer i augusti 1998. Minskningen har varit särskilt påtaglig för åtgärderna arbetslivsutveckling och arbetsplatsintroduktion. Långtidsinskrivna Antalet långtidsinskrivna vid arbetsförmedlingarna, dvs. personer som varit kontinuerligt inskrivna i minst två år som arbetslösa eller i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, uppgick i augusti 1998 till drygt 87 000 personer (se diagram 2.2). Kvinnorna utgör drygt 40 procent av de långtidsinskrivna. I augusti var knappt 64 procent av de långtidsinskrivna öppet arbetslösa. En förhållandevis stor del av de långtidsinskrivna utgörs av utsatta grupper som arbetshandikappade och utomnordiska medborgare. Andelen arbetshandikappade uppgick i augusti 1998 till cirka 23 procent och utomnordiska medborgare till drygt 15 procent av de långtidsinskrivna. Från augusti 1997 till augusti 1998 har antalet långtidsinskrivna minskat med drygt 32 000 personer, vilket motsvarar cirka 27 procent. Minskningen förklaras av den ökade efterfrågan på arbetskraft, deltagande i Kunskapslyftet och offentligt tillfälligt arbete (OTA) samt den tillfälliga avgångsersättningen för långtidsarbetslösa över 60 år. Diagram 2.2 Långtidsinskrivna, augusti 1997 och augusti 1998 Antal personer Utomnordiska medborgare Arbetslösheten bland utomnordiska medborgare ökade under perioden 1990 till 1997 från 5 till 33 procent. Samtidigt sjönk andelen sysselsatta utomnordiska medborgare från 60 till 35 procent . Arbetskraftsdeltagandet föll mellan 1990 och 1994 från 70 till 49 procent. Därefter har utvecklingen vänt, men arbetskraftsdeltagandet ligger kvar på en mycket låg nivå och uppmättes till 53 procent 1997, 61 procent för män och 44 procent för kvinnor. Diagram 2.3 Öppen arbetslöshet, utomnordiska och svenska medborgare Procent Ungdomar Arbetslösheten bland ungdomar i åldrarna 20- 24 år nådde sin högsta nivå, 21 procent, i januari 1993. Den har därefter minskat och uppgick i augusti 1997 till 19 procent och i augusti 1998 till 12 procent, 13 procent för kvinnor och 11 procent för män (se diagram 2.4). Nedgången i arbetslöshet bland de unga har sin viktigaste förklaring i den förstärkta satsningen på högskoleutbildning. Dessutom gynnas ungdomarna påtagligt av den förbättrade konjunkturen. Minskningen i ungdomsarbetslösheten beror till stor del på att allt fler ungdomar fått arbete. Diagram 2.4 Öppen arbetslöshet, ungdomar 20 - 24 år Procent Ungdomsarbetslösheten bekämpas genom olika åtgärder på lokal nivå. Sedan den 1 januari 1998 har kommunerna skyldighet att garantera en aktiverande åtgärd på heltid för arbetslösa ungdomar i åldrarna 20-24 år, den s.k. kommunala utvecklingsgarantin. Senast inom 100 dagar skall den arbetslöse ha erbjudits en utvecklande aktivitet. Arbetsförmedlingen skall tillsammans med den arbetslöse utarbeta en individuell handlingsplan och bedöma personens möjligheter att få ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden, genomgå en reguljär utbildning eller delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Under augusti 1998 deltog cirka 2 800 ungdomar i utvecklingsgarantin. 3 Sysselsättningssamarbetet inom EU 3.1 Bakgrund I samband med 1998 års ekonomiska vårproposition lämnade Sverige in en nationell handlingsplan för sysselsättningen till EU- kommissionen. Sveriges handlingsplan bygger, liksom övriga medlemsländers, på de riktlinjer för sysselsättning som antogs vid toppmötet om sysselsättning i Luxemburg november 1997 och av Europeiska rådet i december 1997. I slutsatserna från toppmötet utvecklas också synen på den procedur för samordning och övervakning som Amsterdamfördraget och sysselsättningsriktlinjerna innebär. Riktlinjerna skall infogas i nationella handlingsplaner för sysselsättningen som utarbetas av medlemsstaterna i ett flerårigt perspektiv. 3.2 Riktlinjerna för sysselsättning EU:s sysselsättningsriktlinjer är indelade i fyra huvudområden; att förbättra anställbarheten, att utveckla företagarandan, att uppmuntra företagens och de anställdas anpassningsförmåga och att stärka jämställdhetspolitiken. Inom varje huvudområde finns ett antal riktlinjer som anger vad länderna bör göra och i vissa fall finns konkreta mål som länderna skall sträva efter att uppnå. Regeringen konstaterar i den svenska handlingsplanen att regeringens sysselsättningspolitik ligger väl i linje med riktlinjernas rekommendationer. Regeringen välkomnar särskilt att jämställdhetspolitiken är ett eget huvudområde. Vidare delar regeringen till fullo riktlinjernas inriktning på att arbetskraftens anställbarhet måste främjas genom aktiva åtgärder, med betoning på utbildning och kompetensutveckling, och att detta prioriteras framför passivt kontantstöd. I tre fall anger riktlinjerna kvantitativa mål för medlemsländernas sysselsättningspolitik. För det första skall alla arbetslösa ungdomar erbjudas arbete, åtgärd, utbildning eller någon annan aktiverande insats inom 6 månader. För det andra skall motsvarande erbjudas arbetslösa vuxna inom 12 månader. Slutligen skall andelen arbetslösa som deltar i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppgå till genomsnittet för de tre mest framgångsrika länderna, vilket är 20 procent. Sverige uppfyller i de flesta fall de mål och intentioner som riktlinjerna ger uttryck för. I flera fall är regeringens ambition mer långtgående än vad riktlinjerna anger, bl.a. vad gäller aktiva åtgärder för arbetslösa. 3.3 Den fortsatta proceduren I enlighet med Amsterdamfördragets bestämmelser om sysselsättning presenterar kommissionen under oktober 1998 ett förslag till riktlinjer för sysselsättningen för 1999. Förslaget kommer att behandlas av ministerrådet och därefter av Europeiska rådet vid toppmötet i Wien i december 1998. Riktlinjerna för 1999 kommer sedan att ligga till grund för utarbetandet av uppdaterade nationella handlingsplaner i medlemsländerna. Liksom tidigare ligger huvudansvaret för sysselsättnings- och arbetsmarknadspolitiken på de enskilda medlemsländerna. 4 Ett mål för sysselsättning och sociala ersättningar 4.1 Inledning En starkt bidragande orsak till framgångarna med att uppnå sunda statsfinanser, stabila priser och minskad arbetslöshet har varit att det funnits tydliga mål för den ekonomiska politiken och att politiken utformats med utgångspunkt i dessa mål. Målen för inflationstakten och de offentliga finanserna har i stor utsträckning bidragit till den snabba saneringen av statsfinanserna och den positiva ränteutvecklingen under senare år. Ett ytterligare mål som påverkat regeringens politik är målet om halverad arbetslöshet till år 2000. Bekämpningen av arbetslösheten är alltjämt regeringens mest prioriterade uppgift och utvecklingen är nu på rätt väg. Sysselsättningens grundläggande betydelse, inte minst för finansiering av offentlig verksamhet, gör att regeringen nu föreslår att det befintliga arbetslöshetsmålet kompletteras med ett mål för sysselsättning och sociala ersättningar. 4.2 Ett mål för sysselsättning och sociala ersättningar Andelen sysselsatta av befolkningen mellan 20 och 64 år skall öka från 74 procent 1997 till 80 procent år 2004, därigenom minskar behovet av sociala ersättningar. År 1997 var 74 procent av befolkningen mellan 20 och 64 år reguljärt sysselsatta med en genomsnittlig faktisk arbetstid om drygt 30 timmar i veckan. Denna andel skall öka till 80 procent under perioden fram till och med 2004 och komma både kvinnor och män till del. Det betyder att cirka 375 000 nya arbetstillfällen behöver tillkomma netto mellan år 1997 och år 2004, vilket motsvarar närmare 55 000 nya arbetstillfällen per år. För att kunna säkra ett väl fungerande välfärdssystem måste huvuddelen av arbetstillfällena tillkomma i den privata sektorn. Med ökad sysselsättning, utbildning, rehabilitering och andra aktiva åtgärder kommer personer som idag förhindras att arbeta och därför är beroende av sociala bidrag och ersättningar för sin försörjning att kunna återgå till arbete. Därigenom reduceras behovet av försörjning genom dessa system årligen med cirka 35 000 helårspersoner (se vidare avsnitt 4.2.3), totalt cirka 240 000 helårspersoner under perioden 1997-2004. En hög sysselsättning skall främja en ekologiskt hållbar utveckling och vara förenlig med de miljöpolitiska målen i övrigt. Omställningen till ett hållbart Sverige bidrar också till att stärka svenskt näringsliv och öka sysselsättningen, inte minst inom miljörelaterade verksamheter. 4.2.1 Varför ett mål för sysselsättning och sociala ersättningar? Det är önskvärt att en så stor andel av befolkningen i arbetsför ålder som möjligt är sysselsatt i reguljärt arbete. En högre sysselsättning bidrar till högre tillväxt, ökad välfärd, en jämnare fördelning av inkomsterna och till ett mer jämställt samhälle. En låg sysselsättningsgrad, och den därmed sammanhängande arbetslösheten, medför avsevärda kostnader för såväl hela samhället som enskilda personer. Arbetslöshet är en kostnad för samhället genom att en tillgänglig resurs är outnyttjad. Det är också en kostnad för offentlig sektor genom att skattebaserna utvecklas mindre gynnsamt än vid en högre sysselsättning, samtidigt som utgifterna för olika typer av arbetsmarknadsrelaterade transfereringar blir högre. Arbetslösheten innebär dessutom kostnader för individen i form av lägre inkomster och risken att förlora yrkesmässiga och sociala färdigheter. Genom att fler kvinnor och män kan försörja sig genom reguljärt arbete minskar trycket på de offentliga försäkringssystemen och de offentliga finanserna stärks. Inte minst med tanke på den framtida demografiska utvecklingen med en åldrande befolkning är det viktigt att fler kvinnor och män i arbetsför ålder är sysselsatta. En av hörnstenarna i regeringens politik för ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet är att huvuddelen av sysselsättningsökningen bör komma i näringslivet. Denna sektor är tillväxtens och välfärdssystemets bas (se vidare avsnitt 2). Samtidigt är välfärdssystemet en viktig förutsättning för ett högproduktivt näringsliv. Inte minst gäller detta vårt socialförsäkringssystem som i mycket hög grad är uppbyggt på principen att förmåner skall baseras på förvärvsarbete och vara individuella. Genom att försäkringen är knuten till individen främjas rörlighet och effektivitet på arbetsmarknaden under socialt acceptabla former. 4.2.2 Hur har målet formulerats? Målet för sysselsättningsutvecklingen är att 80 procent av alla personer mellan 20 och 64 år skall vara reguljärt sysselsatta år 2004. Tidpunkten 2004 har valts för att åtgärder som vidtas under de närmaste åren skall hinna få effekt. Som reguljärt sysselsatt räknas inte de personer som är sysselsatta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd . Antalet kvinnor och män i dessa åtgärder uppgick till knappt 40 000 under år 1997. Denna grupp förväntas minska i takt med att sysselsättningsläget förbättras. Målet bör heller inte vara att ungdomar i gymnasieåldern skall vara reguljärt sysselsatta eftersom denna grupp i första hand befinner sig i gymnasieutbildning. Antalet sysselsatta 16-19 åringar har sjunkit kraftigt under de senaste decennierna. Från att 1970 ha varit fler än 220 000 eller cirka 5,8 procent av arbetskraften, är de nu drygt 85 000, vilket motsvarar 2 procent av arbetskraften. Denna utveckling förklaras huvudsakligen av att en större andel av denna åldersgrupp är i utbildning, vilket återspeglar ökade utbildningskrav och minskad efterfrågan på lägre utbildad arbetskraft. Arbetslösheten bland de yngsta bör i första hand motverkas genom utbildning som syftar till att ge dem en starkare position på arbetsmarknaden i ett senare skede. Målet är således att öka den reguljära sysselsättningen, främst inom den privata sektorn. Den strukturomvandling som alltjämt pågår inom näringslivet och inom offentlig verksamhet bör fortgå utan riktade stimulansåtgärder från staten. Denna omvandling underlättas av ett väl fungerande utbildningsväsende och en aktiv arbetsmarknadspolitik anpassad till konjunkturläget med förmåga att tillgodose arbetsmarknadens kompetensbehov. 4.2.3 Hur ambitiöst är målet? Målet bygger på den prognos för den ekonomiska utvecklingen fram till och med år 2001 som utgör underlag för budgetpropositionen för år 1999 (se vidare bilaga 2), förlängd med utgångspunkt i Konjunkturinstitutets (KI) senaste medelfristiga kalkyler som publicerades i mars 1998. Målet kan uppnås med en tillväxt som i genomsnitt är något mer ambitiös än KI:s basscenario under åren efter sekelskiftet så att tillväxttakten i ekonomin blir i genomsnitt 2,75 procent per år. Andelen reguljärt sysselsatta beräknas öka med 6,1 procentenheter till år 2004 från 73,9 procent år 1997. Detta innebär att knappt 4,2 miljoner kvinnor och män kommer att vara sysselsatta, en nettoökning med ungefär 375 000 arbetstillfällen. Av tabell 4.1 framgår att antalet sysselsatta då nästan är tillbaka i nivå med topp- året 1990. Mätt som andel av den arbetsföra befolkningen är ökningen dock mer blygsam. Skälet till detta är att den arbetsföra befolkningen beräknas öka med nästan 275 000 personer mellan år 1990 och år 2004. Tabell 4.1 Befolkningen mellan 20-64 år och andelen reguljärt sysselsatta 1976-2004 År Befolkning Sysselsatta Relativ 1997 Andel sysselsatta Relativ 1997 1976 4 736 3 728 -78 78.7 4,8 1980 4 761 3 880 74 81,5 7,6 1985 4 813 3 945 139 82,0 8,0 1990 4 953 4 223 417 85,3 11,3 1997 5 148 3 806 - 73,9 - 2004 5 224 4 179 373 80,0 6,1 Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Vid fastläggandet av sysselsättningsmålet har den demografiska utvecklingen vägts in. År 2004 kommer antalet individer i åldrarna 20-64 år att ha ökat med nästan 76 000. Det kommer då att finnas cirka 162 000 färre individer i åldrarna 20-34 år, medan det finns drygt 278 000 fler 55-64 åringar. Detta innebär 80 000 färre kvinnor och 82 000 färre män i åldrarna 20-34 år, och 135 000 fler kvinnor och 143 000 fler män i åldrarna 55-64 år. En rent demografisk prognos, där dagens åldersspecifika sysselsättningskvoter hålls konstanta, talar för att sysselsättningen kommer att öka något långsammare än befolkningstillväxten och därmed bidra till att marginellt sänka sysselsättningsandelen. Detta beror på att åldersgruppen som växer snabbast har en förhållandevis låg sysselsättningsfrekvens. I diagram 4.1 visas sysselsättningsutvecklingen från år 1976 till det sista utfallsåret 1997 samt en tänkt utvecklingsbana fram till den målsatta nivån år 2004. För att denna utveckling skall komma till stånd krävs i genomsnitt närmare 55 000 tillkommande arbetstillfällen per år. Mot bakgrund av det kraftiga fallet i sysselsättning under åren 1990-1993 är det en ambitiös men inte orealistisk målsättning. Som en jämförelse kan det nämnas att cirka 100 000 arbeten tillkom under den senaste högkonjunkturen 1994-1995. Den genomsnittliga årliga ökningen av antalet sysselsatta var 32 000 under 70-talet och 33 000 under 80-talet. Under dessa tjugo år ökade andelen sysselsatta mellan 20 och 64 år trendmässigt och nådde under de sista årens högkonjunktur mer än 85 procent. Därefter sjönk andelen sysselsatta hastigt till nivåer som gjorde att hela uppgången utraderades. En återgång till den sysselsättningsgrad som rådde före överhettningsperioden i slutet på åttiotalet är en viktig förutsättning för att garantera ett stabilt välfärdssystem. Diagram 4.1 Andelen reguljärt sysselsatta 1970 - 2004 Procent Den ovan beskrivna sysselsättningsutvecklingen innebär och förutsätter en minskning av antalet personer som på grund av arbetslöshet eller ohälsa förhindras att arbeta och därmed blir beroende av sociala ersättningar och bidrag för sin försörjning. För att nå upp till målet om ökad sysselsättning måste ofrivilliga hinder för arbete undanröjas. Samtidigt medför en ökad sysselsättning minskade behov av arbetsmarknadspolitiska åtgärder samt en minskad belastning på socialförsäkringssystemen. De två kriterier som använts för att avgränsa de grupper av ersättningar och bidrag som skall minska är att (i) de utgår vid ofrivilliga hinder för arbete till följd av arbetslöshet eller ohälsa och (ii) ersättningarna/bidragen är i nivå med ersättning vid arbetslöshet eller norm för socialbidrag. Ålderspensioner, delpension, föräldraförsäkring, barnbidrag och studiebidrag berörs ej då de inte ersätter inkomstborfall vid ofrivilligt hinder för arbete. Den valda avgränsningen innebär inte nödvändigtvis att alla bidrag måste minska eller minska i samma omfattning. Exempelvis kan arbetsmarknadsutbildning ges en fortsatt hög prioritet inom ramen för en lägre total åtgärdsnivå. Sysselsättningsmålet har således en naturlig koppling till ett minskat beroende av sociala ersättningar och bidrag. Utgifterna för dessa ersättningar och bidrag har som andel av BNP mer än fördubblats under de senaste trettio åren. År 1970 uppgick de brutto till knappt 5 procent av BNP och år 1997 till drygt 11 procent av BNP. Under 1990-talet är det framförallt arbetslöshetsrelaterade utgifter som ökat kraftigt som en följd av den ekonomiska krisen. De växande utgifterna för utbildning, vård och omsorg framöver kräver både fler förvärvsarbetande och minskade transfereringar. Genom att minska behovet av sociala ersättningar och bidrag skapas utrymme för andra angelägna uppgifter. Om fler kan delta i arbetslivet blir det också lättare att upprätthålla arbetslinjen och välfärdssystemens legitimitet. En ökad sysselsättning kommer inte med nödvändighet att leda till en lika stor minskning av antalet som försörjs av sociala bidrag och ersättningar, utan detta torde förutsätta aktiva åtgärder, utbildning, effektivare rehabilitering m.m. Målet när det gäller sociala ersättningar och bidrag är att antalet personer, omräknat till helår, vars försörjning utgörs av ersättning vid ohälsa , arbetslöshet, deltagande i arbetsmarknadsåtgärder och socialbidrag skall minska från drygt 1 miljon helårspersoner 1997 till 0,8 miljoner år 2004 genom det förbättrade sysselsättningsläget. Den totala minskningen av antalet personer med sociala ersättningar och bidrag beräknas sålunda vara cirka 240 000, vilket är färre än målet för sysselsättningsökningen som är cirka 375 000 personer. Ett viktigt skäl till att antalet med sociala ersättningar och bidrag inte beräknas minska i samma utsträckning som ökningen av antalet sysselsatta är att vissa personer som övergår i sysselsättning kommer att vara fortsatt beroende av t.ex. sjukpenning eller socialbidrag. Tabell 4.2 Antal personer som försörjs med sociala ersättningar och bidrag vid ofrivilligt hinder för arbete, i åldersgruppen 20-64 år. 1997 2004 Ersättning vid ohälsa 481 000 481 000 Ersättning vid arbetslöshet 320 000 190 000 Konjunkturberoende arbetsmarknadsåtgärder 179 000 107 000 Socialbidrag (avser 1996) 73 000 35 000 Summa 1 053 000 813 000 Anm. För socialbidrag har använts en schablon som baseras på de totala utgifterna dividerat med normnivån för en ensam person under ett år, justerat för genomsnittlig varaktighet. Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen, Riksförsäkringsverket, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet I tabell 4.2 visas antalet personer med sociala ersättningar och bidrag omräknat till s.k. helårsekvivialenter. Helårsekvivalering utgör en omräkning av antalet personer med ersättning till motsvarande antal personer med helårsförsörjning från sociala ersättningar och bidrag. Beräkningarna i tabellen har gjorts utifrån officiell statistik från Riksförsäkringsverket (RFV), Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och Statistiska centralbyrån (SCB). I tabellen visas det beräknade antalet personer med helårsförsörjning genom sociala ersättningar och bidrag 1997 och en beräknad minskning fram till år 2004. Antalet ersatta dagar inom försäkringssystemen som RFV och AMS handhar har omräknats till antal "helårspersoner" i termer av frånvaro från arbete under ett helt år. Antalet personer som under en kortare tid mottagit någon form av ersättning eller bidrag är naturligtvis större än vad som anges i tabellen då det finns många individer som mottagit ersättning under kortare tider än under ett år. Målet innebär att omfattningen skall minska med motsvarande helårsförsörjningen för 240 000 personer fram till och med år 2004. Som framgår av tabellen är det främst genom ett förbättrat sysselsättningsläge, och därmed ett minskat behov av arbetslöshetsersättningar, socialbidrag och arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som målet skall uppnås. För "ersättning vid ohälsa" innebär den beräknade utvecklingen en oförändrad omfattning inom framförallt sjukförsäkring och förtidspension. Då den demografiska utvecklingen medför en tendens till ökat antal förtidspensioner under kommande år, krävs goda resultat vad gäller rehabilitering av personer med nedsatt arbetsförmåga samt en tillämpning av reglerna för prövning av rätten till förtidspensioner i linje med de åtgärder som regeringen vidtagit. Statistiska centralbyrån kommer enligt regeringens direktiv att löpande producera statistik över antalet personer som försörjs genom sociala ersättningar och bidrag. Statistikproduktionen genomförs av SCB med stöd från AMS, RFV och KI. 5 Tillväxt, sysselsättning och arbetslöshet fram till år 2001 5.1 Den ekonomiska utvecklingen Svensk ekonomi utvecklas fortsatt starkt. Trots att Asienkrisen har fördjupats och tillväxten i världsekonomin som helhet har reviderats ner i förhållande till bedömningen i den ekonomiska vårpropositionen, väntas Sveriges samlade produktion av varor och tjänster att växa med 3 procent under både 1998 och 1999. Hemmamarknaden har övertagit rollen som motor i ekonomin. Ökningen i den inhemska efterfrågan drivs framför allt på av en ökad privat konsumtion och ökade investeringar medan nettoexportens roll för BNP-tillväxten har minskat, bl.a. till följd av den svagare utvecklingen av exporten i spåren av Asienkrisen och en kraftigt ökad import av tjänster. Tillväxtens förändrade sammansättning är gynnsam för sysselsättningen och bidrar till att minskningen av den öppna arbetslösheten skyndas på. Tack vare en fortsatt god konjunkturutveckling och lägre ränteutgifter fortsätter de offentliga finanserna att förbättras. För de kommande åren kommer de saldomål som riksdagen har beslutat om att överträffas, vilket innebär att amorteringstakten på statsskulden kan öka. Inflationstrycket i den svenska ekonomin väntas vara fortsatt mycket lågt under resten av 1998 och under 1999 och inflationen (mätt som årsgenomsnitt) väntas ligga under eller inom inflationsmålet på 2 procent under hela perioden fram till och med år 2001. Mot denna bakgrund väntas räntorna bli fortsatt låga, vilket i sin tur borgar för ett fortsatt gott investeringsklimat. Tabell 5.1 Nyckeltal 1997 - 2001 1997 1998 1999 2000 2001 Öppen arbetslöshet 8,0 6,6 5,7 4,4 4,0 Arb.pol. åtgärder 4,3 3,9 3,9 3,8 3,5 Antal sysselsatta -1,0 1,3 1,5 1,8 1,1 Kontantlön per timme 4,5 3,3 2,9 3,2 3,0 KPI, årsgenomsnitt 0.9 0,5 0,7 1,7 2,0 Off. finansiellt sparande -1,1 2,1 1,1 2,3 3,3 BNP 1,8 3,0 3,0 3,2 2,6 Anm. Den öppna arbetslösheten och personer i åtgärder redovisas i procent av arbetskraften. Off. finansiellt sparande är uttryckt som andel av BNP. Årlig procentuell förändring redovisas för antal sysselsatta, löner, KPI och BNP. Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet 5.2 Arbetsmarknaden Utvecklingen på arbetsmarknaden har hittills i år varit mycket positiv med en ökad sysselsättning inom såväl den privata sektorn som inom kommunsektorn. Indikatorer, såsom antalet nyanmälda lediga platser, talar för en fortsatt positiv sysselsättningsutveckling även under nästa år. Till följd av att tillväxten huvudsakligen väntas drivas av privat konsumtion och bruttoinvesteringar, ökar sysselsättningen nästa år mest inom privat tjänstesektor och inom byggnadsverksamhet. Sysselsättningen inom primärkommuner och landsting väntas fortsätta öka även under 1999. En fortsatt positiv utveckling av sysselsättningen förutsätter, förutom en fortsatt god konjunktur, att löneökningarna inklusive löneglidning kan begränsas till 3 procent. En ökad samsyn om vikten av låga nominella löneökningar bland arbetsmarknadens parter i kombination med nya avtalskonstruktioner, större flexibilitet beträffande arbetstidens förläggning och fortsatt låga inflationsförväntningar väntas bidra till att löneökningarna hamnar på en nivå som möjliggör en sysselsättningsexpansion under kommande år. Givet dessa förutsättningar väntas sysselsättningen öka med 1,3 procent under innevarande år och med ytterligare 1,5 procent respektive 2,0 procent under 1999 och år 2000. För år 2001 beräknas sysselsättningsökningen uppgå till drygt en procent. Den totala sysselsättningsökningen mellan 1997 och 2001 beräknas uppgå till cirka 230 000 personer. Den starka sysselsättningsutvecklingen väntas bidra till att den öppna arbetslösheten minskar. Visserligen ökar arbetskrafstutbudet under perioden både till följd av att arbetsmarknadsläget förbättras och att den arbetsföra befolkningen ökar, men den fortsatta ökningen av antalet utbildningsplatser i Kunskapslyftet och i högskolan väntas bidra till att uppgången i arbetskraftsdeltagandet inte blir så stort att den öppna arbetslösheten ökar. För att den öppna arbetslösheten skall minska till 4,0 procent i slutet av år 2000 krävs dock att utbildningssatsningarna även framöver riktas till personer som i annat fall skulle ha varit öppet arbetslösa. I enlighet med riksdagens beslut kommer, som ett led i ålderspensionsreformen, delpensionsförmånen att avvecklas så att denna förmån inte beviljas efter år 2000. Delpension kommer dock att fortsätta betalas ut även efter år 2000 till dem som redan beviljats sådan förmån. Avvecklingen av delpensionssystemet är inte beaktad i de siffror som redovisas i denna bilaga. Icke säsongrensad öppen arbetslöshet uppgick till 7,3 procent i augusti. För en mer detaljerad genomgång av de åtgärder som vidtagits hänvisas till uppföljningen av arbetslöshetsmålet i budgetpropositionen för 1998. Denna prognos är en sammanvägning av de uppskattningar av löneglidningen som gjorts av parterna eller av de oberoende medlarna inom vissa avtalsområden. Omräknat till årsstudieplatser motsvarade den totala gymnasiala vuxenutbildningen under hösten 1997 och våren 1998 cirka 115 000 platser, varav cirka 37 000 var kommunalt finansierade i den så kallade basorganisationen. Antalet studerande på gymnasial nivå inom Kunskapslyftet under första halvåret 1998 motsvarade cirka 105 000 årsstudieplatser. Som en jämförelse kan nämnas att cirka 61 000 personer uppbar UBS under höstterminen 1997. Av dessa var 86 procent arbetslösa före studierna. Resterande var förvärvsarbetande som ersattes med en långtidsarbetslös. Arbetsmarknadsinstitut (AMI) inkluderas inte här i de konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Åtgärden, som infördes 1 januari 1998, ersätter beredskapsarbete, rekryteringsstöd och utbildningsvikariat. Åtgärden infördes 1 januari 1998. IT-satsningen startade i december 1998. RRV har påpekat att det finns oklarheter vid redovisningen av antalet långtidsinskrivna. Antalet påverkas av hur arbetsförmedlingarna väljer att redovisa arbetssökande. Långtidsinskrivning bryts av arbete, offentligt skyddat arbete (OSA), anställning med lönebidrag, eller anställningsstöd och OTA. 1997 var sysselsättningsintensiteten bland utomnordiska män 41 procent och bland kvinnor 28 procent. Jämfört med augusti 1997 har långtidsarbetslösheten bland 20 - 24- åringar minskat med cirka 70 procent, från knappt 17 000 personer till knappt 5 500 personer i augusti 1998. Dessa åtgärder redovisas i tabell 2.1. Då de flesta transfereringar beskattas är nettoutgifterna lägre. I begreppet "ersättning vid ohälsa" ingår sjukförsäkring, förebyggande sjukpenning, rehabiliteringsersättning, arbetsskadeersättning, förtidspension och sjukbidrag. 2 13 PROP. 1998/99:1 BILAGA 3 PROP. 1998/99:1 BILAGA 3 30 29