Post 5944 av 7212 träffar
Propositionsnummer ·
1998/99:59 ·
Hämta Doc ·
Öppen handel - rättvisa spelregler Svensk handelspolitik inför en ny WTO-runda
Ansvarig myndighet: Utrikesdepartementet
Dokument: Skr. 59
Regeringens skrivelse
1998/99:59
Öppen handel - rättvisa spelregler
Svensk handelspolitik inför en ny WTO-runda
Skr.
1998/99:59
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 8 mars 1999
Laila Freivalds
Leif Pagrotsky
(Utrikesdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen ges en översikt av läget inför de förhandlingar om ytterligare
liberalisering av handeln och förbättring av de handelspolitiska
spelreglerna som väntas starta i Världshandelsorganisationen (WTO) år
2000.
Innehållsförteckning
1 Handelns bidrag till bättre levnadsvillkor 3
1.1 Tillväxt och sysselsättning 5
1.2 En hållbar utveckling 5
1.3 Ett öppet Europa 6
1.4 Ekonomisk utveckling i fattiga länder 7
1.5 Demokrati och säkerhet 8
2 Världshandel i förändring 8
2.1 Den globala ekonomiska och handelspolitiska utvecklingen 10
2.1.1 Den finansiella krisen och nya protektionistiska hot 10
2.1.2 Utvecklingen under WTO:s första år 11
2.1.3 Regional samverkan – hjälp eller hinder för fri handel? 12
2.1.4 U-länderna inför en ny WTO-förhandling 13
2.2 Den svenska hemmamarknaden och EG:s inre marknad 14
2.2.1 Konsumenternas intresse 14
2.2.2 Näringslivets möjligheter 15
2.2.3 EU:s utvidgning 16
3 Inför WTO:s tredje ministerkonferens 17
3.1 EG:s initiativ till en ny förhandlingsrunda 17
3.2 Andra länders syn på nya förhandlingar 18
3.3 Förberedelsearbetet i WTO 19
4 Omfattningen av en ny förhandling 19
4.1 Beslutade förhandlingsområden 20
4.1.1 Jordbruket en nyckelfråga 20
4.1.2 Hinder för en friare handel med tjänster 22
4.1.3 Beslutade översyner av WTO:s avtal 23
4.2 Möjliga förhandlingsområden 24
4.2.1 Industritullar och andra marknadstillträdesfrågor 24
4.2.2 Behovet av multilaterala regler för investeringar 26
4.2.3 Konkurrenspolitik och antidumpning 27
4.2.4 Handelsrelaterade immateriella rättigheter (TRIPS) 29
4.2.5 Nya möjligheter för offentlig upphandling 30
4.2.6 Handelspolitik och miljöfrågor 31
4.2.7 Handel och arbetsvillkor 32
4.2.8 Korruption ett stort handelshinder 34
4.2.9 Elektroniska handeln ökar 34
4.2.10 Tvistlösningssystemet ses över 35
4.2.11 Övriga frågor 35
5 U-ländernas intressen i en ny förhandling 36
6 Öppenhet i WTO och den framtida beredningsprocessen 38
7 Slutsatser 39
Ordlista 41
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 mars 1999 43
1 Handelns bidrag till bättre levnadsvillkor
Regeringens bedömning: Samarbetet i Världshandelsorganisationen
(WTO) är av stor vikt och syftar ytterst till att förbättra levnadsvillkoren
för människor världen över. Medlet är att skapa goda förutsättningar för
handel genom färre hinder samt fasta och rättvisa spelregler. WTO bidrar
också till ekonomiska förutsättningar för alla länders strävan mot en
hållbar utveckling.
Skälen för regeringens bedömning: Sverige är en liten öppen ekonomi,
som är starkt beroende av omvärlden. Vår export motsvarar drygt 40
procent av vår bruttonationalprodukt (BNP) och importens värde
motsvarar mer än en tredjedel av BNP. Handelsutbytet är livsnerven för
den svenska ekonomin.
Världshandelns kraftiga uppsving under de senaste 50 åren har bidragit
till ekonomiska framsteg och välstånd i många länder. Den gynnsamma
trenden har varit särskilt betydelsefull för små, öppna ekonomier som
den svenska. Liberaliseringen av det globala handelssystemet, först inom
Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) och sedan i dess efterföljare
WTO, som sedan år 1995 är huvudorganisation för det handelspolitiska
regelverket, har varit en starkt pådrivande kraft bakom den positiva
utvecklingen. Möjligheterna att bedriva handel har förbättrats i takt med
att tullmurar har raserats och andra handelshinder undanröjts.
Att riva hinder för handel är emellertid inget självändamål. Åtgärder
som vidtas för att underlätta export och import skall bidra till att förbättra
levnadsvillkoren för enskilda konsumenter och hushåll. Det har t.ex.
uppskattats att en svensk tvåbarnsfamilj kan komma att tjäna omkring
950 kronor om året på klädinköp till barnen när nu gällande importkvoter
på tekovaror tas bort. Ökad välfärd är ett huvudmål för samarbetet mellan
de 134 länder som är medlemmar av WTO. Bättre villkor för
världshandeln genom WTO är ett medel, av flera, för att nå detta mål.
Strävan efter ökad ekonomisk tillväxt och sysselsättning genom att
avskaffa handelshinder kan inte ses i ett politiskt vakuum. Den
handelspolitiska utvecklingen i WTO, och i andra institutioner, måste
drivas framåt på ett sätt som också gör den förenlig med viktiga politiska
mål inom andra samhällsområden. Under beaktande av gällande
regelverk skall de möjligheter som handelssystemet ger tas till vara för
att bidra till förutsättningar för en hållbar utveckling, stödja arbetet för
mänskliga rättigheter samt främja utveckling i tredje världen.
Sverige har en lång tradition av att stå upp för fri handel och rättvisa
spelregler baserade på principen om icke-diskriminering i GATT och
WTO. Denna grundsyn har byggt på en utbredd enighet i vårt land om
mål och medel i handelspolitiken. Enigheten har gjort att Sverige kan
agera med ett stort mått av både trovärdighet och kraft i frågor som rör
GATT och WTO. Med denna breda samsyn som grund står vi väl rustade
när förberedelserna för nya handelsförhandlingar i WTO nu börjar.
Sverige har ett starkt intresse av en ny, omfattande förhandlingsrunda i
WTO därför att en sådan dels kan lämna värdefulla bidrag till ekonomisk
tillväxt, dels kan stödja utvecklingen på flera andra områden som är
prioriterade i regeringens politik.
Det är mot denna bakgrund som Sverige aktivt medverkat till
Europeiska gemenskapens (EG) initiativ att starta en ny
förhandlingsrunda i WTO år 2000 och är starkt engagerat i
förberedelsearbetet. Ambitionen är att anpassa och reformera de
handelspolitiska spelreglerna så att de uppfyller de krav som ställs i en
världsekonomi som präglas av ökad integration. WTO:s regelverk
behöver utvecklas så att det hjälper medlemsländerna i WTO att ta till
vara globaliseringens möjligheter och begränsa dess risker. Vi vill uppnå
resultat som bidrar till bättre levnadsvillkor för enskilda individer och
bättre förutsättningar för näringslivet att utvecklas och växa. Vi kommer
samtidigt att fästa stor vikt vid att framtidens handelsregler utformas så
att de bidrar till en bättre miljö och mänskliga rättigheter i arbetslivet.
Regeringen verkar för att arbetet i WTO skall bidra till:
tillväxt och sysselsättning,
en hållbar utveckling,
ett öppet Europa,
ekonomisk utveckling i fattiga länder samt
demokrati och säkerhet.
Syftet med denna skrivelse är att informera om arbetet i WTO inför
organisationens tredje ministermöte i slutet av året och förberedelserna
för en ny bred och samlad handelsförhandling. WTO-avtalet
presenterades i prop. 1994/95:35 Sveriges anslutning till
Världshandelsorganisationen m.m., som bl.a. redogjorde för de
förhandlingar, den s.k. Uruguayrundan, och de överväganden som ledde
fram till att WTO skapades. I skr. 1996/97:71 Sverige, EU och
handelspolitiken inför 2000-talet redogjorde regeringen för hela den
svenska handelspolitiska strategin inför 2000-talet.
I föreliggande skrivelse diskuteras i avsnitt 1 världshandelns och
WTO:s bidrag till förbättrade levnadsvillkor i ett bredare perspektiv.
Avsnitt 2 behandlar behovet av en ny omfattande handelsförhandling i
WTO. Avsnitt 3 redogör för förberedelserna inför WTO:s tredje
ministermöte år 1999, vid vilket beslut förväntas fattas om omfattningen
av de nya förhandlingarna. Avsnitt 4 innehåller en genomgång av redan
beslutade områden för förhandlingar och andra möjliga
förhandlingsområden. I avsnitt 5 behandlas u-ländernas intresse av nya
WTO-förhandlingar. Avsnitt 6 redogör för behovet av öppenhet i
förhandlingsprocessen och den framtida svenska beredningsprocessen.
Avsnitt 7 innehåller skrivelsens slutsatser.
1.1 Tillväxt och sysselsättning
Stabila och rättvisa spelregler för ett fritt utbyte av varor och tjänster
mellan länder är en avgörande förutsättning för ekonomisk tillväxt och
sysselsättning. Detta är det viktigaste skälet för vårt engagemang i WTO
och en betydelsefull del av våra ansträngningar för ökad tillväxt.
Samhällsekonomin stärks av fri handel på fungerande marknader. Den
prispress som uppstår då handelshinder rivs och konkurrensen ökar
bidrar till att hålla nere inflation och räntor, vilket i sin tur gynnar
tillväxt och sysselsättning. Alla konsumenter – både enskilda och företag
– gynnas av de positiva effekterna av lägre priser, större utbud av varor
och tjänster samt bättre kvalitet.
Öppen handel leder till att befintliga resurser kan utnyttjas på ett mer
effektivt sätt. De samhällsekonomiska vinsterna av minskade
handelshinder på hemmamarknaden är t.o.m. ofta större än vinsterna av
bättre tillgång till andra länders marknader. Produktiviteten är oftast
högre i sektorer som är utsatta för internationell konkurrens än i sådana
som inte är det. Samtidigt är naturligtvis företagens ökade möjligheter att
avsätta sina produkter på exportmarknaderna av stor betydelse för
näringslivets utveckling.
Till detta skall läggas positiva effekter av mer långsiktig karaktär som
uppstår t.ex. genom att fasta kostnader kan slås ut på ett större antal
kunder. Omvandlingstrycket i ekonomin tilltar med ökad konkurrens.
Därmed påskyndas en modernisering av produktionsapparaten.
Sammantaget resulterar dessa faktorer i bättre fungerande marknader,
ökad sysselsättning och högre välfärd.
Problemet är att omställningens kostnader fördelas ojämnt. Priset kan
bli högt för dem som drabbas när företag läggs ned och regioner hamnar i
kris. Ett brett folkligt stöd för en allt snabbare internationalisering av
världsekonomin förutsätter att kostnaderna för omvandlingen fördelas
rättvist.
Idén om det nationella oberoendet som ekonomisk doktrin, som genom
åren har praktiserats av flera länder i Afrika, Asien och Latinamerika har
inte visat sig ge önskade resultat. Allt fler länder har därför dragit
slutsatsen att de har fördel av att delta i den internationella ekonomin,
koncentrera sig på det som de är bra på och handla med sina grannländer.
I Sverige har vi sedan lång tid tillbaka uppfattat detta som något
självklart.
1.2 En hållbar utveckling
Målet är att Sverige skall vara en pådrivande internationell kraft och ett
föregångsland i strävan att skapa en ekologiskt hållbar utveckling.
Regeringen arbetar för att ekonomisk utveckling och social välfärd skall
gå hand i hand med skyddet av miljön och hushållningen med
naturresurser. Särskild hänsyn behöver tas till u-ländernas situation.
En hållbar utveckling är ett uttalat mål för WTO. Det återstår dock
viktigt arbete för att göra handels- och miljöpolitiken än mer ömsesidigt
stödjande. En kommande förhandlingsrunda bör utformas så att
resultaten främjar nationella och internationella mål på miljöområdet och
rimliga krav på mänskliga rättigheter i arbetslivet. Samtidigt måste
arbetet beakta de problem som uppstår om enskilda länder ignorerar
dessa mål på nationell nivå.
I flera industriländer finns en utbredd oro för följderna av import från
främst fattiga länder som inte respekterar rimliga miljöregler eller
åsidosätter grundläggande mänskliga rättigheter i arbetslivet.
Konkurrensfördelar som bygger på brister i dessa hänseenden kan inte
accepteras. Handelssystemet och WTO måste engageras och ge sitt
bidrag till lösningen även av dessa problem för att förtroendet för
systemet och organisationen skall upprätthållas och för att förståelsen för
fördelarna med en öppen handel skall kunna ökas. WTO är dock varken
avsett för, eller har möjlighet, att ensamt lösa problemen. På det globala
planet bekämpas miljöhot i första hand genom multilaterala miljöavtal.
Arbetet med att garantera mänskliga rättigheter i arbetslivet sker främst i
Internationella arbetsorganisationen (ILO). WTO måste ta sin del av
ansvaret, men varken kan eller skall ta över huvudansvaret från
miljöavtalen och ILO. Viktigt är dock att WTO-regelverket inte
försvårar, försvagar eller motverkar andra regelverk. För att lyckas i
denna strävan måste den rika världens länder bygga upp sin trovärdighet
som sanna frihandelsvänner, och inte bara värna den fria handeln när det
gynnar deras egna snäva intressen. I detta perspektiv kan Sverige spela
en viktig roll som brobyggare tack vare vår konsekventa frihandelslinje.
Vår omsorg om miljön och mänskliga rättigheter i arbetslivet får aldrig
misstänkas vara en täckmantel för protektionistiska motiv. Vi måste vara
trovärdiga för att en konstruktiv dialog kring dessa frågor skall kunna
komma till stånd i WTO. Det bästa sättet att driva utvecklingen framåt är
att använda WTO:s modell, som innebär att man enhälligt fattar beslut
som binder alla medlemsländer.
Utmaningen för framtiden i WTO blir att finna rätt balans mellan
lämpliga åtgärder till stöd för en hållbar utveckling, å ena sidan, och krav
på att dessa inte skall kunna missbrukas i protektionistiskt syfte å den
andra. Stöd till kapacitetsuppbyggnad i u-länder är en viktig del i detta
arbete.
1.3 Ett öppet Europa
Efter det att Sverige har blivit medlem av Europeiska unionen (EU)
arbetar Sverige genom gemenskapen för att reformera det globala
handelssystemet. I WTO talar gemenskapen, genom EG-kommissionen,
med en röst.
Europeiska gemenskapens (EG) inre marknad fungerar i huvudsak
effektivt och har på ett verksamt sätt bidragit till ökat välstånd i Europa.
För svensk del har effekterna av ökade utländska investeringar i Sverige
uppskattats till 0,2 procent per år i ökad tillväxt.
På de flesta varuområdena är EU också öppet för omvärlden. En väl
fungerande inre marknad med gemensamma regler på många områden,
utgör en styrkefaktor inför förhandlingarna i WTO. På vissa områden
hämmas dock effektiviteten på den inre marknaden av
importbegränsningar. Tullar och andra handelshinder kvarstår t.ex. inom
områden som jordbruk samt textil- och konfektionsindustri.
Förhandlingar i WTO kan ytterligare bidra till att effektiviteten på den
inre marknaden höjs.
Att EG nu för första gången i historien går i spetsen för kravet på att
inleda en ny förhandlingsrunda i WTO och är den tydligaste försvararen
av det multilaterala regelverket är en betydande framgång för Sveriges
ansträngningar att påverka EG:s handelspolitik.
1.4 Ekonomisk utveckling i fattiga länder
Sverige har en lång tradition av aktiv solidaritet med världens fattiga
länder. Vårt globala engagemang vägleds av en strävan efter ökad
rättvisa, demokrati, mänskliga rättigheter samt ekonomisk och social
utveckling. Den nedmontering av handelshinder som sker inom WTO
och de fasta spelregler som organisationen ställer upp skapar
förutsättningar för ekonomisk utveckling, och gör det lättare att också nå
övriga mål.
WTO kan dock inte ensamt skapa tillräckliga förutsättningar för
mänskliga rättigheter, rättvisa och social utveckling i enskilda länder.
Dessa förutsättningar måste i första hand åstadkommas nationellt i form
av ändamålsenliga institutioner, lämplig infrastruktur och ansvarsfull och
utvecklingsfrämjande politik. Särskilt i de minst utvecklade länderna
behövs ekonomiska och institutionella reformer på det nationella planet
innan dessa länder kan dra full nytta av de möjligheter som WTO och
dess regelverk erbjuder. Biståndspolitiken och andra former av
internationellt samarbete, främst inom FN, är bättre lämpade för att
uppnå dessa mål än arbetet i WTO. Det avgörande är att de regelverk
som skapas inte försvårar för länder att uppnå dessa mål. Det behöver
finnas en överensstämmelse mellan WTO:s regelverk och övriga
internationella konventioner och principer på dessa områden.
Liberalisering av världshandeln har varit en motor för ekonomisk
tillväxt i olika delar av världen. Den ekonomiska historien lär oss att u-
länder som varit förhållandevis öppna för handel med omvärlden har
klarat sig bäst. Utvecklingen har också visat att liberalisering av handel
och internationella kapitalrörelser inte är tillräcklig för att uppnå en
långsiktigt hållbar ekonomisk och social utveckling. Lika nödvändig är
en fattigdomsorienterad utvecklingspolitik och ett offentligt
ansvarstagande för den politiken. God samhällsstyrning innefattar även
tillräckliga styrinstrument för den ekonomiska politiken.
Frihandel är ett betydelsefullt medel för att uppnå de bredare
utvecklingsmålen. De nyare handelsfrågorna som investeringar,
konkurrenspolitik, miljö och arbetsrätt är exempel på frågor som har
betydelse för utvecklingspolitiken. Utmaningen för världssamfundet är
att utveckla ett brett regelverk som svarar mot de nya krav som
globaliseringen ställer. De planerade WTO-förhandlingarna kommer här
att spela en central roll. Många industriländer, inklusive EU, har
fortfarande betydande hinder för import av varor som är viktiga för u-
länderna. Sverige kommer även i fortsättningen att driva på för att dessa
hinder skall tas bort.
Även från migrationspolitisk utgångspunkt är det av vikt att förbättra
u-ländernas möjligheter att bedriva handel eftersom detta bidrar till
ekonomisk utveckling som på längre sikt kan minska utflyttning.
Sverige fäster stor vikt vid samspelet mellan handels- och
biståndspolitiska åtgärder. Vår strävan är att kommande WTO-
förhandlingar skall bidra till en hållbar ekonomisk och social utveckling
för alla jordens länder. Samtidigt är det viktigt att hänsyn tas till de
fattigaste ländernas behov av särskild och förmånlig behandling. Vårt
engagemang för konsekvent frihandel är också ett uttryck för solidaritet
med den tredje världen.
1.5 Demokrati och säkerhet
Handel är inte bara ett medel för att åstadkomma ekonomiskt välstånd
utan också en betydelsefull del av en strategi för demokrati, politisk
stabilitet, mänskliga rättigheter och säkerhet. En positiv ekonomisk
utveckling minskar risken för spänningar inom länder och understödjer
en demokratisk utveckling. Handel och fred är nära förknippade med
varandra. Ekonomisk integration är ett verkningsfullt medel för att
minska risken för konflikter mellan länder.
Fredstanken har hela tiden varit central i uppbyggnaden av det
europeiska samarbetet. Samma sak gällde då WTO:s föregångare,
GATT, förhandlades fram efter det andra världskrigets slut. WTO har
fortsatt en roll att spela i ett konfliktförebyggande perspektiv.
Samtidigt är WTO:s gemensamma regler för handel och dess system
för att lösa tvister ett sätt att stärka det politiska och det demokratiska
inflytandet över världshandeln. Det faktum att alla viktiga beslut i WTO
fattas med konsensus bidrar till detta. Systemet bygger på ömsesidig
nytta och respekt. Alla måste ge och ta och när balansen rubbas försvagas
WTO. För små länder är WTO:s regelsystem en garant mot övergrepp
från större och mäktigare länder.
2 Världshandel i förändring
Regeringens bedömning: En ny förhandlingsrunda i WTO behövs för
att förbättra förutsättningarna för tillväxt i världsekonomin, ge
krisdrabbade länder bättre möjligheter att återhämta sig, motverka nya
protektionistiska tendenser, minska handelshinder mellan handelsblock,
effektivisera EG:s inre marknad samt ge näringslivet bättre möjligheter
att sälja sina produkter på marknader utanför Europa. Ytterst är det
konsumenterna som drar nytta av minskade handelshinder.
Skälen för regeringens bedömning: Det multilaterala handelssystemet
har sedan GATT trädde i kraft år 1948 utvecklats kontinuerligt.
Världshandeln har blivit friare. Dess spelregler har blivit tydligare och
mer rättvisa samtidigt som de har accepterats av allt fler länder. Den
senaste stora förhandlingsrundan, Uruguayrundan, 1986-1994, innebar
ytterligare ett viktigt steg i denna riktning.
Där införlivades handeln med jordbruksprodukter för första gången på
allvar i det internationella handelspolitiska regelverket. Nya avtal slöts
för bl.a. handel med tjänster och immaterialrättsliga frågor med
anknytning till handel. Samtidigt omvandlades GATT från ett formellt
sett provisoriskt avtal till en permanent organisation,
Världshandelsorganisationen, som startade den 1 januari 1995. WTO har
ett bredare ansvarsfält än GATT. GATT, som gäller handeln med varor,
kvarstår som ett av tre huvudavtal i WTO, de övriga två omfattar tjänster
respektive immaterialrättigheter. Till dessa avtal knöts förstärkta regler
för tvistlösning, som bl.a. innebär snabbare handläggning och högre grad
av automatik jämfört med tidigare. Högsta beslutande organ i WTO är
ministerkonferensen. Två ministerkonferenser har anordnats hittills. Den
tredje skall hållas i Seattle i USA, 30 november - 3 december i år.
WTO är med sina idag 134 medlemsländer den viktigaste
organisationen för samarbete mellan länder i handelspolitiska frågor på
global nivå. Organisationen spelar en central roll för att åstadkomma en
öppen handel på rättvisa villkor. WTO ställer upp stabila spelregler för
handel och utgör ett värn mot protektionistiska krav.
WTO:s grundprincip om icke-diskriminering gör organisationen med
sitt tvistlösningssystem särskilt värdefull för små länder, som skulle ha
svårt att hävda sig mot starkare länder om "djungelns lag" fick råda.
Genom WTO ges dessutom internationellt stöd för reformer på nationell
nivå för att förbättra marknadernas funktionssätt.
Även om stora framsteg har gjorts, mot ökad frihandel och utveckling
av regelverket i GATT och WTO, återstår mycket att göra. Handeln
hämmas fortfarande av protektionism inom flera sektorer, särskilt inom
sådana som är viktiga för u-länderna. WTO:s regelverk kan också
förbättras och göras mer rättvist på flera punkter. Det var mot den
bakgrunden som deltagarna i Uruguayrundan i slutuppgörelsen skrev in
att förhandlingar om fri handel och översyn av regler skulle fortsätta eller
återupptas inom flera områden efter WTO-avtalets ikraftträdande. Det är
av samma skäl som EG har tagit initiativ till att inleda en ny bred
förhandlingsrunda.
Utvecklingen av WTO måste fortsätta i takt med den tilltagande
globaliseringen av världsekonomin. WTO visar på en framkomlig metod
för att förena och knyta samman nationella ekonomier på en global
marknad. Den består av att förhandla fram bindande spelregler som alla
medlemsländer är beredda att acceptera och att sedan koppla dessa regler
till ett fungerande system för att lösa tvister. Denna metod måste
tillämpas på nytt för att vidareutveckla regelverket och säkerställa att det
fortsatt kan bidra till bättre levnadsvillkor för människor runt om i
världen. Frågan om elektronisk handel var t.ex. inte aktuell för fem år
sedan. Elektronisk handel väntas enligt beräkningar öka till omkring
2 500 miljarder kronor per år efter sekelskiftet, och frågan finns uppsatt
på WTO:s dagordning. Behovet av nya WTO-förhandlingar kan ses både
i ett globalt perspektiv och i ett mer närliggande svenskt och europeiskt
perspektiv.
2.1 Den globala ekonomiska och handelspolitiska
utvecklingen
2.1.1 Den finansiella krisen och nya protektionistiska hot
Trenden för handelns tillväxt har under hela efterkrigstiden varit kraftigt
uppåtgående. Världshandelns volym är i dag 17 gånger större än för
femtio år sedan. Handeln har vuxit avsevärt snabbare än produktionen,
vilken ökade sex gånger i volym under samma period. Den positiva
utvecklingen har varit nära förknippad med den avveckling av
handelshinder som överenskommits inom GATT och WTO.
Industriländernas genomsnittliga tullnivåer för industrivaror har t.ex.
sänkts från omkring 40 till fyra procent under den senaste
femtioårsperioden.
Under några år i mitten av 1990-talet ökade världshandeln mycket
kraftigt. Efter utbrottet av Asienkrisen i mitten av år 1997 och den
därefter följande finansiella oron i Ryssland och Latinamerika, har
tillväxten av produktion och handel bromsats upp. År 1998 växte
handelns volym med fyra procent, jämfört med en tillväxt av
produktionen på två procent.
Behovet av WTO som institution och behovet av nya
handelsförhandlingar framstår tydligt mot bakgrund av den senaste tidens
turbulenta utveckling i världsekonomin. Handelsflödena har ändrats
drastiskt på grund av den finansiella krisen. De drabbade ländernas
import minskar, medan exporten ökar till följd av fallande kurser på
dessa länders valutor.
På samma sätt som Internationella valutafonden (IMF) spelar en
central roll i arbetet med att hantera de finansiella problem som utlöste
den finansiella krisen har WTO en viktig uppgift, som består i att hålla
handelsvägarna öppna så att drabbade länder ges möjlighet att exportera
sig ur krisen. Denna möjlighet hotas av att protektionistiska stämningar
återuppväckts på flera håll i världen i de ändrade handelsströmmarnas
spår. Antidumpningsundersökningar, med direkt effekt på handeln, har
genomförts både i USA och inom EG, främst på stålområdet.
USA:s handelsunderskott växer åter. USA har utövat påtryckningar
mot Japan och flera andra länder för att dessa skall minska exporten av, i
första hand, stål till USA. Lagstiftning som gör det möjligt att ensidigt
tillgripa sanktioner mot andra länder, som inte anses vara tillräckligt
öppna för amerikansk export, har återupplivats.
Till detta skall läggas den osäkerhet som olösta handelskonflikter
mellan USA och EG bidrar med. Tvisten om EG:s regler för import av
bananer är ett exempel på vikten av att frågorna löses inom ramen för
WTO:s system för lösning av tvister för att undvika ett "handelskrig".
Längre fram i vår riskerar EG:s förbud mot import av hormonbehandlat
kött, som USA anmält till WTO, att framkalla en ny allvarlig
handelspolitisk konflikt.
I detta läge utgör WTO:s regler ett viktigt värn mot ensidiga sanktioner
och regelvidrig protektionism. Ökad frihandel och rättvisa spelregler gör
det lättare att stå emot krav på motsatta åtgärder från ett litet antal
särintressen. Nya förhandlingar gör det lättare att avvisa protektionistiska
krav.
Liksom i tidigare GATT-förhandlingar kan man förvänta ett åtagande
om s.k. "stand-still", dvs. en politisk utfästelse om att inte införa nya
handelsrestriktioner under förhandlingens gång. Nya förhandlingar kan
dessutom förbättra möjligheterna för särskilt hårt drabbade länder att ta
sig ur krisen, och därmed åter förbättra förutsättningarna för tillväxt av
handel och produktion i världsekonomin.
2.1.2 Utvecklingen under WTO:s första år
Efter den utdragna Uruguayrundan var tanken att utvecklingen av WTO
skulle föras framåt stegvis genom tidsmässigt kortare förhandlingar på
mer begränsade områden. Ministerkonferenser minst vartannat år skulle
säkerställa kontinuitet och framsteg. Detta lyckades också förhållandevis
väl under WTO:s första år. Tre viktiga avtal kunde slutföras 1996-1997.
Två av avtalen gäller tjänstehandelsområdet och omfattar handel med
telekommunikationstjänster och finansiella tjänster. Det tredje avtalet
innebär att tullarna avskaffas för produkter med anknytning till
informationsteknik. Ministerkonferenserna bidrog i hög grad till
framstegen. Samtidigt står det klart att förutsättningarna för liberalisering
var gynnsamma i just dessa sektorer. Flertalet producenter och
konsumenter i de länder som anslöt sig till uppgörelserna såg fördelar
med en liberalisering av handeln.
Det har däremot visat sig svårt i WTO att nå framsteg i förhandlingar
på separata områden där stora motsättningar rått mellan
medlemsländerna. Försöken att nå en uppgörelse för handeln med
sjöfartstjänster strandade tidigt. Förhandlingarna om ökade möjligheter
för enskilda tjänsteleverantörer att verka på marknader utanför den egna
ledde enbart till begränsade resultat. Senast har försöken att vidga avtalet
om produkter för informationsteknik hejdats av ett par länder som vägrat
acceptera de marknadsöppningar som övriga deltagare i förhandlingen
var beredda att godta.
Utvecklingen antyder att det blir svårare att nå framgångsrika resultat
enligt den stegvisa förhandlingsmodellen. En bred förhandling krävs
sannolikt för att man skall komma vidare. Varje land måste finna något
av intresse på dagordningen och ges möjlighet att balansera
förhandlingsresultat från olika områden mot varandra. Samtidigt är det av
vikt att en sådan uppläggning av förhandlingsarbetet inte utesluter att
man, inom den breda ramen, träffar långtgående och snabbare avtal om
frihandel för enskilda sektorer.
2.1.3 Regional samverkan – hjälp eller hinder för fri handel?
Samverkan inom och mellan regioner på det ekonomiska området blir allt
vanligare. Från global utgångspunkt är denna utveckling av godo,
förutsatt att den leder till ny handel och inte enbart omfördelar
existerande handelsflöden.
Det är mot denna bakgrund som WTO:s regler medger undantag från
principen om icke-diskriminering för regional ekonomisk integration. De
undersökningar som gjorts om långtgående avtal om integration visar
också att dessa avtal har skapat mer ny handel än de omfördelat. Ett
belysande exempel är EU.
EU utgör en föregångare i regionalt samarbete. Det samarbete och den
ekonomiska integration som har uppnåtts genom bildandet av Europeiska
gemenskaperna och senare även Europeiska unionen har fått allt fler
efterföljare i andra delar av världen. North American Free Trade
Agreement (NAFTA), Association of South East Asian Nations (Asean)
och Mercado Comun del Sur (Mercosur) är några exempel på det.
De senaste åren har även samverkan mellan olika regioner ökat. Ett av
de större projekten är Asia Pacific Economic Co-operation (APEC) som
omfattar flertalet länder i Stillahavsområdet och därmed flertalet av
världens ledande handelsnationer förutom EU-länderna.
EG förhandlar om frihandelsavtal och samarbetsavtal med många
länder och regioner. Förra året kom EG och USA överens om ett närmare
samarbete inom ramen för det Transatlantiska ekonomiska partnerskapet
(TEP). Detta syftar dels till att utveckla handeln mellan parterna genom
att t.ex. förenkla reglerna för godkännande av produkter, dels till
samarbete i frågor som diskuteras i WTO.
EG förhandlar om frihandelsavtal med Mexiko och står i begrepp att
förhandla med Mercosur och Chile. Dessa förhandlingar är viktiga för att
europeiska företag skall kunna konkurrera på lika villkor med företag
från Nordamerika på dessa marknader. Utan en överenskommelse om
detta är risken stor att europeiska företag hamnar i bakvattnet i den
process som har inletts för att skapa ett enda stort frihandelsområde för
hela Amerika. Samtidigt syftar avtalen till vinster för konsumenter på
båda sidor om Atlanten i form av lägre priser på produkter som ges fri
tillgång till respektive parts marknad.
EG förhandlar dessutom om ett frihandelsavtal med Sydafrika. Avtal
föreligger redan mellan EG och flera arabiska länder och länder runt
Medelhavet. EG har även inlett en dialog med de ledande asiatiska
länderna inom ramen för ASEM (Asia Europe-meeting), som syftar till
förbättrade möjligheter för handel och investeringar i de båda regionerna.
Från svensk utgångspunkt är målet om fri handel på global nivå
överordnat målet om frihandel i en mindre krets av länder. All regional
samverkan bör enligt vår uppfattning inriktas mot det överordnade målet.
Detta hindrar inte att regionalt samarbete kan vara motiverat för att under
en övergångsperiod förbättra industrins konkurrenskraft och
infrastrukturens kapacitet i svaga ekonomier.
Även om höga handelshinder kvarstår på vissa områden har bildandet
av EG medverkat till ökad öppenhet gentemot omvärlden. För Sverige
och EG är det samtidigt av vikt att bevaka att andra regionala avtal leder
till liknande resultat, dvs. att bildandet av en tullunion eller ett
frihandelsområde inte får leda till ökade handelshinder mot omvärlden.
En ny WTO-runda kan fylla en viktig funktion genom att bidra till att
kvarvarande handelsmurar mellan regionala sammanslutningar rivs helt
eller delvis så att utvecklingen går mot samverkande, snarare än
konkurrerande, handelsblock i världsekonomin.
2.1.4 U-länderna inför en ny WTO-förhandling
U-länderna är som grupp mer beroende av internationell handel än i-
länderna. Export och import motsvarar i genomsnitt 38 procent av u-
ländernas bruttonationalprodukt, vilket skall jämföras med 24 procent för
i-länderna. Multilaterala regler gynnar särskilt mindre och ekonomiskt
svagare länder. Därmed bör u-länder ha ett starkt intresse av att delta i
utvecklandet av internationella spelregler på det handelspolitiska
området. I en förhandling måste dock hänsyn tas till u-ländernas speciella
problem och svårigheter att utnyttja regelverket. Effekterna av den
finansiella krisen förstärker dessa slutsatser.
Fram till Uruguayrundan stod många av de u-länder som var
medlemmar av GATT i praktiken vid sidan av det multilaterala
handelssystemet. De hade långtgående undantag från regelverket,
samtidigt som deras produkter ofta utestängdes från i-landsmarknader på
grund av tullar, kvoter och andra handelshinder. Detta förhållande
ändrades i och med WTO, som blev resultatet av Uruguayrundan. U-
länderna spelade en större roll än i tidigare förhandlingar. De förhandlade
fram fördelar i form av gynnsammare villkor för handeln med
jordbruksvaror, avskaffande av kvoteringarna för tekohandeln, förbud
mot frivilliga exportbegränsningar, m.m. Dessutom godtog u-länderna i
högre grad än tidigare det gemensamma handelspolitiska regelverket.
Detta var bl.a. en följd av att u-länderna i ökad utsträckning dragit
slutsatsen att det inte var genom att fjärma sig från handelssystemets
regelverk, utan genom att ansluta sig till det, som man hade vinster att
hämta. Parallellt medförde denna insikt att många u-länder ensidigt
avskaffade handelshinder på flera områden.
Resultatet av Uruguayrundan blev emellertid inte heller för u-länderna
så långtgående som de hade önskat. För handeln med såväl
jordbruksprodukter som textil och konfektion kvarstår betydande
handelshinder i industriländerna. Dessa restriktioner för med sig att u-
länderna inte ges möjlighet att utnyttja hela sin potential för handel.
Dessutom begränsar antidumpningstullar i främst USA och EU u-
ländernas möjligheter att ta till vara sina fördelar i form av låga
tillverkningskostnader för flera andra konsumentvaror. Dessa tullar
införs inte sällan på godtyckliga grunder. Även u-länderna bör ha
fördelar att vinna i WTO-förhandlingar för sin fortsatta ekonomiska
utveckling och integration i handelssystemet.
2.2 Den svenska hemmamarknaden och EG:s inre
marknad
Svenska företag skall kunna konkurrera fritt på marknader runt om i
världen. Företag från andra länder skall mötas av samma öppenhet i vårt
land. Dessa principer ställer sig Sverige bakom, inte för att de gynnar
näringslivet, utan därför att de gagnar hela det svenska samhället. Ett
yttre tryck för ökad konkurrens på hemmamarknaden och goda
möjligheter att avsätta egna produkter på exportmarknaden är viktiga
förutsättningar för tillväxt och sysselsättning, särskilt i en liten, öppen
ekonomi som den svenska. Handelspolitiken syftar till att skapa dessa
förutsättningar genom att ställa upp stabila och öppna ramvillkor för
handeln mellan länder.
2.2.1 Konsumenternas intresse
Genom att utveckla EG:s inre marknad vill vi skapa en modern, öppen
och effektiv europeisk ekonomi, till gagn för alla EU-medborgare och
konsumenter. Den inre marknadens fördelar är samtidigt en tillgång för
världsekonomin.
De flesta varumarknaderna i Sverige och EU är väl fungerande och
utsatta för stark internationell konkurrens. På den svenska marknaden är
andelen importerade varor och tjänster högre än genomsnittet i OECD
(Organisation for Economic Co-operation and Development).
Alla marknader i EU fungerar emellertid inte lika väl. Flera faktorer
bidrar till att hålla tillbaka den stora potential som den inre marknaden
har. EG:s jordbrukssektor omgärdas fortfarande av högt gränsskydd och
höga stödnivåer. Produktmarknaderna för jordbruksvaror är därmed i hög
grad avskärmade från korrekta prissignaler. Detsamma gäller för sektorer
som teko och skor, som fortfarande skyddas av kvantitativa restriktioner
och/eller tullar.
De begränsningskvoter på kläder, som Sverige nödgades införa vid
medlemskapet i EU, kostar en tvåbarnsfamilj uppskattningsvis omkring
950 kronor per år enbart för inköp av barnkläder. Som jämförelse kan
nämnas att en OECD-studie från 1998 fann att konsumenterna i
Storbritannien har betalat 500 miljoner pund extra per år för sina kläder
som följd av EG:s importrestriktioner. I samma OECD-studie framgår
också att samhällskostnaden för att behålla dessa importbegränsningar
ofta kraftigt överstiger lönekostnaden för de arbetstillfällen som man vill
skydda. Höga tullar finns även inom vissa andra områden.
En annan faktor som hämmar effektiviteten på den inre marknaden är
EG:s antidumpningsåtgärder. Konsumenterna får genom högre priser
betala skyddet för företag som inte kan hävda sig mot importkonkurrens.
Detta gäller bl.a. flera produkter inom hemelektronik. Åtgärderna
hämmar också näringslivets förnyelse och är därför ett hinder för tillväxt
och löneutveckling. Statsstöd i olika former snedvrider fortfarande
konkurrensen på den inre marknaden. Utvecklingen inom flera
tjänstesektorer hämmas också av regleringar som minskar konkurrensen.
Sverige verkar också inom EG för att parallellimport från länder utanför
EU/EES skall bli tillåtet vilket tidigare var fallet i Sverige.
Parallellimport är viktig ur frihandelssynpunkt och bidrar till sänkta
konsumentpriser.
Ökad öppenhet för utländska varor och tjänster är ett viktigt medel för
att säkerställa den inre marknadens effektivitet. Priskonkurrens utifrån,
inklusive parallellimport leder till effektivt utnyttjande av resurser, till
gagn för medborgarna i Europa. Regleringarna utgör en hämsko på
tillväxt och bromsar en nödvändig modernisering av näringslivet i
Europa. Reformer på dessa områden är angelägna.
Förhandlingar i WTO kan bidra till lägre priser genom att öka
öppenheten utåt på t.ex. jordbruks- och tekoområdet samt genom
reformering av WTO-reglerna om t.ex. antidumpning och statsstöd.
Åtgärder för att underlätta handel med tjänster kan leda till liknande
resultat samt bidra till en positiv utveckling av ekonomin i övrigt,
eftersom en effektiv tjänstesektor ofta är en central förutsättning för
annan ekonomisk aktivitet.
2.2.2 Näringslivets möjligheter
Ett huvudskäl för nya WTO-förhandlingar är att en ny runda utgör ett
verkningsfullt medel att undanröja handelshinder. Att ge svenska företag
tillgång till öppna marknader i vår omvärld är en viktig förutsättning för
ökad tillväxt och sysselsättning.
USA är EU:s största exportmarknad, och Sveriges största enskilda
exportmarknad utanför EU/EES. Trots att handeln mellan EU och USA
präglas av stor öppenhet möter europeiska företag fortfarande hinder på
flera områden. Olikheter i föreskrifter om tekniska regler för varor
försvårar handeln mellan EU och USA. Omvärlden är fortfarande i hög
grad förhindrad att konkurrera på lika villkor i den offentliga
upphandlingen på den amerikanska marknaden. Exporten av tjänster till
USA försvåras bl.a. av att olika delstater upprätthåller sinsemellan
mycket olika regler. Detta gäller särskilt etableringar inom bank- och
försäkringssektorerna. Handeln försvåras också på grund av olikheter i
det amerikanska och europeiska immaterialrättsliga regelverket.
Liknande problem finns på den kanadensiska marknaden.
Utvecklingen i Asiens och Latinamerikas dynamiska ekonomier är,
trots bakslag på grund av den finansiella oron, långsiktigt uppåtriktad.
Många har byggt upp offensiva exportindustrier som ännu är beroende av
förhållandevis låga löne- och materialkostnader och en snabbt
expanderande hemmamarknad och vill därför ofta stödja sin exportbas
genom att stänga importen ute.
Möjligheterna för svenska och andra företag inom EU på den
latinamerikanska marknaden hämmas fortfarande av förhållandevis höga
tullar och diskriminerande villkor vid direktinvesteringar. Tullnivåerna
har i och för sig sänkts påtagligt de senaste åren, men de nivåer som
garanteras av WTO ligger betydligt högre än de tullar som faktiskt tas ut,
vilket utgör ett osäkerhetsmoment för företagen. Till detta kommer att
amerikanska företag redan sett till att komma runt dessa hinder på många
marknader genom bilaterala arrangemang.
Den japanska marknaden är fortsatt svår att komma in på. Detta beror
ofta inte så mycket på formella importhinder som tullar, utan på att t.ex.
de japanska reglerna för godkännande av produkter och tjänster i hög
grad skiljer sig från EG:s regler och missgynnar utländska produkter.
Handeln med övriga länder i Asien möter liknande svårigheter. Bl.a.
fordon är ofta belagda med höga importtullar i de asiatiska länderna. I
flera länder är dessutom tullprocedurerna krångliga, godtyckliga och
omständliga. Svenska exportörer drabbas även av att tekniska regler
uppställer onödiga handelshinder, t.ex. i form av krav på dyra,
komplicerade och tidskrävande tester för certifiering. Offentlig
upphandling och immaterialrätt är andra problemområden – i det senare
fallet är läkemedelsindustrin och skivbranschen särskilt utsatta.
Diskriminerande villkor vid direktinvesteringar förekommer i flera
asiatiska länder. Man kan också notera att antalet
antidumpningsundersökningar under senare år ökat markant i de flesta
asiatiska länder, främst Indien och Sydkorea. Även om de i dag i
huvudsak riktas mot u-länder visar detta på protektionistiska tendenser.
Handeln med flera länder i Afrika skulle också underlättas om tullar
bands och sänktes och andra handelshinder togs bort. För många av de
fattigaste länderna räcker det emellertid inte med att formella
handelshinder begränsas, eftersom de mänskliga resurserna,
infrastrukturen, institutionerna och de nationella regelverken är
otillräckligt utvecklade.
I många länder runt om i världen utgör korruption i olika former ett
betydande hinder för handel.
Sverige bedriver ett kontinuerligt arbete med att söka undanröja
handelshinder dels genom våra egna bilaterala kontakter med olika länder
och regioner, dels via EG:s särskilda strategi för tillträde till marknader
utanför unionen. En ny WTO-runda skulle dock bli ett mer effektivt
medel för att bekämpa korruption, särskilt med tanke på den förväntade
omfattningen av en sådan.
2.2.3 EU:s utvidgning
De kommande WTO-förhandlingarna kommer att sammanfalla i tiden
med EU:s utvidgning österut. Detta kommer att påverka både EU och
WTO-förhandlingarna. Anslutningsprocessen har inletts med Estland,
Polen, Tjeckien, Ungern, Slovenien, Lettland, Litauen, Slovakien,
Rumänien, Bulgarien och Cypern.
Formella förhandlingar har inletts med sex av länderna. EU:s och
Sveriges utgångspunkt i förhandlingarna är att kandidatländerna helt
skall överta EG:s regelverk inklusive avtal med tredje land, så som det är
vid tidpunkten för anslutningen. Om det behövs några övergångsåtgärder
skall de vara få och begränsade i tid och omfattning.
Enligt svensk uppfattning finns det redan anledning att reformera EU:s
politik på flera områden, inte minst jordbrukspolitiken. Utvidgningen och
kommande WTO-förhandlingar understryker bara behovet. Det är
angeläget att i god tid före utvidgningen besluta om en genomgripande
reformering av EG:s gemensamma jordbrukspolitik.
Trycket från omvärlden kommer dock att bestå. De kommande
förhandlingarna i WTO kan på så sätt bidra till att underlätta
utvidgningen.
På industrivarusidan kan WTO-förhandlingen bidra till att minska
avståndet mellan EG:s och kandidatländernas varutullar, vilket i sin tur
kan underlätta omställningen till EU-medlemskap i dessa länder och
minska behovet av övergångsarrangemang.
3 Inför WTO:s tredje ministerkonferens
Regeringens bedömning: Förberedelseprocessen i WTO inför beslut om
en ny förhandlingsrunda fortskrider enligt planerna. EG har varit den
ledande förespråkaren av en ny omfattande runda. Möjligheten att
gemenskapens linje skall accepteras är relativt god under förutsättning att
samtliga WTO-länders legitima intressen kan tillgodoses på ett
balanserat sätt.
Skälen för regeringens bedömning: Den 30 november i år inleds
WTO:s tredje ministerkonferens i Seattle, USA. Huvuduppgiften för
konferensen blir att ta ställning till de förslag som kommer att föreligga
om att inleda en ny omfattande förhandling om handelsliberalisering och
förbättringar i det handelspolitiska regelverket. Sedan USA slutligen
accepterat och uttalat stöd för en samlad förhandling (en s.k. runda) där
resultaten på olika förhandlingsområden länkas till varandra, finns ett
växande stöd för en sådan förhandling. Fram till ministerkonferensen
kommer omfattande diskussioner att föras nationellt, inom EU och i
WTO om vad en sådan förhandling bör omfatta.
3.1 EG:s initiativ till en ny förhandlingsrunda
Det råder bred enighet i EG-kretsen om behovet av en ny samlad
handelsförhandling i WTO. EG har också gått i spetsen för initiativet i
WTO och därmed övertagit den ledarroll i handelssystemet som hittills
innehafts av USA. Handelsministrarna i EU-länderna har utvecklat synen
på WTO:s framtida arbete och behovet av en ny förhandlingsrunda både
vid WTO:s första ministerkonferens i Singapore i december 1996 och vid
den andra ministerkonferensen i Genève i maj år 1998.
EG har presenterat sina ståndpunkter om innehållet i en ny runda inom
ramen för den pågående förberedelseprocessen i WTO:s allmänna råd
som inleddes i september 1998. Grundinställningen är att samtliga frågor
som finns på WTO:s s.k. inbyggda dagordning (som omfattar avtalen
från Uruguayrundan) och de frågor som varit föremål för beslut vid
WTO:s ministerkonferenser bör kunna bli föremål för förhandlingar. En
bred, omfattande förhandling, där samtliga parter kan få gehör för sina
prioriteringar och där förhandlingsresultat på olika områden kan
balanseras mot varandra, utgör enligt EG en förutsättning för framgång.
En annan viktig förutsättning för en ny runda är att den blir kort.
Uruguayrundan pågick i åtta år. En så lång tidsperiod är inte acceptabel.
EG har föreslagit en tidsram på tre år.
Under våren förväntas handelsministrarna i EU-länderna diskutera de
närmare riktlinjerna för EG:s mål och prioriteringar i en ny runda. Ett
informellt möte med handelsministrarna kommer att hållas i Berlin 10-11
maj. Ett mer definitivt förhandlingsmandat inför ministerkonferensen lär
inte föreligga förrän senare under hösten. Detta kommer sannolikt endast
att precisera EG:s övergripande mål. De mer precisa positionerna i
enskilda förhandlingsfrågor kommer sannolikt att börja diskuteras först
efter årsskiftet.
3.2 Andra länders syn på nya förhandlingar
USA har traditionellt varit pådrivande i handelspolitiska förhandlingar i
GATT och WTO. Denna gång har USA dock varit mer återhållsamt. En
av anledningarna till detta har varit att administrationen har misslyckats
med att få kongressens stöd för sitt agerande. Kongressen har inte
beviljat administrationen det mandat för handelsförhandlingar, det s.k.
snabbspårsmandatet, som administrationen har begärt. Enligt ett sådant
mandat ges administrationen rätt att förhandla fram ett handelsavtal som
kongressen därefter endast har att godta eller förkasta i sin helhet, utan
att kunna kräva ändringar i detaljerna. Denna beslutsform är nödvändig
för att den amerikanska administrationen skall utgöra en trovärdig
förhandlingspart i de andra deltagarnas ögon.
USA verkade länge för begränsade förhandlingar på områden där man
själv har starka offensiva intressen. I sitt tal om tillståndet i (den
amerikanska) unionen i januari i år uttryckte president Clinton dock stöd
för en ny runda enligt en modell som ligger nära EG:s initiativ och USA
kan därmed förväntas bli mer aktivt i förberedelseprocessen.
Övriga OECD-länder, inklusive länderna i Central- och Östeuropa är
för nya förhandlingar.
En viktig grupp inom WTO är den s.k. Cairns-gruppen, som består av
länder med starka exportintressen på jordbruksområdet. Denna koalition
av jordbruksproducerande länder omfattar både u- och i-länder. Bland
medlemmarna återfinns Australien, Nya Zeeland och Kanada, flera
sydamerikanska länder, som Argentina, Brasilien och Chile samt
asiatiska länder som Indonesien och Malaysia. Cairns-gruppen driver
särskilt på för att förhandlingarna på jordbruksområdet sätts i gång som
planerat vid sekelskiftet. Flera av länderna i gruppen har även starka
intressen inom andra områden.
Inställningen till nya förhandlingar bland WTO:s u-landsmedlemmar
är splittrad. Flertalet större länder i Latinamerika har i princip uttalat sitt
stöd för nya handelsförhandlingar i WTO. Länder som Indien, Pakistan
och Egypten samt flera länder i Afrika är mer återhållsamma. Bland
dessa länder finns en utbredd tveksamhet till att ge sig in i nya
förhandlingar innan resultaten av Uruguayrundan har genomförts helt
och börjat tillämpas nationellt.
3.3 Förberedelsearbetet i WTO
Beslut om att utreda förutsättningarna för nya förhandlingar togs vid
WTO:s ministerkonferens i Genève i maj år 1998. Förberedelseprocessen
pågår sedan september år 1998 med månatliga möten i WTO:s allmänna
råd i vilka ett antal centrala frågor diskuteras. Bland dessa märks den
inbyggda dagordningen, dvs. frågor angående vilka beslut om
förhandlingar eller översyner redan finns i WTO-avtalen, t.ex. jordbruk
och tjänster, investeringar och konkurrensregler, problem i samband med
genomförandet av befintliga avtal samt de minst utvecklade ländernas
roll i WTO. Under våren år 1999 kommer detta arbete att fortsätta för att
under hösten år 1999 leda fram till konkreta förslag om förhandlingarnas
omfattning som handelsministrarna skall ta ställning till vid årets
ministerkonferens. Även inom andra organisationer såsom OECD och
UNCTAD analyseras och diskuteras förutsättningarna för en ny runda.
Detta bidrar också på ett värdefullt sätt till förberedelserna.
4 Omfattningen av en ny förhandling
Regeringens bedömning: En viktig förutsättning för att en ny
förhandlingsrunda skall lyckas är att den får en bred och omfattande
dagordning. Jordbruk och tjänster skall ingå i en sådan förhandling och
utgör prioriterade områden. Att förhandlingen även skall omfatta tullar är
ett viktigt mål för regeringen. Därtill kommer ett antal nya frågor som är
nära sammanlänkade med handel och viktiga för att skapa ett
sammanhängande och väl fungerande multilateralt handelsregelverk. Dit
hör investeringsregler och konkurrensrättsliga riktlinjer. Det är dessutom
angeläget att frågor om handel och miljö integreras i förhandlingarna,
liksom frågan om hur WTO-systemet bäst hanterar sambandet mellan
handel och grundläggande mänskliga rättigheter i arbetslivet.
Skälen för regeringens bedömning: Inför en kommande WTO-runda
diskuteras ett tjugotal möjliga förhandlingsområden. En del av dessa är
redan beslutade, som handel med tjänster och med jordbruksprodukter.
Andra tillhör traditionella förhandlingsområden, t.ex. frågan om
marknadstillträde för industrivaror. Därtill kommer ett antal nya
förhandlingsområden, sambandet mellan handel och investeringar,
konkurrenspolitik och offentlig upphandling.
En huvuduppgift för WTO är att förvalta och utveckla det nuvarande
regelverket. WTO är också det centrala förhandlingsforumet i
handelsfrågor. Enligt regeringens uppfattning är det dessutom en viktig
framtida uppgift för WTO att vara policyskapande även när det gäller
sambandet mellan handel och andra politikområden, t.ex. grundläggande
arbetsvillkor och miljö. I takt med att de yttre gränshindren avvecklas
riktas alltmer av den handelspolitiska uppmärksamheten på ländernas
interna lagstiftning och regleringar, t.ex. konkurrensfrågor, statsstöd eller
produktsäkerhet.
För svensk del gäller att huvuddelen av den lagstiftning som berör
gränsöverskridande handel harmoniserats i EG genom den inre
marknadslagstiftningen och att det är på basis av denna som EG
förhandlar i WTO.
Inom Europeiska gemenskapen råder bred enighet om behovet av en
omfattande förhandlingsrunda i WTO. Detaljerade positioner inom
respektive förhandlingsområde har dock inte fastställts.
Positionsbestämningen utgör en kontinuerlig process där arbete nu pågår
för att fastställa de övergripande mål som bör ligga till grund för besluten
vid årets ministerkonferens. Den svenska regeringen eftersträvar en bred
debatt i Sverige om dessa frågor. Nedanstående beskrivning av beslutade
och möjliga förhandlingsområden skall ses som ett underlag för en sådan
debatt.
4.1 Beslutade förhandlingsområden
Att förhandlingar när det gäller jordbruk och tjänster skall inledas i WTO
år 2000 slogs fast redan i Uruguayrundan. Detta som en följd av att flera
länder ansåg förhandlingsresultatet vara otillräckligt. Dessutom
beslutades i Uruguayrundan att flera av de delavtal som ryms under
WTO skall bli föremål för översyn och beslut om möjliga reformer skall
fattas under de närmaste åren. Dessa frågor ryms på WTO:s s.k.
inbyggda dagordning.
4.1.1 Jordbruket en nyckelfråga
I många länder präglas jordbruket fortfarande av nationella regleringar
och stödsystem och handeln med jordbruksprodukter är ofta utsatt för
restriktioner. Utgångspunkten för WTO-förhandlingarna är att
marknaderna för jordbruksprodukter fungerar dåligt. Jordbruket utgör en
av de viktigaste, om inte den allra viktigaste, frågan och lösningen av den
kommer sannolikt att spela en stor roll för att nå en paketuppgörelse i
rundan.
Huvudfrågorna för den kommande jordbruksförhandlingen gäller
ytterligare neddragningar av tullskydd, exportbidrag och andra former av
produktionsstimulerande stödåtgärder. Dessutom kommer miljö-,
konsument-, arbetsrätts-, djurskydds- och etikhänsyn att behandlas. Det
gäller t.ex. handel med genmodifierade livsmedel och hormonbehandlat
kött. Dessa frågor har kommit att hamna alltmer i fokus i
handelspolitiken och förväntas medföra ett antal nya tvister i WTO.
I detta sammanhang aktualiseras bl.a. den i WTO-regelverket
grundläggande principen om att importbegränsande åtgärder skall
baseras på vetenskapliga grunder samt det utrymme som den s.k.
försiktighetsprincipen i WTO ger för att säkerställa konsumentintresset.
Förutsättningarna för handel med hormonbehandlat kött är ett
illustrativt och aktuellt exempel på en viktig fråga med såväl betydande
handelspolitiska som konsumentpolitiska aspekter.
Sverige värnar om efterlevnaden av gjorda handelspolitiska åtaganden
och EG har också förbundit sig att respektera de tvistlösningsbeslut som
följer av den rättsliga WTO-proceduren.
För att säkerställa förutsättningarna för ett tillfredsställande av
konsumentintresset kan olika handlingsvägar övervägas, såsom
exempelvis olika former av märkningskrav och, vid behov, kompensation
genom tullsänkningar.
Redan i Uruguayrundan beslutades att den kommande
jordbruksförhandlingen syftar till fortsatt liberalisering av den
internationella jordbrukshandeln. Marknadsorienteringen av
jordbrukspolitiken i de kommande förhandlingarna underlättas av det i
Uruguayrundan skapade nya regelsystemet för jordbrukssektorn. Genom
att bygga vidare på detta system bör förhandlingarna kunna genomföras
enklare och snabbare än tidigare.
Förberedelsearbetet i WTO har inletts med analys och
informationsutbyte. Som en del i detta arbete ingår att utvärdera
effekterna av jordbruksuppgörelsen i Uruguayrundan.
För ett stort antal u-länder med exportintresse är nya
marknadsöppningar, dvs. lägre tullskydd, i i-länderna av helt avgörande
intresse i den nya rundan. Stora jordbruksexportörsländer som Nya
Zeeland, Australien och Kanada har varit pådrivande i analysarbetet. De
har huvudsakligen drivit frågor rörande export- och internstödens
produktionsstimulerande och handelspåverkande effekt med syfte att
avskaffa sådana stödformer.
Med den genomförda omläggningen av den inhemska
jordbrukspolitiken och avskaffandet av landets tidigare stödsystem har
USA starka offensiva intressen i framtida förhandlingar. USA har också
ifrågasatt behovet av produktionsbegränsande direktstöd som EG:s djur-
och arealbidrag, vilka hittills inte varit föremål för neddragningskrav.
Denna stödform väntas spela en nyckelroll i kommande
förhandlingsrunda. I sammanhanget kan nämnas att EG i Agenda 2000
föreslår en omläggning till direktstöd i stället för prisstöd.
Länder med högt skydd för jordbruket, som Japan, Korea, Schweiz och
Norge, har hittills i förberedelsearbetet framhållit
jordbruksproduktionens "multifunktionalitet", dvs. dess betydelse för att
nå många olika samhällsmål. Man pekar på jordbrukets roll för säkra
livsmedel, livsmedelsförsörjning, miljö och landsbygdsutveckling. Även
EG anser att den fortsatta liberaliseringen bör ske på ett sätt som beaktar
värdet av jordbrukets multifunktionalitet. Flertalet länder kan enas om
vikten av de mål som eftersträvas. Oenighet råder dock om vilka medel
som, utan att vara handelssnedvridande, uppnår målen.
Sverige har från tiden före EU-inträdet egna positiva erfarenheter av
avreglering och marknadsorientering av jordbrukspolitiken. Av såväl
konsument- som handelspolitiska skäl har därför Sverige, i den nya
rundan, ett starkt intresse av framsteg som möjliggör en genomgripande
reformering av jordbrukspolitiken, framförallt inom EG, men också i
andra WTO-länder. Den jordbrukspolitiskt reglerade högprislinjen inom
EU och ett antal andra i-länder driver produktionen inom dessa länder
och resulterar i en överskottssituation. Utöver att konsumenterna belastas
genom höga livsmedelspriser har skattebetalarna att bidra till
avsättningen av denna överskottsproduktion i form av budgetkostnader
för intervention och exportbidrag. Härutöver missgynnas också
producenterna i u-länderna av konstlat låga priser på världsmarknaden.
Sverige är inom EG pådrivande i förberedelsearbetet för fortsatta
handelsliberaliseringar på jordbruksområdet. Detta gäller inte enbart
traditionella marknadstillträdesfrågor. Även interna jordbruksstöd bör bli
mindre handelsstörande. Denna inriktning har också präglat den svenska
inställningen i arbetet med att reformera EG:s gemensamma
jordbrukspolitik inom ramen för Agenda 2000. Genom att reformera den
egna jordbrukspolitiken tidigt stärker EG sin förhandlingsposition och
kan därigenom starkare driva offensiva intressen inom och utom
jordbruksområdet. Ett framgångsrikt resultat i WTO-förhandlingen kan
även påtagligt förbättra u-ländernas möjlighet att exportera
jordbruksvaror till bl.a. EU.
4.1.2 Hinder för en friare handel med tjänster
Tjänster av olika slag står numera för omkring två tredjedelar av den
totala produktionen i Sverige. Vi ligger därmed något över EU-
genomsnittet. Även om världshandeln med tjänster ökar snabbare än
varuhandeln är dock tjänstehandeln betydligt mindre än handeln med
varor. Olika typer av handelsbegränsningar och diskriminerande
nationella regleringar hämmar tjänstehandelns utveckling.
Allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS), som tillkom som ett resultat
av Uruguayrundan, föreskriver att en "gradvis ökad liberalisering av
tjänstehandeln skall uppnås genom återkommande multilaterala
förhandlingsrundor". Enligt avtalet skall den första rundan (GATS 2000)
inledas senast i januari år 2000. Förberedelserna har redan påbörjats i
WTO.
I syfte att ge samtliga WTO:s medlemsländer ett likvärdigt utgångsläge
görs en omfattande genomgång av läget i de viktigaste tjänstesektorerna.
Avsikten är att detta arbete skall vara avslutat under första kvartalet
1999. Det skall följas av en diskussion om förhandlingsriktlinjer och
mandat i syfte att WTO:s ministerkonferens skall fatta beslut om med
vilka mål och under vilka former GATS 2000 skall bedrivas.
Förberedelserna har hittills präglats av ett relativt brett samförstånd. I
stort sett samtliga WTO-medlemmar är inställda på att GATS 2000 skall
omfatta all tjänstehandel, både vad gäller sektorer och de olika sätt på
vilka tjänstehandel bedrivs. Länderna har ännu inte angivit några
prioriteringar. Det står dock redan klart att sektorer som bank- och
försäkringsverksamhet, telekommunikationer och distributionstjänster,
både i kraft av sin ekonomiska storlek och sin stora betydelse för all
handel, kommer att ägnas särskilt intresse. Däremot är det mer osäkert i
vilken omfattning den ekonomiskt lika viktiga transportsektorn kommer
att ingå i förhandlingarna. Flygtransporter är ännu undantagna från
avtalet och i fråga om sjöfart nåddes inget resultat i Uruguayrundan.
Regeringens strävan är att transporttjänsterna i större utsträckning än
hittills skall omfattas i GATS 2000.
Ett område som säkert kommer att uppmärksammas är den
audiovisuella sektorn, bl.a. film och TV. Här har USA starka intressen av
förbättrade villkor för handel, medan EG agerar defensivt eftersom
sektorn är politiskt känslig i flera medlemsländer. Vidare förutses
diskussioner om förbättrade möjligheter för fysiska personer att erbjuda
och leverera tjänster utanför det egna landets gränser.
EG och några större i-länder har hittills varit mest pådrivande i
förberedelserna för GATS 2000. Tjänstehandeln är dock inte längre ett
område som endast i-länder intresserar sig för. Den tveksamhet som
många u-länder kände när frågan om ett tjänsteavtal för första gången
fördes på tal inför Uruguayrundan har minskat avsevärt. En viktig orsak
är den flexibilitet som byggdes in i GATS-avtalet. Liberalisering skall
genomföras med "vederbörlig hänsyn till nationella målsättningar och
utvecklingsnivån i de enskilda länderna". Vidare har under 1990-talet
insikten hos många u-länder växt om vilka positiva effekter en
avreglering och effektivisering av nyckelsektorer på tjänsteområdet har
för den ekonomiska utvecklingen. Flera länder har på senare år ensidigt
öppnat tjänstesektorer för utländsk konkurrens. Både i WTO och EG
pågår ett arbete med att identifiera särskilda u-landsintressen i GATS
2000. Sverige verkar för att EG i förhållande till u-länderna skall agera
med största möjliga öppenhet och flexibilitet.
Sverige är ett av världens 20 största tjänsteexporterande länder och har
ett av de mest liberala nationella regelverken för tjänstehandel.
Huvudmålet för Sverige i GATS 2000 är att eliminera eller reducera
hinder som begränsar eller försvårar svensk export av tjänster. Arbetet
med att fastställa svenska prioriteringar och positioner befinner sig ännu
i ett inledningsskede och det är därför för tidigt att peka ut sektorer av
särskilt svenskt intresse. En övergripande strävan är dock att samtliga
WTO:s medlemsländer skall göra mer långtgående åtaganden än vad som
var fallet i Uruguayrundan. För EG:s del bör processen även leda till
ökad effektivitet på den inre marknaden.
4.1.3 Beslutade översyner av WTO:s avtal
Flera av de nya avtal som förhandlades fram under Uruguayrundan
innehåller artiklar om att reglerna skall ses över efter en tid och ändras
vid behov. Ett antal sådana översyner har redan börjat. Bland dessa
märks översynerna av avtalen som gäller tvistlösning, vissa
investeringsåtgärder, immaterialrätt, tekniska handelshinder och
ursprungsregler. Flera av dessa översyner kan komma att övergå i
förhandlingar om att förbättra avtalen.
4.2 Möjliga förhandlingsområden
Utöver det redan beslutade arbetet har ett antal andra frågor tagits upp till
behandling vid de två föregående ministerkonferenserna. Detta har
resulterat i särskilda arbetsprogram för att närmare undersöka
förutsättningarna för förhandlingar när det gäller investeringar,
konkurrenspolitik, öppenhet i offentlig upphandling, förenkling av
handelsprocedurer samt elektronisk handel. Diskussioner har också
förekommit om handel och grundläggande arbetsvillkor. Frågor som
gäller förhållandet mellan handel och miljöpolitik har också fått stort
utrymme vid ministerkonferenserna med utgångspunkt från det arbete
som utförts i WTO:s kommitté för "handel och miljö". Samtliga dessa
frågor, liksom traditionella tullförhandlingar, utgör möjliga
förhandlingsområden i en kommande runda.
4.2.1 Industritullar och andra marknadstillträdesfrågor
Tullarnas betydelse som handelshinder har minskat avsevärt genom de
förhandlingsrundor som ägt rum inom ramen för GATT.
Genomsnittstullen för industrivaror i i-länderna har sjunkit från omkring
40 procent för ett halvt sekel sedan till cirka fyra procent efter
Uruguayrundan. Den genomsnittliga tullnivån i EG är numera endast tre
procent och därmed lägre än de genomsnittliga svenska industritullarna
före medlemskapet. Inom vissa sektorer är tullarna dock fortfarande
relativt höga och leder till att konsumenter tvingas betala högre priser än
nödvändigt. Inom industrin medför tullar på insatsvaror att den inhemska
produktionen fördyras, med negativa konkurrenseffekter som följd. En
fråga som kan vara särskilt problematisk för vissa u-länder är s.k.
tulleskalering, dvs. när tullskyddet ökar i förhållande till förädlingsvärde.
Från svensk utgångspunkt är frågan om tillträde till andra länders
marknader prioriterad i en ny runda. Sverige verkar för att ytterligare
reducera tullnivåerna både i gemenskapen och i andra länder. Därför bör
den kommande WTO-rundan omfatta alla tullar, på hela
industrivaruområdet. Målet bör vara total tullfrihet för industrivaror i de
ekonomiskt mest utvecklade länderna år 2010.
Detta mål kan nås på olika sätt, t.ex. genom generella tullsänkningar,
genom att avveckla låga tullar, genom att särskilt sänka höga tullar eller
genom ytterligare sektorsöverenskommelser.
Textil och konfektion är en sektor där behovet av en friare handel är
särskilt påkallat, inte minst för att hålla kostnaderna för kläder nere för
barnfamiljer. Förutom att tullskyddet för tekosektorn är förhållandevis
högt har gemenskapen fortfarande begränsningar i form av kvoter mot ett
tjugotal länder. Dessutom övervakas handeln med lika många länder.
Enligt Uruguayrundans textilavtal skall en gradvis avveckling av alla
begränsningskvoter mellan WTO:s medlemsländer genomföras till den 1
januari 2005. Avvecklingen kommer att sammanfalla med den nya
WTO-rundan. De flesta tekoexporterande u-länderna är måna om en så
snabb avveckling av dessa restriktioner som möjligt. Främst vill man att
USA och gemenskapen snarast avvecklar begränsningarna för varor som
är av särskild vikt för u-länderna.
Sverige verkar både för att samtliga kvantitativa tekobegränsningar
skall upphöra snarast och för tullsänkningar. Detta är av betydelse inte
bara för de exporterande länderna utan i minst lika hög grad för
importländernas konsumenter.
Sverige har också ett intresse av att man identifierar fler sektorer inom
vilka kraftiga liberaliseringar, och helst nolltullar, kan genomföras så
snart som möjligt. Handeln med miljörelaterade varor och tjänster är en
sektor som regeringen fokuserar särskilt på i detta sammanhang. APEC-
länderna, med USA i spetsen, har lanserat nolltull-initiativ inom denna
och flera andra sektorer.
Handeln med produkter inom informationsteknik är fortsatt högt
prioriterad för Sverige. Det särskilda avtalet om informationsteknik som
ingicks år 1997, och som innebär att tullarna för IT-produkter elimineras
till år 2000 (till år 2005 i vissa u-länder), var en stor framgång för
Sverige, inte minst på grund av dess omfattning på
telekommunikationsområdet. Regeringen fäster stor vikt vid att avtalet
skall utvidgas enligt planerna. Om detta inte kan ske innan en ny runda
startar bör frågan ges prioritet i de kommande förhandlingarna.
Även om deras samlade effekt på världshandeln är relativt begränsad
finns huvuddelen av de kvarvarande tullhindren i u-länderna. Här ligger
genomsnittstullarna för industrivaror ofta omkring 30 procent och inte
sällan även över denna nivå. Tullar används även för att skydda inhemsk
industri temporärt under en uppbyggnadsfas och kan därmed bidra till att
understödja landets industriella utveckling. Dock kan sådana tullar
permanentas, vilket leder till ineffektivitet och svag konkurrensförmåga.
Tullintäkter är dessutom i många u-länder fortfarande en viktig
inkomstkälla för statskassan.
Ett särskilt problem är att u-länderna i avsevärt mindre utsträckning än
i-länderna har “bundit” sina tullar enligt WTO:s regler. Det innebär att
exportörer inte har någon garanti för att tullarna inte höjs i framtiden,
vilket i sin tur ökar osäkerheten på ett sätt som kan hämma handel.
Medan i-länderna bundit 99 procent av sina tullar är motsvarande andel
för u-länderna endast 72 procent. Sverige verkar för att förutsättningarna
för handel skall förbättras genom att u-länderna i ökad utsträckning
binder sina tullar.
Sänkningarna av industrivarutullarna i många länder har inneburit att
de låga genomsnittstullar på några procent som nu tillämpas i flera fall
inte längre har någon avgörande inverkan på handelsflödena och
utvecklingen av inhemsk industri. Däremot skapar dessa tullar onödiga
administrativa kostnader för såväl företag som tullmyndigheter, vilket
ger utslag i form av högre konsumentpriser. Sverige verkar för att sådana
onödiga tullar skall avskaffas helt i kommande WTO-förhandlingar.
De administrativa kostnaderna för olika procedurer i samband med
export och import utgör i sig ett betydande handelshinder. Kostnaderna
vid gränspassager i samband med t.ex. förtullning och beskattning av
varor kan uppgå till mellan två och tio procent av ett företags kostnader
för en affärstransaktion. Genom att förenkla dessa procedurer kan man
således göra omfattande besparingar, som i sin tur kan leda till lägre
priser för konsumenterna. Problemen med handelsprocedurer har kommit
i tydligare dager i takt med att andra handelshinder avvecklats.
WTO analyserar möjligheten till förenklingar av handelsprocedurer
sedan ett par år tillbaka. Tidigare har arbetet bedrivits inom olika
internationella organisationer. Syftet med att ta upp frågan i WTO är att
skapa ett regelverk som skall vara bindande för samtliga WTO-
medlemmar. Arbetet i WTO startade på EG:s initiativ och med starkt
svenskt stöd. Sverige, som har en lång tradition på området, deltar aktivt
i arbetet. Ett för Sverige prioriterat område är användningen av
elektroniskt överförda meddelanden som ersättning för dokument i
pappersform. Internationellt accepterade standarder bör eftersträvas, så
att exempelvis meddelanden från myndigheter till företag direkt kan
användas i företagens egna datasystem.
4.2.2 Behovet av multilaterala regler för investeringar
Ett investeringsavtal i WTO skulle innebära en fortsättning på tidigare
arbete inom organisationen på investeringsområdet. Sedan drygt två år
studerar WTO-länderna sambandet mellan handel och investeringar i en
särskild arbetsgrupp i WTO, dock utan att binda sig för nya
förhandlingar. Arbetet i gruppen sker i samarbete med FN:s konferens
för handel och utveckling (UNCTAD). Det finns även WTO-avtal som
berör investeringar. GATS täcker investeringar på tjänsteområdet.
Härutöver finns investeringsrelaterade regler i avtalet om
handelsrelaterade investeringsvillkor – TRIM:s – (där beslut även finns
om att se över avtalet och eventuellt komplettera det med bestämmelser
om investeringspolitik och konkurrenspolitik), avtalet om
handelsrelaterade immaterialrättigheter och subventionsavtalet.
Det är Sveriges och övriga EG:s mål att förhandlingar inom WTO om
ett regelverk för investeringar skall kunna inledas vid sekelskiftet som en
del av nästa förhandlingsrunda. I dagsläget är det oklart hur ett framtida
investeringsavtal i WTO skulle kunna se ut. Något färdigt "recept" för ett
sådant avtal finns inte. En överföring av MAI-utkastet till WTO är inte
aktuell. (I OECD gjordes ett försök att skapa heltäckande
investeringsregler genom förhandlingen om ett multilateralt avtal om
investeringar - MAI. MAI-förhandlingen som utsattes för kraftig kritik
har nu de facto upphört.) En investeringsförhandling i WTO bör starta
från början. Omfattning, målsättning och prioriteringar i förhandlingen
bör diskuteras. I en konsensusorganisation som WTO måste givetvis
samtliga medlemsländer vara överens om förhandlingsupplägget.
Från svensk utgångspunkt är det önskvärt med regler som stimulerar
till öppnare marknader och minskar risken att investerare utsätts för
diskriminerande och godtycklig behandling, såväl när det gäller en
investerings etablering som dess fortsatta verksamhet. Det är också
angeläget att ett avtal innehåller regler om investeringsskydd. Tydlighet
bör även åstadkommas vad gäller investerares ansvar. Vidare eftersträvas
från svensk sida ett WTO-avtal som bidrar till ett ökat deltagande för u-
länderna i världsekonomin. Ett avtal bör även så långt som möjligt stävja
osund konkurrens om utländska investeringar. Exempel på sådan osund
konkurrenssnedvridning är skatterabatter, subventioner, sänkta miljökrav
och försämrad arbetsrätt.
Ett WTO-avtal om investeringar kan inte ses isolerat från andra
politikområden. Dess förenlighet med t.ex. målen för en hållbar
utveckling och grundläggande mänskliga rättigheter måste framgå. I
likhet med t.ex. gällande regler i GATS måste ländernas möjligheter att
skydda sig mot balansrubbande spekulativa kapitalrörelser tillvaratas. En
viktig utgångspunkt för arbetet är att slå vakt om ländernas
handlingsfrihet att i nationell lagstiftning förverkliga andra
internationella åtaganden som världssamfundet ställt sig bakom och slå
vakt om utrymmet till nationella regleringar inom miljö-, social- och
regionalpolitik. Ett investeringsavtal i WTO bör också förankra relevanta
principer om multinationella företags uppförande som har utarbetats i
OECD och ILO. Samtidigt måste u-ländernas särskilda behov beaktas
under hänsynstagande av deras olika grad av industriell utveckling.
För att arbetet med investeringsfrågor skall kunna förankras i
samhället är det också av stor vikt att det präglas av öppenhet så att
företrädare för t.ex. fackföreningsrörelsen, näringslivet,
frivilligorganisationer och andra opinionsbildare kan följa utvecklingen.
4.2.3 Konkurrenspolitik och antidumpning
Handels- och konkurrenspolitik har många gemensamma nämnare och
syftar ofta till liknande ekonomiska mål. Handelspolitiken bidrar till ökad
konkurrens främst genom en fortsatt reducering av alla former av
handelshinder. Införandet av olika handelsrelaterade skyddsåtgärder, t.ex.
antidumpnings- och utjämningstullar, kan dock ha
konkurrensbegränsande effekter. Effektiv konkurrens är en viktig
förutsättning för att de vinster som uppnås när världshandeln liberaliseras
inte skall undergrävas av att företag, privata såväl som statliga, tillåts
agera på sätt som begränsar konkurrensen. Flera av WTO:s
medlemsländer saknar ännu konkurrenspolitik medan andra brister i den
effektiva tillämpningen av sina existerande regler.
Det finns därför skäl att multilateralt närmare analysera det
ömsesidiga beroendet mellan handels- och konkurrenspolitik. Därtill har
antalet nationella konkurrensärenden med en internationell dimension
ökat i takt med näringslivets internationalisering, vilket förstärkt behovet
av internationellt samarbete rörande konkurrensfrågor.
I WTO pågår sedan två år ett arbete med att studera sambandet mellan
handel och konkurrens. Syftet är att avgöra om, och i så fall med vilken
inriktning, konkurrensfrågorna bör inkluderas på WTO:s
förhandlingsdagordning. Diskussionerna hittills har visat att
ambitionsnivån, liksom synen på vilka aspekter av sambandet mellan
handel och konkurrens som bör behandlas i WTO, varierar avsevärt
mellan olika länder. EG har tillhört de starkaste förespråkarna för att
konkurrensfrågor skall tas upp i WTO, medan t.ex. USA hittills intagit
en förhållandevis skeptisk attityd.
Regeringens förhoppning är att konkurrensfrågorna skall ingå som en
del i en kommande WTO-runda. Målet bör vara att uppmuntra WTO:s
medlemsländer att införa och effektivt tillämpa en konkurrenspolitik
baserad på ett multilateralt ramverk på konkurrensområdet. Sverige
verkar för att alla aspekter av sambandet mellan handel och konkurrens
skall uppmärksammas i detta sammanhang.
Det är dock osäkert om det under år 1999 går att skapa enighet i WTO
kring en rekommendation om det framtida arbetet som tillgodoser alla
parter. Den stora tvistefrågan är inte konkurrenspolitiken utan i vilken
utsträckning olika handelspolitiska åtgärder, som t.ex. antidumpning,
även skall diskuteras. Både u- och i-länder, vars export drabbas av
antidumpningstullar, har pekat på att de negativt påverkar konkurrensen
på en marknad och krävt att också handelspolitikens konkurrenseffekter
skall analyseras. Sverige stöder denna uppfattning. USA, men även
Kanada och vissa av EU:s medlemsländer, har dock varit mycket
motvilliga att ta upp antidumpningsaspekterna. Bilden kompliceras
ytterligare av att vissa u-länder, t.ex. Indien och Pakistan, anser att det
ännu är för tidigt att ta upp konkurrenspolitiken på WTO:s
förhandlingsdagordning.
Reglerna om antidumpning är direkt kopplade till konkurrenspolitiken.
De är politiskt både viktiga och känsliga i många länder eftersom
antidumpning är den vanligast förekommande skyddsåtgärden mot
importkonkurrens. Ingen har ännu föreslagit att antidumpning skall bli en
särskild förhandlingsfråga i de kommande förhandlingarna. Möjligen kan
det bero på ett motstånd hos några viktiga i-länder mot att ta upp denna
kontroversiella fråga till diskussion endast några år efter Uruguayrundans
avslutning och det nya WTO-avtalets ikraftträdande. Samtidigt har de
länder, bland annat vissa asiatiska länder, för vilka frågan är av stort
intresse, ännu inte på något märkbart sätt agerat för att föra upp
antidumpning på förhandlingsdagordningen.
Sverige har ett starkt intresse av att tillämpningen av antidumpning och
andra handelspolitiska skyddsåtgärder begränsas. De minskar
konkurrensen och omvandlingstrycket i ekonomin och har därmed
negativa effekter för tillväxt och sysselsättning. Regeringen anser att
sådana åtgärder är skadliga inte endast för de drabbade exportörerna utan
också för importlandet och bör tillgripas endast i undantagsfall. Mycket
restriktiva villkor bör gälla internationellt. Regeringen önskar att även
antidumpning finns med bland ämnena för en ny förhandling när
mandatet läggs fast.
4.2.4 Handelsrelaterade immateriella rättigheter (TRIPS)
Högteknologiska produkter och kreativa alster som skyddas av
immaterialrättsliga regler utgör en allt viktigare del av den internationella
handeln. Rådande olikheter mellan länder när det gäller skyddet av de
immateriella rättigheterna blir alltmer tydliga. Detta har lett till tvister
och störningar i handeln. Det var därför en väsentlig landvinning när
TRIPS-avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrättigheter
inkorporerades med det multilaterala handelspolitiska regelverket i
samband med tillkomsten av WTO. U-länderna fick i förhandlingarna
långa övergångstider för sina åtaganden (5, 10 resp. 11 år). I-länderna
tillämpar avtalet sedan den 1 januari 1996.
I WTO har man gjort stora ansträngningar på att försäkra sig om att i-
länderna genomför och tillämpar avtalet på rätt sätt. Fr.o.m. år 2000
kommer u-ländernas genomförande och tillämpning att börja granskas på
samma sätt. Ett mycket omfattande tekniskt samarbete erbjuds därför för
närvarande u-länderna.
På några punkter innehåller avtalet i sin nuvarande form inbyggda
åtaganden om fortsatta översyner och förhandlingar. Detta gäller
geografiska ursprungsbeteckningar, undantaget för patent på växter och
djur m.m. En översyn av hela avtalets tillämpning skall ske år 2000 och
därefter vartannat år. Detta arbete kan komma att ske inom ramen för en
ny runda.
För svensk del är det viktigt att nuvarande åtaganden verkligen
uppfylls av både i- och u-länder och att slå vakt om de åtaganden som
gjorts. Avtalet är i det stora hela väl balanserat i nuvarande skick även
om självfallet förbättringar kan göras. Dataåldern påverkar även det
immaterialrättsliga området. Sverige har därför ett intresse av att avtalet
införlivar de resultat som uppnåtts på senare tid inom FN:s särskilda
organ för immaterialrätt, WIPO, särskilt de senaste konventionerna på
upphovsrättsområdet.
Sveriges intressen ligger nära övriga EU-länders och andra i-länders. I
många frågor går en skiljelinje mellan u- och i-länder. Generellt sett
verkar u-länderna motsätta sig utvidgningar av avtalet. Eftersom avtalet
år 2000 just har börjat tillämpas av majoriteten u-länder – för de minst
utvecklade länderna har det inte ens trätt i kraft – torde det knappast
finnas förutsättningar för stora förändringar vid detta tillfälle.
Det är oklart vilken omfattning och form översynen av de undantag
som gäller bl.a. patent för växter och djur, den s.k. biotekniköversynen
kommer att få. En informationsinsamling för att kartlägga hur WTO-
länderna tillämpar dessa bestämmelser inleddes i början av året. U-
länderna deltar endast på frivillig basis eftersom de utnyttjar
övergångstider även för detta område i avtalet. För flera u-länder är
frågan om det immaterialrättsliga skyddet för biotekniska uppfinningar
och för växtsorter känslig, vilket manifesterades redan när TRIPS-avtalet
förhandlades. Det har bl.a. ifrågasatts hur det immaterialrättsliga skyddet
påverkar livsmedelssäkerhet, länders rätt att råda över sina egna
biologiska och genetiska resurser samt böndernas situation i u-länderna.
4.2.5 Nya möjligheter för offentlig upphandling
Den offentliga sektorn köper årligen varor och tjänster för enorma
belopp. Enbart inom EU motsvarade den offentliga upphandlingen år
1994 11,5 procent av medlemsstaternas samlade bruttonationalprodukt.
Många länder vill gynna de inhemska företagen när inköp görs för
offentliga medel. Den offentliga upphandlingen är därför fortfarande
relativt sluten. En ökad konkurrens kan ge betydande
nationalekonomiska vinster, samtidigt som den internationella handeln
främjas.
Sverige tillämpar en konkurrensutsatt, öppen och icke-diskriminerande
upphandling i enlighet med EG:s regler på området. Nuvarande WTO-
avtal är bristfälligt vad gäller deltagande länder, täckning och
konstruktion. Endast en femtedel av WTO:s medlemsstater har
undertecknat avtalet. Vissa sektorer ingår inte alls och många undantag
görs från den i WTO grundläggande regeln om att mest-gynnad-nations-
behandling.
Enligt avtalsbestämmelserna inleddes en översyn under fjolåret. Den
syftar till att vidga medlemskretsen, främst genom att göra avtalet mer
attraktivt. Borttagande av nuvarande undantag och en utvidgad täckning
kräver emellertid nya förhandlingar. Sådana förhandlingar är sannolikt
bäst lämpade som en del i en samlad förhandlingsrunda.
Sverige vill se förenklingar i avtalets innehåll och struktur och är öppet
för att utvidga omfattningen genom förhandlingar.
Sverige har mycket att vinna på ytterligare liberalisering av den
offentliga upphandlingen. Av stort intresse är också att resterande i-
länder och viktigare u-länder ansluter sig till upphandlingsavtalet.
Avtalet anses dock för komplicerat och många länder ser inte tillräckliga
vinster för egen del med att öppna sina upphandlingsmarknader för
internationell konkurrens. Den vid sidan av EG viktigaste aktören, USA,
har hittills visat sig kallsinnig till att utvidga upphandlingsavtalet.
En viktig fråga för Sverige är att miljökrav skall kunna ställas vid
offentlig upphandling. Förhållandet mellan miljökrav och nuvarande
regelverk kan därför behöva ses över.
I WTO studeras också öppenheten i den offentliga upphandlingen
enligt ett beslut från 1996 års ministerkonferens i Singapore. Enligt
beslutet skall ett förslag till avtal, som skulle gälla för alla WTO-
medlemmar, utarbetas. Resultatet skall presenteras för 1999 års
ministerkonferens. Flertalet u-länder har en avvaktande hållning till det
pågående arbetet som löper långsamt. Ämnet berör problemet med
korruption i den offentliga upphandlingen, som är särskilt känsligt för
många u-länder. Korruption av detta slag är ett stort problem. Det
drabbar de företag som spelar enligt reglerna och inte kommer ifråga för
kontrakt som andra får genom att muta sig fram. Dessutom hämmas den
ekonomiska utvecklingen i de länder där korruptionen i den offentliga
sektorn har slagit rot. Sverige fäster särskild vikt vid att utnyttja arbetet i
WTO för att bekämpa mutor och korruption av detta slag (jfr.
avsnitt 4.2.8).
Förhoppningsvis kommer pågående arbete om öppenhet att bli en
språngbräda för fortsatt multilateralt arbete. Samtidigt har diskussionerna
hittills illustrerat att vägen till ett multilateralt avtal kan bli lång.
4.2.6 Handelspolitik och miljöfrågor
Regeringen verkar för att ekonomisk tillväxt och hållbar ekologisk
utveckling i alla länder skall bidra till en bättre hushållning av
naturresurserna och till minskade miljöproblem.
Handel och miljö är fortfarande en relativt ny och kontroversiell fråga i
WTO-sammanhang. Ett stort antal frågor som rör sambandet mellan
handelspolitik och miljöpolitik står på arbetsprogrammet.
Arbetet har hittills karaktäriserats av stora motsättningar mellan i- och
u-länder. Många u-länder är starka motståndare till att miljöfrågor
diskuteras i WTO. Synen i dessa länder präglas av en misstänksamhet att
miljöhänsyn skall användas i protektionistiskt syfte från i-ländernas sida.
Arbetet har hittills lett till få rekommendationer och konkreta förslag till
hur handelsreglerna skulle kunna ändras. Detta motsvarar knappast
Sveriges höga ambitionsnivå på området.
Sambandet mellan handelspolitik och miljöfrågor är ett prioriterat
område för Sverige och gemenskapen som helhet i WTO-sammanhang.
Ett viktigt övergripande svenskt mål är att så långt som möjligt undanröja
risken för konflikt mellan miljöpolitiska och handelspolitiska beslut.
Målet är att Sveriges internationellt jämförelsevis progressiva
miljöpolitik skall få internationell spridning samtidigt som våra
handelsförbindelser skall vara intakta eller förbättras. Svenska företags
tidiga miljöanpassning skall kunna utgöra en konkurrensfördel.
Sveriges strävan att åstadkomma en ömsesidigt stödjande handels- och
miljöpolitik innebär bl.a. att vi verkar för att en allmän liberalisering av
handeln kopplas till minskad miljöbelastning till förmån för en hållbar
utveckling. Ur miljösynpunkt är ytterligare liberaliseringar av
internationell handel av godo, eftersom den skapar förutsättningar för
effektiv resursanvändning. En förutsättning för denna positiva effekt är
emellertid att handeln åtföljs av en effektiv miljöpolitik, så att ökad
miljöbelastning kan undvikas. I detta sammanhang är det särskilt viktigt
att söka undanröja handelshinder som kan ha en negativ miljöpåverkan.
Detta kan t.ex. gälla subventioner inom jordbruk, fiske och
energiområdet. Subventioner kan få negativa miljöeffekter eftersom de
bidrar till att snedvrida marknaderna och minska konkurrensen, vilket
kan leda till bl.a. ett alltför hårt utnyttjande av naturresurser och till
överexploatering på vissa områden. Inom energiområdet kan
subventioner också innebära att ansträngningarna till hushållning och
utveckling av miljöanpassade alternativ minskar.
WTO-regelverket påverkar inte nationella möjligheter att ställa
miljökrav förutsatt att de grundas på vetenskapliga belägg och inte syftar
till att diskriminera. Det är dock viktigt att analysera hur WTO också
skulle kunna stödja det globala miljöarbetet genom att t.ex. söka anpassa
sig till och så långt som möjligt införliva vissa grundläggande
miljöpolitiska principer, som försiktighetsprincipen.
Förhandlingspositionerna är fortsatt låsta och konkreta framsteg inom
området handel och miljö kommer endast att kunna vara möjliga genom
att lyfta in det som en del i en större förhandlingsrunda.
EG-kommissionen och EU:s medlemsländer verkar inom WTO för att
handel och miljö skall omfattas av en ny runda. Regeringen ser det som
angeläget att miljöperspektiven kan integreras i de kommande
förhandlingarna och att handel och miljöfrågorna ges en skarpare profil i
WTO. Mot denna bakgrund föreslog kommissionen i samband med
ministerkonferensen i Genève i maj att WTO skulle organisera ett
högnivåmöte om handel och miljö. Detta hålls i mars 1999. Syftet med
mötet är, enligt svensk uppfattning, att skapa förtroende mellan i- och u-
länder och undanröja den misstänksamhet som präglar många u-länders
syn på dessa frågor.
Framsteg på handel och miljöområdet i samband med en ny runda
förutsätter också att man inleder ett mer långsiktigt tänkande om hur
dessa frågor bäst kan integreras och vad som bör prioriteras. Handel och
miljöfrågan har bäring på många olika avtal i WTO. EG kommer under
våren att inleda en analys, som bl.a. omfattar en översyn av tidigare
positioner.
EG:s principinställning, att handel och miljö bör inkluderas inom
ramen för en ny runda, har uttalat stöd hos många i-länder. Många u-
länder är dock fortsatt skeptiska till området, som man inte anser bör
behandlas inom WTO:s ram över huvud taget.
4.2.7 Handel och arbetsvillkor
Ekonomisk utveckling i ett land leder som regel till förbättrade sociala
villkor för landets medborgare. Fri handel kan bidra till detta genom den
ekonomiska tillväxt som följer i dess spår. Samarbetet mellan länder på
det handelspolitiska området kan även utgöra en hävstång för förbättrade
arbetsvillkor.
Vid WTO:s första ministerkonferens i Singapore år 1996 uttalade
världens handelsministrar sitt stöd för grundläggande mänskliga
rättigheter i arbetslivet och ILO:s arbete på området. Sverige och flera
andra länder påtalade vid denna ministerkonferens och vid förra årets
konferens i Genève vikten av att denna fråga integreras i WTO:s fortsatta
arbete.
Det är ILO som har huvudansvaret för den fortsatta utvecklingen och
efterlevnaden av de konventioner som reglerar grundläggande mänskliga
rättigheter inom arbetslivet. Dessa kommer till uttryck i ILO:s
konventioner om förbud mot tvångsarbete och diskriminering, rätt att
bilda och ansluta sig till fackliga organisationer samt om minimiålder för
arbetstagare.
Samtidigt är det rimligt att utvecklingen av WTO:s regelverk sker på
ett sådant sätt att arbetsvillkoren kontinuerligt förbättras. Det faktum att
frågan tagits upp i WTO utgjorde även ett positivt bidrag till arbetet i
ILO i samband med att ILO i juni 1998 antog en deklaration om
grundläggande rättigheter i arbetslivet. Deklarationen förbättrar ILO:s
möjligheter att vidareutveckla sitt arbete inom detta område och utgör
grunden för ett förstärkt övervakningsmaskineri i ILO. Vid samma
tillfälle uttalade sig ILO även för en ny konvention om barnarbete, som
är under utarbetande och som skall slutföras under år 1999.
WTO och dess återkommande ministerkonferenser erbjuder ökade
möjligheter att även i handelssammanhang föra en dialog om mänskliga
rättigheter på arbetsområdet. Situationen kompliceras dock av att en
samlad u-landsgrupp befarar att krav avseende mänskliga rättigheter i
WTO skall utnyttjas i protektionistiskt syfte för att stänga ute
konkurrenter från u-länderna från t.ex. USA:s och EU:s marknader.
Denna misstänksamhet kvarstår trots att syftet inte är att behandla t.ex.
löneskillnader, vilket direkt skulle slå mot vissa u-länders
konkurrensfördelar i världshandeln, utan endast grundläggande
mänskliga rättigheter.
Regeringen anser att det finns behov av att utveckla dialogen om dessa
frågor i WTO. Om framsteg skall nås måste diskussionerna bygga på
förtroende och inte på hot om handelsrepressalier. En sådan dialog skulle
även utgöra ett fortsatt stöd för det arbete som ILO utför för att förbättra
efterlevnaden av grundläggande mänskliga rättigheter på arbetslivets
område. Samtidigt skulle den bidra till att undanröja den oro som många
u-länder känner för hur dessa frågor integreras i handelspolitiken.
Sverige har som frihandelsförespråkare och stor biståndsgivare en
möjlighet att agera brobyggare. En möjlig väg är att låta de regelbundna
handelspolitiska ländergranskningar som görs inom WTO även behandla
frågan om villkor i arbetslivet. Då skulle man få till stånd en dialog utan
att den direkt skulle leda till handelspolitiska sanktioner eller andra
åtgärder. Även detta är dock kontroversiellt i WTO. Frågan om
grundläggande rättigheter i arbetslivet och handel har en sådan
sprängkraft att den skulle kunna äventyra starten av en ny förhandling.
WTO är en organisation där enighet krävs i beslutsfattandet och
effekterna av ett sådant misslyckande för handelsystemet skulle även
negativt påverka den ekonomiska och därmed också den sociala
utvecklingen.
Inom EG råder bred enighet om vikten av att man på detta område
arbetar med förtroendeskapande initiativ och inte i konfrontation med u-
länderna, t.ex. genom hot om repressalier. Försök har gjorts att utnyttja
positiva incitament, genom att i det Generella systemet för preferenser
(Generalised System of Preferences, GSP), där u-länderna erbjuds lägre
tullar, bevilja ytterligare tullnedsättningar för länder som respekterar
ILO-konventionerna. De åtgärder som föreslagits har dock varit alltför
blygsamma, samtidigt som flera u-länder uttalat skepsis eftersom
systemet genom att ge olika länder olika behandling innebär ett avsteg
från principen om icke-diskriminering.
Ett särskilt problem i sammanhanget är de orättvisa konkurrensvillkor
som kan uppstå då ett land sänker kraven på företagen när det gäller
rättigheter och arbetsvillkor, s.k. social dumpning.
WTO måste kunna hantera alla frågor som har betydelse för handelns
utveckling. Den politiska dialogen inom WTO kan utgöra ett stöd för
opinionsbildande verksamhet och för frivilliga åtgärder, t.ex.
uppförandekoder, inom näringslivet. FN:s generalsekreterare har i januari
i år även presenterat ett viktigt förslag om samverkan mellan FN och
näringslivet för att ge företagen stöd att utveckla strategier om
grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet.
4.2.8 Korruption ett stort handelshinder
Korruption utgör idag ett allvarligt handelshinder i många länder, inte
minst i u-länder och tidigare statshandelsländer. Kampen mot korruption
är något regeringen uppmärksammar även i ett handelspolitiskt
sammanhang. Inom ramen för OECD antogs år 1997 en konvention med
syfte att förbjuda bestickning av utländska offentliga tjänstemän i
internationella affärstransaktioner. Konventionen trädde i kraft den 15
februari i år och är öppen att ansluta sig till även för länder som inte är
med i OECD. Regeringen anser att korruption är ett område som bör tas
upp till diskussion inom WTO.
Den diskussion som förs i WTO för att förbättra öppenheten inom
området offentlig upphandling utgör ett första steg i denna riktning. När
det gäller offentlig upphandling medför ökad öppenhet och insyn, att
möjligheterna till korruption minskar (jfr. avsnitt 4.2.5). Förenkling av
handelsprocedurer är ett annat område som kan bidra till minskad
korruption. Minskad byråkrati vad gäller t.ex. tillstånd för att importera
varor i ett land, minskar risken för korruption.
Från svensk sida menar vi att det finns behov av att inom WTO redan
nu utvidga denna diskussion för att, med OECD-arbetet som förlaga,
fortsätta kampen mot korruption även i handelspolitiska sammanhang.
Inom OECD avser regeringen att fortsätta arbeta med att få fler länder att
ansluta sig till konventionen.
4.2.9 Elektroniska handeln ökar
Marknaden för elektronisk handel har under de senaste åren vuxit
lavinartat, både när det gäller vanlig konsumenthandel och handel mellan
företag. År 1997 uppskattades handeln till drygt 200 miljarder kronor och
år 2001 spår man att den skall ha ökat till omkring 2 500 miljarder
kronor. Förra årets ministermöte i WTO beslutade dels att
handelspolitiska frågor i samband med elektronisk handel skall
analyseras ytterligare i WTO, dels att den elektroniska handeln också
fortsättningsvis skall vara fri från tullar och avgifter utöver dem som
gäller för vid normal handel (dvs. en vara som beställs elektroniskt från
ett annat land beläggs med tull på sedvanligt sätt då den passerar gränsen,
medan den elektroniska transaktionen inte belastas med avgifter från
myndigheternas sida).
Målet är att utreda om och hur WTO:s regelverk beträffande varor,
tjänster och immaterialrätt omfattar den elektroniska handeln. Det är
oklart vad som kan bli föremål för kommande förhandlingar. Om man i
arbetsprogrammet konstaterar att viktiga handelspolitiska aspekter av
elektronisk handel ej täcks av nuvarande regelverk så behöver detta
kompletteras.
Flera u-länder uttrycker oro för att den elektroniska handeln kommer
att innebära att de hamnar ytterligare på efterkälken i den internationella
handeln eftersom de saknar infrastrukturen och den nödvändiga
kunskapsbasen. Stora satsningar på utbildning och en utbyggnad av
infrastrukturen, främst av telenäten, kommer att bli nödvändiga. De flesta
är dock överens om att den elektroniska handeln kommer att innebära
stora möjligheter för u-länderna då de kommer att kunna delta i den
internationella handeln på helt nya villkor.
Ett omfattande analysarbete angående olika aspekter av elektronisk
handel, inklusive konsumentsäkerhet och skattetekniska frågor, pågår i
OECD parallellt med arbetet i WTO.
4.2.10 Tvistlösningssystemet ses över
En översyn av avtalet för tvistlösning i WTO påbörjades år 1998.
Tvistlösningssystemet skall säkerställa efterlevnad av WTO-avtalen och
systemet anses av såväl medlemsländer som utomstående experter
fungera ganska väl. Detta hindrar inte att det lagts fram många relativt
långtgående förslag till förändringar, bl.a. från EG, USA och Japan.
“Banankriget” mellan USA och EG demonstrerar en del av
tvistlösningssystemets brister. Båda parter i konflikten hävdar att man
följer WTO:s regelverk. Tolkningarna är så vitt skilda att parterna, trots
långt utdragna förhandlingar, inte kunnat komma överens utan balanserat
på randen till ett handelskrig. Detta belyser den viktigaste frågan när det
gäller oklarheterna i tvistlösningsmekanismen, nämligen hur avtalet
reglerar efterlevnaden av fattade WTO-beslut. T.ex. om en part efter
tvistlösning gjort förändringar i sin lagstiftning och därmed anser sig ha
följt utslaget, medan motparten anser att förändringarna är otillräckliga.
Sverige, liksom övriga EU-länder och USA, arbetar för ökad öppenhet
och insyn i tvistlösningsprocessen. Parternas inlagor och dokumentation
bör kunna göras offentliga så att det blir möjligt för allmänheten att följa
argumenten i den handelspolitiska debatten. Detta möter tyvärr stort
motstånd, framförallt från u-landshåll.
4.2.11 Övriga frågor
Andra frågor som kan bli föremål för förhandlingar är revideringar av
befintliga avtal, som t.ex. avtalen om subventioner, ursprungsregler,
tullvärde, statlig handel eller tekniska handelshinder (TBT). Det
sistnämnda området är av stor vikt för handeln och utgör en av de
viktigaste frågorna i de handelspolitiska diskussionerna mellan EG och
USA. Frågan om att vidareutveckla nuvarande TBT-avtal i WTO kan
därmed även komma att behandlas i en ny runda. Dessutom kan en rad
institutionella frågor, som bland annat omfattar styrningen av
organisationen, komma att ingå. Det är idag för tidigt att bedöma i vilken
utsträckning dessa frågor kommer att ingå i en ny förhandlingsrunda.
Förbättringar och förändringar av regelverket utgör en process och
omfattningen av dessa förändringar blir avgörande för om de kommer att
ingå som särskilda förhandlingsområden eller ej.
5 U-ländernas intressen i en ny förhandling
Regeringens bedömning: Multilaterala regler gynnar särskilt mindre
och ekonomiskt svagare länder. Utvecklingsländerna har därför ett starkt
intresse av att de kommande förhandlingarna blir framgångsrika. Det
gäller särskilt handeln med jordbruksprodukter samt textil och
konfektion. Utvecklingsländerna måste erbjudas bättre tillgång till
industriländernas marknader och att handeln mellan u-länderna
underlättas. Särskilt viktigt blir att se till att resultatet blir till fördel för
de minst utvecklade länderna.
Skälen för regeringens bedömning: WTO är idag en global
organisation med 134 medlemsländer. Ett trettiotal länder ansöker och
förhandlar om medlemskap. De länder som fortfarande står utanför är i
första hand tidigare statshandelsländer, t.ex. Kina, Ryssland och flertalet
övriga tidigare Sovjetrepubliker, samt vissa oljeproducerande stater i
Mellanöstern. Lettland blev medlem i WTO 1998. Regeringen fäster stor
vikt vid att även Estland och Litauen inom kort skall kunna upptas i
WTO:s medlemsskara.
U-länderna utgör en klar majoritet av WTO:s medlemsländer med de
möjligheter detta innebär att påverka organisationens framtid. Det stora
antalet u-länder i medlemskretsen illustrerar även betydelsen av WTO
och dess regelverk för de mindre och svagare länderna i världen. Ett
starkt WTO är i u-ländernas intresse. U-länderna utgör däremot ingen
homogen grupp och agerar sällan som en sådan i WTO.
Det finns ett antal frågor där flera u-länder har gemensamma intressen.
Många u-länder har t.ex. ett starkt intresse av att minska de hinder för
import av teko-produkter som flera i-länder upprätthåller. Bl.a. USA och
EG tillämpar fortfarande kvantitativa importbegränsningar och relativt
höga tullnivåer. Handel med jordbruksprodukter är ett annat område där
många u-länder har exportintressen.
Tillvaratagandet av u-ländernas intressen i en ny WTO-förhandling
utgör ett viktigt inslag i Sveriges solidariska utrikespolitik. Det bästa
medlet för att uppnå detta är att EG, övriga industriländer och u-länderna
själva verkar för ökad öppenhet på det handelspolitiska området. Även de
mer utvecklade u-länderna har en viktig roll att spela i sammanhanget.
För små och sårbara länder är det särskilt angeläget att andra länder,
inklusive u-länder, erbjuder säkra och förutsebara villkor för handeln. Att
alla tullar binds i WTO på den nivå som tillämpas, så att de inte ensidigt
kan ändras, blir därför särskilt viktigt för u-länderna. Det faktum att u-
länderna ännu har många tullar obundna verkar också hämmande för
handeln mellan u-länderna själva.
Flertalet i-länder tillämpar särskilda förmånssystem, s.k. GSP, där
varor från u-länder kan importeras till lägre tull än normalt. De minst
utvecklade länderna ges extra förmåner. EG:s avtal med ett 70-tal
tidigare kolonier, det s.k. Lomé-avtalet, bidrar ytterligare till att varor
från de fattigaste länderna ges kostnads- och konkurrensfördelar och i
flertalet fall inte beläggs med tull. EU:s medlemsländer har satt som mål
att alla de minst utvecklade länderna skall erbjudas nolltullar för i princip
alla varor. EG strävar mot att detta mål skall omfattas av alla i-länder och
de mer utvecklade u-länderna. Ansträngningarna försvåras av
protektionistiska intressen, inte minst inom teko-området, både inom EU
och i USA.
För de u-länder som främst har behov av en säker tillgång till billiga
livsmedel via världsmarknaden, eller som önskar öka sin egen
jordbruksproduktion för att uppnå en hög självförsörjningsgrad, framstår
WTO:s jordbruksavtal som bristfälligt, bl.a. på grund av fokuseringen på
exportintresset. Dessa u-länder anser att större hänsyn bör tas till de
importerande ländernas intressen och även till andra frågor än enbart
handelsrelaterade, främst livsmedelssäkerhet. För många u-länder är det
därför angeläget att det finns utrymme att bedriva en jordbrukspolitik
som stimulerar en ökad inhemsk jordbruksproduktion samtidigt som de
exporterande länderna inte begränsar sitt utbud på världsmarknaden. Det
är därför möjligt att en rad u-länder kommer att motsätta sig ytterligare
begränsningar när det gäller internstöd för jordbruk. Det är viktigt att
också nettoimporterande u-länders intressen av livsmedelssäkerhet
beaktas i de kommande WTO-förhandlingarna.
Samtidigt står det klart att särskilt de minst utvecklade ländernas
problem ofta är mer förknippade med nationella svårigheter än med
utformningen av WTO:s regler. För att kunna ta till vara
handelssystemets möjligheter måste grundläggande ekonomiska
förutsättningar föreligga på nationell nivå i form av bl.a. ändamålsenlig
infrastruktur och lämpliga institutioner. För att vinster av handel skall
komma de fattiga till godo krävs dessutom fördelningspolitiska
ambitioner hos de styrande, inklusive ökade satsningar på utbildning och
social grundtrygghet. Så länge dessa villkor inte är uppfyllda är WTO
och dess regelverk till begränsad hjälp. I detta utvecklingsarbete är
biståndspolitiska insatser ofta mer verkningsfulla än handelspolitiska.
Det svenska handelsrelaterade biståndet har ökat under senare år.
Korruption utgör ett särskilt problem i detta sammanhang. Med
korrupta regimer vid makten leder inte ens förhållandevis höga
exportinkomster till ekonomisk utveckling och bättre
levnadsförhållanden för de fattiga. Detta illustreras t.ex. av utvecklingen i
länder som Nigeria och Zaire.
Förberedelserna inför det kommande ministermötet i WTO har visat att
många u-länder kommer att prioritera frågor som gäller genomförandet
av befintliga WTO-avtal i nästa runda. Det kan t.ex. gälla frågor om
övergångsregler i olika avtal, men också vissa substansregler som man
vill se ändrade. Omfattningen av sådana krav kan ännu inte överblickas. I
den mån det finns legitima skäl till ytterligare flexibilitet, t.ex. i form av
förlängda övergångsregler, bör detta noga övervägas. Å andra sidan är
det viktigt att värna om den överenskomna balansen i de befintliga
avtalen.
Såväl GATT som WTO erkänner behovet av särskilda åtgärder för att
stödja u-ländernas handel och integration i handelssystemet. Inom ramen
för WTO-systemet ges således utrymme för olika former av
särbehandling av u-länder. I första hand innebär dessa fördelar att u-
länder ges längre tid på sig för att börja tillämpa regelsystemet och att
tekniskt bistånd erbjuds för att klara tillämpningen av reglerna. Sverige,
liksom flera andra i-länder, bidrar med medel för att WTO skall kunna
bistå u-länderna. Idag ligger dessa medel i nationella fonder inom WTO,
men Sverige har föreslagit att de skall samordnas i en gemensam fond för
att bättre samordna verksamheten.
Under år 1998 har ett initiativ tagits till skapandet av ett center i
Genève för bistånd till u-länder i tvistlösningsärenden i WTO. Sverige
stöder denna tanke och är berett att bistå ekonomiskt.
6 Öppenhet i WTO och den framtida
beredningsprocessen
Regeringens bedömning: En central fråga för WTO:s framtid är
organisationens öppenhet. Det gäller handelsreglerna i sig, men också i
allt högre grad insynen i verksamheten. Formerna för WTO:s kontakter
med allmänheten och olika intresseorganisationer behöver
vidareutvecklas. Den svenska beredningsorganisationen kommer att
förstärkas för att öka allmänhetens insyn.
Skälen för regeringens bedömning: I takt med den ökade
globaliseringen av världsekonomin breddas den handelspolitiska
dagordningen. Miljö- och livsmedelsfrågor, som tidigare betraktades som
enbart inhemska angelägenheter, är i dag föremål för mellanstatliga
förhandlingar. Därmed tränger handelspolitiken närmare in i människors
vardag. För att handelssystemet skall uppfattas som legitimt måste det
åtnjuta allmänhetens förtroende och vara demokratiskt förankrat. Detta
ökar kraven på insyn i WTO och de förhandlingar som förs inom
organisationens ram.
Flera åtgärder har redan vidtagits för att förbättra öppenheten i WTO.
Dokument är tillgängliga i högre grad än tidigare, numera också via
Internet. Frivilligorganisationer (Non Governmental Organisations,
NGOs) deltar i ökad utsträckning i organisationens verksamhet. Ett
särskilt NGO-forum har inrättats vid WTO:s ministermöten, genom
vilket möjlighet har funnits att på plats följa överläggningarna, ta del av
dokumentation etc.
Flera förslag har redan väckts om att gå vidare på denna väg. En
möjlighet som diskuteras är att skapa ett permanent kontaktforum för
företrädare för näringslivet, fackföreningar och andra NGO:s.
Ansträngningar kommer att göras för att nå enighet om arrangemang av
detta slag redan före ministermötet i Seattle, men givet att frågan om
öppenhet är politiskt känslig för många länder kan det inte uteslutas att
den blir ett förhandlingsämne i en kommande runda. Sverige verkar inom
EG:s ram aktivt för att så effektiva arrangemang som möjligt skall kunna
uppnås i dessa avseenden.
Debatten om MAI-avtalet i OECD visade på vikten av öppenhet och
förbättrad kommunikation i handelspolitiska frågor. De internationella
organisationerna har själva ett viktigt ansvar i det avseendet, men det är
framför allt på det nationella planet som den nödvändiga öppenheten kan
säkerställas.
I Sverige har vi en lång tradition av ett öppet beredningsförfarande och
nära kontakter med bl.a. myndigheter, näringslivet och fackliga
organisationer i formuleringen av regeringens mål och prioriteringar i
handelspolitiken. Inför den kommande, brett upplagda, WTO-
förhandlingen vill regeringen bygga vidare på denna tradition.
Regeringen skapar därför en särskild beredningsorganisation. En
statssekreterargrupp ges i uppdrag att svara för den övergripande
styrningen av arbetet. Under statssekreterarna tillsätts en
beredningsgrupp, som har till uppgift att bereda alla frågor av betydelse
för Sveriges deltagande i förhandlingarna. Denna beredningsgrupp skall
etablera sådana kontakter med näringslivs-, fackförenings- och andra
intresseorganisationer som behövs för att få till stånd en dialog i
samhället med alla berörda intressenter.
7 Slutsatser
Ett ökat internationellt samarbete på det ekonomiska området genom
handel och investeringar bidrar till ekonomisk och social utveckling.
Världshandelsorganisationen är den centrala institutionen för samarbete
av detta slag på handelns område.
Erfarenheterna av efterkrigstidens handelspolitiska samarbete visar att
landvinningar kontinuerligt måste försvaras. Längre perioder av
inaktivitet kan leda till att protektionistiska krafter växer i styrka. Vi ser
tydliga risker i det avseendet också i dag.
Den senaste tidens tendenser till ökade protektionistiska stämningar, i
främst USA, men även annorstädes, är oroande, särskilt mot bakgrund av
det känsliga läge som världsekonomin befinner sig i efter den finansiella
oron i Asien, Ryssland och Latinamerika. WTO utgör redan ett värn mot
protektionism och bidrar genom förutsägbara villkor för handeln till ökad
stabilitet även på de finansiella marknaderna. Detta skulle bli än mer
effektivt efter en ny förhandlingsrunda, som resulterat i bättre regler som
omfattas av alla.
En ny förhandlingsrunda i WTO behövs också av andra skäl. På
viktiga områden, som t.ex. jordbruk, textil och konfektion samt tjänster,
återstår betydande hinder för handel. Inte minst för u-länderna finns stora
ekonomiska vinster att hämta hem genom ytterligare liberalisering.
Ytterst är det konsumenterna som gynnas av minskade handelshinder.
Den fortgående globaliseringen av världsekonomin skapar nya
handels- och investeringsflöden, men aktualiserar också nya problem.
Den allt snabbare omvandlingen får inte ske till priset av ökade klyftor i
samhället. Ekonomiska framsteg måste vara förenliga med en hållbar
utveckling och grundläggande mänskliga rättigheter i arbetslivet.
Det multilaterala regelverket måste successivt anpassas till förändrade
ekonomiska realiteter. Det finns mot denna bakgrund ett behov av att se
över och förbättra WTO:s regelverk. Detta inte minst för att skapa
förutsättningar för en bättre integration av u-länderna i handelssystemet.
Särskilt de minst utvecklade länderna måste i högre grad kunna dra nytta
av handelssystemets och världshandelns fördelar.
Det multilaterala handelssystemet behöver stärkas. Nya förhandlingar
behövs för att knyta annars konkurrerande handelsblock närmare
varandra. Behovet av att effektivisera EG:s inre marknad utgör
ytterligare ett skäl, liksom näringslivets behov av öppna marknader
utanför EU.
Sverige verkar i EG för att vår traditionella frihandelslinje ska få
största möjliga genomslag i gemenskapens yttre handelspolitik. Det har
därför varit naturligt att ge stöd åt och aktivt driva förslaget om att starta
en ny, bred handelsförhandling vid WTO:s tredje ministerkonferens i
slutet av år 1999. EG visar styrka genom att nu ta ledningen i
formuleringen av 2000-talets handelsfrågor.
Det är ännu för tidigt att säga hur omfattande de kommande WTO-
förhandlingarna blir och i vilken utsträckning EG kommer att lyckas i sin
strävan att föra upp nya områden på dagordningen. Det är inte heller
möjligt att redan på det här stadiet ha en klar uppfattning om hur långt
det går att nå på andra för Sverige prioriterade områden, som miljö och
mänskliga rättigheter i arbetslivet.
Det faktum att WTO är en organisation i vilken alla beslut av vikt
fattas enhälligt begränsar möjligheterna härvidlag. Denna beslutsmetod
utgör samtidigt WTO:s styrka. Inget medlemsland kan tvingas att
acceptera regler eller liberaliseringar som det inte vill ha. Det är först när
man nått en balanserad förhandlingsuppgörelse, vilken alla anser sig
vinna på att godkänna, som resultat kan nås. Därmed blir det också av
avgörande betydelse att man kan åstadkomma en dagordning för nästa
runda som innehåller tillräckligt av intresse för samtliga WTO:s
medlemsländer.
Innan konkreta förhandlingar inleds efter årsskiftet är det viktigt att
Sveriges ställningstaganden blir föremål för en så bred och öppen debatt
som möjligt. Denna skrivelse har tillkommit i syfte att utgöra grund för
en sådan debatt. Genom den beredningsorganisation som lagts fast inför
de kommande förhandlingarna avser regeringen inhämta synpunkter från
ett brett spektrum av intressen i vårt samhälle. Förutom
fackföreningsrörelsen och näringslivets organisationer kommer andra
intresserade grupper och folkrörelser att ges möjlighet att delta i
beredningsprocessen.
Ordlista
APEC (Asia Pacific Economic Co-operation): Ekonomisk
samarbetsorganisation med följande medlemmar: Thailand, Malaysia,
Indonesien, Singapore, Brunei, Filippinerna, Vietnam, USA, Kanada,
Japan, Sydkorea, Australien, Nya Zeeland, Kina, Hongkong, Taiwan och
Mexiko.
Asean (Association of South East Asian Nations): Frihandelsavtal med
följande medlemmar: Thailand, Malaysia, Indonesien, Singapore, Brunei,
Filippinerna och Vietnam.
ASEM (Asia Europe Meeting): Forum för diskussion av olika frågor
mellan EU:s medlemsländer och kommissionen å ena sidan och Kina,
Japan, Sydkorea, Malaysia, Indonesien, Filippinerna, Singapore,
Thailand, Vietnam samt Brunei å den andra sidan.
EU och EG: Samarbetet inom Europeiska unionen (EU) brukar
beskrivas som ett samarbete inom tre pelare. Det traditionella
gemenskapssamarbetet inom Europeiska gemenskapen (EG) återfinns i
den första pelaren. Samarbetet i bl.a. tull och handelspolitiska frågor och
den inre marknaden hör hemma i första pelaren. På dessa områden kan
gemenskapen lagstifta. Samarbetet i den första pelaren skiljer sig från
sedvanligt internationellt samarbete genom att medlemsstaterna har
överlåtit vissa beslutsbefogenheter till gemenskapsinstitutionerna. Det
gäller bl.a. befogenheten att ingå internationella överenskommelser inom
exempelvis det handelspolitiska området. Samarbetet inom den andra och
den tredje pelaren rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken
samt inrikes- och rättsliga frågor. Här har inga beslutsbefogenheter förts
över från medlemsstaterna till EU. Begreppet EU används i skrivelsen
när samarbetet inte enbart sker i den första pelaren samt för att beteckna
det geografiska område som utgörs av samtliga medlemsstater i unionen.
GATS (General Agreement on Trade in Services): Det Allmänna
tjänstehandelsavtalet. Tillkom som en del av Uruguayrundan. Utgör ett
av avtalen som förvaltas av WTO.
GSP (Generalized System of Preferences): Det Generella systemet för
preferenser. Ett handelspolitiskt system från i-ländernas sida som syftar
till att främja u-ländernas utveckling genom att erbjuda dem tullsänkning
alt. tullfrihet för varor de producerar.
GATT (General Agreement on Tariffs and Trade): Allmänna tull- och
handelsavtalet. Trädde i kraft 1948. Utgör i dag ett av huvudavtalen i
WTO.
Immaterialrätt: Frågor om bl.a. patent, upphovsrätt.
Lomé-avtalet: EG:s avtal med ett 70-tal tidigare kolonier
MAI (Multilateral Agreement on Investment): En numera avbruten
förhandling i OECD om ett multilateralt investeringsavtal.
Mest-gynnad-nation: Huvudregel i GATT (art I) och GATS (art II) som
säger att de mest gynnsamma av förmåner som ges till något land måste
utsträckas till samtliga GATT- och numera WTO-medlemmar.
Mercosur (Mercado Comun del Sur): Latinamerikansk tullunion
omfattande Argentina, Brasilien, Paraguay och Uruguay.
Minst utvecklade länder: Beteckning för de 48 länder som ingår i en
av FN definierad grupp av de mest fattiga u-länderna.
NAFTA (North American Free Trade Agreement): Amerikanskt
frihandelsområde som omfattar USA, Kanada och Mexiko.
NGO (Non Governmental Organisations): Beteckning för frivilliga
intresseorganisationer utan koppling till regeringar.
OECD (Organisation of Economic Co-operation and Development) =
Industriländernas samarbetsorganisation, med numera 29 medlemmar.
TEP (Transatlantic Economic Partnership): Det Transatlantiska
ekonomiska partnerskapet, samarbete mellan USA och EU om
utveckling av handel.
TRIPS (Trade-related Aspects of Intellectual Property Rights): WTO-
avtalet om handelsrelaterade aspekter av immateriella rättigheter, t.ex.
patent och varumärke.
Uruguayrundan: GATT:s åttonde förhandlingsrunda 1986-1994.
WTO (World Trade Organization): Världshandelsorganisationen med
högkvarter i Genève.
Utrikesdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 mars 1999
Närvarande: statsrådet Freivalds, ordförande, och statsråden Åsbrink,
Ulvskog, Sahlin, von Sydow, Pagrotsky, Rosengren, Larsson,
Wärnersson, Lejon, Lövdén.
Föredragande: statsrådet Pagrotsky
_________________________________
Regeringen beslutar skrivelse 1998/99:59 Öppen handel – rättvisa
spelregler: Svensk handelspolitik inför en ny WTO-runda
Skr. 1998/99:59
43
1