Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1998/99:9 Migration och asylpolitik Skr. 1998/99:9 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 1 oktober 1998 Göran Persson Pierre Schori (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisas den svenska migrations- och asylpolitiken och invandringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak år 1997. I vissa avseenden redovisas också utvecklingen under år 1998. Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i världen samt Sveriges roll i Europasamarbetet och det internationella samarbetet i övrigt. Innehållsförteckning 1 INLEDNING Fel! Bokmärket är inte definierat. 1.1 Migrationspolitikens innehåll 5 2 SVERIGE OCH VÄRLDEN 6 2.1 Migration i ett globalt perspektiv 6 2.2 Vem är flykting? 7 2.3 Flyktingsituationen i världen 9 2.3.1 Europa 9 2.3.2 Asien 10 2.3.3 Mellanöstern 11 2.3.4 Afrika 11 3 DET INTERNATIONELLA MIGRATIONS- OCH FLYKTINGPOLI- TISKA ARBETET OCH SVERIGES ROLL 13 3.1 Inledning 13 3.2 FN-organen UNHCR:s och UNRWA:s arbete med flyktingfrågor 14 3.3 IOM 15 3.4 OECD 15 3.5 Europarådet; CAHAR 16 3.6 OSSE 16 3.7 Samarbete mellan staterna kring Östersjön 16 3.8 Det nordiska samarbetet 17 3.9 Övrigt migrationspolitiskt samarbete 17 3.10 Stöd till enskilda organisationer 18 4 MIGRATIONSPOLITIKEN I EUROPASAMARBETET 19 4.1 Asyl 19 4.2 Visering 21 4.3 Gränskontrollfrågor 21 4.4 Invandring 22 4.5 Avvisning och utvisning 23 4.6 Schengensamarbetet 23 4.7 Amsterdamfördraget 24 5 DEN SVENSKA UTLÄNNINGSLAGSTIFTNINGEN OCH DESS TILLÄMPNING 25 5.1 Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd m.m. 25 5.2 Redovisning av praxis 27 5.3 Visering 28 5.4 Anknytningsutredningen 29 5.5 Förvar 30 5.6 Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut 30 5.7 Ny instans- och processordning i utlänningsärenden 31 6 INVANDRINGEN TILL SVERIGE, INKLUSIVE ASYLSÖKANDE 32 6.1 In- och utvandring av utländska medborgare 33 6.2 Enskilt inresta asylsökande 34 6.3 Flyktingkvoten och andra åtgärder för flyktingar 38 6.4 Arbetskraftsinvandring 39 6.5 Övrig invandring 39 6.6 Återvandring 40 6.7 Återvändande 41 7 MOTTAGANDE AV ASYLSÖKANDE OCH FLYKTINGAR M.M. 41 7.1 Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan prövas 41 7.2 Det kommunala flyktingmottagandet 43 7.2.1 Omfattning 43 7.2.2 Kommunernas introduktionsprogram 44 7.2.3 Statlig ersättning och statliga kostnader 46 7.2.4 Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flyktingmot- tagandet? 47 7.2.5 Lån till hemutrustning för flyktingar 47 Förkortningar CAHAR Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons/ Europarådets ad hoc-kommitté för asylrätt och flyktingfrågor CPA Comprehensive Plan of Action/ Övergripande plan inom FN för lösning av Indokinaflyktingarnas situation EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA) ECRE European Council on Refugees and Exiles/Europeiska rådet om flyktingar och andra personer i exil (sammanslutning av enskilda organisationer i Europa) EG Den europeiska gemenskapen EU Den europeiska unionen ICMPD International Centre for Migration Policy Development ICRC International Committee of the Red Cross/Internationella rödakorskommittén ICVA International Council of Voluntary Agencies IFRC International Federation of the Red Cross/ Internationella Rödakorsfederationen IGC Intergovernmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North America and Australia ILO International Labour Organization/ Internationella arbets- organisationen IOM International Organization for Migration/ Internationella migrationsorganisationen NSHF Nordiska Samrådsgruppen för flyktingfrågor OAU Organization of African Unity/Organisationen för afrikansk enhet OECD Organization for Economic Co-operation and Development/ Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/FN:s flyktingkommissarie UNRWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East/ FN:s hjälporganisation för Palestinaflyktingar WFP World Food Programme 1 Migrationspolitiken Migrationspolitik består av de principer, regler och avtal som reglerar personers flyttning mellan länder. Den svenska migrationspolitiken bör ses som en helhet, som omfattar flykting-, invandrings-, integrations- och återvändandepolitik och i sin tur ingår i utrikes-, säkerhets-, handels- och bistånds-politiken. Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige. Invandringen till Sverige är sedan år 1967 reglerad utom för medborgare i de nordiska länderna vilka har rätt att bo och arbeta i vilket nordiskt land de vill samt för medborgare i de stater som tillträtt EES-avtalet. Medlemskapet i EU innebär att medborgare i alla EU-länder fritt kan flytta mellan länderna för att arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. Den fria rörligheten omfattar även familjemedlemmar oavsett medborgarskap. Från och med den 1 januari 1997 gäller enligt utlänningslagen ett vidgat skyddsbegrepp i fråga om möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Förutom till flyktingar enligt 1951 års Genèvekonvention kan uppehålls- tillstånd även ges till personer som riskerar dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig behandling, personer som flyr på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof samt personer som förföljs på grund av kön eller homosexualitet. Även ett förändrat anhörigbegrepp gäller jämfört med tidigare bestämmelser. Invandringen till Sverige har under senare år till största delen bestått av flyktingar och anhöriga till dem. Mottagandet av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår: – arbete i FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra till att internationella konflikter motverkas och löses samt att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls, – ekonomiskt stöd till UNHCR (FN:s flyktingkommissarie), UNRWA (FN:s hjälporgan för palestinaflyktingar), Internationella Röda Korsrörelsen och andra organisationer som ger stöd till flyktingar, – internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning mellan länder och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd, – överföring till Sverige, i nära samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse eller som inte kan återvända till sitt hemland, – mottagande också av andra än konventionsflyktingar med starka skydds-behov, – ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och därmed jämställda personer, som syftar till att underlätta för dem att finna sig tillrätta i det svenska samhället, – stöd till personer som fått flyktingstatus och som vill lämna Sverige för att bosätta sig i hemlandet eller annat land. 2 Sverige och världen 2.1 Migration i ett globalt perspektiv Migration, i betydelsen att människor bryter upp från sina hemorter och bosätter sig någon annanstans, har alltid förekommit. När vi talar om internationell migration menar vi de flyttningar där en internationell gräns passeras. Beroende på ur vilket lands perspektiv man ser migrationen handlar det om utvandring respektive invandring. Den tänkta vistelsetiden i det nya landet skall ha viss längd; tillfälliga besökare som turister och affärsresenärer räknas inte in i statistik för invandring och utvandring. Däremot gäller de migrationspolitiska reglerna och andra åtgärder också de tillfälliga rörelserna över gränserna. Det finns många skäl till att människor flyttar till ett annat land. Ofta är skälen för den enskilde sammansatta. Skälen rör sig från helt frivillig flyttning för den som har goda möjligheter i sitt hemland till en påvingad flykt där bara den personliga säkerheten innebär en förbättring. Andra skäl rör de ekonomiska fördelarna av en flyttning, på kort och lång sikt. I många fall tänker man sig bara en tillfällig vistelse i det andra landet för att kunna återvända med ett tillräckligt startkapital eller helt enkelt så snart förhållandena i hemlandet blivit lugnare. Man får dock inte glömma att de skäl som får många människor att flytta trots allt sällan blir tillräckliga för det stora flertalet som är i denna situation. De stannar trots allt kvar. Migrationsrörelserna i stort och bedömningen av hur de kommer att se ut i framtiden måste alltså ses också mot bakgrund av de faktorer som avhåller människor från att bryta upp. Det finns inga säkra bedömningar av hur många människor som av olika skäl lämnar sina hemländer. ILO uppskattar att antalet som är ekonomiskt verksamma utanför sitt hemland är mellan 35 och 40 miljoner, med eller utan tillstånd av vistelselandet. Allt fler stater tar emot arbetsmigranter eller blir stater från vilka man utvandrar för att arbeta på annat håll. Två av tre stater med nämnvärd befolkningsstorlek ingår nu på ett påtagligt sätt i den internationella ekonomiska migrationen. Orsakerna till detta är globaliseringen av världsekonomin, med intensifiering av handel, tjänsteutbyte och finansiella band mellan länderna. De relativt sjunkande resekostnaderna, tillgängligheten av allt mer information, de vidgade personliga och institutionella nätverken - många faktorer verkar i riktning mot ökad migration. Globaliseringen förstärker främst migrationen av kategorier högst upp och lägst ned på arbetskraftsskalan, dvs. å ena sidan välutbildade företagsledare och yrkesutövare och å andra sidan de som har låga kvalifikationer. Globaliseringen öppnar nya möjligheter till det bättre för många människor och länder. Under en utvecklingsfas ökar i allmänhet de interna omflyttningarna i landet och det uppstår en tendens till vidareflyttning utomlands. För en del länder medför förändringarna emellertid en marginalisering som försvårar framsteg. Många människor, även i länder som genomgår en snabb ekonomisk utveckling, blir kvar i fattigdom. Befolkningsutvecklingen kommer i många delar av världen att medföra, att fler kan komma att vilja flytta till andra länder. Ett stort antal flyttningar har som orsak mer eller mindre tvingande förhållanden i hemlandet. Väpnade interna konflikter, ofta i kombination med miljökatastrofer, politisk förföljelse, etnisk rensning, utbredd fattigdom och ekonomisk stagnation, har varit utlösande för en stor del av det senaste årtiondets ofrivilliga migration. Ur individens perspektiv handlar det ofta om att vända de som man upplever dystra framtidsutsikterna till en ur säkerhetssynpunkt tryggare situation och/eller ekonomiskt och socialt mer lovande möjligheter. Det är således en rad omständigheter i ursprungslandet och det tänkta destinationslandet som avgör om migrationen kommer till stånd och vilken omfattning och varaktighet den får. Rätten att fritt få bestämma om man vill invandra till ett visst land finns emellertid i allmänhet inte. Det är möjligt för länderna att med regler och andra åtgärder påverka invandringen till omfattning, sammansättning och tid. De flesta staterna har dock inte obegränsad frihet att styra migrationen för att nå de resultat man eftersträvar. Dels förpliktar folkrätten staterna att respektera en rad rättigheter som individerna har. Därigenom får staterna exempelvis små möjligheter att begränsa utvandringen från det egna landet genom att ställa upp hinder. Dels har staterna ingått olika överenskommelser som skapar mer eller mindre fri möjlighet att flytta mellan vissa länder, att få förena sig med familjemedlemmar eller att få skydd undan förföljelse. Många av de stater i Afrika och Asien, som tar emot tillfälliga arbetsmigranter i stor omfattning, är dock obenägna att ge dessa mer omfattande rättigheter. Det stora antal skyddsbehövande, som vistas i grannländer i dessa världsdelar, har i allmänhet heller inte någon rätt att stadigvarande bosätta sig och integrera sig i uppehållslandet utan måste ställa in sig på att efter kanske många år av väntan återvända till hemlandet. 2.2 Vem är flykting? I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och immigrationspolitik. FN-konventionen från år 1951 om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. Genèvekonventionen, kvarstår som den grundläggande och mest betydelse- fulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår svenska lagstiftning bygger på. Genèvekonventionen kompletterades år 1967 med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att stater förbinder sig att tillämpa konventionen utan dess tidsbegränsning till den 1 januari 1951 och som regel utan dess geografiska begränsning till Europa. Genèvekonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av en flykting till ett land där han riskerar förföljelse – eller till ett land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse – samt innehåller bestämmelser om att en flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar. I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den flyktingdefinition som är intagen i FN:s flyktingkommissaries (UNHCR) stadga och därmed reglerar dess mandat, sammanfaller nära nog helt med den nyss citerade. Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konven- tionens flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. I ett par regioner finns särskilda överenskommelser om ett något vidgat flyktingbegrepp. OAU-konventionen från år 1969 om särskilda aspekter på flykting- problemen i Afrika omfattar även en person som "på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför sagda land". För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen". Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté – med stöd av första asylländer i Sydostasien – godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsvis avlägsnande från dessa länder inte skall ske. OECD-staterna har inte accepterat en vidare flyktingdefinition än flyktingkonventionens, men åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än flyktingkonventionens. Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet – på basis av bl.a. resolutioner från FN:s generalförsamling – kommit att utvidgas utöver det ursprungliga mandatet. Av de 26 miljoner personer som UNHCR gav skydd och hjälp år 1996, utgjorde flyktingarna hälften medan återstoden bestod av internflyktingar, repatrierade samt andra som drabbats av väpnade konflikter. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats. Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på flyktingområdet och ett 70-tal konklusioner har antagits av UNHCR:s exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar och bl.a. om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. 2.3 Flyktingsituationen i världen Under 1997 bistod FN:s flyktingkommissariat, UNHCR, drygt 13 miljoner flyktingar. Internflyktingar, flyktingar i eget land, är en grupp som rönt stor uppmärksamhet på senare år. Situationen för dessa försvåras av att de inte har samma rättsliga skydd som flyktingar. Antalet internflyktingar uppgår uppskattningsvis till 20-25 miljoner. Särskilda riktlinjer har utarbetats av FN som skall vägleda skyddsverksamhet för denna utsatta grupp. Repatriering, återvandring, är den lösning som föredras internationellt för att lösa flyktingproblem. Den internationella situationen har hittills gjort detta svårt. Senast har krisen i Centralafrika försvårat repatrieringsarbetet. Personer på flykt eller boende i flyktingläger har stort behov av såväl skydd mot brott mot de mänskliga rättigheterna som bistånd för sin fysiska och psykiska hälsa. Från svensk sida fästs särskilt stor vikt vid kvinnornas och flyktingbarnens situation. Mer än hälften av världens flyktingar är barn och ungdomar under 18 år. Sverige är en av de största bidragsgivarna till FN:s och andra organisationers verksamhet för att skydda och bistå flyktingar. 2.3.1 Europa Konflikten i Kosovo mellan den av serber kontrollerade statsmakten och provinsens befolkningsmajoritet av albansk etnicitet har hela tiden skärpts sedan Milosevic kom till makten, numera som Förbundsrepubliken Jugoslaviens president. Den blev akut våren 1998 då den kosovoalbanska organisationen UCK gick i strid med polis och annan tungt beväpnad trupp, som använt kraftigt övervåld. Fram till början av september har betydligt fler än 200 000 kosovoalbaner sett sig tvungna att lämna sina hemorter. Det stora flertalet finns kvar inom Jugoslavien, i själva Kosovo eller i Montenegro. Åtminstone 14 000 har tagit sig över till Albanien och kanske lika många till Makedonien resp. Tyskland och Schweiz. Det internationella samfundet prövar olika möjligheter att få till stånd förhandlingar för en fredlig lösning av Kosovofrågan, som inom ramen för Förbundsrepubliken Jugoslaviens internationellt erkända gränser garanterar demokratisk delaktighet och självstyre för befolkningen i Kosovo och respekt för de mänskliga rättigheterna. Mest angeläget är att få ett slut på striderna och ge de humanitära organisationerna fritt tillträde till de nödlidande samt möjliggöra ett återvändande till hemorterna för så många som möjligt. Annars hotar en humanitär katastrof till vintern och en massflykt utomlands kan då kanske inte undvikas. Sverige stöder aktivt de internationella ansträngningarna bl.a. genom bidrag till de internationella humanitära organisationerna, hittills med 26 miljoner kronor för insatser i Kosovo. Regeringen har beslutat om ytterligare ett bidrag om 10 miljoner kronor till FN:s humanitära insatser i Kosovo. 2.3.2 Asien I Asien och Stilla havsregionen fanns den 1 januari 1998 de största flyktinggrupperna i följande länder: Kina, Indien, Nepal, Thailand och Bangladesh. Totalt rörde det sig om en och en halv miljon personer, varav drygt 900 000 var flyktingar, 385 000 återvändande och 200 000 var internflyktingar. Den största gruppen återvändande var flyktingar från Myanmar (f.d. Burma). Den 1 januari 1998 hade 229 400 personer återvänt med hjälp av UNHCR. Reintegreringen av dessa har varit ett väl fungerande program som också spelar en mycket viktig roll för att stabilisera rörelserna i hela regionen. Jordbruk, skolgång, läs- och skrivundervisning för vuxna, sjukvård, mikrokrediter samt transportutveckling är några nyckelkomponenter i detta arbete. De strider som bröt ut i samband med konflikten mellan regeringen och oppostionen i juli 1997 samt oroligheter i flera provinser, fick till följd att över 55 000 kambodjanska flyktingar flydde över gränsen till Thailand. I juli 1998 hade omkring 15 000 flyktingar återvänt. UNHCR:s förhoppning är att valet i juli i Kambodja skall bidra till att normalisera situationen i landet och att fler flyktingar skall kunna återvända. Strider mellan Sri Lankas regering och den tamilska gerillan förekommer alltjämt, vilket leder till att antalet internflyktingar förblir stort. Enligt regeringen i Sri Lanka fanns det i april 1998 omkring 800 000 internflyktingar. Antalet flyktingar som återvänt till sin hembyggd i Jaffnaregionen har ökat. 1997 återvände omkring 79 000 internflyktingar. Antalet flyktingar till Indien har under 1998 varit förhållandevis lågt, cirka 1800 personer. Sammanlagt befinner sig över 100 000 flyktingar från Bhutan i Nepal. Omkring 95 000 bor i flyktingläger upprättade av UNHCR. Under år1997 har bilaterala diskussioner förts mellan Nepal och Bhutan om flyktingproblemen men inga överenskommelser om hållbara lösningar för flyktingarna uppnåddes. Bhutanska flyktingar har ändå visat vilja att återvända till Bhutan. Drygt 20 000 tibetanska flyktingar befinner sig sedan år1989 i Nepal. Omkring 3000 tibetaner som anlänt efter år 1990 får hjälp av enskilda organisationer i Nepal innan de fortsätter till andra destinationer. Flyktingsituationen i Centralasien under delar av 1990-talet har präglats av inbördeskrigen i Tajikistan och Afghanistan. Över 800 000 personer fördrevs från sina hem när Tajikistan drabbades av inbördeskrig i maj 1992. Tack vare UNHCR och andra humanitära organisationers intensiva arbete kunde det stora flertalet av dessa återvända till sina hem under år 1995. En svår ekonomisk kris och mycket hög fattigdom gör dock situationen fortsatt angelägen för de humanitära organisationerna. I Afghanistan genererades stora flyktingvågor år 1996 i samband med att den talibanska fraktionen intog Kabul och östra delarna av landet. På grund av den ihållande konflikten i Afghanistan har inte repatriering kunnat genomföras enligt planerna. Under år 1998 har det afghaniska folket, utöver det lidande som kriget fört med sig, drabbats av två svåra jordbävningar. Afghanerna är för artonde året i rad UNHCR:s största enskilda flyktinggrupp. I Iran finns i nuläget cirka 1,4 miljoner afghanska flyktingar och i Pakistan 1,2 miljoner. Repatrieringstakten har under de senaste åren gradvis minskat. Detta beror på säkerhetsläget i Afghanistan, och på att de återvändande flyktingarna inte kan erbjudas en garanterat dräglig ekonomisk tillvaro. I nuläget bedömmer UNHCR att återvandringen från Iran knappast kommer att överstiga 1997 års siffra, dvs. 2000 personer. FN-organisationer och internationella enskilda organisationer har fortsatt svårt att genomföra biståndsinsatser i Afghanistan, dels på grund av det instabila läget till följd av inbördeskriget, dels på grund av talibans diskriminerande påbud som försvårar insatser som omfattar hjälp till flickor och kvinnor. 2.3.3 Mellanöstern Mot bakgrund av framför allt den rådande situationen i norra Irak och Afghanistan är antalet fördrivna personer i regionen fortfarande högt. Merparten av de fördrivna i regionen har sökt sin tillflykt till Iran, som är ett av de länder i världen som hyser flest flyktingar. De flyktingar som befinner sig i Iran kommer huvudsakligen från Afghanistan. Efter att striderna i norra Irak bröt ut under hösten 1996 finns, även om många har återvänt, också ett stort antal kurdiska flyktingar från Irak i landet. Under år 1997 återvände under UNHCR:s överinseende drygt 4 000 flyktingar till norra Irak. Förhoppningarna om att kunna repatriera en stor del av de afghanska flyktingarna har inte kunnat infrias med anledning av fortsatta strider och den i övrigt svåra situationen i landet. De enskilda organisationernas möjligheter att bedriva verksamhet i Iran har varit relativt begränsade sedan revolutionen år 1979. Den flyktingkris som uppstod i samband med att tusentals irkiska flyktingar sökte skydd i Iran under hösten 1996, ledde dock till att enskkilda organisationer inbjöds att verka i landet. Organisationernas verksamhet störs emellertid av byråkratiska hinder. När det gäller situationen i norra Irak kan nämnas att det stora flyktinglägret i Atroush stängdes år 1997 och att många turkiska kurder som en följd härav flyttade till andra läger i provinsen. Samtidigt återvände ca 1 000 kurder till Turkiet. Under år 1996 inledde UNHCR ett konsultationprojekt i syfte att stödja staterna i deras arbete med att finna regionala lösningar på olika flyktingsituationer. I processen deltar stater från Central- och Sydvästasien samt Mellanöstern (CASWAME). Ett andra möte i denna process hölls i Ashgabat, Turkmenistan i mars 1998. 2.3.4 Afrika I slutet av år 1997 bistod UNHCR närmare 4,3 miljoner flyktingar i Afrika. Det innebär att afrikanska länder tagit emot en tredjedel av världens flyktingar. Den största delen av UNHCR:s huvudbudget går till denna grupp. Under år 1998 är sju av världens tio största flyktingkatastrofer afrikanska. Trots att stora repatrieringsprogram utförts är åtskilliga miljoner människor i direkt behov av det internationella samfundets bistånd, varav majoriteten är kvinnor och barn. Den svåraste situationen finns i Centralafrika, i den s.k. stora sjöregionen. Problemen försvåras av återkommande väpnade konflikter i och mellan flera av staterna som ännu inte fått någon bestående politisk lösning. Sammanlagt befann sig ca 820 000 människor på flykt sommaren 1998. Därtill kommer uppskattningsvis 1,6 miljoner internflyktingar, enligt FN:s avdelning för humanitära frågor (OCHA). Hjälporganen har på grund av säkerhetsproblem eller bristande samarbetsvilja periodvis inte haft tillträde till de nödlidande från myndigheterna främst i Demokratiska Republiken Kongo. UNHCR:s repatriering av kongolesiska flyktingar från grannländerna har bromsats av den pågående väpnade konflikten i DR Kongo. Några tusentals kongoleser som just repatrierats innan striderna bröt ut i augusti 1998 återvände därefter till Tanzania. Den största flyktinggruppen i regionen består av ca 270 000 burundier i Tanzania. De största grupperna av internflyktingar befinner sig i Rwanda, Burundi, DR Kongo och Kongo- Brazzaville. I Östafrika och på Afrikas Horn domineras bilden av det utdragna inbördeskriget i södra Sudan vars humanitära konsekvenser under år 1998 varit förskräckande. Ca 160 000 sudaneser befinner sig på flykt i Uganda, som på grund av de väpnade striderna mellan regeringsstyrkor och rebeller i de västra och norra delarna av landet dessutom har hundratusentals internflyktingar. Bara i Sudans huvudstad Khartoum finns ca 2,2 miljoner internflyktingar. I Sudan finns fortfarande ca 350 000 eritreanska flyktingar kvar sedan det långa inbördeskriget i Etiopien som avslutades år 1991 och ledde till formell självständighet för Eritrea år 1993. Repatrieringen har dragit ut på tiden av bl.a. politiska skäl och oenighet mellan Eritrea och berörda FN-organ. Den väpnade konflikt som bröt ut mellan Eritrea och Etiopien i maj 1998 har lett till att tusentals människor tvingats överge sina hem. Nära en miljon somalier tvingades fly sitt hemland till en följd av de strider som bröt ut i samband med Siyad Barres fall år 1991. Drygt hälften befinner sig fortfarande på flykt utanför Somalia. Återvandring till Somalia är fortsatt problematisk på grund av väpnade strider, den raserade statsapparaten och översvämningar. Trots detta kunde UNHCR fullborda ett återvandringsprogram från Etiopien till nordvästra Somalia med ca 11 000 återvändande. I Västafrika domineras flyktingbilden av Liberia, Sierra Leone och Guinea-Bissau. Mer än 480 000 liberianska flyktingar har flytt till grannländerna och ca 750 000 internflyktingar finns inom landets gränser, enligt UNICEF. Trots den västafrikanska styrkan ECOMOG:s ingripande fortsätter striderna i norra Sierra Leone. Under år 1998 har 237 000 sierraleonier flytt landet, främst till Guinea, och ca 70 000 flytt inom landets gränser. Sedan fredsavtalet i Sierra Leone undertecknades år 1996 har UNHCR genomfört en omfattande repatriering. En militärkupp i Guinea-Bissau i maj 1998 ledde till att huvudstaden tömdes på sin befolkning. Ca 350 000 människor är fortfarande på flykt inom landet. I södra Afrika har freden i Mocambique inneburit att 1,7 miljoner människor kunnat repatrierats - UNHCR:s största repatrieringsprocess hittills. Arbetet med att repatriera ca 300 000 angolanska flyktingar har dock försenats främst på grund av svårigheter med genomförandet av fredsavtalet från år 1994, men även på grund av den väpnade konflikten i grannlandet DR Kongo, där Angola gripit in på regeringens sida. 3 Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och Sveriges roll 3.1 Sammanfattning Sverige arbetar aktivt i en rad internationella sammanhang för att bidra till varaktiga lösningar av både de problem som tvingar människor att fly och av de konsekvenser som följer därav. Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor om såväl åtgärder för dem som tvingats på flykt som insatser för att komma åt grundorsaker till flykt. De viktigaste organisationerna är FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) och FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA). Inom OECD är det av naturliga skäl den ekonomiska politiken i medlemsländerna, arbetskraftsfrågorna etc. som bestämmer inriktningen av det migrationspolitiska arbetet. Den västeuropeiska integrationen har även migrationspolitiska aspekter. I och med EES-avtalets ikraftträdande den 1 januari 1994 började EU:s regler om fri rörlighet för arbetskraft, egenföretagare, studenter m.fl. att gälla i Sverige. Som medlem i EU deltar Sverige i det arbete som bedrivs med att utveckla detta regelverk. Sverige deltar vidare i arbetet i den s.k. tredje pelaren som omfattar samarbete i rättsliga och inrikesfrågor. Sveriges medlemskap i EU har inneburit delvis nya förutsättningar för det migrationspolitiska arbetet. En analys av de rättsakter som antagits i tredje pelaren har dock visat att några genomgående förändringar av den svenska politiken på det området ännu inte skett. I framtiden blir genomslaget avsevärt större. Detta började märkas under 1997, då Dublin- konventionen trädde i kraft den 1 oktober, men framför allt kommer det att bli uppenbart då Sverige börjar tillämpa Schengenregelverket och då Amsterdamfördraget träder i kraft. Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor är betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är utvecklingen i vårt östra närområde av gemensamt nordiskt intresse, dels är det faktum att tre nordiska länder är medlemmar i EU – medan två valt att stå utanför – ett förhållande som naturligtvis ger anledning till samråd. Den nordiska passfriheten är en gemensam angelägenhet som är av stor vikt i dagens situation. Detta hänger samman med det nordiska närmandet till Schengen. Samarbetet med de baltiska staterna inom det migrations- och flyktingpolitiska området har efter dessa staters självständighet utvecklats snabbt och är av stor betydelse, inte minst för staternas framtida inträde i EU. Sverige lämnar betydande bidrag till de internationella flyktingprogrammen. Sverige är en av de fyra viktigaste bidragsgivarna till FN-organisationerna UNHCR, UNRWA och WFP (World Food Programme), liksom även till andra större internationella humanitära organisationer, framför allt Röda korsrörelsen. 3.2 FN-organen UNHCR:s och UNRWA:s arbete med flyktingfrågor UNHCR (FN:s flyktingkommissarie) inrättades 1950 utifrån behovet av att lösa de europeiska flyktingarnas problem efter andra världskriget. UNHCR:s grundläggande mandat är att utifrån 1951 års flykting- konvention och 1967 års tilläggsprotokoll verka för rättsligt skydd åt personer som på grund av välgrundad fruktan för förföljelse flytt sitt hemland. Verksamheten finansieras huvudsakligen via frivilliga bidrag från medlemsländerna. UNHCR bistår för närvarande drygt 20 miljoner människor. Mer än hälften av dessa är flyktingar medan återstoden består av internflyktingar, återvändande samt övriga i behov av UNHCR:s bistånd. Förutom genom den humanitära hjälpen arbetar UNHCR för att utveckla och förbättra det legala systemet inom flyktingrätten. Sverige har särskilt uppmärksammat behovet av att angripa orsakerna till flyktingströmmar, bl.a. bristen på respekt för mänskliga rättigheter i ursprungsländerna samt kopplingen till ekonomisk och demokratisk utveckling. Det svenska stödet till UNHCR omfattar bl.a. återvandring och återuppbyggnad i f.d. Jugoslavien, ett tydligt exempel på hur det komplexa samspelet mellan humanitära, politiska och militära insatser påverkar organisationens verksamhet. UNRWA (FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar) inledde sin verksamhet 1950 och svarar för utbildning, hälsovård och social service för palestinska flyktingar på Västbanken och Gaza, samt i Libanon, Syrien och Jordanien. Idag bistår UNRWA drygt 3 miljoner palestinska flyktingar. Av dessa befinner sig cirka en tredjedel i flyktingläger. Till skillnad från UNHCR har UNRWA inget direkt mandat när det gäller flyktingarnas rättsliga skydd, men utövar en viss skyddsfunktion genom sin närvaro i länderna. UNRWA var vid sin tillkomst tänkt som en temporär hjälp till palestinaflyktingarna. Trots att läget i fredsprocessen i Mellersta Östern för närvarande inte ser så ljust ut är ambitionen att finna en varaktig lösning för de palestinska flyktingarna. 3.3 IOM IOM (International Organization for Migration) är en mellanstatlig organisation med fokus på migrationsfrågor. Organisationen bildades 1951 för att ta hand om de migrationsströmmar som uppstått i Europa efter andra världskriget. Den har genom åren hjälpt 8,7 miljoner människor att bosätta sig i 125 länder. IOM:s huvudsakliga verksamhet består av att organisera transporter för flyktingar eller "displaced persons" (humanitära migrationsprogram), förflyttning av kvalificerad arbetskraft för att befrämja ekonomisk, social och kulturell utveckling i mottagarländerna (migrationsprogram för utveckling), rådgivning till regeringar i migrationsfrågor samt att fungera som diskussionsforum i migrationsfrågor. Sverige har haft nära samarbete med IOM genom åren och medlemsskapet ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i organisationens olika verksamheter. 3.4 OECD Inom OECD (Organization for Economic Co-operation and Development) finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor, Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s råd. Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i OECD-länderna. Ett arbetsområde för gruppen är att studera vilka effekter de senaste årens förändrade migration har och kan förväntas få för berörda arbetsmarknader och för den sociala utvecklingen i ut- och invandringsländerna. Ett annat är att studera den utländska arbetskraftens villkor i olika länder. Under senare år har gruppens arbete starkt påverkats av den växande insikten om behov av samordning mellan invandringsländerna för att på sikt påverka bakgrundsorsakerna till utvandringen. Sedan flera år pågår inom OECD:s ram ett viktigt arbete med att i en årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och migrationsdata från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten. Rapporten har i dag en ställning som ett av de viktigaste referensverken inom området. Arbetet sker i en grupp som består såväl av forskare som av representanter för ländernas regeringar. Totalt bygger rapporten för närvarande på 29 skriftliga bidrag från korrespondenterna. En ambition med SOPEMI-rapporten är att, genom att vidga korrespondentnätet ytterligare, i större utsträckning kunna ge en heltäckande bild av migrationspolitiken och migrationen i ett vidare geografiskt område än OECD. Av speciellt intresse för Sverige är att de baltiska länderna inkluderas i rapporteringen och analysen. 3.5 Europarådet; CAHAR CAHAR (Europarådets expertkommitté för asylrättsliga frågor) är ett forum för utbyte av erfarenheter och information om förändringar av den asylrättsliga lagstiftningen i respektive land. Europarådets utvidgning mot öst har påverkat inriktningen av CAHAR:s arbete och har under de senaste åren mer tagit sikte på de problem som de nya medlemsländerna har. Det är viktigt att dessa nya demokratier skapar system föra att kunna ta emot flyktingar och pröva deras asylansökningar. Det är också viktigt att lagstiftningen på detta område överensstämmer med de principer och värderingar som utvecklats, bl.a. inom Europarådet. CAHAR utgör också ett viktigt forum på det migrationspolitiska området där de europeiska länderna såväl inom som utanför EU kan mötas och påverka varandra. 3.6 OSSE OSSE (Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa) har med sina 54 aktiva medlemsstater den bredaste basen för säkerhetsfrämjande samarbete i Europa och Nordamerika (den 55:e medlemsstaten, Förbundsrepubliken Jugoslavien, är avstängd från deltagande i OSSE:s möten). OSSE har behandlat migrationsfrågor i ett europeiskt perspektiv som ett led i sin konfliktförebyggande och krishanterande verksamhet. I maj 1996 samarrangerade UNHCR, OSSE och IOM en konferens om flykting- och migrationsfrågor inom OSS-regionen (Oberoende Staters Samvälde). OSSE:s kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) medverkar i uppföljningen av denna konferens. Vid de allmänna valen i Bosnien-Hercegovina i september 1996 och lokalvalen i september 1997 organiserade OSSE registrering och röstning för bosniska flyktingar. I och med konflikten i f.d. Jugoslavien har OSSE fått spela en allt viktigare roll i det europeiska säkerhetsarbetet. 3.7 Samarbete mellan staterna kring Östersjön Genom det svenska initiativet sommaren 1996 att inrätta ett särskilt Östersjöråd har också det migrationspolitiska samarbetet kring Östersjön intensifierats. Den aktionsgrupp som skapats för kamp mot organiserad brottslighet i området arbetar också mot människosmuggling och illegal invandring. När de tre baltiska staterna Estland, Lettland och Litauen återfick sin självständighet hösten 1991 ställdes de inför uppgiften att utforma och bygga upp ett helt nytt förvaltningssystem, däribland administration och lagstiftning rörande utländska medborgare. Den politiska stabiliteten tillsammans med en positiv ekonomisk utveckling samt olika multilaterala och bilaterala insatser, inte minst från de nordiska länderna, har fört de baltiska staternas migrationspolitik närmare en europeisk nivå. De tre staterna har numera en flyktinglagstiftning. De har också anslutit sig till 1951 års flyktingkonvention. Trots den positiva utvecklingen som redan har skett i de baltiska staterna, är ytterligare insatser nödvändiga för att skapa en fungerande migrations- och flyktingadministration och för att underlätta staternas eftersträvade inträde i EU. 3.8 Det nordiska samarbetet Inom ramen för NSHF (Nordiska Samrådsgruppen för flyktingfrågor) träffas företrädare för de nordiska ländernas regeringar för att utbyta information och diskutera frågor av gemensamt intresse. Arbetet i samrådsgruppen har vidare inriktats på att samordna det nordiska agerandet i relation till närområdet på det migrationspolitiska området. Under 1997 års svenska ordförandeskap har tre möten hållits. I anslutning till två av dessa har inbjudits till möte på ministernivå. Tid har avsatts för diskussioner med representanter för UNHCR och IOM. Inom ramen för särskilda nordiska arbetsgrupper har man bl.a. arbetat med frågeställningar kring återvandring, främst till Bosnien- Hercegovina, men även kring verkställighet, och ingående av särskilda återtagandeavtal. EU- och Schengenrelaterade frågor har behandlats i en särskild arbetsgrupp. Arbetsgruppen för reformsamarbete med de baltiska staterna har under året erhållit utvidgat mandat till att även omfatta Ryska federationen, Vitryssland och Ukraina. Preliminära resultat av den nordiska jämförande forskningsstudien kring mottagande av bosniska flyktingar sett ur ett återvandringsperspektiv, som de nordiska ministrarna på våren 1994 tog initiativ till, har under året presenterats för samrådsgruppen. Till det första ministermötet i april 1997 inbjöds även de baltiska staternas ministrar med ansvar för asyl- och migrationsfrågor. Ministrarna diskuterade utvecklingen på det migrationspolitiska området samt former för vidare utbyte och samarbete mot ökad öppenhet och säkerhet i regionen. De nordiska länderna sade sig även i fortsättningen vara beredda att stödja reformarbetet i de baltiska staterna. Under 1998 ansvarar Danmark för ordförandeskapet i samrådsgruppen. Man planerar att hålla tre möten under året. NU (nordiska utlänningsutskottet) ansvarar för övervakningen av tillämpningen av den nordiska passkontrollöverenskommelsen som sedan 40 år gör det möjligt för medborgare i de nordiska länderna att fritt resa inom Norden. Vid dessa möten träffas företrädare för de nordiska utlänningsmyndigheterna. Vid mötena utbyts bl. a. information om förestående ändringar i ländernas viseringspolitik. 3.9 Övrigt migrationspolitiskt samarbete Under UNHCR:s och IOM:s gemensamma huvudmannaskap verkar i Genève en organisation i vilken 16 stater informellt samverkar i migrationspolitiska frågor. Detta forum, IGC (Intergovernmental Consultations on Asylum,Refugee and Migration Policies), samlar de flesta västeuropeiska stater samt USA, Canada och Australien. Gemensam nämnare är att alla haft en relativt omfattande invandring och har tagit emot många asylsökande. På organisationens dagordning har främst stått erfarenhetsutbyte i asylrättsliga frågor och frågor om gränskontroller. Sverige har deltagit i en arbetsgrupp där åtgärder mot människosmuggling och annan olaglig invandring behandlats och där informella informationsnätverk byggts upp. ICMPD (International Centre for Migration Policy Development) är ett fristående institut i Wien som har flera länder som finansiärer, bland annat Schweiz, Ungern och Österrike. Institutet är framförallt verksamt i migrationspolitiska frågor som är av gemensamt intresse för stater i såväl Väst- som Östeuropa. ICMPD spelar framförallt en viktig roll som sekretariatfunktion i den s.k. Budapestprocessen. Detta är en process där över 30 stater i Väst- och Östeuropa samt USA och Canada utarbetar ett stort antal rekommendationer till åtgärder som länderna kan följa för att bekämpa olaglig invandring. Sverige stödjer ICMPD ekonomiskt för att upprätthålla en sekretariatfunktion i denna process. Ett annat område där ICMPD är aktivt är i Bosnien-Hercegovina där man agerar i olika stödfunktioner för att upprätta en del av de institutioner som stipuleras i Daytonavtalet. 3.10 Stöd till enskilda organisationer Stöd till humanitära organisationer kanaliseras via FN-organ och enskilda organisationer. Det finns ett stort antal internationella organisationer som är aktiva inom såväl flyktingbiståndet som inom det asylrättsliga området. Bland de internationella organisationer som mottar det största finansiella stödet märks framför allt IFRC (Internationella Rödakorsfederationen) och ICRC (Internationella Rödakorskommittén). Med ett stöd om drygt 200 miljoner svenska kronor år 1997 är Sverige den fjärde största bidragsgivaren till ICRC. Svenska enskilda organisationer har en betydande roll i det svenska biståndet på flyktingområdet. Av det svenska biståndet till Bosnien- Herzegovina har en stor del fördelats genom enskilda organisationer bl.a. till insatser i det forna Jugoslavien som syftar till att stärka kvinnors ställning i återuppbyggnadsarbetet. Ett utökat samarbete mellan UNHCR och enskilda organisationer har stärkt de enskilda organisationernas roll i det internationella arbetet. Internationella enskilda organisationer svarar för en stor del av projekten inom FN:s, framför allt UNHCRs, humanitära biståndsverksamhet. EU- kommissionens humanitära avdelning är den kanske viktigaste finansiären av de internationella enskilda organisationernas verksamhet, som också Sverige är delaktig i. ECRE (European Council for Refugees and Exiles) är en Londonbaserad sammanslutning av ett drygt 50-tal europeiska enskilda och kyrkobaserade organisationer som framförallt arbetar för asyl- sökandes och flyktingars rättigheter. ECRE har under 1990-talet bl.a. aktivt engagerat sig i Central- och Östeuropa och i samarbete med UNHCR bedrivit utbildningar för myndigheter. Organisationen är även aktiv med policyskapande verksamhet. ICVA (International Council of Voluntary Agencies) med säte i Genève är en oberoende internationell organisation som består av organisationer från alla delar av världen som gemensamt arbetar med humanitär hjälp och utvecklingsfrågor. 4 Migrationspolitiken i Europasamarbetet 1997 undertecknades Amsterdamfördraget. Det träder i kraft då samtliga EU:s 15 medlemsstater ratificerat det. Riksdagen godkände Sveriges anslutning den 29 april 1998. Nedan redogörs kortfattat för innehållet i Amsterdamfördraget. I december 1996 undertecknade Sverige avtal om anslutning till Schengensamarbetet och den 16 april 1998 godkände riksdagen anslutningsavtalet. I och med undertecknandet blev Sverige medlem i Schengensamarbetet. I dagsläget innebär detta att Sverige fullt ut deltar i beslutsfattande men ännu inte i det praktiska genomförandet, dvs. gränskontrollerna mot andra Schengenländer finns fortfarande kvar. Utöver dessa båda händelser har arbetet inom EU fortsatt. Bland de beslut som rådet fattat kan följande områden nämnas: övervakning av asylbesluten, skenäktenskap, asylbudgetlinjerna och den s.k. Irakhandlingsplanen. En av de viktigaste händelserna under 1997 var att Dublinkonventionen trädde i kraft. Under hösten 1997 ökade inströmningen av irakiska asylsökande i några av EU:s medlemsstater, däribland Sverige. Detta föranledde Europeiska rådet att ge ministerrådet i uppdrag att vidta åtgärder. I januari 1998 beslutade allmänna rådet om en handlingsplan omfattande 46 punkter. Handlingsplanen omfattar ett brett spektrum av åtgärder och spänner över stora delar av EU:s verksamhetsområden. Den utgör ett exempel på att EU tagit ett helhetsgrepp på en migrationspolitisk fråga. Arbetet med handlingsplanen förväntas fortsätta under i varje fall resten av 1998. 4.1 Asyl Arbetet med asylfrågor har under senare tid främst koncentrerats kring tillämpningen av Dublinkonventionen (se nedan). Rådet antog under 1997 ett beslut om övervakning av de rättsakter som antagits på asylområdet. Övervakningen sker genom att medlemsstaterna besvarar ett omfattande frågeformulär som avser att visa på vilket sätt de genomfört rättsakterna i asylfrågor. Arbetet med att sammanställa och analysera svaren pågår under 1998. Vidare antog rådet under 1997 också en resolution som berör minderåriga asylsökande utan medföljande vuxen. Rådet antog i juli 1997 två rättsakter som rör budgetmedel på asylområdet. Akterna i fråga gällde endast under kalenderåret 1997, men rådet antog under våren 1998 nya rättsakter vilka gäller för 1998. I en av rättsakterna sägs att projekt (t.ex. rörande yrkesutbildning) i syfte att underlätta återvändande - för asylsökande och fördrivna personer som har fått skydd i medlemsstaterna - skall finansieras av EU. Den andra rättsakten rör projekt som kan förbättra mottagandet av asylsökande och flyktingar. Medel för projekten skall beviljas av kommissionen efter ansökan. Sverige ansökte om medel för sammanlagt sju projekt under år 1997, varav tre beviljades medel. Kommissionen kommer att under år 1998 genomföra en utvärdering av rättsakterna. Under sommaren 1998 har från svenskt håll inlämnats ett tjugotal ansökningar om medel för projekt rörande återvändande/återvandring. I juni 1998 presenterade kommissionen ett förslag till gemensam åtgärd om tillfälligt skydd för fördrivna personer och ett förslag till gemensam åtgärd om solidaritet vid mottagande och vistelse av fördrivna personer som beviljats tillfälligt skydd. Förslagen utgör en revidering av det förslag om tillfälligt skydd som kommissionen presenterade 1997. Rörande det sistnämnda förslaget kunde dock inga större framgångar nås i förhandlingarna mellan medlemsstaterna. Konceptet tillfälligt skydd, såsom det framläggs i kommissionens senare förslag, är avsett att ses som ett komplement till 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning. De två förslagen är föremål för förhandlingar. Dublinkonventionen Dublinkonventionen har till syfte att bestämma vilken medlemsstat som skall ansvara för prövningen av en asylansökan som ingivits i en av medlemsstaterna. Konventionen undertecknades 1990 och trädde i kraft den 1 september 1997 efter en utdragen ratificeringsprocess i de tolv ursprungliga signatärstaterna. För Sveriges och Österrikes del trädde konventionen i kraft den 1 oktober 1997 och för Finlands del den 1 januari 1998. Arbetet med att vartefter förbättra tillämpningen av konventionen pågår mellan medlemsstaterna. En särskild kommitté är inrättad för att vid behov träffas för att besluta om tillämpningsföreskrifter och pröva frågor om tillämpningen av konventionen. Kommittén sammanträder på ministernivå och fattade under våren 1998 ett beslut som rör tillämpningen av konventionen samt antog ett åtgärdsprogram för att förbättra tillämpningen av densamma. Eurodac EU:s ministerråd har beslutat att ett förslag till konvention skall utarbetas för att reglera ett utbyte av fingeravtryck från asylsökande. Syftet är att det med hjälp av fingeravtrycken skall kunna konstateras i vilket medlems-land en person först sökt asyl. Det landet är sedan skyldigt att pröva ve-derbörandes asylansökan. Det tänkta systemet har getts namnet Eurodac. CIREA CIREA:s (Centrum för utbyte av information och diskussion kring asylfrågor) målsättning är att samla, utbyta och sprida information samt att ställa samman dokumentation om samtliga asylrelaterade frågor inom EU. I sin förlängning syftar arbetet inom CIREA till att samordna och harmonisera medlemsstaternas asylpolitik. Verksamheten består av två delar, möten genom vilka informationen sprids bland medlemsstaterna och dokumentation av denna information. Den centrala hanteringen av informationen skall vara utformad på ett sådant sätt att den kan användas av ministerrådet. I CIREA:s möten deltar i allmänhet experter med ansvar för behandlingen av asylansökningar. Från och med år 1995 är UNHCR kallat att delta och samarbeta med CIREA om bestämda frågor på dagordningen, som oftast handlar om länder varifrån asylsökande kommer. Av särskilt intresse har hittills varit t.ex. statistiska uppgifter (antal asylansökningar och andel beviljade ansökningar), typ av asylsökande, åberopade motiv, resvägar, situationen i ursprungslandet samt medlemsstaternas praxis i fråga om handläggningen av asylansökningar. 4.2 Visering Arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU har under det senaste året pågått främst inom ramen för det befintliga regelverket. Under år 1995 antog ministerrådet två förordningar på viseringsområdet. I den ena förordningen fastställs de tredje länder vars medborgare måste ha visering när de passerar EU:s yttre gränser. Förordningen har inneburit att Sverige infört viseringskrav för medborgare i ett antal stater som tidigare varit viseringsfria. Den andra förordningen rör enhetlig utformning av viseringshandlingar. Rådet beslutade i december 1994 att skolelever från tredje land som är bosatta i en medlemsstat skall, utan hinder av viseringsplikt, kunna medfölja på skolresor till en annan medlemsstat. Den gemensamma åtgärden har under det gångna året föreslagits få utökad verkan och gäller nu för ett antal resor inom ett år. Rådet har även enats om transitvisering vid flygplats som syftar till att förbättra möjligheten att kontrollera den illegala invandring som sker genom transittrafiken. Svenska bestämmelser om transitvisitering trädde i kraft den 1 september 1997. Även inom Schengensamarbetet har arbetet inriktats på att harmonisera viseringspolitiken. Arbetet kommer sannolikt att leda till att Sverige säger upp sina viseringsfrihetsavtal med ett antal länder, men även till att nya viseringsfrihetsavtal ingås. 4.3 Gränskontrollfrågor EU I tredje pelaren finns bl.a. arbetsgruppen för yttre gränser. Den främsta uppgiften för arbetsgruppen är att arbeta med utkastet till yttre gränskontrollkonventionen. Förhandlingarna är ännu inte avslutade då ett fåtal frågor återstår som visat sig svåra att lösa. Det gäller främst den territoriella tillämpningen samt frågor om EU-domstolens eventuella roll. Under 1997 har arbetsgruppen arbetat fram en guide för effektiva metoder för personkontroll vid de yttre gränserna. Detta dokument kommer att överlämnas till de central- och östeuropeiska ansökarländerna. En annan arbetsgrupp i tredje pelaren är CIREFI (Centrum för information, reflexion och utbyte i frågor som rör gränspassage och invandring). CIREFI:s mål är att samla in, utbyta och vidarebefordra information samt att sammanställa dokumentation om alla frågor som rör gränspassage och invandring. Syftet med ett sådant informationsutbyte är att underlätta samordning mellan berörda organ och harmonisering av medlemsstaternas praxis, politik och lagstiftning när det gäller gränspassage och invandring. Under 1996 inleddes en reform av CIREFI:s arbetsmetoder som bl.a. innebär en förbättring av hanteringen av statistiska data och utformandet av gemensamma definitioner. Detta arbete pågår alltjämt. Vidare har arbetsgruppen fortlöpande utbyte avseende frågor kring gränskontroll och illegal invandring med de associerade staterna samt USA och Kanada. Schengen Gränskontrollfrågor diskuteras vidare inom Schengensamarbetets arbetsgrupp för gränsfrågor. Gruppen avhandlar huvudsakligen övervakningen av Schengens yttre gränser och genomförandet av Schengenkonventionen. 4.4 Invandring Rådet antog i maj 1997 ett beslut om utbyte av information rörande bistånd till medborgare i tredje land som frivilligt återvänder till hemlandet (EGT nr L 147/3, 5.6.1997). Ett tidigare förslag om harmonisering av medlemsstaternas bestämmelser inom området ansågs vara för långtgående, varför beslutet endast omfattar informationsutbyte. Av beslutet framgår att de medlemsstater som har vidtagit åtgärder i syfte att utarbeta program för att stödja tredjelandsmedborgare som frivilligt önskar återvända till sitt hemland skall avlägga rapport om dessa en gång per år. Informationen skall innefatta bl.a. vilka myndigheter som genomför programmet, vilka personer som omfattas, stödets art och storlek och de följder programmet beräknas få. Sverige har under december 1997 rapporterat om de bestämmelser som finns på området, dvs. vilka former av bidrag de utlänningar kan beviljas som väljer att återvända till hemlandet, eller ett annat land, efter det att de vistats i Sverige med eller utan uppehållstillstånd. En resolution om åtgärder för bekämpande av skenäktenskap antogs i december 1997. I det här sammanhanget avses med skenäktenskap ett äktenskap som ingås mellan en tredjelandsmedborgare å ena sidan och en medborgare i en medlemsstat eller en tredjelandsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat å andra sidan, när äktenskapets enda syfte är att kringgå invandringsbestämmelserna. I resolutionen ges exempel på omständigheter som kan tyda på att det rör sig om ett skenäktenskap. Enligt resolutionen skall en ansökan om uppehållstillstånd avslås om det rör sig om ett skenäktenskap. Resolutionen ligger i linje med svensk praxis. Kommissionen har presenterat ett förslag till invandringskonvention som syftar till att harmonisera de bestämmelser som rör uppehållstillstånd för bl.a. arbetstagare, egenföretagare, studenter och anhöriga. Förslaget innehåller även en avdelning som reglerar möjligheter för tredjelandsmedborgare som varit bosatt en längre tid i en medlemsstat att söka anställning i en annan medlemsstat. Förhandlingsarbetet kommer med all sannolikhet att bli utdraget eftersom det har visat sig att medlemsstaterna (däribland Sverige) har invändningar mot väsentliga delar i förslaget. 4.5 Avvisning och utvisning Arbetet med att försöka komma till rätta med det växande problemet att vissa tredje länder vägrar att återta egna medborgare, som avvisats eller utvisats från en medlemsstat, fortsätter. Samtal har förts med företrädare för dessa stater i samband med högnivåbesök. De stater som för närvarande är aktuella i sammanhanget är Förbundsrepubliken Jugoslavien, Indien, Kina, Vietnam, Nigeria, Liberia, Etiopien och Somalia. Vidare har rådet i januari 1998 antagit en handlingsplan mot olaglig invandring från Irak och närliggande region. Frågan om invandring från Irak uppmärksammades redan under hösten 1997 med anledning av att man i Nederländerna och Tyskland, men även i Sverige och andra EU- länder, noterat att antalet asylsökande irakiska medborgare hade ökat. Europeiska rådet beslutade därför i december 1997 att en handlingsplan skulle tas fram för att lösa problemet. I handlingsplanen, som skall genomföras i EU:s samtliga tre pelare, föreslås bl.a. en handlingsinriktad dialog med den turkiska regeringen och UNHCR, säkerställande av att det humanitära biståndet utnyttjas effektivt i den berörda regionen, för- bättrad analys av flyktorsaker, effektiv tillämpning av asylprocedurer, förhindrande av missbruk av asylsystemet, bekämpning av organiserad brottslighet och förhindrande av illegal invandring. Arbetet med att genomföra planen pågår för närvarande i rådets olika arbetsgrupper. En uppföljning av det resultat som uppnåtts inom de olika områdena görs kontinuerligt. 4.6 Schengensamarbetet Den 19 december 1996 undertecknades Sveriges, Danmarks och Finlands anslutningsavtal till Schengen. Härigenom blev Sverige en av de tretton medlemmarna i Schengensamarbetet. Island och Norge, som inte är medlemmar i EU, kan inte bli medlemmar i Schengensamarbetet. Däremot har man slutit samarbetsavtal som gör att man deltar fullt ut i samarbetet med undantag för beslutsfattandet. Detta innebär att den fria rörligheten som finns inom ramen för den nordiska passkontrollunionen kan bibehållas. Medlemskapet innebär att Sverige fullt ut deltar i samarbetets beslutsfattande del. Det praktiska genomförandet av Schengenkonventionen kräver dels att den svenska anslutningen godkänns, dels att Sverige uppfyller praktiska kraven. Riksdagen godkände den svenska anslutningen den 16 april 1998. Sverige kommer av allt att döma att bli operativ medlem under år 2000. Det praktiska genomförandet innebär fri rörlighet för personer oavsett medborgarskap i hela Schengenområdet. Då Amsterdamfördraget träder i kraft skall Schengensamarbetet införlivas inom EU:s ramar. För att förbereda detta undersöks vilka delar av Schengenregelverket som skall falla under tredje respektive första pelaren. Vidare har EU:s medlemsstater enats om ett mandat för de förhandlingar som skall genomföras med Island och Norge för att bestämma hur dessa länders ställning skall regleras i framtiden. På asylområdet innebär Dublinkonventionens ikraftträdande att Schengens regler på detta området upphörde att gälla fr.o.m. den 1 september 1997. 4.7 Amsterdamfördraget Den regeringskonferens som inleddes i mars 1996 avslutades i juni 1997. Resultatet, kallat Amsterdamfördraget, undertecknades den 2 oktober och är nu föremål för medlemsstaternas godkännande i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Riksdagen godkände den svenska anslutningen den 29 april 1998. På området invandrings- och flyktingpolitiken innebär fördraget betydande förändringar. Frågor om asyl, invandring och gränskontroller som hittills behandlats i den i allt väsentligt mellanstatliga tredje pelaren förs över till en ny avdelning i den första pelaren. Avdelningen har rubriken "Visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer". Den nya avdelningen har fått klara målsättningar och tidsgränser för genomförandet. Inom fem år efter ikraftträdandet skall fri rörlighet för personer ha genomförts. För att uppnå målen skall bl.a. viseringspolitiken harmoniseras ytterligare, likaså asylpolitiken där rådet skall besluta om gemensamma miniminivåer vad gäller mottagande av asylsökande, bestämmande av flyktingskap samt minimiregler för handläggning av asyl-ansökningar. Beslut om ansvarsfördelning fattas av rådet, invandringspolitiken skall jämkas samman till högre grad av likformighet, frågor om kontroll vid yttre gränser harmoniseras och inga personkontroller skall företas vid inre gräns. Då fördraget genomförts kommer fri rörlighet för personer, oavsett medborgarskap, att råda mellan medlemsstaterna. Storbritannien och Irland omfattas inte fullt ut av de nya reglerna. Framför allt omfattas inte dessa båda länder av förbud mot personkontroll vid inre gräns. Danmark omfattas inte av den nya avdelningen men kan självt bestämma i efterhand om man vill omfattas av de beslut som rådet fattat. Detta bl.a. för att kunna fortsätta delta i Schengensamarbetet och behålla den fria rörligheten i Norden. 5 Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 5.1 Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd m.m. Före den 1 januari 1997 omfattade rätten att få asyl i Sverige flyktingar, de factoflyktingar och krigsvägrare. En närmare beskrivning av begreppet flykting finns under rubriken "Skyddsbehövande". Som de factoflykting bedömdes en utlänning som, utan att vara flykting, inte ville återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och som kunde åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Med krigsvägrare avsågs en utlänning som övergett en krigsskådeplats eller som flytt från sitt hemland eller behövde stanna i Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring. Lagstiftningen innehöll även en möjlighet att ge uppehållstillstånd av humanitära skäl. Uppehållstillstånd på denna grund beviljades dels för personer som på grund av sjukdom eller av andra personliga skäl inte borde vägras att stanna här, dels för personer med s.k. politisk-humanitära skäl. Enligt förarbetena till utlänningslagen (1989:529) kunde det inom den sistnämnda kategorin vara fråga om asylsökande som inte omfattades av asylreglerna, men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva återvända var sådana att det skulle te sig inhumant att tvinga honom eller henne dit, t.ex. på grund av ett pågående krig. Det kan nämnas att de flesta som flydde undan krigen i Bosnien-Hercegovina och - ännu tidigare - Libanon fick stanna av politisk-humanitära skäl. En ny lagstiftning trädde i kraft den 1 januari 1997 sedan riksdagen i december 1996 antagit förslagen i den migrationspolitiska propositionen. Den innebär att tämligen omfattande förändringar har gjorts i utlänningslagen, bl.a. vad gäller de bestämmelser som reglerar vilka kategorier som skall ha en principiell rätt till skydd i Sverige. Skyddsbehövande Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand personer som bedöms vara flyktingar enligt 1951 års konvention om flyktingars rättsliga status (Genèvekonventionen). Begreppet asyl som benämning på det uppehållstillstånd som ges är, enligt den nya regleringen, förbehållet flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd kallas ibland konventionsflyktingar. Definitionen av begreppet flykting i utlänningslagen stämmer i väsentliga delar överens med konventionsdefinitionen men ger utrymme för en något vidare tolkning av flyktingbegreppet. I 3 kap. 2 § utlänningslagen stadgas att med en flykting avses "en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". Detta gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller om dessa inte kan antas bereda skydd mot förföljelse från enskilda. Som flykting räknas även den som är statslös och som av de nu nämnda skälen befinner sig utanför det land där han eller en hon tidigare haft sin vistelseort under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Utöver flyktingar har tre andra kategorier en principiell rätt att få skydd i Sverige. Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra skäl än av flyktinggrundande orsaker och som känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. Som skyddsbehövande enligt dessa grunder anses även en person, som är statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Genom dessa bestämmelser har skyddsbegreppet i utlänningslagen preciserats. Samtidigt har begreppen de factoflykting och krigsvägrare tagits bort. Även begreppet politisk-humanitära skäl har i allt väsentligt försvunnit ur lagstiftningen. Däremot kvarstår fortfarande möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Bestämmelsen tar dock fortsättningsvis främst sikte på förhållanden som är direkt knutna till individen. Beträffande den kategori som flyr undan en väpnad konflikt får regeringen, i enlighet med ett bemyndigande som finns intaget i utlänningslagen, förordna om att begränsa vårt mottagande med hänsyn till Sveriges kapacitet att ta emot personer som söker skydd. En anmälan måste göras till riksdagen senast tre månader efter förordningens ikraftträdande. Denna möjlighet för regeringen att agera i fall där Sveriges möjligheter att ta emot skyddssökande är ansträngda motsvarades i tidigare lagstiftning av att regeringen hade möjlighet att i ett vägledande beslut i ett enskilt ärende besluta om att uppehållstillstånd inte skulle beviljas den som ansågs vara de factoflykting eller krigsvägrare om detta var motiverat av de rådande mottagningsförhållandena. Ett sådant beslut fick även genomslagskraft för den som hade s.k. politisk-humanitära skäl. Tidsbegränsade uppehållstillstånd I en massflyktssituation får tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under högst två år. Regeringen har bemyndigats att i förordning meddela när sådana tillstånd skall ges. Om ett återvändandeprogram har inletts, kan tiden förlängas med högst två år. Vid massflykt förutsätts också konsultationer med andra länder och internationella organisationer om fördelning av ansvar för att de drabbade skall få stöd och skydd. Den nya ordningen innebär även bl.a. att tidsbegränsade uppehållstillstånd kan ges under längre tid än enligt den tidigare ordningen, som gav möjligheter att ge sådana tillstånd under högst ett år för utlänningar som bedömdes ha ett tillfälligt behov av skydd. Återkallelse av uppehållstillstånd Från och med den 1 februari 1998 gäller nya bestämmelser (SFS 1997:1224) vad gäller återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter i samband med ansökan om uppehållstillstånd (prop. 1997/98:36, 1997/98 SfU07, rskr. 1997/98:114). Liksom tidigare finns det möjligheter att återkalla ett uppehållstillstånd i de fall där det kommer fram att utlänningen uppgett t.ex. fel identitet. Den nya bestämmelserna har utformats mot bakgrunden att återkallelse av uppehållstillstånd är ett beslut som kan få långtgående konsekvenser för den enskilde. Enligt den nya ordningen skall vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge han eller hon vistats i Sverige. Har en utlänning vistats här med uppehållstillstånd mer än fyra år, får tillståndet återkallas endast om det finns synnerliga skäl för det. 5.2 Redovisning av praxis Regeringen har under perioden juli 1997 - juni 1998 fattat vägledande beslut i flera ärenden av betydelse för praxis. I november 1997 fattade regeringen flera beslut rörande utlänningar som undanhållit sig verkställighet av avlägsnandebeslut, och som under denna illegala vistelse i Sverige skaffat sig en anknytning hit genom sammanboende med en person som bor i Sverige. I besluten uttalade regeringen att illegal vistelse rent allmänt är något som bör motarbetas av statsmakterna, men att ett undanhållande inte med automatik skall medföra att en ansökan om uppehållstillstånd skall avslås. Stor vikt måste enligt regeringen tillmätas den anknytning som kan finnas till Sverige och de humanitära skäl som kan tala för att uppehållstillstånd bör beviljas trots att utlänningen har hållit sig undan. Med hänvisning till anknytningarnas styrka beviljade regeringen uppehållstillstånd i de nu aktuella ärendena. I samma månad beslutade regeringen att ge tre rwandiska syskon uppehållstillstånd i Sverige. Syskonen kunde därmed återförenas med sin i Sverige bosatta syster. Regeringen konstaterade i sitt beslut att familjeanknytningen i ärendet inte var tillräcklig för att utgöra grund för uppehållstillstånd. Vid en sammantagen bedömning av omständigheterna i ärendet ansåg emellertid regeringen att syskonen skulle beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen beaktade särskilt att det rörde sig om minderåriga, föräldralösa barn, att de inte hade några anhöriga i hemlandet samt den politiska situationen i Rwanda. Genom beslut i december 1997 och juni 1998 lämnade regeringen vägledning för hur anknytningsreglerna i utlänningslagen skall tolkas då en ensamstående äldre förälder ansöker om uppehållstillstånd i Sverige grundat på anknytning till ett vuxet barn. I två av dessa ärenden ansåg regeringen att grund för att bevilja uppehållstillstånd grundat på anknytning saknades och överklagandena avslogs. Även i det tredje ärendet konstaterade regeringen att anknytningen inte kunde ligga till grund för att bevilja uppehållstillstånd, men i detta ärende förelåg enligt regeringens bedömning humanitära skäl av sådan art att uppehållstillstånd beviljades på denna grund. I april 1998 fattade regeringen beslut i ett flertal ärenden rörande frågan om återkallande av permanent uppehållstillstånd. Regeringen konstaterade i besluten att lagstiftningen rörande denna fråga ändrats med verkan från den 1 februari 1998. Från och med detta datum får ett beslut om återkallelse fattas endast om det finns synnerliga skäl, i de fall en utlänning har vistats i Sverige mer än fyra år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse av uppehållstillstånd prövas av den myndighet som först beslutar i saken. Regeringen beslutade att upphäva utvisningsbesluten och besluten att återkalla de permanenta uppehållstillstånden i samtliga dessa ärenden. Detta med hänsyn till att ärendena rörde utlänningar som vistats här i landet mer än fyra år med uppehållstillstånd när tillståndet återkallades av första instans och då inga synnerliga skäl för återkallelse framkommit. I maj 1998 beviljade regeringen en homosexuell iransk man uppehållstillstånd då denne ansågs som skyddsbehövande i övrigt. Regeringen konstaterade i beslutet att enbart den omständigheten att en iranier åberopar att han är homosexuell inte kan grunda rätt för honom att stanna i Sverige. Mannen beviljades uppehållstillstånd därför att hans ärende hade tilldragit sig så stor uppmärksamhet både i Sverige och utomlands att det inte kunde uteslutas att hans fall kommit till de iranska myndigheternas kännedom. Uppmärksamheten kring mannen hade nått sådana proportioner att regeringen bedömde att han måste anses ha en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin homosexualitet vid en återkomst till Iran. 5.3 Visering Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en rad olika avvägningar av såväl utrikespolitisk, inrikespolitisk, handelspolitisk som turistpolitisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontrollöverenskommelsen strävar Sverige efter nordisk harmonisering i dessa frågor. Under 1997 har Sverige infört viseringsfrihet med de baltiska staterna, vilket även övriga nordiska länder har gjort. Invandrarverkets styrelse skall enligt sin instruktion leda utvecklingen av viseringspraxis. De riktlinjer som utvecklats genom praxis innebär i huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan till Sverige är ett besök och inte något annat. Som regel beviljas visering för att en person skall t.ex. kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk. För att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har Invandrarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att själva bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har vidare bemyndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå viseringsansökningar. 5.4 Anknytningsutredningen Anknytningsutredningen överlämnade sitt betänkande Uppehållstillstånd på grund av anknytning (SOU 1997:152) den 20 november 1997. Utredaren hade till uppgift att: kartlägga omfattningen av problemet att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person som kan befaras utsätta dem för misshandel eller annan kränkande behand- ling, överväga hur eventuellt inhämtade belastningsuppgifter bör användas, undersöka hur skyddet för den som ansöker om uppehållstillstånd skall kunna förbättras samtidigt som parternas integritet och deras rätt till skydd för sitt privatliv åsidosätts i minsta möjliga mån. I betänkandet konstateras, mot bakgrund av en intervjuundersökning utförd av Statistiska centralbyrån, att kvinnor i anknytningsförhållanden löper en betydligt större risk att utsättas för våld av sin make eller sambo än vad kvinnor i övriga förhållanden gör. Utredningen understryker dock att underlaget är osäkert och att det är omöjligt att uttala något om hur stor risken är. Utredningen föreslår bl.a. - att det i jämförelse med nuvarande ordning bör ställas större krav på att förhållandet visas vara allvarligt menat från båda parternas sida innan uppehållstillstånd ges. - att Invandrarverket bör ha tillgång till uppgifter ur polisregister för att vid behov kunna kontrollera uppgifter som finns i ärendet. - att det skall vara möjligt att frångå tvåårsregeln om kvinnan eller hennes barn utsatts för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. - att Invandrarverket genom utlandsmyndigheterna skall tillhandahålla utförlig information om ordningen med den uppskjutna invandringsprövningen och dess konsekvenser. Anknytningsutredningens betänkande överlämnades den 5 februari 1998 till Kommittén för ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) för beaktande. 5.5 Förvar Ansvaret för behandlingen av de utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas fördes över från polisen till Invandrarverket den 1 oktober 1997. Detta innebär att Invandrarverket har huvudansvaret för behandlingen av de utlänningar som hålls i förvar och för de särskilt anordnade förvarslokalerna. För att kunna genomföra uppdraget krävs att verket får använda vissa tvångsmedel. Utgångspunkten är att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt men ändå tillräckliga för ändamålet med förvarsverksamheten och för att upprätthålla säkerheten i förvarslokalerna. I utlänningslagen finns bestämmelser som understryker att utlänningar som hålls i förvar skall bemötas humant och med respekt samt att de skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och utomhusvistelse under förvarstiden. De förvarstagna har rätt till viss ersättning enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och tillgång till samma hälso- och sjukvård som asylsökande. 5.6 Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut Enligt utlänningslagen skall ett av en polismyndighet fattat avvisningsbeslut verkställas så snart som möjligt även om det inte har vunnit laga kraft. Detsamma gäller Invandrarverkets beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet och domstols beslut om utvisning på grund av brott. I andra fall skall en utlänning som avvisats lämna landet inom två veckor och en utlänning som utvisats lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestämts. Om utlänningen inte självmant reser ut ur Sverige, skall polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen vistas verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslutet. I de flesta fall organiseras utresan ur Sverige av kriminalvårdens transporttjänst på uppdrag av den ansvariga polismyndigheten. En av regeringen tillsatt särskild utredare har haft till uppgift att föreslå hur ansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning kan flyttas över från polismyndigheterna till Invandrarverket. Enligt direktiven skulle utredningen föreslå hur ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som fattats av regeringen, Invandrarverket eller Utlänningsnämnden skulle kunna flyttas över från polismyndigheterna till Invandrarverket med förbättrad effektivitet. Endast om utredningen fann avgörande invändningar mot överföringen skulle en alternativ lösning undersökas. Utredningen lämnade sitt betänkande Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128) till regeringen i oktober 1997. Utredningen konstaterade att vid en sammanvägning av de faktorer som talar för respektive emot en överföring av verkställighetsansvaret är invändningarna emot visserligen betydande, men att de trots allt inte ens sammantaget kunde anses avgörande i den mån som avsågs i direktiven. Utredningen överlämnade därför förslag till hur verkställighetsansvaret skulle kunna föras över till Invandrarverket. Utredningen föreslog att behovet av tillgång till polisiär kompetens av ovan angivet slag skulle tillgodoses genom att Invandrarverket får möjlighet att begära biträde av polis när sådant biträde är nödvändigt på grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan anträffas utan hjälp av polis eller om det på goda grunder kan antas att tillgång till tvångsmedel erfordras. För att skapa bättre förutsättningar för att utlänningar som har befunnits sakna skäl för uppehållstillstånd i högre grad självmant lämnar Sverige föreslog utredningen, att Invandrarverket utvecklar formerna för ett stöd till och samarbete med de humanitära enskilda organisationerna och med den mellanstatliga organisationen IOM. Den 1 maj 1998 lämnade regeringen över propositionen Verkställighet och återvändande - en del av asylprocessen (prop. 1997/98:173) till riksdagen. I propositionen föreslås att huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning skall föras över till Statens invandrarverk. Beslut av en polismyndighet om avvisning samt dom eller beslut om utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen skall dock även fortsättningsvis verkställas av polismyndighet. Behovet av tillgång till polisiär kompetens tillgodoses genom att Statens invandrarverk ges möjlighet att överlämna ärenden till polisen för genomförande av verkställigheten. Ärenden får överlämnas när polisens insats är nödvändig på grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan anträffas utan hjälp av polis eller när det på goda grunder kan antas att utlänningen inte kommer att lämna landet självmant och att tillgång till tvångsmedel behövs. Målet är att beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas under värdiga former. Invandrarverket bör ges möjlighet att tillsammans med de humanitära enskilda organisationerna och andra internationella organisationer, t.ex. IOM, utveckla formerna för ett samarbete om återvändande. Integrerade åtgärdsprogram för dem som återvänder självmant bör eftersträvas, med insatser under utlänningens vistelse i Sverige, under utresan och i vissa fall även under en tid efter ankomsten till hemlandet. I de fall den avvisade eller utvisade medverkar vid verkställigheten och självmant lämnar landet bör Invandrarverket arrangera resan. I ärenden som överlämnats av Invandrarverket till polismyndighet bör utresorna även fortsättningsvis organiseras av Kriminalvårdens transporttjänst. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. 5.7 Ny instans- och processordning i utlänningsärenden De gällande förutsättningarna för instans- och processordningen i utlänningsärenden är att Invandrarverket är central utlänningsmyndighet och beslutar i ärenden som rör ansökningar om viseringar, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, flyktingförklaring och främlingspass enligt utlänningslagen samt om medborgarskap enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. Invandrarverket beslutar också om avvisning och utvisning enligt utlänningslagen. Invandrarverket, Utlänningsnämnden, statsrådet med ansvar för dessa frågor och polismyndigheterna får besluta om förvar av utlänningar. Invandrarverkets negativa beslut om flyktingförklaring, svenskt medborgarskap och i frågor om uppehållstillstånd kan överklagas till Utlänningsnämnden. Beslut om förvar kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om avvisning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan överklagas till Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med att en utlänning döms för brott förordna om utvisning. Såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden får lämna över ärenden till regeringen för beslut. Regeringen beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Sedan den 1 juli 1994 prövar Utlänningsnämnden s.k. nya ansökningar om uppehållstillstånd. En parlamentarisk kommitté, Utredningen om ny instans- och process- ordning i utlänningsärenden, (NIPU, dir. 1997:20) skall ta ställning till om utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller renodlade förvaltningsmyndigheter. Frågan om prövningstillstånd för överklagande skall därvid uppmärksammas liksom möjligheterna att avgöra vissa utlänningsärenden i en snabbprocess. Kommittén skall även utreda om beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör ändras och hur sekretessfrågor skall hanteras vid tvåpartsförfarande. Kommittén skall vidare göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen så att lagens struktur blir tydligare och mer överskådlig. Kommittén skall även med förtur utreda om det finns behov av att ändra reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna om i vilka fall uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i landet och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Ett första delbetänkande, Återkallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67), lades fram i maj 1997. Detta ledde till de nya bestämmelser som tidigare beskrivits. Kommittén kommer att slutföra sitt arbete under sista halvåret 1998. 6 Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande Sverige har en relativt livlig folkomflyttning med utlandet. Förutom alla mer eller mindre kortvariga förflyttningar över gränserna såsom för besök, turism, studier och arbete registrerades år 1997 i den svenska statistiken 33 443 invandrare och 15 306 utvandrare. Detta avser personer som har för avsikt att bosätta sig i Sverige eller utomlands under minst ett år. I dessa siffror inkluderas inte svenska medborgare som flyttar till och från Sverige. De siffror som redovisas här är hämtade från den officiella statistiken, men det finns anledning att anta att denna inte fullständigt belyser verkligheten. Det finns personer som har lämnat Sverige för att bosätta sig utomlands utan att ha anmält detta till myndigheterna, likaväl som det finns personer som uppehåller sig i Sverige under längre tid utan att ha rätt till bosättning och därmed inte registreras i statistiken. Bland in- och utvandrare finns många nationaliteter. Av dem som invandrade till Sverige 1997 kommer 48 % från utomeropeiska länder och 35 % från Europa utom Norden. En stor del är nordiska medborgare, av de invandrade 17 % och av utvandrarna 47 %. Dessa omfattas av den fria rörligheten inom Norden. Flyttningen inom EU har inte samma omfattning. Under år 1997 fick 4 556 personer (12 %) uppehållstillstånd i enlighet med EES-avtalet. Första halvåret 1998 fick 2 567 personer sådana tillstånd. 6.1 In- och utvandring av utländska medborgare Den migration som avser nordiska medborgare inom ramen för den nordiska passfriheten har under ett antal år pågått mer eller mindre obemärkt. Till stora delar har in- och utflyttningarna varierat med det ekonomiska läget och även med förhållandena på arbetsmarknaden i de olika nordiska länderna. Under de senaste tio åren har det invandringsöverskott som fanns från Norden under den första delen av perioden förbytts i ett underskott. Inom det migrationspolitiska området är det framförallt in- och utvandringen av utländska medborgare (här använt i bemärkelsen icke-nordiska medborgare) som är intressant. Invandringen av utländska medborgare består till den allra största delen av personer som fått uppehållstillstånd i Sverige av skyddsbehov och anhöriga till dessa. Trots vissa förändringar i lagstiftningen som reglerar invandringen till Sverige är det framförallt förändringar i vår omvärld som styr invandringen. Krig och oroligheter tvingar många på flykt från sina hemländer. De nya kommunikationerna gör att såväl transport av människor som utbyte av information blir alltmer omfattande. Många söker skydd i Sverige. Den allt dominerande händelsen för ökning av denna typ av invandring till Sverige har varit kriget och oroligheterna i f.d. Jugoslavien. Detta avspeglas tydligt i sifferserien i tabellen som uppvisar en kraftig ökning av invandringen av utomnordiska medborgare under åren 1993 och 1994. Ökningen utgörs av personer som kom till Sverige till följd av kriget i Bosnien- Hercegovina och som har fått tillstånd att bosätta sig i Sverige. Det är först, som tidigare påpekats, när det finns ett tillstånd för bosättning och därmed följande folkbokföring, som en person registreras som invandrare i den officiella statistiken. In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984–1997 (tusental) År Invandring Utvandring Invandringsöverskott Totalt Nor- Övriga Totalt Nor- Övriga Totalt Nor- Övriga diska diska diska 1987 37,1 8,9 28,1 11,6 8,1 3,5 25,5 0,8 24,7 1988 44,5 11,5 33,0 11,8 8,3 3,5 32,6 3,2 28,4 1989 58,8 18,9 40,0 13,1 9,7 3,4 45,7 9,2 36,5 1990 53,3 15,9 37,4 16,1 12,5 3,6 37,2 3,4 33,8 1991 43,9 7,8 36,1 15,0 11,6 3,4 28,9 –3,8 32,7 1992 39,5 8,0 31,5 13,1 11,7 1,4 19,7 –3,7 23,4 1993 54,9 5,6 49,3 14,8 7,9 6,9 40,1 -2,3 42,4 1994 74,8 6,7 68,1 15,8 7,0 8,8 59,0 -0,3 59,3 1995 36,1 6,9 29,2 15,4 7,3 8,1 20,7 -0,4 21,1 1996 39,9 8,1 31,8 33,9 12,1 21,8 6,0 -4,0 10,0 1997 33,4 5,6 27,8 15,3 7,0 8,3 18,1 -1,4 19,5 (1998 23,5 2,5 21,0 18,0 2,9 15,1 5,5 -0,4 5,9) _________________________________________________________ Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring avser utländska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som utflyttade. Siffrorna för 1998 avser första halvåret. 6.2 Enskilt inresta asylsökande Under år 1997 sökte 9 623 personer asyl i Sverige, en ökning jämfört med föregående år med ca 3 000. De flesta asylsökande kom från Irak, Förbundsrepubliken Jugoslavien, Bosnien-Hercegovina och Somalia. Av dessa var 3 643 kvinnor (38 %). Under första halvåret 1998 sökte 5 461 personer asyl. Detta är drygt 1 600 fler än samma period föregående år. Inströmningen av asylsökande till Sverige har under de senaste åren varierat kraftigt, vilket ställt höga krav på de myndigheter som hanterar asylprocessen. I början av 1991 var den månatliga inströmningen drygt 1 000 asylsökande men ökade under andra halvåret till över 3 000 per månad. Allteftersom konflikten i f.d. Jugoslavien trappades upp ökade flyktingströmmarna. Sommaren 1992 nåddes kulmen av antalet asylsökande och bara under sommarmånaderna sökte nära 35 tusen personer asyl. En stor del av dem kom från provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien. Viseringsskyldighet samma år för jugoslaviska medborgare medförde att inströmningen avtog. Däremot fortsatte många att fly undan kriget i Bosnien-Hercegovina. Kulmen av inströmningen under en enskild månad av personer som sökte skydd i Sverige uppnåddes i juni 1993 med 7 600 asylsökande. I slutet av juni 1993 infördes viseringsskyldighet för medborgare i Bosnien- Hercegovina. Våren 1994 ökade åter antalet asylsökande. Främst var det kroatiska medborgare, varav många hade sin hemort i Bosnien- Hercegovina, som sökte sig till Sverige. Under 1995 var antalet i genomsnitt 750 personer per månad. Minskningen har sedan fortsatt och under 1996 var genomsnittet knappt 500 personer per månad. Under år 1997 ökade antalet och i genomsnitt sökte ca 800 personer asyl per månad. I tabellen redovisas de största nationalitetsgrupperna som sökt asyl i Sverige och som fått uppehållstillstånd som flyktingar. Uppehållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts hit genom flyktingkvoten. Detta gäller inte för år 1997 där antalet uppehållstillstånd redovisas exklusive flyktingkvoten (ca 1 200 personer). Skillnaden mellan asylansökningar från medborgare i ett specifikt land under ett år och antal uppehållstillstånd som medborgare i det landet fått beror på tiden mellan ansökan och beslut. I många fall söker en person asyl ett kalenderår och får besked först ett senare år. Den individuella asylprocessen kan i många fall vara komplicerad och ta lång tid. 1996 1997 Asyl- Uppe- Asyl- Uppe- ansök- hållstill- ansök- hållstill- Nationalitet ningar stånd ningar stånd Jugoslavien 636 342 2 115 2 944 Bosnien-Hercegovina 262 392 742 1 413 Kroatien 111 19 155 1013 Afghanistan 148 452 176 120 Etiopien 58 18 62 30 Cuba 11 19 8 12 Irak 1 557 1 958 3 057 1 472 Iran 401 742 356 150 Peru 109 51 36 136 Rumänien 54 0 37 0 Ryska federationen 203 37 231 40 Somalia 434 205 364 132 Statslösa/ okänt mbskap 136 150 203 182 Turkiet 186 78 208 101 Uganda 6 25 16 40 Övriga länder 1 441 344 2260 813 _______________________________________________________ Totalt(avrundat) 6 400 4 800* 9 700 8 400* *Andelen kvinnor var ca 40 resp. 46 %. I utlänningslagen anges vad som grundar rätt till asyl i Sverige. De som får asyl i Sverige enligt de grunder som anges i flyktingkonventionen kallas ibland konventionsflyktingar. I tabellen nedan redovisas dessa uppdelade på två kategorier. Gruppen ”övriga”, som endast utgör ett par procent av samtliga som har fått uppehållstillstånd i Sverige, är de som fått ett positivt beslut grundat strikt på de krav som ställs i flyktingkonventionen. Bland de flyktingar som, i samarbete med UNHCR, överförs till Sverige inom ramarna för den flyktingkvot som riksdagen har bestämt, finns såväl skäl grundade på flyktingkonventionen som andra skäl. Eftersom denna uppdelning ej är möjlig att göra i statistiken redovisas alla kvotflyktingar här som konventionsflyktingar. De facto-flyktingarna utgörs av dem som har flyktingliknande skäl, men som inte anses omfattas av i flyktingkonventionens bestämmelser. Av redovisningen framgår att den allra största andelen av dem som får skydd i Sverige får det av skäl som ligger utanför dem som anges i flyktingkonventionen. Från och med den 1 januari 1997 har begreppen de factoflykting och krigsvägrare tagits bort ut lagstiftningen och ersätts med en utvidgad krets av skyddsbehövande. Vidare har begeppet asyl här förbehållits flyktingar (se avsnitt 5.1). Skäl 1996 1997 ________________________________________________________ Konventionsflyktingar – Flyktingkvoten * 1 629 34 % 1 180** – Övriga 128 3 % 1 310 15 % Krigsvägrare 0 0 % - De facto-flyktingar 1 651 34 % - Skyddsbehövande - 739 9 % Humanitära skäl 1 424 29 % 6 367 76 % Totalt 4 832 100 % 8 416 100 % ________________________________________________________ * Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvotflyktingarna som inte får flyktingstatus enligt flyktingkonventionen utan accepteras av andra skäl. **Flyktingkvoten räknas inte till konventionsflyktingar fr.o.m. detta år. Utöver dem som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som nämnts ovan, tillkommer anhöriga till flyktingar, personer vilka inrest tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som omfattas av samma särskilda mottagande som flyktingar. Antalet sådana anhöriga som fick uppehållstillstånd uppgick år 1996 till 3 908 personer och år 1997 till 3 785 personer. Med anhörig avses här make/maka, sambo och barn under 18 år till en svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppehållstillstånd och som bor i Sverige. Tillstånd kan även ges andra nära anhöriga som ingått i hushållsgemenskapen eller som har central betydelse för familjen. Antalet beviljade uppehållstillstånd under åren 1996 och 1997 (vuxna och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar grunderna för uppehållstillstånden. Under de senaste två åren har tre grupper av invandrare, de som kom som adoptivbarn, gäststuderande samt de som kom av arbetsmarknadsskäl, varit relativt oförändrade i antal. Deras relativa andel av invandringen har dock ökat. Antalet personer som flyttat till Sverige inom ramarna för EES-avtalet har ökat något. Skäl 1996 1997 Flyktingar m.fl. 4 832 10 % 8 416 23 % Flyktingkvoten 1 629 5 % 1 180 3 % Nära anhöriga(anknytningar) 18 816 59 % 18 861 53 % Varav – anknytning till flykting (3 908) (3 785) – övriga anknytningar (14 908) (15 076) Arbetsmarknadsskäl 274 1 % 433 1 % Gäststuderande 1 771 6 % 2 376 6 % Adoptivbarn 807 3 % 694 2 % EES-avtalet 5 164 16 % 4 556 12% Totalt 31 664 100 % 36 565 100 % 6.3 Flyktingkvoten och andra åtgärder för flyktingar Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flyktingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten har hittills till största delen använts för överföring, huvudsakligen i samverkan med UNHCR, av flyktingar eller andra personer som befinner sig i en särskilt utsatt situation. Kvoten är inte begränsad till att användas för flyktingar i ordets formella bemärkelse. Den kan också användas för personer som är förföljda och befinner sig i fara men ännu inte kunnat lämna sitt land. Riktlinjer för kvotens användning ges av regeringen efter beslut av riksdagen. Det är Invandrarverket som har ansvaret för uttagning och överföring av flyktingar till Sverige. Invandrarverket samarbetar med International Organization for Migration (IOM) i transportfrågor. Uttagningarna sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst utifrån UNHCR:s bedömning som Invandrarverket planerar sina uttagningar. I policyfrågor samråder de nordiska regeringarna regelmässigt inom ramen för den nordiska samrådsgruppen på hög nivå i flyktingfrågor (NSHF). Anslagsmedel som i statsbudgeten avsatts för överföring av kvotflyktingar och mottagande av dem i kommunerna kan också användas för alternativa insatser och åtgärder som främst UNHCR förordar. Under budgetåren 1997 och 1998 har avsatts medel motsvarande kostnaden för 1 840 personer överförda inom kvoten. Av dessa medel har reserverats 5 miljoner kronor år 1997 och 7,8 miljoner kronor år 1998 för att bekosta medicinska insatser såväl i Sverige som i närområdet för medborgare i Bosnien-Hercegovina. Statens invandrarverk har sedan budgeåret 1995/96 beviljat medel för att behandla patienter från Bosnien- Hercegovina som på grund av kriget är i behov av medicinsk specialistvård. Vården kan ges i Sverige och sedan hösten 1996 medges även vård i närområdet. Verket har också finansierat viss samverkan mellan svenska vårdgivare och medicinsk personal i f.d. Jugoslavien. Universitetssjukhuset i Linköping och IOM i Sarajevo är verkets närmaste samrbetspartners. Dessutom har 6,5 miljoner kronor avsatts till en fond som UNHCR administrerar (UNHCR´s Trust Fund for Enhancing Resettlement Activities). Medlen i fonden används framför allt till olika insatser för att lösa flyktingproblem i närområdet och till att stödja andra länders flyktingmottagande. Ett syfte med detta är att bredda kretsen av länder som tar emot kvotflyktingar utöver de tio som nu gör det. Fonden bildades i januari 1997 och skall vara ett försöksprojekt under tre år. Under budgetåret 1998 har därutöver ca 2,6 miljoner kronor avsatts till Invandrarverkets disposition för regionala lösningar för speciellt utsatta personer i Colombia. Insatserna skall ske i samråd med UNHCR, enskilda organisationer och svenska ambassaden. Under år 1997 överfördes 1 854 personer till Sverige, huvudsakligen iranska kurder från bl.a. norra Irak och irakiska medborgare från. bl.a. läger i Saudiarabien. Under första halvåret 1998 har 616 personer överförts hit inom ramen för flyktingkvoten. Även dessa personer omfattar främst medborgare från Iran och Irak. Anhöriga till flyktingar Anhöriga, dvs. maka/make och ogifta barn under 18 år räknas in i flyktingkvoten om de kommer i nära anslutning till den överförda flyktingen. Resan hit ordnas genom IOM eller svensk utlandsmyndighet. För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan Invandrarverket ge ett behovsprövat bidrag om det rör sig om familjer till konventionsflyktingar. Detta sker med stöd av förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige. De anhöriga som här omfattas är maka/make och ogifta barn under 18 år. Bidrag får även lämnas för andra anhöriga om synnerliga skäl föreligger. När beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som för kvotflyktingar. 6.4 Arbetskraftsinvandring Sveriges medlemskap i EU innebär att medborgarna i medlemsstaterna och länderna anslutna till EES-avtalet har tillgång till arbetsmarknaderna i alla medlemsländer. Medborgarna i de stater som omfattas av EES- avtalet och, oavsett medborgarskap, vissa av deras anhöriga har rätt att flytta inom området för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera m.m. Under år 1997 fick 4 556 personer, varav 1 274 kvinnor, upphållstillstånd i enlighet med EES-avtalet. Första halvåret fick 2 567 personer detta tillstånd, därav 983 arbetstagare. För övriga utlänningar beviljas i princip permanent uppehålls- och arbetstillstånd för bosättning av rena arbetsmarknadsskäl endast om arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom Sverige. År 1997 beviljades 433 sådana tillstånd (föregående år 274). Det kan gälla t.ex. personer med nyckelfunktioner inom näringslivet. Även fria yrkesutövare och egna företagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa krav. Dessutom beviljas tillfälliga arbetstillstånd för t.ex. montörer, olika specialister, artister och idrottsmän. Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med Arbetsmarknadsstyrelsen och efter att arbetsmarknadens parter hörts. Delegering till svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall. Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för kortvariga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd som är mer generell. Länsarbetsnämnderna beslutar om dessa tillstånd. Under år 1997 fick 4 889 säsongsarbetare tillfälliga tillstånd, de flesta inom trädgårdsnäringen. 6.5 Övrig invandring Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av personer som tidigare varit bosatta här samt av personer som har svenskt ursprung. Invandrarverket beviljade år 1997 uppehållstillstånd för 694 adoptivbarn (föregående år 807). Vid prövning av ärenden för den som varit bosatt här tidigare tas hänsyn bl.a. till den tidigare vistelsetiden i Sverige respektive utomlands. Svenskfödda som senare förlorat sitt svenska medborgarskap samt deras barn beviljas som regel tillstånd. 6.6 Återvandring Inom alla grupper av invandrare finns ett antal som efter kortare eller längre tid lämnar Sverige. När den tidigare dominerande arbetskraftsinvandringen nu har ersatts av en invandring, som i stor utsträckning grundas på invandrarens skyddsbehov, har återvandringen delvis kommit att få nya mönster. Å ena sidan kan viljan att återvandra vara stark när de förhållanden man flytt från förbättrats, å andra sidan kan det ta lång tid innan så blir fallet. Erfarenheten visar att den som utnyttjar de möjligheter till integration som ges i exillandet därmed också ger sig själv goda förutsättningar att lyckas med en eventuell återflyttning. År 1996 lade riksdagen fast att återvandringspolitiken är en del av migrationspolitiken. Regeringen främjar på olika sätt en mer aktiv återvandringspolitik. Erfarenheten visar att återvandringen bör förberedas väl. Under budgetåret 1997 användes 5 miljoner kronor till förberedelser i Sverige inför bosniska flyktingars framtida återvandring till Bosnien- Hercegovina. Statens invandrarverk har fördelat projektmedlen i nära samarbete med bl.a. invandrare i Sverige, UNHCR, Sida, Svenska Kommunförbundet, olika humanitära enskilda organisationer och andra företrädare för det svenska samhället. Medlen användes till speciella projekt, stöd till enskilda organisationer och andra för att administrera förberedelseprogram samt för information till bosniska flyktingar i Sverige. Våren 1997 inrättades en liknande samordningsgrupp med bred representation för förberedelser i Sverige för återflyttning till Somalia och andra länder på Afrikas Horn. För detta ändamål har 3 miljoner kronor använts under budgetåret 1997. Invandrarverket har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja bidrag till flyktingars resor från Sverige, s.k. återresebidrag. Förutom bidrag till resan kan även ett kontantbelopp betalas ut. Fr.o.m. den 1 maj 1997 höjdes det kontanta bidraget till den som väljer att återvandra till sitt hemland. Det uppgår nu till högst 10 000 kronor för enskilda vuxna och 5 000 kronor för barn, dock högst 40 000 kronor per familj. Under år 1997 beviljades 1 106 personer sådant bidrag. Den övervägande delen avsåg personer från Bosnien-Hercegovina. Den näst största gruppen var personer från Chile. De nordiska länderna har i samarbete med UNHCR och Röda Korset startat ett pilotprojekt som gör det möjligt för sjukvårdspersonal och andra yrkesspecialister i flyktinggruppen att temporärt återvända till sitt hemland för att göra en humanitär insats eller en insats för återuppbyggnaden. Uppemot 70 bosnier bosatta i Sverige har genom detta program kunnat göra värdefulla insatser i sitt hemland, men ändå kunnat ha sina familjer kvar i exil och skydd. Ett antal personer har efter det tillfälliga återvändandet valt att återvandra. 6.7 Återvändande Den 1 maj 1997 infördes en tidsbegränsad förordning som ger vissa asylsökande som fått avslag på sina ansökningar om uppehållstillstånd en möjlighet att få bidrag för att återvända. Förordningens (1998:230) giltighetstid har därefter förlängts till och med december 1998. Bidraget kan under vissa förutsättningar beviljas till personer som under en längre tidsperiod inte kunnat återvända till sitt hemland av orsaker som de själva inte kunnat råda över. En förutsättning för att bidraget skall kunna utgå är att utlänningen medverkar till att beslutet skall kunna verkställas. Bidraget uppgår till högst 5 000 kronor för varje person, dock högst 30 000 kronor per familj. Förordningen har förlängts t.o.m. utgången av 1998. Bidraget är behovsprövat och under år 1997 beviljades 90 personer sådant bidrag. 7 Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m. 7.1 Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan prövas Antalet asylsökande var under år 1997 ca 9 700 personer. Därav kom en knapp tredjedel från Irak och drygt 2 000 personer från Förbundsrepubliken Jugoslavien. Andelen barn under 18 år var för år 1997 ca 31 %. Antalet barn utan legal vårdnadshavare var under året 128. Av dessa kom 38 från Somalia och 48 från Irak. Under första halvåret 1998 kom ca 5 500 asylsökande till Sverige, huvudsakligen från Bosnien-Hercegovina, Förbundsrepubliken Jugoslavien och Irak. De asylsökande registreras av Invandrarverket och kan antingen ordna bostad på egen hand, s.k. eget boende, eller bo i verkets anläggningar. Vid början av år 1997 var antalet registrerade i mottagandesystemet ca 17 300 personer, varav ca 5 200 var barn under 16 år. Den genomsnittliga andelen dygn i eget boende var ca 50 % av det totala antalet dygn. Den 1 januari 1998 fanns det ca 13 600 personer registrerade i systemet. Av dessa fanns ca 5 600 i förläggningsboende och ca 8 000 i eget boende. Det största antalet registrerade i mottagandesystemet var personer från FR Jugoslavien (3 600), Kroatien (1 300), Bosnien-Hercegovina (1 300), Irak (2 300) och Somalia (600). Vid halvårsskiftet 1998 hade antalet registrerade i mottagningssystemet minskat till ca 13 000 personer. De största grupperna var desamma som vid årets början. Antalet personer som ordnat eget boende hade ökat till 60 %. Kostnaden per asyldygn beräknades för budgetåret 1997 till 197 kronor. Den egentliga dygnskostnaden för året blev dock lägre, ca 183 kronor. För år 1998 har dygnskostnaden beräknats till 205 kronor. Den genomsnittliga vistelsetiden för personer registrerade i mottagningsystemet var den 1 januari 1998 ca 23 månader mot nära 30 månader ett år tidigare. Statens invandrarverk är huvudman för mottagandet av asylsökande och skall se till att det finns tillräckligt med platser i förläggningsboende för dem som inte själva kan ordna sitt eget boende. Verket skall även aktivt verka för att driften av mottagningsenheterna läggs på entreprenad och drivs av t.ex. ideella organisationer. Mot bakgrund av den omfattande avvecklingen av verkets egna anläggningar och det låga antalet asylsökande har intresset för att driva anläggningar på entreprenad hittills inte varit särskilt omfattande. De asylsökande som väljer att bo i anläggning bor, liksom tidigare, i möblerade lägenheter. Flertalet anläggningsplatser finns i vanliga lägenheter med självhushåll. För asylsökande som saknar medel är bostaden gratis. Därutöver lämnas en dagersättning för att täcka behovet av mat, kläder och annat nödvändigt som t.ex. patientavgift för akut läkar- och tandvård. En ensamstående vuxen får 71 kronor i dagersättning. Om den asylsökande i anslutning till ankomsten till Sverige inkvarteras vid ett asylcenter där bl.a. mat och logi ingår, lämnas en lägre dagersättning som för en vuxen är 24 kronor per dag. Statens invandrarverk har skyldighet att erbjuda organiserad verksamhet till alla vuxna asylsökande och ungdomar över 16 år. Deltagande i verksamheten är obligatorisk för dem som har förutsättningar för att delta och är också ett villkor för att den asylsökande skall vara berättigad till dagersättning. Vid slutet av budgetåret 1997 deltog 74 % av de anläggningsboende och 66 % av dem i eget boende i den organiserade verksamheten. Ungdomar deltog i större utsträckning än vuxna. Ambitionen är att personer över 16 års ålder skall erbjudas att delta i sådan utsträckning att det på sikt motsvarar heltidssysselsättning. Detta gäller även dem som har eget boende. Skälen till att asylsökande förväntas delta i organiserad verksamhet är flera. Dels är det viktigt att motverka passivisering - vilket har en negativ inverkan på människors psykosociala situation - dels bör aktiviteterna ge värdefulla erfarenheter oavsett om man får tillstånd att stanna i Sverige eller inte. Samtliga asylsökande, även de med eget boende, skall delta i undervisning i praktisk vardagssvenska. Andra verksamheter inom den organiserade verksamheten är skötsel av anläggningarna, olika inslag av studier, praktik på arbetsplatser m.m. Särskild vikt läggs vid verksamhet för ungdomar i gymnasieåldern. För barn anordnas s.k. familjebaserad verksamhet. Denna verksamhet anordnas dock inte för barn i eget boende. För de asylsökande som utan giltigt skäl vägrar delta i den organiserade verksamheten reduceras dagersättningen. Detsamma gäller för den som håller sig undan så att asylutredningen försvåras eller så att beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas. Asylsökande barn i grundskolan får undervisning genom kommunens försorg och ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasieersättande undervisning genom Invandrarverkets försorg. Majoriteten av de ungdomar som kan och vill erbjuds undervisning i ordinarie gymnasieskolan. Landstingen tog, i enlighet med riksdagens beslut, den 1 januari 1997 över ansvaret för de asylsökandes sjukvård. Enligt en överenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet skall landstingen ge vuxna asylsökande akut sjuk- och tandvård samt annan vård som inte kan anstå. Asylsökande barn skall få samma hälso- och sjukvård samt tandvård som i Sverige bosatta barn. Asylsökande skall också erbjudas hälsoundersökning enligt riktlinjer i allmänna råd från Socialstyrelsen. Staten skall enligt överenskommelsen kompensera landstingen för vård som ges till asylsökande m.fl. med en schablonersättning per asylsökande. Den 1 oktober 1997 övertog Statens invandrarverk, som nämnts, ansvaret från polismyndigheten för behandlingen av de utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas. En utlänning som är tagen i förvar skall behandlas med respekt och humanitet och med beaktande av den svåra situation utlänningen i många fall befinner sig i. Förvarslokalerna skall utformas så att de så långt möjligt överensstämmer med de lokaler som finns på Invandrarverkets mottagningscentrum och så att barns vistelse där underlättas. Utlänningar som hålls i förvar skall ges tillfälle till såväl enskilda som organiserade aktiviteter och förströelser. De förvarstagna skall vidare ha rätt till samma hälso- och sjukvård som asylsökande. En överenskommelse har träffats mellan företrädare för staten och Landstingsförbundet om landstingens åtaganden och statens ersättning i samband med den hälso- och sjukvård som lämnas till förvarstagna. Enligt denna skall staten lämna ersättning efter ansökan för de faktiska kostnaderna motsvarande den vård som avses i överenskommelsen om hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl. Förvarsverksamheten har utvärderats av en arbetsgrupp inom Statens invandrarverk. I en rapport från mars 1998 konstateras att verksamheten har genomgått en stor förändring sedan Invandrarverket tog över ansvaret. Framför allt har man lyckats skapa ett nytt förhållningssätt och en avspänd atmosfär. De förvarstagnas psykiska förhållanden är i dag mycket goda. Detta har åstadkommits utan att säkerheten har eftersatts. Det har har dock förekommit ett antal rymningar och rymningssäkerheten är inte tillräcklig. Verksamhetens innehåll är på de flesta platser väl utvecklat även om motiveringssamtalen inte helt funnit sina former. 7.2 Det kommunala flyktingmottagandet 7.2.1 Omfattning Enligt det system för flyktingmottagande som infördes år 1985 är det kommunerna som tar emot flyktingar som beviljats uppehållstillstånd och staten som har det övergripande ekonomiska ansvaret. Invandrarverket träffar överenskommelser med kommunerna om att ta emot flyktingar och kommunerna har därefter ansvaret för att flyktingarna får en bra introduktion i det svenska samhället. Mottagandet skall ske med utgångspunkt från personernas möjligheter att långsiktigt kunna försörja sig. I tabellen ges en statistisk överblick över det kommunala mottagandet sedan år 1989. År Avtalade kommunplatser Faktiskt mottagna Antal kommuner 1989 18 297 21 173 276 1990 22 808 22 237 278 1991 22 077 18 961 277 1992 21 817 18 472 271 1993 21 400 25 300 273 1994 49 900 61 500 269 1995 22 380 15 900 265 1996 10 000 6 700 251 1997 7 180 13 200 130 1998-06 7 510 6 128 90 Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som beviljats asyl eller annat uppehållstillstånd för skyddsbehövande, också de som fått stanna av humanitära skäl och även vissa anhöriga till flyktingar. Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner medverkar. Kommunerna har lyckats upprätthålla ett flyktingmottagande som svarat mot det stora behov av kommunplatser som funnits under de senaste åren. Storstadskommunerna har haft en stor inflyttning. Anledningen till det stora behovet av kommunplatser under perioden 1993-1995 var dels regeringens principbeslut i juni 1993 avseende asylsökande från Bosnien-Hercegovina, dels den förordning som regeringen fattade beslut om i april 1994 och som innebar att barnfamiljer som sökt asyl före den 1 januari 1993 skulle få stanna här om inte särskilda skäl talade mot det. Under budgetåret 1994/95 var en stor del av de kommunmottagna flyktingarna barnfamiljer som fått uppehållstillstånd med grund i regeringens tidspraxisbeslut för barnfamiljer. Behovet av kommunplatser har successivt minskat beroende på det sjunkande antalet asylsökande och under år 1997 träffades avtal med kommunerna om att ta emot ca 7 000 personer. I detta avtal ingår även kommunplatser för kvotfyktingar och anhöriga. Antalet faktiskt mottagna i kommunerna år 1997 blev dock 13 200 personer. Under första halvåret 1998 har behovet av kommunplatser fortsatt att öka. 7.2.2 Kommunernas introduktionsprogram Kommunerna förutsätts fr.o.m. år 1991 att tillsammans med flyktingen och i samverkan med arbetsförmedlingen och andra myndigheter göra individuella introduktionsplaner och medverka till att dessa genomförs. I programmet för aktivt och samordnat flyktingmottagande betonas särskilt att det behövs en helhetssyn och en samordning mellan olika myndigheter i arbetet med flyktingar. Vidare understryks vikten av att de fackliga organisationerna, arbetsgivarna och de enskilda organisationerna får en mer aktiv roll än hittills. Som exempel kan nämnas en försöksverksamhet i föreningsregi som sedan våren 1994 i Stockholm bedrivits i samverkan med Stockholms stads invandrarnämnd. Särskilda projektmedel beviljades av dåvarande Civildepartementet för bl.a. enskilda organisa-tionernas uppföljning av verksamheten. Genom ett särskilt avtal med kommunen överfördes viss del av flyktingersättningen till föreningarna för deras insatser. De organisationer som under år 1996 deltog i verksamheten är Röda korsets Stockholmsdistrikt och KFUM/KFUK:s studieförbund. Idag ingår enskilda organisationer som en naturlig del av Stockholm stads flyktingmottagande. Spånga Blåband har även tillkommit som samverkanspart. I regeringens proposition Sverige, framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16, 1997/98: SfU06, rskr. 1997/98:68) behandlas bl.a. behovet av förbättringar av introduktionen. Det slås fast att denna i större utsträckning bör utgå från individens behov och förutsättningar, i högre grad utformas tillsammans med den som berörs samt planeras och genomföras i samverkan mellan olika parter där inte minst folkrörelserna bör kunna spela en mer framträdande roll. Det betonas även att introduktionen bör utformas så att den kan följas upp bättre och resultaten återföras till anordnarna. En ny myndighet, Integrationsverket, har efter förslag i propositionen inrättats den 1 juni 1998. Den har ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika samhällsområden. I verkets arbets-uppgifter ingår bl.a. att följa upp kommunernas introduktion för skyddsbehövande. I riktlinjer för Arbetsmarknadsverket anges att arbetsförmedlingen skall bistå kommunen vid utformandet av introduktonsprogram, prioritera arbetslösa nyanlända invandrare som genomgått introduktionsprogram samt vidta åtgärder för att undvika väntetider och passivisering. I Invandrarverkets riktlinjer står att verksamheten för asylsökande, i de delar som är inriktade mot vistelse i Sverige, skall utformas så att den förbereder de asylsökande för kommunernas introduktionsprogram. Vidare skall verket informera kommunerna om de personer som fått uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, så att introduktionsprogrammet kan utformas och påbörjas så snart den nyanlände kommit till kommunen. Kommunerna har enligt skollagen skyldighet att så snart som möjligt, och senast inom tre månader efter det att rätt till svenskundervisning för invandrare (sfi) inträtt, tillhandahålla sfi till de personer som är bosatta i kommunen och som saknar grundläggande kunskaper i det svenska språket. Den utvärdering av sfi läsåret 1995/96 som gjorts på uppdrag av Skolverket, och som presenterades 1997, visar att hälften av eleverna blivit godkända efter ca 18 månaders studier. Detta är en förbättring av resultaten jämfört med läsåret 1993/94 då endast 37% av eleverna uppnått godkänd sfi-nivå under samma tid. Variationerna mellan kommuntyperna är stora med den högsta andelen godkända i medelstora kommuner (57 %) och den lägsta i storstäderna (27 %). Tendensen är att resultaten blir bättre ju mindre kommunen är och ju mindre volymen på sfi-undervisningen är. Erfarenheten har dock visat att ett visst elevunderlag behövs för att få en bra sammansättning på grupperna och för att kunna bedriva en ändamålsenlig undervisning. Av alla elever som blivit godkända hade 77 % klarat av utbildningen på kortare tid än de stipulerade 525 timmarna. Problemet med långa väntetider har mer eller mindre försvunnit, då 86 % av kommunerna idag har åtta veckor eller kortare väntetider på kursstart. Under den första tiden i kommunen får flyktingar som regel sin försörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Sedan den 1 januari 1993 har kommunerna, genom införandet av lagen (1992:1068) om introduk- tionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, getts möjlighet att under en introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag till flyktingar som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Ett villkor för att introduktionsersättning skall kunna beviljas är att flyktingen följer den introduktionsplan som upprättats av kommunen efter samråd med den enskilde flyktingen. Ett 60-tal kommuner använder sig av introduktionsersättningen. Från och med den 1 januari 1998 får kommunerna bevilja introduktionsersättning även till andra invandrare än skyddsbehövande och deras anhöriga om de deltar i ett introduktionsprogram och om det finns särskilda skäl. Flera kommuner som infört ett system med introduktionsersättning uppger att flyktingen stimuleras att ta ansvar för sin egen ekonomi och att bidragstänkandet minskar, då ersättningen liknar en lön på många sätt. 7.2.3 Statlig ersättning och statliga kostnader Statsbidragen för flyktingmottagandet utbetalas genom ett schablonbidrag för varje mottagen flykting enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Schablonbidraget syftar till att ge kommunerna frihet att i samverkan med bl.a. arbetsförmedlingen lokalt vidta aktiva åtgärder för att flyktingen skall bli självförsörjande. För att erhålla schablonersättning måste kommunen tillsammans med flyktingen göra upp en individuell introduktionsplan. Introduktionsinsatserna ska syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad, en reguljär sysselsättning med normal försörjning, tillräckliga svenskkunskaper samt förutsättningar i ö för att bli delaktig i samhällslivet. Schablonersättningen avser att täcka kostnaderna för svenskundervisning och försörjning för det år flyktingen togs emot och ytterligare tre år samt vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet. För år 1998 är schablonersättningen 151 900 kronor för flyktingar som fyllt 16 år och 93 100 för barn under !6 år. Som komplement till schablonersättningen finns även vissa andra ersättningsformer, avsedda för särskilda flyktinggrupper och i speciella situationer. Kalenderåret 1997 uppgick den statliga ersättningen för kommunernas flyktingmottagande totalt till 1,6 miljarder via ordinarie statsanslag. Därutöver har kommuner med stort flyktingmottagande fått särskild kompensation åren 1996 och 1997 med sammanlagt 400 miljoner kronor. Ytterligare 250 miljoner har avsatts under 1998 till kommuner som tagit emot en stor andel flyktingar under åren 1991 - 1995. 7.2.4 Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flyktingmottagandet? Invandrarverket och Kommunförbundet har följt upp flyktingmottagandet åren 1991, 1992, 1993 samt 1994 med avseende på hur väl den statliga ersättningen täckt kommunernas kostnader. De flesta kommuner som tog emot flyktingar år 1991 har fått sina kostnader ersatta. Kommunmottagandet år 1992 har däremot medfört ett genomsnittligt underskott för kommunerna. Skillnaden i kostnadstäckningsgrad kan delvis förklaras med att ett särskilt konjunkturtillägg betalades ut för de flyktingar som togs emot under år 1991. Även för 1993 konstateras ett genomsnittligt underskott för kommunerna, om än något mindre. Detta år utgjorde flyktingar från Bosnien-Herzegovina merparten av de som togs emot i kommunerna. Orsaken till att den statliga ersättningen inte räckt till är att få flyktingar kommit ut i arbete och kunnat försörja sig. Kommunernas socialbidragskostnader har därför blivit större än beräknat. Endast 9 % av de som togs emot 1992 uppskattades ha arbete efter tre och ett halvt år. Bilden ser ljusare ut för de som togs emot 1993, då uppskattades 18 % vara självförsörjande efter tre och ett halvt år. I den serbokroatisktalande gruppen var 22 % i egen försörjning efter motsvarande period. År 1994 uppskattades 14 % vara i arbete efter tre och ett halvt år. För samtliga år har det visat sig att framför allt storstäder och medelstora kommuner fått sämre kostnadstäckning jämfört med mindre kommuner. Små kommuner är i allmänhet utflyttningskommuner och har fått sina kostnader täckta med statsbidrag. Nya utbetalningsregler från och med 1994 har dock utjämnat dessa skillnader och fr.o.m. år 1996 har utbetalningsreglerna ytterligare förändrats i denna riktning. År 1994 uppskattades ett genomsnittligt överskott på 9 %. I denna årskontingent hade 80 % europeisk bakgrund till skillnad från 10 % år 1992 och 60 % år 1993. 7.2.5 Lån till hemutrustning för flyktingar Sedan den 1 januari 1991 erbjuds flyktingar ett lån till hemutrustning. Lånet administreras av Centrala studiestödsnämnden. Lån kan beviljas till flyktingar m.fl. som fyllt 18 år och som tas emot i en kommun efter att ha varit registrerade vid en förläggning för asylsökande eller som i övrigt omfattas av flyktingmottagandet. Lånebeloppet fastställs för ett kalenderår i taget av regeringen. Beloppet för ett enpersonshushåll är högst 20 000 kronor och för en familj med två barn 30 500 kronor. Maximalt lån för ett hushåll med 7 personer eller fler är 39 000 kronor. Från beviljat belopp avräknas en uppläggningsavgift på för närvarande 300 kronor i samband med utbetalningen. Lånen är amorteringsfria under de första två åren efter utbetalningen men löper med ränta. Ränta utgår med en räntesats som fastställs för varje år av regeringen. Amorteringstidens längd bestäms med utgångspunkt från lånens storlek. Låntagare med låga inkomster kan få anstånd med återbetalning eller nedsättning av det belopp som skall betalas. Vid långvarig oförmåga att betala tillbaka lånet skall detta kunna efterskänkas. Med de relativt generösa belopp som gäller för lån till hemutrustning bör det normalt sett inte finnas något behov av socialbidrag till möbler och annat bohag. Under år 1998 har hittills (augusti) återbetalats ca 80 miljoner kronor i kapital och räntor. Under samma tid har 33 500 ansökningar om anstånd med återbetalningen kommit in. Eftergift av lån har gjorts med ca 24 miljoner kronor för 1 520 hushåll under perioden januari-augusti 1998. Uppläggningsavgifter har hittills under året tagits ut med 1,2 miljoner kronor och aviserings- och påminnelseavgifter med 1,9 miljoner kronor. Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 oktober 1998 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist. Föredragande: statsrådet Schori Regeringen beslutar skrivelse 1998/99:9 Migration och asylpolitik. Skr. 1998/99:9 49 1