Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1998/99:25 Lägesrapport i fråga om den ekonomiska brottsligheten Skr. 1998/99:25 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 22 oktober 1998 Göran Persson Laila Freivalds (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens årliga rapport till riksdagen om läget beträffande den ekonomiska brottsligheten. I skrivelsen redovisas översiktligt de åtgärder som vidtagits sedan föregående lägesrapport i oktober 1997 (skr. 1997/98:38) inom ramen för regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Till de åtgärder som behandlas hör en nationell strategi för att förebygga och bekämpa miljöbrott, principer för att utveckla den internationella dimensionen av ekobrottsbekämpningen, den nya myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning, intensifierad forskning om ekonomisk brottslighet samt formerna för det fortsatta samrådet mellan företrädare för regeringskansliet och näringslivet när det gäller näringslivets egenåtgärder mot ekonomisk brottslighet. Vidare redovisas lagstiftningsarbete och andra åtgärder rörande bl.a.: – transportkontroll – skattekontroll – registerförfattningar – kontrolluppgiftsskyldighet – offentlig upphandling – taxitrafik – stiftelser – bulvanförhållanden – styrelselösa bolag – aktieägarregistrering – bisysslor – penningtvätt – immaterialrättsintrång – näringsförbud – bokföringsbrott – försumliga bolagsföreträdare – revisorers skyldighet att anmäla brottsmisstanke – straffansvar för aktivt deltagande i kriminell organisation – ingrepp mot kriminella mc-klubbar. Innehållsförteckning 1 Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten 4 2 Inriktningen av det fortsatta reformarbetet 5 3 Strategi för bekämpning av miljöbrott 7 3.1 Bakgrund 7 3.2 Allmänna utgångspunkter för att effektivisera miljöbrottsbekämpningen 13 3.3 Regelverket 15 3.4 Brottsförebyggande arbete och utredning av miljöbrott 18 3.5 Myndighetskompetens 21 3.6 Styrning, organisation och myndighetssamverkan 22 4 Utvecklingen av kampen mot internationell ekonomisk brottslighet 27 5 En ny myndighetsstruktur 38 6 Lagstiftningsarbetet m.m. 43 6.1 Skattekontroll 43 6.2 Offentlig upphandling och åtgärder mot bolagsplundring, bulvanförhållanden m.m. 46 6.3 Effektivare sanktionssystem 50 6.4 Forskning och information 53 6.5 Diskussioner mellan regeringen och näringslivet 54 1 Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten Regeringen beslutade i april 1995 om en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades för riksdagen, som inte hade någon erinran mot innehållet (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Det övergripande målet är enligt strategin att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som utgör en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. Åtgärder skall vidtas som innebär en effektivisering när det gäller att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. En ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet. I detta ligger bl.a. att kontrollen skall effektiviseras och att myndigheterna skall utveckla ett problemorienterat arbetssätt. Kampen mot ekobrott är enligt strategin en prioriterad verksamhet för myndigheterna. Särskild vikt skall läggas vid att samordna myndigheternas prioriteringar och att utveckla samarbetet mellan myndigheter. En annan viktig fråga är att höja myndighetskompetensen i fråga om ekobrott. Näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten, bl.a. genom att utveckla affärsetik och egenkontroll. För att genomföra dessa mål i fråga om kampen mot den ekonomiska brottsligheten redovisades i skrivelsen till riksdagen ett brett åtgärdsprogram. Detta omfattar bl.a. förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning, förbättrad myndighetsstruktur, gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna, affärsetik och internkontroll inom näringslivet, snabbare utredning och process, effektivare rutiner i samband med konkurs, förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser m.m., sanering av utsatta branscher, effektivare lagstiftning om penningtvätt, effektivare sanktionsregler, aktivt internationellt arbete bl.a. inom EU, ökad forskning, information till allmänheten samt effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet. Inom regeringen svarar justitieministern för samordning av åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. För att biträda justitieministern i detta arbete inrättade regeringen i december 1994 regeringens ekobrottsberedning. Beredningen är en interdepartemental arbetsgrupp som leds av en politiskt utsedd ordförande och i övrigt består av tjänstemän från Justitie-, Finans-, Närings- och Miljödepartementen. Genomförandet av strategin mot ekonomisk brottslighet omfattar för närvarande mer än 70 olika projekt. De flesta av dessa handlar om att förbättra lagstiftningen eller om att utveckla myndigheternas kompetens, arbetsmetoder och organisation. Utredningsarbetet har bedrivits och bedrivs i stor utsträckning inom kommittéväsendets ram, men regeringen har också i flera fall uppdragit åt myndigheter att utreda vissa frågor eller att bedriva visst utvecklingsarbete, ofta flera myndigheter i samverkan. En del utredningsarbete har också bedrivits inom Regeringskansliet, bl.a. i regeringens ekobrottsberedning. I flera fall har projekten nu avslutats exempelvis genom att ny lagstiftning har antagits och trätt i kraft. Andra projekt är på utredningsstadiet eller håller på att genomföras. Nya projekt tillkommer. Regeringen redovisade i oktober 1996 respektive 1997 för riksdagen läget vid dessa tidpunkter när det gäller den ekonomiska brottsligheten och genomförandet av strategin mot ekobrott (skr. 1996/97:49, bet. 1996/97:JuU6, rskr. 1996/97:149 och skr. 1997/98:38, bet. 1997/98:JuU8, rskr. 1997/98:144). I denna skrivelse redovisas utvecklingen efter det att den senaste skrivelsen avlämnades. 2 Inriktningen av det fortsatta reformarbetet Några huvudpunkter: – Strategi för bekämpning av miljöbrott. – Den internationella dimensionen tillmäts en ökad betydelse. – Den nya myndighetsstrukturen konsolideras. – Intensifierad forskning om ekobrott (inklusive miljöbrott). – Lagstiftningsarbetet m.m. fullföljs. Miljöbrottsstrategi Miljöbrott kan, enligt den definition som statsmakterna tillämpar, utgöra ett ekonomiskt brott och faller därmed inom ramen för regeringens strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten (se skr. 1994/95:217). Den 1 januari 1999 träder miljöbalken i kraft. Balken utgör resultatet av ett långvarigt lagstiftningsarbete och innefattar en lång rad viktiga nyheter inom miljörättens område. En omfattande utbildningsverksamhet rörande miljöbalken pågår för närvarande hos myndigheterna. Införandet av miljöbalken innebär en milstolpe och en ”nystart” när det gäller arbetet för att förbättra miljön och skapa ett långsiktigt ekologiskt hållbart samhälle. Detta bör avspeglas också när det gäller den kriminalpolitiska sidan av miljöarbetet. Att utveckla och effektivisera bekämpningen av miljöbrott bör därför vara en av huvudfrågorna när det gäller att driva reformarbetet vidare inom ekobrottsbekämpningens område. Under avsnitt 3 presenteras en strategi för att förebygga och bekämpa miljöbrott. Den internationella dimensionen Den ekonomiska brottsligheten bedrivs i ökad utsträckning genom gränsöverskridande transaktioner eller i samverkan mellan personer som finns i eller har anknytning till skilda länder. Det innebär att kampen mot den ekonomiska brottsligheten inte kan begränsas till nationella åtgärder. Att utveckla den internationella dimensionen måste därför i fortsättningen tillmätas en ökad betydelse när det gäller kampen mot ekonomisk brottslighet. Sverige bör spela en aktiv och pådrivande roll på den internationella scenen för att utveckla det internationella samarbetet mot grov och organiserad brottslighet, och då inte minst ekonomisk brottslighet. Ett prioriterat område bör därvid vara arbetet inom EU, främst dess tredje pelare, dvs. samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. På nationell nivå gäller det bl.a. att utveckla lagstiftning och andra regelverk som har betydelse för det internationella samarbetet samt andra åtgärder rörande den internationella brottsligheten. Ett viktigt mål är därvid att se till att myndigheterna har ändamålsenliga instrument för att kunna samverka effektivt med varandra, med myndigheter i andra länder och med internationella organ inom ramen för den internationella brottsbekämpningen. För myndigheternas del handlar utvecklingsarbetet inte minst om att utveckla arbetsmetoder och kompetens i fråga om internationellt samarbete. Frågor rörande internationell ekobrottsbekämpning behandlas under avsnitt 4. Ny myndighetsstruktur och ny organisation för forskning En delvis ny myndighetsstruktur för bekämpning av ekonomisk brottslighet har införts den 1 januari 1998. I den nya strukturen ingår bl.a. en ny myndighet, Ekobrottsmyndigheten, med operativa uppgifter och nationella stabsfunktioner. Inom skatteförvaltningen pågår uppbyggnaden av särskilda skattebrottsenheter som skall biträda åklagarna vid utredning om skattebrott. Vidare har en ny organisation för forskning inom rättsväsendets område, bl.a. om ekonomisk brottslighet, införts i och med att Brottsförebyggande rådet (BRÅ) fått ett särskilt ansvar och särskilda resurser för ändamålet. För samordning av myndigheternas arbete mot den ekonomiska brottsligheten har den 1 januari 1998 inrättats ett centralt organ, Ekorådet. I varje län finns sedan år 1995 ett regionalt samordningsorgan mot ekobrottslighet. Regeringen utfärdar varje år myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Ekorådet och de regionala samverkansorganen har viktiga uppgifter när det gäller att förverkliga dessa riktlinjer. Det omfattande organisatoriska arbete som genomförts måste nu fullföljas genom att de berörda myndigheterna konsoliderar sin verksamhet samt utvecklar samarbetsformer och arbetsmetoder i övrigt (se vidare avsnitt 5). För BRÅ handlar det om att se till att forskningen om ekonomisk brottslighet (inklusive miljöbrott) byggs ut och intensifieras (se vidare avsnitt 6.4). Lagstiftningsarbetet fullföljs Genomförandet av strategin mot ekonomisk brottslighet omfattar för närvarande mer än 70 olika projekt. Många har slutförts och lett till lagstiftning, ett flertal pågår och nya påbörjas. Under de närmaste åren är det en viktig uppgift att fullfölja det pågående lagstiftningsarbetet. 3 Strategi för bekämpning av miljöbrott Strategin i korthet: Regeringens mål är att minska miljöbrottsligheten. Medlen för att uppnå detta är – skärpt lagstiftning, – bättre samordning och samarbete, – kompetenshöjning och – effektivare organisation. Regelverket för miljöbrottsbekämpning skärps och får en mer sammanhållen struktur den 1 januari 1999 när miljöbalken träder i kraft. Miljöbrottsbekämpning skall vara en prioriterad verksamhet för polis och åklagare. Det förebyggande arbetet skall bli effektivare och risken för upptäckt skall öka. Begångna brott skall utredas och lagföras betydligt snabbare och i långt större utsträckning än i dag. En förutsättning är att berörda myndigheter – främst miljö- och hälsoskyddsnämnder, länsstyrelser och andra tillsynsmyndigheter samt polis och åklagare – samordnar sitt arbete och samarbetar när det gäller exempelvis strategiska frågor, konkreta ärenden, arbetsmetoder och kompetens. Nya samarbetsorgan – Ekorådet och de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet – skall se till att samarbetet utvecklas. Statsmakternas höga prioritering av miljöbrottsbekämpning kommer att göras tydlig genom att regeringen utfärdar gemmensamma riktliner för myndigheternas arbete mot miljöbrottsligheten. 3.1 Bakgrund Strategi mot ekonomisk brottslighet inklusive miljöbrottslighet I samband med behandlingen av budgetpropositionen för år 1998 gav riksdagen som sin mening till känna att regeringen borde utarbeta och under 1998 redovisa en strategi för att förebygga och bekämpa miljöbrott (bet. 1997/98:JuU1). I regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten slås fast att begreppet ekonomisk brottslighet också innefattar miljöbrott (skr. 1994/95:217 s. 6). Den strategi mot miljöbrott som nu redovisas innebär en precisering och en vidareutveckling av ekobrottsstrategin inom miljöbrottsområdet. Regeringen gav i december 1997 i uppdrag åt Riksåklagaren att utarbeta ett förslag till effektivare utredning av miljöbrott (”Riksåklagarens miljöbrottsutredning”). I uppdraget angavs att regeringens mål är att effektivisera kampen mot miljöbrottsligheten och att en utgångspunkt är att Ekobrottsmyndigheten skall ha en central roll när det gäller att utreda brott mot miljön. Uppdraget skall redovisas före utgången av december 1998. Regeringen avser att snarast därefter meddela de organisatoriska förändringar och andra direktiv för myndigheterna som kan föranledas av Riksåklagarens förslag. Under fullgörandet av sitt uppdrag har Riksåklagaren gjort iakttagelser rörande handläggningen av miljöbrott som har föranlett vissa omedelbara åtgärder för att öka effektiviteten i verksamheten. Riksåklagaren har sålunda i juli 1998 utfärdat ”allmänna råd och riktlinjer för handläggning av ärenden rörande brott mot lagstiftningen till skydd för den yttre miljön” till åklagarmyndigheterna. I riktlinjerna, som berörs närmare nedan, behandlas frågor om * förundersökningsledning, * kompetens, * samråd mellan åklagare, polis och tillsynsmyndigheter samt * bedömning av om ringa brott föreligger. En särkild utredare tillkallades i oktober 1996 för att göra en utvärdering av gällande regler för ingripande mot oljeutsläpp till sjöss (dir. 1996:82). Utredningen kommer att redovisa sitt arbete i december 1998. Utredningsförslagen kan komma att föranleda ytterligare åtgärder från regeringens sida när det gäller regelgivning och organisation m.m. inom miljöbrottsområdet. Miljölagstiftning i omvandling Ekologiskt hållbar utveckling bygger på en helhetssyn på samhällsutvecklingen där hänsyn till ekologiska förutsättningar förenas med god ekonomisk, social och kulturell utveckling. Att långsiktigt skydda miljön och människors hälsa, att använda jordens resurser effektivt och att nå en hållbar försörjning är de övergripande målen för ekologisk hållbarhet (skr. 1997/98:13). Att uppnå dessa mål kräver insatser inom samhällets hela bredd. Det internationella samarbetet är ett viktigt inslag. Inom EU verkar Sverige bl.a. för att intensifiera arbetet med att integrera miljöarbetet inom olika samhällssektorer. Miljöarbetet i samhället grundas på ett omfattande regelverk. Lagstiftningens uppgift i det sammanhanget är att verka för att de miljö- och resurspolitiska målen säkerställs. I regelverket definieras skyldigheter och rättigheter i förhållande till det allmänna. Den 1 januari 1999 ersätts åtskilliga lagar inom miljörättens område av miljöbalken (prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278, SFS 1998:808). Miljöbalken utgör en samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling så att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en god miljö. Miljöbalken innehåller bl.a. allmänna hänsynsregler som skall tillämpas för all verksamhet enligt balken. Vidare finns regler om miljökvalitetsnormer, miljökonsekvensbeskrivningar, tillåtlighetsprövning av större miljöpåverkande anläggningar samt miljöriskområden och miljöskyddsområden m.m. När det gäller sanktioner mot överträdelser av regelverket innehåller miljöbalken dels straffbestämmelser, dels ett administrativt sanktionssystem med miljösanktionsavgifter. Enligt miljöbalken skall det finnas regionala miljödomstolar och en miljööverdomstol. Miljödomstolarna har uppgifter av förvaltningsprocessuell karaktär när det gäller tillstånd, sanktionsavgifter m.m. Miljöbrottmål prövas däremot på vanligt sätt i allmän domstol efter åtal av allmän åklagare. Miljöbalken bygger på ett samspel mellan regler av olika slag och mellan myndigheter med olika roller i regelsystemet. I lagförarbetena (prop. 1997/98:45 s. 169 ff) talas om ”miljöbalkskedjan” vars länkar utgörs av t.ex. miljömål, hänsyn, tillstånd, villkor, tillsyn, information, omprövning, överträdelse och straff. Det finns också vid sidan av miljöbalken ett stort antal författningar som reglererar verksamhet som påverkar miljön. Dessa kommer att gälla parallellt med miljöbalken. Vad menas med miljöbrott? Benämningen miljöbrott används här som en samlingsbeteckning för överträdelser av straffbestämmelser i miljöbalken och andra författningar inom miljöområdet. De centrala bestämmelserna avser miljöbrott och vållande till miljöstörning, som förs över från brottsbalken till miljöbalken. Vidare innehåller miljöbalken ett antal straffrättsliga regler som, med större eller mindre modifieringar, förs över från den miljölagstiftning som ersätts av miljöbalken. Bland brottstyperna kan nämnas miljöfarlig kemikaliehantering, otillåten miljöverksamhet, försvårande av miljökontroll och bristfällig miljöinformation. Utanför begreppet miljöbrottslighet faller i detta sammanhang bl.a. överträdelser inom arbetsmiljöområdet och livsmedelshanteringen. Det finns överträdelser av miljölagstiftningen som visserligen faller under en straffbestämmelse, men som skiljer sig betydligt från vad som traditionellt anses som ekonomisk brottslighet. Riksåklagarens miljöbrottsutredning kan leda till en ytterligare precisering av begreppet miljöbrott. Vad som anförs i det följande tar i första hand sikte på sådan ”ekorelaterad” miljöbrottslighet. Straffbestämmelserna inom miljöområdet kan träffa företeelser av många skilda slag. Inte sällan handlar det om att någon i näringsverksamhet har överträtt en författningsbestämmelse om förbud mot en viss verksamhet eller överträtt ett villkor i ett tillstånd som en myndighet har meddelat. Bland andra företeelser som kan falla under en straffbestämmelse inom miljörätten kan nämnas att hantera kemikalier på ett sätt som strider mot den s.k. försiktighetsprincipen, att bedriva viss verksamhet utan vederbörlig anmälan, att bryta mot lagstadgad informationsskyldighet eller sanningsplikt gentemot en myndighet med tillstånds- eller tillsynsuppgifter, att dumpa avfall eller att släppa ut olja från fartyg till havs. Miljöbrott kan givetvis också förekomma utan samband med näringsverksamhet. I vissa fall kan det även vara ett miljöbrott att befatta sig med djur och växter som tillhör skyddade arter. En lägesbeskrivning Underlaget för att mer exakt kunna skaffa sig en bild av miljöbrottslighetens omfattning och beskaffenhet är bristfälligt. Polisen har hittills inte funnit anledning att utforma sitt statistiksystem för att kunna urskilja miljöbrott som en särskild kategori. Inte heller bedriver polisen någon kriminalunderrättelseverksamhet i nämnvärd omfattning avseende miljöbrott. De centrala myndigheter som har tillsynsuppgifter och andra funktioner inom miljöområdet är i regel inte inriktade på de kriminalpolitiska aspekterna av miljöproblemen och kan därför inte heller ge någon sammanhängande bild av miljöbrottsligheten. Inom ramen för Riksåklagarens miljöbrottsutredning har ett omfattande material rörande miljöbrottsligheten inhämtats från åklagarmyndigheter, polismyndigheter, tillsynsmyndigheter m.fl. Materialet kommer i bearbetad form att ingå i Riksåklagarens redovisning av utredningsuppdraget. Ekobrottsberedningen har under hand fått information om materialet. Ett underlag rörande den internationella situationen beträffande miljöbrottslighet finns i rapporten Internationella ekobrott (Ds 1997:51), som utarbetats av en arbetsgrupp inom Justitiedepartementet (Internationella ekobrottsgruppen) och som behandlar den ekonomiska brottsligheten generellt i ett internationellt perspektiv (se skr. 1997/98:38 s. 23 ff och nedan under avsnitt 4). På grundval av det nu tillgängliga underlaget kan följande översiktliga bild tecknas. Miljöbrottslighetens verkliga omfattning kan inte närmare uppskattas. De flesta anmälningar om misstänkta miljöbrott når åklagarmyndigheterna från tillsynsmyndigheter såsom länsstyrelser eller kommunala miljönämnder. Antalet anmälningar är relativt litet. Mot bakgrund av de uppgifter som lämnats från tillsynsmyndigheterna menar Riksåklagaren att detta kan bero på flera saker, såsom att det finns brister i kontakterna mellan tillsynsmyndigheter och åklagare, att tillsynsmyndigheterna har negativa erfarenheter av hanteringen av miljöbrottmål och att tillsynsmyndigheternas resurser inte räcker fullt ut. Därtill kommer att villkor och föreskrifter kan vara svåra att tolka och därmed svåra att tillämpa i straffrättsligt hänseende. Benägenheten att anmäla till åtal torde enligt Riksåklagaren också kunna skifta av andra skäl. Exempelvis att tillsynsmyndigheten inte vill störa en god relation till det aktuella företaget eller riskera att företaget måste skära ner driften med följd att arbetstillfällen förloras på orten. Miljöbrottmålen har en stor spännvidd. Många avser enkla villkorsöverskridanden, medan ett fåtal andra innefattar mycket komplicerade och omfattande utredningar med inslag av annan grov ekonomisk brottslighet. I likhet med andra ekonomiska brott torde miljöbrottsligheten i en del fall kunna leda till att konkurrensen i näringsverksamhet snedvrids. Med andra ord att seriösa företag får svårt att konkurrera med företag som sparar pengar genom att sätta sig över miljöbestämmelser som kan vara kostnadskrävande. I detta ligger att miljöbrottslighet liksom annan ekobrottslighet kan förestavas av ett vinstintresse. Vid sidan härav förekommer också miljöbrottslighet som består i att miljöregler har överträtts mera till följd av slarv med den tekniska hanteringen. Det bör observeras att brottsbeskrivningarna inom miljöstraffrätten i många fall saknar skaderekvisit. Denna lagtekniska konstruktion har valts mot bakgrund av att det i praktiken i många fall kan vara svårt att få fram en säker utredning rörande miljökonsekvenserna i det särskilda fallet. Detta bör dock inte undanskymma det faktum att det handlar om en brottslighet som har allvarliga konsekvenser för miljön. På många håll utomlands förekommer det att miljöbrottslighet begås som ett led i organiserad brottslighet. Det gäller t.ex. olaglig handel med avfallsprodukter, som utgör en omfattande brottslighet i en del länder. Även handel med förbjudna ozonnedbrytande ämnen har uppmärksammats. Ett område där Sverige redan i dag berörs av internationell och organiserad brottslighet är handeln med utrotningshotade djur och växter, s.k flora- och faunabrottslighet eller CITES-brottslighet efter den konvention på området som trädde i kraft 1975 (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora). I Sverige förekommer jakt på och fångst av bl.a. rovfåglar med sikte på den internationella olagliga vilthandeln. Plundringen utförs i många fall av utländska medborgare som beger sig hit för detta ändamål. Denna brottslighet har visat sig mycket svår för polis och tull att få bukt med. Vidare förekommer det en omfattande införsel till Sverige av bl.a. ormar och sköldpaddor från den olagliga vilthandeln. Sammanfattningsvis kan sägas att miljöbrottsligheten internationellt sett, liksom annan ekonomisk brottslighet, karaktäriseras av ökande internationalisering och ett ökat inslag av organisation och att Sverige hittills fått känning av denna utveckling främst när det gäller flora- och faunakriminalitet. Problembild i korthet I en del sammanhang har det framförts kritik mot hur bekämpningen av miljöbrott fungerar i dag. Kritiken kommer bl.a. från miljöorganisationer och myndigheter med tillsynsuppgifter inom miljöområdet. Det anförs bl.a. att de anmälningar om misstänkt miljöbrottslighet som tillsynsmyndigheterna gör till åklagarmyndigheterna endast i ett fåtal fall leder till åtal. Som framgått ingår det i Riksåklagarens miljöbrottsutredning att undersöka hur miljöbrottsbekämpningen fungerar. På grundval av vad som hittills kommit fram kan redan nu sägas att miljöbrottsbekämpningen kan och bör utvecklas i flera viktiga avseenden. Det finns i dag inget samlat grepp på miljöbrottsbekämpningen. Det har inneburit att berörda myndigheter i många fall inte kunnat skaffa sig en överblick över brottsligheten och dess utveckling eller kunnat utveckla en samsyn om hur miljöbrottsligheten bäst bekämpas. Det finns heller inga system för att följa upp effekterna av olika åtgärder inom miljöbrottsbekämpningen. Statsmakternas prioritering av miljöbrott såsom i många fall en del av den ekonomiska brottsligheten tycks inte ha fått fullt genomslag när det gäller handläggningen vid polis- och åklagarmyndigheter. Myndigheterna har också haft svårigheter att tillämpa den avgränsning av det straffbara området som följer av det s.k. ringa-rekvisitet (jfr avsnitt 3.3). Det finns kompetensproblem inom alla berörda myndigheter. Tillsynsmyndigheterna har inte tillräckliga kunskaper när det gäller brottsutredningar. Detta kan exempelvis leda till att miljööverträdelser inte dokumenteras vid tillsynen på ett sätt som behövs för att kunna utgöra en utgångspunkt för ett straffrättsligt förfarande. Inom polisen och åklagarväsendet finns på motsvarande sätt ibland bristande kunskaper när det gäller miljörätt och miljöfrågor i övrigt. Ett problem synes vara att den kompetens som finns inte alltid utnyttjas rätt. Poliser och åklagare med god miljöbrottskompetens synes i viss utsträckning användas för handläggning av andra slags utredningar. Detta samtidigt som miljöbrottsutredningar ofta handläggs av poliser och åklagare utan tillräcklig utbildning. Samarbetet mellan tillsynsmyndigheter, polis och åklagare fungerar på många håll mindre väl. Endast sällan förekommer t.ex. samråd i fråga om sådant som verksamhetsinriktning, prioriteringar eller handläggningsrutiner. Där organiserat samarbete i form av fasta samrådsgrupper eller liknande förekommer fungerar utredningsarbetet mera effektivt. Ofta är dock samarbetet, där det förekommer, beroende av initiativ från enskilda tjänstemän. Inom polis- respektive åklagarmyndigheter har handläggningen av miljöbrottmål i många fall varit utspridd på ett antal befattningshavare, av vilka ingen har haft totalansvaret. Dessa olika organisatoriska förutsättningar hos myndigheterna har fått till följd att tillsynsmyndigheterna i många fall saknar en naturlig kontaktpunkt hos dessa myndigheter. Myndigheterna ”talar olika språk” och har delvis oklara föreställningar om varandras roller och förutsättningar i övrigt. Som exempel kan nämnas att det förekommer att åklagare avskriver miljöbrottsutredningar utan att särskilt utveckla grunderna för beslutet och utan att ta särskild kontakt med tillsynsmyndigheten, med följd att den sistnämnda har svårt att tolka avskrivningsbeslutet. Därmed kan heller inte utvecklas någon grund för myndigheterna att diskutera praxis och handläggningsfrågor med varandra för att förbättra samarbetet. 3.2 Allmänna utgångspunkter för att effektivisera miljöbrottsbekämpningen Några huvudpunkter: – Miljöbrottsligheten i samhället skall minskas genom åtgärder som innebär en effektivisering i fråga om att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra sådan brottslighet. – Kampen mot miljöbrottsligheten skall – enligt budgetpropositionen för 1999 – vara en prioriterad myndighetsuppgift. – Förebyggandet av miljöbrott skall tillmätas fortsatt stor betydelse. – Näringslivets ansvar när det gäller att motverka miljöbrott betonas. – Regeringen utfärdar myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för genomförandet av miljöbrottsstrategin. Straffsanktionernas roll för arbetet mot en hållbar ekologisk utveckling De straffrättsliga sanktionerna utgör endast en sida av miljölagstiftningen. Tyngdpunkten i regelverket ligger på frågor om tillstånd för viss verksamhet, tillsyn, information, administrativa sanktioner och andra liknande åtgärder. De straffrättsliga sanktionerna har ändå en viktig roll att spela som samhällets yttersta reaktion på överträdelser av regler och tillståndsvillkor. Straffsanktionerna ger därmed stadga och skärpa åt regelsystemet i övrigt. Särskilt reglerna rörande myndigheternas tillsyn över att lagstiftningen och villkoren i tillståndsbeslut efterlevs av företag och andra. Det är viktigt att det straffrättsliga sanktionssystemet fungerar så att inte miljöbalkskedjan bryts. Det krävs därför att överträdelser av straffbestämmelserna i miljöbalken och andra miljöförfattningar regelmässigt anmäls, utreds och – i förekommande fall – lagförs. I annat fall äventyras den allmänpreventiva effekt som är ett av huvudmotiven för att straffsanktionera överträdelser av miljölagstiftningen. Om straffsystemet fungerar dåligt kan det uppstå oklarheter i fråga om miljöbalkskedjans tillämpning och i fråga om regelsystemets legitimitet som gör att också tillsynsmyndigheternas arbete får mindre skärpa och tas på mindre allvar. Miljöbrott begås många gånger i näringsverksamhet. Detta medför inte sällan problem när det gäller att avgöra vem som skall hållas ansvarig i straffrättslig mening. Frågor angående straffansvar för juridiska personer behandlas vidare under avsnitt 3.3. Det står klart att det finns ett betydande utrymme för att utveckla och effektivisera miljöbrottsbekämpningen i skilda avseenden. Till stora delar kan detta ske med utgångspunkt i samma principer som gäller för bekämpning av all ekonomisk brottslighet. Det finns dock specifika drag i fråga om miljöbrottsligheten som måste beaktas när det gäller reformarbetets närmare inriktning. Övergripande mål för miljöbrottsbekämpningen Det yttersta målet för miljölagstiftningen, och då även de straffrättsliga reglerna som ingår i denna, är att skydda miljön och bidra till en ekologiskt hållbar utveckling. Miljöbrottsbekämpningen skall givetvis ske inom ramen för de straffrättsliga och straffprocessuella regler och principer som gäller för straffrättskipning i allmänhet och som bl.a. tjänar till att tillförsäkra den enskilde rättssäkerhet och rättstrygghet. För bekämpningen av miljöbrott skall gälla samma övergripande mål som för bekämpningen av all annan ekonomisk brottslighet. Det innebär bl.a. att miljöbrottsligheten i samhället skall minskas genom åtgärder som innebär en effektivisering i fråga om att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra sådan brottslighet. En prioriterad myndighetsuppgift Kampen mot miljöbrottsligheten skall vara en fortsatt prioriterad verksamhet för polis och åklagare. Av budgetpropositionen för år 1999 framgår att regeringen fortsätter att prioritera kampen mot den ekonomiska brottsligheten (inklusive miljöbrott). Detta medför att polismyndigheter och åklagarmyndigheter måste avdela resurser och inrikta verksamheten så att statsmakternas prioriteringar får genomslag i det praktiska arbetet. Prioriteringen avser inte bara de fall där man kan förvänta en fängelsepåföljd för den misstänkta brottsligheten. Med hänsyn till brottslighetens komplicerade beskaffenhet måste ett förhållandevis stort arbete i många fall måste läggas ned också på att utreda miljöbrott på bötesnivå, inte minst de som begås i näringsverksamhet. Prioriteringen har också betydelse för tillsynsmyndigheterna eftersom det i regel är dessa som initierar miljöbrottsutredningar genom anmälan till åklagarmyndigheten. Att ta fram väl underbyggda och väl dokumenterade anmälningar om misstänkt miljöbrottslighet är därför en viktig uppgift för tillsynsmyndigheterna. Det finns i dag inte underlag för att peka på några särskilda slag av miljöbrott som bör tillmätas speciellt intresse. Det bör för framtiden finnas ett system för att vid behov förse statsmakterna med underlag för sådana ställningstaganden. Det ingår i Riksåklagarens miljöbrottsutredning att föreslå ett sådant system. Förebyggande arbete När det gäller kampen mot ekonomisk brottslighet gäller bl.a. att en ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet och att näringslivet skall ta ett ökat ansvar för att skydda sig mot ekonomisk brottslighet. Dessa övergripande mål för verksamhetsutvecklingen vilar på erfarenheter också från brottsbekämpning i allmänhet som visar att repressiva åtgärder, hur viktiga de än är, inte ensamma räcker till för att minska brottsligheten. Först genom olika slag av förebyggande arbete skapas förutsättningar för att bryta en negativ brottsutveckling. När det gäller kampen mot miljöbrott ligger redan i dag tyngdpunkten på det förebyggande arbetet. Det är en följd av tillsynsarbetets roll och betydelse inom miljöarbetet. Detta skall givetvis gälla även i fortsättningen. Införandet av miljöbalken skapar förutsättningar för en samordnad och förbättrad tillsynsverksamhet. Näringslivet har en central roll när det gäller kampen mot miljöbrott. Det är av vital betydelse att näringslivet tar sitt ansvar när det gäller att lojalt följa det miljörättsliga regelverket och att i övrigt verka för en ekologiskt hållbar utveckling. Erfarenheten visar att en väl fungerande tillsynsverksamhet från myndigheternas sida kan vara ett viktigt stöd för företagen i detta avseende. Det är glädjande att kunna konstatera att miljöfrågorna under de senaste åren har fått en allt större betydelse inom näringslivet. I många fall har en god miljöprofil kommit att fungera som ett konkurrensmedel vid marknadsföring av produkter och vid näringsverksamhet i övrigt. Det är en utveckling som bör fortsätta och understödjas. Det förtjänar att upprepas att också näringslivet drabbas av miljöbrottslighet i form av snedvriden och osund konkurrens. Också från den utgångspunkten har näringslivet ett eget intresse av att motverka miljöbrottslighet. Genomförandet Den föreliggande strategin mot miljöbrott avser i många fall åtgärder på myndighetsnivå. Det handlar om prioriteringar, utveckling av myndighetssamarbete och arbetsmetoder, kompetenshöjning m.m. Regeringen avser att utfärda behövliga anvisningar för myndigheterna så att dessa intentioner i strategin kan förverkligas. Det kommer bl.a. att ske i regeringens årliga myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten (se avsnitt 5). Det kan också bli aktuellt att ta in bestämmelser och uppdrag i regleringsbrev och att meddela bestämmelser i myndigheternas instruktioner. 3.3 Regelverket Några huvudpunkter: – Miljöbalken träder i kraft den 1 januari 1999. – En mera sammanhållen reglering av straffbestämmelser inom miljörätten. – Skärpta straffbestämmelser för vissa miljöbrott. – Tillämpningen av regler om ringa brott stramas upp genom Riksåklagarens försorg. – Straffansvar för juridiska personer övervägs. – Straffsanktionerna kompletteras genom nya regler om miljösanktionsavgift. Miljöbalken och dess straffbestämmelser Det är ett mycket omfattande lagstiftningsarbete inom miljöområdet som bär frukt när miljöbalken träder i kraft den 1 januari 1999. Med miljöbalken får vi en sammanhållen och skärpt miljölagstiftning, låt vara att delar av miljörätten även i fortsättningen kommer att finnas utanför balken. Miljöbalken utgör den fasta grunden för det fortsatta miljöarbetet och då även förebyggandet och bekämpningen av miljöbrott. Tyngdpunkten kommer under de närmaste åren att ligga på genomförandet av miljöbalken och andra miljöregler. Det gäller med andra ord att fullfölja reformarbetet genom att se till att myndigheter och andra tillämpar lagstiftningen effektivt. Detta utesluter emellertid inte att det kan behövas ytterligare lagstiftningsreformer inom miljöområdet. Lagstiftningen kommer säkert att behöva moderniseras fortlöpande för att anpassas till erfarenheter från tillämpningen och till nya eller förändrade förutsättningar. En av utgångspunkterna för miljöbalken har varit att samla och effektivisera de skilda straffbestämmelser som hittills har funnits i olika miljöförfattningar. Ett antal straffbestämmelser har sålunda med olika modifieringar flyttats över till balken och ingår i miljöbalkskedjan enligt vad som berörts ovan. En annan utgångspunkt för miljöbalken har varit att straffen för överträdelser på miljöområdet skall skärpas. Straffskalorna har utformats så att de lämnar utrymme för att vid tillämpningen fullt ut beakta det straffvärde som ett åsidosättande av bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljö kan ha. Straffskalan i miljöbalkens straffbestämmelser omfattar i de flesta fall böter eller fängelse i högst två år. Det högsta föreskrivna straffet är fängelse i högst sex år, vilket kan utdömas för miljöbrott som är grovt. De nya strafflatituderna innebär också att tiden för åtalspreskription förlängs. I propositionen Miljöbalk (prop. 1997/98:45) betonar regeringen att det finns behov av att både utvärdera tillämpningen av miljöbalken och överväga vilka reformbehov som kan finnas framöver. Regeringen aviserar vidare att en utredning bör tillsättas för att följa tillämpningen. För detta ändamål kommer en parlamentarisk kommitté att tillsättas under hösten. Det är naturligt att det straffrättsliga systemet kommer att ingå i kommitténs översyn. Straffmätning och påföljdsval måste naturligtvis ske med utgångspunkt i omständigheterna i det särskilda fallet. I motiven till miljöbalken anförs som exempel på försvårande omständigheter att gärningen har begåtts systematiskt, varit omfattande, inneburit vilseledande av myndighet eller inneburit stora risker för människors hälsa, miljön eller utrotningshotade djur- eller växtarter (prop. 1997/98:45 s. 528). Vidare anförs i lagmotiven att vissa gärningar kan vara så allvarliga att fängelse kan ådömas även om det inte är påkallat enbart på grund av straffvärdet eller den tilltalades tidigare brottslighet. Som exempel nämns att plundra utrotningshotade fåglars bon, att uppsåtligen hälla ut farliga kemikalier och att uppsåtligen göra sig skyldig till betydande överutsläpp för ekonomisk vinnings skull. Ringa brott För överträdelse av miljöbalkens straffbestämmelser – utom beträffande miljöbrott och vållande till miljöstörning – gäller generellt att ansvarsfrihet föreskrivs för ringa fall. Principen om ansvarsfrihet i ringa fall har övertagits från straffbestämmelserna i de miljölagar som föregått miljöbalken. Vid beredningen av miljöbalkspropositionen övervägdes att ta bort regeln om ansvarsfrihet vid ringa fall. En anledning till att så inte blev fallet var att detta i praktiken skulle innebära en betydande nykriminalisering och därmed en ökad belastning på polis, åklagare och domstolar (prop. 1997/98:45 s. 529). Detta skulle ligga mindre väl i linje med statsmakternas generella inställning att nykriminalisering skall tillgripas med stor försiktighet. Det anförda resonemanget innebär att rättsväsendets resurser i första hand bör användas så att den allvarliga miljöbrottsligheten bekämpas på ett effektivt sätt. Riksåklagaren har funnit att tillämpningen av ringa-rekvisitet vållat problem för myndigheterna i vissa avseenden. Inte sällan förekommer skilda uppfattningar om när en gärning skall anses som ringa. I många fall synes, enligt Riksåklagaren, ringa-rekvisitet ha givits en mera vidsträckt tillämpning än vad lagstiftaren torde ha avsett. Detta gäller inte minst åklagarnas egen hantering av miljöbrottsutredningar. Domstolspraxis som skulle kunna klargöra ringa-rekvisitets närmare avgränsning förefaller sparsam. Riksåklagaren avser att genom sin roll i Högsta domstolen söka närmare klarhet i gränsdragningsfrågan. Intill dess praxis stabiliserats bör åklagarna, enligt Riksåklagaren, i ökad utsträckning överlåta till domstolen att avgöra vad som i det konkreta fallet är ringa brott. Straffansvar för juridiska personer Miljöbrott begås i många fall i näringsverksamhet. Att effektivt tillämpa de straffrättsliga regelsystemen på gärningar som begås i näringsverksamhet bereder emellertid inte sällan svårigheter exempelvis när det gäller att finna en i straffrättslig mening ansvarig person och att bestämma en påföljd som är både rimlig och avskräckande. Saken har fått olika lösningar i skilda länder. Enligt svensk rätt anses endast människor – och således inte juridiska personer – kunna begå brott och dömas till straffansvar. Sedan en del år innehåller emellertid brottsbalken regler om företagsbot, en sanktion som kan träffa både fysiska och juridiska personer. I praxis har dock företagsbot använts förhållandevis sällan, enligt uppgift bl.a. beroende på att reglerna har uppfattats som opraktiska och svårtillämpade. Företagsbotsutredningen (Ju 1995:06, dir. 1995:95) har på regeringens uppdrag utrett frågor om effektivare sanktioner för brott i näringsverksamhet. I sitt betänkande Straffansvar för juridiska personer (SOU 1997:127) föreslår utredningen att företag och andra juridiska personer skall kunna dömas till straff i form av böter. Den nya påföljden har av utredningen givits benämningen företagsböter och avses ersätta den nuvarande ordningen med företagsbot. Utredningsförslaget innebär inte att brottsbegreppet ändras. Också i fortsättningen skall brott endast kunna begås av fysiska personer. Straffansvar för juridiska personer skall förutsätta att en människa har begått brott i den juridiska personens verksamhet. Företagsböterna skall enligt förslaget dömas ut av domstol till ett belopp av lägst 5 000 och högst 5 000 000 kronor. Betänkandet är för närvarande föremål för beredning inom Justitiedepartementet. Miljösanktionsavgift Med miljöbalken införs en ny administrativ sanktion, benämnd miljösanktionsavgift, som ersätter den nuvarande miljöskyddsavgiften. Reglerna innebär att tillsynsmyndigheterna skall påföra näringsidkare miljösanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler och vid överträdelser av tillstånd och villkor för verksamheten. Miljösanktionsavgiften innebär att det redan vid miljöbalkens ikraftträdande – och således innan en reform rörande straffansvar för juridiska personer kan ha genomförts – kommer att finnas nya och effektiva sanktioner även mot överträdelser av juridiska personer. Den nya sanktionen bygger på strikt ansvar och det krävs alltså ingen utredning om en överträdelse har skett av uppsåt eller oaktsamhet – det räcker med att konstatera att en överträdelse faktiskt har ägt rum. Förfarandet vid påförande av miljösanktionsavgift kommer att kunna vara både snabbt och effektivt och samtidigt uppfylla alla rimliga krav på rättssäkerhet. Tillsynsmyndigheten beslutar om avgift enligt tariffer som bestäms av regeringen och uppgår till lägst 5 000 och högst 1 000 000 kronor. Tillsynsmyndighetens beslut får överklagas till domstol. Miljösanktionsavgiften utgör ett komplement till och ingen ersättning för straffreglerna i miljöbalken. Den som överträder miljöbestämmelser riskerar att drabbas av såväl miljösanktionsavgift som straff. Systemet med miljösanktionsavgifter kan väntas utvecklas i framtiden och Naturvårdsverket har fått i uppdrag att lämna förslag till kompletteringar av reglerna. 3.4 Brottsförebyggande arbete och utredning av miljöbrott Några huvudpunkter: – Tillsynen skärps, samordnas och effektiviseras. – Tillsynsmyndigheterna anmäler misstänkt miljöbrottslighet till polis eller åklagare. – Fördjupat samarbete mellan tillsynsmyndigheter, polis och åklagare. – Tillsynsmyndigheterna säkrar bevis för miljöbrottmål. – Förundersökning av miljöbrott leds i regel av åklagare. Tillsyn Införandet av miljöbalken innebär att tillsynen över att miljölagstiftningen efterlevs samordnas och skärps. Tillsynsmyndigheterna skall vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse i enskilda fall och en ökad efterlevnad på sikt. Detta ligger i linje med regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet som bl.a. innebär att en ökad tonvikt skall läggas vid förebyggande arbete. När det gäller miljöbrott utgör en väl fungerande tillsyn utan tvekan det mest centrala inslaget i det brottsförebyggande arbetet. Den brottsförebyggande effekten skall förstärkas genom en fördjupad samverkan mellan berörda myndigheter. Kommunerna kommer genom miljöbalken att få en ökad betydelse som lokala tillsynsorgan. På regional nivå får särskilt länsstyrelserna en viktig roll, inte minst genom s.k. tillsynsvägledning och uppsikt i förhållande till den kommunala tillsynen. På nationell nivå har åtskilliga centrala myndigheter uppgifter inom miljötillsynen. Naturvårdsverket har ett övergripande ansvar för tillsynen enligt miljöbalken. Miljöbalken innebär en ambitionshöjning på tillsynsområdet som bör bidra till en effektivare bekämpning av miljöbrott. Den nya förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll, som träder i kraft den 1 januari 1999, innehåller krav på att verksamhetsutövaren skall ha en fastställd och dokumenterad fördelning av det organisatoriska ansvaret för miljöfrågor samt att miljöarbetet skall dokumenteras fortlöpande. En effektivare egenkontroll bidrar både till att risken för överträdelser minskar och till att utredningar om överträdelser förenklas. Anmälan av misstänkt miljöbrottslighet När straffbelagda överträdelser av miljöreglerna upptäcks vid tillsynen, är tillsynsmyndigheten som ett led i tillsynen skyldig att anmäla misstanken till polismyndigheten eller åklagarmyndigheten. En sådan regel är redan i dag inskriven i miljöskyddslagen men förefaller inte alltid tillämpas i praktiken. Denna anmälningsskyldighet klargörs på ett tydligare sätt genom miljöbalken. I balkens förarbeten betonas att tillsynsmyndigheterna inte själva skall göra någon bedömning av om överträdelsen kan leda till fällande dom eller om det är ett ringa brott, utan anmäla de faktiska förhållandena så snart misstanke om en straffbar överträdelse uppstår. Erfarenheten visar att tillsynsmyndigheternas praxis och handläggningsrutiner när det gäller brottsanmälningar varierar. Inte sällan föreligger oklarheter exempelvis rörande när anmälan skall göras, hur anmälan skall utformas eller vilken utredning som skall bifogas. En del förbättringar har åstadkommits under de senaste åren som en följd av att samarbetsformerna mellan berörda myndigheter har utvecklats i vissa län. Åtskilligt återstår dock att göra. Det är ett mycket viktigt inslag i effektiviseringen av miljöbrottsbekämpningen att målmedvetet utveckla kompetens och rutiner när det gäller anmälan av misstänkt miljöbrottslighet. Det väl fungerande samarbete som har utvecklats mellan skattemyndigheter, polis och åklagare när det gäller anmälan av och förundersökning om misstänkt skattebrottslighet bör därvid i tillämpliga delar kunna tjäna som en förebild. Det innebär bl.a. att det i många fall kan vara lämpligt att tillsynsmyndigheten och åklagaren etablerar kontakt i ett ärende redan innan brottsanmälan görs. Därvid kan man klara ut exempelvis om förutsättningar för anmälan föreligger eller om tillsynsmyndighetens utredning behöver kompletteras i något avseende. I många fall är det lämpligt att tillsynsmyndigheten, inom ramen för sina tillsynsbefogenheter, dokumenterar sådana förhållanden som kan behövas som bevisning vid en eventuell förundersökning eller rättegång i brottmål. Det kan exempelvis handla om att, i samband med ett tillsynsbesök hos ett företag, dokumentera sina iakttagelser genom fotografering och noggranna anteckningar. För att rätt kunna utföra detta krävs en viss kompetens hos tillsynsmyndighetens personal när det gäller brottsutredning och andra straffprocessuella frågor. Förundersökning rörande miljöbrott Miljöbrottsutredningar kräver i regel en särskild kompetens och en aktiv förundersökningsledning. Det är viktigt att åklagare tidigt inträder som förundersökningsledare. Vid komplicerade och omfattande miljöbrottsutredningar kan det vara lämpligt att bedriva förundersökningen i projektform. Det kan innebära att en arbetsgrupp bildas med åklagare (förundersökningsledare), poliser och specialister från berörda tillsynsmyndigheter. Även om projektform inte tillämpas vid förundersökningen bör en nära kontakt upprätthållas mellan polis och åklagare respektive tillsynsmyndighet. Vid behov bör tillsynsmyndigheten stödja polis och åklagare genom sin miljökompetens, exempelvis genom att redovisa miljökonsekvenserna av en viss överträdelse. Det är också viktigt att åklagaren återkopplar till tillsynsmyndigheten när ärendet avgörs. Tillsynsmyndigheten skall alltid få del av åklagarens beslut i ärendet. Inte minst viktigt är det att, i de fall då åklagaren beslutar att inte väcka åtal, tillsynsmyndigheten får del av beslutet och sådan information i övrigt från åklagaren som behövs för att kunna dra behövliga slutsatser för framtiden när det gäller exempelvis hur tillsynen bör bedrivas för att underlätta kommande brottsutredning, i vilka fall en brottsanmälan skall göras och hur denna bör utformas. En utveckling i den här angivna riktningen är redan på väg på en del håll. Riksåklagaren har i sina ovan nämnda riktlinjer för miljöbrottsbekämpningen anfört att förundersökning om miljöbrott med fängelse i straffskalan alltid bör ledas av åklagare, att samtliga miljömål skall handläggas av åklagare med särskild kompetens för sådana mål samt att åklagarmyndigheterna genom samverkansorgan för planering och samråd skall samarbeta med polis och tillsynsmyndigheter. Det är viktigt att denna utveckling när det gäller att förebygga och utreda miljöbrott drivs vidare med kraft. 3.5 Myndighetskompetens Några huvudpunkter: – Miljökompetensen hos polis och åklagare höjs genom grundutbildning och fortbildning rörande miljöbrott. – Den internationella dimensionen uppmärksammas i utbildningen. – Tillsynsmyndigheterna hjälper polis och åklagare när särskild kompetens behövs. – Den straffrättsliga kompetensen hos tillsynsmyndigheterna höjs. – Regional kompetensutveckling sker i samverkan mellan polis, åklagare och tillsynsmyndigheter. – Central specialistkompetens inom åklagarväsendet i fråga om miljöbrott. Myndighetskompetensen är en nyckelfråga vid bekämpning av ekonomisk brottslighet, och då även miljöbrott. När det gäller miljöbrott handlar det dock om kompetens av delvis annat slag än vid ekobrottsbekämpning i allmänhet. Frågor om räkenskaper, finansiella transaktioner m.m. har sålunda i regel en mindre betydelse vid utredning om miljöbrott. I stället ställs krav på kompetens i fråga om det miljörättsliga regelverket samt om miljöteknik och miljöfrågor i allmänhet inklusive naturvetenskaplig insikt. Gemensamt för de kvalificerade miljöbrottsutredningarna och för andra slag av utredningar om ekonomisk brottslighet är att det ofta behövs kompetens om associationsrättsliga och liknande frågor. Det kan exempelvis röra sig om hur beslut fattas inom företag och vilka befattningshavare inom ett bolag som bär det straffrättsliga ansvaret för en viss åtgärd eller en viss underlåtenhet från företagets sida. Sedan några år finns vid Polishögskolan en grundkurs i miljöfrågor för poliser och åklagare. Kursen omfattar åtta veckor och har hittills genomgåtts av omkring 50 poliser och ett tiotal åklagare. Det förekommer också viss vidareutbildning – även inom åklagarväsendet – som en uppföljning till grundkursen. Genom dessa utbildningsinsatser har kunskapsnivån inom miljöbrottsområdet höjts påtagligt inom polisen och åklagarväsendet. Det är angeläget att utbildningen på området fortsätter och utvecklas. Inte minst viktigt är det att utveckla en fortbildning för att befästa och uppdatera kunskaperna. En ökad samverkan på utbildningsområdet kan därtill vara ett viktigt led i att öka samverkan i den operativa verksamheten. En fråga som därvid måste uppmärksammas är den internationella dimensionen, med hänsyn till att den kvalificerade brottsligheten får ett allt större inslag av internationella kontakter och transaktioner. Det är nödvändigt att poliser och åklagare som arbetar med miljöbrott vid behov kan samarbeta effektivt med poliser och åklagare i andra länder. På regional nivå förekommer på sina håll seminarier och kurser i samverkan mellan polis, åklagare och tillsynsmyndigheter. Det förekommer också att polis och åklagare utbildar tillsynsmyndigheternas personal i fråga om brottsutredning, exempelvis att säkra bevisning i samband med tillsynsbesök i enlighet med vad som berörts ovan. Sådana gemensamma aktiviteter spelar en stor roll inte bara för att utveckla kompetensen utan också för att skapa nätverk mellan befattningshavare vid skilda myndigheter. Därigenom läggs en god grund för ett effektivt samarbete i det operativa arbetet. Det är därför viktigt att sådana regionala seminarier och andra aktiviteter utvecklas i alla län. Inför ikraftträdandet av miljöbalken sker en landsomfattande utbildning organiserad av en särskild kommitté (M 1997:03). I vissa fall kan en miljöbrottsutredning kräva kompetens som går utöver vad poliser och åklagare rimligen besitter. Den kunskap som tillsynsmyndigheterna har inom miljöområdet kan vara en kompetens som bör tillföras en miljöutredning. Detta kan ske genom att myndigheten överlämnar framtaget material och utredningar, lämnar upplysningar eller, i mån av resurser, samverkar på annat sätt med polis och åklagare. I Riksåklagarens miljöbrottsutredning ingår också att utreda kompetensfrågorna. Utredningen kommer därmed att ge ett bredare underlag när det gäller att utveckla myndighetskompetensen inom området. En fråga som därvid kommer att beröras är om åklagarväsendet, och då särskilt Ekobrottsmyndigheten, bör anställa egna tekniker eller andra specialister inom miljöområdet exempelvis för att förstärka viktiga miljöbrottsutredningar, för att arbeta med övergripande frågor inom miljöbrottsbekämpningen och för att säkerställa att åklagarväsendet har tillgång till miljökompetens som är fristående i förhållande till tillsynsorganen. 3.6 Styrning, organisation och myndighetssamverkan Några huvudpunkter: – En samlad organisation för miljöbrottsbekämpningen. – Ekobrottsmyndigheten ges en central roll. – Nationella stabsfunktioner för samordning och utveckling av miljöbrottsbekämpningen och för att lämna förslag till åtgärder mot nya former av brottslighet (”early warning”). – En central utredningsorganisation med åklagare, poliser och specialister för riksomfattande verksamhet. – Kvalificerade miljöbrott handläggs alltid av åklagare och poliser med särskild kompetens. – Tillräckliga resurser hos åklagarväsendet och polisen för att handlägga miljöbrott. – Ekorådet är centralt samverkansorgan för miljöbrottsbekämpning. – De regionala samverkansorganen mot ekobrott samordnar också miljöbrottsbekämpningen. – En miljöbrottsgrupp för praktiska samverkansfrågor inrättas under det regionala samverkansorganet. – Kriminalunderrättelseverksamhet rörande miljöbrottslighet. – Ekobrottsmyndigheten redovisar miljöbrottsbekämpningen varje år till regeringen. – Regeringen redovisar miljöbrottsbekämpningen varje år till riksdagen. – Regeringen utfärdar årliga myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för miljöbrottsbekämpningen. – Ekobrottsmyndigheten får i uppdrag att följa och utvärdera myndighetssamarbetet rörande miljöbrottsbekämpningen. – Det internationella samarbetet utvecklas. – Ökad forskning om miljöbrott. Allmänna utgångspunkter Ett av huvudproblemen när det gäller att få miljöbrottsbekämpningen att fungera effektivt är att verksamheten spänner över så vida områden och berör så många olika myndigheter inom skilda sektorer. Detta har lett till åtskilliga svårigheter exempelvis när det gäller att rätt förstå varandras roller och åtgärder, att ”tala samma språk” och att samarbeta effektivt med varandra (se avsnitt 3.1). I många stycken liknar situationen vad som är, eller varit, fallet i fråga om ekobrottsbekämpningen i allmänhet. Där ledde den organisatoriska splittringen och svårigheterna i fråga om samordning och myndighetssamarbete till att statsmakterna inrättade en särskild myndighetsstruktur med Ekorådet, Ekobrottsmyndigheten och de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet. För att säkerställa en samlad styrning och uppföljning har statsmakterna också infört en ordning med årliga rapporter från Ekobrottsmyndigheten. Delvis faller miljöbrottsbekämpningen redan inom ramen för denna nya, från den 1 januari 1998 gällande, struktur för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Dock handläggs förundersökningar om miljöbrott inte vid Ekobrottsmyndigheten, eftersom miljöbrottsbekämpningens organisation utreds av Riksåklagaren på regeringens uppdrag. Utgångspunkten är enligt uppdraget att Ekobrottsmyndigheten skall ges en central roll inom miljöbrottsbekämpningen. Även om vissa organisationsfrågor måste anstå i avvaktan på att Riksåklagaren redovisar sitt uppdrag finns det frågor av övergripande och strukturell karaktär som redan nu kan slås fast. Beträffande övriga frågor kommer regeringen att återkomma till riksdagen sedan Riksåklagaren redovisat sitt uppdrag. Organisation för att utreda miljöbrott Det får ankomma på polis- och åklagarväsendena att skapa en fastare struktur för att utreda miljöbrott med utgångspunkt från de direktiv som regeringen meddelar i regleringsbrev eller på annat sätt. Organisationen måste utformas för att säkerställa att förundersökningarna bedrivs aktivt och med erforderlig kompetens, att tillräckliga resurser kan avdelas för verksamheten samt att berörda myndigheter samverkar effektivt med varandra. Viktigt är också att organisationen utformas så att tillsynsmyndigheterna har kontaktpunkter exempelvis i form av ”miljöbrottsansvariga” chefer inom åklagarorganisationen. Endast åklagare och poliser som har genomgått avsedd miljöbrottsutbildning och i övrigt besitter erforderlig miljöbrottskompetens skall handlägga utredningar av kvalificerade miljöbrott. Det faller inom Riksåklagarens uppdrag att utreda om organisationen för miljöbrottsutredning på distriktsnivå helt eller delvis skall ingå i Ekobrottsmyndigheten eller om den skall ingå i den ordinarie polis- respektive åklagarorganisationen. Inom uppdraget faller också att utreda om organisationen bör ha länen som arbetsområde eller om man, för att skapa bärkraftiga och kompetensstarka enheter, bör inrikta sig på funktionella regioner med en större geografisk bas. En utgångspunkt i Riksåklagarens miljöbrottsutredning är att det centralt, och lämpligen inom Ekobrottsmyndigheten, skapas en högt specialiserad enhet med åklagare och poliser med tillgång till kvalificerad miljöexpertis. Den centrala enheten bör ha hela landet som arbetsfält. Den bör kunna sättas in vid särskilt omfattande och kvalificerade miljöbrottsutredningar, antingen genom att ta över utredningsansvaret eller genom att förstärka den regionala organisationen. Också i övrigt bör den centrala styrkan kunna fungera som ett stöd åt den regionala organisationen. Nationella stabsfunktioner Vid Ekobrottsmyndigheten finns, vid sidan av de operativa enheterna, nationella stabsfunktioner. Dessa skall i samverkan med polisens, och då särskilt Rikspolisstyrelsens, kriminalunderrättelsetjänst nära följa utvecklingen i fråga om den ekonomiska brottsligheten. Vid behov skall statsmakterna, andra myndigheter, näringslivet m.m. informeras om nya former av ekobrottslighet och om annat som kan föranleda åtgärder från statsmakter, myndigheter eller näringsliv (”early warning”). I uppgifterna ingår också att föreslå regeringen behövliga åtgärder på statsmaktsnivå mot brottsligheten. De nationella stabsfunktionerna bör också omfatta miljöbrottsligheten. Det innebär att Ekobrottsmyndigheten i konsekvens med detta bör få ett ansvar för att följa miljöbrottsligheten över hela landet och internationellt. Inom polisen skall kriminalunderrättelseverksamhet bedrivas också i fråga om miljöbrottslighet. Detta har stor betydelse för att motverka att miljöbrottslighet i större skala och med internationella anknytningar insteg här i landet. Ekorådet och de regionala samverkansorganen mot ekobrott Ekorådet och de regionala samverkansorganen mot ekobrott utgör samverkansorgan utan egen myndighetsstatus. I Ekorådet ingår bl.a. riksåklagaren (ordförande), rikspolischefen, generaltulldirektören samt generaldirektörerna för Ekobrottsmyndigheten, Riksskatteverket, Brottsförebyggande rådet och Finansinspektionen. De regionala samverkansorganen leds av respektive landshövding och består i övrigt av chefer från bl.a. åklagarväsendet, polisen, skatteförvaltningen och tullen. Ekobrottsmyndigheten är företrädd i alla regionala samverkansorgan. Ekorådet och de regionala samverkansorganen har till uppgift bl.a. att effektivisera kampen mot ekobrottsligheten genom informationsutbyte, överläggningar och samordning. I uppgifterna ingår att rapportera om brottslighetens utveckling samt att medverka vid genomförandet av regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för ekobrottsbekämpningen. Det bör för framtiden vara en viktig uppgift för Ekorådet och de regionala samverkansorganen att på central nivå respektive inom varje län driva frågor om miljöbrottsbekämpning och att utveckla myndighetssamarbetet rörande bekämpning av miljöbrott. Under de regionala samverkansorganen skall det givetvis finnas arbetsgrupper och andra samarbetsorgan på lägre chefsnivå eller på handläggarnivå för operativa och andra praktiskt inriktade frågor. En tänkbar ordning kan vara att det under de regionala samverkansorganen inrättas miljöbrottsgrupper med företrädare för åklagare, polis, tull, länsstyrelse, kommunala tillsynsorgan m.fl. Miljöbrottsgrupperna bör ha till uppgift att främja en effektiv miljöbrottsbekämpning exempelvis genom att följa miljöbrottsutvecklingen, anordna regionala seminarier och annan kompetensutveckling, driva projekt för att utveckla samarbetsformer och andra arbetsmetoder, diskutera behov av gemensamma aktioner, etc. Styrning och uppföljning Ekobrottsmyndigheten har till uppgift att varje år till regeringen redovisa en rapport rörande den ekonomiska brottsligheten. Rapporten bygger delvis på rapporter från de regionala samverkansorganen och ingår i sin tur i underlaget för regeringens årliga rapport till riksdagen i samma ämne. Regeringen har uppdragit åt Ekobrottsmyndigheten att utarbeta ett mera heltäckande och precist system för att följa upp ekobrottsligheten (jfr avsnitt 5). På grundval av Ekobrottsmyndighetens rapport m.m. och efter beredning i Ekorådet, utfärdar regeringen i december varje år myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för ekobrottsbekämpningen. Dessa riktar sig till berörda statliga myndigheter på central och regional nivå inom åklagarväsendet, polisväsendet, tullverket, skatteförvaltningen och exekutionsväsendet samt till länsstyrelserna, Brottsförebyggande rådet, Jordbruksverket och Naturvårdsverket m.fl. Som framgått ingår det i uppgifterna för Ekorådet och de regionala samverkansorganen att medverka till att de årliga direktiven omsätts i praktiskt myndighetsarbete. Avsikten med direktiven är att ge berörda myndigheter gemensamma verksamhetsmål för bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten, inte minst som utgångspunkt för myndighetssamarbetet inom området. Det nu angivna systemet för att styra och följa upp kampen mot den ekonomiska brottsligheten bör också omfatta miljöbrottsligheten. Det innebär att regeringen, på grundval av rapporteringen från Ekobrottsmyndigheten, kommer att få ett fylligt underlag för att bedöma miljöbrottslighetens utveckling och behovet av åtgärder från statsmakterna mot denna brottslighet. Detta kunskapsunderlag tillsammans med regeringens intentioner för framtiden kommer att underställas riksdagen i den årliga lägesrapporten om ekobrottsligheten. Genom de årliga, myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna för ekobrottsbekämpningen kommer berörda myndigheter att få gemensamma målangivelser och andra riktlinjer från regeringen rörande bekämpningen av miljöbrott. Miljöbrottsbekämpningen kan därigenom också samordnas effektivt med bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten i övrigt. På genomförandestadiet får Ekorådet och de regionala samverkansorganen mot ekobrott en viktig funktion för att samordna myndigheternas verksamhet. Miljöarbetet involverar i hög grad också kommunerna, som genom miljöbalken får ökad betydelse som bas för tillsynsverksamheten. Redan i dag är det möjligt att adjungera kommunala organ i de regionala samverkansorganen mot ekobrott. Den möjligheten måste naturligtvis utnyttjas när miljöbrottsbekämpningen nu får en ökad betydelse i samverkansorganens arbete. Regeringen avser att ge Ekobrottsmyndigheten i uppdrag att särskilt följa och utvärdera myndighetssamarbetet rörande miljöbrottsbekämpningen. Det blir en uppgift för Ekobrottsmyndigheten och Ekorådet att föreslå de modifikationer i fråga om styr- och uppföljningssystemet för ekobrott som kan visa sig behövliga med hänsyn till de särskilda förutsättningarna när det gäller miljöbrottsbekämpning. Internationellt samarbete Frågor om miljöbrott har aktualiserats inom Europeiska rådet. Vid toppmötet i Cardiff i juni 1998 konstaterades bl.a. att miljöbrott utgör ett allvarligt problem och att de ofta får gränsöverskridande konsekvenser. Inom den sektorsövergripande arbetsgruppen mot organiserad brottslighet (se avsnitt 4) övervägs för närvarande hur frågan om miljöbrott på bästa sätt skall drivas vidare. Sverige har i Europarådet aktivt deltagit i utarbetandet av en straffrättslig konvention om skydd för miljön. Konventionen innebär att vissa handlingar med miljöanknytning skall kriminaliseras. Den omfattar bl.a. utsläpp av föroreningar, joniqerande strålning samt transporter av farligt avfall och kärnmaterial. Det förväntas att konventionen inom kort kommer att undertecknas av Sverige. Frågor om miljöbrott kan vidare komma att bli föremål för behandling inom Europol. ”Olaga handel och angrepp på miljön” ingår i den brottskatalog som kan göras tillämlig i Europols verksamhet (se vidare avsnitt 4). Forskning Från den 1 januari 1998 gäller en ny organisation för forskning inom rättsväsendets område genom att Brottsförebyggande rådet och forskningsenheten vid Polishögskolan har förts samman och getts ökade resurser (jfr avsnitt 6.4). Ekonomisk brottslighet och därmed även miljöbrottslighet utgör ett viktigt område för den nya forskningsorganisationen. I rådets program för forsknings- och utvecklingsverksamheten från augusti 1998 upptas miljöbrottsligheten som ett av de områden som skall prioriteras när det gäller anslag för forskning om ekonomisk brottslighet under perioden 1998 – 2000. 4 Utvecklingen av kampen mot internationell ekonomisk brottslighet Några huvudpunkter: – Lagstiftningen om internationell rättshjälp i brottmål förnyas och effektiviseras. – Det nordiska samarbetet fortsätter och utvidgas. – Europols mandat vidgas när det gäller bekämpning av ekonomisk brottslighet. – Sverige arbetar aktivt för att utveckla samarbetet mot bedrägerier. – Myndigheterna utvecklar kompetens och arbetsmetoder i fråga om att bekämpa bedrägerier mot EU:s finansiella system i samarbete med kommissionens bedrägeribekämpningsorgan UCLAF. – Sverige arbetar aktivt för att utveckla samarbetet mot korruption. – Svensk ståndpunkt om användning av kryptering och digital signatur föreslås. – Arbetet i EU:s sektorsövergripande arbetsgrupp mot organiserad brottslighet prioriteras. – Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet utvecklar sin verksamhet såvitt avser ekonomisk brottslighet. – Utvecklingssamarbetet på rättsområdet med Central- och Östeuropa förstärks. – Interpols roll utvecklas när det gäller strategiska frågor rörande ekonomisk brottslighet. – Tullsamarbetet utvecklas. – Ett gemensamt tullinformationssystem inom EU införs. Bakgrund För att skapa underlag för att fördjupa och utveckla regeringens ekobrottsstrategi inom det internationella området har Internationella ekobrottsgruppen företagit en omfattande kartläggning och genomlysning av den internationella ekonomiska brottsligheten. Gruppen har redovisat sitt arbete i en rapport (jfr avsnitt 3.1). Rapporten bygger på information från ett stort antal myndigheter, näringslivsorganisationer m.m. i Sverige och i flera andra länder, liksom på uppgifter från olika EU-organ och andra internationella organ. Tre huvudtrender präglar den internationella ekobrottsligheten, nämligen * ökande internationalisering * ökande datorisering samt * ett ökat inslag av organiserad brottslighet. Den internationella ekobrottsligheten är mycket flexibel och anpassar sig snabbt till förändringar. Inte minst drar den nytta av skillnader i fråga om nationell lagstiftning och av myndigheternas svårigheter att samarbeta effektivt över gränserna. Till det utmärkande hör vidare att den drar nytta av modern informationsteknik som medger mycket snabba transaktioner oberoende av nationella gränser. I många fall bedrivs brottsligheten enligt affärsmässiga principer i nätverk och i samarbete med specialister, såsom jurister, ekonomer och datatekniker. Läget och utvecklingen i fråga om den internationella ekobrottsligheten följer de här redovisade mönstren i de flesta länder i vår del av världen, även i Sverige. En skillnad är dock att den svenska ekobrottsligheten inte i samma grad som i många andra länder har ett nära samband med grov organiserad brottslighet av mer eller mindre maffiabetonat slag. Inte heller har brottsligheten som är relaterad till den nya informationstekniken (IT-brottsligheten) utvecklats lika långt i vårt land som i en del andra länder. Den ekonomiska brottsligheten kommer sannolikt att öka internationellt. Det finns en beaktansvärd risk att också Sverige kan komma att beröras av en sådan ökning. IT-brottsligheten kan fömodas bli en framträdande del av ekobrottsligheten också i vårt land. Till hotbilden hör också att det finns risk att kriminella grupper i andra länder, inte minst i Östeuropa, kommer att sträcka ut sin verksamhet till Sverige. Arbetsgruppen har lämnat förslag på åtskilliga åtgärder. Förslagen ligger till grund för den inriktning av det fortsatta arbetet i kampen mot internationell ekobrottslighet som presenteras i det följande. Internationell rättshjälp i brottmål För att effektivt kunna bekämpa gränsöverskridande brottslighet krävs att myndigheterna i berörda länder kan samarbeta på ett ändamålsenligt sätt med varandra. Polis, åklagare och andra brottsbekämpande myndigheter måste snabbt och effektivt kunna bistå varandra när det gäller exempelvis bevisupptagning, tvångsmedel, delgivning samt lagförings- och verkställighetsåtgärder. Gränsöverskridande rättsligt samarbete av kvalificerat och ingripande slag inom ramen för en förundersökning eller en rättegång (internationell rättshjälp i brottmål) är av grundläggande betydelse när det gäller att bekämpa den internationella brottsligheten. Den svenska lagstiftningen inom detta område grundas på Europarådets konvention av år 1959 om inbördes rättshjälp i brottmål. I konventionen åtar sig staterna att lämna varandra rättshjälp i största möjliga utsträckning i mål eller ärenden som avser beivrande av brott. De nationella svenska reglerna finns i åtskilliga författningar. Under senare år har i de flesta länder kritik riktats mot den internationella rättshjälpen. Kritiken går bl.a. ut på att förfarandet är alltför långsamt och byråkratiskt och förhindrar ett effektivt samarbete över gränserna. Inte minst har utvecklingen inom IT-området, som gör att brottsliga meddelanden och transaktioner sekundsnabbt kan förmedlas mellan olika länder, ställt frågan om den internationella rättshjälpens effektivitet på sin spets. I syfte att effektivisera den internationella rättshjälpen inrättades år 1995 inom EU:s tredje pelare en arbetsgrupp med uppgift bl.a. att utveckla 1959 års rättshjälpskonvention. Arbetet går bl.a. ut på att öka möjligheterna till direkt kontakt mellan de olika staternas rättsliga myndigheter i ärenden som rör internationellt samarbete. Ett sådant direktförfarande tillämpas för övrigt sedan länge i fråga om rättshjälp mellan de nordiska länderna. Ett internationellt regelverk rörande internationell rättshjälp, som bygger på och kompletterar 1959 års konvention, finns vidare i Schengenkonventionen. Också dessa regler går ut på direktkontakter mellan myndigheterna i skilda länder. Riksdagen har i april 1998 godkänt Sveriges anslutning till Schengensamarbetet. De krav på Sverige som följer av konventionen beräknas vara uppfyllda under år 2000, varefter Sverige kan inträda fullt ut i det operativa samarbetet. En expertgrupp med representanter från Östersjöländernas riksåklagarorganisationer har utarbetat en handbok rörande internationell rättshjälp i brottmål och utlämning i syfte att underlätta handläggningen av dessa ärendetyper. I gruppens arbete ingår också att överväga andra frågor som kan bidra till att förbättra det praktiska samarbetet länderna emellan. Inom Justitiedepartementet pågår arbete med att ta fram förslag till reviderad lagstiftning om internationell rättshjälp i syfte att förenkla reglerna så att de svarar mot de krav som ställs på effektivt samarbete i fråga om brottsbekämpning. Arbetet bygger bl.a. på Schengenreglerna och det regelverk som utarbetas inom den ovan nämnda arbetsgruppen inom EU:s tredje pelare. Siktet är inställt på att ersätta de flesta nuvarande nationella svenska reglerna inom området med en ny lag om internationell rättshjälp i brottmål. Syftet med lagen är bl.a. att möjliggöra att alla stater som är medlemmar i EU skall kunna göra framställningar direkt till den åklagare eller domstol som skall handlägga ärendet. Nordiskt samarbete De nordiska justitieministrarna antog år 1996 ett samarbetsprogram som anger riktlinjerna för hur lagstiftningssamarbetet i Norden skall bedrivas. Som ett komplement till samarbetsprogrammet antar justitieministrarna årliga handlingsplaner i vilka det fastställs på vilka sakområden samarbetet särskilt skall inriktas. Sverige är i år ordförandeland i Nordiska Ministerrådet. Vid ett möte i Visby i juni 1998 antog justitieministrarna handlingsplanen för arbetsåret 1998/99. Planen innefattar särskilda initiativ under arbetsåret och kontinuerligt samarbete. Ekonomisk brottslighet hör till de frågor som är föremål för det kontinuerliga samarbetet. Bland de särskilda frågorna för det kommande arbetsåret märks ökade insatser i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten i Norden, särskilt såvitt avser penningtvätt, inbördes rättshjälp i brottmål, brottsförebyggande arbete - inklusive forskning - samt informationsteknik. Mot bakgrund av bl.a. förberedelsearbetet för framtida baltiskt medlemskap i EU, utvecklingen av rättsväsendet och de rättsvårdande myndigheterna samt bekämpningen av brottslighet i Östersjöområdet beslutade de nordiska justitieministrarna att ett möte med de tre baltiska justitieministrarna skall förberedas i syfte att inrätta ett forum för samarbete i dessa frågor. Europols roll Inom EU byggs Europol upp som ett europeiskt organ för samarbete i fråga om kriminalunderrättelseverksamhet m.m. mot den grova internationella brottsligheten. Samarbetet gäller både övergripande, strategiska frågor och utredning av konkreta brott som berör flera av medlemsstaterna. Europols uppgifter regleras bl.a. i konventionen om upprättande av en europeisk polisbyrå (Europolkonventionen) som trädde i kraft den 1 oktober 1998. De brott som, utan konventionsändring, kan falla inom Europols område räknas upp i en särskild brottskatalog i Europolkonventionen. Ekonomisk brottslighet nämns inte uttryckligen i detta sammanhang. Däremot anges ett antal brottstyper och andra företeelser som utgör beståndsdelar av den ekonomiska kriminaliteten. Sålunda anges under rubriken ”Brott mot enskild och offentlig egendom samt bedrägeri” följande brottsyper * organiserade stölder, * svindleri och bedrägeri, * beskyddarverksamhet och utpressning, * förfalskning och illegal efterbildning (piratkopiering), * förfalskning av administrativa instrument och handel med förfalskningar, * falskmynteri och förfalskning av betalningsmedel, * databrott samt * mutbrott och bestickning. Till detta kommer att det är en uppgift för Europol att handlägga frågor om penningtvätt som avser sådan brottslighet som faller inom Europols mandat. Europolkonventionen utgör således en god grund för att utveckla Europol till ett effektivt verktyg i kampen mot ekonomisk brottslighet med uppgift såväl i strategiska som i operativa frågor. I de strategiska uppgifterna kan ligga exempelvis att förse EU-organ, medlemsstater och myndigheter i staterna med underlag för beslut i fråga om inriktning och prioriteringar av verksamheten. I de taktiska uppgifterna kan ligga exempelvis att medverka när det gäller att kartlägga internationella, kriminella nätverk och att ge polismyndigheterna underlag för att ingripa – också i form av samordnade aktioner i flera länder – mot organiserad brottslighet. De brott som tas upp i Europolkonventionens brottskatalog avses att efter hand föras in i Europols verksamhetsområde genom särskilda beslut i Europols styrelse. Sverige kommer att aktivt verka för att de ekonomiska brotten förs in i verksamhetsområdet så snart som möjligt och för att Europol utvecklas till ett effektivt instrument för det internationella samarbetet mot den ekonomiska brottsligheten. Skyddet av gemenskapernas finansiella intressen Inom ramen för EU:s tredje pelare bedrivs flera stora projekt som syftar till att effektivisera åtgärder mot bedrägerier som riktar sig mot unionens finansiella intressen och att ta fram verkningsfulla instrument i kampen mot denna form av ekonomisk brottslighet. Som tidigare anmälts i 1996 års lägesrapport till riksdagen (skr. 1996/97:49, s. 31 f) har en straffrättslig konvention om skydd för EG:s finansiella intressen (bedrägerikonventionen) antagits av medlemsstaterna i juli 1995 (EGT C 316, 27.11.1995, s. 48). Konventionen innebär att staterna åtar sig att straffbelägga olika former av bedrägerier som skadligt kan påverka EU:s budget. Syftet med konventionen är att säkerställa en bättre överensstämmelse mellan medlemsstaternas bestämmelser för att effektivisera kampen mot brottslighet som drabbar gemenskapernas finansiella intressen. Vidare syftar konventionen till att förstärka samarbetet mellan medlemsstaterna i kampen mot sådana brott. Konventionen skrevs under av medlemsstaterna i juli 1995 och kommer att träda i kraft 90 dagar efter det att samtliga medlemsstater har ratificerat den. I promemorian Sveriges tillträde till bedrägerikonventionen (Ds 1998:1), utarbetad inom Justitiedepartementet, föreslås att Sverige nu ratificerar konventionen. I promemorian föreslås vidare införandet av ett nytt brott, subventionsbrott. Enligt förslaget skall straff kunna utkrävas om ett bidrag eller en förmån används i näringsverksamhet för ett ändamål som väsentligt strider mot det för vilket subventionen har beviljats. Inom EU-kommissionen finns en särskild avdelning för att förebygga och utreda bedrägerier mot de finansiella systemen – UCLAF (Unité de Coordination de la Lutte Anti-Fraude). UCLAF har karaktär av fiskalt kontrollorgan men samarbetar också med rättsliga myndigheter såsom polis och åklagare. Vid UCLAF samlas och analyseras uppgifter av olika slag rörande brottsligheten. Genom sin underrättelseverksamhet bidrar UCLAF med faktaunderlag när det gäller strategiska frågor och enskilda nationella brottsutredningar där UCLAF medverkar. I utredningar som rör flera medlemsstater fungerar UCLAF som samordnare för de nationella myndigheterna. Varje medlemsstat är enligt artikel 209A i EG-fördraget skyldig att skydda medel som kommer från EU:s budget mot bedrägeri och andra oegentligheter på samma sätt som de skyddar nationella medel. I syfte att skapa ett administrativt samordningsorgan mellan de myndigheter och departement som ansvarar för att EU-medel används korrekt, kostnadseffektivt och säkert i Sverige eller för åtgärder vid misstanke om felaktig användning av medlen, inrättade regeringen våren 1996 en särskild kommitté, EU-bedrägeridelegationen (FI 1996:04, dir. 1996:29, se skr. 1996/97:49 s. 32). Det är av avgörande betydelse både för EU:s effektivitet och för allmänhetens förtroende för EU:s arbete att bidrag verkligen går till de ändamål som beslutats och inte fuskas bort till följd av bristfälligt utformade bidragssystem eller svaga kontroll- och sanktionssystem. Regeringen har därför slagit fast att kontrollen av efterlevnaden av EG:s regelverk i Sverige är en prioriterad fråga. UCLAF har en nyckelroll i detta sammanhang genom sin ställning som samordnare samt underrättelse- och utredningsorgan. För de svenska myndigheterna gäller det att utveckla kompetens och arbetsmetoder när det gäller att samarbeta med UCLAF i fråga om att förebygga och avslöja brott mot EU:s finansiella system. Det handlar både om myndigheter med uppgifter inom bidragssystemen och de finansiella systemen i övrigt och om myndigheter med brottsbekämpande uppgifter såsom polisen, tullverket och åklagarväsendet. Inom vissa områden förekommer i vårt land brottslighet som drabbar EU:s budget. Det kan gälla t.ex. bedrägerier i fråga om mervärdesskatt. När det gäller bidragssystemen synes däremot uppsåtliga överträdelser ligga på en låg nivå. Det är naturligt att myndigheternas utvecklingsarbete koncentreras till de områden där fusket är som störst. Utvecklingsarbetet måste dock även ta sikte på områden som i dag är mindre utsatta i syfte att förhindra att fusket växer i omfattning. Det är således viktigt att myndigheterna utvecklar kompetens och arbetsmetoder inom detta område i samarbete med UCLAF. En lämplig åtgärd kan vara att regeringen särskilt slår fast detta i de årliga myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna för ekobrottsbekämpningen. Finansieringen av utvecklingsarbetet bör till stor del kunna ske genom UCLAF, som har betydande ekonomiska resurser för utvecklings- och projektarbete av detta slag. Ett utvecklingsarbete med denna inriktning har inletts med EU- bedrägeridelegationen som förmedlare och samordnare. Korruption m.m. Korruption i form av mutor, bestickning och annan otillbörlig påverkan på beslutsfattare snedvrider konkurrensen och missgynnar det fria handelsutbytet. I en rad internationella organisationer pågår arbete för att motverka korruption. Tyngdpunkten i detta arbete ligger på utarbetande av åtaganden att straffbelägga olika korrupta beteenden i syfte att skydda allmänheten mot dess skadeverkningar i både offentlig och privat verksamhet. Detta har resulterat i bl.a. straffrättsliga konventioner och andra instrument. Flera sådana instrument är också att vänta. I många länder är korruption ett mycket stort problem, bl.a. genom att den tjänar som ett instrument för den organiserade brottsligheten att kringgå tillstånds- och kontrollsystem. Sverige är jämförelsevis lite utsatt för korruption. Problemen kan dock komma att öka, om den organiserade brottsligheten får fäste också här i landet. Sverige deltar aktivt i det internationella arbetet på området. Den svenska lagstiftningen är redan långtgående, både vad gäller de gärningar som är kriminaliserade och den internationella räckvidden. Inte minst för att skapa likvärdiga konkurrensförutsättningar för svenskt näringsliv ligger det i vårt intresse att så många länder som möjligt åtar sig att bredda sina regelverk. Inom EU har två instrument mot korruption antagits av medlemsstaterna. I det ena, intaget som ett protokoll till bedrägerikonventionen, har staterna åtagit sig att kriminalisera mutbrott och bestickning mot nationella tjänstemän och EU-tjänstemän i de fall gärningen kan skada EU:s finansiella intressen (EGT C 313, 23.10.1996, s. 1). Det andra instrumentet är en särskild konvention om korruption, den s.k. korruptionskonventionen, (EGT C 195, 25.6.1997, s. 1). Den innehåller bl.a. regler om skyldighet att kriminalisera mutbrott och bestickning av nationella tjänstemän och EU-tjänstemän utan någon koppling till EU:s finansiella intressen samt regler om ansvar för juridiska personer och om samarbete med kommissionen i brottsundersökningar. I promemorian Korruption Svenskt tillträde till vissa internationella konventioner m.m. (Ds 1998:29), som utarbetats inom Justitiedepartementet, föreslås bl.a. att Sverige skall ansluta sig till instrumenten i fråga, liksom en inom OECD utarbetad konvention som behandlar mutor i internationella affärsförhållanden. Promemorian innehåller också ett förslag om att i kommunalskattelagen (1928:370) införa ett uttryckligt avdragsförbud för mutor. På detta område är det framförallt en FN-deklaration och en OECD rekommendation från 1996 om skattebehandling av mutor som är av intresse. I deklarationen åtar sig medlemsstaterna bl.a. att vid taxering vägra avdrag för mutor. Enligt rekommendationen skall de medlemsländer som inte redan vägrar avdrag för sådana utgifter se över sin skattelagstiftning i syfte att införa ett avdragsförbud för mutor till utländska statstjänstemän. Kryptering och digital signatur Regeringen har i en skrivelse till riksdagen behandlat olika frågor som berörs av den för närvarande mycket snabba utvecklingen av elektronisk handel och redogjort för regeringens principiella inställning i dessa frågor i skrivelsen Elektronisk handel (skr. 1997/98:190). En viktig fråga är därvid tilliten till kommunikationssystemen. En översyn av förutsättningarna för användning av digitala signaturer och kryptering pågår, varvid frågor rörande kampen mot allvarlig brottslighet, exportkontrollens framtid och digitala signaturers status måste lösas. Nationellt har arbetet hittills resulterat i två problembeskrivande publikationer, Regeringskansliets rapport Kryptopolitik – möjliga svenska handlingslinjer (oktober 1997) och promemorian Digital signatur – en teknisk och juridisk översikt (Ds 1998:14). Mer preciserade svenska ståndpunkter är under utarbetande och ett omfattande internationellt arbete pågår inom dessa områden. Den sektorsövergripande arbetsgruppen mot organiserad brottslighet Europeiska rådet betonade vid sitt möte i Dublin 1996 sin avsikt att bekämpa den organiserade brottsligheten och underströk behovet av konsekventa och samordnade åtgärder från unionens sida. En första åtgärd blev att låta en särskild s.k. högnivågrupp utarbeta en övergripande handlingsplan med särskilda rekommendationer för åtgärder mot den organiserade brottsligheten. Högnivågruppens handlingsplan antogs av Europeiska rådet i april 1997 (EGT C 251, 15.8.1997 s. 1) och godkändes av rådet vid dess möte i Amsterdam i juni samma år. Handlingsplanen innehåller 15 politiska riktlinjer och 30 särskilda rekommendationer med uppmaningar till rådet att vidta en rad konkreta åtgärder som spänner över ett vitt fält. Stor vikt läggs vid hur det rättsliga och polisiära samarbetet är organiserat. Ett flertal rekommendationer handlar om att skapa nätverk, centrala kontaktpunkter och andra kontaktytor för att befrämja informationsutbyte och samarbete myndigheter och länder emellan. Vidare betonas vikten av ett tvärsektoriellt arbetssätt i kampen mot den organiserade brottsligheten. I enlighet med en av riktlinjerna har en sektorsövergripande arbetsgrupp för frågor om organiserad brottslighet inrättats. Från Sverige deltar i gruppens arbete företrädare för Justitiedepartementet, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Generaltullstyrelsen. Gruppens arbete är högt prioriterat. En av gruppens huvuduppgifter är att skapa förutsättningar för ett smidigt och friktionsfritt samarbete mellan de rättsliga och brottsbekämpande myndigheterna såväl inom som mellan medlemsländerna. Av särskilt intresse är att se till att det i varje land finns centrala kontaktpunkter och att det skapas kontaktnät som kan underlätta direktkontakter mellan berörda myndigheter och tjänstemän. Och vidare att det upprättas system för utvärdering av tillämpningen och genomförandet på nationell nivå av internationella åtaganden i kampen mot den organiserade brottsligheten. Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet Efter Sovjetunionens fall har staterna i Östeuropa skakats av kriser och omvälvningar i det politiska, ekonomiska och sociala livet som bl.a. lett till att det utvecklats en omfattande organiserad brottslighet i många av dessa länder. Sverige och andra västländer är attraktiva avsättningsplatser för gods som förs från östländerna och som ingår i kriminell verksamhet av flera olika slag. Till bilden hör inte bara handel med narkotika, vapen och stulna bilar utan också företeelser som beskyddarverksamhet, penningtvätt och smuggling av sprit och cigarretter. För ett framgångsrikt arbete i kampen mot den organiserade brottsligheten i Östersjöområdet är det angeläget att Sverige bidrar till att stärka förmågan hos polisen och andra brottsbekämpande myndigheter i dessa länder och att detta sker inom flera områden och fora. Regeringen har slagit fast att en väsentlig uppgift i detta sammanhang är att utveckla det praktiska samarbetet mellan berörda myndigheter. Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet, som tillsattes efter beslut av Östersjöländernas regeringschefer vid ett toppmöte i Visby i maj 1996, spelar här en betydande roll (jfr. skr. 1996/97:49 s. 33). Aktionsgruppen, som nyligen förstärkts med en operativ kommitté med uppgift att föreslå gemensamma åtgärder för gruppen, har till uppgift att utarbeta åtgärder och omedelbart påbörja genomförandet av dessa och andra konkreta förslag för att förstärka det regionala samarbetet på området. Arbetet har delats in i fyra huvudområden, nämligen * ökat och förbättrat informationsutbyte, * gemensamma operationer och andra operativa åtgärder, * rättsligt samarbete samt * utredningar, utbildning och annat samarbete. Det är en angelägen uppgift att utveckla aktionsgruppens verksamhetsfält såvitt avser ekonomisk brottslighet. Gruppen avser att fortsättningsvis ägna sådan kriminalitet särskild uppmärksamhet. Inom ramen för den operativa verksamheten genomfördes under år 1997 gemensamma åtgärder såvitt avser bl.a. penningtvätt, handel med narkotika och stulna bilar, illegal migration samt smuggling av vapen och punktskattepliktiga varor. Vid ett möte i oktober 1998 med generaldirektörerna för skatteförvaltningarna i Östersjöområdet träffades överenskommelse om att genomföra samordnade kontrollaktioner för att upptäcka och förebygga skattefusk i berörda stater. Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa Regeringen har sedan 1989 verkat för ett samarbete med länderna i Central- och Östeuropa. Insatserna under de första årens samarbete lade tonvikten på utrustningsleveranser. Från 1997 har insatserna emellertid ändrat karaktär och är numera så gott som uteslutande inriktade på kunskapsöverföring. Dagens samarbetsprogram styrs av en strävan att bidra till ett integrerat Europa präglat av gemensam säkerhet, demokratiska strukturer och bärkraftig utveckling. Regeringen har i propositionen Att utveckla ett grannlandssamarbete (prop. 1997/98:70, bet. 1997/98:U12, rskr. 1997/98:244) lagt fast riktlinjerna för ett fjärde samarbetsprogram med Central- och Östeuropa avseende perioden 1999–2001. De svenska insatserna skall inriktas på att underlätta den förestående EU-utvidgningen och särskilt bidra till att Estland, Lettland, Litauen och Polen blir medlemmar i EU. Dessutom skall Ryssland och Ukraina integreras närmare i de europeiska samarbetsstrukturerna. Att lyckas i kampen mot den organiserade brottsligheten framstår som ett av de viktigaste målen för att skapa en stark säkerhetsgemenskap i Europa och, för Sveriges del, i synnerhet i Östersjöregionen. Regeringen har i propositionen pekat på det angelägna i att fortsätta att stärka förmågan hos myndigheterna runt Östersjön att bekämpa den ökande internationella brottsligheten (prop. s. 27). Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet, liksom de aktiviteter som bedrivs inom Interpol spelar här en mycket viktig roll. I syfte att få till stånd samordning av arbetet på rättsområdet och mellan rättsväsendets myndigheter i Sverige har Kommittén för utvecklingssamarbete på rättsområdet (KUR) bildats. I KUR ingår företrädare för Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, SIDA, Domstolsverket, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Kriminalvårdsstyrelsen. KUR har till regeringen i juni 1998 lämnat delbetänkandet (SOU 1998:86) Utvecklingssamarbete på rättsområdet – Östeuropa. Kommitténs förslag syftar till att underlätta ökningen av insatser genom att den politiska förankringen av insatserna förbättras med hjälp av bilaterala ramavtal med de tre baltiska staterna och Polen. Vidare skall en organisation skapas för ökad samordning av insatser inom det svenska rättsväsendet. I enlighet med KUR:s förslag har regeringen i augusti 1998 genom Justitiedepartementet bl.a. inlett överläggningar på politisk nivå med Estland, Lettland, Litauen och Polen. Under hösten 1998 kommer bilaterala överenskommelser att träffas på regeringsnivå och dessa överenskommelser skall sedan utgör ramverk för utvecklingssamarbetet. I sitt slutbetänkande, som KUR avser att lämna under mars 1999, kommer utvecklingssamarbetet inom rättsområdet i övriga delar av världen att behandlas. Likaså kommer kommittén då att behandla vissa övergripande frågor bl.a. om hur biståndskompetensen skall kunna byggas upp hos den personal som engageras i utvecklingssamarbetet. Interpol som kunskapsbas Interpol är en organisation där polismyndigheterna i alla eller de flesta staterna i världen ingår. En huvuduppgift är att förmedla kontakter mellan polismyndigheterna i konkreta brottsutredningar och andra ärenden, exempelvis genom att förmedla efterlysningar, att ta reda på om en viss misstänkt brottsling är känd i något annat land eller att förmedla informationer och kontakter rörande ett visst ärende. Det förekommer emellertid också ett utvecklingsarbete exempelvis genom att Interpol studerar vissa brottstyper eller aspekter på brottslighet och brottsbekämpning och utarbetar förslag till åtgärder. Det finns goda skäl att ta fasta på den samlade professionella erfarenhet och kompetens som finns inom Interpols ram. Där kan en gemensam, global kunskapsbas om den internationella brottsligheten och dess utveckling och om vilka åtgärder som kan användas för att effektivt förebygga och bekämpa denna brottslighet byggas upp. Det finns redan en trend inom Interpol att utveckla organisationens strategiska sida exempelvis genom funktioner för kriminalunderrättelseverksamhet. Det bör vara möjligt att bygga vidare på detta arbete. Tullsamarbete Tullverkets kontroll av resande- och varutrafiken i syfte att bl.a. hindra smuggling och bekämpa ekonomisk brottslighet har blivit en alltmer krävande uppgift eftersom sådan brottslighet i stor utsträckning organiseras internationellt. Mellanstatligt administrativt bistånd är en metod att bekämpa brottsligheten i fråga. Sverige har ingått bilaterala och multilaterala avtal om tullsamarbete med en lång rad stater. Sålunda har avtal ingåtts med ett antal av EU:s medlemsländer samt med USA, Polen, Ungern, Estland, Ryssland, Litauen, Tjeckien, Lettland och Slovakien. Kompletterande överenskommelser har nyligen ingåtts med Slovakien och Ryssland i syfte att genom samarbete mellan berörda myndigheter säkerställa en riktig tillämpning av tullagstiftning och fiskal lagstiftning och att underlätta bekämpandet av överträdelser av desamma. Avtalen gäller som förordningar i Sverige, såvitt avser Slovakien sedan den 23 juni 1998 (prop. 1997/98:59, bet. 1997/98:SkU:21, rskr. 1997/98:169, SFS 1998:277) och såvitt avser Ryssland sedan den 11 juli 1998 (prop. 1997/98:132, bet. 1997/98:SkU22, rskr. 1997/98:196, SFS 1998:318). Inom det internationella samarbetet med att bekämpa grövre brottslighet läggs allt större vikt vid underrättelseverksamhet och informationsutbyte. På tullområdet är därför ett gemensamt tullinformationssystem inom EU – Customs Information System (CIS) – under uppbyggnad för att underlätta utbyte av information om grova överträdelser av gemenskapsregler och sådan brottslighet mot nationell lagstiftning som faller under tullmyndigheternas ansvarsområde. EU:s tullinformationssystem kommer att bestå av en internationell databas innehållande information och förslag till kontrollåtgärder för tullens brottsbekämpande verksamhet mot grövre brott både mot EU:s tull- och jordbrukslagstiftning och mot nationell lagstiftning. Reglerna för tullinformationssystemet återfinns dels i EG-förordningen 515/97, dels i konventionen om användning av informationsteknologi för tulländamål (CIS-konventionen). Sverige och de övriga medlemsstaterna undertecknade år 1995 konventionen och ett avtal om provisorisk tillämpning av denna. Vidare har CIS-konventionen kompletterats med ett protokoll som ger EG-domstolen behörighet att lämna förstahandsavgöranden avseende tolkningen av konventionen. Protokollet undertecknades av medlemsstaterna år 1996. Sverige har i november 1997 godkänt CIS-konventionen, avtalet om provisorisk tillämpning och protokollet om tolkning av konventionen. En ny lag (1997:1058) om register i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet trädde i kraft den 1 januari 1998 (prop. 1997/98:11, bet. 1997/98:SkU8, rskr. 1997/98:74). Genom förordningen (1998:64) om tillämpning av Europeiska unionens tullinformationssystem, som trädde i kraft den 1 april 1998, regleras svenska myndigheters tillämpning och användning av CIS- systemet i den del som omfattas av EG-förordningen 515/97. Bestämmelserna innebär att tullen, polisen, Kustbevakningen, Jordbruksverket och Läkemedelsverket får använda uppgifter i systemet i den mån myndigheten har uppgifter som sammanfaller med ändamålet för CIS, dvs. att förebygga, utreda och beivra överträdelser av EU:s tull- eller jordbrukslagstiftning. Tullen, polisen och Kustbevakningen har direkt åtkomst till uppgifter i samtliga s.k. kategorier i systemet, medan Jordbruksverket och Läkemedelsverket, som inte ägnar sig åt operativa insatser, fått mer begränsad åtkomst. När det gäller nordiskt tullsamarbete pågår projekt med s.k. simultanrevisioner. Verksamheten innebär att tullrevision av exempelvis en koncern genomförs samtidigt i de medverkande länderna, varvid moment som planläggning, genomförande och rapportering koordineras av de centrala tullmyndigheterna i samråd. 5 En ny myndighetsstruktur Några huvudpunkter: – Ekobrottsmyndigheten och Ekorådet inrättades den 1 januari 1998. – Myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för ekobrottsbekämpningen har utfärdats. – Ett nytt uppföljningssystem för ekobrottslighet utarbetas. – Ekobrottsmyndigheten har lämnat sin första rapport om ekobrottsligheten till regeringen. – Antalet ekobrottsärenden i balans har i det närmaste halverats. – Handläggningen av stora ekobrottmål i domstol har kartlagts. – Skattemyndighernas skattebrottsenheter träder i funktion. – Sekretess mellan myndigheter och andra organ utreds. Ekobrottsmyndigheten och Ekorådet Ekobrottsmyndigheten – ett nytt kompetenscentrum med åklagare, poliser, ekonomer, IT-experter m.fl. för bekämpning av ekonomisk brottslighet – inrättades som åklagarmyndighet den 1 januari 1998. Myndighetens organisation och verksamhet regleras i förordningen (1997:898) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten, som trädde i kraft samma dag och då ersatte förordningen (1995:1015) om Riksenheten mot ekonomisk brottslighet. Ekobrottsmyndigheten ansvarar för frågor om samordning och andra åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Vid myndigheten handläggs mål som ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande och som hänför sig till Stockholms, Västra Götalands och Skåne län. I de län där Ekobrottsmyndigheten inte har ansvaret för åklagarverksamheten samordnar myndigheten under Riksåklagaren verksamhet som rör ekobrott. Mål som rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning, internationell anknytning, är av principiell natur eller av stor omfattning får övertas av Ekobrottsmyndigheten efter framställning från annan åklagarmyndighet. Ekobrottsmyndigheten skall utveckla metoder för att effektivisera bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Myndigheten skall därvid särskilt följa och analysera utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, följa rättstillämpningen och utarbeta förslag till åtgärder. Ekobrottsmyndigheten skall förse statsmakterna, kommuner, myndigheter, näringsliv, organisationer samt allmänheten med färska informationer om ekobrottslighetens utveckling och om nya former av ekobrott har börjat visa sig (”early warning”). Från och med den 1 juni 1998 utför Ekobrottsmyndigheten ekobrottsutredningarna med egen samlokaliserad personal fördelad på fyra avdelningar samt den centrala ledningen med kansli och stab. Två av avdelningarna finns i Stockholm. En av dessa handlägger målen från övriga landet, den andra ansvarar för mål från Stockholms län. De två övriga avdelningarna finns i Göteborg respektive Malmö och ansvarar för målen från Västra Götalands respektive Skåne län. För närvarande arbetar drygt 300 personer vid Ekobrottsmyndigheten. Under de närmaste åren kommer rekryteringen av personal att fullföljas. För att skapa förutsättningar för att klara en alltmer komplicerad brottslighet och för att Ekobrottsmyndigheten skall kunna ha en offensivare roll inom ekobrottsbekämpningen föreslår regeringen i budgetpropositionen för 1999, att Ekobrottsmyndigheten tillförs 90 miljoner kronor perioden 1999 - 2001, varav 10 miljoner kronor 1999 och 40 miljoner kronor för vart och ett av åren 2000 och 2001. Förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet har från den 1 januari 1998 ersatt förordningen (1995:736) om regional myndighetssamverkan för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Förordningen innehåller föreskrifter om samverkan mellan myndigheter på central och regional nivå i form av Ekorådet och de regionala samverkansorganen (jfr avsnitt 3.6 och skr. 1996/97:49 s. 15) . Regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för ekobrottsbekämpningen I strategin mot den ekonomiska brottsligheten ingår att regeringens styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet effektiviseras. Som en följd av detta har regeringen hittills vid två tillfällen (november 1996 och december 1997) ufärdat myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. I riktlinjerna preciseras regeringens krav på ekobrottsbekämpningen som är gemensamma för två eller flera centrala verk med underställda myndigheter. Riktlinjerna innehåller också vissa uppdrag inom ekoområdet som gäller flera myndigheter. I de senaste riktlinjerna, som gäller för år 1998, har Riksåklagaren fått i uppdrag att före utgången av året utarbeta förslag till effektivare utredningar av miljöbrott (se avsnitt 3.1). Vidare har uppdragits åt myndigheterna i Ekorådet att i samarbete ta fram underlag för regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer under år 1999. Slutligen har Ekobrottsmyndigheten fått i uppdrag att utarbeta ett system för uppföljning av ekobrottsbekämpningen. För år 1998 har i huvudsak följande mål och riktlinjer för myndigheternas ekobrottsbekämpning angivits. * Insatser mot den ekonomiska brottsligheten skall prioriteras. * Ökad tonvikt skall läggas vid brottsförebyggande arbete. * Samarbetet - såväl nationellt som internationellt - skall öka. * Genomströmningstiden för ekobrottsutredningar skall minska. * Underrättelsearbetet och andra insatser för att avslöja, identifiera och bekämpa nya former av ekobrottslighet skall prioriteras. * Handläggningen av frågor om näringsförbud skall effektiviseras. * Kompetens- och metodutveckling skall prioriteras. * Minst en gemensam kontrollåtgärd med nationell räckvidd skall genomföras under året. * Gemensamma kontrollåtgärder skall genomföras i alla län. * Myndigheterna skall medverka till att utveckla samarbetet inom ramen för Ekobrottsmyndigheten, Ekorådet och skattebrottsenheterna. Ett nytt informations- och uppföljningssystem för ekobrottslighet I regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten år 1998, m.m. fick Ekobrottsmyndigheten i uppdrag att utarbeta ett sammanhållet uppföljningssystem avseende den ekonomiska brottsligheten och samhällets motåtgärder. Ekobrottsmyndigheten planeras successivt ta systemet i drift med början under 1999. Syftet är att skapa ett korrekt, lättillgängligt och aktuellt underlag för statsmakterna, myndigheterna, näringslivet m.fl. när det gäller att följa ekobrottslighetens utveckling. Vidare kommer utfallet av den operativa verksamheten att kunna presenteras. Ekobrottsmyndighetens rapportering till regeringen om den ekonomiska brottsligheten Enligt 1997 års förordning om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet skall Ekobrottsmyndigheten utarbeta en årlig rapport till regeringen om denna typ av brottslighet. Till grund för rapporten skall ligga statistiska uppgifter och annat underlag från de statliga myndigheter som samverkar i Ekorådet och i de regionala samverkansorganen. Rapporten skall beredas i Ekorådet och överlämnas till regeringen senast den 15 mars. Ekobrottsmyndigheten har i april 1998 lämnat den första rapporten till regeringen. Av rapporten, som behandlar den ekonomiska brottsligheten under 1997, framgår i huvudsak följande. Av de regionala rapporterna kan utläsas att brottsligheten ökar eller ligger på en oförändrat hög nivå, att brotten blivit mer kvalificerade, att den gränsöverskridande brottsligheten ökat samt att den ekonomiska brottsligheten domineras av olika former av skattebrott, bolagsplundring och konkursbrottslighet. På skatte- respektive tullsidan bör särskilt skalbolagsaffärer och smuggling av främst tobak och alkohol samt momsbedrägerier uppmärksammas. Utvecklingstendenserna är att bedrägerier avseende företagsstöd, t.ex. exportbidrag och utnyttjande av IT, och skatteundandragande genom handel via Internet och penningtvätt ökar. Vidare konstateras att inom ramen för regional samverkan sker i samtliga län myndighetsgemensamma kontrollaktioner och bedrivs olika former av brottsförebyggande arbete. För framtiden kommer Ekobrottsmyndighetens årsrapporter att kunna göras avsevärt mera innehållsrika med användande av underlag från det ovan nämnda informations- och uppföljningssystemet. Uppdrag att minska antalet balanserade ekobrottsärenden Regeringen uppdrog i mars 1996 åt Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och samtliga länsstyrelser att gemensamt organisera och genomföra ett projekt i syfte att väsentligt minska antalet balanserade ekobrottsärenden vid åklagar- och polismyndigheterna. Sammanfattningsvis kan noteras att balanserna minskat från drygt 10 000 ärenden i augusti 1996 till omkring 5 500 i juni 1998, dvs. i det närmaste halverats. En fördjupad utvärdering och analys av uppdragets resultat har påbörjats vid Ekobrottsmyndigheten, som tagit över ansvaret för redovisningen av uppdraget. En redovisning kommer, efter behandling i Ekorådet, att överlämnas till regeringen under hösten 1998. Handläggning av omfattande ekobrottmål i domstol m.m. Regeringen uppdrog i november 1996 åt Domstolsverket och Riksåklagaren att tillsammans verka för och utveckla former för en snabbare och rationellare handläggning av stora ekobrottmål. Uppdraget redovisades i april 1998 i en rapport till regeringen. I rapporten framhålls att orsakerna till att mål om ekonomisk brottslighet i allmänhet tar lång tid att handlägga i domstol är många och att de på olika sätt samverkar. I rapporten presenteras huvudsakligen följande överväganden och förslag. * Utökade möjligheter till sammanträden hos åklagaren för att diskutera frågor rörande åtalet. * Bättre arbetsmetoder när det gäller dokumentation av förhör. * Ökade möjligheter till muntliga förberedelser. * Krav på skriftliga svaromål och sammanfattningar av parternas ståndpunkter. I rapporten, som för närvarande bereds inom Justitiedepartementet, konstateras också att handläggningen i domstol fördröjs på grund av de offentliga försvararnas engagemang i andra mål och därmed sammanhängande svårigheter att sätta ut målen till huvudförhandling inom rimlig tid. Sveriges advokatsamfund anbefalls därför i rapporten att verka för att kretsen av advokater som åtar sig uppgifter som försvarare i mål av detta slag utvidgas. Skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar Den 1 januari 1998 trädde lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medvekan i brottsutredningar i kraft (prop. 1997/98:10, bet. 1997/98: SkU10, rskr. 1997/98:70). Lagen innebär att skattemyndigheterna, i de ärenden åklagaren så beslutar, ansvarar för utredningar om brott inom skatteområdet. Om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för det får en skattemyndighet medverka vid undersökning också i fråga om annan brottslighet. Den brottsutredande verksamheten kommer att bedrivas vid särskilda enheter inom skatteförvaltningen, s.k. skattebrottsenheter, och skattebrottsutredningarna skall hållas organisatoriskt åtskilda från skatteutredningarna. Skattebrottsenheter har under året inrättats vid skattemyndigheterna i Stockholms, Skåne och Västra Götalands län. Chefer och utredare har genomgått utbildning på Polishögskolan och genomför under hösten praktiktjänstgöring på Ekobrottsmyndigheten. Skattebrottsenheter i övriga landet inrättas den 1 januari 1999. Utbildning av chefer och utredare pågår för närvarande. För att underlätta samverkan mellan Ekobrottsmyndigheten och skatteförvaltningen på olika organisatoriska nivåer har en central samrådsgrupp – med företrädare även från Riksåklagaren – bildats. I gruppen behandlas frågor av övergripande och praktisk natur, såsom registertillgång, ärendefördelning, praktiska arbetsformer, praktiktjänstgöring och Ekobrottsmyndighetens stödjande funktion. Skattemyndigheterna kommer i princip att ha samma arbetsuppgifter i fråga om utredning av brott inom skatteområdet som tullmyndigheter och polismyndigheter har inom sina respektive ansvarsområden. De senare har redan ett omfattande datorstöd till sin hjälp. I en lagrådsremiss överlämnad till lagrådet i oktober 1998 lämnas förslag till en ny lag om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. Lagen gäller vid behandling av personuppgifter i myndigheternas verksamhet för att förebygga brott samt bedriva spaning och utredning i fråga om brott som avses i lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. Skattemyndigheterna föreslås bl.a. få inrätta särskilda underrättelseregister. Lagen föreslås träda i kraft den 1 april 1999. Sekretess mellan myndigheter Från flera håll har uppmärksammats att sekretessregler kan försvåra informationsutbyte mellan myndigheter och därmed hindra eftersträvat samarbete. Denna fråga är föremål för utredning i Ekosekretessutredningen (se skr. 1997/98:38 s. 22). Utredningen, som kommer att slutföra sitt arbete i april 1999, har bl.a. att föreslå åtgärder i syfte att effektivisera ekobrottsbekämpningen och göra det möjligt för berörda myndigheter och andra organ att i ökad utsträckning lämna information om sådant som har betydelse för att förebygga, upptäcka eller utreda ekonomisk brottslighet. Inom utredningsuppdraget ligger också regler om informationsutbyte mellan myndigheter vid planering av gemensamma kontrollaktioner mot ekonomisk brottslighet. 6 Lagstiftningsarbetet m.m. 6.1 Skattekontroll Några huvudpunkter: – Tullen har fått befogenhet att undersöka vägtransporter av punktskattepliktiga varor, s.k. transportkontroll. – En ny lag om skattekontroll av torg- och marknadshandel har införts. – Skatteförvaltningens och exekutionsväsendets registerförfattningar ses över. – Kontrolluppgiftsskyldighet vid options- och terminsaffärer har införts. Transportkontroll I början av 1996 kom rapporter från bl.a. tull- och skattemyndigheter om att kontrollproblemen framförallt avseende mineraloljeprodukter och alkoholdrycker fått en betydande omfattning. Därför infördes den provisoriska s.k. transportkontrollagen – lagen (1996:598) om kontroll av yrkesmässiga vägtransporter av mineraloljeprodukter, alkohol och tobak (se skr. 1996/97:49 s. 19). Den 1 juli 1998 trädde lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter i kraft (prop. 1997/98:100, bet. 1997/98:SkU28, rskr. 1997/98:312). Lagen ersatte transportkontrollagen. Genom lagen ges tullen bl.a. befogenhet att undersöka yrkesmässiga vägtransporter – s.k. transportkontroll – i syfte att kontrollera att transporterade punktskattepliktiga varor åtföljs av ledsagardokument och bevis om ställd säkerhet samt omfattas av säkerhet för betalning av skatt i den utsträckning som följer av det s.k. cirkulationsdirektivet om allmänna regler för punktskattepliktiga varor. Vidare ges tullen befogenhet att i vissa fall omhänderta skattepliktiga varor för att utreda om skatt för varan skall betalas i Sverige och vem som i så fall är skattskyldig och att besluta om skatt på omhändertagna varor. Om skatten inte betalas kan varorna förverkas. Genom lagen införs vidare förbättrade möjligheter för tullen att kontrollera postförsändelser som kommer från ett annat EU-land. Tullen ges befogenhet att undersöka om en försändelse innehåller alkohol- eller tobaksvaror och att öppna en sådan försändelse när det finns anledning att anta att den innehåller sådana varor. Skattekontroll av torg- och marknadshandel Den tillfälliga handeln, främst torg- och marknadshandeln, har ökat kraftigt under de senaste åren samtidigt som den har avreglerats. Det har från olika håll gjorts gällande att redovisningen av skatter och avgifter är bristfällig inom vissa delar av den tillfälliga handeln och från skattemyndigherna har upplysts att det vid kontroll av torg- och gatuhandeln inte sällan är problem att få fram handlarnas identitet. I syfte att komma till rätta med problemet med identifieringen har införts en lag (1998:514) om särskild skattekontroll av torg- och marknadshandel m.m. (prop.1997/98:100, bet. 1997/98:SkU28, rskr. 1997/98:312). I lagen, som trädde i kraft den 1 juli 1998, föreskrivs att den som upplåter en plats för torg- och marknadshandel m.m. skall föra anteckningar om namn, personnummer, adress och telefonnummer för den som platsen upplåts till och för dennes företrädare. Om det är fråga om en juridisk person skall även uppgift om firma och organisationsnummer antecknas. Om den som platsen upplåts till väljer att överlämna en kopia av sitt F-skattebevis eller sin F-skattsedel behöver platsupplåtaren dock inte göra andra anteckningar än tid och plats. Uppgifterna skall bevaras av platsupplåtaren i sju år efter det kalenderår upplåtelsen skedde. Skattemyndigheter får, för att identifiera en person som bedriver eller antas bedriva torg- eller marknadshandel, besluta om kontrollbesök på den plats där handeln bedrivs. Vid kontrollbesöket ställer skattemyndigheten frågor om verksamheten och kontrollerar att personen har F-skattsedel. Frågan om skattekontroll av den tillfälliga handeln har också behandlats av Branschsaneringsutredningen i slutbetänkandet (SOU 1997:111) Branschsanering och andra metoder mot ekobrott. Enligt utredningen skulle krav på registrering av all försäljning i typgodkända kassaregister och skyldighet att lämna kunderna kvitton som har framställts av maskinen öka förutsättningarna att minska skatteundandragandet inom den tillfälliga handeln. En sådan bestämmelse bör därför, enligt utredningen, införas i bokföringslagen (1976:125) och straffsanktioneras som det nya brottet kassaregisterbrott. Förslaget bereds för närvarande inom Justitiedepartementet. Översyn av registerförfattningar En särskild utredare tillkallades i januari 1998 för att göra en översyn av de författningar som reglerar register inom skatteförvaltningen och exekutionsväsendet samt tullregisterlagen (1990:137) (Fi 1998:02, dir. 1998:2). Utredningen skall bl.a. överväga hur skattemyndigheternas kontrollarbete kan underlättas genom att förändra reglerna om åtkomst till det centrala skatteregistret. En annan fråga som skall utredas är utlämnandet av uppgifter från skatte- och utsökningsregistren. Vidare kan det finnas skäl att överväga om sekretesslagens (1980:100) regler behöver ändras i syfte att effektivisera skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas verksamhet. Utredaren skall i denna del samråda med Ekosekretessutredningen (jfr avsnitt 5). Inom Tullverket pågår ett arbetet med att ta fram ett datoriserat system för riskanalys inom ramen för tulldatasystemet. Projektet syftar till att förändra arbetsmetoderna mot en mer generell inriktning och användning av riskanalyser i tullens klarerings- och kontrollarbete. Riskanalysarbetet är av sådan betydelse att utredaren bl.a. skall överväga om inte denna användning av tulldatasystemet också borde avspeglas i tullregisterlagen. Kontrolluppgiftsskyldighet vid options- och terminsaffärer Skyldigheten att lämna kontrolluppgift avseende options- och terminsaffärer är i dag olika beroende på hur affären avslutas. För att sådana affärer skall behandlas lika oavsett hur de slutförs, har i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter införts en bestämmelse av huvudsaklig innebörd att kontrolluppgift om utfärdande av optioner och slutförande av options- och terminsaffärer alltid skall lämnas av värdepappersinstitut. Ändringen, som trädde i kraft den 1 juli 1998, kommer att tillämpas första gången vid 2000 års taxering (prop. 1997/98:134, bet. 1997/98:SkU24, rskr. 1997/98:218, SFS 1998:234). 6.2 Offentlig upphandling och åtgärder mot bolagsplundring, bulvanförhållanden m.m. Några huvudpunkter: – Lagen om offentlig upphandling ses över. – Situationen inom taxitrafiken utvärderas. – Åtgärder mot stiftelser som redskap i ekonomisk brottslighet har vidtagits. – Åtgärder mot bulvanförhållanden övervägs. – Åtgärder mot styrelselösa bolag utreds. – Obligatorisk aktieägarregistrering utreds. – Bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn ses över. – Behovet av central kraftsamling i kampen mot den organiserade brottsligheten utreds. Branschsanering I Branchsaneringsutredningens slutbetänkande (SOU 1997:111) presenteras en rad förslag till åtgärder mot ekonomisk brottslighet inom branscher som är särskilt utsatta för sådan kriminalitet (se skr. 1997/98:38 s. 16 f). Förslagen, som spänner över stora områden och berör flera departement, bereds inom Regeringskansliet. Vissa förslag, däribland frågor angående offentlig upphandling och situationen inom taxitrafiken, utreds vidare i särskild ordning (jfr nedan). Offentlig upphandling Inom Finansdepartementet har tillsatts en utredning för att se över bl.a. bestämmelserna i 6 kap. lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (dir. 1998:58). Projektet har sin utgångspunkt bl.a. i Branschsaneringsutredningens ovan nämnda slutbetänkande. Inom ramen för utredningen ligger också att utreda organisationen av Nämnden för offentlig upphandling och dess roll och framtida uppgifter samt att se över bestämmelserna om skadestånd i 7 kap. 6 § och 7 § i lagen om offentlig upphandling. Taxitrafik En särskild utredare tillkallades i februari 1998 för att utvärdera den nuvarande situationen inom taxitrafiken, vilka problem som förekommer och deras omfattning (K 1998:01, dir. 1998:5). Utredaren skall vidare göra en analys av vilka konsekvenser en obligatorisk anslutning för taxiföretag till ett gemensamt organ skulle medföra för olika delar av landet. Att åter införa exempelvis beställningscentraler har av somliga aktörer utpekats som ett sätt att komma till rätta med vissa problem inom taxibranschen och samtidigt underlätta den skattemässiga kontrollen av taxiföretag. Utredaren skall bl.a. beakta de regler som föreslås i propositionen (1997/98:63) En reformerad yrkestrafiklagstiftning och det förslag om en licensavgift för taxi m.m. som presenterades i Branschsaneringsutredningens slutbetänkande. Vidare skall i arbetet beaktas såväl konkurrensaspekter som frågor rörande konsumenters skydd och servicekrav. Identifiering av företrädare för stiftelser Stiftelselagen (1994:1220) innehåller bestämmelser om registrering av stiftelser. En stiftelse skall vara registrerad om den är skyldig att upprätta årsredovisning enligt stiftelselagen eller om det annars följer av stiftelseförordnandet att den skall vara registrerad. Registreringsmyndighet är normalt den länsstyrelse som är tillsynsmyndighet för stiftelsen. Anmälan för registrering skall innehålla uppgifter om bl.a. styrelseledamöters, förvaltares och särskilt utsedda företrädares namn, postadress och telefon. Däremot har det hittills inte funnits regler om att uppgift om personnummer respektive organisationsnummer för dessa personer skall tas in i registret. Detta förhållande har försämrat den åsyftade offentligheten kring stiftelsers förvaltning och inneburit olägenheter i övrigt. Exempelvis har delgivningsåtgärder försvårats, eftersom det kan vara omöjligt att identifiera de personer genom vilka en stiftelse kan delges. Vidare har avsaknaden av krav på personnummer medfört stora möjligheter att erhålla registrering av stiftelser där de uppgivna personerna inte existerar i verkligheten. Svårigheterna att identifiera stiftelsers företrädare har överhuvudtaget inneburit att möjligheterna att använda stiftelseformen för ekonomisk brottslighet ökat. För att komma till rätta med detta problem har stiftelselagen kompletterats med ett krav på att anmälan för registrering i stiftelseregistret skall innehålla uppgift om personnummer för de angivna personerna. Motsvarande ändring har också gjorts i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. såvitt gäller anmälan om styrelseledamöter i pensions- eller personalstiftelser (prop. 1997/98:98, bet. 1997/98:LU22, rskr. 1997/98:221, SFS 1998:306 och SFS 1998:307). Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 1998. Även handelsregisterlagen (1974:157) ändrades den 1 juli 1998 i syfte att förhindra att stiftelser används som redskap i ekonomisk brottslighet (prop. 1997/98:98, bet. 1997/98:LU22, rskr. 1997/98:221, SFS 1998:308). Ändringarna innebär i huvudsak att i handelsregistret skall antecknas organisationsnummer för handelsbolag, ideella föreningar och juridiska personer som är bolagsmän i handelsbolag, registreringsnummer för enskild näringsidkare som saknar personnummer, personnummer för styrelseledamöterna i stiftelsen eller föreningen om en stiftelse eller en ideell förening är bolagsman i ett handelsbolag samt, om stiftelsen har anknuten förvaltare, uppgift om förvaltaren och företrädare före denne. Att uppgift om organisationsnummer för juridiska personer antecknas i handelsregistret är viktigt för att man säkert skall kunna identifiera den juridiska personen och för att risken för fel i registret skall kunna minimeras. Registreringen underlättar också s.k. registerspaningen som regelmässigt görs i ekobrottsutredningar. Åtgärder mot bulvanförhållanden m.m. Bulvanutredningen (Ju 1996:06, dir. 1996:55) har i betänkandet Bulvaner och annat (SOU 1998:47), som överlämnades i april 1998, övervägt åtgärder som kan förhindra eller försvåra att ekonomisk brottslighet begås med hjälp av bulvaner. I syfte att förbättra möjligheterna att ingripa mot bruket av s.k. målvakter och av generalfullmakter föreslår utredningen att det i aktiebolagslagen (1975:1385) införs en allmän lämplighetsregel för styrelseledamöter och verkställande direktörer och en föreskrift om att ett oinskränkt bemyndigande för andra än sådana bolagsföreträdare inte medför någon rätt att företräda bolaget förrän registrering har skett. För att försvåra manipulation av det associationsrättsliga systemet i brottsliga sammanhang föreslår utredningen en utvidgning av tillämpningsområdet för brottsbalkens medverkansregler. Vidare föreslås att generella, vitessanktionerade bestämmelser som ger myndigheter vidgade möjligheter att utreda och kontrollera vem som utövar ledningen eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag införs i lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden. Lagen (1985:354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. föreslås omfatta allt slags yrkesmässigt biträde i juridiska och ekonomiska angelägenheter. Vidare föreslås förbud för den som ålagts näringsförbud att inneha fullmakt att företräda en enskild näringsidkare eller en sådan juridisk person i vars styrelse han är förhindrad att ingå. Utredningen har slutligen också föreslagit ändringar som berör bl.a. kreditupplysningslagen (1973:1173) av innebörd att kreditupplysningsföretag skall ges möjlighet att under vissa förhållanden förmedla uppgifter om lagakraftvunna domar och godkända strafförelägganden avseende ekonomisk brottslighet. Förslagen, som varit föremål för remiss, bereds för närvarande inom Justitiedepartementet. Styrelselösa bolag och aktieägarregister m.m. Det förekommer varje år att ett antal bolag under en kortare eller längre tid saknar behörig och till Patent- och registreringsverket anmäld styrelse. Både för den seriösa affärsverksamheten och för den myndighet som i efterhand skall utreda om brott har förekommit och vem som i så fall bär ansvaret utgör de styrelselösa bolagen ett svårbemästrat problem. Problemet ligger främst i att det inte finns någon person genom vilken företaget kan nås och som kan göras personligt ansvarig för bolagets åtgärder. Ett annat problem, som bl.a. uppmärksammats av Bulvanutredningen, är att det inte finns någon central registrering av ägarförhållandena i aktiebolag. Detta medför att utredningar rörande ekonomisk brottslighet många gånger försvåras eftersom ägarförhållandena vid olika tidpunkter inte kan fastställas. För att bl.a. överväga vilka åtgärder som behövs för att komma åt problemet med styrelselösa bolag och för att ta ställning i de frågor som inrättandet av ett obligatoriskt aktieägarregister aktualiserar har regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 1998:90) anförtrott Aktiebolagskommittén (Ju 1990:08) detta arbete. Kommittén har hittills avgett fem delbetänkanden och skall avsluta sitt arbete under år 1999. Regleringen av bisysslor inom statsförvaltningen En särskild utredare har tillkallats med uppgift att se över och lämna förslag till lämpliga förändringar av bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn (dir. 1998:79). Bakgrunden till uppdraget är den undersökning som Justitiekanslern, på regeringens uppdrag, 1997 gjorde av behovet av att stärka kontrollfunktionerna inom den offentliga förvaltningen. I sin förstudie Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, har Justitiekanslern bl.a. tagit upp bisysslereglerna och anfört att det finns exempel på att bisysslor haft anknytning till den organiserade och ekonomiska brottsligheten samt föreslagit vissa förändringar. Uppdraget omfattar även bisyssleregleringen inom kommun och landsting. Exekutionsväsendets roll i myndighetssamarbetet Riksskatteverket har haft regeringens uppdrag att utveckla exekutionsväsendets roll i myndighetssamarbetet mot ekonomisk brottslighet (jfr. Myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten under år 1997, m.m.). Uppdraget redovisades hösten 1997 med förslag avseeende bl.a. sekretesskydd hos kronofogdemyndigheterna och formerna för exekutiva åtgärder. Förslagen faller inom ramarna för direktiven till Ekosekretessutredningen (jfr avsnitt 5) och till Förverkandeutredningen (se skr. 1997/98:38 s. 21). Riksskatteverkets förslag har överlämnats till dessa utredningar. Central kraftsamling mot organiserad brottslighet Regeringen kommer under hösten 1998 att tillsätta en kommitté med parlamentariskt inslag i syfte att säkerställa att den grova och organiserade kriminaliteten, inte minst den internationella brottsligheten, kan bekämpas på ett effektivt sätt med hänsyn till det hot som sådan kriminalitet utgör mot landet och människorna. I uppdraget kommer bl.a. att ingå att analysera hoten, resurserna och arbetsmetoderna – inte minst gränsdragningen mellan Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen och de centrala polisresursernas befogenheter i förhållnade till övrig polis – och med ledning därav föreslå de förändringar som behövs. 6.3 Effektivare sanktionssystem Några huvudpunkter: – Skärpt lagstiftning mot penningtvätt föreslås. – Ny skyddsåtgärd vid immaterialrättsintrång m.m. föreslås. – Effektivare regler om näringsförbud föreslås. – Bokföringsbrottet ses över. – Bättre möjligheter att utkräva ansvar av försumliga bolagsföreträdare införs. – Skyldighet för revisorer att anmäla misstanke om brott införs. – Straffansvar för deltagande i kriminell organisation utreds. – Ökade möjligheter att ingripa mot kriminella mc-klubbar införs. Penningtvätt För att öka möjligheterna att komma till rätta med penningtvätt föreslås i en proposition (prop. 1998/99:19) att reglerna om detta skärps den 1 juli 1999. Förslaget – som har sin grund i Penningtvättutredningens betänkande (SOU 1997:36), en proposition om aktiebolagets organisation (prop. 1997/98:99) samt en inom Finansdepartementet utarbetad promemoria om anmälningsskyldighet för revisorer vid misstanke om vissa slag av häleri – innebär bl.a. att en ny straffbestämmelse, penninghäleri, införs i brottsbalken. Utgångspunkten har varit att skapa ett särskilt brott som, så långt möjligt, omfattar de straffbara formerna av penningtvätt. Innehållet i svensk rätt när det gäller penningtvätt framstår härigenom tydligare för andra länder och underlättar därmed det internationella samarbetet på området Bestämmelsen föreslås omfatta bl.a. sådana förfaranden som nu regleras i 9 kap. 6 § första stycket 3 och 4 brottsbalken, eftersom dessa infördes för att kriminalisera just åtgärder som är att anse som penningtvätt. Vidare föreslås att det straffbara området utvidgas till att omfatta förfaranden som innebär att någon bistår med att dölja att annan har berikat sig genom brottslig gärning på annat sätt än genom förvärv, t.ex. genom vissa former av skatte- eller tullbrott. Därtill föreslås att en revisor skall vara skyldig att agera om han i samband med revision enligt aktiebolagslagen finner att en styrelseledamot eller den verkställande direktören kan misstänkas för penninghäleri. Anmälan på grund av misstanken skall då överlämnas till åklagare. Även lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt föreslås bli utvidgad. Lagen kommer, enligt förslaget, att avse även transaktioner där det bakomliggande brottet till penningtvätt utgörs av skatte- eller tullbrott. Banker, försäkringsbolag och andra institut som omfattas av lagen kommer att ha skyldighet att granska och lämna uppgifter till Rikspolisstyrelsen – eller den myndighet som regeringen bestämmer – om transaktioner som skäligen kan antas vara ägnade att dölja att någon har berikat sig genom skatte- eller tullbrott. Vidare innebär förslaget att kretsen av gransknings- och uppgiftsskyldiga företag i penningtvättslagen utvidgas till att omfatta även den som bedriver verksamhet enligt lagen (1989:508) om försäkringsmäklare. Den som yrkesmässigt bedriver handel med antikviteter, konst, metaller, skrot, transportmedel eller ädelstenar, förmedlar fastigheter eller bostadsrätter eller ägnar sig åt lotteri- eller spelverksamhet föreslås bli skyldig att, på begäran av polisen, lämna de uppgifter som myndigheten anser vara av betydelse vid utredning om penningtgtvätt. Slutligen föreslås en ny lag om penningtvättsregister. Företag som omfattas av uppgiftsskyldighet skall enligt den lagen få rätt att med hjälp av automatisk databehandling föra register över sådana uppgifter som företaget lämnat till polisen med stöd av penningtvättslagen. En ny immaterialrättslig skyddsåtgärd m.m. Piratkopiering av datorprogram utgör för närvarande en av de allvarligaste formerna av ekonomisk brottslighet inom det immaterialrättsliga området. Otillåten kopiering skadar inte bara producenten av den äkta varan i form av exempelvis förlorade intäkter och marknadsandelar utan även konsumenterna som många gånger får en sämre vara än märkesprodukten. I ett vidare perspektiv kan dåliga möjligheter att skydda immateriella rättigheter bromsa utländska företags vilja att investera i Sverige. Det är således av stort intresse för samhället att de som innehar immateriella ensamrätter i Sverige också har effektiva möjligheter att försvara sina rättigheter här. Ett viktigt inslag i regeringens inställning till intrång i de immateriella ensamrätterna är att näringslivet självt bör ingripa mot intrång och att staten därvid bör tillhandahålla näringslivseffektiva medel för att komma till rätta med intrången. Mot denna bakgrund föreslås i propositionen Ny skyddsåtgärd vid immaterialrättsintrång, att en ny skyddsåtgärd, intrångsundersökning, införs den 1 januari 1999 (prop. 1998/99:11). Åtgärden innebär att en rättighetsinnehavare i ett civilrättsligt förfarande kan begära att det görs en undersökning för att säkra bevis hos någon som misstänks ha gjort ett intrång i en immateriell rättighet. Allmän domstol skall kunna besluta om åtgärden som skall verkställas av kronofogdemyndigheten. Intrångsundersökning innebär att föremål och handlingar som kan antas ha betydelse för utredning om intrånget skall kunna eftersökas. I propositionen om vissa punktskatte- och tullfrågor (prop. 1998/99:18) föreslås ändringar i bl.a. lagen (1994:1552) om tullkontroll av varumärkesintrång m.m. Ändringarna avser att göra det möjligt för innehavaren av ett varumärke, en upphovsrätt eller närstående rättigheter eller av en mönsterrätt att väcka talan i domstol för att på så sätt kunna förhindra att varor som är förfalskade eller pirattillverkade kommer ut på marknaden. Även dessa förändringar föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. Regeringen tillsatte i oktober 1997 en kommitté som har att se över den svenska varumärkesrättsliga lagstiftningen (Ju 1997:11, dir. 1997:118). Kommittén skall göra en samlad översyn av den svenska lagstiftningen på området i syfte att lägga fram en helt ny varumärkeslag. I kommittédirektiven framhålls särskilt att användningen av varumärkesrättigheter inom Internet-systemet på senare tid har fått ökad aktualitet. Kommittén skall överväga om det i något avseende finns anledning att reglera detta i en ny varumärkeslag. Näringsförbud Regeringen har i en lagrådsremiss föreslagit att lagen (1986:436) om näringsförbud skall ändras. Förslaget innebär bl.a. att inte bara den som var ställföreträdare för den juridiska personen när den försattes i konkurs, utan även den som innehade en sådan ställning senare än ett år innan konkursansökningen kom in till tingsrätten, skall kunna meddelas ett näringsförbud. Vidare föreslås att inte bara åklagare utan även kronofogdemyndigheten i vissa fall skall ha rätt att ansöka om näringsförbud och tillfälligt näringsförbud vid betalningsunderlåtelse och konkurs. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1999. Bokföringsbrottet Borgenärsbrottsutredningen har haft i uppdrag att göra en allmän översyn av bestämmelserna i 11 kap. brottsbalken om brotten mot borgenärer m.m. Utredningen konstaterar i sitt slutbetänkande (SOU 1996:30) bl.a. att obeståndsrekvisitet många gånger vållar problem vid rättstillämpningen. Inom ramen för den fortsatta beredningen håller en departementspromemoria på att utarbetats med förslag till vissa ändringar av bokföringsbrottet. Aktiebolagets organisation Ändringar i aktiebolagslagen (1975:1385) träder i kraft den 1 januari 1999 (prop. 1997/98:99, bet. 1997/98:LU26, rskr. 1997/98:257, SFS 1998:760). Ändringarna är en följd av den översyn av aktiebolagslagen som sedan 1990 bedrivs inom Aktiebolagskommittén. De innebär bl.a. att styrelsens uppdrag preciseras och att det därigenom blir lättare att utkräva ansvar av försumliga bolagsföreträdare. De innebär också att bolags revisorer, under vissa förutsättningar, blir skyldiga att anmäla brottsmisstankar till åklagaren. Straffansvar för aktivt deltagande i kriminell organisation Den organiserade brottsligheten avser kriminalitet av skilda slag, inte minst ekonomisk brottslighet. Regeringen beslutade i augusti 1998 om direktiv till en parlamentarisk sammansatt kommitté för att överväga frågor om straffansvar för aktivt deltagande i organisationer som har brottslighet som ett väsentligt inslag i sin verksamhet samt andra frågor med anknytning härtill (dir. 1998:66). Bakgrunden till uppdraget är bl.a. det internationella samarbetet när det gäller att bekämpa organiserad brottslighet och senare tids händelser med anknytning till vissa mc- klubbar m.m. Ökade möjligheter att ingripa mot kriminella mc-klubbar Regeringen har föreslagit vissa ändringar i rättegångsbalken och inkassolagen (1974:182) för att öka möjligheterna att komma till rätta med bl.a. kriminella mc-klubbar (prop. 1997/98:181). Det föreslås att en ny regel om husrannsakan hos annan än den som är skäligen misstänkt för ett brott skall införas. Regeln skall gälla i fråga om lokaler som inte huvudsakligen utgör bostad och som mer än tillfälligt används gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet. Vidare föreslås att ett undantag, som avser tillfällig och begränsad inkassoverksamhet, från det allmänna tillståndskravet i inkassolagen skall tas bort. Undantaget har utnyttjats av personer med anknytning till grupper som sysslar med avancerad brottslighet. 6.4 Forskning och information Några huvudpunkter: – En ny organisation för forskning om bl.a. ekonomisk brottslighet har införts. – Program för att utveckla bl.a. ekobrottsforskningen har utarbetats. – Resurser för ekobrottsforskning har tillförts. För att resurserna när det gäller forsknings- och utredningsverksamheten inom rättsväsendet skall kunna tillvaratas på bästa sätt slogs verksamheterna vid Brottsförebyggande rådet (BRÅ) och Rikspolisstyrelsens forskningsenhet ihop den 1 januari 1998. BRÅ ansvarar därmed för denna verksamhet. Myndighetens huvuduppgifter är att främja det brottsförebyggande arbetet och genom forsknings- och utvecklingsverksamheten ge underlag, bl.a. i form av löpande statistik, till regering, riksdag och de rättsvårdande myndigheterna för det fortsatta planeringsarbetet. Under året har BRÅ omorganiserats och kärnverksamheten bedrivs vid fem enheter: lokalt brottsförebyggande arbete, reformutvärdering, individinriktade åtgärder, studier av brottsligheten samt statistik. Vid de olika enheterna bedrivs forsknings- och utredningsverksamhet avseende rättsväsendets olika delar. Under budgetåret 1998 driver BRÅ ett femtiotal projekt. Merparten av dessa sker inom prioriterade områden som brottsförebyggande arbete, våldsbrott, våld mot kvinnor, narkotikabrott, ekonomisk brottslighet och våld med rasistiska inslag. För att säkerställa att det bedrivs forskning på området skall BRÅ, enligt regleringsbrevet för budgetåret 1998, verka för att forskningen om ekonomisk brottslighet, inklusive miljöbrott, vid universitet och högskolor utvecklas. Den internationella dimensionen bör särkilt uppmärksammas. BRÅ har till regeringen överlämnat ett forskningsprogram för sådan brottslighet. I programmet presenteras följande fem prioriterade områden * kunskapsläget inom forskningsområdet uppdateras, * forskningen om ekonomisk brottslighet får mer ekonomisk inriktning, * incitament bakom, och mekanismer för att begå, ekonomisk brottslighet studeras, * de förutsättningar för nya brottsliga tillvägagångssätt som IT- teknologin skapar och de juridiska och praktiska kontrollproblem som detta ger upphov till kartläggs samt * den miljörelaterade ekonomiska brottsligheten förs fram som ett särskilt prioriterat delområde. I budgetpropositionen för 1997 tillfördes BRÅ 3,6 miljoner kronor för budgetåret 1998 samt 8 miljoner kronor för vart och ett av budgetåren 1999 och 2000 för forskning om ekonomisk brottslighet. Vid diskussioner mellan BRÅ och universitet och högskolor har framkommit att det finns ett stort intresse för att utveckla forskningen om ekonomisk brottslighet. Emellertid har förhållandevis få ansökningar när det gäller de särskilda forskningsmedlen kommit in till BRÅ. Skälet till torde, enligt BRÅ, vara att det tar lång tid att formulera nya forskningsprojekt. BRÅ räknar därför med att antalet ansökningar avseende de senare budgetåren kommer att öka. När det gäller information om forskningsresultat, inte minst avseende ekonomisk brottslighet, har BRÅ en viktig roll. Myndigheten har därvid, utöver traditionell spridning i exempelvis tidskrifter och rapporter, gjort särskilda satsningar på att överföra information via Internet. Riksdagen har anvisat tio miljoner kronor för information om ekonomisk brottslighet (bet. 1993/94:JuU19). Av dessa medel har sex miljoner kronor använts av BRÅ för att fullgöra ett uppdrag från regeringen i mars 1995 att planera och genomföra utbildnings- och informationsinsatser rörande ekobrottslighet (se skr. 1997/98:38 s. 29). Regeringen avser att inom kort besluta om användningen av återstoden av medlen, i första hand genom att tilldela Ekobrottsmyndigheten medel för att fullfölja informationssatsningen inom ekobrottsområdet, inklusive miljöbrottsområdet. 6.5 Diskussioner mellan regeringen och näringslivet I regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten har näringslivet en viktig roll när det gäller kampen mot ekonomisk brottslighet. Flera skäl talar för att näringslivet måste ta ett ökat ansvar i denna kamp. Exempelvis drabbas näringslivet självt hårt av den ekonomiska brottsligheten och har således ett stort egenintresse av att medverka. Viktigt i sammanhanget är också näringslivets samhällsansvar och behovet av att utveckla affärsetiken. Näringlivet har vidare i affärsförhållanden, exempelvis genom kontroller av blivande affärskontrahenter, unika möjligheter att förebygga, uppmärksamma och sätta stopp för ekonomisk brottslighet. Diskussioner på området har fortlöpande förts mellan Justitiedepartementet och näringslivsföreträdare. Som ett resultat av dessa kontakter uppdrog departementet åt en advokat med stor erfarenhet av näringslivsfrågor att utarbeta ett underlag för näringslivets egenåtgärder mot ekonomisk brottslighet. Uppdraget, som redovisades i en rapport i april 1998, innehåller bl.a. förslag om ett permanent forum för kontakter och samråd mellan näringslivet och företrädare för samhället. En sådan ordning skulle främja såväl värdegemenskap som samsyn mellan berörda parter och inbjuda till diskussioner om exempelvis brottstendenser och behovet av ändringar när det gäller samhällets respektive näringslivets åtgärder för att komma till rätta med ekonomisk brottslighet. Justitiedepartementet kommer, mot bakgrund av utredarens förslag, att ta upp diskussions med näringslivet om formerna för de fortsatta kontakterna. JUSTITIEDEPARTEMENTET Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 oktober 1998 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén, Freivalds, Schori, Ulvskog, Sundström, Lindh, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Östros, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wärnersson samt Lejon. Föredragande: statsrådet Freivalds Regeringen beslutar skrivelse 1998/99:25 Lägesrapport i fråga om den ekonomiska brottsligheten. Skr. 1998/99:25 56 1 Skr. 1998/99:25