Post 5921 av 7212 träffar
Propositionsnummer ·
1998/99:84 ·
Hämta Doc ·
Lag om skatt på avfall
Ansvarig myndighet: Finansdepartementet
Dokument: Prop. 84
Regeringens proposition
1998/99:84
Lag om skatt på avfall
Prop.
1998/99:84
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 8 april 1999
Göran Persson
Erik Åsbrink
(Finansdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att en lag införs om skatt på avfall som
deponeras. Avsikten är att avfallsskatten skall öka de ekonomiska
incitamenten att behandla avfall på ett från miljö- och
naturresurssynpunkt bättre sätt. Skatten skall omfatta såväl
konventionellt avfall som industrins branschspecifika avfall och tas ut
med 250 kr per ton. Skattefrihet medges för vissa avfallsslag för vilka det
under överskådlig tid inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ
till deponering och möjligheterna att minska avfallsmängderna genom
processförändringar, val av råvara etc. är avsevärt begränsade.
Lagen om skatt på avfall föreslås träda i kraft den 1 januari 2000.
Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut 5
2 Lagtext 6
2.1 Förslag till lag om skatt på avfall 6
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:151) om
punktskatter och prisregleringsavgifter 9
3 Ärendet och dess beredning 12
4 Bakgrund 13
4.1 Avfallet och miljöpolitiken 13
4.2 Avfallshanteringen i dag 16
4.3 Miljöskyddslagstiftning 16
4.3.1 Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 16
4.3.2 Avfall och producentansvar 17
4.4 Avfallet inom EU 17
4.5 Andra styrmedel för minskad deponering av avfall 18
4.5.1 Producentansvar 18
4.5.2 Naturgrusskatt 19
4.5.3 Hantering av uttjänta varor 19
4.5.4 Allmänna råd för deponering 19
4.5.5 Avfallsplanering 20
4.5.6 Kommunalt Agenda 21-arbete 20
4.5.7 Behandlingsavgifter 20
4.5.8 Renhållningstaxor 21
4.5.9 Industrins miljöpolicy 21
4.6 Avfallsskatt i andra EU-länder 22
5 Behovet av en avfallsskatt 22
6 Skattepliktig anläggning och skattskyldig 24
6.1 Skattepliktig anläggning 24
6.2 Skattskyldig 33
7 Förfarandet vid beskattning 33
7.1 Netto- eller slutdeponimetod 33
7.2 Avdrag för sådant som förs ut från anläggningen 38
7.2.1 Inledning 38
7.2.2 Lak- och reningsvatten 38
7.2.3 Gas som bildats vid nedbrytning av organiskt
avfall (deponigas) 39
7.3 Redovisningsperiod m.m. 41
8 Skattenivå och fastställande av skatten 42
9 Allmänna utgångspunkter för skattefrihet 44
10 Skattebefrielse för vissa anläggningar och behandlings-
metoder m.m. 47
10.1 Anläggningar där deponering sker uteslutande av vissa
avfallsslag 47
10.2 Material för driften av avfallsanläggningen 53
10.3 Vissa behandlingsformer 54
11 Skattebefrielse för konstruktionsarbeten m.m. 57
12 Skattebefrielse för vissa konventionella avfall m.m. 59
12.1 Inledning 59
12.2 Sanering av mark- och vattenområden 59
12.2.1 Förorenad jord från marksanering 59
12.2.2 Muddermassor 61
12.2.3 Omdeponering av avfall från sanering av
upplag för farligt avfall 62
12.3 Vissa fall av vattenrening 62
12.3.1 Slam från behandling av lakvatten från
anläggning där gips deponeras 62
12.3.2 Avfall från rening av kommunalt avlopps-
vatten som förorenats på grund av verksam-
het vid Falu koppargruva 64
12.4 Asbesthaltigt avfall 65
12.5 Bygg- och rivningsavfall 66
12.6 Kommunalt avloppsslam 66
12.7 Avfall från energiutvinning 67
12.7.1 Biobränsleaska 67
12.7.2 Övrigt avfall från energiutvinning 68
13 Skattebefrielse för vissa branschspecifika avfall 70
13.1 Inledning 70
13.2 Avfall från gruvor och mineralutvinning 70
13.3 Avfall från trävaruindustrin 71
13.4 Avfall från massa- och pappersindustrin 71
13.4.1 Generell skattebefrielse för avfall från
massa- och pappersindustrin 71
13.4.2 Grönlutslam 72
13.4.3 Avfall från upparbetning av returpapper 72
13.5 Askor från eldning av avsvärtningsslam 74
13.6 Avfall från kemisk industri 74
13.6.1 Slam från framställning av dikalciumfosfat,
kalciumklorid och natriumfosfat 74
13.6.2 Kalciumfluoridslam från framställning av
aluminiumfluorid 75
13.6.3 Gipsslam från framställning av
uppkolningsmedel 76
13.6.4 Elfilterstoft och andra rester från fram-
ställning av kalciumkarbid m.m. 77
13.7 Avfall från järn-, stål- och metallindustrin 79
13.7.1 Inledning 79
13.7.2 Slagger från metallurgiska processer 79
13.7.3 Stoft och slam från rening av gaser från
framställning av råjärn och råstål 83
13.7.4 Oljehaltigt glödskalsslam 87
13.7.5 Metallhydroxidslam 88
13.7.6 Stoft och slam från rening av rökgaser och
processvatten vid framställning av koppar,
zink och bly 89
13.7.7 Katodrester och annat avfall från framställ-
ning av aluminium 90
13.7.8 Stoft och slam från rening av rökgaser från
framställning av ferrolegeringar 92
13.8 Avfall från verkstadsindustrin 93
13.9 Avfall från tillverkning av stenull 95
13.10 Avfall från glasåtervinning 96
13.11 Avfall från fragmenteringsindustrin 97
14 Konsekvenserna av en avfallskatt 98
14.1 Konsekvenser av en skatt på konventionellt avfall 98
14.1.1 Inledning 98
14.1.2 Total avfallsmängd 98
14.1.3 Materialåtervinning 98
14.1.4 Biologisk behandling och energiutvinning 98
14.1.5 Avfallsförbränning och energiutvinning 98
14.1.6 Effekt på deponerad avfallsmängd 99
14.1.7 Effekt på antalet avfallsupplag 99
14.1.8 Transporter 100
14.1.9 Ökade deponikostnader 100
14.1.10 Konsekvenser för hushållen m.fl. 101
14.2 Konsekvenser av en skatt på branschspecifikt avfall 101
14.2.1 Inledning 101
14.2.2 Effekt på deponerad avfallsmängd 101
14.2.3 Industrins kostnadsökning på grund av
skatten 101
14.3 Kostnader för administration och kontroll av skatten 102
14.4 Illegal deponering 102
14.5 Förslagets offentlig-finansiella effekter 103
15 Ikraftträdande m.m. 104
16 Författningskommentar 105
16.1 Förslaget till lag om skatt på avfall 105
16.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:151) om
punktsskatter och prisregleringsavgifter 121
Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser m.fl. 122
Bilaga 2 Lagrådsremissens lagförslag 123
Bilaga 3 Lagrådets yttrande 126
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 april 1999 129
1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om skatt på avfall,
2. lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och
prisregleringsavgifter.
2 Lagtext
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1 Förslag till lag om skatt på avfall
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde
1 § Skatt (avfallsskatt) skall betalas till staten enligt denna lag för avfall
som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat avfall
till en mängd av mer än 50 ton per år slutligt förvaras (deponeras) eller
förvaras under längre tid än tre år.
Avfallsskatt skall också betalas för avfall som uppkommer inom en
anläggning där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än
avfallshantering, om farligt avfall eller annat avfall till en mängd av mer
än 50 ton per år deponeras inom anläggningen eller förvaras där under
längre tid än tre år.
2 § Med avfall jämställs annat material som förs in till en
avfallsanläggning som avses i 1 § första stycket.
3 § Bestämmelserna i 1 § gäller dock inte för anläggningar där
deponering eller förvaring sker uteslutande av
1. ett eller flera av följande avfallsslag, nämligen
a) jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten,
b) bergrester från gruvindustriell verksamhet,
c) avfallssand från gruvindustriell verksamhet och avfall från
vattenrening vid sådan verksamhet samt järnhaltigt avfall från
rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets, eller
2. radioaktivt avfall.
I fråga om avfall från vattenrening vid gruvindustriell verksamhet och
järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets
gäller första stycket 1 endast under förutsättning att deponering eller
förvaring sker tillsammans med avfallssand från gruvindustriell
verksamhet.
Skattebelopp m.m.
4 § Avfallsskatt skall betalas med 250 kronor per ton avfall.
5 § Avfallsskatt skall bestämmas på grundval av vägning.
Om den mängd avfall som förs in till eller uppkommer vid en
anläggning är av mindre omfattning eller det av någon annan anledning
finns särskilda skäl, får avfallsskatten bestämmas på annan grund än
vägning.
Undantag från skatteplikt
6 § Avfallsskatt skall inte betalas för
1. material som är avsett att användas för driften av en
avfallsanläggning eller som förs in till en sådan anläggning utan direkt
samband med avfallshanteringen,
2. avfall som är avsett att inom en anläggning behandlas genom
a) kompostering eller reaktorbaserad rötning,
b) förbränning,
c) användning för tillverkning av fast lagringsbart bränsle.
Avfallsskatt skall dock betalas för rester som uppstår efter genomförd
behandling enligt första stycket 2.
Vem som är skattskyldig
7 § Skyldig att betala avfallsskatt är den som bedriver verksamheten på
anläggningen.
Den som är skattskyldig skall vara registrerad hos
beskattningsmyndigheten.
Skattskyldighetens inträde
8 § Skyldigheten att betala avfallsskatt inträder i fall som avses i
1. 1 § första stycket när avfall förs in till anläggningen,
2. 1 § andra stycket när avfall uppkommer och i
3. 6 § andra stycket när behandlingen har slutförts.
Förfarandet
9 § Bestämmelserna i lagen (1984:151) om punktskatter och
prisregleringsavgifter om förfarandet vid beskattningen gäller för
avfallsskatt. Redovisningsperioden för avfallsskatt är dock
kalenderkvartal.
Avdrag i deklaration
10 § I en deklaration som avser avfallsskatt får avdrag göras för skatt på
1. avfall som
a) förts ut från anläggningen, dock inte lak- och reningsvatten och inte
heller gas som har bildats vid nedbrytning av organiskt avfall,
b) använts för driften av anläggningen,
c) använts för konstruktionsarbeten inom anläggningen eller för att där
åstadkomma en miljösäker deponering eller förvaring,
2. förorenad jord från marksanering,
3. muddermassor från sanering och fördjupning av vattenområden,
4. avfall från sanering av upplag för farligt avfall,
5. slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips
deponeras,
6. avfall från rening av kommunalt avloppsslam som förorenats på
grund av verksamhet vid Falu koppargruva,
7. asbesthaltigt avfall,
8. fluor- och svavelhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av
järnmalmspellets,
9. grönlutslam från kausticeringsprocesser,
10. returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av
returpapper samt askor från eldning av avsvärtningsslam,
11. slam från framställning av dikalciumfosfat, kalciumklorid och
natriumfosfat,
12. kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid,
13. gipsslam från framställning av uppkolningsmedel,
14. elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid,
15. slagger från metallurgiska processer,
16. stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och
råjärn,
17. oljehaltigt glödskalsslam,
18. metallhydroxidslam,
19. stoft och slam från rening av rökgaser och processvatten vid
framställning av koppar, zink och bly,
20. katodrester, elektrofilterstoft, blästerstoft och kolavfall från
framställning av aluminium,
21. stoft och slam från rening av rökgaser från framställning av
ferrolegeringar,
22. gjuterisand,
23. avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas.
Avdrag enligt första stycket 1 c får dock inte göras för skatt på avfall
som använts för mellantäckning.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:151) om
punktskatter och prisregleringsavgifter
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 1 § och 2 kap. 3 § lagen (1984:151)
om punktskatter och prisregleringsavgifter skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
1 kap.
1 §1
Denna lag gäller för skatter och avgifter som tas ut enligt
1. lagen (1928:376) om skatt på
lotterivinster, lagen (1941:251) om
särskild varuskatt, lagen
(1957:262) om allmän energiskatt,
lagen (1961:372) om bensinskatt,
lagen (1961:394) om tobaksskatt,
lagen (1972:266) om skatt på
annonser och reklam, lagen
(1972:820) om skatt på spel, lagen
(1973:37) om avgift på vissa
dryckesförpackningar, lagen
(1973:1216) om särskild skatt för
oljeprodukter och kol,
bilskrotningslagen (1975:343),
lagen (1977:306) om dryckesskatt,
lagen (1978:69) om
försäljningsskatt på motorfordon,
lagen (1978:144) om skatt på vissa
resor, lagen (1982:691) om skatt
på vissa kassettband, lagen
(1982:1200) om skatt på
videobandspelare, lagen
(1982:1201) om skatt på viss
elektrisk kraft, lagen (1983:1053)
om skatt på omsättning av vissa
värdepapper, lagen (1983:1104)
om särskild skatt för elektrisk kraft
från kärnkraftverk, lagen
(1984:351) om totalisatorskatt,
lagen (1984:355) om skatt på vissa
dryckesförpackningar, lagen
(1984:405) om stämpelskatt på
aktier, lagen (1984:409) om skatt
på gödselmedel, lagen (1984:410)
om skatt på bekämpningsmedel,
lagen (1988:1567) om miljöskatt
på inrikes flygtrafik, lagen
(1990:582) om koldioxidskatt,
lagen (1990:587) om svavelskatt,
2 § första stycket 6 lagen
(1990:661) om avkastningsskatt på
pensionsmedel, lagen (1990:662)
om skatt på vissa
premiebetalningar, lagen
(1990:1087) om lagerskatt på vissa
oljeprodukter, lagen (1990:1427)
om särskild premieskatt för
grupplivförsäkring, m.m., lagen
(1991:1482) om lotteriskatt, lagen
(1991:1483) om skatt på
vinstsparande m.m., lagen
(1992:1479) om lagerskatt på viss
bensin, lagen (1992:1438) om
dieseloljeskatt och användning av
vissa oljeprodukter, lagen
(1992:1439) om lagerskatt på
dieselolja, lagen (1994:1563) om
tobaksskatt, lagen (1994:1564) om
alkoholskatt, lagen (1994:1776)
om skatt på energi, lagen
(1995:1132) om lagerskatt på
dieselolja för förbrukning i vissa
motordrivna fordon, lagen
(1995:1667) om skatt på
naturgrus.
1. lagen (1928:376) om skatt på
lotterivinster, lagen (1941:251) om
särskild varuskatt, lagen
(1957:262) om allmän energiskatt,
lagen (1961:372) om bensinskatt,
lagen (1961:394) om tobaksskatt,
lagen 1972:266) om skatt på
annonser och reklam, lagen
(1972:820) om skatt på spel, lagen
(1973:37) om avgift på vissa
dryckesförpackningar, lagen
(1973:1216) om särskild skatt för
oljeprodukter och kol,
bilskrotningslagen (1975:343),
lagen (1977:306) om dryckesskatt,
lagen (1978:69) om
försäljningsskatt på motorfordon,
lagen (1978:144) om skatt på vissa
resor, lagen (1982:691) om skatt
på vissa kassettband, lagen
(1982:1200) om skatt på
videobandspelare, lagen
(1982:1201) om skatt på viss
elektrisk kraft, lagen (1983:1053)
om skatt på omsättning av vissa
värdepapper, lagen (1983:1104)
om särskild skatt för elektrisk kraft
från kärnkraftverk, lagen
(1984:351) om totalisatorskatt,
lagen (1984:355) om skatt på vissa
dryckesförpackningar, lagen
(1984:405) om stämpelskatt på
aktier, lagen (1984:409) om skatt
på gödselmedel, lagen (1984:410)
om skatt på bekämpningsmedel,
lagen (1988:1567) om miljöskatt
på inrikes flygtrafik, lagen
(1990:582) om koldioxidskatt,
lagen (1990:587) om svavelskatt,
2 § första stycket 6 lagen
(1990:661) om avkastningsskatt på
pensionsmedel, lagen (1990:662)
om skatt på vissa
premiebetalningar, lagen
(1990:1087) om lagerskatt på vissa
oljeprodukter, lagen (1990:1427)
om särskild premieskatt för
grupplivförsäkring, m.m., lagen
(1991:1482) om lotteriskatt, lagen
(1991:1483) om skatt på
vinstsparande m.m., lagen
(1992:1479) om lagerskatt på viss
bensin, lagen (1992:1438) om
dieseloljeskatt och användning av
vissa oljeprodukter, lagen
(1992:1439) om lagerskatt på
dieselolja, lagen (1994:1563) om
tobaksskatt, lagen (1994:1564) om
alkoholskatt, lagen (1994:1776)
om skatt på energi, lagen
(1995:1132) om lagerskatt på
dieselolja för förbrukning i vissa
motordrivna fordon, lagen
(1995:1667) om skatt på
naturgrus, lagen (1999:000) om
skatt på avfall.
2. lagen (1967:340) om prisreglering på jordbrukets område, lagen
(1974:226) om prisreglering på fiskets område, lagen (1990:615) om
avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m., lagen (1990:616) om
införande av lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter
m.m., lagen (1994:1704) om lageravgift på vissa jordbruksprodukter,
lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium.
Har i författning som anges i första stycket eller i författning som
utfärdats med stöd av sådan författning lämnats bestämmelse som
avviker från denna lag gäller dock den bestämmelsen.
2 kap.
3 §2
För skatt enligt författningarna i
1 kap. 1 § första stycket 1 är
kalendermånad
redovisningsperiod. Särskilda
bestämmelser gäller i fråga om
skatt enligt lagen (1972:266) om
skatt på annonser och reklam,
lagen (1972:820) om skatt på spel,
lagen (1982:691) om skatt på vissa
kassettband, lagen (1983:1053) om
skatt på omsättning av vissa
värdepapper, lagen (1990:662) om
skatt på vissa premiebetalningar
och lagen (1990:661) om
avkastningsskatt på
pensionsmedel.
För skatt enligt författningarna i
1 kap. 1 § första stycket 1 är
kalendermånad
redovisningsperiod. Särskilda
bestämmelser gäller i fråga om
skatt enligt lagen (1972:266) om
skatt på annonser och reklam,
lagen (1972:820) om skatt på spel,
lagen (1982:691) om skatt på vissa
kassettband, lagen (1983:1053) om
skatt på omsättning av vissa
värdepapper, lagen (1990:662) om
skatt på vissa premiebetalningar,
lagen (1990:661) om
avkastningsskatt på pensionsmedel
och lagen (1999:000) om skatt på
avfall.
För avgifter enligt författningarna i 1 kap. 1 § första stycket 2 är
kalendermånad redovisningsperiod om Jordbruksverket eller
Fiskeriverket inte föreskriver något annat.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för
sådana skattskyldiga som kan beräknas redovisa skatt med låga belopp
medge att redovisningsperioden tills vidare skall vara ett halvt eller ett
helt beskattningsår. Riksskatteverket, Jordbruksverket eller Fiskeriverket
får meddela föreskrifter om redovisningsperiod för fall då den
skattskyldige har försatts i konkurs.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.
3 Ärendet och dess beredning
I juli 1993 tillkallades en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa
frågor om beskattning m.m. av avfall. Utredaren (Avfallsskatteutred-
ningen) lämnade olika förslag till utformning av en avfallsskatt i sitt
betänkande Avfallsfri framtid (SOU 1994:114). Vid remissbehandlingen
av betänkandet framhöll remissinstanserna genomgående att det i
utredningen saknades en bedömning av vilka samhällsekonomiska och
företagsekonomiska konsekvenser som utredningens förslag skulle få.
Med anledning av vad som framkommit under remissbehandlingen
tillkallades i mars 1995 en särskild utredare (Fi 1995:07,
Deponiskatteutredningen) med uppdrag att ta fram ett förslag till en skatt
som syftar till att minska mängden avfall som deponeras och att allsidigt
utreda konsekvenserna av att införa en sådan skatt. Utredningen
överlämnade i oktober 1996 betänkandet Skatt på avfall (SOU
1996:139).
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de
remissinstanser som har yttrat sig över betänkandet finns i bilaga 1. En
sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i
Finansdepartementet, dnr Fi96/4138. Efter det att regeringen beslutat om
lagrådsremiss om avfallsskatt inkom yttranden från ytterligare
organsiationer och företag. Även dessa finns angivna i bilaga 1.
I betänkandet Skatt på avfall har Deponiskatteutredningen lämnat
förslag om en skatt på avfall som deponeras. Regeringen avser nu att ta
upp utredningens förslag.
Förutom avfallsskatteförslag lämnade Avfallsskatteutredningen också
andra förslag på avfallsområdet. Det gällde upprättande av en
resurssparkommitté, införande av en kretsloppsgaranti, introducerande av
en miljövarudeklarationsplikt samt ett förslag till samråd rörande
differentierade taxor. Regeringen finner inte skäl att gå vidare med dessa
förslag. Syftet med förslagen har av regeringen hanterats genom åtgärder
som framgår av regeringens proposition Hantering av uttjänta varor i ett
ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla, (prop. 1996/97:172, bet.
1997/98:JoU7, rskr 1997/98:55) som har antagits av riksdagen under
hösten 1997.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 5 juni 1997 att inhämta Lagrådets yttrande
över det lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande finns i bilaga
3. Regeringen har i propositionen i allt väsentligt följt Lagrådets förslag.
Dessutom har vissa smärre redaktionella ändringar gjorts i lagtexten.
I förhållande till lagrådsremissen föreslås nu skattebefrielse för
ytterligare fyra avfallsslag. Dessutom undantas uttryckligen fyra
behandlingsformer. Dessa ändringar är av sådan lagtekniskt enkel
beskaffenhet att ett nytt hörande av Lagrådet skulle sakna betydelse.
Statsstödsgranskning
I lagen föreslås ett antal fall av skattebefrielse som i huvudsak gäller s.k.
branschspecifika industriavfall. Sådana skattebefrielser kan betraktas
som statsstöd enligt EG:s konkurrensregler. Enligt artikel 93.3 i EG-
fördraget är medlemsstaterna skyldiga att i förväg anmäla sådant som kan
betraktas som statsstöd till kommissionen. Det ankommer på
kommissionen att granska sådana åtgärder, i syfte att utröna i vad mån
åtgärden på grund av konkurrenssnedvridning är oförenlig med den
gemensamma marknaden. Mot den bakgrunden gjordes en anmälan till
kommissionen den 5 maj 1998.
Sedan kommissionen i december 1998 informerat om att en separat
anmälan enligt Kol- och stålfördraget var nödvändig, gjordes en sådan
anmälan den 21 december 1998.
Den 26 mars 1999 erhöll regeringen ett formellt beslut om
godkännande av förslaget enligt artikel 92 i EG-fördraget. Beslutet är
daterat den 24 mars 1999. Vad gäller anmälan enligt Kol- och
stålfördraget har ännu inte något beslut fattats av kommissionen. Enligt
underhandskontakter med företrädare för kommissionen är dock ärendet i
princip färdigbehandlat och kommissionen väntas fatta beslut under
våren 1999. Regeringens bedömning är att kommissionen även kommer
att godkänna förslaget enligt Kol- och stålfördraget och att ett sådant
beslut kommer att finnas tillgängligt i sådan tid att riksdagen kan beakta
det vid sin behandling av propositionen under riksmötet 1998/99.
Som framgått anmäldes lagförslaget till kommissionen enligt artikel
93.3 i EG-fördraget först ca ett år efter att förslaget granskats av
Lagrådet. Skälet till tidsutdräkten var att det efter det att Lagrådet lämnat
sitt yttrande inkom ytterligare yrkanden om befrielse från skatt från ett
antal berörda. Först sedan dessa yrkanden beretts inom Regeringskansliet
kunde förslaget anmälas till kommissionen.
Under framtagande av anmälan till kommissionen framkom ytterligare
detaljer rörande olika branschspecifika avfallsslag. En del av dessa har
inarbetats i propositionstexten men för en fullständig redogörelse
hänvisas till skrivelser i ärendet om anmälan till kommissionen enligt
statsstödsreglerna. Anmälan finns tillgänglig i Näringsdepartementet, dnr
EUN98/1434.
4 Bakgrund
4.1 Avfallet och miljöpolitiken
Moderna avfallshanteringsfrågor, som t.ex. att minska uppkomsten av
avfall och om återvinning och producentansvar, har diskuterats sedan
regeringens proposition (prop. 1975:32) om återvinning och
omhändertagande av avfall. I propositionen uttalades bl.a. följande.
”Kravet på en rättvisare fördelning, internationellt och nationellt, av
jordens tillgångar skärper behovet av att hushålla med begränsade
resurser och i det perspektivet är det nödvändigt att på olika områden
hejda slöseri med råvaror och på nytt ta tillvara det som en gång använts.
Produktionsmetoder måste utvecklas från utgångspunkten sparsamhet
med råvaror och återvinning av material. Avfall har i alltför stor
utsträckning betraktats som en oanvändbar restprodukt och använda
varor som slutligt förbrukade. Avfallet har därför i stor omfattning fått
belasta miljön. Det synsättet måste ändras. Avfall är en resurs som i
största möjliga utsträckning skall användas på nytt. Återanvändning
måste vara en ledande princip vid omhändertagande och behandling av
avfall. Ansvaret för att det avfall som uppkommer vid produktionen kan
tas om hand på ett från miljö- och resurssynpunkt riktigt sätt bör i första
hand åvila producenten”.
I nästföljande proposition som i ett större sammanhang behandlar
avfall (prop. 1989/90:100, bil 16) slogs fast att avfallet utgjorde en allt
större belastning för miljön och att många problem skapas redan när en
vara tillverkas. Vidare uttalades att de stora volymerna avfall i sig utgör
ett problem för miljö och resurshushållning och att återanvändning och
återvinning av material måste öka. För det avfall som slutligt behöver
omhändertas måste teknik och system för miljöriktig hantering och
slutbehandling utvecklas.
I propositionen 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad
samhällsutveckling angavs vägen mot en effektivare resurshushållning.
Riktlinjerna byggde dels på de mål för en hållbar samhällsutveckling som
antogs vid FN:s Riokonferens 1992, dels på handlingsprogrammet
Agenda 21. Ett kretsloppsanpassat samhälle skall skapas genom
övergång till förnyelsebara resurser, energisnåla processer, återvinning
etc. Övergången skall göras möjlig bl.a. genom att ekonomiska styrmedel
utvecklas och att miljökrav ställs vid offentlig upphandling. Källsortering
framhålls i propositionen som ett viktigt medel för att kunna ta hand om
avfall på ett riktigt sätt så att förbränning och deponering upphör av
osorterat avfall. Deponering av avfall och material som kan nyttiggöras
är ett slöseri med naturresurser som i längden inte är hållbart och
acceptabelt. I stället för att deponeras skall avfall och material så långt
som möjligt behandlas med hänsyn till sina egenskaper och på ett sätt
som inte stör eller skadar miljön. Omhändertagandet skall ske på ett sätt
som gör det lättare att utvinna material och energi samt närings- och
mullämnen. Avfall till förbränning och deponering skall vara sorterat.
Framtidens avfallshantering skall inte bindas vid en enda teknisk lösning.
I regeringens skrivelse 1994/95:120, Miljön – Vårt gemensamma
ansvar, framhålls bl.a. att producentansvaret är ett viktigt styrmedel för
att minska avfallsmängderna och behovet av deponering. Möjligheterna
att genom ekonomiska styrmedel skapa bättre förutsättningar för ökad
resurshushållning och minskad belastning på miljön skall övervägas. I
skrivelsen framhålls också vikten av att öka sorteringen av avfallet i olika
materialspecifika fraktioner. Härigenom skapas bättre förutsättningar för
ett slutligt omhändertagande av avfall och restprodukter, som innebär
bl.a. resursbesparing och bättre hantering från miljösynpunkt. Avfall och
restprodukter från industri och hushåll bör i än högre grad nyttiggöras
som insatsprodukter vid tillverkning av nya varor och produkter.
Energiutvinning bör ske för vissa avfallsslag. Det framhålls slutligen att
deponering av återvinningsbart avfall inte är förenligt med principerna
för ett kretsloppssamhälle och att mängderna avfall avsevärt bör minska
jämfört med dagens situation.
I regeringens skrivelse 1996/97:50, På väg mot ett ekologiskt hållbart
samhälle, poängteras näringslivets avgörande roll i utvecklingen mot ett
hållbart samhälle genom möjligheterna att kretsloppsanpassa
produktionsprocesserna, utveckla nya miljöanpassade produkter, minska
mängden avfall och reducera avfallets farlighet.
I regeringens proposition 1996/97:172, Hantering av uttjänta varor i ett
ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla, lämnar regeringen
förslag och åtgärder inom avfallsområdet som innebär genomgripande
förändringar mot en ökad resurshushållning och en mer miljöanpassad
avfallshantering. Propositionen är behandlad av riksdagen (bet.
1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55) och förslagen är införda i
avfallslagstiftningen. Förändringarna innebär bl.a. krav på att brännbart
avfall skall hållas åtskilt från annat avfall samt ett förbud mot deponering
av utsorterat brännbart avfall från år 2002. Vidare gäller ett förbud mot
deponering av organiskt avfall generellt från år 2005. Därutöver avser
regeringen att införa ett förbud mot deponering, förbränning och
fragmentering av uttjänta elektriska och elektroniska produkter som inte
hanterats av godkänd förbehandlare. Ett sådant förbud kommer att träda i
kraft i samband med att producentansvar för dessa produkter införs.
Sammantaget räknar regeringen med att åtgärderna tillsammans med en
avfallsskatt kommer att leda till att stora delar av det avfall som idag
deponeras kommer att nyttiggöras genom att material återvinns och
används på nytt och genom att energiinnehållet tillvaratas. Undantas
gruvavfallet kommer uppskattningsvis mellan 50 och 70 % av den mängd
avfall som idag deponeras att kunna utnyttjas år 2005.
I proposition 1997/98:145 Svenska miljömål föreslår regeringen, som
delmål under miljökvalitetsmålet grundvatten av god kvalitet, att
samtliga avfallsdeponier senast år 2008 bör ha uppnått en enhetlig
standard och uppfylla högt ställda miljökrav. Vidare föreslås, under
miljökvalitetsmålet god bebyggd miljö, att den totala mängden avfall och
avfallets farlighet skall minska samt att avfall och restprodukter sorteras
så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i
ett balanserat samspel mellan staden och dess omgivning. Regeringen
ställer också upp följande riktlinjer för en effektiv och långsiktigt hållbar
material- och energianvändning:
– Material och energi skall användas så effektivt som möjligt med
hänsyn tagen till alla resurstillgångar.
– Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. Det
samlade biomasseuttaget får inte utarma den biologiska mångfalden.
– Flertalet varor skall vara materialsnåla och energieffektiva,
uppgraderbara samt kunna återanvändas eller återvinnas med avseende
på material eller energi.
4.2 Avfallshanteringen i dag
I dag deponeras ungefär 7,4 miljoner ton avfall per år, fördelat på 5,1
miljoner ton hushållsavfall och annat konventionellt avfall och 2,3
miljoner ton branchspecifikt avfall. Dessutom deponerar gruvindustrin
årligen ca 50 miljoner ton gråberg och avfallssand. Antalet anläggningar
som tar emot mer än 50 ton avfall per år uppgår till ca 700 stycken, varav
280 är deponier för konventionellt avfall, 300 är deponier för
branschspecifikt avfall och 120 är s.k. slamtippar.
På moderna anläggningar för omhändertagande av konventionellt
avfall bedrivs emellertid i dag inte bara deponeringsverksamhet. Där
förekommer också en rad andra aktiviteter såsom sortering, separering,
förbehandling, behandling, förädling, stabilisering och lagring av
inkommande avfall. Trots alla dessa aktiviteter deponeras ändå ca 85 %
av det avfall som kommer till anläggningarna för konventionellt avfall.
4.3 Miljöskyddslagstiftning
4.3.1 Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
Tillståndsplikt enligt 9 kap. miljöbalken (SFS 1998:808) gäller i princip
för anläggningar där avfall deponeras. Enligt 9 kap. miljöbalken får
regeringen föreskriva att det skall vara förbjudet att utan tillstånd eller
innan anmälan gjorts släppa ut eller lägga upp avfall eller andra fasta
ämnen, om detta kan leda till att mark, vatten, vattenområde eller
grundvatten kan förorenas.
Tillstånd enligt miljöbalken krävs för att lägga upp fast avfall om
åtgärden har beteckningen A eller B i bilagan till förordningen om
miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899), se 2 § denna
förordning. Uttrycket deponering används i förordningen vad gäller
kriterier för tillståndsgivning. Om den mängd avfall som tillförs en
anläggning överstiger 50 ton och deponeras eller behandlas på annat sätt
än genom biologisk metod eller genom förbränning prövar länsstyrelsen
frågan om tillstånd för anläggningen. Överstiger avfallsmängden 100 000
ton per år ansvarar miljödomstol för tillståndsprövningen.
Samtliga typer av avfall omfattas av angiven tillstånds- respektive
anmälningsplikt (se avdelning 90.004 i bilagan till förordningen). Detta
innebär bl.a. att deponering av slam, som äger rum på särskilda s.k.
slamtippar, omfattas av prövningsplikten enligt
miljöskyddslagstiftningen.
Vad beträffar farligt avfall gäller dock prövningsplikt oavsett vilken
mängd sådant avfall som är avsedd att tas emot för deponering på en
anläggning. Miljödomstol prövar en ansökan om den tillförda mängden
sådant avfall är mer än 1 000 ton per år, medan länsstyrelsen är
prövningsmyndighet i övriga fall (se avdelning 90.006 i bilagan till
förordningen).
Beträffande industriföretag som deponerar avfall från den egna
produktionen kan det förekomma att ett separat tillstånd enligt
miljöskyddslagstiftningen för deponering finns. Det är dock vanligast att
tillstånd för sådant omhändertagande av eget industriavfall ingår som en
del i tillståndsbeslutet för verksamheten.
Naturvårdsverket, länsstyrelserna och kommunerna utövar tillsynen
över miljöfarlig verksamhet. På avfallsområdet ombesörjer i praktiken
kommunerna huvuddelen av tillsynen.
4.3.2 Avfall och producentansvar
15 kap. miljöbalken ställer krav på dem som hanterar avfall. Kraven
riktar sig till både kommuner, producenter och enskilda och innebär att
avfall skall hanteras på sådant sätt att det inte uppkommer olägenhet från
hälso- och miljöskyddssynpunkt. Varje kommun skall svara för att
hushållsavfallet inom kommunen transporteras till en
behandlingsanläggning för återvinning eller bortskaffande i den
utsträckning som behövs för att tillgodose såväl skyddet för människors
hälsa och miljö som enskilda intressen. Kommunens skyldighet avser i
detta fall endast hushållsavfall och under förutsättning att avfallet inte
omfattas av lagstadgat producent-ansvar. Kommunerna har i dag en
möjlighet att utvidga den kommunala renhållningsskyldigheten till att
avse även annat avfall. Denna möjlighet kommer dock från år 2000
endast att gälla för farligt avfall.
4.4 Avfallet inom EU
EU:s strategi för avfall utgörs av ett antal riktlinjer som innebär att
medlemsländerna bör:
– minska mängden och stimulera ren teknologi, återanvända och
återvinna samt förbättra bortskaffande,
– åstadkomma en säker transport av farligt avfall och farliga produkter
samt påskynda återställningen av förorenade områden.
Återanvändning och återvinning av avfall skall uppmuntras. Med
återvinning menas även avfallsförbränning som innebär att den utvunna
energin utnyttjas. Deponering ses som en sista utväg i avfallshanteringen.
En övergripande strategi för avfallsarbetet inom gemenskapen är att
medlemsländerna skall sträva efter att vara självförsörjande med
anläggningar för bortskaffande av avfall och att avfallet bortskaffas på
den anläggning som ligger närmast. Rådet antog i februari 1997 en
reviderad avfallspolitisk resolution där bl.a. producentansvaret som
princip slås fast. Vidare görs en differentiering av prioriteringen av
återvinnings-åtgärder, varvid materialåtervinning skall prioriteras
framför energiutvinning när så är miljömässigt motiverat.
Utgående från riktlinjerna har ett antal direktiv och förordningar som
rör avfall antagits. Syftet med dessa är att EU-länderna skall ha
gemensamma miljömässiga och tekniska krav samt harmoniserade
konkurrensförutsättningar vad gäller avfall. Redan 1975 kom det s.k.
ramdirektivet, rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall
(EGT L 194, 25.7.1975, s. 47). Det innehåller övergripande regler för
kontroll och omhändertagande av avfall, definitioner på vissa begrepp
inom avfallsområdet, bestämmelser om att varje land skall ha en
avfallsplan, bestämmelser om tillståndsplikt för avfallsanläggningar m.m.
För att ytterligare precisera vad som menas med avfall har kommissionen
genom beslut 94/3/EG den 20 december 1993 (EGT L 5, 7.1.1994, s. 15)
antagit en förteckning över avfall som benämns "Europeiska
avfallskatalogen". Katalogen, som är bindande för medlemsländerna,
skall underlätta en gemensam tolkning av vad som är avfall samt vara
underlag för statistik.
Definitioner på farligt avfall samt bestämmelser om behandling och
transporter av sådant avfall finns i rådets direktiv 91/689/EEG av den 12
december 1991 om farligt avfall (EGT L 377, 31.12.1991, s. 20), ändrat
genom rådets direktiv 94/31/EG (EGT L 168, 2.7.1994, s. 28). Direktivet
om farligt avfall genomfördes i svensk rätt genom förordningen
(1996:971) om farligt avfall. Utöver nämnda direktiv finns regler för
användning av avloppsslam i jordbruket, avfallstransporter, återvinning
av förpackningar, förbränning av farligt avfall m.m.
Kommissionen har i mars 1997 lämnat ett förslag till direktiv om
deponering av avfall, KOM(97) 105 slutligt. Rådet antog i juni 1998 en
gemensam ståndpunkt i frågan. Den gemensamma ståndpunkten
innehåller bl.a. krav på att dela in deponier i tre klasser, krav på
förbehandling (inklusive sortering) av avfall innan deponering samt krav
på nationella åtgärder för att minska mängden organiskt avfall som
deponeras. De nationella åtgärderna skall anmälas till kommissionen som
skall följa utvecklingen. Senast 7 år efter direktivets ikraftträdande skall
enligt den gemensamma ståndpunkten mängderna ha reducerats med 25
%, 10 år efter ikraftträdandet med 50 % och 17 år efter ikraftträdandet
med 65 % av den deponerade mängden år 1995. Ett slutligt antagande av
direktivet väntas under våren 1999.
4.5 Andra styrmedel för minskad deponering av avfall
4.5.1 Producentansvar
Sedan 1994 gäller producentansvar med uppsatta insamlingsmål för ett
antal varor och förpackningar, bl.a. glas, papper, aluminiumburkar och
däck. År 1998 infördes producentansvar för bilar. Ytterligare produkter,
exempelvis elektriska och elektroniska produkter, kommer med stor
sannolikhet att omfattas av ett producentansvar. Producenterna, som har
fysiskt och ekonomiskt ansvar för att målen nås, har gått samman i ett
antal materialbolag. Kommunerna är inte längre formellt ansvariga för
tidningar eller förpackningar som hushållen sorterat ut för bortforsling av
ansvariga producenter. För varor och förpackningar som hushållen lägger
bland soporna har kommunen fortfarande kvar sitt ansvar för transport,
återvinning och bortskaffande enligt 15 kap. miljöbalken.
Återvinningsmålen enligt producentansvaret varierar från 30 % till 95 %.
Regeringen har dock beslutat om att öka kraven från år 2001.
4.5.2 Naturgrusskatt
Den 1 juli 1996 infördes en skatt på 5 kr per ton naturgrus som utvinns ur
grustäkter, se lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus. Naturgrusskatten
bör leda till ett ökat intresse att använda avfallsprodukter till väg- och
vallkonstruktioner, täckning m.m. där avfallen kan ersätta naturgrus. Det
gäller exempelvis sorterad sopslagg, inerta avfall från byggen och
rivningar, vissa avfall från gruv-, järn- och stålindustrin och liknande
restprodukter som nu i regel deponeras.
4.5.3 Hantering av uttjänta varor
Regeringens proposition Hantering av uttjänta varor i ett uthålligt
samhälle - ett ansvar för alla, som i allt väsentligt antagits av riksdagen
(prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55) är bl.a. baserad
på Naturvårdsverkets rapport Aktionsplan Avfall, i vilken
Naturvårdsverket föreslår mål och åtgärder för en förbättrad
avfallshantering. I propositionen föreslås bl.a:
– Ett bättre omhändertagande av avfall skall uppnås genom att avfallet
sorteras. Sorteringen bör ske redan vid källan.
– Ett generellt förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall
från och med år 2002.
– Ett generellt förbud mot deponering av organiskt avfall från och med
år 2005.
– Att miljökraven för deponeringsanläggningar bör höjas och kraven
differentieras beroende på det deponerade avfallets farlighet.
– Att tillstånd skall krävas för alla yrkesmässiga transporter av avfall.
4.5.4 Allmänna råd för deponering
Naturvårdsverket har utarbetat förslag till Allmänna råd om
avfallsdeponering. Regeringen beslutade den 27 februari 1997 att medge
att råden får ges ut. Naturvårdsverket har för avsikt att ge ut de allmänna
råden under 1999.
Råden är formulerade med en strategi som utgår från svensk praxis och
policy samt från kommissionens förslag till deponeringsdirektiv.
Strategin innebär att deponering skall bedrivas så att upplaget snabbt blir
biologiskt och fysiskt stabilt. Därmed kan den färdigutnyttjade
deponiytan efter relativt kort tid förses med en hållbar och tät
sluttäckning som inte skadas av sättningar. Förutom krav på
bottentätning ställs krav på säker topptätning. Organiskt avfall såsom
slam, livsmedel, bark och grönavfall bör enligt verket inte längre
deponeras, liksom inte heller sättningsbenägna och brännbara avfall av
papp, kartong, wellpapp, trä och dylikt. Måste sådant avfall deponeras
bör det förbehandlas så att dess lakbarhet och sättningsbenägenhet
reduceras. För att kunna differentiera kraven med hänsyn till vilka risker
olika avfall utgör för hälsa och miljö föreslår Naturvårdsverket att
deponierna delas in i tre klasser:
– Klass 1 skall omfatta ett litet antal upplag som i huvudsak tar emot
farligt avfall och där riskerna för skador på hälsa och miljö är höga.
– Klass 2 skall vara upplag som i huvudsak tar emot konsumtions- och
produktionsavfall och där riskerna för skada på hälsa och miljö är
medelhöga. I denna klass kommer sannolikt större delen av Sveriges
befintliga avfallsdeponier att ingå.
– Klass 3 utgör upplag som i huvudsak tar emot lågt förorenat avfall
och där riskerna för skada på hälsa och miljö är låga.
4.5.5 Avfallsplanering
Enligt 15 kap. miljöbalken skall varje kommun ha en renhållningsord-
ning som innehåller kommunens föreskrifter om avfallshanteringen och
en avfallsplan. Planen skall innehålla uppgifter om alla avfall i
kommunen. Den skall också innehålla en inventering av gamla
avfallsupplag och en bedömning av miljörisken för varje sådant upplag.
Avfallsplaneringen ger god överblick över avfallshanteringen och lägger
fast riktlinjer för hur avfallets mängd och farlighet skall minska.
Planeringen har blivit ett viktigt hjälpmedel i kommunernas miljöarbete
och för att få invånarna att medverka i källsortering och liknande
aktiviteter.
Regeringen har i en skrivelse till riksdagen (skr. 1998/99:63) utarbetat
en ny nationell avfallsstrategi, vars syfte är att ge en samlad bild av
nationell policy samt hantering av avfall.
4.5.6 Kommunalt Agenda 21-arbete
Vid miljökonferensen i Rio de Janeiro 1992 åtog sig Sverige att arbeta
för en hållbar utveckling i enlighet med handlingsprogrammet Agenda 21
med det övergripande målet att hindra överbefolkning, miljöförstöring
och rovdrift på jordens naturresurser. Det är ett arbete som inte bara
berör stat, kommuner och myndigheter utan alla individer i samhället.
Det lokala Agenda 21-arbetet, som till stor del vänder sig till enskilda
människor, sker ute i kommunerna.
Agenda 21-arbetet skall genom upplysning och goda exempel få
människor att iaktta en livsstil där omtanke om miljön, hushållning med
naturresurser, kretsloppstänkande och hållbar samhällsutveckling blir
ledstjärnor. Samtidigt får invånare och företag information om
avfallsminimering, återvinning, källsortering och avfallsbehandling.
Arbetet bör på sikt leda till att mindre mängder avfall deponeras.
4.5.7 Behandlingsavgifter
Differentierade behandlingsavgifter tas ut när avfallet lämnas till
omhändertagande. Avgifterna kan variera mellan 0–1 000 kr per ton.
Rena och sorterade fraktioner får en lägre avgift än osorterat avfall och
specialavfall. De dyraste avfallen kan kräva både sortering och
förbehandling innan de kan deponeras. De differentierade avgifterna
syftar till att motivera avfallslämnaren till avfallsminimering och
källsortering så att han undgår den högre avgiften. Differentierade
behandlingsavgifter är vanligt förekommande.
4.5.8 Renhållningstaxor
De avgifter som tas ut av hushållen, indirekt via bostadsföretag eller
direkt av villaägare, fastställs i en kommunal renhållningstaxa. Avgiften
får enligt 27 kap. miljöbalken sättas till högst det belopp som behövs för
att täcka nödvändiga kostnader för renhållningen. Inget hindrar dock
kommunen från att ta ut avgiften på sådant sätt att återanvändning,
återvinning och annan miljövänlig avfallshantering stimuleras. För
flerbostadshus tillämpas normalt en taxa som innebär att bostadsföretaget
och dess lägenhetshushåll enbart betalar för det antal sopbehållare av en
viss volym som hämtas eller töms. Härigenom får abonnenten ett
ekonomiskt incitament till att källsortera återvinningsbara material och
lämna dessa separat i stället för att blanda materialen med soporna.
Villahushåll är i regel hänvisade till årsabonnemang som innebär att en
sopbehållare av en viss volym töms var eller varannan vecka oavsett om
den är full eller inte. Veckotömning var tidigare normalt i tätort medan
14-dagarshämtning var vanligast i glesbygd. Numer är det vanligt med
14 dagarshämtning även i tätorter. Hushåll, som hemkomposterar
matavfall eller i övrigt har liten sopmängd, kan ofta få glesare hämtning
till en lägre avgift. Härigenom får de ett incitament att minska
sopvolymen. I villahushåll finns dock alltid risken att glesare
hämtningsintervall leder till att samma sopvikt får hämtas i en mer
packad sopbehållare.
För att ge avfallslämnaren motiv att också minska sopvikten har ett
antal kommuner infört viktbaserade taxor. Sopbilarna utrustas då så att
de kan väga de sopor som hämtas hos varje abonnent. Varberg var först i
landet med en vikttaxa och har till följd av vägningen noterat en minskad
sopvikt från villahushåll med upp till 30 %. Samtidigt har
hemkompostering och återvinning ökat. De som inför vikttaxan tillämpar
den i första hand på villaabonnenter. Där anses den vara ett effektivt
styrmedel genom att hushållen via sin sopräkning regelbundet kan
informeras om hur de lyckats minska sin sopmängd och vilken
ekonomisk besparing de gjort.
4.5.9 Industrins miljöpolicy
För industrin blir avfallshantering och miljöskydd en allt viktigare
strategisk fråga och många företag vill skapa en tydlig miljöprofil.
Miljöfrågorna ses som en betydelsefull konkurrensfaktor och företagen
inser betydelsen av att avfall främst bör hanteras miljö- och
resursmässigt riktigt och inte nödvändigtvis till lägsta kostnad. Denna
utveckling drivs ofta på av de anställda som med god arbetsmiljö
inkluderar förmånen att tillhöra ett företag med god ordning på miljö-
och avfallsfrågorna. Det blir också vanligare att inköpare begär opartiska
redovisningar från säljaren hur denne löser sina miljö- och avfallsfrågor.
4.6 Avfallsskatt i andra EU-länder
Avfallsskatt i någon form finns för närvarande i Belgien, Danmark,
Finland, Frankrike, Italien, Nederländerna, Storbritannien, Tyskland och
Österrike. Det kan även påpekas att Norge nyligen infört en avfallsskatt.
I samtliga länder inriktas skatten mot deponeringsanläggningar, utom i
de tyska delstaterna där det är mängden farligt avfall som uppkommer
som är föremål för beskattning. I Belgien, Italien, Danmark och Norge
omfattas även förbränning. I Frankrike gäller skatteplikten även för
avfallsförbränning och annan behandling, men skatten tas då endast ut
för specialavfall och farligt avfall.
I Finland, Frankrike, Nederländerna, Tyskland och Norge undantas
hela eller delar av det branschspecifika industriavfallet. I Danmark
befrias allt avfall som inte omfattas av kommunernas insamlingsordning
vilket i regel innebär att även branschspecifikt industriavfall befrias.
Italien tar ut en avgift på 9–23 kr per ton för branschspecifikt
industriavfall i jämförelse med 92 kr för hushållsavfall. Storbritannien
tillämpar en skatteväxling mellan avfallsskatt och arbetsgivaravgift som i
princip innebär att industrins totala kostnader inte ökar på grund av
avfallsskatten.
Skattesatserna varierar kraftigt. Från 9 kr per ton för branschspecifikt
avfall i Italien till 1 350 kr för specialavfall i Tyskland. I Danmark är
skattesatsen 340 kr per ton för avfall som deponeras, i Finland 130 kr och
i Norge 300 kr. Intäkterna tillfaller staten i Danmark, Finland,
Nederländerna och Storbritannien utan föreskrifter om hur intäkterna
skall användas. I övriga länder används intäkterna helt eller delvis till
vissa miljöåtgärder.
5 Behovet av en avfallsskatt
Regeringens förslag: En skatt skall införas på avfall som deponeras.
Skatten skall omfatta såväl konventionellt avfall som industrins
branschspecifika avfall.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna
tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Jernkontoret,
Företagarnas Riksorganisation, Svenska Arbetsgivareföreningen,
Svenska Fjärrvärmeföreningen, Svenska Kommunförbundet, Svenska
Renhållningsverksföreningen, Sveriges Industriförbund, Sydvästra
Skånes Avfallsaktiebolag, Västmanlands Avfallsaktiebolag, Samarbete
om skånskt avfall, Skånes Naturvårdsförbund och Företagens
Uppgiftslämnardelegation avstyrker förslaget. Ett skäl som anges är att
andra, mer effektiva, styrmedel finns beslutade eller är planerade. Dessa
styrmedel bör tillämpas och utvecklas innan en skatt införs. Svenska
Naturskyddsföreningen motsätter sig förslaget om inte avfallsförbränning
i skattehänseende jämställs med deponering. Enligt föreningen är det i
dag en för stor del av avfallet som går till förbränning. Detta löses inte
genom utredningens förslag som leder till att avfallsförbränningen inte
minskar i relation till återanvändning och återvinning.
Sveriges Industriförbund anser att industrins branschspecifika avfall
helt bör undantas från lagens tillämpningsområde. Jernkontoret framför
att branschspecifikt avfall från stålbranschen inte bör omfattas av lagen,
Skogsindustrierna att dess industris branschspecifika avfall inte skall
beskattas och Byggentreprenörena att avfallsskatten inte skall gälla för
bygg- och rivningsavfall.
Flera remissinstanser, däribland Banverket, Boverket, Stockholms stad,
Helsingborgs stad, Borås kommun och Svenska Kommunförbundet anser
att skatten skall utformas som en avgift där insamlade medel går tillbaka
till avfallsbranschen för miljöförbättrande åtgärder.
Skälen för regeringens förslag: Som framgått av avsnitt 4.2 är
deponering i dag det helt dominerade sättet att ta hand om avfall. En
starkt bidragande orsak härtill är att det i Sverige är billigt att göra sig av
med avfallet på detta sätt. Detta medför i sin tur att det i många fall
saknas ekonomiska incitament att behandla avfallet på ett från miljö- och
resurssynpunkt bättre sätt. Enligt regeringens bedömning kan en
avfallsskatt förbättra den situationen och göra återanvändning,
återvinning och andra behandlingsmetoder lönsamma. Skatten bör också
bidra till att avfallsmängderna på sikt minskar. Även om andra styrmedel
verkar i samma riktning är det regeringens uppfattning att en avfallsskatt
behövs för att skapa förutsättningar för ett acceptabelt omhändertagande
av vårt avfall.
Såväl hushållsavfall och annat konventionellt avfall som industrins
branschspecifika avfall bör omfattas av skatten. Att enbart beskatta
konventionellt avfall skulle ge en olycklig fokusering på detta avfall.
Dessutom är potentialen för att på olika sätt utnyttja det branschspecifika
avfallet i många fall stor bara de ekonomiska förutsättningarna ändras.
Att generellt undanta det branschspecifika avfallet bör därför inte komma
i fråga. Av avsnitten 9 och 13 framgår dock att vissa branschspecifika
avfallsslag av miljöskäl bör vara skattebefriade.
Deponiernas miljöpåverkan på lång sikt är ännu inte helt kända. Man
vet dock att metaller och stabila organiska ämnen med tiden läcker ut ur
deponierna. När organiskt avfall bryts ned i deponierna bildas metangas,
som har en stark växthusverkan. Nedbrytningen av det organiska
materialet leder även till ojämna sättningar, vilket gör det svårt att täcka
deponin och därigenom hindra metaller och andra giftiga ämnen att lakas
ut ur avfallet.
Det är regeringens uppfattning att ett av de viktigaste målen i dagens
avfallspolitik är att minska mängden avfall som deponeras. Alternativen
är då återanvändning, materialåtervinning, materialutnyttjande eller
förbränningmed energiutvinning. Återanvändning anses prioriterat
framför övriga alternativ. I de fall det är miljömässigt motiverat bör
materialåtervinning prioriteras framför energiutvinning.
När det gäller avfallsförbränning finns i dag 21 sådana anläggningar i
Sverige. Vid samtliga anläggningar utnyttjas energin till mer än 90 % för
värmeproduktion och tre av anläggningarna har dessutom elproduktion.
Sammanlagt produceras årligen ca 4 TWh värme och el vid
anläggningarna. Förbränningen sker vid tekniskt sett moderna
anläggningar och anläggningarna är utrustade med avancerad
rökgasrening för att ta hand om föroreningarna i avfallet. Enligt
regeringens bedömning finns det i dag inte skäl att låta avfall som går till
förbränningsanläggningar omfattas av en avfallsskatt. Frågan kan dock
komma att behöva analyseras på nytt i framtiden.
Som framgått ovan anser vissa remissinstanser att skatten skall
utformas som en avgift där insamlade medel går tillbaka till
avfallsbranschen för miljöförbättrande åtgärder. En sådan avgift är i
själva verket en specialdestinerad skatt. Eftersom intäkterna i fråga skulle
användas för en viss särskilt angiven utgift. Från samhällsekonomiska
och skattepolitiska utgångspunkter bör skatter inte specialdestineras. Ett
system med specialdestinerade skatter leder till misshushållning med
samhällets resurser. Varje utgiftskrona bör i stället användas där den vid
varje tillfälle gör mest nytta. En sådan prövning görs av regeringen och
riksdagen i den årliga budgetprocessen. Det finns inte skäl att frångå
principen att inte ha specialdestinerade skatter i det här fallet.
Regeringen har för avsikt att följa upp och utvärdera hur det nuvarande
systemet för avfallsbeskattning fungerat år 2004, och därefter vid behov
genomföra förändringar i systemet.
6 Skattepliktig anläggning och skattskyldig
6.1 Skattepliktig anläggning
Regeringens förslag: Skatteplikt skall gälla för avfallsanläggningar
där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av mer än 50 ton per
år slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras under längre tid än tre år.
Detsamma skall gälla om sådant omhändertagande sker vid
anläggningar där huvudsakligen annan verksamhet än avfallshantering
bedrivs, dvs. i praktiken industrianläggningar.
Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens
förslag. Regeringens förslag innebär dock en delvis annan lagteknisk
konstruktion, som bl.a. mer konkret behandlar industrianläggningar där
avfall deponeras. Regeringen föreslår dessutom att förvaring under
längre tid än tre år skall jämställas med deponering. Enligt utredningens
förslag skall tidsperioden vara ett år.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslagen eller
lämnar dem utan erinran. Samarbete om Skånskt Avfall anser att
begreppet deponering måste definieras och att avfall under en tid av ett år
skall få lagras på en anläggning innan avfallet anses deponerat. WMI
Sellbergs AB hävdar att det är olämpligt att låta deponier under 50 ton
vara befriade från skatteplikt, eftersom det av miljöskäl bör krävas att
dessa anläggningar lever upp till motsvarande krav som ställs på större
anläggningar. Sveriges Industriförbund påpekar vikten av att
processindustrin ges möjlighet att med i övrigt oförändrade villkor få
separat tillstånd för deponiverksamheten då miljötillståndet omfattar hela
den industriella verksamheten. Förbundet anser vidare att en gräns om 50
ton för skatteplikt kan ställa till med problem för anläggningar, för vilka
det är svårt att i förväg bedöma om de kommer att överskrida gränsen
eller ej. Förbundet förordar därför i stället ett grundavdrag motsvarande
50 ton. Jernkontoret anser att förslaget inte är praktiskt genomförbart för
industrier med egen deponering, eftersom flertalet stålverk har deponier
som är integrerade delar av verksamheten. Länsstyrelsen i Gävleborg
anser att lagtexten inte klart anger att skattskyldighet föreligger för egna
industrideponier. Enligt Riksskatteverket bör uttrycken anläggning
respektive avsedd för deponering förtydligas. Vägverket och Samarbete
om Skånskt Avfall avstyrker att asfalt som mellanlagras omfattas av
skatten.
Skälen för regeringens förslag: Som framgått av avsnitt 4.3 finns det
bestämmelser i miljöskyddslagstiftningen om tillståndsgivning för
hantering av avfall. Utredningen föreslår att skyldigheten att betala
avfallsskatt direkt knyts till tillståndsplikt för deponeringsverksamhet.
Detta skulle enligt utredningen innebära att beskattningsmyndigheten i
skatteärendet inte skulle behöva göra en närmare prövning av innebörden
av begreppet deponering. Avgörande skulle vara
miljötillsynsmyndighetens prövning i vad mån deponering fick ske på
anläggningen.
Enligt de kontakter som under beredningen av ärendet tagits med
företrädare för Naturvårdsverket och dåvarande Koncessionsnämnden för
miljöskydd har dock framkommit att det i miljötillstånden inte alltid
konkret specificeras vilken typ av avfallshantering – t.ex. deponering –
som får ske på en anläggning. Detta beror på att de krav som ur
miljösynpunkt ställs på en anläggning inte sällan är desamma för skilda
typer av omhändertagande av avfall. Regeringen anser mot den
bakgrunden att utredningens förslag om anläggningar som bör omfattas
av den nya lagen i viss mån måste förtydligas. Regeringen föreslår
således att miljöskyddslagstiftningens bestämmelser om tillståndsgivning
skall ligga till grund för vilka avfallsanläggningar som skall omfattas av
skatteplikt men det skall inte finnas någon uttalad lagteknisk koppling
mellan skatteplikt och miljötillstånd. I stället bör det avgörande för om en
avfallsanläggning omfattas av skatteplikt vara i vad mån avfall deponeras
på anläggningen eller där förvaras under längre tid än tre år. En fördel
med den nu föreslagna konstruktionen, inte minst ur
beskattningsmyndighetens synvinkel, är att det är vad som faktiskt sker
på en anläggning och inte en avsikt att göra något som är avgörande för
om skatteplikt skall föreligga. I praktiken innebär regeringens förslag
inte någon ändring i förhållande till utredningens förslag vad gäller
kretsen av anläggningar som skall omfattas av skatteplikten, men
oklarheter i utformningen av miljötillstånden får genom den föreslagna
konstruktion inte direkt betydelse för omfatt-ningen av skatteplikten.
Begreppen avfallsanläggning och avfall
Begreppet avfallsanläggning bör ges en relativt vid innebörd och bör
omfatta varje plats där någon form av hantering av avfall sker. Vad gäller
innebörden av begreppet avfall kan som vägledning användas den
definition som finns i 15 kap. 1 § första stycket miljöbalken. Enligt
denna definition avses med avfall varje föremål, ämne eller substans som
ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser
eller är skyldig att göra sig av med. Av bestämmelsen framgår vidare att
regeringen ges rätt att meddela föreskrifter om avfallskategorier enligt
första stycket.
Definitionen i 15 kap. 1 § miljöbalken grundar sig på rådets direktiv
75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s.
47), senast ändrat genom rådets direktiv 91/692/EEG (EGT L 377,
31.12.1991, s. 48). I artikel 1 a i direktivet definieras avfall som varje
föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga
1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra
sig av med. Av artikeln framgår vidare att kommissionen skall upprätta
en förteckning över vilket avfall som tillhör de kategorier som anges i
bilaga 1 samt att förteckningen skall ses över periodiskt och vid behov
omarbetas. Kommissionen har genom beslut 94/3/EG den 20 december
1993 (EGT L 5, 7.1.1994, s. 15) antagit den förteckning (den s.k.
Europeiska avfallskatalogen) som anges i definitionen. Regeringen har i
renhållningsförordningen (1998:902) hänvisat till direktivets bilaga 1 vad
gäller innebörden av begreppet avfallskategori.
Det bör dock observeras att frågan om innebörden av begreppet avfall
vad gäller avfallsanläggningar vid tillämpningen av skattelagen endast
får betydelse för avgörandet av om det rör sig om en avfallsanläggning
eller ej. Nedan framgår att beskattningsförfarandet skall utgå från en
nettodeponimetod, vilket bl.a. innebär att allt – dvs. oavsett om det rör
sig om något som definitionsmässigt är att anse som avfall eller ej – blir
föremål för beskattning i och med att det förs in till en avfallsanläggning.
Avgörande för om skatt skall tas ut för det som förs in till anläggningen
är alltså vilken typ av anläggning det är fråga om. Det saknar därvid
betydelse om den som bedriver verksamheten på anläggningen köpt in
materialet eller mot betalning tagit emot materialet för omhändertagande
(i det senare fallet torde begreppet avfall vara ett i allmänt språkbruk
vedertaget begrepp).
Slutlig förvaring (deponering) eller förvaring under längre tid än tre år
För att skatteplikt skall gälla för en avfallsanläggning krävs att farligt
avfall eller annat avfall till en mängd av mer än 50 ton per år deponeras
eller förvaras där under längre tid än tre år.
Begreppet deponering förekommer inte i 9 kap. miljöbalken. Däremot
anges deponering under punkterna 90.004 och 90.006 i den uppräkning
som görs i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och
hälsoskydd (1998:899) av de olika typer av anläggningar eller
verksamheter för vilka miljötillstånd skall sökas. Enligt 3 §
renhållningsförordningen (1998:902) anges att med deponering avses ett
bortskaffningsförfarande som innebär att avfall läggs på en deponi. Med
deponi anses dock inte en plats eller anläggning där avfall:
1. omlastas för att beredas för vidare transport till en annan plats där
det skall återvinnas, behandlas eller bortskaffas,
2. lagras innan det återvinns eller behandlas, om lagringen sker för en
kortare period än tre år, eller
3. lagras innan det bortskaffas, om lagringen sker för en kortare period
än ett år.
Enligt regeringens uppfattning bör i skattelagen med deponering i
första hand förstås uppläggning av avfall för slutlig förvaring. I syfte att
undvika gränsdragningsproblem bör dock förvaring av avfall under en
viss tid jämställas med deponering. Härigenom skapas en reglering som
omöjliggör för avfallsaktörerna att undgå skatt genom att enbart påstå att
avfallet inte deponeras utan endast ligger för tillfällig förvaring.
Under det hittillsvarande arbetet med lagen om skatt på avfall har det
ansetts att förvaring av avfall under längre tid än ett år skall jämställas
med deponering. Ettårsgränsen var bl.a. baserad på ett
kommissionsförslag till rådets direktiv om deponering av avfall, KOM
(97) 105 slutlig. Enligt artikel 2 f i förslaget ryms inte en plats där det
sker tillfällig förvaring av avfall under kortare tid än ett år i definitionen
av deponianläggning.
Denna ettårsregel har kritiserats av Betongvaruindustrins Riksförbund,
Svenska Fabriksbetongföreningen och Grus- och Makadamföreningen i
skrivelser som inkommit till regeringen efter det att lagrådsremissen
presenterades. De uppger att intresset för återvinning av rivningsbetong
tidigare har varit relativt litet. Trenden är dock på väg att brytas och
intresset för återvinning ökar. En förutsättning är dock att materialet får
lagras under tillräckligt lång tid för att göra återvinning lönsamt.
Betongvaruindustrins Riksförbund och Grus- och Makadamföreningen
föreslår en lagringstid på fem år.
Även D.A. Mattsson AB har inkommit med en skrivelse till regeringen
efter lagrådsremissens behandling. Enligt bolaget skulle den föreslagna
ettårsregeln medföra att den schaktmassetipp som det bedriver skulle bli
skattepliktig på grund av att det på anläggningen samtidigt bedrivs
återvinning av stubbar. En sådan behandling kräver längre lagringstid än
ett år. Schaktmassetippar anses annars inte vara skattepliktiga.
Efter det att lagrådsremissen presenterades i juni 1997 har förslaget till
lydelse av rådets direktiv om deponering av avfall ändrats vad gäller
förvaringstiderna. Enligt rådets gemensamma ståndpunkt skall med
deponi anses en plats eller anläggning där avfall lagras innan det
återvinns eller behandlas, om lagringen sker för en kortare period än tre
år eller lagras innan det bortskaffas under kortare tid än ett år.
Kommissionens förslag återspeglas i den definition som numera finns för
deponering i 3 § renhållningsförordningen, som återgivits ovan.
För avfallsskattelagens vidkommande anser inte regeringen att det är
lämpligt med två olika lagringstider, eftersom det medför risk för
tillämpningssvårigheter.
Vid en bedömning av vad som kan betraktas som en lämplig tidsperiod
har regeringen tagit hänsyn till de praktiska problem som framförts av
olika aktörer. Samtidigt är det viktigt att betona att tidsgränsen inte bör
vara för lång eftersom det skulle skapa kontrollsvårigheter för
beskattningsmyndigheten. Vid en sammanvägning synes tre år vara en
rimlig tidsgräns. En tidsgräns på tre år stämmer också väl överens med
nuvarande ståndpunkt inom EU samt med 3 § renhållningsförordningen.
Mot bakgrund av det anförda anser regeringen således att förvaring under
längre tid än tre år bör jämställas med deponering.
Bedömningen att förvaring under längre tid än tre år bör jämställas
med deponering kan resa en del frågeställningar om t.ex. tillfällig
förvaring. Om det vid en avfallsanläggning förekommer såväl
deponering som tillfällig förvaring, s.k. mellanlagring, saknar dock
förvaringstiden betydelse för i vad mån skatteplikt uppkommer för det
mellanlagrade avfallet. Detta innebär alltså att avfall som förs in till en
avfallsanläggning beläggs med skatt, varefter avdrag för skatten får göras
vid senare utförsel av avfallet. En skatt skapar en drivkraft för snabbare
genomströmning av avfallet från anläggningen och för ökat utnyttjande
av avfallet. Regeringen finner mot den bakgrunden inte skäl att för något
avfallsslag införa några särregler i syfte att kompensera för eventuella
konkurrenssnedvridningar som kan uppkomma i förhållande till
fristående, icke skattepliktiga sorteringsanläggningar. För viss hantering,
som t.ex. balning av avfall i avvaktan på vidare transport till
förbränningsanläggningar, torde ett särskilt område kunna avsättas och
anmälas till kommunen i enlighet med bestämmelserna för uppläggning
av fast avfall enligt punkten 90.007-2 i bilagan till förordningen om
miljöfarlig verksamhet och hälso-skydd (1998:899). Det kan även i
sammanhanget påpekas att en anläggning där det endast sker
mellanlagring av avfall under en tid som understiger tre år inte kommer
att omfattas av skatteplikt.
Mellanlagring av asfalt har diskuterats av några remissinstanser. Även
mellanlagring av andra material för senare återvinning har tagits upp i
skrivelser som inkommit till regeringen efter det att lagrådsremissen
presenterades. Dessa synpunkter diskuteras nedan.
Med den nu föreslagna utformningen av skattepliktens omfattning är
det nödvändigt för beskattningsmyndigheten att i varje enskilt fall pröva i
vad mån deponering eller förvaring under längre tid än tre år sker inom
en viss anläggning. Det kan således förekomma att deponering i skattela-
gens mening föreligger, utan att verksamheten prövats som
deponeringsverksamhet enligt miljöskyddslagstiftningen. Detta är fallet
med s.k. schaktmassetippar, där endast rena massor deponeras. Det är
mot den angivna bakgrunden nödvändigt att söka lägga fast vad som vid
tillämpningen av skattelagen bör innefattas i begreppet deponering.
Exempel på verksamhet som inte betraktas som slutligt förvaring eller
deponering är verksamhet som under vissa omständigheter var
tillståndspliktig respektive anmälningspliktig enligt gamla punkten 92.04
i bilagan till miljöskyddsförordningen Den aktuella punkten har tidigare
tillämpats på i huvudsak dels lagring av slam hos lantbrukare under
kortare tidsperioder i avvaktan på möjlighet till spridning, dels
användning av avfall som utfyllnad vid anläggningsarbeten och liknande.
I ett fall som det sistnämnda är det helt uppenbart att avfallsskatt inte bör
aktualiseras, eftersom avfallet i detta fall nyttiggjorts och alltså funnit ett
alternativt användningsområde. Enligt regeringens uppfattning bör det
inte i något fall där en verksamhet ryms under den gamla punkten 92.04 i
bilagan till miljöskyddsförordningen i dess utformning före miljöbalkens
ikraftträdande komma i fråga att betrakta verksamheten som
skattepliktig.
Vad är inte att anse som en skattepliktig avfallsanläggning
Anläggningar där det endast förekommer sortering är inte att anse som en
skattepliktig avfallsanläggning. Inte heller sådana anläggningar där det
endast sker rötning eller kompostering bör i allmänhet anses vara
skattepliktiga avfallsanläggningar eftersom varken kriteriet för slutlig
förvaring eller kriteriet för förvaring under längre tid än tre år är uppfyllt.
Anläggningar som bedriver behandlingar, t.ex. rötning, där själva
rötningsprocessen tar längre tid än tre år kommer dock att bli
skattepliktiga.
Det förekommer att många moderna behandlingsanläggningar för
konventionellt avfall bedriver både deponeringsverksamhet och en rad
andra aktiviteter som t.ex. kompostering och rötning inom ramen för
samma anläggning. I sådana fall blir allt material som förs in till
anläggningen skattepliktigt, även för sådant som avses behandlas genom
kompostering, rötning eller dylikt. Undantag för vissa behandlingsformer
behandlas i avsnitt 10.
Anläggningar där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än
avfallshantering
Inom industrin uppkommer i samband med produktionen
branschspecifikt industriavfall, varmed avses produktions- eller
processavfall vars mängd och sammansättning till huvudsaklig del beror
på de olika branschernas speciella verksamhet. Av det branschspecifika
avfallet går i princip allt gruvavfall och ca 70 % av övrigt
branschspecifikt avfall till industriernas egna deponier medan resten förs
till i huvudsak kommunala avfallsanläggningar. Inom
industriverksamheten uppkommer även konventionellt avfall (främst
hushålls-, grov-, bygg- och rivningsavfall). Ca 30 % av detta avfall
hamnar på industrins egna deponier.
Industrins egna deponier kan vara antingen fristående anläggningar
som är belägna utanför huvudverksamhetens tomt eller interna deponier
inom själva anläggningarna där den industriella verksamheten bedrivs.
Vid bedömningen av skatteplikten vad gäller det förstnämnda slaget av
anläggningar bör inga problem uppstå. De bör behandlas som
motsvarande typ av avfallsanläggningar där konventionellt avfall
omhändertas. Beträffande de interna deponierna finns dock, som
påpekats av några remissinstanser, anledning att skapa en särskild
reglering i syfte att åstadkomma en praktisk hanteringsordning för
beskattning av avfall på dessa anläggningar.
För den industriella verksamheten gäller tillståndsplikt eller
anmälningsskyldighet med stöd av bestämmelser i miljöbalken.
Hanteringen av uppkommet avfall ingår som ett led i miljömyndighetens
prövning av den industriella verksamheten. Hittills har
miljömyndighetens prövning vanligen inte resulterat i ett separat tillstånd
för deponering utan det sätt på vilket omhändertagandet av avfallet sker
har prövats inom ramen för prövningen av den industriella verksamheten.
I likhet med vad som föreslås beträffande avfallsanläggningarna, bör
avgörande för om skatteplikt skall gälla för de industriella
anläggningarna vara i vad mån det avfall som uppkommer deponeras
eller förvaras på den interna anläggningen under en längre tid än tre år.
Vad gäller innebörden av begreppet avfall bör till ledning för tolkningen
kunna användas definitionen på avfall enligt artikel 1 a i rådets direktiv
75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall samt den förteckning över
avfall som kommissionen beslutat om med stöd av den nämnda artikeln,
den s.k. Europeiska avfallskatalogen. Detta betyder att det som brukar
benämnas "restprodukt" vanligtvis omfattas av avfallsbegreppet.
En förutsättning för att ett föremål, ämne eller substans skall betraktas
som avfall i skattelagens mening bör således enligt regeringens
uppfattning, vad gäller de industriella anläggningarna, vara avfall som
verksamhetsutövaren inte kan visa en realistisk avsikt att inom normal
lagerhållningstid återvinna i sin verksamhet, t.ex. för energiutvinning.
Det rör sig således om något som utövaren av den industriella
verksamheten gör sig av med eller avser att göra sig av med eller är
skyldig att göra sig av med. Det bör alltså inte komma i fråga att ta ut
skatt på något som uppkommer som en följd av den industriella
hanteringen (biprodukter) och för vilka det bedöms finnas en rimlig
avsättningsmöjlighet, antingen genom avyttring till utomstående eller
genom intern återanvändning i industriverksamheten. Det bör inte bli
aktuellt att ta ut skatt på något som uppkommer till följd av den
industriella verksamheten om man redan när ämnet uppkommer vet att
det kan avyttras till en bestämd köpare. I detta fall bör ämnet, mot
bakgrund av definitionen i det nämnda rådsdirektivet, definitionsmässigt
inte vara att anse som avfall. Innehavaren har således inte för avsikt att
göra sig av med ämnet på ett sätt som han skulle ha gjort om det varit
fråga om en gängse avfallsprodukt. Motsvarande resonemang bör gälla
om verksamhetsutövaren kan visa en realistisk avsikt att inom normal
lagerhållningstid återanvända ämnet i sin verksamhet, t.ex. för
energiutvinning.
Den närmare innebörden av begreppen ”avfall” respektive
”uppkommer” torde i vissa fall kunna vara svårtolkade. Viss ledning bör
därvid kunna ges i form av Riksskatteverkets föreskrifter eller
rekommendationer.
Gränsdragningsproblem mellan avfalls- och industrianläggningar
Vissa anläggningar kan ha karaktären både av avfallsanläggning och en
sådan anläggning där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än
avfallshantering.
Det förekommer inte sällan att det vid en anläggning tas emot material,
som i ett tidigare led betraktats som avfall men som nu avses användas
som råvara i anläggningens tillverkningsprocess, och där en del av det
material som tagits emot deponeras eller förvaras under längre tid än tre
år. Sådana anläggningar bör enligt regeringen inte betraktas som en
avfallsanläggning utan en anläggning som huvudsakligen bedriver annan
verksamhet än avfallshantering. Konsekvensen av detta är att för en
sådan anläggning omfattar inte skatteplikten det avfall som förs in på
anläggningen, men likväl för det avfall som uppkommer inom
anläggningen. Enligt detta resonemang skall t.ex.
bilfragmenteringsanläggningar som deponerar en del av det avfall som de
tar emot på det egna anläggningsområdet inte betraktas som
avfallsanläggningar utan som anläggningar där det huvudsakligen
bedrivs annan verksamhet än avfallshantering. Inte heller bilskrotar eller
andra skrotupplag bör anses utgöra avfallsanläggningar i skattelagens
bemärkelse.
Ovan nämndes mellanlagring av asfalt m.m., vilket också kan ses som
exempel på när gränsdragningsproblem uppstår. Numera förekommer i
icke obetydlig omfattning att gammal asfalt görs om till ny i anslutning
till pågående vägarbete. Det finns olika metoder att återvinna asfalt.
Hittills har kall och halvvarm återvinning varit de dominerande
metoderna på det statliga vägnätet. Detta innebär att gammal asfalt från
större vägar mellanlagras t.ex. i anslutning till Vägverkets
underhållsgrupper och återanvänds på mindre vägar i samma område.
Ofta är det beställaren som tillhandahåller upplagsplats och
mellanlagring sker under säsong eller under något eller några år. Efter
mellanlagringen återanvänds asfalten i enkla mobila verk med tillsats av
asfaltsemulsion respektive mjukbitumen. Det återanvända materialet har
något sämre kvalitet än motsvarande varmmassa men kan fortfarande
användas som slitlager på mindre trafikerade vägar och gator alternativt
som bindlager eller bitumenbundet bärlager. Metoden bedöms vara
miljömässigt effektiv.
Varm återvinning, som är en annan återvinningsmetod, kan ske dels i
traditionella stationära satsverk, dels i trumverk. Trumverken klarar av en
större inblandning och är ofta mer eller mindre mobila och kan flyttas
mellan olika byggobjekt eller täkter. Metoden ger under goda betingelser
massa av samma kvalitet som den ursprungliga massan och är ur denna
synvinkel attraktiv.
När det gäller traditionella stationära asfaltsverk anser regeringen att
dessa bör anses vara industrianläggningar som tar emot en råvara i form
av gammal asfalt och upparbetar den så att den kan återanvändas. Någon
skatteeffekt aktualiseras alltså inte när asfalt förs in till dessa
anläggningar. Det avfall som kan uppkomma till följd av hanteringen
inom de stationära verken beskattas dock.
När det gäller mobila verk är det däremot svårt att tala om en
industrianläggning i skattelagens bemärkelse. Den mellanlagring som
sker i väntan på behandling i mobila asfaltsverk bör därför inte betraktas
som annat än förvaring och bör således beskattas om asfalten lagras på
platsen under längre tid än tre år.
Om asfalt lagras på en sedvanlig avfallsanläggning inträder
skyldigheten att betala skatt i och med att avfallet förs in till
anläggningen. Det är enligt regeringens uppfattning en önskvärd
styreffekt att skatten kan bidra till en minskad deponering av asfalt på
avfallsanläggningarna och i stället stimulera till andra former av
omhändertagande.
Motsvarande resonemang bör tillämpas om det på en anläggning lagras
material, t.ex. olika typer av anläggningsmaterial, som senare skall
återanvändas som råvara vid t.ex. vägbyggen. I den mån det finns
stationära krossverk för återvinning av materialet bör det alltså vara fråga
om en industrianläggning där skatt endast behöver erläggas för sådant
avfall som uppkommer. Är det å andra sidan fråga om mobila krossverk
bör det inte anses vara fråga om en industrianläggning. Mellanlagringen
bör därför beskattas om materialet förvaras på platsen under längre tid än
tre år.
Antal anläggningar som beräknas omfattas av skatteplikten
Skatteplikten beräknas omfatta totalt ca 700 anläggningar, varav ca 280
deponier för konventionellt avfall, ca 300 anläggningar där
branschspecifikt industriavfall deponeras samt ca 120 s.k. slamtippar.
Merparten av de anläggningar där huvudsakligen konventionellt avfall
omhändertas ägs av kommuner, kommunala bolag eller gemensamt av
flera kommuner genom regionala avfallsbolag. Av den totala mängden
konventionellt avfall deponeras endast ca 10 % på privatägda
avfallsanläggningar.
Anläggningar som inte bör omfattas av skatteplikten
Anläggningar på vilka endast deponeras jord, grus, lera, skiffer,
kalkstoft, kalksten eller annan sten, bergrester eller avfallssand från
gruvindustriell verksamhet eller avfall från vattenrening vid sådan
verksamhet samt järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av
järnmalmspellets bör inte omfattas av skatteplikt. För skattefrihet i dessa
fall gäller att deponeringen sker uteslutande av ett eller flera av de
uppräknade avfallsslagen. Inte heller bör anläggningar där det enbart
deponeras radioaktivt avfall omfattas av skatteplikt. Skälen för dessa
undantag utvecklas närmare i avsnitt 10.
Undantag för anläggningar där små mängder avfall omhändertas
Avfallsanläggningar som tar emot mindre än 50 ton avfall per år omfattas
inte av tillståndsprövning enligt miljöskyddslagstiftningen. Enligt
utredningens uppskattningar kan det finnas mellan 100–200 sådana
avfallsupplag i Sverige. Den mängd avfall som totalt deponeras vid dessa
små avfallsupplag bedöms uppgå till ca 25 ton per år och anläggning.
Totalt motsvarar det ca 5 000 ton per år eller mindre än 1 promille av allt
avfall som deponeras vid anläggningar för konventionellt avfall.
Endast mindre mängder avfall förs således till dessa anläggningar,
vilket skulle resultera i förhållandevis ringa skatteintäkter. Beskattnings-
myndighetens hantering av dessa anläggningar torde, särskilt som de inte
är föremål för tillståndprövning enligt miljöskyddslagstiftningen, bli
mycket kostsam i förhållande till skatteintäkterna. Regeringen anser
därför, i likhet med utredningen, att anläggningar där det deponeras
mindre än 50 ton per år inte bör ingå i skattebasen. Anledning saknas att
genom en avdragsrätt införliva dessa små deponier i skattesystemet.
Risken bedöms som liten att större mängder avfall skulle komma att
tillföras denna typ av anläggningar eller att antalet skulle komma att öka
markant med anledning av att anläggningarna undantas från skatteplikt.
Om större mängder än 50 ton avfall deponeras årligen skall anläggningen
tillståndsprövas enligt miljöskyddslagstiftningen. Det är en del av
miljömyndigheternas arbete att utöva tillsyn över att så sker. Oavsett om
tillståndsprövning ägt rum är dock en sådan anläggning skattepliktig
enligt lagen om skatt på avfall.
Motsvarande mängdgräns bör gälla även för industrianläggningarnas
del. Antalet industrianläggningar där mindre än 50 ton avfall årligen
deponeras beräknas vara begränsat.
Anläggningar där farligt avfall deponeras är föremål för
tillståndsprövning oavsett vilken mängd avfall som deponeras inom
anläggningen. Skatteplikten bör därför gälla alla sådana anläggningar.
6.2 Skattskyldig
Regeringens förslag: Skattskyldig skall vara den som bedriver
verksamhet på anläggningen.
Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Riksskatteverket och WMI Sellbergs AB har
ifrågasatt om uttrycket ansvarar för verksamheten är tillräckligt
klargörande. Övriga remissinstanser lämnar förslaget utan erinran.
Skälen för regeringens förslag: Enligt miljöbalken är det den som
bedriver en verksamhet som skall söka tillstånd m.m. enligt balken. Det
är lämpligt att använda samma begreppsterminologi även inom
skatteområdet. Skattskyldighetsbegreppet bör därför knytas till den som
bedriver verksamheten på en skattepliktig anläggning. Den som har den
rättsliga och faktiska kontrollen över verksamheten bör också anses vara
den som bedriver verksamheten. Detta innebär alltså att om en
innehavare av ett tillstånd överlåter verksamheten till någon, på sådant
sätt att denne får den rättsliga och faktiska kontrollen över verksamheten,
inträder den till vilken verksamheten överlåtits som skattskyldig. Se även
kommentar till 7 § i avsnitt 16.
7 Förfarandet vid beskattning
7.1 Netto- eller slutdeponimetod
Regeringens förslag: Avfallsskatten skall tas ut efter en
nettodeponimetod. Detta innebär att skatt tas ut för i princip allt avfall
som förs till en skattepliktig avfallsanläggning. Skyldighet att betala
skatt skall inträda då avfallet förs in till avfallsanläggningen. För
avfall som förs ut från anläggningen skall avdrag medges. Vissa
behandlingsformer som bedrivs inom anläggningen skall undantas
från skatt.
Vad gäller avfall som deponeras vid anläggningar där
huvudsakligen annan verksamhet än avfallshantering bedrivs, skall
skyldigheten att betala skatt inträda när avfallet uppkommer.
Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens
förslag. Utredningen föreslår dock ingen särskild reglering i skattelagen
av olika behandlingsformer som bedrivs på avfallsanläggningen.
Remissinstanserna: Riksskatteverket, Statens naturvårdsverk,
Skogsstyrelsen, Svenska Gjuteriföreningen och Svenska
Naturskyddsföreningen tillstyrker förslaget om nettodeponimetod.
Övriga remissinstanser som uttalar sig i frågan avstyrker förslaget och
förordar i stället en slutdeponimetod, som innebär att skyldigheten att
betala skatt inträder först när avfallet läggs upp för deponering på en
avgränsad yta.
Nettodeponimetoden innebär att i princip allt avfall och annat material
som förs in till en avfallsanläggning blir föremål för beskattning, men att
avdrag medges för skatten på det som förs ut från anläggningen. Den
framförda kritiken riktar sig mot de konsekvenser som förslaget innebär i
fråga om annan verksamhet än deponering som kan bedrivas inom
samma avfallsanläggning. Det rör sig i huvudsak om kompostering,
sorteringsverksamhet och tillfällig uppläggning av avfall. Närings- och
teknik-utvecklingsverket, Boverket, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus
län, Helsingborgs stad, Borås kommun, Borlänge kommun, Luleå
kommun, Göteborgsregionens Avfallsaktiebolag, WMI Sellbergs AB,
Svenska Fjärrvärmeföreningen, Svenska Renhållningsverksföreningen,
Sydvästra Skånes Avfallsaktiebolag, Västmanlands Avfallsaktiebolag,
Nässjö Affärsverk AB, Samarbete om Skånskt Avfall, Söderhalls
Renhållningsverk AB och Stor-Stockholms Energi AB anser att de
avfallsanläggningar som bedriver integrerad verksamhet med såväl
deponering som kompostering, sortering o.dyl. till följd av
nettodeponimetoden kommer att drabbas av konkurrensnackdelar i form
av ränte- och administrationskostnader i förhållande till de anläggningar
där enbart annan verksamhet än deponering bedrivs. Dessa fristående
anläggningar omfattas inte av det föreslagna skattesystemet. Utredningen
har, som ett alternativ för anläggningsägarna att undvika dessa
konsekvenser, pekat på möjligheten att ansöka om separat miljötillstånd
för t.ex. sorterings- och/eller komposteringsverksamhet. Dåvarande
Koncessionsnämnden för miljöskydd och Länsstyrelserna i Stockholms,
Skånes, Göteborgs och Bohus samt Gävleborgs län anser dock att en
sådan uppdelning av miljötillståndet har stora nackdelar, ur såväl miljö-
som kostnadssynpunkt, och avstyrker därför en sådan ordning. Svenska
Renhållningsverksföreningen anser att det endast är material som tillförs
en deponi i enlighet med den definition som finns i 3 §
renhållningsförordningen, som skall beskattas. Föreningen menar att
endast material som deponeras då skulle omfattas av skatten.
Skälen för regeringens förslag: Syftet med avfallsskatten är att den
skall belasta avfall som deponeras och härigenom vara ett verksamt
ekonomiskt styrmedel för att bidra till en minskning av den mängd avfall
som förs till deponering. Vid utformningen av skattemetoden, dvs. det
regelsystem som skall styra hur skatten beräknas och redovisas, har
utredningen övervägt två olika modeller. Båda modellerna medför att
skatten endast tas ut för deponering, men sättet att åstadkomma detta
resultat varierar beroende på val av skattemetod.
Avfallsanläggningar
Som närmare redovisats i avsnitt 6 skall enligt regeringens förslag
skatteplikt gälla för avfallsanläggningar där avfall deponeras eller
förvaras under längre tid än tre år. Med avfall jämställs vid lagens
tillämpning annat material som förs in till en avfallsanläggning. Vad
gäller den närmare innebörden av begreppet ”deponering” vid
tillämpningen av skattelagen, hänvisas till vad som anförts i avsnitt 6.
Det ena av de modeller, som övervägts av utredningen, bygger på att
skatten tas ut som en nettodeponiskatt. Ett sådant system innebär i
princip att allt avfall som förs till en skattepliktig anläggning beskattas.
Skattskyldigheten inträder vid den tidpunkt då avfallet förs in till
anläggningen. För avfall som förs ut från anläggningen medges avdrag i
deklarationen. Enligt denna metod skall beskattning således ske av den
mängd avfall som utgör skillnaden mellan det som förs in och det som
förs ut från anläggningen, för vilket avdrag alltså får göras i
deklarationen.
Den andra modellen som förekommit i diskussionen är en slutdeponi-
skatt. Utgångspunkten för en slutdeponiskatt är att enbart avfall som
deponeras beskattas. Skattskyldigheten inträder alltså då avfallet
deponeras på en särskilt avgränsad yta inom anläggningen. Avfall som
komposteras eller behandlas på annat sätt inom anläggningen blir inte
föremål för beskattningsåtgärder. Detsamma gäller avfall som sorteras
inom anläggningen och sedan förs ut från den. Någon återbetalning
medges inte av skatt för avfall som i ett senare skede kan komma att
transporteras ut från den yta där det lagts för deponering.
Båda modellerna har, som utredningen redovisat, för- och nackdelar.
Det är enligt regeringens uppfattning viktigt att det skattesystem som
väljs är så enkelt att tillämpa som möjligt för såväl
beskattningsmyndigheten som de skattskyldiga samt utan större
omställningsåtgärder och praktiska olägenheter kan tillämpas av
branschen. Det är vidare av vikt att systemet möjliggör en god kontroll
av att skattereglerna följs.
Avsikten med den föreslagna avfallsskatten är att den endast skall
belasta avfall som deponeras. Rent principiella skäl talar därför för ett
beskattningsförfarande, som innebär att systemet endast omfattar avfall
som bortskaffas genom deponering, dvs. ett slutdeponisystem. Modellen
med ett sådant system medför dock, som utredningen påtalar, ett flertal
svårlösliga problem. Det krävs bl.a. att det finns en av beskatt-
ningsmyndigheten godkänd avgränsning av en väldefinierad yta på
vilken deponering skall ske. Det fordrar vidare att all annan hantering än
deponering inom avfallsanläggningen sker utanför deponiytan. Detta
leder till att ytor som är väl lämpade för t.ex. efterkompostering,
nedbrytning av oljeskadade jordmassor, balning av avfall för vidare
befordran till värmeverk m.fl. aktiviteter, inte kan användas för sådana
ändamål eftersom skatten kommer att belasta även sådan hantering.
Vidare måste en tidsgräns bestämmas för hur länge ett skattefritt avfall
skall få lagras inom ett upplagsområde innan det från skattesynpunkt
skall betraktas som skattepliktigt avfall.
En slutdeponiskatt medför, enligt regeringens bedömning, omedelbara
praktiska konsekvenser för de skattskyldiga i form av iordningställande
av slutdeponiytor, uppmätning av dessa och utveckling av
redovisningssystem som kan godtas från skattekontrollsynpunkt. Från
beskattnings-myndighetens sida krävs en omfattande kontroll, framförallt
när det gäller förekomsten av mellanlager. Det måste härvid anses vara
förenat med stora problem att få till stånd en så tillfredsställande kontroll,
att det med säkerhet kan avgöras hur länge ett visst avfall har lagrats.
Eftersom slutdeponimetoden inte medger återbetalning av skatten för
avfall som i framtiden kan komma att föras ut från deponiytan, ger den
inte heller något incitament för ökad materialutvinning genom nya
tekniker o.dyl.
Med hänsyn till de ovan redovisade nackdelarna bedömer regeringen, i
likhet med utredningen, att en nettodeponiskattemodell är att föredra. Ett
sådant system blir administrativt enkelt. Skyldigheten att betala
avfallsskatt inträder när avfall förs in till avfallsanläggningen. För varje
bestämd period redovisas invägd respektive utvägd mängd avfall.
Skillnaden mellan mängderna utgör, med avdrag för de mängder som
härrör från i lagen särskilt angivna skattebefriade avfallsslag (se vidare
avsnitt 11– 13), den mängd som skall beskattas. I den mån visst avfall
under en och samma redovisningsperiod såväl förs in till som ut från en
anläggning uppkommer ingen skattekonsekvens. Vid deklarationen
tillämpas dock en bruttoredovisning, dvs. mängden avfall redovisas
under såväl posterna invägt som utvägt avfall.
En nackdel som nettodeponisystemet för med sig är att skatt måste
betalas för allt material som förs in till en anläggning där det bedrivs
både deponeringsverksamhet och andra typer av aktiviteter som
sortering, förbehandling, behandling, förädling, stabilisering, även om
det inte varit lagstiftarens avsikt att behandling av avfall skall beskattas.
Som åtskilliga remissinstanser påpekat kan ett renodlat
nettodeponisystem också medföra vissa konkurrensnackdelar i form av
ränte- och administrationskostnader för avfallsanläggningar, vars
verksamhet omfattar såväl deponering som t.ex. kompostering och
sortering, i förhållande till de anläggningar där enbart annan verksamhet
än deponering bedrivs. Vidare innebär vissa behandlingsmetoder, som
exempelvis kompostering, att den produkt som uppstår efter behandling
och som sedan förs ut från anläggningen, väger betydligt mindre än det
avfall som behandlats. Den komposteringsjord som erhålls väger ungefär
hälften av vad det ursprungliga avfallet väger.
En viktig aspekt vid utformandet av ett uppbördssystem för
avfallsskatt är att säkerställa att systemet inte bidrar till att motverka
användningen av miljömässigt bra behandlingsmetoder för vissa
avfallsslag i stället för deponering. Utredningen har övervägt dessa
problem och har, som ett alternativ för anläggningsägarna att undvika
dessa konsekvenser, pekat på möjligheten att ansöka om separat
miljötillstånd för t.ex. komposteringsverksamhet.
Företrädare för Finansdepartementet och Naturvårdsverket
sammanträffade under beredningen av lagrådsremissen med
representanter för dåvarande Koncessionsnämnden för miljöskydd.
Därvid framgick att några formella juridiska hinder mot särskild
tillståndsprövning visserligen inte finns, men att nämnden ansåg att
sådana åtgärder endast bör komma i fråga i undantagsfall med tanke på
dels det merarbete en omprövning av hela miljötillståndet innebär, dels
på eventuella praktiska problem för miljötillsynen som kan aktualiseras
vid en särskiljning av tillstånden.
Regeringens hållning i denna fråga har under det tidigare arbetet med
lagförslaget överensstämt med utredningens. Regeringens utgångspunkt
var då att sådana anläggningar som bedriver deponeringsverksamhet och
andra aktiviteter inom samma anläggning hade separata tillstånd för de
behandlingsformer som bedrevs på anläggningen eller att sådana tillstånd
kunde sökas. Enligt de uppgifter som fanns i samband med
lagrådsremissen skedde all förbränning och all kompostering, av annat
avfall än park- och trädgårdsavfall, med stöd av särskilda tillstånd. Dessa
uppgifter har sedermera visat sig inte vara helt korrekta. Exempelvis sker
förbränning av farligt avfall vid SAKAB:s anläggning inom ramen för
samma tillstånd som deponeringsverksamheten. Vid den anläggningen
framstår det som ytterst tveksamt om miljömyndigheterna skulle godta
att dela upp verksamheten på olika tillstånd.
Mot den nu angivna bakgrunden anser regeringen att möjligheterna att
rättsligt särskilja de olika behandlingsformerna genom separata tillstånd
bör kompletteras. Svenska Renhållningsverksföreningen anser att
problemen kan lösas om endast avfall som tillförs en deponi i enlighet
med den definition som finns i 3 § renhållningsförordningen omfattas av
skatten. Enligt definitionen avses med deponi en upplagsplats för avfall.
En sådan lösning innebär emellertid inte någon nämnvärd skillnad mot
ett slutdeponisystem. De kontrollproblem som finns i ett
slutdeponisystem skulle även gälla för en sådan lösning. Regeringen
anser i stället att nettodeponimetoden bör kompletteras med uttrycklig
skattebefrielse för vissa behandlingsformer. I avsnitt 10.3 redogörs för de
behandlingsformer som skattebefrias. Genom dessa undantag får i stor
utsträckning de önskemål vad gäller hantering av det konventionella
avfallet, som under remissbehandlingen förts fram från främst
branschhåll, anses tillgodosedda.
Anläggningar där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än
avfallshantering
Som redovisats i avsnitt 6 förekommer att det branschspecifika
industriavfallet tas om hand inom själva anläggningarna där den
industriella verksamheten bedrivs. Enligt regeringens uppfattning bör
principen med ett nettodeponisystem upprätthållas även vad gäller sådana
industrianläggningar. En förutsättning är dock att systemet i viss mån
modifieras i syfte att stämma överens med de faktiska förhållanden under
vilka avfallshantering bedrivs på de industriella anläggningarna. Det
föreslås därför att avfallsskatt i dessa fall skall betalas för avfall som
uppkommer inom en industrianläggning. Angående innebörden av
begreppet ”uppkommer” och ”avfall” hänvisas till avsnitt 6.
Skyldigheten att betala skatt bör inträda i och med uppkomsten av
avfallet.
7.2 Avdrag för sådant som förs ut från anläggningen
7.2.1 Inledning
I enlighet med vad som anförts i avsnitt 7.1 innebär tillämpningen av
nettodeponimetoden således att avdrag får göras i skattedeklarationen för
sådant som förs ut från anläggningen. Enligt allmänna principer får
avdrag dock endast avse skatt på sådant avfall som tagits upp till
beskattning. I enlighet med det resonemanget anser regeringen att avdrag
inte bör få göras för lakvatten som förs ut från anläggningen eller vid
utförandet av gas som har bildats vid nedbrytningen av organiskt avfall.
Utöver detta anser regeringen att rätten till avdrag inte bör gälla vid
utförande av reningsvatten. Dessa båda frågor utvecklas vidare nedan.
7.2.2 Lak- och reningsvatten
Regeringens förslag: Avdrag skall inte medges för lak- och
reningsvatten som förs ut från en avfallsanläggning.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag
beträffande lakvatten. Vad gäller reningsvatten framför inte utredningen
några specifika förslag.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har berört frågan.
Skälen för regeringens förslag: Lakvatten bildas när nederbörd eller
yt- och grundvatten infiltrerar avfallet och blir förorenat efter passagen
genom avfallet. Det kan även vara fråga om ytavrinning från avfallet.
Enligt regeringens uppfattning bör dock inte avdrag beviljas vid utförsel
av lakvatten eftersom vattnet av förklarliga skäl inte tagits upp till
beskattning.
Under ärendets beredning har bl.a. WMI Sellbergs AB och Svenska
Renhållningsverksföreningen framfört synpunkter om att reningsvatten
som uppkommer inom anläggningen skall befrias från skatt.
Reningsvatten är sådant vatten som härrör från en reningsprocess inom
anläggningen. Det kan t.ex. röra sig om rening av slam eller oljebemängt
vatten där vattnet och föroreningarna separeras. Föroreningarna
deponeras inom anläggningen medan vattnet antingen renas på
anläggningens reningsverk eller transporteras till ett kommunalt
reningsverk.
Som framgår av avsnitt 8 nedan föreslår regeringen att skatten bör
baseras på avfallets befintliga tillstånd och inte på dess torrvikt. Skälet
till detta är, förutom kontrollproblem, miljömässiga skäl. Vattenmängder
i avfallet medför att lakvattenproduktionen kommer igång tidigare och
blir större. Det bidrar även till sättningar i deponin vilket försvårar
sluttäckningsarbetet. För att undvika dessa effekter har regeringen gjort
bedömningen att det är bättre att vattnet skiljs ut före deponering.
Resonemanget torde även leda till mindre volymer avfall som deponeras.
För att i möjligaste mån styra mot avvattning av avfallet före
deponering anser regeringen att avdrag vid utförsel av reningsvatten
skulle motverka de styreffekter som eftersträvas. Avdrag vid utförsel av
reningsvatten skall alltså inte beviljas.
7.2.3 Gas som bildats vid nedbrytning av organiskt avfall
(deponigas)
Regeringens förslag: Avdrag skall inte medges för gas som bildats
vid nedbrytning av organiskt avfall som förs ut från en
avfallsanläggning (deponigas).
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Närings- och teknikutvecklingsverket,
Helsingborgs stad, Samarbete för Skånskt Avfall, Länsstyrelsen i Skåne
län, Nässjö Affärsverk AB, Skånes Naturvårdsförbund, Söderhalls
Renhållningsverk AB och Stor-Stockholms Energi AB anser att avdrag
skall få göras för deponigas som förs ut från en avfallsanläggning, i
likhet med vad som gäller för annat material som förs ut från
anläggningen. Enligt remissinstanserna kan en avdragsrätt för deponigas
ge incitament för ökade insatser för att samla in och utnyttja deponigas
och därmed minska de okontrollerade metanemissionerna från
deponierna.
Bakgrunden till regeringens förslag: Organiskt avfall utgör grunden
till huvuddelen av de miljöproblem som en deponi ger upphov till under
sin driftstid samt bidrar även i hög grad till de framtida problemen. I de
deponier som innehåller organiskt avfall sker en nedbrytning av avfallet,
varvid s.k. deponigas bildas. Deponigasen består av metan (40–60 %)
och koldioxid (25–40 %) samt spårämnen. Det allvarligaste
miljöproblemet med utsläpp av metangas är dess bidrag till
växthuseffekten. Nedbrytningen av organiskt avfall leder också till att
volymen minskar, vilket ger upphov till ojämna sättningar i deponin.
Sättningarna leder till svårigheter att täcka avfallsupplaget när det skall
avslutas, eftersom sättningarna gör att det bildas sprickor i täckskiktet där
vatten kan tränga ner i avfallet. Detta vatten lakar ur föroreningar ur
avfallet och sprider dessa i den omgivande miljön. Sättningarna leder
således till en ökad urlakning av metaller och stabila organiska ämnen till
den omgivande miljön.
Deponigas kan bildas under 40–50 år efter det att organiskt material
deponerats. Huvuddelen av deponigasen bildas dock inom ca 10 år efter
deponeringen. Gasinsamling sker i dag på drygt ett 50-tal av landets
deponeringsanläggningar. Gasen säljs och nyttiggörs som energikälla vid
uppvärmning eller framställning av elektrisk kraft. Uttaget uppgår för
närvarande till omkring 400 GWh per år.
Skälen för regeringens förslag: Konstruktionen av
nettodeponisystemet innebär att avdrag medges för material som förs ut
från en avfallsanläggning. En fråga som härvid uppkommer är om det
finns skäl att i detta sammanhang särbehandla utförsel av deponigas.
Deponigas uppkommer genom nedbrytning av organiskt avfall på
deponin. Deponigasen får därför anses inta en särställning i förhållande
till huvuddelen av annat material som förs ut från en avfallsanläggning,
eftersom det i dessa fall rör sig om avfall som förts in till anläggningen
och därefter i princip i oförändrad form förs ut från anläggningen, t.ex.
efter sortering. Redan av den anledningen kan skäl anföras mot att medge
avdragsrätt. Härtill kommer att en avdragsrätt skulle innebära att
organiskt avfall som långt innan lagens ikraftträdande förts in till en
deponi, genom återbetalning av skatt på den utvunna gasen, skulle
komma i åtnjutande av skattelättnader. Detta står i strid med den
allmänna princip som gäller vid tillämpningen av avdragsrätt enligt den
föreslagna lagen, nämligen att avdrag endast får avse skatt på sådant
avfall som tagits upp till beskattning.
Riksdagen har genom att anta prop. 1992/93:179 om åtgärder mot
klimatpåverkan som mål satt upp att metangasutsläppen från
avfallsupplag skall minskas med 30 % till år 2000. Det finns i princip två
sätt att uppnå detta mål, dels minska deponeringen av organiskt avfall,
dels öka uppsamlingen av deponigas från deponierna. En ändrad
hantering av organiskt avfall där man successivt går över till rötning,
med omhändertagande av gasen, förbränning eller kompostering torde ge
en betydande minskning av metanutsläppen. Regeringen har i prop.
1996/97:172 Hantering av uttjänta varor i ett uthålligt samhälle,
föreslagit att deponering av brännbart och organiskt avfall skall förbjudas
från och med år 2002 respektive 2005. Riksdagen har ställt sig bakom
förslaget (bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55). Förbudet är numera
infört i renhållningsförordningen (1998:902).
De större anläggningarna har redan i dag deponigasuttag av
kommersiella skäl. Något ytterligare incitament att öka uttaget av gas
torde inte behövas i dessa fall. Mindre anläggningar som inte har
deponigasuppsamling av kommersiella skäl kan i vissa fall ha
uppsamling som villkor för miljötillståndet. Något behov av ytterligare
styrmedel för att öka gasuttaget torde inte heller finnas i dessa fall.
Inom EU ställer rådets gemensamma ståndpunkt om ett
deponeringsdirektiv krav på att i princip alla deponier skall samla upp
och utnyttja eller fackla deponigasen. Reglerna om deponigasuppsamling
har inte ifrågasatts under diskussionerna av förslaget, varför
sannolikheten för att regler om detta kommer att ingå i det slutgiltiga
direktivet är hög.
Sammantaget anser regeringen att det arbete som bedrivs såväl
nationellt som inom EU innebär att kraftfulla styrmedel finns och
kommer att finnas i syfte att öka uttaget av deponigas. En möjlighet till
avdrag för avfallsskatt bedöms därför ha en mindre betydelse som
stimulans till åtgärder på området. Avdrag bör därför inte medges för
deponigas som förs ut från en skattepliktig avfallsanläggning.
7.3 Redovisningsperiod m.m.
Regeringens förslag: Redovisningsperioden för avfallsskatten skall
vara kalenderkvartal. Samma regler som för övriga punktskatter skall
gälla beträffande möjligheten att utnyttja avdrag som överstiger
skattens bruttobelopp för en redovisningsperiod.
Utredningens förslag: Stämmer vad gäller redovisningsperiodens
längd överens med regeringens förslag. Utredningen anser dock att
återbetalning till den skattskyldige av avdrag som överstiger skattens
bruttobelopp för en redovisningsperiod inte bör ske, utan föreslår att
överskjutande skattebelopp endast skall få utnyttjas under följande
redovisnings-perioder under innevarande eller nästföljande kalenderår.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslagen eller
lämnar dem utan erinran. Riksrevisionsverket anser att det inte är klarlagt
att övervägande skäl föreligger för frånsteg från kalendermånad som
redovisningsperiod. Riksskatteverket anser att möjligheten enligt lagen
(1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, LPP, att medge
skattskyldiga som redovisar låga skattebelopp längre
redovisningsperioder inte bör gälla för avfallsskattens del samt att avdrag
från en tidigare redovisningsperiod endast skall få utnyttjas under
följande perioder i den mån utrymme finns sedan avdrag som hänför sig
till perioden har gjorts. Svenska Revisorssamfundet och Söderhalls
Renhållningsverk AB anser att begränsningen av möjligheten att utnyttja
avdrag medför oönskade konsekvenser i samband med uttag av material
från deponier som inte längre tar emot avfall.
Skälen för regeringens förslag: Kalendermånad är i dag regelmässigt
redovisningsperiod för de olika punktskatterna. Även om avfallsskatten
får ses som ett viktigt styrmedel i syfte att åstadkomma en snabbare
genomströmning av avfall som återvinns, kan dock många utövare av
deponeringsverksamhet drabbas av en viss ekonomisk belastning om
kalendermånad skulle väljas som redovisningsperiod. Mot bakgrund av
den modifiering av nettodeponimetoden som regeringen föreslår i
förhållande till utredningens förslag, kan detta komma att aktualiseras
främst för de aktörer som bedriver verksamhet med material som i
avvaktan på avsättningsmöjligheter lagras under längre tid på
anläggningen.
I likhet med utredningen anser regeringen därför att skäl finns att välja
en längre redovisningsperiod för avfallsskattens del. En sådan ordning
har också valts vid införandet av avfallsskatt i Danmark och Finland.
Kalenderkvartal är en lämplig period.
För punktskatterna gäller vidare enligt LPP att om avdragen för en
redovisningsperiod överstiger skattens bruttobelopp för perioden skall
det överskjutande beloppet utbetalas till den skattskyldige. Denna princip
medför visserligen att en skattskyldig som under en redovisningsperiod
för ut mer material än som kommer in skulle få pengar utbetalade till sig.
Utredningen bedömer, mot den bakgrunden och med tanke på den stora
mängd material som redan finns på anläggningarna, att det föreligger viss
risk för utförsel av obeskattat material efter lagens ikraftträdande i
svårkontrollerbar omfattning. Enligt regeringens uppfattning finns dock
inte belägg för att denna risk skulle vara alltför betydande. Den av
utredningen föreslagna särregleringen skulle också, som påpekats av
några remissinstanser, medföra praktiska problem i samband med
nedläggning av deponier. Någon begränsning i LPP:s bestämmelser om
möjligheter till utnyttjande av avdrag överstigande skattens bruttobelopp
för viss redovisningsperiod bör därför inte föras in i lagen om skatt på
avfall.
Riksskatteverkets förslag om ett slopande av tillämpningen av 2 kap.
3 § tredje stycket LPP beträffande förlängd redovisningsperiod synes
motiverad av en önskan att harmonisera regleringen med den av
utredningen föreslagna bestämmelsen om begränsning av rätten till
utnyttjande av avdrag. Med hänsyn till regeringens ställningstagande i
den delen saknas anledning att företa en ändring som begränsar
möjligheten till tillämpning av nämnt lagrum för avfallsskattens del.
8 Skattenivå och fastställande av skatten
Regeringens förslag: Skatten skall utgå med 250 kr per ton. Skatten
skall bestämmas på grundval av vägning. Om tillförseln sker i mindre
omfattning eller det av annan anledning finns särskilda skäl får
skatten bestämmas på annan grund än vägning.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslagen eller
lämnar dem utan erinran. Helsingborgs stad, Luleå kommun, Svenska
Renhållningsverksföreningen, Sydvästra Skånes Avfallsaktiebolag och
Söderhalls Renhållningsverk AB förordar ett stegvist införande av
skatten. Svenska Renhållningsverksföreningen föreslår att skatten
inledningsvis sätts till 60 kr per ton. Sveriges Industriförbund anser att en
skatt på 50 kr per ton är tillräcklig. Vissa remissinstanser, bl.a.
Stockholms stad, påtalar att en differentierad skatt för olika avfall kan ge
en ännu bättre styreffekt.
Enligt Riksrevisionsverket bör beskattningsmyndigheten ges tydlig
vägledning i vilka fall som skatt skall kunna fastställas på annat sätt än
genom vägning. WMI Sellbergs AB är negativt till att skatten för
anläggningar som inte har våg skall kunna bestämmas på annat sätt än
genom vägning. Volymvikten varierar kraftigt vilket kan ge helt felaktiga
omräkningsfaktorer. Detta skulle gynna de mindre anläggningarna och
kraftigt minska kontrollmöjligheterna. Vägning borde i stället vara ett
tvingande krav. Kommunförbundet Västerbotten föreslår att det
skatteunderlag som levereras kvartalsvis skall baseras på en omräkning
från volym till vikt i de fall kommunen inte har annat underlag. Vart
annat år görs en inmätning av avfallsupplaget för att verifiera angivna
volymer.
Skogsindustrierna, Sågverkens Riksförbund och Vargön Alloys AB
anser att för avfall som innehåller vatten bör skatten baseras på vad
avfallet väger i torrt tillstånd.
Skälen för regeringens förslag: Grunden för utredningens förslag till
skattenivå har varit att skatten, i kombination med andra styrmedel på
avfallsområdet, skall leda till att deponeringen i stort sett halveras till år
2005. Enligt utredningens beräkningar kommer på grund av de olika
styrmedlen kostnaden för deponering per ton avfall att öka från i dag ca
200 kr till 600–700 kr per ton för företagen och till ca 800 kr per ton för
hushållen. För hushållen tillkommer även mervärdesskatt. Förutom
skatten påverkas kostnaderna av de högre miljökrav som i framtiden
kommer att ställas på avfallsanläggningarna. Utredningen bedömer att en
kostnad på den nivån kommer att innebära en kraftfull styrning från
deponering mot ökad återvinning och ökat energiutnyttjande.
Att till år 2005 uppnå en halvering av det avfall som deponeras anser
regeringen vara en rimlig ambitionsnivå. För att uppnå detta krävs enligt
regeringens bedömning en skatt i nivå med den som nu föreslås, alltså
250 kr per ton.
Beträffande frågan om en stegvis upptrappning av skattesatsen är
följande att beakta. Motiven för att börja på en låg skattenivå är att det
ger avfallsaktörerna en relativt lång förberedelse- och omställningstid för
att vidta åtgärder i syfte att minska deponeringen. En i förväg aviserad
skattesats skulle ge avfallsaktörerna en känd kostnad som kan vägas mot
investeringskostnader för att undvika deponering och därmed även
avfallsskatt. En stegvist införd avfallsskatt skulle också mildra effekten
av skatten på det branschspecifika avfallet och minska risken för ökad
illegal deponering.
Mot detta står att incitamenten för att vidta åtgärder för att minska
deponeringen kraftigt minskar om skattenivån blir för låg. Eftersom det
enligt regeringens bedömning krävs en skattenivå på 250 kr per ton för
att syftet med skatten skall uppnås finns det inte någon anledning att
inleda på en lägre nivå. En lägre nivå skulle tvärtom kunna leda till att
aktörerna misstolkar statsmakternas budskap med skatten. Den största
nackdelen med en låg skattesats är dock att drivkraften i arbetet med att
öka återvinningen och minska deponeringen uteblir. Utvecklingen mot
minskad deponering riskerar att försenas. Det kan för övrigt tilläggas att
diskussionerna om att införa en avfallsskatt har pågått i flera år. Bland
avfallsaktörerna bör därför ha funnits en sådan insikt om den kommande
utvecklingen att de har kunnat planera för och vidta åtgärder i syfte att
anpassa sig till den. Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl
talar för att skatten redan nu bör bestämmas till 250 kr per ton.
Enligt regeringens bedömning finns i dag inget behov av att
differentiera skattesatsen för olika avfallsslag. Vid en framtida
utvärdering av skattens konsekvenser kan dock frågan åter bli aktuell.
Regeringen delar utredningens uppfattning att skatten skall vara
viktbaserad. För detta erfordras i princip att det finns våg vid
anläggningarna. I dag finns det våg vid 97 av landets ca 300 anläggningar
som tar emot hushållsavfall och annat konventionellt avfall. Våg finns
dock vid samtliga anläggningar som tar emot minst 50 000 ton avfall per
år. Det innebär att ca 80 % av det konventionella avfallet som deponeras
är invägt. Det är osäkert i vilken utsträckning som våg finns vid
industriernas deponier. Dock bör i vart fall någon fordonsmonterad våg
ofta finnas tillgänglig.
Totalpriset för att installera våg uppgår till 130 000–200 000 kr. Den
årliga driftskostnaden för en våg inklusive kröning och
registreringsutrustning kan beräknas till 60 000 kr. Följande kostnader
utslaget per ton invägt avfall vid olika anläggningar uppkommer då.
Maximal mottagning
Kostnad för vägning
50
ton/år
1 200
kr/ton
500
”
120
”
1 000
”
60
”
2 000
”
30
”
5 000
”
12
”
För de större anläggningarna är det inte oskäligt att installera våg.
Huvudregeln bör därför vara att skatten skall bestämmas på grundval av
vägning av det som förs in till anläggningen. Om tillförseln sker i mindre
omfattning eller det finns annan anledning, bör dock skatten få
bestämmas på annat sätt än genom vägning. I sista hand får skatten
beräknas efter vad som är skäligt. Det bör således inte ställas något
absolut krav på att våg installeras. Det är inte rimligt att kräva att en
anläggning som tar emot 50 ton per år, vilket medför en skatt på 12 500
kr, skall behöva vidta åtgärder för att väga avfallet till en kostnad av 60
000 kr per år. I de fall vägning av avfallet inte sker, bör det ankomma på
Riksskatteverket att genom föreskrifter eller rekommendationer lämna
närmare vägledning för hur skatten skall fastställas.
Om skatten skulle baseras på avfallets vikt i torrt tillstånd kan det
konstateras att en sådan ordning skulle medför stora kontrollproblem för
beskattningsmyndigheten. Vidare talar starka miljömässiga skäl mot
detta. Fysiskt instabila avfall, som slam, bör inte deponeras eftersom de
markant ökar risken för sättningar i deponin. Stora vattenmängder i
avfallet medför också att lakvattenproduktionen kommer igång mycket
tidigare och blir större totalt. Det är i normalfallet bättre att vattenfasen i
ett slam skiljs ut före deponeringen, och vid behov behandlas separat vid
källan, än att vattnet läcker ut från en deponi med risk för att mer
förorenat spridas till omgivningen. Den energimängd som behövs för att
avvattna slam blir dessutom allt mindre i takt med utvecklingen av ny
teknik och utrustning. Många gånger tillförs också onödigt stora
vattentillsatser till avfallet. Av dessa skäl anser regeringen att det inte bör
komma i fråga att fastställa skatten utifrån en beräkning av vad avfallet
väger i torrt tillstånd.
9 Allmänna utgångspunkter för skattefrihet
Regeringens förslag: Utgångspunkten för att medge skattefrihet för
vissa avfallsslag skall vara att det för dessa under överskådlig tid inte
finns några miljömässigt acceptabla alternativ till deponering och att
möjligheterna att minska avfallsmängderna genom
processförändringar, val av råvara etc. är avsevärt begränsade.
Skattens styreffekt skulle således i dessa fall vara mycket liten.
Utvecklingen på området skall kontinuerligt följas i syfte att
möjliggöra en omprövning av de beviljade fallen av skattebefrielse.
Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslagen till
utgångspunkter för omfattningen av skattefriheten eller lämnar dem utan
erinran. Många remissinstanser menar dock att fler avfallsslag än vad
utredningen har funnit faller in under de angivna kriterierna och därför
bör medges skattefrihet. Svenska Naturskyddsföreningen anser att de
flesta slag av avfall som skattebefrias i stället borde betala skatt efter en
lägre skattenivå. Enligt Söderhalls Renhållningsverk AB bör en annan
ordning än lagreglering skapas, eftersom den försvårar ändringar av
skattefrihetens omfattning vid teknikförändringar o.dyl.
Skogsindustrierna förordar en möjlighet till enskilda dispenser och
hävdar att skogsindustrins branschspecifika avfall generellt skall
skattebefrias. Länsstyrelsen i Gävleborgs län menar att avdrag endast bör
tillåtas om behörig myndighet intygar att avfallet inte kan hanteras på
annat sätt än genom deponering. Jernkontoret anser att branschspecifika
restprodukter från stålbranschen generellt skall skattebefrias. Svenska
Gruvföreningen och Sveriges Industriförbund menar att skattebefrielsen
för bl.a. slagger från metallurgiska processer bör åstadkommas genom
undantag från skatteplikt i stället för genom avdrag. Kemikontoret hävdar
att avfall från i koncessionsbeslut föreskriven reningsanläggning bör
befrias från skatt, eftersom miljöförbättrande åtgärder annars riskerar att
missgynnas.
Skälen för regeringens förslag: Deponering av avfall innebär en icke
önskvärd belastning av miljön och skatten utgör ett sätt att från
statsmakternas sida tydliggöra denna värdering. Skatten bör vidare för
den allt övervägande delen av såväl det konventionella som det
branschspecifika avfallet, kunna utgöra ett verksamt styrmedel mot
minskad deponering. Detta kan ske genom att avfall återanvänds,
återvinns för materialutnyttjande eller för energiändamål. En alternativ
möjlighet är, att på annat sätt än genom behandling som leder till
återvinning, minska mängden avfall som går till deponering. Ett exempel
kan härvid vara avvattning av slam. Skatten skall också styra mot
minskad uppkomst av avfall som inte kan utnyttjas på de angivna sätten.
Detta kan ske genom rimliga processförändringar, genom val av råvara
eller liknande åtgärder.
För vissa avfallsslag visar dock utredningens analyser sammantaget
med vad som framkommit under remissbehandlingen och därefter att
skatten, med utgångspunkt från vad som i dag är känt om
processtekniker, återvinningsmöjligheter och liknande, inte kommer att
kunna få någon styrande effekt. Detta gäller såväl beträffande
uppkomsten av avfall som för möjligheten att under överskådlig tid finna
acceptabla alternativ till deponering för annat än möjligen marginella
delar av det uppkomna avfallet. I dessa fall får deponering anses som den
för tillfället miljömässigt bästa lösningen och utgångspunkten för
regeringens ställningstagande beträffande enskilda avfallsslag är därför
att skattebefrielse skall gälla för sådana avfallsslag.
Tre olika metoder föreslås för att uppnå skattebefrielse. Anläggningar
där det uteslutande deponeras vissa särskilt uppräknade avfallsslag
undantas från lagens tillämpningsområde, se vidare avsnitt 10.
Skattefrihet för olika typer av avfall åstadkoms i vissa fall genom att
dessa avfallsslag undantags från skatteplikt, vilket innebär att
avfallsmängden inte redovisas i deklarationen och i andra fall genom att
avdrag får göras i deklarationen för skatt på vissa typer av avfall.
Skattefrihet för konventionella avfall behandlas i avsnitt 12, medan
skattefrihet för branschspecifika avfall tas upp i avsnitt 13.
Vad gäller två branschspecifika avfallsslag bedöms dock skatten i och
för sig kunna få en icke obetydlig styrande effekt. Det rör sig om avfall
dels från upparbetning av returpapper, dels från återvunnet glas. Risk
finns emellertid att en skatt kraftigt skulle fördyra hanteringen av
returpapper och återvunnet glas och därmed äventyra de miljö- och
naturresursskäl som är huvudsyftet bakom dessa åtgärder. Av miljö- och
naturresursskäl bör därför dessa avfallsslag skattebefrias.
Med de ovan angivna utgångspunkterna för när avfall inte skall
beskattas, bör skattebefrielse för samtliga avfallsslag från en viss bransch
inte förekomma. I stället får varje enskilt uppkommet avfallsslag
analyseras för sig.
Inom i stort sett all industriell verksamhet torde uppkomma mindre
mängder av ett eller flera avfallsslag, för vilka i dag med fog kan hävdas
att skatten saknar styrande effekt och att deponering är den miljömässigt
bästa formen av omhändertagande. Regeringen anser dock inte att det är
realistiskt att i lagen göra en så detaljerad bedömning, att i princip varje
slag av avfall vid enskilda tillverkningsprocesser blir föremål för
skattebefrielse om de angivna kriterierna är uppfyllda. Mot den
bakgrunden är det rimligt att skattebefrielse inte kommer i fråga för
avfallsslag, vars årsvolym uppgår till ringa mängder.
Flera remissinstanser har betonat behovet av enskilda dispenser. I det
sammanhanget bör det understrykas att det för såväl de skattskyldiga
som beskattningsmyndigheten är viktigt att lagstiftningen innehåller
klara och enhetliga regler för skattläggningen. Redan av den anledningen
bör regler om dispensgivning i enskilda fall undvikas. Vidare ankommer
det på riksdagen att genom lag meddela föreskrifter om skatt till staten.
Regler om skattebefrielse för enskilda avfallsslag är av sådan viktig
materiell beskaffenhet att det inte i skattelagen bör ges möjlighet för
regeringen eller enskild myndighet att bevilja dispenser i särskilda fall.
Ej heller bör avdragsrätten göras beroende av en enskild myndighets
bedömning.
Föreskrifter om skatt till staten skall alltså meddelas genom lag.
Eftersom utvecklingen inom avfallshanteringsområdet är dynamisk avser
regeringen att noga följa utvecklingen och kontinuerligt pröva i vad mån
förutsättningarna för skattebefrielse i lagen alltjämt föreligger. Det kan
också bli aktuellt att utvidga skattebefrielsen till att omfatta ytterligare
områden. Söderhalls Reningsverk AB:s krav på flexibilitet måste därför
anses tillgodosett.
Naturskyddsföreningen anser att de flesta undantag bör ersättas med
krav på lägre skatt. Som nämndes i avsnitt 8 bedöms en skattesats på 250
kr per ton vara rimligt för att de uppställda målen skall nås. Enligt
regeringens bedömning finns det inget behov av att differentiera
skattesatsen för olika avfallsslag. Om det vid den kontinuerliga
översynen av lagen framkommer att behov av differentiering föreligger
kan sådan övervägas.
Svenska Gruvföreningen och Sveriges Industriförbund framför att
skattebefrielse för t.ex. slagger från metallurgiska processer bör
åstadkommas genom undantag och inte avdrag. Regeringen anser
emellertid att det av kontrollskäl är angeläget att skattefrihet i flertalet
fall beträffande det branschspecifika avfallet uppnås genom avdrag i
deklarationen och inte genom undantag från skatteplikten.
När det gäller undantag för avfall från en i koncessionsbeslut
föreskriven reningsanläggning anser regeringen att det inte finns några
skäl att ur skattesynpunkt behandla sådant avfall annorlunda än annat
avfall. När det sker en tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet av
miljömyndigheterna förekommer det ofta att miljötillståndet villkoras av
att utövaren av verksamheten skall rena utsläppen så att vissa
gränsvärden iakttas. Verksamhetsutövaren har själv att välja den
reningsteknik, processförändring eller annan åtgärd som skall
åstadkomma att miljökraven uppfylls. Den omständigheten att utövaren
av en enskild verksamhet med stöd av miljölagstiftningen åläggs att rena
utsläppen på visst sätt och därigenom får ett avfall, utesluter inte enligt
regeringens uppfattning att miljöskatter kan skapas i syfte att t.ex. bidra
till en minskning av mängden sådant avfall som deponeras. Skäl saknas
därför för att behandla avfall som härrör från föreskriven
reningsanläggning på annat sätt än annat avfall.
10 Skattebefrielse för vissa anläggningar och
behandlingsmetoder m.m.
10.1 Anläggningar där deponering sker uteslutande av
vissa avfallsslag
Regeringens förslag: Lagen skall inte gälla för anläggningar där
deponering sker uteslutande av ett eller flera av följande avfallsslag,
nämligen
1. jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten
2. bergrester från gruvindustriell verksamhet, eller
3. avfallssand från gruvindustriell verksamhet och avfall från
vattenrening vid sådan verksamhet samt järnhaltigt avfall från
rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets.
Vidare undantas anläggningar där radioaktivt avfall deponeras från
skatteplikt.
Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens
förslag. Utredningen föreslår dock, utöver för järnhaltigt stoft, ingen
skattebefrielse för avfall från vattenrening vid gruvindustriell
verksamhet. Utredningens koppling av skatteplikten till miljötillståndet
medför även att frågan om undantag från skatteplikt för radioaktivt avfall
inte aktualiseras.
Remissinstanserna: Enligt Stockholms stad bör även anläggningar där
endast inerta massor deponeras omfattas av skatten i syfte att öka
återanvändningen av sådana massor. Stor-Stockholms Energi AB anser att
slutdeponering av gråberg, jord, sten, grus etc. inte är verksamheter som
kan vara utan styrning. Om inte ekonomiska styrmedel är lämpliga i
dessa fall bör andra styrmedel användas. Länsstyrelsen i Göteborgs och
Bohus län anser att områden som i huvudsak används för uppläggning av
muddermassor bör behandlas lika som områden där lera och andra
naturmaterial läggs upp samt att tegel och betong inte bör omfattas av
skatten. Cementa AB menar att skattefrihet bör gälla för vissa rester som
uppkommer vid cementframställning, nämligen råmjöl och annat
råmaterial bestående av kalksten, märgel och sand samt vidare
hydrauliska material när dessa används för markstabilisering o.dyl.
Skälen för regeringens förslag: Det finns, vilket för respektive
avfallsslag närmare kommer att utvecklas i det följande, anledning att i
avfallsskattelagen göra undantag från skatteplikten för anläggningar där
uteslutande ett eller flera av vissa, särskilt angivna avfallsslag deponeras
eller förvaras under längre tid än tre år. Det bör för dessa undantag sakna
betydelse om flera av de angivna avfallsslagen deponeras tillsammans.
Särreglering föreslås dock för avfall från vattenrening vid gruvindustriell
verksamhet, järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av
järnmalmspellets samt för radioaktivt avfall.
Jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten
Vid schaktning för bl.a. bygg- och anläggningsarbeten uppkommer i
varierande omfattning massor som inte kan utnyttjas i samband med det
pågående arbetet och som därför måste föras bort från arbetsområdet.
Dessa s.k. schaktmassor omfattar allt från sten och block från
sprängningar och tunneldrivningar till organiska jordar med höga
fukthalter. Skälen till att jord- och bergmassorna inte kan utnyttjas är
olämpliga tekniska egenskaper, som t.ex. hög lerhalt eller stora mängder
organiskt material som gör dem svåra att använda i anläggningsarbeten.
För den som vill göra sig av med schaktmassor finns det i dag tre
huvudvägar att gå. Rör det sig om rena sprängstensmassor kan dessa
användas som råvara vid ballasttillverkning. Massorna kan i befintlig
form avyttras för utfyllnad eller till bullervallar. Den tredje möjligheten
är att massorna förs till deponering. I viss utsträckning förs massorna till
anläggningar som är tillståndspliktiga med stöd av bestämmelser i 15
kap. miljöbalken. Vanligast torde dock vara att massorna förs till
särskilda upplag, för vilka vare sig tillståndsplikt eller
anmälningsskyldighet för verksamheten föreligger enligt
miljöskyddslagstiftningen. I den mån endast rena naturmaterial
deponeras på en anläggning är denna endast samrådspliktig med stöd av
12 kap. 6 § miljöbalken. Det rör sig om vad som i dagligt tal kallas
schaktmassetippar. Antalet schaktmassetippar i landet är inte känt. En
mycket grov uppskattning, som redovisas av utredningen, ger dock vid
handen att det kan finnas ett 100-tal sådana anläggningar.
Det förekommer vidare vid industriell verksamhet, i synnerhet inom
mineral- samt jord- och stenvaruindustrin, att i princip rena avfall från
produktionen återförs till de täkter varifrån de utvunnits eller till separata
deponier där endast dessa avfallstyper tas emot. Äger avfallshanteringen
rum inom ramen för den industriella verksamheten gäller tillståndsplikt
eller anmälningsskyldighet enligt miljöskyddslagstiftningen för den
industriella verksamheten. Hanteringen av uppkommet avfall ingår
därvid som ett led i prövningen av den industriella verksamheten. I den
mån kalksten och skiffer läggs upp på separata anläggningar torde dessa,
i likhet med andra schaktmassetippar, endast vara samrådspliktiga enligt
12 kap. miljöbalken.
De nu nämnda slagen av rena massor läggs således huvudsakligen upp
separat på särskilda anläggningar. Det rör sig i praktiken endast om en
omflyttning av massor från en plats till en annan, där dessa t.ex. med
anledning av pågående anläggningsarbete eller liknande inte kan ligga
kvar. Beroende på behovet av massor för utfyllnad o.dyl. inom
transportavstånd kan massorna bli liggande under en längre tid. Ett
sådant omhändertagande sker utan att massorna blandas samman med
andra slag av avfall och är det lämpligaste från miljösynpunkt.
Anläggningar där enbart jord, grus, lera, skiffer, kalksten eller annan sten
läggs upp bör därför undantas från skatteplikt.
Rester från cementframställning består bl.a. av kalksten, märgel
(lerblandad kalksten) och sand i form av mjöl eller i krossade
beståndsdelar. Sådana rester bör alltjämt anses som kalksten och
eftersom sådant avfall utan skada för miljön kan återföras till kalkbrotten
eller annan plats bör det inte beskattas.
Svenska Kalkföreningen har inkommit med en skrivelse om att även
kalkstoft bör omfattas av det ifrågavarande undantaget. Vid bränning av
kalksten uppkommer ca 45 000 ton avfall per år. Det rör sig
huvudsakligen om filterstoft med låg andel kalksten. Vid start av ugnarna
uppkommer halvbrända rester, som i början håller höga halter kalksten
(90 %) men vartefter ugnen kommer igång blir lägre och lägre.
Filterstoftet är ett pulver som inte lämpar sig förförbränning. En liten
del, ca 2 000 ton per år, har man kunnat finna avsättning för som
jordförbättringsmedel respektive markstabilisering. Det finns dock f.n.
endast en liten marknad, beroende på få vägarbeten.
Filterstoftet förs tillbaka till brotten och deponeras där tillsammans
med den rena kalkstenen. Kalksten är av sådan beskaffenhet att detta inte
medför negativa konsekvenser för miljön. Om inte kalkstoft också
omfattas av undantaget skulle det innebära att allt, dvs. även den rena
kalkstenen, skulle beskattas när den deponeras i brotten. Mot den
bakgrunden anser regeringen att även kalkstoft bör omfattas av
undantaget.
I den mån det i övrigt är nödvändigt med närmare definitioner av de
aktuella avfallsslagen, bör det ankomma på Riksskatteverket att efter
samråd med Naturvårdsverket ange sådana i föreskriftsform. Det bör
dock inte bli aktuellt med en vid tolkning av begreppen. Sålunda bör
material som är resultatet av förädling av de uppräknade avfallsslagen,
t.ex. betong och tegel, inte omfattas av undantaget från skatteplikt. Det är
av miljöskäl inte lämpligt att deponera sådana massor tillsammans med
jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten.
Bergrester och avfallssand m.m.
Vid gruv- och mineralutvinning i Sverige uppkommer, framförallt vid
malmbrytning, årligen ca 24 miljoner ton bergrester och ca 27 miljoner
ton jord och andra massor som återförs till gruvor och dagbrott eller till
separata upplag. Bergrester (upp till meterstora block) som uppkommer
vid sprängning och jord och andra massor schaktas bort för att frilägga
malmfyndigheterna. Ca 2 miljoner ton berg och jord används för lokala
anläggningsarbeten men det lokala behovet är avsevärt mindre än
tillgången. Vid bortforsling från malmfälten i Kiruna och Malmberget
begränsas möjligheten av att järnvägen måste utnyttjas för
malmtransporter. Vidare uppstår ca 25 miljoner ton avfallssand från
oxid- och sulfidmalmsbrytning. Detta avfall deponeras i anslutning till
anrikningsplatsen. Avfallssanden uppstår efter en anriknings- och
avskiljningsprocess där malmen i vattenbad mals ned till kristallstorlek.
Vid gruvdrift i Sverige finns ett behov att pumpa bort grundvatten ur
gruvorna. I vissa fall har detta vatten en sådan kvalitet att det kan släppas
ut direkt eller utnyttjas som processvatten, medan det i andra fall först
måste pH-justeras och renas från slam och metaller. Reningen kan ske
genom att vattnet pumpas direkt till ett närliggande sandmagasin eller i
ett separat reningsverk. Vid rening i reningsverk uppkommer ett
metallhaltigt slam som normalt har en hög vattenhalt. Slammet deponeras
regelmässigt. Så vitt framkommit sker detta i form av deponering
tillsammans med avfallssanden, antingen genom återföring till gruvan
eller på de fristående sandmagasinen. Mängden deponerat slam från
gruvvat-tenrening från gruvor som för närvarande är i drift uppgår till
drygt 20 000 ton per år.
Vid tillverkning av järnmalmspellets uppkommer ett stoft och gaser
vid förbränning samt vid övriga steg i tillverkningsprocessen. Dessa
flöden har sedan länge varit föremål för stoftrening. Denna rening görs
med fördel genom att flödena leds till en våtavskiljare (skrubber). I denna
används vatten för att separera partiklar från gas, vilket medför att ett
järnhaltigt stoft i slurryform uppkommer. Mängden järnhaltigt stoft i
slurryform uppgår till 100 000 ton per år. Härav är det möjligt att återföra
ca 30 % till pelletiseringsprocessen medan de övriga 70 % deponeras.
Bakgrunden till att det endast är 30 % som kan återföras till processen är
att resten utgörs av i huvudsak omagnetisk järnmalm som är olämplig att
tillföra LKAB:s nuvarande anrikningsprocesser. Utöver en ojämn
sammansättning varierar också mängden över tiden vilket medför
störningar på processstyrningen och därmed kan produktkvaliteten
äventyras. Eftersom de föroreningar som avfallet innehåller i huvudsak
är desamma som finns i avfallssanden samt att de till sitt innehåll gör
alternativ användning olämplig, deponeras den järnhaltiga slurryn på
sandmagasin tillsammans med avfallssanden. Vattnet renas i
sandmagasinen och möjliggör återföring av vattnet till processen.
Särskilda omständigheter gäller beträffande slam från gruvvattenrening
från nedlagda gruvor, som t.ex. Falu gruva. Detta specialfall behandlas
under avsnitt 12.3.2.
Bergrester från gruvbrytning kan vara allt från rent bergmaterial till
material som innehåller så låga mineralhalter att det inte är lönsamt att
utvinna dessa. Bergrester från järnmalmsbrytning innehåller i och för sig
inte sådana föroreningar att de är olämpliga för anläggningsarbeten men
de lokala avsättningsmöjligheterna är begränsad. Som nämndes ovan är
eventuell bortforsling med järnväg begränsade. För vidaretransport av
massorna skulle då krävas annan transport, t.ex. med lastbil. Eftersom de
aktuella gruvorna ligger i norr och de flesta anläggningsarbeten bedrivs
mer söderut skulle det kräva långa transporter. Även mängden transporter
blir omfattande om anläggningsbehoven söderut skulle täckas. Detta
skulle enligt regeringen resultera i andra belastningar på miljön som är
mindre acceptabla än de miljöeffekter som deponering av bergresterna
innebär. Mot den bakgrunden bedömer regeringen att deponering är det
miljömässigt bästa alternativet.
Vad gäller bergrester från koppar-, zink- och blybrytning innehåller
dessa föroreningar av svavel. Om dessa massor kommer i kontakt med
vatten och syre lakas tungmetaller ut i naturen. Den enda miljömässigt
acceptabla hanteringen av massorna är att de deponeras. Mot den
bakgrunden anser regeringen att skatt inte heller bör tas ut på sådana
bergrester.
Det rör sig om mycket stora mängder bergrester som årligen
deponeras. Deponeringen sker i princip uteslutande i anslutning till
gruvorna. Med hänsyn till administrativa skäl och kostnadsaspekterna är
det omotiverat att föra in hanteringen av bergresterna i skattesystemet.
Regeringen anser därför att skattefriheten i detta fall kan uppnås genom
att de anläggningar där sådant avfall deponeras undantas från skatteplikt.
Ett sådant omhändertagande är som nämndes ovan även lämpligt ur
miljösynpunkt. Vanligen deponeras även jord och andra s.k.
avrymningsmassor från gruvhanteringen på de anläggningar där
bergrester deponeras. Som framgått ovan föreslås dock även undantag
från skatteplikt för jord och vissa andra rena avfallsslag, varför en sådan
samdeponering inte innebär något hinder för skattefrihet.
Mängden avfallssand som uppstår ökar i takt med att gruvindustrin
utvecklar mer rationella metoder som gör det möjligt att utvinna malm
även ur fyndigheter med låga malmhalter. Därmed uppkommer ökade
mängder avfall från anrikningen men samtidigt uppnås en bättre
hushållning med tillgängliga naturresurser. Grövre sand återförs till
gruvschakten, vilken möjlighet utnyttjas fullt ut. Den större sandmängden
uppstår vid dagbrott och denna sand måste deponeras. Deponeringen
måste ske på ett från miljösynpunkt säkert sätt så att de metaller som
finns kvar i sanden efter anrikningen inte lakas ut i naturen. Möjlighet att
vid nuvarande malmbrytning ytterligare minska volymen avfallssand
synes inte finnas inom nu överblickbar tid. Det enda rimliga sättet från
miljöskyddssynpunkt att ta hand om överbliven avfallssand är således
deponering. En skatt skulle därför inte få någon styrande effekt på
deponeringen av avfallssand. Skatt bör därför inte tas ut på detta
avfallsslag.
Av miljöskäl är det ofta lämpligt att slam och annat avfall som uppstår
efter genomförd rening av vattnet från den gruvindustriella verksamheten
och sådant järnhaltigt avfall som uppkommer från rökgasrening vid
tillverkning av järnmalmspellets deponeras tillsammans med
avfallssanden. Skälet till att detta är lämpligt är att metallerna i slammet
är desamma som finns i avfallssanden och till stor del binds genom
samdeponering. Det avfall som tas om hand på detta sätt bör därför
skattemässigt behandlas på samma sätt som avfallssand och alltså inte
beskattas.
Deponering av avfallssand sker i dag vid anläggningar som finns hos
det företag som bedriver den anriknings- och avskiljningsverksamhet
varigenom avfallssanden uppkommer. Det finns därför inte av
debiteringsskäl behov av att väga detta material. Såvitt framkommit finns
heller inte andra skäl som i dag föranleder att avfallssanden vägs. Då det
ur skattekontrollsynpunkt inte bedöms nödvändigt, skulle det mot den
angivna bakgrunden te sig onödigt krångligt och arbetskrävande för
företagen att åstadkomma den föreslagna skattefriheten genom avdrag i
deklarationen. Administrativa, tekniska och kostnadsmässiga skäl gör
således att det, i likhet med vad som är fallet för bergrester, är omotiverat
att föra in hanteringen av avfallssand i skattesystemet. De anläggningar
där enbart avfallssand – och i förekommande fall avfallssand och
gruvvattenslam eller sådant järnhaltigt avfall som uppkommer från
rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets – deponeras, bör
därför inte omfattas av skatteplikt.
Radioaktivt avfall
Med radioaktivt avfall avses i detta sammanhang både sådant kärnavfall
som uppkommer vid drift av kärnkraftverk och sådana radioaktiva ämnen
som används inom t.ex. sjukvården, i mätinstrument, inom industrin samt
vid forskning vid universitet och högskolor. Som framgått av avsnitt 6
föreslår regeringen, till skillnad från utredningen, inte någon direkt
koppling mellan skatteplikt och miljötillstånd. Deponering av radioaktivt
avfall omfattas inte av miljöskyddslagstiftningen utan säkerhetskrav och
liknande frågor regleras i särskild lagstiftning, se lagen (1984:3) om
kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen (1988:220). Med den av
regeringen föreslagna utformningen av skatteplikten enligt
avfallsskattelagen torde dock även deponering av radioaktivt avfall
komma att omfattas. Mot bakgrund av den särreglering som finns
beträffande detta avfallsslag bör inte avfallsskatt tas ut i dessa fall.
Muddermassor
Länstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att områden som i
huvudsak används för uppläggning av muddermassor bör behandlas på
samma sätt som beskrivits ovan.
Muddermassor uppkommer till följd av arbeten med fördjupning eller
restaurering av vattenområden. Som närmare framgår i avsnitt 12.2.2,
föreslår regeringen att skattebefrielse skall gälla för muddermassor från
sanering och fördjupning av vattenområden och att denna skattebefrielse
skall åstadkommas genom avdrag i skattedeklarationen. Den som utövar
verksamheten på en anläggning där deponering sker av muddermassor
blir alltså skattskyldig och får i sin deklaration göra avdrag för skatten på
muddermassorna. Avdragsrätten är utformad på sådant sätt att såväl rena
som förorenade muddermassor kan komma i fråga.
I möjligaste mån bör undvikas att skattefrihet för ett avfallsslag kan
uppnås genom tillämpning av såväl undantag från skatteplikt som
avdragsrätt. Av skäl som närmare utvecklas i avsnitt 12.2.2 anser
regeringen att såväl rena som förorenade muddermassor bör omfattas av
skattefrihet. En sådan skattefrihet bör åstadkommas genom en
avdragsmöjlighet. Regeringen finner därför inte skäl att införa en
bestämmelse om undantag från skatteplikt för anläggningar där enbart
rena muddermassor deponeras.
10.2 Material för driften av avfallsanläggningen
Regeringens förslag: Avfallsskatt skall inte betalas för material som
är avsett att användas för driften av avfallsanläggningen eller som förs
in till anläggningen utan direkt samband med avfallshanteringen.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran.
Skälen för regeringens förslag: Till avfallsanläggningar förs, förutom
avfall, in material för drift och underhåll av byggnader, fordon och
arbetsredskap. Vidare behövs drivmedel, kontorsutrustning och annat
förbrukningsmaterial. Dessa är nödvändiga för den dagliga driften av
anläggningen och bör givetvis inte beläggas med skatt. Den föreslagna
nettodeponimetoden för avfallsanläggningarna innebär dock att allt,
oavsett om det kan betecknas som avfall eller material, som förs in till en
anläggning är skattepliktigt. Det är därför nödvändigt att göra undantag
från skatteplikten för driftsmaterial. I den mån det förekommer att avfall
eller annat material som beskattats därefter kommer till användning för
driften av anläggningen kan en avdragsbestämmelse av motsvarande
innehåll utnyttjas. Vidare skall självfallet inte material som förs in till
anläggningen utan att ha ett direkt samband med avfallshanteringen, t.ex.
de anställdas personliga tillhörigheter, beskattas.
Vad gäller industrideponierna föreslås, som framgått av avsnitt 6, att
skatteplikten endast skall omfatta avfall som uppkommer inom
anläggningen. Det kan därför i dessa fall inte bli aktuellt att ta ut skatt på
material och något behov finns inte att för dessa anläggarnas del göra
undantag från skatteplikten för driftsmaterial. Om beskattat avfall senare
kan komma till användning för detta ändamål, bör – i likhet med vad som
nyss påpekats beträffande avfallsanläggningarna – skattefrihet för detta
kunna uppnås genom tillämpning av motsvarande avdragsbestämmelse.
10.3 Vissa behandlingsformer
Regeringens förslag: Avfallsskatt skall inte betalas för avfall som är
avsett att inom en anläggning behandlas genom
1. kompostering eller reaktorbaserad rötning,
2. förbränning,
3. användning för tillverkning av fast lagringsbart bränsle.
Avfallsskatt skall dock betalas för de rester som uppstår efter
genomförd behandling. Några särskilda undantagsregler för
sorteringsverksamhet införs inte.
Utredningens förslag: Utredningen föreslår inga särskilt reglerade
undantag från skatteplikten beträffande vissa behandlingsformer.
Remissinstanserna: Beträffande synpunkter från Närings- och tek-
nikutvecklingsverket, Boverket, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus
län, Helsingborgs stad, Borås kommun, Borlänge kommun, Luleå
kommun, Göteborgsregionens Avfallsaktiebolag, WMI Sellbergs AB,
Svenska Fjärrvärmeföreningen, Svenska Renhållningsverksföreningen,
Sydvästra Skånes Avfallsaktiebolag, Västmanlands Avfallsaktiebolag,
Nässjö Affärsverk AB, Samarbete om Skånskt Avfall, Söderhalls
Renhållningsverks AB och Stor-Stockholms Energi AB rörande
konsekvenser av utredningens förslag för kompostering och andra typer
av behandlingsmetoder inom de konventionella avfallsanläggningarna
hänvisas till avsnitt 7.1.
Bakgrunden till regeringens förslag: Som närmare har utvecklats i
avsnitt 7.1 kan det föreslagna nettodeponisystemet medföra vissa
problem för den som bedriver deponering parallellt med andra
behandlingsformer inom en och samma anläggning. I synnerhet gäller det
behandlingsformer som medför stora viktförluster. Gemensamt för dessa
behandlingsformer är att det sker en stor avgång av framförallt vatten
men även andra ämnen som gör att avfallet efter behandling kan minska i
vikt med upp till 50 %. Eftersom den produkt som förs ut från
anläggningen väger betydligt mindre än det avfall som förts in skulle
skattefrihet i form av avdragsrätt innebära att behandlingsformerna trots
allt belastades med avfallsskatt till viss del. Under remissbehandlingen
har också framförts att sortering och mellanlagring av vissa avfall skulle
missgynnas av systemet.
Behandling genom rötning innebär biologisk förgasning av avfall. Det
är fråga om biologisk nedbrytning av organiskt avfall i syrefattig miljö,
s.k. anaerob process. Ursprungsmaterialet kan vara gödsel, latrin,
matrester, park- och trädgårdsavfall, avloppsvatten från industrier, slam
från reningsverk, avfall från livsmedelsindustrin samt restaurang- eller
slaktavfall.
Rötningsprocesser förekommer dels i rötningsreaktorer, dels under
enklare förhållanden i t.ex. bioceller och rötceller. Med reaktorrötning
avses rötning i slutna kärl. Vid reaktorrötning går processen att styra på
ett mer omfattande sätt jämfört med t.ex. rötning i rötceller. Den första
fullskaleanläggningen i Sverige för rötning av bl.a. hushållsavfall
invigdes 1994. Utöver den anläggningen finns en handfull rötreaktorer
som är i drift eller under uppförande.
Den rötrest som uppkommer efter genomförd rötning kan användas
som jordförbättringsmedel. Den metangas som uppstår vid rötning tas till
vara, t.ex. som uppvärmningsbränsle eller fordonsbränsle.
Kompostering är liksom rötning en behandling som innebär biologisk
förgasning av organiskt avfall. Till skillnad från rötning är det dock fråga
om biologisk nedbrytning i syrerik miljö, s.k. aerob process.
Ursprungsmaterialen vid kompostering kan vara desamma som vid
rötning.
Kompostering kan vara antingen öppen eller reaktorbaserad.
Kompostering av mer eller mindre källsorterat hushållsavfall sker för
närvarande vid ca 20 anläggningar. Park- och trädgårdsavfall
komposteras vid ett 60-tal av landets ca 300 anläggningar och vid drygt
20 anläggningar förekommer kompostering av övrigt avfall, som t.ex.
bark, slam och gödsel. Reaktorbaserad kompostering förekommer
åtminstone vid en pilotanläggning i Uppsala.
De rester som uppkommer efter genomförd kompostering kan
användas som insatsmaterial vid framställning av jordförbättringsmedel.
Ett annat sätt att behandla avfall är att förbränna det och utnyttja
energin för värmeproduktion. Utöver de 21 anläggningar i landet där
avfall förbränns för värmeproduktion, finns det förbränningsanläggningar
i anslutning till anläggningar där deponering sker. Det exakta antalet
sådana anläggningar har dock inte kunnat klarläggas.
Tillverkning av fast lagringsbart bränsle kan ske på olika sätt. Vid
vissa anläggningar sker flisning av träavfall. Vid i vart fall en
anläggning, Kovik i Gustavsberg, förekommer det att hushållsavfall
används för tillverkning av en typ av pellets. Avfallet torkas,
komprimeras och formas till pellets.
Såväl flis som pellets kan lagras under en längre tid och sedan avsättas
eller användas när behov av energiproduktion uppstår. På så sätt kan det
avfall som uppkommer under sommarhalvåret förbrännas under
vinterhalvåret när behovet av energi är som störst.
Sortering och mellanlagring av industriavfall, förbehandling av
specialavfall och mellanlagring av farligt avfall är exempel på ytterligare
verksamheter som kan äga rum på avfallsanläggningar där deponering
sker. Enligt Renhållningsverksföreningens statistik sker sortering av
industriavfall på 102 anläggningar, medan 11 upplag förbehandlar
specialavfall. Mellanlagring av farligt avfall sker på 130
avfallsanläggningar. Vid 93 deponier finns s.k. akutplattor där förorenade
jordmassor och liknande kan tas emot. Mellanlagring av återvinningsbara
material sker på 175 deponier.
Skälen för regeringens förslag: För att inte anläggningar som
bedriver såväl deponering som annan behandling skall missgynnas, bör
vissa behandlingsformer vara föremål för skattefrihet. De
behandlingsformer som bör komma i fråga är enligt regeringens
bedömning kompostering, reaktorbaserad rötning, förbränning och
tillverkning av fast lagringsbart bränsle. Gemensamt för dessa
behandlingsformer är att avfallet minskar väsentligt i vikt. Dessutom
resulterar dessa behandlingar, förutom förbränning, regelmässigt i en
produkt som anläggningarna finner avsättning för.
När det gäller rötning bör endast den mer utvecklade reaktorbaserade
rötningen komma i fråga för undantag. Förutom energiutvinning
resulterar denna metod i en slutprodukt i form av jordförbättringsmedel
som kan avyttras. Detta till skillnad mot t.ex. bioceller som i stort liknar
vanlig deponering och där det i dagens läge är tveksamt om avfallet
någonsin kommer att lämna anläggningen. För det fall att andra
rötningsmetoder än reaktorbaserad rötning i framtiden kan visa sig
medföra slutprodukter som regelmässigt lämnar anläggningarna kan
dessa tas med bland undantagen.
För rester som uppstår efter genomförd behandling skall skatt betalas.
Det kan röra sig om sten och metallföremål som sållas bort från
kompostjord eller aska från förbränning.
Enligt Renhållningsverksföreningen fördes ca 7 % av invägd mängd ut
från upplagen i förädlad form under 1994 när det gäller konventionellt
avfall. Mängderna utfört material torde visserligen, till följd av önskemål
om ett ökat materialutnyttjande, komma att öka i framtiden. Under
överskådlig tid bedöms ändock, enligt nu tillgängliga beräkningar, den
mängd material som på deponianläggningarna hanteras vid sidan om
deponering vara liten i förhållande till den totala mängd avfall som förs
in till deponierna för omhändertagande.
Det framfördes under utredningsarbetet farhågor om att
sorteringsverksamhet och tillfällig uppläggning av avfall i mellanlager på
andra platser än i anslutning till deponeringsanläggningen gynnas genom
ett nettodeponiskattesystem eftersom dessa fristående anläggningar inte
skulle bli skattepliktiga.
Sorteringsåtgärder, helst redan vid källan, bör stimuleras.
Omfattningen och typen av sortering vid dessa fristående anläggningar
bedöms normalt inte utgöra ett hot mot sorteringen vid
avfallsanläggningarna. Den allt överväganden delen av den
förekommande sorteringsverksamheten vid deponier torde dessutom
bedrivas på sådant sätt att merparten av inkommet avfall strömmar
igenom anläggningen inom loppet av en redovisningsperiod, dvs. ett
kalenderkvartal. De räntekostnader som kan uppstå för sorterat material
bör nästan undantagslöst uppvägas av de ränteintäkter som
anläggningarna kan göra genom den föreslagna redovisningsperioden.
Slutligen kan här pekas på den möjlighet som ändå torde finnas att
genom tillstånd rättsligt särskilja sorteringsverksamheten om
miljömyndigheterna finner detta godtagbart.
11 Skattebefrielse för konstruktionsarbeten m.m.
Regeringens förslag: Avfall och annat material som används för
konstruktionsarbeten inom anläggningen eller för att åstadkomma en
miljösäker deponering på anläggningen skall befrias från skatt.
Skattebefrielsen åstadkoms genom en rätt till avdrag när materialet
använts för avsett ändamål. Rätt till avdrag skall dock inte föreligga
vid s.k. mellantäckning.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak förslaget
eller lämnar det utan erinran. Riksskatteverket efterlyser ett förtydligande
av begreppet konstruktionsarbeten. Närings- och teknikutvecklingsverket
anser att det material som används för konstruktionsarbeten måste
uppfylla vissa kvalitetskrav. Kemikontoret och GANSCA Deponi AB
menar att skattefrihet skall gälla för konstruktionsmaterial såsom tegel
för dränering, flygaska för botten-, sid- och topptätning samt annat
material som successivt inlemmas i olika behandlingsprogram för att
reducera avfallens förorening. Svenska Renhållningsverksföreningen
anser att skattebefrielse för täckmassor och konstruktionsmaterial bör
medges redan när materialet införskaffas till anläggningen. Länsstyrelsen
i Norrbottens län, Luleå kommun, WMI Sellbergs AB och Söderhalls
Renhållningsverk AB anser att avdrag skall medges även för
mellantäckning. Länsstyrelserna i Stockholms, Skånes och Gävleborgs
län anser att skattebefrielse bör medges för mellantäckning om särskilda
miljökrav ställs på massorna som används. Svenska Gjuteriföreningen
anser att gjuterisand som används för mellantäckning bör vara
skattebefriat.
Skälen för regeringens förslag: På avfallsanläggningarna vidtas en
rad åtgärder för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett korrekt och
ändamålsenligt sätt. Det rör sig om konstruktions- och
anläggningsarbeten, t.ex. vägar inom anläggningen, sluttäckning och
stabilisering av askor.
Avfallsupplag behöver successivt avslutas och därvid påföras en
topptätning för att minska vatten- och gastransporten till och från
avfallet. Därmed minskar risken för oacceptabel miljöpåverkan. Denna
topptätning behöver vara beständig, vilket fordrar att tätskiktet skyddas
mot uttorkning, rotpenetration, sönderfrysning m.m. Vidare bör
möjligheter till god växtetablering skapas. En sluttäckning kan därför
behöva bestå av flera delskikt, såsom tätskikt, dräneringsskikt och
skyddsskikt, med olika kvalitetskrav. Med hänsyn till nämnda
kvalitetskrav kan inte vilka täckmaterial som helst accepteras.
Definitionsmässigt är sluttäckningen alltså den avslutande
täckningsåtgärd, som krävs för att deponin skall kunna utgöra ett säkert
långsiktigt förvar samt för att den skall kunna anpassas till det
omgivande landskapet och för den framtida markanvändning som
planerats. Dessa material bör inte beskattas eftersom de vanligen t.o.m.
utgör en kostnad för deponiägaren. Även vissa avfallsslag bör utifrån
dagens kunskap bli aktuella för skattefrihet. Det gäller avfall som
används för sluttäckning, släntbeklädnad samt planterings- och
vegetationsytor. Det gäller vidare avfall som används för att bygga
permanenta vägar, vallar och ledningar m.m. inom deponianläggningen
och avfall som används för att stabilisera och solidifiera avfall som
deponeras.
Till konstruktionsarbeten som medför rätt till skattebefrielse bör även
räknas när avfall används för utfyllnad av mark och vatten i syfte att
skapa ny mark. Detta förekommer huvudsakligen på industrideponier.
Skälet till att medge skattebefrielse är att avfallet i dessa fall utnyttjas och
får ses som ersättningsmaterial till jungfruliga råvaror, t.ex. naturgrus.
Det föreligger en viss risk för att anläggningarna utnyttjar rätten till
skattebefrielse för konstruktionsarbeten genom att använda mer avfall än
som är nödvändigt. För permanenta vägar, vallar, ledningar o.dyl. bör
dock regelmässigt finnas konstruktionsritningar som getts in i samband
med tillståndsprövningen. Av tillståndshandlingarna för
industrianläggningarna bör också framgå när avfallet har godtagits som
utfyllnadsmaterial. Vidare finns i plan- och bygglagen (1987:10) regler
om att marklov krävs inom detaljplanelagt område för schaktning eller
fyllning som medför att höjdläget för tomter ändras avsevärt. Om ett
visst höjdläge för markytan anges i planen, krävs dock inte marklov för
att höja eller sänka markytan till denna nivå, se 8 kap. 8 § nämnda lag.
Av tillstånden enligt 15 kap. miljöbalken och i förekommande fall enligt
plan- och bygglagen bör således framgå i vilken utsträckning olika
åtgärder är att betrakta som konstruktionsarbete. Tillämpningen av
skattelagen får utvisa om problem kommer att uppstå och om så är fallet
får inskränkningar i möjligheten till skattebefrielse övervägas.
Svenska Renhållningsverksföreningen och Trestadsregionens
Aktiebolag har framhållit att det i många områden är ont om lämpliga
massor för täckning och olika konstruktioner. Det är därför ofta
fördelaktigt att ta in stora mängder lämpligt material i samband med att
vägbyggnader eller omfattande schaktningsarbeten sker i närheten av
avfallsanläggningen. Materialet lagras sedan under flera år på
anläggningen i avvaktan på att det skall användas. Som exempel anges
att Vägverket och Banverket planerar vägbyggen respektive ny
järnvägssträckning bara några hundra meter från en avfallsanläggning,
vilket givit upphov till behovet av att lagra rena schaktmassor på
avfallsanläggningen.
Regeringens förslag innebär att skattebefrielsen för material för
konstruktionsarbeten m.m. medges först i och med att materialet faktiskt
används för angivet ändamål. Detta medför att den som bedriver
verksamhet vid en avfallsanläggning får betala in skatt direkt när
lämpligt material införskaffas om det lagras på anläggningen och skatten
återbetalas först när åtgärder vidtas som ger rätt till avdrag. Förutom att
den som bedriver verksamheten eventuellt kan få vissa likviditetsproblem
medför det också räntekostnader. Regeringen anser dock att
kontrollaspekter gör att skattebefrielsen bör inträda först när man vet att
materialet använts på det sätt som motiverar befrielse. Det framstår som
mycket svårt för beskattningsmyndigheten att avgöra om visst material är
avsedda för konstruktionsarbeten eller inte och allt möjligt avfall skulle
kunna påstås vara avsett för skattebefriat ändamål. Även om besvärande
konse-kvenser i vissa fall kan uppstå för en anläggning väger
möjligheterna för en effektiv skattekontroll över för den valda lösningen.
Som angetts ovan finns också en risk för att anläggningarna hänför mer
avfall än nödvändigt till skattebefriade konstruktionsarbeten.
Skattebefrielse genom rätt till avdrag, som redovisas i deklarationen,
ökar möjligheterna för beskattningsmyndigheten att kontrollera att
missbruk inte sker.
Mellantäckning (arbetstäckning) sker i princip dagligen på upplag där
hushållsavfall deponeras, för att minska olägenheterna av lukt,
nedskräpning och skadedjur, främst fåglar. Mellantäckning kan också ske
för att minska risken för brand samt öka möjligheterna att samla upp gas.
Rent definitionsmässigt är denna täckning alltså att anse som tillfällig,
eftersom den relativt snart kommer att överlagras av nytt avfall. Avfall
med för ändamålet lämpliga egenskaper bör kunna utnyttjas men de bör
inte undantas från beskattning. Kvalitetskraven är inte högre än att, om
detta inte skulle betraktas som beskattningsbart avfall, större delen av
deponin skulle kunna sägas vara mellantäckning.
För att undvika att annat material än avfall – t.ex. naturgrus – används
för mellantäckning, bör allt material som används för sådan täckning
vara föremål för beskattning. Avsikten är i stället att styra mot att avfall
som omhändertas används för mellantäckning, vilket med dagens teknik
är fullt möjligt. Mot den bakgrunden anser regeringen det inte motiverat
att medge skattebefrielse för vissa typer av material. Det saknar också
betydelse om det material som används för mellantäckning köpts in eller
om det är avfall som har omhändertagits mot betalning.
12 Skattebefrielse för vissa konventionella avfall
m.m.
12.1 Inledning
Konventionellt avfall används här som en beteckning på avfall som
består av uttjänta produkter, varor, förpackningar och annat avfall som
inte är en direkt följd av industriell produktionsprocess eller verksamhet.
Konventionellt avfall omfattar bl.a. hushållsavfall och därmed jämförbart
avfall från offentlig och privat verksamhet. I det här avsnittet behandlas
frågor om skattebefrielse för vissa typer av konventionellt avfall, dels
sådana som diskuteras av utredningen, dels sådana som tagits upp av
olika remissinstanser. Regeringens ställningstagande till de uppkomna
frågorna redovisas, dvs. i vissa fall föreslås att skattebefrielse medges
och i andra fall finner regeringen inte skäl till detta.
12.2 Sanering av mark- och vattenområden
12.2.1 Förorenad jord från marksanering
Regeringens förslag: Förorenad jord från marksanering skall
skattebefrias.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Vägverket, Statens naturvårdsverk och Ragn-
Sells AB anser att förorenad jord skall omfattas av skatten. Länsstyrelsen
i Gävleborgs län menar att skattebefrielse endast skall komma i fråga för
jord och sediment som har behandlats. Västmanlands Avfallsaktiebolag
anser att någon generell skattebefrielse inte skall införas, utan att en
prövning från fall till fall bör ske genom en särskild dispensregel. Enligt
WMI Sellbergs AB bör huvudprincipen vara att förorenad jord skall vara
skattepliktig, men att avdrag skall kunna göras i de fall då det inte finns
något alternativ till deponering. Kemikontoret menar att det är tveksamt
om ny teknik som gör att deponering inte blir nödvändig finns tillgänglig
redan år 2002 och anser att avdraget för skatt på förorenad jord i stället
skall vara föremål för den kontinuerliga omprövning, som föreslås gälla
för huvuddelen av de skattebefriade avfallsslagen.
Skälen för regeringens förslag: Naturvårdsverket har tillsammans
med länsstyrelser och kommuner genomfört en nationell kartläggning av
förorenade områden, s.k. efterbehandlingsobjekt. Kartläggningen
omfattar deponier, markområden och sediment som förorenats av
industriell eller annan verksamhet. Hittills har ca 2 000 misstänkt eller
bekräftat förorenade områden identifierats. Utöver dessa beräknas
ytterligare ett antal tusen områden att identifieras i de inventeringar som
nu pågår. Många av dessa områden är så förorenade att de behöver
efterbehandlas (saneras). De efterbehandlingar som hittills genomförts
har framför allt inneburit uppschaktning och deponering av obehandlade
massor, vilket i praktiken innebär att man flyttar problemen.
Strävan efter hushållning och återanvändning bör i stället styra val av
saneringsmetod. Metoder som möjliggör återanvändning av jord bör
prioriteras framför schaktning och deponering. För att efterbehandlingen
skall vara effektiv och meningsfull bör föroreningarna i massorna i första
hand destrueras så att jorden kan återanvändas. Deponering av
obehandlade massor bör endast förekomma när det inte finns någon
fungerande behandlingsteknik. Tillgång till behandlingsteknik och
behandlingskapacitet är en förutsättning för en utveckling i linje med
kretsloppsprincipen. Den avgörande faktorn för en etablering och
utveckling av behandlingstekniken är dock den faktiska efterfrågan på
behandling.
Deponering är i dagsläget betydligt billigare än behandling. Ett
införande av en avfallsskatt på förorenad jord skulle å ena sidan positivt
kunna stimulera efterfrågan på behandlingsmetoder som reducerar
mängden massor som behöver deponeras. Det skulle vara en tydlig signal
till såväl de företag som innehar de förorenade massorna som
behandlingsföretagen att kretsloppsprincipen bör gälla även på detta
område. Det skulle vidare vara ett incitament för företag med
efterbehandlingsproblem att aktivt söka efter och stödja forskning och
utveckling av behand-lingsteknik samtidigt som behandlingsföretagen
skulle ha lättare att konkurrera med deponering.
En avfallsskatt skulle å andra sidan kunna leda till att intresset för att
överhuvudtaget genomföra saneringar minskar. Om den tänkta åtgärden
endast är att flytta den förorenade jorden till en deponi, kan det dock i
många fall ifrågasättas om man ändå inte bör avvakta med åtgärden. Med
tanke på att det vid behandling är fråga om ny teknik och att resultatet av
åtgärden inte är helt klarlagt, riskerar man trots behandling att få
deponera jorden och därmed belastas av en skatt. Detta kan leda till att
efterfrågan på behandlingsteknik ändå uteblir. Även om
Naturvårdsverket har presenterat riktvärden för förorenad jord, kan
alltjämt finnas en osäkerhet om möjligheterna att återanvända behandlad
jord.
Sammantaget anser regeringen att det visserligen finns starka skäl för
att skatt skall tas ut på förorenad jord som deponeras men den osäkerhet
som föreligger om bl.a. möjligheten att återanvända behandlad jord
medför dock att skatten kan tas som intäkt för att inte nu vidta
nödvändiga saneringar respektive investeringar i ny teknik. Förorenad
jord från marksanering, som t.ex. efterbehandling av områden som
förorenats genom industriell verksamhet, föreslås därför bli skattebefriad.
Senast vid utgången av år 2002 bör dock ny och tillgänglig teknik finnas
som gör att förorenad jord inte längre behöver deponeras. Skattefriheten
bedöms då kunna upphöra. Som nämnts ovan avser dock regeringen att
noga följa avfallshanteringens utveckling och kontinuerligt pröva
förutsättningarna för skattebefrielse.
Eftersom det är av vikt både för skattskyldiga och
beskattningsmyndigheten att skattelagstiftningen innehåller klara och
enhetliga regler för skatteläggning bör regler om dispensgivning i
enskilda fall undvikas. Det bör inte heller i skattelagen ges möjlighet för
regeringen eller enskild myndighet att bevilja dispenser i särskilda fall.
Ej heller bör avdragsrätt göras beroende av en enskild myndighets
bedömning. Vikten av att undvika individuella dispenser och
myndigheters skönsmässiga bedömning beträffande avdragsrätt har
understrukits redan ovan i avsnitt 9.
12.2.2 Muddermassor
Regeringens förslag: Muddermassor från sanering och fördjupning
av vattenområden skall befrias från skatt.
Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan
erinran. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att endast
oförorenade muddermassor skall vara skattefria samt att lagtexten bör
omformuleras så att även massor från fördjupningsmuddring omfattas.
Skälen för regeringens förslag: Med muddring avses åtgärder för att
fördjupa eller restaurera ett vattenområde. De muddermassor som
uppkommer till följd av sanering av sjöar, hamnar m.m. kan många
gånger vara kraftigt förorenade. Ibland muddras vattensystemen som en
efterbehandlings- eller saneringsåtgärd, men hittills har det oftast skett av
anläggnings- och farbarhetsskäl. Beroende på syfte sker hanteringen med
olika ambitionsnivå från miljösynpunkt.
Med tanke på eventuellt föroreningsinnehåll i muddermassorna bör
dessa deponeras, i stället för att som i dag alltför ofta sker, åter tippas i
vattnet på annan plats. En skatt på muddermassor riskerar att motverka
detta syfte. Muddermassor som deponeras bör därför av miljöskäl vara
skattebefriade. Skattebefrielsen bör omfatta såväl rena som förorenade
muddermassor, eftersom det annars finns risk för att rena muddermassor
transporteras bort från arbetsområdet och tippas i annat vattenområde. En
sådan ordning är inte lämplig ur miljösynpunkt.
Lagtexten har i förhållande till utredningsförslaget givits en tydligare
utformning. Massor från såväl saneringsmuddring- som fördjupnings-
muddring omfattas alltså av skattefrihet.
12.2.3 Omdeponering av avfall från sanering av upplag för
farligt avfall
Regeringens förslag: Avfall från sanering av upplag för farligt avfall
skall skattebefrias.
Utredningens förslag: Utredningen behandlar inte problem i samband
med omdeponering av farligt avfall.
Remissinstanserna: WMI Sellbergs AB anser att omdeponering av
avfall bör vara skattebefriat eftersom material som redan är deponerat
endast flyttas av miljömässiga skäl. En skatt på dessa massor skulle
kraftigt motverka incitamentet för en förbättrad deponering av massorna.
Skälen för regeringens förslag: Av en inventering gjord 1993 av
Naturvårdsverket (projektnummer 93123) framgår att det runt om i
landet finns ett flertal upplag för farligt avfall. I många fall förvaras
avfallet på ett otillfredsställande sätt, exempelvis i containrar. I rapporten
framhålls att upplagen kan karaktäriseras som långtidsförvar och att
beständigheten i konstruktionerna är låg. Läckage av vatten förekommer
såväl i toppskikt som i bottenskikt.
Det är önskvärt att denna typ av avfall flyttas till deponier med från
miljösynpunkt godtagbar standard. En skatt på dessa omdeponerade
avfall kan medföra en risk för att nödvändiga åtgärder inte vidtas. Av
miljöskäl bör därför avfall från sanering av upplag för farligt avfall
skattebefrias. Däremot anser regeringen inte, av vare sig miljöskäl eller
andra skäl, att det är miljömässigt motiverat att generellt undanta all
omdeponering från beskattning.
12.3 Vissa fall av vattenrening
12.3.1 Slam från behandling av lakvatten från anläggning där
gips deponeras
Regeringens förslag: Slam från behandling av lakvatten från
anläggning där gips deponeras skall skattebefrias.
Utredningens förslag: Utredningen behandlar inte frågan om
skattebefrielse för slam från behandling av lakvatten från anläggningen
där gips deponeras.
Remissinstanserna: Kemikontoret och Hydro Agri AB anser att slam
från en vattenreningsanläggning till den gipsdeponi som Hydro Agri AB
anlagt i anslutning till en ö i Öresund skall befrias från skatt.
Bakgrunden till regeringens förslag: Hydro Agri AB drev t.o.m. maj
1992 en fosforsyrafabrik i Landskrona. Gips uppkom som biprodukt vid
den industriella hanteringen. Eftersom det inte fanns någon marknad för
gips deponerades den från 1978 fram till 1992 inom ett ca 32 ha stort
invallat grundområde i Öresund i anslutning till ön Gråen. Före 1978
pumpades och löstes gipsen i Öresund. På grund av gipsens innehåll av
fosfater (rest av fosforsyra), fluorider samt mindre mängder av
metallerna arsenik, krom, kadmium, kvicksilver, zink, nickel och bly
beslutades att skapa en ny anläggning där gips kunde deponeras.
Dåvarande Koncessionsnämnden för miljöskydd gav tillstånd till detta
1975.
Mellan åren 1978–1992 deponerades totalt 4 miljoner m3 gips inom
området. Så länge fosforsyrafabriken var i drift togs allt lakvatten om
hand och användes i fabriken som processvatten. Systemet var således
slutet på vattensidan.
När fabriken stängdes och deponeringen av gips upphörde 1992,
innehöll deponin porvatten samt vatten i diken och bassänger. Detta
vatten innehöll urlakade lättlösliga föroreningar såsom fosfat, fluorid
samt vissa metaller (arsenik, kadmium, krom, nickel och bly). Vattnets
pH-värde var ca 1,5.
Efter tillstånd från dåvarande Koncessionsnämnden för miljöskydd
under 1993 uppfördes en vattenreningsanläggning för behandling av dels
upplagrat vatten på ön, dels framtida bildat lakvatten från fallen
nederbörd över området. I tillståndet meddelades rätt att dels behandla
och släppa ut renat lakvatten, dels att deponera bildat slam innehållande
samma typ och mängd föroreningar men nu överförda i en svårlöslig
form.
I vattenreningen behandlas 150 000–200 000 m3 vatten per år med
kalk. Därvid fälls de lättlösliga föroreningarna i lakvattnet ut till
svårlösliga föreningar av typen kalciumfosfat och kalciumfluorid.
Metallerna bildar svårlösliga hydroxider. Reningsgraden är mycket hög
eller större än 99 %. Det renade vattnet släpps ut i Öresund. Det från
reningsprocessen bildade slammet pumpas tillbaka till bassänger på
gipsdeponin. Slammet innehåller samma typer av föroreningar som tagits
ut via lakvattnet dock att de föreligger i en svårurlakad form. Den årliga
mängden slam utgör för närvarande 30 000–40 000 ton.
Enligt koncessionsvillkor skall Hydro Agri AB senast i april 1999 till
länsstyrelsen inge en plan för avställning av deponin. Enligt bolaget
kommer planen att innehålla en kort redovisning av genomförda
avställningsåtgärders (släntlutningar, täcknings- och dräneringsföretag
m.m.) nuvarande status inklusive slamdeponier, redovisning av
genomförda utredningar och en strategiplan för framtida
avställningsåtgärder. Bolaget gör bedömningen att det under överskådlig
framtid (minst 10 år) kommer att finnas behov att behandla lakvatten från
gipsdeponin och deponera bildat slam på ön.
Skälen för regeringens förslag: Det slam som uppkommer vid
behandlingen av lakvatten från gipsdeponin är till sitt ursprung
jämförbart med slam från lakvattenrening på exempelvis kommunala
deponier. Sådant slam omfattas inte av den föreslagna avfallsskatten,
eftersom det inte förs in till avfallsanläggningen utan uppkommer vid
behandlingen på deponin. I fallet med gipsdeponin i Landskrona sker
lakvattenbehandlingen på annan plats, dvs. utanför den skattepliktiga
avfallsanläggningen, varefter det uppkomna slammet förs tillbaka till
deponin. Det finns enligt regeringens uppfattning inga avgörande skäl för
att i skattehänse-ende behandla de båda fallen olika.
Föroreningshalterna i lakvattnet beräknas minska under den
kommande tioårsperioden. Därav följer att producerade slammängder
också kommer att minska. Det är dock inte möjligt att med säkerhet ange
inom vilken tidsram denna utveckling kommer att kunna ske. Möjlighet
finns dock att deponeringen av slammet helt upphör i framtiden.
Regeringen kommer att följa arbetet med avställning av den aktuella
deponin och pröva i vad mån det alltjämt finns behov av skattebefrielse.
12.3.2 Avfall från rening av kommunalt avloppsvatten som
förorenats på grund av verksamhet vid Falu koppargruva
Regeringens förslag: Skatt skall inte tas ut på avfall från rening av
kommunalt avloppsvatten som förorenats på grund av verksamhet vid
Falu koppargruva.
Utredningens förslag: Utredningen behandlar inte frågan om
skattebefrielse för avfall från rening av kommunalt avloppsvatten som
förorenats av gruvvatten.
Remissinstanserna: Svenska Gruvföreningen och Falu kommun anser
att rester från rening av vatten från den nu nedlagda Falu koppargruva
bör skattebefrias. Falu kommun menar att skattebefrielse bör gälla även
rester från rening av kommunalt avloppsvatten som förorenats av avfall
från gruvindustriell verksamhet.
Bakgrunden till regeringens förslag: Gruvverksamheten i Falu
koppargruva är numera nedlagd, men av bl.a. kulturhistoriska skäl sker
alltjämt länspumpning av vatten från gruvans övre delar för att
möjliggöra att gruvan hålls öppen för besökare. Länshållningsvattnet
avleds till kommunens reningsverk. Eftersom vattnet innehåller höga
halter av järn och sulfat har kommunen valt att utnyttja det som
fällningskemikalie i det kommunala reningsverket.
Gruvavfall, sand och stenmaterial har under årens lopp lagts upp på ett
stort antal områden och använts som utfyllnadsmaterial vid
uppbyggnaden av Falu stad. Stora mängder metaller, bl.a. järn och zink,
finns bland dessa utfyllnadsmassor, vilket får till följd att metallbemängt
grundvatten läcker in till avloppsledningsnätet.
Vid det kommunala reningsverket avskiljs metaller vid rening av det
kommunala avloppsvattnet och länshållningsvattnet från gruvan. Det
slam som uppkommer är så förorenat att det klassas som farligt avfall.
Mängden uppgår till ca 13 000 ton per år. Hälften av slammet härrör från
länshållningsvattnet och hälften från det vanliga avloppsvattnet.
Skälen för regeringens förslag: Det är av kulturhistoriska skäl
betydelsefullt att den nerlagda koppargruvan i Falun hålls öppen för
besökare. Även om det av miljöskäl kan resas vissa invändningar mot att
man med länshållningsvattnet förfar på sådant sätt att det påverkar det
kommunala slammet, kan det enligt regeringens uppfattning inte anses
rimligt att i detta fall utarbeta nya former för rening av
länshållningsvattnet.
Det kommunala avloppsvattnet i Falun förorenas genom oavsiktligt
inläckande mängder förorenat vatten som härrör från avfall från äldre
tiders gruvhantering i staden. Slammet klassa som nämnts ovan som
farligt avfall.
Sammantaget anser regeringen att de speciella omständigheter som
föreligger i det aktuella fallet bör medföra att skatt i nuläget inte skall tas
ut på avfall från rening av kommunalt avloppsvatten som förorenats på
grund av verksamhet vid Falu gruva.
Lagrådet har i sitt yttrande ifrågasatt om inte bestämmelsen bör få en
mer allmän räckvidd, så att den gäller även beträffande verksamhet vid
andra nedlagda gruvor än Falu koppargruva. Det har under ärendets
beredning inte framkommit att motsvarande problem skulle finnas i
andra kommuner. Det finns vidare en risk att en mer generell formulering
innebär att även andra platser eller kommuner som faktiskt har möjlighet
till alternativ hantering av sitt avfall omfattas av skattebefrielse. Mot den
bakgrunden anser regeringen trots allt att bestämmelsen bör begränsas till
sådant avfall som uppstår på grund av verksamhet vid Falu koppargruva.
12.4 Asbesthaltigt avfall
Regeringens förslag: Asbesthaltigt avfall skall skattebefrias.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran.
Skälen för regeringens förslag: Asbestavfall, bestående av
omhändertagna takplattor, rör, isoleringsmaterial m.m. från ombyggnader
och rivningsarbeten, skall av hälsoskyddsskäl snarast möjligt deponeras
och täckas. Regler för denna hantering har utarbetats av
Arbetarskyddsstyrelsen och Naturvårdsverket. Asbest får inte blandas
med annat avfall och kräver dessutom en specialhantering. Avgiften för
denna uppgår till mellan 300 och 500 kr per ton. En avfallsskatt ovanpå
denna avgift ökar risken för att asbestavfallet inte omhändertas på rätt
sätt eller på rätt anläggning. Av miljöskäl bör således asbesthaltigt avfall
skattebefrias.
12.5 Bygg- och rivningsavfall
Regeringens förslag: Skatt skall tas ut på bygg- och rivningsavfall.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Byggentreprenörerna hävdar att skattefrihet skall
gälla för bygg- och rivningsavfall, eftersom branschen åtagit sig ett
frivilligt producentansvar med målsättningen att halvera byggsektorns
avfall till deponering.
Skälen för regeringens förslag: Med bygg- och rivningsavfall menas
avfall från nyproduktion, renovering, ombyggnad o. dyl. av byggnader
och andra anläggningar samt avfall från rivningsarbeten. Rena jord- och
schaktmassor omfattas inte.
Det underlag som presenterats av utredningen visar att det finns goda
förutsättningar att mängden bygg- och rivningsavfall som deponeras
kommer att minska markant under de närmaste åren. Byggsektorn har
åtagit sig ett frivilligt miljöansvar avseende bygg- och rivningsavfall.
Detta innebär bl.a. att utarbeta byggvarudeklarationer, att bättre
omhänderta farligt avfall, att källsortera avfallet och att till år 2000
halvera den avfallsmängd som deponeras. Det frivilliga miljöansvaret
innebär dock inte att en skatt skulle sakna styrande effekt vad gäller
möjligheterna att finna alternativ till deponering. I likhet med
utredningen anser därför regeringen inte skäl föreligga att medge något
undantag från beskattning beträffande bygg- och rivningavfall.
12.6 Kommunalt avloppsslam
Regeringens förslag: Skatt skall tas ut på kommunalt avloppsslam.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen
anser att det kommunala avloppsslammet bör undantas från skatten och
pekar bl.a. på risken för att skatten leder till ökad, energikrävande
slamförbränning. Kommunförbundet Västerbotten föreslår att oavvattnat
slam från reningsverk som inte är försedda med avvattningsutrustning
och slam från enskilda anläggningar skall vara befriade från avfallsskatt
fram till år 2005. Därigenom kan glesbygdskommunerna bygga upp
hanteringssystem och anläggningar som står i samklang med de
övergripande målsättningarna att avfallsmängden skall minska och det
organiska materialet återföras till kretsloppet.
Skälen för regeringens förslag: I kommunalt avloppsslam ingår slam,
rens och sand från kommunal avloppsrening men också slamvatten från
enskilda avloppsanläggningar som tillförs avloppsreningsverken via
slamsugningsfordon.
Den totala mängden slam kan minska genom effektivare avvattning. I
dag används ca en tredjedel av slammet inom jordbruket. Den
användningen kommer att kunna öka efterhand som allt mer slam uppnår
en miljökvalitet som motsvarar vad som överenskommits mellan
Naturvårdsverket, Lantbrukarnas Riksförbund och Svenska Vatten- och
Avloppsverksföreningen. Vidare kan samkompostering ske av slam med
bark, torv och liknande strukturmaterial för framställning av slamjord.
Sammantaget medför detta att den mängd slam som deponeras kan
minska väsentligt, enligt utredningens bedömning med drygt 60 %. Mot
den angivna bakgrunden bör kommunalt avloppslam vara föremål för
beskattning.
Som framgått av avsnitt 8 anser regeringen att fysiskt instabila avfall,
som slam, inte bör deponeras eftersom de markant ökar risken för
sättningar i deponin. Stora vattenmängder i avfallet medför också att
lakvattenproduktionen kommer igång mycket tidigare och blir större
totalt. Det är därför i normalfallet bättre att vattenfasen i ett slam skiljs ut
före deponeringen, och vid behov behandlas separat vid källan, än att
vattnet läcker ut från en deponi med risk för att då mer förorenat spridas
till omgivningen.
Det är således från miljösynpunkt befogat att avvattna slammet innan
det deponeras och avfallsskatten är ett effektivt instrument för att
åstadkomma detta. Det finns enligt regeringens bedömning inte
tillräckligt starka skäl för att tidsmässigt uppskjuta beskattningen av
oavvattnat avloppsslam jämfört med den tidpunkt då andra avfallstyper
skall beskattas.
Regeringen finner inte skäl att befria enskilda anläggningar på det sätt
Kommunförbundet Västerbotten föreslår.
Beträffande risken för ökad slamförbränning framgår av avsnitt 5 att
frågan om skatt på avfallsförbränning kan komma att analyseras på nytt
om utvecklingen går mot en omotiverad ökning av sådan förbränning.
12.7 Avfall från energiutvinning
12.7.1 Biobränsleaska
Regeringens förslag: Skatt skall tas ut på biobränsleaska.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Skogsstyrelsen anser att den skattesats som
utredningen föreslår inte är tillräckligt högt satt för att en marknad för
kompensationsgödsling av skogsmark skall uppstå på kort sikt. En rad
institutionella trögheter bidrar till att försvåra askåterföring till
skogsmark i stor skala. Skogsindustrierna menar att biobränsleaskor
under en treårsperiod bör vara skattebefriade eftersom det saknas
riktlinjer för hur storskalig spridning i skogsmark skall ske. Även
Svenska Kraftverksföreningen, Sågverkens Riksförbund och Stor-
Stockholms Energi AB anser att man av motsvarande skäl bör avvakta
med en skatt på biobränsleaskor.
Skälen för regeringens förslag: En viktig förutsättning för att uppnå
en uthållig biologisk produktion är i många fall att näringsämnen kan
återföras till marken där biobränsle har skördats. Därmed kan
deponeringen av biobränsleaskor minska. Intresset för återföring av
biobränsleaskor till skogsmark har ökat under de senaste åren. Askan
innehåller näringsämnen, som i vissa områden kan ge ökad skogstillväxt
och motverka markförsurning. Årligen uppkommer ca 300 000 ton
biobränsleaska.
Askornas kvalitet är en avgörande förutsättning för askåterföring.
Stabilitet, långsamlöslighet och tungmetallinnehåll är viktiga egenskaper
att ta hänsyn till vid storskalig och rationell återföring av aska.
Skogsstyrelsen, Närings- och teknikutvecklingsverket och
Naturvårdsverket presenterade i maj 1997 en rapport, Storskalig
askåterföring, förutsättningar och hinder. Av rapporten framgår att det
krävs förtydligande av de regler som styr verksamheten. Bl.a. nämns att
det krävs ett klargörande av behovet att justera riktlinjerna beträffande
askkvaliteter, doser och spridning. I lagrådsremissen om skatt på avfall
angav regeringen att en förutsättning för att beskatta deponering av
biobränsleaskor är att riktlinjer finns som gör det möjligt att återföra
aska.
Skogsstyrelsen har beslutat om allmänna råd och tagit fram tagit fram
rekommendationer för askåterföring. Detta skall kompletteras med
tillåtna halter av tungmetaller. Det innebär att det vid införandet av
skatten kommer att finnas det beslutsunderlag som behövs för
askåterföring.
Eftersom skogsbränslehanteringen är under utveckling ger de allmänna
råden och rekommendationerna dock relativt stort handlingsutrymme.
För storskalig och rationell hantering av askorna krävs det fortsatt
utveckling av teknik och metoder. Härutöver finns det också behov av
fortlöpande informationsinsatser inom området.
Statens strålskyddsinstitut kommer att besluta om en policy avseende
cesiumhaltiga askor. I denna kommer förutsättningarna för återföring av
cesiumhaltiga askor till skogen att anges.
Regeringen aföreslår mot denna bakgrund att biobränsleaskor omfattas
av avfallsskatten. Skatten kommer att stimulera teknikutvecklingen bl.a.
vad gäller framställning av aska och askornas kvalitet. Men främst
stimulerar den till angelägen återföring av näringsämnen till skogen och
därmed en minskad deponering.
Eftersom det inte finns något alternativt omhändertagande som kan
främjas genom avfallsskatten, skulle det vara önskvärt att de askor, vars
egenskaper inte ryms inom ramen för Strålskyddsinstitutets policy,
undantas från beskattning. Ett sådant undantag kommer dock att medföra
betydande kontrollproblem. Dessutom rör det sig om mycket små
volymer i förhållande till den totala mängden biobränsleaskor, enligt
uppgifter från Strålskyddsinstitutet 750–3000 ton per år. Mot den
bakgrunden är det inte rimligt att undanta dessa askor.
12.7.2 Övrigt avfall från energiutvinning
Regeringens förslag: Även övrigt avfall från energiutvinning bör
omfattas av skatten.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Göteborgsregionens Avfallsaktiebolag anser att
stabiliserade rökgasreningsprodukter bör skattebefrias. Svenska
Kraftverksföreningen menar att restprodukter som inte kan eller får
återanvändas bör befrias från skatt. Stor-Stockholms Energi AB anser att
aska och slagg från eldning av fossilbränslen och avfall bör undantas från
skatten.
Skälen för regeringens förslag: Som tidigare framhållits skall
avfallsskatten styra mot minskad deponering. Detta kan ske genom att
avfallet återanvänds, materialåtervinns eller utnyttjas för energiändamål.
Skatten skall emellertid också styra mot minskad uppkomst av avfall som
inte kan användas på dessa sätt. Det kan ske genom realistiska
processförändringar, val av råvaror eller andra åtgärder.
Svenska Kraftverksföreningen anför att skattefrihet bör gälla för avfall
som inte kan eller får användas på grund av avfallets egenskaper eller på
grund av att myndigheterna inte lämnar tillstånd till återanvändning.
Vidare bör, enligt föreningen, skattefrihet gälla för avfall som inte kan
avsättas eftersom det saknas marknad för avfallet i Sverige.
Den bedömning som föreningen gör baseras endast på en analys av
avfallet och dess användning men inte hur avfallskatten kan vara
styrande vad gäller val av råvara, processförändringar etc. Om inte
hänsyn tas till t.ex. val av råvara skulle avfallsskatten kunna få en motsatt
styreffekt där rent avfall från energiutvinning skattebeläggs medan
förorenade restprodukter skattebefrias. Skatten skulle kunna leda till att
man prioriterar sameldning av exempelvis kol och biobränslen varvid
avfallet då blir skattebefriat, medan användande av enbart biobränsle
skulle ge upphov till ett beskattat avfall. Detta ligger inte i linje med
intentionerna bakom skatten och inte heller i linje med Sveriges tidigare
nämnda strävan mot en uthållig energiförsörjning.
För kolaskor, i första hand bottenaskor, kan återanvändning som
fyllnadsmassa vid t.ex. vägbyggen bli aktuell. Kraftverksföreningen
påpekar att tillståndsgivingen är komplicerad med särskilt tillstånd för
varje användningstillfälle och ofta så långa handläggningstider att
avsättningsmöjligheterna hinner bli överspelade innan tillstånd erhållits.
Det är viktigt att ambitionen med skatten, att styra mot minskad
deponering och ökad återvinning, inte motverkas av en omständlig
tillståndsgivning. Det är därför angeläget att berörda myndigheter tar
fram generella kriterier så att beslut om tillståndsgivning kan tas utan
onödig tidsutdräkt.
Någon skatt föreslås inte på avfall som förs till förbränning. Däremot
beskattas det avfall, i form av slagg och aska, som uppstår efter
förbränningen om det deponeras. Mängden sådant avfall uppgår till ca
15–25 % av det ursprungliga avfallets vikt. Även om avsättning i stor
utsträckning skulle komma att saknas för slaggen och askan är en faktisk
skattebelastning på 15–25 % rimlig. Dels för att det stimulerar till
avfallsminskning och dels med tanke på den miljöbelastning som
deponering av dessa avfall ger.
Sammanfattningsvis finner regeringen inte skäl att medge
skattebefrielse för avfall från energiutvinning. Det är dock, som tidigare
framhållits, önskvärt att berörda myndigheter tar fram kriterier som gör
det möjligt att i högre utsträckning än i dag utnyttja detta avfall.
13 Skattebefrielse för vissa branschspecifika
avfall
13.1 Inledning
Med begreppet branschspecifikt avfall avses avfall som uppkommer som
en direkt följd av företagens produktion. Avsnitt 13 behandlar frågor om
skattebefrielse för vissa typer av branschspecifikt avfall. Det rör sig om
sådana som behandlats av utredningen men även om sådana som tagits
upp av vissa remissinstanser samt skattebefrielser som yrkats efter det att
lagrådsremissen presenterades. I avsnittet redovisar regeringen i vilka fall
den anser att skattebefrielse bör medges och de fall som regeringen inte
funnit motiverade för skattebefrielse.
13.2 Avfall från gruvor och mineralutvinning
Regeringens förslag: Avfallsskatt skall inte tas ut på fluor- och
svavelhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av
järnmalmspellets.
Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens
förslag. Utredningen föreslår dock endast att fluorhaltigt slam från
tillverkning av järnmalmspellets skall skattebefrias.
Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran. Svenska
Gruvföreningen menar att med den av utredningen föreslagna lydelsen av
undantaget omfattas inte visst avfall från rökgasrening vid en anläggning
i Kiruna. Föreningen yrkar att undantaget ändras och formuleras på så
sätt att avfallet omfattas.
Skälen för regeringens förslag: LKAB driver de pelletsverk som
finns i Sverige. De är belägna i Kiruna, Svappavaara och Malmberget.
Vid tillverkning av järnmalmspellets avgår stoft och en gas. Gasen renas
från stoftet, vilket medför att en järnhaltig slurry uppkommer. Detta
avfallsslag har behandlats i avsnitt 10.
Den gas som återstår efter det att det järnhaltiga stoftet avlägsnats har
tidigare ansetts vara harmlös. På senare tid har det emellertid upptäckts
att gasen innehåller stora halter av fluor och svavel, varpå ett nytt steg i
reningsprocessen införts. Gasresterna renas således ytterligare före
utsläpp. Från denna reningsprocess uppkommer ett fluor- och
svavelhaltigt stoft som deponeras. Mängden uppgår till ca 17 200 ton per
år. Stoftet deponeras på separata deponier. Det fluor- och svavelhaltiga
stoftet härrör således från gasreningen.
Det saknas för närvarande kunskap om i vilken grad det fluor- och
svavelhaltiga stoftet skulle kunna återvinnas. En avfallsskatt kan ha viss
pådrivande effekt för en sådan utveckling. Det är dock inte troligt att mer
än en mindre del av de uppkomna mängderna kan återtas före år 2005.
För huvuddelen återstår då deponering som enda alternativ, vilket från
miljömässiga aspekter måste anses vara den bästa lösningen för
närvarande. Regeringen finner därför att det fluor- och svavelhaltiga
stoftet från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets bör
skattebefrias.
Beträffande frågan om skattebefrielse för bergrester och avfallssand
från gruvindustriell verksamhet hänvisas till avsnitt 10.1.
13.3 Avfall från trävaruindustrin
Regeringens förslag: Branschspecifikt avfall från trävaruindustrin
skall omfattas av skatten.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Sågverkens Riksförbund anser att spillbark och
aska från biobränslen bör undantas från avfallsskatt. Om skatt tas ut på
spillbark bör den beräknas efter den torra vikten bark, varvid hänsyn tas
till andelen vatten, jord, sten och grus m.m.
Skälen för regeringens förslag: Inom trävaruindustrin uppkommer ca
6 miljoner ton branschspecifikt avfall per år. Huvuddelen av detta avfall
går redan i dag till återvinning och energiproduktion. Den spillbark som
deponeras är ofta blöt eller förorenad med jord, sten och dylikt.
Tendensen är dock att spillbark till deponering minskar. Ökad
förbränning och kompostering blir möjlig om sten, grus och sand avskiljs
från barken och om våt bark torkas eller pressas så att den får ett högre
energivärde. Utredningen har också bedömt att deponeringen av spillbark
bör kunna minska med 50 % före år 2005. Mot den bakgrunden finner
regeringen inte skäl att undanta barken från beskattning. Som framgått av
avsnitt 8 anser regeringen att det bl.a. av kontrollskäl inte bör komma i
fråga att fastställa skatten efter en beräkning av vad avfallet väger i torrt
skick. Någon avräkning för vatten m.m. bör således inte förekomma.
Av avsnitt 12.7.1 framgår att regeringen anser att biobränsleaska bör
vara föremål för beskattning.
13.4 Avfall från massa- och pappersindustrin
13.4.1 Generell skattebefrielse för avfall från massa- och
pappersindustrin
Regeringens förslag: Generell skattebefrielse för branschspecifikt
avfall från massa- och pappersindustrin skall inte medges.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Skogsindustrierna anser att inget av det
branschspecifika avfallet från skogsindustrin skall omfattas av skatten.
Skälen för regeringens förslag: Inom massa- och pappersindustrin
uppkommer ca 2,5 miljoner ton branschspecifikt avfall per år, varav ca 1
miljon ton deponeras i dag. Som framgått av avsnitt 5 anser regeringen
inte det finnas skäl att generellt undanta branschspecifikt avfall. I stället
får avfallsslagen bedömas var för sig. Enligt regeringens mening finns
också stora möjligheter för skogsindustrin att ytterligare minska
deponeringen av branschspecifikt avfall. Något generellt undantag bör
därför inte komma i fråga.
13.4.2 Grönlutslam
Regeringens förslag: Avfallsskatt skall inte tas ut för grönlutslam.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran.
Skälen för regeringens förslag: Grönlutslam är en restprodukt som
genereras i sulfatmassafabrikers system för återvinning av kemikalier.
Det uppkommer i stor mängd och är svårt att reducera. Allt grönlutslam
deponeras i dag, i regel tillsammans med kalkgrus och mesa på brukens
egna deponier. Mängden slam uppskattas till ca 100 000 ton per år.
Grönlutslammets innehåll av tungmetallerna kadmium, krom, nickel
och zink anses vara relativt högt. De halter som förekommer överstiger
redan nu exempelvis de gränsvärden som gäller för att kommunalt
avloppsslam skall kunna återföras till jordbruksmark. En ökad slutning
av processerna leder till att grönlutslammets metallinnehåll höjs
ytterligare. Att återföra grönlutslam till skog, i likhet med vad som
eftersträvas för biobränsleaskor, bedöms inte vara realistiskt i dagsläget.
Förutom ett högre metallinnehåll saknar grönlutslammet också bioaskans
värdefulla näringsämnen som ju utgör ett starkt motiv till att askorna bör
återföras till skogen eller annan lämplig odlingsmark.
Regeringen anser således att grönlutslam skall skattebefrias.
13.4.3 Avfall från upparbetning av returpapper
Regeringens förslag: Avfallsskatt skall inte tas ut för returfiberavfall
och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran.
Bakgrunden till regeringens förslag: Returpapper samlas in runt om
i landet och upparbetas vid drygt ett tiotal olika pappersbruk. Vid
pappersbrukens hantering av returpapper uppkommer dels
returfiberavfall, dels avsvärtningsslam.
Returfiberavfallet består av fiber, sand, plast, ståltråd, lim och andra
föroreningar som förekommer i det insamlade pappersavfallet. Mängden
returfiberavfall uppgår årligen till ca 250 000 ton, varav i dag 70 000 ton
återvinns, 30 000 ton förbränns och resterande 150 000 ton deponeras.
Utredningen beräknar att mängden returfiberavfall till deponering bör
kunna minskas med 50 % till år 2005. För att kunna förbränna materialet
krävs i regel förbehandling med rivare, magnetavskiljare och sikt. Detta
innebär att det i dag endast förekommer förbränning av delar av
returfiberavfallet på de större pappersbruken. Då pappersåtervinningen
ökar framöver medför detta att även mängden returfiberavfall kommer att
öka.
Avsvärtningsslam uppstår vid massatillverkning baserad på
returpapper och består huvudsakligen av oljehaltigt färgpigment.
Mängden avsvärtningsslam uppgår till ca 220 000 ton per år, varav 120
000 ton i dag går till förbränning och resterande 100 000 ton deponeras.
Utredningen beräknar att den avfallsmängd som deponeras bör kunna
minskas med 50 % till år 2005.
Metallhalterna är visserligen relativt låga, men slammet har låg kväve-
och fosforhalt och är därför mindre intressant som jordförbättringsmedel.
Returpappersbruken deponerar i regel avsvärtningsslammet medan bruk
med egna lämpliga fastbränslepannor om möjligt eldar upp slammet efter
avvattning. Slammet har ett högt fiberinnehåll och används ofta för att
underlätta avvattningen av andra slam. Slammet kan innehålla höga
halter organiskt och oorganiskt material och vara blandat med fines och
fyllmedel. I synnerhet slam som härrör från upparbetning av
veckotidningspapper innehåller mycket oorganiskt material,
huvudsakligen kaolin och kalciumkarbonat.
Skälen för regeringens förslag: Som utredningen redovisar finns
goda möjligheter att fram till år 2005 avsevärt minska avfallsmängderna
inom returpappersindustrin. Detta torde särskilt gälla
avsvärtningsslammet, där en ökad grad av förbränning i kombination
med möjligheter att använda aska som fyllnadsmaterial bör innebära att
deponeringen kan minska. Även vad gäller returfiberavfallet torde dock
finnas möjligheter att genom sortering och andra åtgärder minska den
mängd sådant avfall som deponeras. En skatt bör i och för sig kunna
verka pådrivande i den riktningen.
En av de grundläggande principerna för statsmakternas syn på
avfallshanteringen är att avfallet tas om hand utifrån sina egenskaper,
vilket förutsätter att uppkommet avfall delas upp i fraktioner med
lämpliga egenskaper och att dessa styrs till rätt omhändertagandemetod.
Hushållens källsortering av papper har goda möjligheter att medföra en
ökad pappersåtervinning, vilket av miljö- och resursskäl bör stimuleras
och också utgör en viktig del av det kretsloppsanpassade samhället.
Retur-pappersindustrin befinner sig dock ännu i ett uppbyggnadsskede
och en skatt på avsvärtningsslam och returfiberavfall riskerar att leda till
en minskad användning av returpapper och därmed minskade möjligheter
till pappersåtervinning. Mot bakgrund härav anser regeringen att miljö-
och naturresursskäl medför att skattebefrielse i vart fall i ett
inledningsskede bör ges för avsvärtningsslam och returfiberavfall som
uppkommer vid returpappersbrukens upparbetning av returpapper.
Regeringen har för avsikt att noga följa utvecklingen mot minskat
deponeringsbehov inom branschen och gör den bedömningen att
skattebefrielsen på sikt bör kunna upphöra.
13.5 Askor från eldning av avsvärtningsslam
Regeringens förslag: Avfallsskatt skall inte tas ut för askor från
eldning av avsvärtningsslam.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran.
Bakgrunden till regeringens förslag: Av avsnitt 13.4.3 framgår att
120 000 ton av det avsvärtningsslam som uppkommer vid
massatillverkning baserat på returpapper går till förbränning i brukens
fastbränslepannor. Sådana pannor finns främst vid de bruk som använder
såväl färskfiber som returfiber.
Askhalten är hög vid förbränning av avsvärtningsslam på grund av den
höga halten av oorganiskt material (fyllmedel). Nästan all aska deponeras
i dag. För att kunna hanteras lättare, fuktas askan före deponering. Enligt
utredningen uppgår den totala mängden aska från förbränning av
avsvärtningsslam till ca 45 000 ton per år.
Som framgått ansåg utredningen att denna aska inte borde beskattas.
Frågan kom dock inte att uttryckligen behandlas i lagrådsremissen. Detta
har påpekats av Skogsindustrierna och Stora Kopparbergs Bergslags AB.
Skälen för regeringens förslag: Det pågår ett antal försök att utnyttja
olika askor från skogsindustrin. Bland de intressantaste alternativen är
användning som fyllnadsmaterial, antingen direkt vid vägbyggen eller
som ballast i betong. En skatt bör i och för sig kunna verka pådrivande i
riktning mot alternativ användning av askan.
Bränslevärdet på avsvärtningsslam är dock lågt varför det finns en
överhängande risk att förbränning av slammet skulle upphöra om
deponering av askorna beskattades. I stället för att förbränna
avsvärtningsslammet skulle slammet sannolikt deponeras eftersom
deponering av slammet i sig är skattebefriat. Som framgått av avsnitt 5
anser regeringen att förbränning i förbränningsanläggningar är ett bättre
alternativ än deponering av avfall. Mot den bakgrunden anser regeringen
att askor från eldning av avsvärtningsslam skall skattebefrias åtminstone
i ett inledningsskede.
13.6 Avfall från kemisk industri
13.6.1 Slam från framställning av dikalciumfosfat,
kalciumklorid och natriumfosfat
Regeringens förslag: Slam från framställning av dikalciumfosfat,
kalciumklorid och natriumfosfat skall vara skattebefriat.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran.
Bakgrunden till regeringens förslag: I Sverige bedrivs industriell
framställning av dikalciumfosfat, kalciumklorid och natriumfosfat av ett
företag, Kemira Kemi AB i Helsingborg. Vid dessa processer
uppkommer rester i form av ett oorganiskt, metallhaltigt slam.
Dikalciumfosfat är ett mineralfoderfosfat som används inom
husdjursnäringen. Framställningen av denna produkt grundar sig på en
speciell typ av råfosfat, s.k. Marockofosfat. I processen upplöses
råfosfatet i saltsyra och därefter följer olika processteg, som bl.a. innebär
utfällning av fluor samt kadmium, arsenik och andra tungmetaller. Vid
företaget sker även framställning av andra fosfatprodukter, såsom
natriumpolyfosfat. Användningsområdet för denna produkt är som
tvättmedelskomponent. Kalciumklorid används för dammbindning på
grusvägar, inom oljeborrningsindustrin m.m. Vid tillverkningen av
kalciumklorid utnyttjas restlösningar från dikalciumfosfatprocessen.
Avfallsslammet från dikalciumfosfatproduktionen förs till en s.k.
slamstation, där neutralisation och filtrering sker. Avfallsslammet
blandas där med avfallsslam från natriumfosfatproduktionen. Efter denna
blandning och neutralisering med kalk erhålls ett filtrerbart slam som kan
avskiljas i s.k. filterpressar. Mängden fosfatslam uppgår till ca 55 000 ton
per år och deponeras vid företagets egen deponeringsanläggning. Den
deponerade mängden motsvarar ca 25 000 ton fast substans.
Även vid produktionen av kalciumklorid måste en rening ske, vilket
ger upphov till ett avfallsslam som deponeras under samma förhållanden
som fosfatslammet. Kalciumkloridslammet uppgår till ca 10 000 ton per
år, vilket motsvarar 2 300 ton fast substans. Slammet innehåller
tungmetaller av olika slag.
Skälen för regeringens förslag: En förutsättning för att
dikalciumfosfat, kalciumklorid och natriumfosfat skall kunna framställas
är att de föroreningar som ingår i råvarorna avskiljs genom olika
reningssteg. De föroreningar som via råvarorna tillförs processerna är
bl.a. tungmetallerna kadmium, arsenik och krom. Dessa föroreningar
anrikas i avfallet och omöjliggör en användning av avfallet i t.ex.
gödselmedel. Framställningen av dikalciumfosfat grundar sig på en
speciell typ av råfosfat, varför möjligheterna till en minskning av
avfallsmängden via ändringar av råvaruflödet synes vara begränsade.
Slammet innehåller vidare stora mängder halogener (exempelvis fluor
och klor), vilka hittills har förhindrat möjlig-heterna till att finna tekniska
lösningar för en återanvändning av avfallet i någon form. Sammantaget
anser regeringen att deponering i dag får anses vara det miljömässigt
bästa sättet att ta om hand de slammängder som härrör från kemiska
processer avseende framställning av dikalciumfosfat, kalciumklorid och
natriumfosfat. Dessa avfallsslag bör därför medges skattebefrielse.
13.6.2 Kalciumfluoridslam från framställning av
aluminiumfluorid
Regeringens förslag: Kalciumfluoridslam från framställning av
aluminiumfluorid skall vara skattebefriat.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran.
Bakgrunden till regeringens förslag: Endast ett företag, Alufluor AB
i Helsingborg, bedriver framställning av aluminiumfluorid i Sverige.
Aluminiumfluorid kan tillverkas enligt två olika metoder. Enligt den ena
metoden, som tillämpas av Alufluor AB, används fluorkiselsyra som
fluorkälla. Enligt den andra metoden används jungfruliga mineraler som
fluorkälla.
Den producerade aluminiumfluoriden används som flussmedel vid
produktion av primäraluminium. Den smältelektrolys varigenom primär-
aluminium utvinns ur aluminiumoxid kräver normalt en mycket hög
temperatur, ca 2 000oC, men genom tillsats av bland annat
aluminiumfluorid ändras vissa parametrar med följd att temperaturen kan
sänkas till ca 980oC. Härigenom kan energiförbrukningen vid
aluminiumframställningen väsentligt minskas.
Skälen för regeringens förslag: När aluminiumfluorid tillverkas av
fluorkiselsyra, vilket är en biprodukt från en annan tillverkningsprocess,
sparas naturresurser. Om inte fluorkiselsyran användes för detta ändamål
skulle den deponeras eftersom den är miljö- och kanske hälsofarlig,
vilket gör den olämplig för all annan användning.
Användandet av fluorkiselsyra vid tillverkningen av aluminiumfluorid
framstår således i sammanhanget som mer eftersträvansvärd eftersom
dels ett annars oanvändbart material faktiskt kommer till användning,
dels att mineraler inte behöver brytas i naturen, vilket alltså är en
besparing av naturresurserna.
Då fluorkiselsyra används som råvara vid framställningen av
aluminiumfluorid uppkommer ett avfall i form av ett slam med
fluorhaltig moderlut, som efter neutralisering bildar kalciumfluorid.
Varje år uppkommer 10 000–12 000 ton sådant slam.
Fluorförlusten beror på de kemiska förhållandena under processen och
någon realistisk processförändring som skulle kunna förbättra detta är för
närvarande inte känd. Inte heller byte av råvaror påverkar detta
förhållande.
Kalciumfluoridens fysikaliska egenskaper och dess kemiska
beståndsdelar gör att möjligheterna att finna alternativ till deponering av
slammet får anses som små. Det finns inga möjligheter att avsätta den
kalciumfluorid som uppkommer som avfall vid
aluminiumfluoridtillverkning. Med hänsyn till slammets metallinnehåll
anser regeringen att deponering är den miljömässigt bästa formen av
omhändertagande av detta avfall och att skattefrihet därför bör medges.
13.6.3 Gipsslam från framställning av uppkolningsmedel
Regeringens förslag: Skatt skall inte tas ut på gipsslam från
framställning av uppkolningsmedel.
Utredningens förslag: Utredningen behandlar inte frågan om
skattebefrielse för gipsslam från framställning av uppkolningsmedel.
Remissinstanserna: Kemikontoret och Superior Graphite Europe
Swedish Bransch AB anser att gipsslam från framställning av
uppkolningsmedel bör skattebefrias, eftersom alternativ till deponering
av avfallet saknas och skatten i detta fall alltså skulle sakna styrande
effekt.
Bakgrunden till regeringens förslag: Superior Graphite Europe
Swedish Branch AB är en filial till ett amerikanskt bolag. Verksamheten
i Sverige sker i Sundsvall och har bedrivits sedan 1994. I dag tillverkas
en enda produkt, ett uppkolningsmedel som levereras till gjuteri- och
stålindustrin i främst Europa. Så vitt framkommit är företaget ensamt i
Sverige om att framställa sådant uppkolningsmedel.
Tillverkningen går till på så sätt att petroleumkoks med en svavelhalt
om ca 3 % hettas upp i en inert atmosfär till 2500oC. Vid den
temperaturen drivs svavel och andra föroreningar bort och kvar blir ett
kolmaterial med en mycket hög renhetsgrad, ca 99,8 %. Föroreningarna
drivs bort i gasform och gasen måste renas innan den släpps ut till
atmosfären. Reningen sker i en venturiskrubber och föreningen gips
bildas. Gipset avvattnas och ett gipsslam uppkommer som består till 50
% av vatten och 50 % av en mängd olika föroreningar. Slammet
deponeras sedan. Mängden gipsslam beräknas under 1998 uppgå till ca 7
000 ton.
Skälen för regeringens förslag: Enligt vad som framkommit finns det
endast mycket begränsade möjligheter att inom en överskådlig framtid
genom realistiska processförändringar på ett markant sätt minska
mängden uppkommet gipsslam från framställning av uppkolningsmedel.
Inte heller bedöms skatten kunna utgöra ett verksamt styrmedel så till
vida att mängden deponerat avfall härigenom skulle kunna minskas
genom återanvändning, återvinning för materialutnyttjande eller
energiutnyttjande. Eftersom miljömässigt acceptabla alternativ till
deponering för närvarande saknas, bör således skattebefrielse medges för
det aktuella avfallssla-get.
13.6.4 Elfilterstoft och andra rester från framställning av
kalciumkarbid m.m.
Regeringens förslag: Elfilterstoft från framställning av
kalciumkarbid skall vara befriat från skatt. Skattebefrielse skall inte
medges för sot och kiseljärn från sådan framställning, inte heller för
kloratslam från framställning av natriumklorat.
Utredningens förslag: Utredningen behandlar inte frågan om
skattebefrielse för rester från framställning av vare sig kalciumkarbid
eller natriumklorat.
Remissinstanserna: Kemikontoret och Casco Products AB anser att
elfilterstoft, sot och kiseljärn från framställning av kalciumkarbid samt
kloratslam från framställning av natriumklorat bör undantas från skatten,
eftersom det i dag saknas miljömässigt acceptabla alternativ till
deponering för dessa avfallsslag.
Bakgrunden till regeringens förslag: Kalciumkarbid är en produkt
som främst används för avsvavling av råjärn och vid framställning av
acetylen. Casco Products AB är i Sverige det enda företag som
framställer kalciumkarbid. Produktionsanläggningen är belägen i
Stockvik utanför Sundsvall.
Kalciumkarbid framställs i en elektrisk reduktionsugn, där bränd kalk
och koks smälts ihop med elektrisk kraft som energikälla. Gaserna från
ugnen renas från stoft i ett elektrofilter. Elfilterstoftet består till största
delen av kalcium- och magnesiumoxider och innehåller en mindre mängd
kol. Mängden elfilterstoft vid nuvarande produktionsvolym uppgår till ca
1 700 ton per år. Stoftet innehåller stora mängder föroreningar från
råvarorna. Föroreningarna består av magnesium, järn, kisel, cyanid och
aluminium och är av så stor omfattning att återföring till karbidugnen
skulle störa processen.
Sot tas ut manuellt via manluckor från den övre delen av karbidugnen.
Egenskapsmässigt liknar sotet elfilterstoft, men det innehåller dock högre
halter av kol och kalciumoxid än detta. Innehållet av kisel och aluminium
är så högt att en återföring till karbidugnen är utesluten. Hög cyanidhalt
gör alternativa användningar ointressanta. Mängden sot från karbidugnen
uppgår till ca 70 ton per år.
Kiseljärn uppkommer som en slagg i karbidugnen genom att förore-
ningarna kisel och järn reagerar. Kiseljärn tappas ut tillsammans med
karbidsmältan. Efter kylning och krossning kan kiseljärn avskiljas med
magnetseparator. Mängden kiseljärn uppgår för närvarande till 50 ton per
år. Kisel och järn finns i råvarorna kalksten och koks. Råvaror med låga
halter kisel och järn används av företaget och det bedöms inte som
realistiskt att ytterligare kunna minska mängden kiseljärn. Kiseljärn kan
inte återföras i processen. Det kiseljärn som avskiljs har så dålig och
ojämn kvalitet att inget stålverk har varit intresserat av att ta hand om det.
I Casco Products AB:s regi sker även framställning av natriumklorat
genom elektrolys av koksalt i lösning. Processlösningen renas från järn-
oxider genom filtrering i en kammarfilterprocess. Som tillsatsråvara i
kloratprocessen finns ett kromat, som kontaminerar slammet. Mängden
kloratslam uppgår till ca 10 ton per år. Slammets innehåll av krom och
andra ämnen, som t.ex. klorider och natrium begränsar alternativa
användningsområden.
Skälen för regeringens förslag: Så vitt framkommit kan inte
mängden elfilterstoft minskas genom ändrad ugnsdrift eller val av andra
råva-ror. Eftersom stoftet innehåller en hög halt cyanid (ca 0,5 %
totalcyanid) saknas alternativa användningsområden för stoftet. Mot
bakgrund av vad som framkommit rörande elfilterstoftet anser regeringen
att deponering får anses vara den miljömässigt bästa formen av
omhändertagande för detta avfallsslag samt att en skatt skulle sakna
styreffekt. Elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid bör därför
skattebefrias.
Motsvarande skäl kan visserligen, i vart fall i viss utsträckning, anföras
även beträffande sot och kiseljärn från karbidtillverkningen samt
kloratslammet. Det rör sig dock i samtliga dessa fall om ringa mängder
avfall. Regeringen har i avsnitt 9, som en allmän utgångspunkt för
beviljande av skattefrihet, angett att skattebefrielse inte bör komma i
fråga för avfallsslag, vars årsvolym uppgår till ringa mängder. Mot den
bakgrunden finner inte regeringen skäl att medge skattebefrielse för vare
sig sot och kiseljärn från karbidtillverkningen eller för kloratslam. Inte i
något av dessa fall beräknas avfallsmängden överstiga 100 ton per år; för
kloratslammets del är mängden endast 10 ton per år.
13.7 Avfall från järn-, stål- och metallindustrin
13.7.1 Inledning
Inom järn- och stålindustrin uppkommer en rad olika avfall med
varierande egenskaper. Bl.a. uppkommer slagger vid olika slag av
metallurgiska processer. Utöver dessa finns det avfallsslag som inte
härrör från järn- och stålindustrin men från övrig metallindustri. Samtliga
avfallsslag som tagits under övervägande behandlas nedan.
13.7.2 Slagger från metallurgiska processer
Regeringens förslag: Skatt skall inte tas ut på slagger från
metallurgiska processer.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran.
Bakgrunden till regeringens förslag: Metallurgiska processer
förekommer inom järn- och stålindustrin. Vidare hör framställning av
ickejärnmetaller och ferrolegeringar till de metallurgiska processerna.
Vid samtliga de nu nämnda processerna uppkommer avfall i form av
slagger.
Järn- och stålindustrin
Stål är en legering av järn och kol samt olika legeringsmetaller. Vanligen
skiljer man mellan verk som utgår från malm, s.k. integrerade verk
(syrgasstålverk) och de som använder skrot som råvara (elektrostålverk).
I ett integrerat verk kan tillverkningsprocessen delas upp i
råjärnsframställning (koksverk, sintring och masugn), stålframställning
samt varm- respektive kallbearbetning (valsning och efterföljande
färdigställnings-operationer av stålet).
I de malmbaserade verken kan man utgå från två olika typer av sinter,
antingen pellets (kulsinter) eller pannsinter. Den svenska järn- och
stålindustrin använder sig numera uteslutande av pellets som råmaterial
för råjärnsframställningen. Pellets framställs av ett svenskt företag,
LKAB. I övriga europeiska stålverk används både pannsinter och pellets.
De helt dominerande mängderna avfall från järn- och stålindustrin,
drygt 1 miljon ton per år, utgörs av slagger från raffineringen av olika
smältor. Slagger uppkommer dels vid masugnsprocessen, dels vid
vidareförädlingen i stålverket. Mängden slagg beror på
föroreningsmängden i ingående råvaror. Av den uppkomna
slaggmängden deponeras drygt 300 000 ton årligen.
Masugnsslagg
I masugnen tillsätts sinter, kalk och koks i ugnens övre del varefter järn-
oxiden reduceras till råjärn. I masugnens nedre del sker slutreduktionen
av malmen. Vid hanteringen i masugnar uppkommer avfall i form av
slagger. Mängden uppgår totalt till ca 510 000 ton per år. Ingen
deponering sker av denna typ av slagg, utan den kan i sin helhet
återanvändas externt. Masugnsslaggen är stabil och har även en viss
isolerande förmåga. Den används främst som vägbyggnadsmaterial och
ersätter därvid naturmaterial, såsom t.ex. naturgrus.
Stålugnsslagg
Det råjärn som erhålls genom masugnsprocessen förädlas vidare i
stålverk. I syrgasstålverken finns s.k. LD-ugnar, vari kolhalten i råjärnet
sänks med hjälp av syrgas. Genom denna process utvinns råstål. Slagg
från syrgasstålverken recirkuleras till masugnen för återvinning av
metall- och kalkinnehåll. Ingen extern användning sker för närvarande,
vilket beror på att denna typ av slagg innehåller höga kalkhalter.
Kalkhalterna gör slaggen mindre hållfast och därför mindre lämpad som
utfyllnadsmaterial. Totalt uppkommer årligen ca 250 000 ton slagg från
syrgasstålverken, varav 29 % eller 72 500 ton deponeras. Det rör sig om
de slaggrester som blir över efter recirkuleringen i masugnen, dvs. efter
återvinningen av metall- och kalkinnehåll.
I de skrotbaserade verken (elektrostålverk) erhålls råstål genom en
smältprocess i ljusbågsugn (LB-ugn). Ca 270 000 ton slagg från sådana
processer uppkommer årligen och ungefär 84 % eller 227 000 ton
deponeras. Det förekommer i viss mindre utsträckning att denna slagg
används för marktäckning inom industriområden och liknande, där
kraven på hållfasthet inte är lika stora som vid vägbyggen. Ingen intern
återanvändning är möjlig. Man försöker dock att så effektivt som möjligt
utnyttja slaggens kemiska kapacitet för att ta hand om ämnen som inte är
önskvärda i stålet. Det är därefter inte möjligt att återföra slaggen till
ugnen ytterligare en gång eftersom dess reningskapacitet redan är
utnyttjad. Någon annan användning för slaggen i processerna finns inte.
Slaggernas föroreningsinnehåll m.m.
Slaggens sammansättning och miljöegenskaper varierar med stålprodukt
och processer. Stålugnsslaggen består huvudsakligen av oxider såsom
FeO, CaO, SiO2, Al2O3 och MgO och har genom de fysikaliska
/mekaniska egenskaperna likheter med naturliga berg- och krossmaterial.
Men slaggen innehåller också spårmetaller och andra föroreningar från
framförallt metallskrot. Många slagger innehåller stora mängder kalk,
som gör att slaggen vid eller efter stelnandet antingen expanderar eller
faller sönder som stoft. Kalken är det viktigaste ämnet för att ta hand om
föroreningar och möjligheterna att ändra kalkinsatsen är begränsade.
Visserligen har slaggerna oftast materialegenskaper som gör dem
intressanta att använda som anläggningsmaterial, men avsättningen har
hittills varit begränsad och varierande i tiden. Med tanke på
föroreningsinnehållet i en del av slaggerna har det ansetts tveksamt från
miljösynpunkt att i dagsläget alltför kraftigt styra mot ett utnyttjande
utanför kontrollerade deponier.
Raffineringen av olika smältor sker för att minska
föroreningsmängderna i dessa och kräver tillsats av slaggbildare samt
förbrukning av energi. Det ligger därför i företagens intresse att begränsa
slaggmängderna så långt som bedöms möjligt. Slaggmängderna har
ungefär halverats under de senaste 20–30 åren och Sverige ligger långt
före de flesta andra länder i detta avseende. En skatt skulle möjligen
bidra till att slaggmängderna kunde reduceras ytterligare en del.
Reduktionen torde dock inte stå i paritet till de processförändringar som
skulle krävas.
En minskning av framtida slaggmängder kommer troligen framförallt
att bero på förbättrade konstruktioner av produkter som innehåller stål,
som medger bättre skrotsortering och därigenom innehåller mindre
mängder av icke järnhaltigt material.
Framställning av ferrolegeringar
Ferrolegeringar är legeringar av järn med ämnen som ger stål de speciella
egenskaper som erfordras för vissa användningsområden. Tillverkningen
av ferrolegeringar sker genom elektrotermisk reduktion av oxidiska
malmer i elektriska ljusbågsugnar. Som reduktionsmedel tillförs koks.
Krominnehållande malm eller koncentrat används som råvara.
Krområvaran, som alltid innehåller mineralet kromit, kan variera i sin
sammansättning varför varierande mängder av olika slaggbildare som
kvarts, dolomit och bauxit tillsätts. I Sverige är det i dag endast ett
företag, Vargön Alloys AB, som bedriver framställning av
ferrolegeringar. Företaget framställer två typer av ferrolegeringar,
ferrokisel och ferrokrom.
I ugnen reagerar kol från koksen med krom- och järnoxider i malmen.
Resultatet blir en järn-kromlegering med ca 5 % kol. Från
framställningen av ferrokrom uppkommer slagg. Framställningen av
ferrokiesel ger inte upphov till slaggrester. I medeltal uppkommer årligen
ca 150 000 ton ferrokromslagg. I viss mindre utsträckning sker återföring
av ferrokromslaggen till ugnen för utvinning av metallrester.
Ingen deponering sker av ferrokromslagg, utan slaggen finner
avsättning för väg- och husbyggnadsändamål. Ferrokromslagg har en
mycket låg kalkhalt, vilket innebär att produkten har en hög hållfasthet
och alltså inte – som fallet är med stålugnsslagg – lätt vittrar sönder.
Framställning av ickejärnmetaller
Koppar, zink och bly – samt i viss mindre utsträckning ädelmetaller som
guld och silver – framställs oftast i integrerade anläggningar bestående av
ett flertal olika verk. Avfall i form av slagg uppkommer i
kopparsmältverk, slaggfumingverk samt i blykaldoverk.
Kopparframställning kan ske såväl från malmer som genom
återvinning och omsmältning av skrotmaterial. I kopparsmältverket
börjar processen med att kopparsmältmaterial – i huvudsak anrikad
kopparmalm, s.k. kopparsliger – passerar genom en rostningsprocess, där
bl.a. delar av råmaterialets svavel oxideras bort. Det varma rostgodset
smälts sedan i en elektrisk motståndsugn (kopparhytta), som innehåller
elektroder av grafit. I den mån koppar återvinns från skrotmaterial, torkas
skrotmaterialet vid behov i elektriska torkugnar och följer därefter
rostgodset genom processen.
Under smältningen bildas två skikt; ett övre som består av slagg och ett
undre av skärsten. Den flytande skärstenen transporteras till
konverterhallen där materialet genomgår en konvertering. Detta innebär
att kopparsulfid omvandlas till metallisk koppar. Till följd av
konverteringen erhålls råkoppar. Efter reducering av syremängden i
anodugnar och uppgjutning till anoder raffineras råkopparen på
elektrolytisk väg. Härigenom erhålls högren koppar i form av plattor.
Den slagg som uppkommer i samband med den ovan nämnda
smältningsprocessen innehåller gråberg och järn samt mindre mängder
zink och bly. Slaggen förs i flytande form till ett slaggfumingverk, där
zinken, järnet och blyet avskiljs. Slagg kommer också från
blykaldoverket. I fumingugnen reduceras zinkoxiden till zinkmetall
samtidigt som järnoxiden reduceras till järn. Från fumingugnen faller
zinken ut som stoft. Stoftet avskiljs i elektrofilter i en
gasreningsanläggning och raffineras vidare i en roterande klinkerugn.
Oönskade ämnen avskiljs och till följd av behandlingen i klinkerugnen
erhålls zinkklinkers, som förädlas till zinkmetall i ett zinkverk.
All fallande slagg från kopparsmältugnen upparbetas i
slaggfumingverket för återvinning av metaller. Utgående slagg från
fumingen granuleras i vatten, varvid en produkt som kallas järnsand
uppstår. Järnsanden är en glasartad, kemiskt stabil förening. En
betydande andel säljs och används som fyllnadsmaterial vid vägbyggnad
och grundläggning. En mindre del säljs som blästermedel.
Under 1996 producerades ca 265 000 ton granulerad slagg, varav ca
165 000 ton såldes och resten, dvs. ca 100 000 ton deponerades.
Anledningen till att en större andel inte kan avyttras är att det
kopparsmältverk som finns i Sverige är beläget i norra delen av landet
och att transportkostnaderna blir alltför höga om avyttringen skall ske
långt bort från kopparsmältverket. Möjligheten till avsättning inom
rimliga transportavstånd från kopparsmältverket är begränsad, vilket
motiverar att endast en begränsad avsättning är möjlig.
Framställning av bly uppvisar betydande likheter med
kopparframställningen. Blysliger upparbetas i ett blykaldoverk till råbly,
som sedan transporteras till raffineringsavdelningen där slutlig rening
sker. Råbly erhålls till följd av processen i en smältugn och råblyet
raffineras innan det slutligen gjuts till tackor. Det finns två blykaldoverk
i Sverige, varav ett är en del av en integrerad anläggning med bl.a.
kopparsmältverk.
Vid blykaldoverken uppkommer årligen ca 21 500 ton blyslagg som i
sin helhet deponeras. Det metallinnehåll som finns i slaggen är inte
möjligt att upparbeta av ekonomiska och kvalitetsmässiga skäl, eftersom
slaggen innehåller en hög andel andra föroreningar.
Avfall i form av slagger uppkommer även vid sådana
ickejärnmetallverk, som uteslutande använder skrot som råvara. Det finns
ett 10-tal sådana mindre, skrotbaserade verk i Sverige. Endast mindre
mängder slagg uppkommer dock vid deras hantering, uppskattningsvis
sammanlagt 10 000 ton per år. Av dessa torde merparten deponeras.
Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av vad som anförts i
ovanstående avsnitt anser regeringen att skattebefrielse bör gälla för
slagger från metallurgiska processer, åtminstone i ett inledningsskede.
Skattebefrielsen skulle innebära att samtliga företag som har
produktion av järn och stål omfattas (14 stycken). I praktiken kommer
skattebefrielsen att aktualiseras vad gäller stålugnsslaggen, medan
masugnsslaggen i sin helhet avyttras och således inte deponeras.
Vad gäller ickejärnmetallindustrin berörs ett företag av skattefriheten
för den s.k. granulerade slaggen, medan blyslagg uppkommer vid
processerna hos två företag. Härtill kommer ett tiotal mindre företag,
som sysslar med metallåtervinning vid skrotbaserade verk, som i
varierande grad kan komma att beröras av skattefriheten.
Framställning av ferrolegeringar är en metallurgisk process, vilket
innebär att de slagger som uppkommer i processen i och för sig faller in
under den skattefria posten "slagger från metallurgiska processer".
Eftersom någon deponering av ferrokromsslagg inte sker torde dock
undantaget i praktiken inte komma att aktualiseras för denna typ av
slagger.
Ett ökat utnyttjande av slaggerna bör dock eftersträvas. Det största
hindret för att en marknad skall skapas torde vara det motstånd som finns
att utnyttja restprodukter och avfall, dels av miljöskäl, men också på
grund av variationer i teknisk kvalitet och tillgång. Stor betydelse får
härvid, i synnerhet vad gäller stålugnsslaggen, om sektors- och
miljömyndigheterna kan ena sig om miljökriterier för återvinning av
slagg i vägkroppar och i andra utfyllnader. En skatt borde kunna öka
intresset hos producenterna för att övervinna dessa hinder och "övertyga"
marknaden. Av skäl som ovan angivits har regeringen dock bedömt att
man bör avvakta med skatt på nämnda avfallsslag.
13.7.3 Stoft och slam från rening av gaser från framställning av
råjärn och råstål
Regeringens förslag: Stoft och slam från rening av gaser från
framställning av råjärn och råstål skall inte beskattas.
Utredningens förslag: Enligt utredningens förslag skall skattefrihet
för stoft och slam från rening av gaser från framställning av råjärn och
råstål inte gälla.
Remissinstanserna: Jernkontoret anser att skattefrihet skall gälla för
stoft och slam från rening av gaser från framställning av råjärn och råstål.
Bakgrunden till regeringens förslag: Vid tillverkningen av råjärn
och råstål avgår stora mängder stoft. Normalt ligger stoftmängden på 10–
20 kg per ton råjärn/råstål. Avskiljningen av detta stoft sker i filter och
emissionen till luft är i dag ca 0,1–0,3 kg per ton råjärn/råstål.
Avskiljningen sker oftast i torra filter, men på grund av explosionsrisk
används ibland våta filter. Det avskilda stoftet består av oxider som
återspeglar vilken produkt som har tillverkats och vilket järnhaltigt
material som använts.
Masugnsslam
Vid våtrening av avgaser från masugnen uppkommer slam. Det rör sig
årligen om ca 21 000 ton masugnsslam. Hela den mängden deponeras i
dag. Slammet är problematiskt p.g.a. låg torrsubstanshalt, men framför
allt p.g.a. zinkhalten. Detta gör det svårt att återta slammet eftersom
masugnen bara klarar en viss zinkmängd innan den "kladdar igen".
Zinkhalten i det slam som genereras är betydligt högre än i stoftet, vilket
försvårar ett återtagande.
När de svenska stålverken tidigare använde pannsinter gick processen
till på så sätt att man hällde ut finkornig malm till kakor (pannsinter).
Detta skedde i anslutning till stålverket och det var en bra process för att
ta hand om och återvinna finkorniga restprodukter. Inte minst av
miljöskäl har de svenska malmbaserade stålverken numera gått över till
att basera stålframställningen på pellets. Någon möjlighet att återvinna
det finkorniga slammet i sinterverk finns alltså inte längre i Sverige.
Inga verk med pelletsugnar återtar masugnsslammet. Vissa begränsade
försök pågår dock med att undersöka möjligheterna av att göra briketter
av det zinkfattiga slammet.
Försök pågår också vid ett par verk i Europa att separera slammet i en
zinkrik och en zinkfattig fraktion genom hydrocyklonering. Inom
överskådlig tid ses dock ingen möjlighet att generellt kunna återanvända
masugnsslammet. Även om separationsförsöken i framtiden lyckas måste
ändå den zinkrika delen av slammet deponeras.
Ett alternativ att göra masugnsslammet återtagbart till masugnarna är
att övergå till användning av zinkfritt kylskrot. Skrot används i LD-
ugnarna för kylning. Huvuddelen av zinken i dagens masugnsslam härrör
från zinkhaltigt kylskrot. En stor del av de svenska stålföretagens egna
produkter rostskyddas främst med zink. Zink förekommer inte naturligt i
råvarorna utan kommer in genom stålskrot, eftersom stålet belagts med
zink som korrosionsskydd.
En tänkbar styrning vore att de malmbaserade verken använder
zinkfritt kylskrot, medan skrotstålverken, eller endast några av dessa, tar
hand om det zinkrika skrotet. Härigenom får man höga zinkhalter som
skulle kunna möjliggöra utvinning av zink på ett effektivt sätt. Det finns
dock begränsningar även för skrotstålverken. Alltför mycket zink i
skrotmixen kan innebära driftsstörningar bl.a. i stränggjutningsprocessen.
Det finns exempel på skrotbaserade verk på kontinenten som har
begränsat hur mycket zink de tillåter. Bekymret i Sverige är att när det
gäller stora mängder olegerat skrot finns det bara ett stålverk som kan ta
hand om dessa. Övriga stålverk tillverkar specialstål av olika slag och har
ofta särskilda krav på skrotet.
Masugnsstoft
I masugnen kombineras våt- och torrening av de stoftbemängda
avgaserna. De torra stofterna kallas masugnsstoft. Det finns två olika
typer av masugnsstoft. Den ena är det stoft som samlas upp i cykloner,
som ett första reningssteg för masugnsgasen. Det andra slaget av
masugnsstoft kommer från reningen av utsugen luft från gjuthallen etc.
Totalt uppkommer ca 7 000 masugnsstoft per år, varav 5 700 ton
deponeras.
Masugnsstoftet innehåller järn och kol, som är attraktiva ingredienser i
de briketter som återförs till masugnen. Generingen av stoft orsakas till
största delen av sönderfallande beskickning, vilket innebär att de fysiska
egenskaperna hos pellets, koks och slaggbildare har stor betydelse.
Övergången från användning av pannsinter till pellets har medfört en
annan kvalitet på stoftet, vilket gör det svårt att blanda in i briketter.
Stoftet sänker hållfastheten på briketten, vilket ger materialsönderfall i
ugnen och ökar masugnarnas förbrukning av kol och koks.
Utvecklingsarbete pågår dock i syfte att söka få fram en hållfast och
funktionsduglig brikett, där en större andel av masugnsstoftet kan
återanvändas.
LD-slam och LD-stoft
I syrgasstålverkens LD-ugnar utvinns råstål från råjärn. Syrgasstålverken
är alltså malmbaserade – s.k. primära – stålverk. Vid rening av avgaser
från LD-ugnen uppkommer slam och stoft. Slammet uppkommer vid
våtrening av avgaserna, medan stoftet uppkommer vid kombinerad våt-
och torrening av stoftbemängda avgaser. Mängden LD-slam som
uppkommer årligen är ca 48 000 ton. Allt LD-slam deponeras i dag. Vad
gäller LD-stoftet sker en intern återanvändning av 28 000 ton, medan
resterande 2 800 ton deponeras.
Zinkhalterna är av sådan nivå att slammet inte kan återtas. Inom
överskådlig tid ses ingen lösning hur zinkrening kan ske av slammet.
Forskning pågår vad gäller minskad stoftavgång. Flera möjligheter att
behandla slammet har undersökts och den mest lovande är insmältning av
slammet i flytande LD-slagg. Försök har även gjorts att söka smälta in
LD-stoft i den flytande LD-slaggen. Vidare har mindre provkvantiteter
LD-slam och LD-stoft lämnats för omhändertagande till ett integrerat
verk för framställning av koppar, zink och bly. Det är ännu för tidigt att
utvärdera resultatet av dessa provkörningar.
Ett alternativ är att företagen endast utnyttjar zinkfritt eller zinkfattigt
skrot för kylning. Härigenom skulle det zinkrika skrotet gå till sekundära
verk där halterna zink i genererat stoft kan bli högre och underlätta en
upparbetning av zink. Som utvecklats ovan beträffande masugnsslam är
dock en sådan övergång praktiskt svårgenomförbar för de svenska
stålverken beroende på dess inriktning på framställning av högkvalitativt
specialstål.
LB-stoft
I de skrotbaserade stålverken (elektrostålverk) erhålls råstål genom en
smältprocess i ljusbågsugn (LB-ugn). Till följd av processen uppkommer
ett stoft, vars sammansättning – beroende på föroreningar i tillsatt skrot
och producerad stålkvalitet – kan variera mycket. Ett stoft från ett
handelsstålverk innehåller höga halter av bly och zink samt en del
kadmium medan ett stoft från tillverkning av rostfritt stål innehåller höga
halter av nickel, krom och molybden. Alla stofterna innehåller så mycket
tungmetaller att utlakningen av metaller kan bli omfattande.
Totalt uppkommer årligen ca 35 500 ton LB-stoft, varav i dag
deponeras ca 11 000 ton.
Tillverkning av rostfritt stål sker i dag vid tre svenska stålverk. Stoft
från den rostfria produktionen innehåller krom och nickel och går till
återvinning hos ett svenskt företag där dessa metaller samt järn och zink
utvinns. Allt stoft från rostfri stålproduktion återvinns på detta sätt,
varför alltså inget deponeras.
Stoft från tillverkning av olegerat stål, vilket har en hög zinkhalt,
skickas till ett integrerat verk för framställning av koppar, zink och bly
för upparbetning av zinkinnehållet. Sådant stoft erhålles vid tre verk.
Övriga stålverk har stoft med alltför låga halter av olika metaller för att
det skall vara rimligt med en termisk upparbetning. Dessa stoft kommer
från olika specialstålverk. Dessa specialstålverk står för en mindre del av
LB-stoftet.
Det lågzinkhaltiga stoftet (mindre än 10 % zink) och stoft från
låglegerad ståltillverkning är det inte befogat att upparbeta, p.g.a.
energianvändningen vid upparbetningen, transporter m.m. Det rör sig om
olegerat stål (armeringsjärn och liknande) och endast ett fåtal stålverk
sysslar med detta, varför det lågzinkhaltiga stoftet står för en mindre del
av LB-stoftet totalt sett.
Skälen för regeringens förslag: Vad gäller huvuddelen av de
avfallsslag som redovisats i detta avsnitt pågår i varierande grad
försöksverksamhet i syfte att bl.a. söka utveckla möjliga sätt att utvinna
värdefulla metaller ur avfallet och därigenom minska den mängd som
slutligen går till deponering. Ännu har dock inte försöken nått så långt att
någon entydig utvärdering kan göras av dem. Regeringens bedömning är
därför att situationen för närvarande är sådan att det generellt sett får
anses saknas realistiska alternativ till deponering av de angivna
avfallsslagen. De bör därför inledningsvis undantas från skatten. Vid
utgången av år 2004 bör dock prövas om ny och tillgänglig teknik finns
som gör att avfallsslagen inte längre behöver deponeras. Skattebefrielsen
bedöms då kunna upphöra.
13.7.4 Oljehaltigt glödskalsslam
Regeringens förslag: Oljehaltigt glödskalsslam skall befrias från
skatt.
Utredningens förslag: Enligt utredningens förslag skall oljehaltigt
glödskalsslam beskattas.
Remissinstanserna: Jernkontoret anser att skatteavdrag skall kunna
göras för oljehaltigt glödskalsslam.
Bakgrund till regeringens förslag: Vid stränggjutning och valsning
bildas på stålytan ett oxidskikt eftersom materialtemperaturen är hög.
Detta skikt, som kallas glödskal, måste sitta ganska löst för att kunna
avlägsnas. En hel del lossnar i samband med hanteringen av stålet vid
gjutningen och valsningen. Återstoden tas bort genom bl.a. betning i
syror.
Reningsanläggningen för processvatten från stränggjutning och
varmvalsning av stål består normalt av flera steg. Till att börja med
samlas det rena glödskalet upp i en glödskalsgrop och över 90 % av detta
kan återvinnas i dag. Nästa reningssteg är sedimentationsbassänger där
huvuddelen av oljan avlägsnas från ytan. De fasta och ganska finkorniga
partiklarna, som är glödskal bemängda med olja, sjunker däremot till
botten. Detta är oljehaltigt glödskalsslam.
Glödskalsslammet består av metalloxider (50–65 %), olja (5–30 %)
och vatten. Oljan kommer från fett och olja från smörjning av maskiner. I
slammet som kommer från stränggjutningen finns dessutom
gjutpulvsrester, som innehåller alkali. Årligen uppkommer det 5 700 ton
oljehaltigt glödskalsslam och allt deponeras.
Skälen för regeringens förslag: Oljan och alkaliinnehållet gör att
glödskalsslammet inte kan returneras till masugnarna. Slammets innehåll
av såväl oxider som olja gör det också olämpligt att återta i stålugnarna.
Elektrostålugnar som smälter skrot är inte heller lämpade för reducering
av oxider till metall och oljeinnehållet kan även ge upphov till
driftsstörningar i ugnen och utsläpp av kolväten. Någon teknisk möjlighet
att återanvända glödskalsslammet synes inte finnas för närvarande och
inte heller möjligheter att i någon nämnvärd omfattning minska
uppkomsten av detta avfall. Deponering får därför anses vara det från
miljösynpunkt bästa sättet att hantera dessa slammängder och oljehaltigt
glödskalsslam bör därför inledningsvis vara undantaget från skatten. Vid
utgången av år 2004 bör dock prövas om ny och tillgänglig teknik finns
som gör att avfallsslagen inte längre behöver deponeras. Skattebefrielsen
bedöms då kunna upphöra.
13.7.5 Metallhydroxidslam
Regeringens förslag: Metallhydroxidslam skall befrias från skatt.
Utredningens förslag: Utredningen föreslår ingen skattebefrielse för
metallhydroxidslam.
Remissinstanserna: Jernkontoret anser att det är angeläget att
skatteavdrag gäller för metallhydroxidslam.
Bakgrunden till regeringens förslag: Vid upphettning av stål till
höga temperaturer bildas ett oxidskikt på ytan som måste avlägsnas innan
efterföljande ytbeläggning eller bearbetning. Detta görs genom ett
betningsförfarande, varvid oxidskiktet behandlas med syra eller genom
elektrolys. Betat material sköljs i vatten. Betbaden har begränsad
livslängd eftersom ökad koncentration av metalljoner och minskad andel
fri syra hämmar betningsprocessen.
Vid tillverkning av kolstål och olegerade stål sker betningen i saltsyra
eller svavelsyra. De förbrukade baden innehåller förutom syra även löst
järn och lägre koncentrationer av mangan och kisel. Möjligheten till
återvinning av syra från betbad är god vid denna tillverkning. Saltsyran
återvinns nästan fullständigt. Av metallinnehållet tillverkas järnoxid som
kan utnyttjas bl.a. inom färg- och elektronikindustrin. Även förbrukade
svavelsyrabad kan regenereras. Järninnehållet fälls ut som järnsulfat som
senare kan användas bl.a. som fällningskemikalie vid avloppsrening. Det
återstår dock även efter dessa processer sköljvatten och förbrukade
betsyrarester som inte kan regenereras. Dessa neutraliseras med kalk
varvid metallhydroxidslam fälls ut och slammet deponeras därefter.
Vid tillverkning av rostfritt stål används vanligen en blandning av
salpetersyra och fluorvätesyra vid betningen. Förbrukade bad innehåller
förutom järn även krom, nickel och molybden. I vissa fall kan den fria
syran tas till vara från förbrukade bad. Metallerna hålls dock fortfarande i
lösning vilket innebär att mängden metallhydroxidslam inte kan minskas
i den efterföljande processen för avloppsvattenrening. I vattenreningen
leds en vätskefas bestående av metallkomplex. bl.a. metallfluorider,
tillsammans med övriga förbrukade betbad och sköljvatten till en
anläggning för neutralisering med kalk. Där fälls metallhydroxider och
kalciumfluorid med flera föreningar ut.
Landets 14 stålverk genererar tillsammans 50 000 ton
metallhydroxidslam per år. Dessutom uppkommer metallhydroxidslam
inom verkstadsindustrin. Mängderna inom verkstadsindustrin är dock
små.
Skälen för regeringens förslag: Det finns i dag fungerande och
etablerade metoder för upparbetning av saltsyra- respektive
svavelsyrabad vid tillverkning av kolstål och olegerade stål. Trots detta
måste vissa bad samt allt sköljvatten neutraliseras vilket medför att
metallhydroxidslam bildas vid reningen.
Beträffande tillverkning av rostfritt stål finns försök med att återvinna
metaller från betbad och att upparbeta slammet så att metallinnehållet
kan upparbetas. I Sverige finns en anläggning för plasmareduktion men
anläggningens process medger inte behandling av hydroxidslam på grund
av höga kalcium- och fluoridhalter. Några fullskaleanläggningar finns
utomlands, i första hand utanför Europa, men de måste anses som
försöksanläggningar.
Det pågår således försöksverksamhet i syfte att utnyttja
metallhydroxidslammet. För närvarande är dock situationen sådan att det
får anses saknas realistiska möjligheter att återvinna material ur
metallhydroxid-slammet eller att minska den uppkomna mängden.
Eftersom miljömässigt acceptabla alternativ till deponering saknas bör
skattebefrielse således medges, i vart fall i ett inledningsskede. Vid
utgången av år 2004 bör dock prövas om ny och tillgänglig teknik finns
som gör att avfallsslagen inte längre behöver deponeras. Skattebefrielsen
bedöms då kunna upphöra.
13.7.6 Stoft och slam från rening av rökgaser och processvatten
vid framställning av koppar, zink och bly
Regeringens förslag: Stoft och slam från rening av rökgaser och
processvatten vid framställning av koppar, zink och bly skall befrias
från skatt.
Utredningens förslag: Utredningen föreslår att stoft och slam från
rening av rökgaser eller processvatten vid framställning av koppar, zink
och bly skall beskattas.
Remissinstanserna: Svenska Gruvföreningen och Boliden AB anser
att skattefrihet skall gälla för stoft och slam från rening av rökgaser och
processvatten vid framställning av koppar, zink och bly.
Bakgrunden till regeringens förslag: I avsnitt 13.7.1 har redogjorts
för processen vid framställning av icke-järnmetaller och hur avfall i form
av slagg uppkommer. Förutom slagger medför också processerna avfall i
form av stoft och slam i samband med rening av rökgaser och
processvatten. Vid rening av rökgaser vid framställning av koppar, zink
och bly uppkommer avfall i form av stoft från fumingverk (3 500 ton per
år), stoft från konverter (4 000 ton per år), rostugnsstoft (500 ton per år)
och 100 ton gasreningsslam. Dessutom uppkommer vid rening av
processvatten 1 200 ton avfall i form av fluoridslam. Avfallet genereras
vid ett verk i Sverige, Bolidens AB:s anläggning Rönnskärsverken.
Beträffande stoft från fumingverk och konverter har
upparbetningsalternativ med syfte att tillvarata stofternas värdemetaller
och samtidigt undvika ytterligare oönskad avfallsgenering undersökts
under den senaste 10-årsperioden. Flera olösta problem har dock
uppstått, men man undersöker möjligheten att avyttra stoft från
fumingverk och konverter för upparbetning hos för ändamålet bättre
anpassade metallproducenter av bly och zink.
Vad gäller rostugnsstoftet har mängden kraftigt sänkts under senare år
som en konsekvens av minskat arsenik ingående med råmaterial. Sedan
produktionen av arsenikprodukter avvecklats vid det aktuella verket
saknas realistiska upparbetningsalternativ.
Gasreningsslammet är rikt på kvicksilver. Ansträngningar har gjorts
för att hitta upparbetningsalternativ, men på grund av bl.a.
arbetsmiljöskäl har dessa ansträngningar avbrutits.
För att slutjustera pH-värdet och avlägsna fluorid från vatten vid
vattenreningsverket tillsätts kalk varvid en gipsfällning, fluoridslam,
uppstår. De dominerande källorna för fluor till processen är askor och
stålverksstoft. Slammet saknar ekonomiskt värde. Det är t.ex. orealistiskt
att söka utvinna bly ur det.
Skäl för regeringens förslag: Försök pågår med att utnyttja
metallinnehåll eller att avyttra delar av de nu aktuella avfallen.
Avfallsmängderna kan också i framtiden minska genom att mindre
föroreningar kommer in i processerna med skrotet. Regeringen gör dock
den bedömningen att det för närvarande inte finns realistiska alternativ
till deponering för dessa avfall (sammanlagt 9 300 ton) och de bör därför
inledningsvis undantas från skatten. Vid utgången av år 2004 bör dock
prövas om ny och tillgänglig teknik finns som gör att avfallsslagen inte
längre behöver deponeras. Skattebefrielsen bedöms då kunna upphöra.
13.7.7 Katodrester och annat avfall från framställning av
aluminium
Regeringens förslag: Skattebefrielse skall medges för katodrester,
elektrofilterstoft, blästerstoft och kolavfall från framställning av
aluminium.
Utredningens förslag: Utredningen behandlar inte närmare frågan om
skattebefrielse för avfall från framställning av aluminium.
Remissinstanserna: Kemikontoret och Gränges Metall AB
(nuvarande Kubikenborg Aluminium AB) anser att skatt inte bör tas ut för
katodrester, elektrofilterstoft, blästerstoft och kolavfall från framställning
av aluminium, eftersom det i dag saknas miljömässigt acceptabla
alternativ till deponering för dessa avfallsslag.
Bakgrunden till regeringens förslag: Aluminium kan framställas
genom såväl smältelektrolys som återvinning och omsmältning av
skrotmaterial. Genom elektrolys utvinns ren aluminiummetall (s.k.
primäraluminium) ur aluminiumoxid. Aluminiumoxid erhålls genom
rening av bauxit. Vare sig brytning av bauxit eller den efterföljande
reningen sker i Sverige, utan aluminiumoxid importeras hit. Kubikenborg
Aluminium AB är det enda större svenska företag, som framställer
aluminium. Framställningen av primäraluminium sker i Sundsvall.
Den elektrolysugn som används för att utvinna primäraluminium är
utrustad med anod- och katodblock, vars huvudbeståndsdelar är kol, samt
en kryolitsmälta. Aluminiumoxiden löses i den heta kryolitsmältan och
genom den smälta massan leds likström, som sönderdelar
aluminiumoxiden. Till följd av processen bildas aluminiummetall vid
katodblocket. Metallen tappas ur ugnen i flytande form och förs till en
varmhållnings- och legeringsugn.
Vid den smältelektrolys varigenom aluminium framställs ur
aluminiumoxid uppstår avfall. Det rör sig bl.a. om katodrester,
elektrofilter- och blästerstoft samt kolavfall.
I elektrolysugnen utgörs ugnens botten av katoden, som är en plåtlåda
infordrad med isolertegel och kolblock. Under ugnens livslängd tränger
fluroidsalter in i infordringsmaterialet, sprickor uppstår på grund av
värmespänningar och katoden utsätts för nötning och mekaniska skador.
Resultatet blir slutligen en järnhaltig aluminiummetall, som framtvingar
en utslagning av ugnen. En startad ugn stängs inte av förrän fel uppstår
på katoden varvid denna byggs om. Det enda sättet att minska
katodavfallet bedöms vara att öka livslängden hos katoderna. Detta
uppnås genom noggrann katoduppbyggnad med förstklassigt
infordringsmaterial och bästa tänkbara driftsförhållanden.
Katodresterna uppgår till ca 3 400 ton per år. Avfallet är starkt
förorenat av salter och bedöms inte kunna bli föremål för någon form av
återanvändning.
1972 införde bolaget en ny fluoridåtervinningsteknik, varigenom det
blev möjligt att effektivt återföra fluoriderna till processerna och avlasta
omgivningen. Ett av verken på företagets produktionsanläggning har
ugnar som är utrustade med s.k. Söderbergsanoder. För att kunna
använda den nya återvinningstekniken utrustades detta verk med ett
elektrofilter för att hindra att järn ackumuleras i retursystemet.
Elektrofilterstoftet uppgår till ca 860 ton per år och innehåller ett flertal
föroreningar som omöjliggör en återanvändning av avfallet i någon form.
I ett annan av företagets verk används en annan form av anod, som är
uppbyggd av färdigtillverkade, importerade block. När ett kolblock har
förbrukats återstår en rest, som återförs till tillverkaren för tillverkning av
nya block. Under 1995 returnerades på detta sätt ca 1 900 ton kolrester.
De kolrester som returneras måste dock vara helt fria från badmaterial för
att inte kvaliteten hos de nya blocken skall påverkas. Detta uppnås
genom en sandblästring av anodblocken. Det badförorenade blästerstoftet
uppgår till ca 100 ton per år.
Förutom de ovan nämnda avfallsslagen uppstår vid
aluminiumframställningen även ett allmänt kolavfall. Avfallet härrör från
olika arbetsmoment, som t.ex. sotning av ugnar, sågning av anoder och
bilning av anodojämnheter. Detta avfall uppgår till ca 3 600 ton per år
och innehåller varierande mängd föroreningar.
Skälen för regeringens förslag: Framställningen av aluminium
genererar en rad föroreningar. Till följd av upphettningen i
elektrolysugnen genomsyras katoderna under sin livslängd av fluorider,
tjärämnen och aluminium. Så vitt framkommit har i Sverige utvecklingen
med ökad livslängd hos katoderna drivits långt. Den uppkomna mängden
avfall kan därför i dagsläget inte rimligen minskas i nämnvärd mån.
Det finns endast en fabrik för framställning av primäraluminium i
Sverige. På andra håll i världen, främst i USA och i Kanada, finns
betydligt fler och större fabriker och där bedrivs forskning och
utveckling i syfte att göra det möjligt att rena katodavfallet från fluorid
och därefter utnyttja energiinnehållet i avfallet för värmealstring. Mot
bakgrund av de svenska förhållandena, får det dock under överskådlig tid
bedömas att möjlighet saknas att här i landet med sådana metoder minska
den mängd katodavfall som går till deponering. Eftersom miljömässigt
acceptabla alternativ till deponering således saknas bör katodrester från
framställ-ning av aluminium skattebefrias.
Den nu förekommande fluoridåtervinningstekniken har inneburit klara
förbättringar i miljöhänseende. En konsekvens av den tekniken är dock
att järn ackumuleras och detta måste på något sätt föras ut ur processen.
Detta sker genom ett elektrofilter. Det stoft som samlas upp i filtret är i
hög grad förorenat och med nuvarande kunskap och teknik saknas
möjlighet att omhänderta stoftet på annat sätt än genom deponering.
Även elektrofilterstoftet bör därför undantas från beskattning.
Blästringen av anodblocken sker i syfte att rengöra dem och därigenom
göra materialet lämpat för upparbetning till nya anodblock. Denna
återvinningsteknik bör stimuleras. Det stoft som uppkommer vid
blästringen är, i likhet med övrigt stoft som härrör från
aluminiumframställningen, starkt förorenat av bl.a. fluorider, för vilka
alternativ till deponering i slutändan inte finns. Skattebefrielse bör därför
medges. Detsamma gäller för det allmänna kolavfall som uppkommer
under de processteg som leder fram till att den flytande metallen
framställs.
13.7.8 Stoft och slam från rening av rökgaser från framställning
av ferrolegeringar
Regeringens förslag: Stoft och slam från rening av rökgaser från
framställning av ferrolegeringar skall skattebefrias.
Utredningens förslag: Utredningen behandlar inte frågan om
skattebefrielse för avfall från rening av rökgaser från framställning av
ferrolegeringar.
Remissinstanserna: Vargön Alloys AB anser att branschspecifikt
avfall generellt bör skattebefrias. Bolaget påtalar de negativa
konsekvenser som en skatt skulle medföra vad gäller
rökgasreningsstoftet från framställning av ferrolegeringar.
Bakgrunden till regeringens förslag: Ferrolegeringar är legeringar av
järn med ämnen som ger stål de speciella egenskaper som erfordras för
vissa användningsområden. Tillverkningen av ferrolegeringar sker
genom elektrotermisk reduktion av oxidiska malmer i elektriska
reduktionsugnar med koks som reduceringsmedel. Den färdiga
legeringen tappas ur ugnen och efter avkylning och stelning krossas den
och sorteras i lämplig styckestorlek. Vargön Alloys AB är numera det
enda företag som tillverkar ferrolegeringar i Sverige.
Den råvara som Vargön Alloys AB använder vid framställningen av
ferrolegeringar utgörs av kromoxid. Gaser från processen innehåller stora
mängder kromoxid och vid full produktion avskiljs i
reningsutrustningarna vid företagets ugnar ca 10 000 ton torrt rökgasstoft
per år. Stoftet är finkornigt och tar när det fuktas upp vatten i så hög grad
att vikten praktiskt taget fördubblas.
Via ett våtanrikningsförfarande kan delar av stoftet avskiljas och efter
brikettering användas som ersättning för krommalm i företagets ugnar.
Det fuktiga avfallet från processen skulle innehålla mindre mängd fast
material, men i gengäld väga mer.
Skälen för regeringens förslag: Så vitt framkommit kan inte
mängden rökgasreningsstoft i någon markant utsträckning minskas
genom ändrad ugnsdrift eller val av andra råvaror. Upparbetning av
avfallet kan visserligen äga rum genom utvinning av kromoxid, vilket
kan recirkuleras i framställningsprocessen. En sådan metod medför dock,
enligt tillgängliga uppgifter, att betydligt större mängder avfall genereras
i form av slam med hög vattenhalt. Möjligheterna att avvattna slammet
bör undersökas, men regeringen anser inte i dagsläget att det är rimligt att
låta skatten omfatta det avfall som uppkommer vid rening av rökgaser
från framställning av ferrolegeringar. Regeringen har dock för avsikt att
noga följa utvecklingen på området och bedömer möjligheterna av att i
framtiden kunna slopa skattefriheten som goda, i takt med att metoder för
återvinning av delar av det uppkomna avfallet utvecklas.
13.8 Avfall från verkstadsindustrin
Regeringens förslag: Gjuterisand skall skattebefrias.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Svenska Gjuteriföreningen anser att utredningens
bedömning att gjuterisand inte behöver deponeras efter år 2002 grundar
sig på felaktiga antaganden.
Bakgrunden till regeringens förslag: Gjuteriindustrin omfattar ca
200 företag i Sverige fördelade över hela landet och består till
övervägande del av små och medelstora företag. Antalsmässigt
dominerar rena småföretag med mindre än 50 anställda.
Gjuterierna använder sand bunden med olika typer av bindemedel vid
framställning av de formar som bildar gjutgodsets ytterkonturer,
respektive kärnor som skapar håligheten i godset. En stor del av sanden
återcirkuleras i systemet men en viss del måste av olika skäl tas ur
systemet, s.k. överskottssand. Årligen bildas ca 200 000–250 000 ton
överskottssand. Av den deponeras ca 160 000 ton.
Överskottssanden kan i princip delas upp efter typen av bindemedel
som används. De två huvudkategorierna är sand bunden med bentonit
(lera) och sand bunden med kemiska bindemedel. Årligen deponeras
70 000–80 000 ton bentonitbunden sand och 70 000–80 000 ton kemiskt
bunden sand.
När det gäller sand som är bunden med bentonit sker en kontinuerlig
recirkulation med upp till 90-95% av sanden. Ca 5–10% måste emellertid
lämna systemet. Av produktionstekniska skäl får man ett kontinuerligt
materialtillskott till systemet. Materialen består av sand från kärnor,
ersättning av förbrukat bindemedel (bentonit) samt ersättning av
förbrukat kolhaltigt material (stenkolssot). Till detta krävs oftast ett visst
tillskott av jungfrulig sand för att balansen i systemet skall upprätthållas.
Anledningen till att ett tillskott av sand krävs i form av s.k. nysand och
kärnretursand är att sanden i systemet utsätts för stora termiska och
mekaniska belastningar vilket ger upphov till en förslitning av
sandkornen samtidigt som förbränd bentonit fastnar på sandkornen. Det
bildas även en finfraktion i sanden. Om detta tillåts fortlöpa utan någon
uppfriskning kommer sandsystemet att kollapsa och det blir omöjligt att
framställa gjutgods. Den nytillsatta sanden skall även förses med en
beklädnad av sot och bentonit för att fungera i systemet dvs. ju mer
nysand och kärnretursand som tillsätts ju mer sot och bentonit måste
tillsättas. Trots att den största delen av sanden återcirkuleras internt
kommer det på grund av de stora volymer som hanteras att skapas en
ansenlig mängd överskottssand. Denna sand måste lämna systemet för att
det inte skall svämma över. Gjutresultatet är således direkt beroende av
att sandens kornstorlek och halt av finandelar hålls konstant.
När det gäller sand bunden med kemiska bindemedel är den generellt
svårare att recirkulera internt i gjuterierna. För dessa sander återcikuleras
normalt ca 50–85%. Mindre gjuterier har ofta svårt att klara av den
investering som krävs för en sandregenereringsutrustning. Deras sand
används därför endast en gång varefter den deponeras. Orsaken till den
lägre återvinningsgraden, jämfört med den bentonitbundna sanden, är
dels att man ofta har en högre termisk och mekanisk belastning på denna
sandtyp och dels att bindemedlen inte tål alltför höga resthalter av gamla
bindemedel på sandkornen. Man får en ackumulering av för bindemedlen
skadliga ämnen i sanden. 40 000–50 000 ton av den kemiskt bundna
sanden omfattas av Naturvårdsverks "Riktlinjer för fenolhaltig
avfallssand från gjuterier" RR 1980:1. Enligt dessa riktlinjerna skall
fenolinnehållande sand deponeras på avfallsupplag med lakvattenrening
alternativt på ett tillståndsprövat avfallsupplag som inte nödvändigtvis
behöver ha lakvattenrening.
Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens bedömning bör en
ytterligare återanvändning av gjuterisanden kunna ske i framtiden.
Vidare bör gjuterisanden i högre grad än i dag kunna finna alternativa
användningsområden. Detta förutsätter emellertid en större acceptans
från myndigheter och andra aktörer att använda gjuterisanden som t.ex.
utfyllnadsmaterial. För närvarande får dock deponering eller användning
på deponier för flertalet företag anses vara den enda tillgängliga och från
miljösynpunkt acceptabla avfallslösningen. Gjuterisand bör därför bli
skattebefriat.
Utredningen har gjort den bedömningen att det fr.o.m. år 2002 bör
finnas ny och tillgänglig teknik som gör att gjuterisanden inte behöver
deponeras och att skattefriheten då också bör upphöra. Enligt regeringens
mening bör i viss mån ny teknik men framför allt alternativa
användningsområden medföra ett kraftigt minskat behov av deponering i
framtiden. Det är dock inte möjligt att nu med säkerhet kunna uttala att
skattebefrielsen kan upphöra redan år 2002.
13.9 Avfall från tillverkning av stenull
Regeringens förslag: Avfallsskatt skall tas ut på avfall från
tillverkning av stenull.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte kommenterat detta
avfallsslag.
Bakgrunden till regeringens förslag: Partek Rockwool AB har
inkommit med en skrivelse till regeringen, i vilken bolaget yrkar att det
avfall som uppkommer vid stenullstillverkning undantas. Det avfall som
uppkommer uppgår till ca 33 000 ton per år, varav 28 000 ton ullavfall,
4 000 ton järnhaltigt avfall och 1 000 ton stoft.
Enligt bolaget bör ett tidsbegränsat undantag ges för ullavfall och icke
tidsbegränsade undantag för järnhaltigt avfall samt stoft.
Bolaget menar att en återföring av ullavfallet till processen förutsätter
att avfallet briketteras. Bolaget, tillsammans med två andra intressenter,
har under våren 1997 uppfört en briketteringsanläggning i Hällekis till en
kostnad av 30 mkr och planerar i första hand att ta tillvara ullavfallet från
Hällekisfabriken för att senare, efter ytterligare investeringar om ca 15
mkr, inom en period av 3–5 år utnyttja briketter även vid övriga fabriker.
Planerad brikettering kommer att genomföras oavsett lagen om skatt på
avfall.
När det gäller det järnhaltiga avfallet bedöms den planerade
briketteringen att bidra till att mängden järnhaltigt avfall minskar,
eftersom briketterna kommer att innehålla mindre mängder järn än
nuvarande råvaror.
Av Naturvårsverkets rapport "Mål för särskilda avfallstyper" framgår
att återvinning genom brikettering ger ekonomiska besparingar genom
minskad energi- och råvaruåtgång men också ökade kostnader genom
investeringar i återvinningsanläggningar. I rapporten sägs att
satsningarna på avfallsåtervinning innebär att i stort sett allt ullavfall
kommer att kunna återvinnas omkring år 2000. Naturvårdsverket
bedömer att de nuvarande fallande avfallsmängderna bör kunna
reduceras med mer än 90 % till år 2000.
Skäl för regeringens förslag: Utgångspunkten för att medge
skattebefrielse för vissa avfallsslag är att det för dessa under en
överskådlig tid inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ till
deponering och att möjligheterna att minska avfallsmängderna genom
processförändringar, val av råvara etc. är avsevärt begränsade. Mot
bakgrund av vad som framkommit av bolagets skrivelse samt av
Naturvårdsverkets rapport finns det i det här fallet dock stora möjligheter
att minska mängden avfall väsentligt genom brikettering. Regeringen
anser inte att det är rimligt att dela upp bolagets avfall i olika poster.
Även det järnhaltiga avfallet minskar uppenbarligen också genom
brikettering. Enligt regeringens uppfattning finns därför inte skäl för
skattebefrielse.
13.10 Avfall från glasåtervinning
Regeringens förslag: Avfallsskatt skall inte tas ut på avfall från
rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas.
Utredningens förslag: Utredningen behandlar inte avfall som
uppkommer vid återvinning av glas.
Remissinstanserna: Svensk Glasåtervinning AB anser att det avfall
som erhålls efter återvinning av glas skall befrias från avfallsskatt.
Bakgrunden till regeringens förslag: Svensk Glasåtervinning AB är
det materialbolag som centralt för hela Sverige tar emot glas för
återvinning. Verksamheten bedrivs i Askersunds kommun.
Glasinsamlingen har ökat starkt sedan starten i mitten av 1980-talet. Efter
införandet av producentansvaret 1994 har bolaget byggt upp
insamlingssystem och etablerat en fungerande glasinsamling i samtliga
landets kommuner. År 1996 uppgick insamlingen till 120 000 ton, vilket
motsvarar en återvinningsgrad på 72 %. Den största delen av det
återvunna glaset används som råvara vid nytillverkning av
förpackningsglas. Glasbruk i Sverige och Norge köper en rensad och
processad råvara och tillsätter upp till 90 % i smältan vid nytillverkning
av glasförpackningar.
Vid anläggningen i Askersund rensas och krossas glaset till ny råvara.
I rensprocessen avlägsnas föroreningar som följer med glaset vid
insamlingen. Det rör sig om sådant som naturligt tillhör
glasförpackningar t.ex. lock och kapsyler, etiketter och metallfolier.
Vidare förekommer också annat skräp som lämnas i
insamlingsbehållarna. Mest frekvent härvid är transportemballage som
pappers- och plastkassar samt porslin, keramik och stengods.
Föroreningarna ställer till stora problem. Porslinsskärvor smälter inte i
glasbrukens ugnar och måste sorteras bort. Samma gäller för
metallföroreningar, som kan orsaka missfärgning av glasmassan eller i
värsta fall skador på smältugnarna.
Rensningen sker både manuellt och maskinellt. Den teknik som
används är konventionell för glasåtervinningsanläggningar i Europa. I ett
första steg sker en manuell grovrensning och därefter krossas och
sorteras skärven maskinellt i flera steg. Lätta material som etiketter,
plast, korkar och aluminiumkapsyler avskiljs med vakuumsug.
Järnföroreningar, främst burklock och stålkapsyler, tas bort med hjälp av
magneter. Avskiljning av porslin, keramik och ickemagnetiska metaller
sker med teknik som utvecklats specifikt för glasåtervinning. Porslin och
keramik detekteras med hjälp av laserljus och kvarvarande metaller på
elektromagnetisk väg. Efter detektion blåses föroreningarna ur glasflödet
med hjälp av tryckluft. Avskiljningsmetoden gör även att vissa
glasförluster uppkommer.
Det avfall som frånskiljs uppgår till 12 000–15 000 ton per år.
Huvuddelen är en blandfraktion av papper, plast, metall, keramik,
porslin, sten, glas och annat som deponeras. Burklock och kapsyler
avskiljs separat och lämnas till metallåtervinning.
Skälen för regeringen förslag: Enligt regeringens bedömning bör det
för glasåtervinningens del finnas möjligheter att minska de mängder
avfall som deponeras. En avfallskatt skulle emellertid innebära en ökad
kostnad för den råvara som uppkommer vid återvinningen. Det i sin tur
medför att återvunnet glas får svårt att konkurrera och att mer av
jungfruliga råvaror används vid glastillverkning. Regeringen anser därför
att avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas, i likhet
med returpappersindustrins avfall, av miljö- och naturresursskäl bör vara
skattebefriat.
13.11 Avfall från fragmenteringsindustrin
Regeringens förslag: Avfallsskatt skall tas ut på avfall från
fragmenteringsindustrin.
Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte kommenterat
förslaget.
Bakgrunden till regeringens förslag: Återvinningsindustrierna har
inkommit till regeringen med en skrivelse i vilken de framhåller att rester
som uppkommer i samband med återvinning av järn och metallskrot och
som måste deponeras av miljöskäl skall undantas från skatteplikt.
Fragmentering är en metod för återvinning av järn- och metallskrot. På
en fragmenteringsanläggning omhändertas utskrotade bilvrak från
bilskrotningsföretag men även industriskrot och annat järn- och
metallskrot från kommunala återvinningsstationer. Genom fragmentering
förädlas bilvraken, industriskroten och annan skrot till råvaror för
industrin. Fragmentering innebär således att skrotet mals sönder och
sorteras i olika fraktioner. De utsorterade materialen kan sedan användas
som råvaror för olika industrier.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att det inte finns
skäl för skattebefrielse i det aktuella fallet. Den som har skrot i sin ägo
och vill göra sig av med det har två alternativ. Det första alternativet
innebär att skrotet lämnas till återvinningsindustrin som eventuellt
betalar för skrotet eller möjligen tar betalt med en viss summa för att ta
emot skrotet. Det andra alternativet är att skrotet lämnas till en
kommunal avfallsanläggning, vid vilken en avgift minst motsvarande
avfallsskatten troligen skulle behöva erläggas.
Mot den bakgrunden anser inte regeringen att det finns risk för att
skatten motverkar återvinning av skrot. Vidare torde det vara fråga om ett
mycket hetrogent avfall och det verkar inte troligt att det inte skulle gå att
få avsättning för delar av avfallet.
Vad gäller behandlingen av de restprodukter som trots allt deponeras
hänvisas till avsnitt 6.
14 Konsekvenserna av en avfallskatt
14.1 Konsekvenser av en skatt på konventionellt avfall
14.1.1 Inledning
I detta avsnitt görs en bedömning av hur avfallsskatten, i kombination
med andra styrmedel kommer att påverka hanteringen och deponeringen
av konventionellt avfall under de närmaste 8–10 åren. Förutom
avfallsskatten ligger de styrmedel för minskad deponering, som
beskrivits i avsnitt 4.5, till grund för analyserna. Här ingår således
producentansvaret, ökade krav på deponier m.m. Materialet har inte
ifrågasatts av remissinstanserna.
Trots att regeringens förslag i avfallspropositionen på vissa punkter
skiljer sig från utredningens samt frångår utredningens förslag om
ikraftträdandedatum gör regeringen bedömningen att utredningens
analyser ändå kan ligga till grund för en bedömning av avfallsskattens
konsekvenser på konventionellt avfall.
14.1.2 Total avfallsmängd
Mängden konventionellt avfall uppgick under 1994 till totalt 8 330 000
ton. Fram till år 2005 bedöms mängden minska med ca 555 000 ton.
14.1.3 Materialåtervinning
År 1994 återvanns 1 835 000 ton avfall. Återvinningen bedöms under de
kommande åren öka med så mycket som ca 1 105 000 ton, varav ca
270 000 ton kan sägas bero på en avfallsskatt.
14.1.4 Biologisk behandling och energiutvinning
210 000 ton avfall behandlades biologiskt år 1994. Biologisk behandling
bedöms kunna öka med ca 220 000 ton fram till år 2005. Skatten bedöms
få stor påverkan på hushållsavfall och industrislam som antingen förs till
befintliga kompostverk med ledig kapacitet, strängkomposteras på
upplagen eller rötas. Energiutvinningen ökar bl.a. i samband med att mer
avfall behandlas i rötreaktorer. Vid reaktorrötning är det möjligt att
utvinna ca 0,8 MWh per ton avfall. Vid en ökad tillförsel med 50 000 ton
kan ca 40 000 MWh deponigas utvinnas.
14.1.5 Avfallsförbränning och energiutvinning
1994 förbrändes ca 1 760 000 ton avfall. Förbränning med
energiutvinning bör i kombination med säsongslagring av avfallsbränsle
kunna öka med nästan 20 % fram till år 2005. Avfall med brännbara
fraktioner, som i dag deponeras, beräknas föras över till befintliga
värme- och kraftvärmeverk som kan ta emot mer avfallsbränsle.
Under 1994 utvanns sammanlagt 4,3 miljoner MWh värme och el ur
1,29 miljoner ton hushållsavfall och ur 0,38 miljoner ton industriavfall.
Enligt prognoserna kommer förbränning av både hushållsavfall och
industriavfall att öka, även om förbränning av hushållsavfall ökar mest.
Industriavfall har ca 50 % högre värmevärde än hushållsavfall.
Värmevärdet i hushållsavfall bedöms dock stiga genom styrmedel som
ökar sorteringen och för över organiska fraktioner med lågt värmevärde
från förbränning till biologisk behandling. Vidare kommer
säsongslagringen av avfallsbränsle att öka möjligheterna att utvinna
energin. Många avfallsvärmeverk kan i dag inte köras med full kapacitet
på sommaren då värmebehovet är litet, medan andra har brist på
avfallsbränsle under vintersäsongen.
Med hänsyn till att energivärdet kommer att öka, men att flera avfalls-
värmeverk kan antas ha fortsatt leveransbegränsning på sommaren, kan
den praktiskt möjliga energiutvinningen före år 2005 beräknas till ca 5,7
miljoner MWh per år. Detta är en ökning jämfört med 1994 med 1,4
miljoner MWh eller med ca 33 %.
14.1.6 Effekt på deponerad avfallsmängd
År 1994 deponerades 4 525 000 ton konventionellt avfall. Effekten av de
styrmedel som påverkar deponeringen beräknas bli att den årliga
deponeringen av konventionellt avfall minskar med 2 220 000 ton. I
förhållande till år 1994 beräknas alltså en halvering av de deponerade
mängderna ske. Av denna minskning kan ca 30 % härledas som en effekt
av skatten. Skatten får stor påverkan på hanteringen av flertalet avfall.
14.1.7 Effekt på antalet avfallsupplag
Det finns i dag ca 300 avfallsupplag för konventionella avfall, varav ca
170 under 1994 mottog mindre än 10 000 ton avfall för deponering.
Genom Naturvårdsverkets Allmänna råd för deponering och när
åtgärderna i prop 1996/97:172 Hantering av uttjänta varor i ett uthålligt
samhälle – ett ansvar för alla fullständigt genomförs, skärps kraven på
miljöskyddsåtgärder vid deponering. Dessa skärpningar kommer att leda
till att antalet deponier som kan ta emot t.ex. hushållsavfall minskar.
Med hänsyn till storleksordning och geografisk fördelning bedömer
Renhållningsverksföreningen att antalet deponier för s.k. "kommunalt
avfall" reduceras till hälften fram till år 2005. Även om deponeringen på
en liten avfallsanläggning upphör kan det emellertid finnas behov att
utnyttja området för sortering, kompostering, återvinning, lagring,
omlastning och liknande verksamhet. Deponin är från miljösynpunkt
lämplig för just sådan verksamhet.
14.1.8 Transporter
När mindre deponier stängs och ersätts av ett färre antal större deponier
med större insamlingsområden kan insamlat avfall behöva transporteras
längre sträckor till slutbehandling. Ökade deponikostnader beräknas dock
leda till en avfallsminskning, varför konsekvensen av ett minskande antal
deponier inte automatiskt behöver bli ökat transportarbete. Små deponier
finns främst i glesbygd där förutsättningarna är goda för hushållen att
själva kompostera trädgårds- och matavfall. Detta ger möjlighet för
kommunen att minska antalet årliga sophämtningar. Till transporterna vid
insamlingen av hushållsavfall går omkring 90 % av ett sopfordons totala
bränsleförbrukning, medan förbrukningen vid transporter till behandling
i regel understiger 10 %. Glesare hämtning av en mindre mängd ger
därför normalt en bränslebesparing som mer än väl kompenserar
bränslebehovet vid längre körning till en regional anläggning.
För att brännbart avfall skall kunna utnyttjas för energiutvinning
kommer antalet regionala transporter med omlastning att öka. Då lasten
med avfallsbränsle kan utnyttjas för energiutvinning erhålls dock en
positiv energibalans.
14.1.9 Ökade deponikostnader
Kostnaden för deponering har varierat stort. Åren 1995–1996 kunde dock
den genomsnittliga kostnaden sägas uppgå till ca 200 kr exklusive moms
per ton avfall som deponeras. Av denna kostnad kan drygt 60 % (ca 120
kr per ton) uppskattas vara fasta och knappt 40 % (ca 80 kr per ton) vara
rörliga utgifter. För en deponi på vilken det årligen deponeras 50 000 ton
skulle således den fasta årskostnaden då vara 6 mkr och den rörliga
årskostnaden 4 mkr eller tillsammans 10 mkr. Den fasta kostnaden
förändras i regel inte även om deponeringen skulle minska, utan ligger i
princip fast så länge avfall deponeras och så länge det behövs en
organisation som sköter och ansvarar för anläggning och drift.
Fram till år 2005 bedöms dock förutsättningarna för deponeringen att
förändras. Den deponerade avfallsmängden kommer enligt prognoserna
att halveras vilket i exemplet ovan innebär att avfallstillförseln 1995-
1996 på 50 000 årston minskar till ca 25 000 årston år före 2005. Senast
år 2008 skall deponier också vara försedda med miljöskyddsåtgärder som
uppfyller högt ställda miljökrav enligt prop. 97/98:145.
Den enhetskostnad som år 1995–1996 bedömdes vara ca 200 kr per ton
och årskostnad på 10 mkr ökar från och med skatten införs till 620 kr per
ton medan årskostnaden beräknas uppgå till ca 15,5 mkr. Dessa
förändringar beror till viss del på ökade kostnader för
miljöskyddsåtgärder men till större delen på att deponeringen beräknas
halveras till 25 000 ton. Dessutom tillkommer kostnader för sådana
avfallsminskande åtgärder som måste genomföras för att deponeringen
skall kunna sänkas till 25 000 ton före år 2005. Det kan gälla kostnader
för sortering, lagring, kompostering, flisning m.m. Det kan också gälla
kostnader för ombyggnader, extra sopbehållare, separat hämtning av
olika avfallsfraktioner etc. för att kunna förbättra källsorteringen. Dessa
åtgärdskostnader kan till viss del reduceras av besparingar i
insamlingsledet när en mindre mängd avfall behöver samlas in. Den
samlade effekten av kostnadsökningar och besparingar går inte att
bedöma generellt då utfallet till stor del beror på lokala förhållanden.
14.1.10 Konsekvenser för hushållen m.fl.
För en kommun, som eftersträvar ekonomisk balans mellan utgifter och
intäkter och som inte får gå med "vinst", kommer utvecklingen av
enhetskostnaden att styra vilken deponiavgift (behandlingstaxa) som
måste tas ut för hushållens och företagens avfall. 1995–1996 års
deponiavgift på 200 kr måste år 2005 höjas till minst 620 kr per ton eller
med minst 210 % jämfört med taxenivån 1995–1996. Denna höjning
gäller för företag som kan dra av inbetald moms. För hushåll, som inte är
redovisningsskyldiga för mervärdesskatt, tillkommer 25 % på avgifterna.
Omkring år 2005 blir den jämförbara deponiavgiften för hushållsavfall
således 775 kr per ton.
14.2 Konsekvenser av en skatt på branschspecifikt avfall
14.2.1 Inledning
Liksom i avsnittet om konventionellt avfall bygger analysen av
konsekvenserna för branschspecifikt avfall på skatten i kombination med
andra styrmedel, dvs. producentansvaret, ökade krav på deponier m.m.
Det av utredningen redovisade materialet, vilket inte heller här har
ifrågasatts av remissinstanserna, ligger till grund också för bedömningen
av konsekvenserna av en skatt på branschspecifikt avfall.
14.2.2 Effekt på deponerad avfallsmängd
Totalt under år 1995 deponerades uppskattningsvis 3 460 000 ton
branschspecifikt avfall. I denna siffra ingår inte de stora mängderna berg-
rester och avfallssand m.m. som uppkommer inom gruvindustrin. De
styrmedel som tillsammans med skatten påverkar den framtida
deponeringen beräknas innebära en minskning av deponeringen av
branschspecifika avfall med ca 18 % fram till år 2005. Effekterna
varierar dock mycket mellan branscherna. Medan styrmedlen har en
ringa effekt på avfall från gruvor och mineralutvinning bedöms jord- och
stenindustri kunna minska deponering med nära 50 %.
14.2.3 Industrins kostnadsökning på grund av skatten
Intäkterna från skatten beräknas inledningsvis uppgå till 330 mkr brutto
per år. De största intäkterna kommer från massa- och pappersindustrin.
Skatten kommer att öka industrins kostnader i förhållande till
branschernas förädlingsvärde 1994 med i genomsnitt 0,12 % år 2005.
14.3 Kostnader för administration och kontroll av skatten
Kostnaden för skatteförvaltningens administration och kontroll av den
föreslagna avfallsskatten har av Riksskatteverket beräknats till 2,9 mkr
per år. Beräkningen grundar sig bl.a. på att ungefär hundra av de största
företagen i genomsnitt kontrolleras genom revision vart tredje år och de
tvåhundra därpå största företagen vart femte år. De övriga företagen
kontrolleras, för att upprätthålla kontrollens preventiva effekt, i
genomsnitt vart tionde år.
Riksrevisionsverket har anfört att en skattekontroll i den omfattning
som angetts ovan inte kan komma tillstånd utan en direkt styrning från
riksdagen eller regeringen. Samtidigt anser verket att kontrollintensiteten
och principen om att samtliga skattskyldiga skall kontrolleras genom
revision framstår som orealistisk utifrån beskattningsmässiga
utgångspunkter. Skatteförvaltningen måste ha ett kontrollansvar även
över avfallsskatten och arbeta mot sitt övergripande mål att rätt skatt
skall betalas på rätt sätt. Riksrevionsverket anser emellertid inte att det är
rimligt att skattemyndigheterna primärt skulle ha miljömässiga
överväganden som utgångspunkt för kontrollverksamheten avseende
avfallsskatten.
Regeringen vill i denna del anföra att den skattemässiga kontrollen av
avfallsskatten bör ske på samma villkor som gäller för övriga
punktskatter. De prioriteringar av kontrollinsatser som görs, inom givna
ekonomiska ramar, skall ha skattemässiga utgångspunkter. Det är således
inte regeringens avsikt att särskilt reglera hur kontrollverksamheten
beträffande avfallsskatten skall bedrivas.
Det är uppenbart att administrationen av avfallsskatten ger upphov till
merarbete inom skatteförvaltningen. Arbetet är emellertid enligt
regeringens bedömning inte av större omfattning än att kostnaderna för
det bör kunna rymmas inom befintliga resursramar.
Lagen innebär också att de allmänna förvaltningsdomstolarna får en ny
typ av mål. Målmängden bedöms dock inte bli särskilt omfattande med
tanke på det förhållandevis fåtal aktörer som beräknas bli skattskyldiga. I
dagsläget bedöms skatten inte leda till några nämnvärt ökade kostnader
för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Eventuellt ökade kostnader
skall finansieras inom befintlig ram för domstolsväsendet. En bättre
bedömning av de allmänna domstolarnas eventuella behov av ökade
resurser med anledning av lagen, torde dock kunna göras när lagen har
varit i kraft ett par år.
14.4 Illegal deponering
Det har framförts farhågor att den illegala deponeringen kan komma att
öka om skatten upplevs som för hög. Illegal deponering är, enligt
Naturvårdsverkets rapport "Illegal deponering i Sverige, rapport 4598",
inte omfattande i dagsläget. I takt med att kostnaderna för att ta hand om
avfall ökar kan emellertid risken för illegal deponering öka. För att
förhindra detta krävs en effektivare tillsyn och kontroll över
avfallsflödena.
Regeringen har i prop 1996/97:172 Hantering av uttjänta varor i ett
uthålligt samhälle – ett ansvar för alla, föreslagit att tillståndsplikten för
avfallstransporter utökas till att omfatta alla yrkesmässiga transporter.
För verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt föreslås en
registrering. Vidare skall de som lämnar, transporterar och på annat sätt
hanterar avfall vara skyldiga att lämna uppgifter om avfallets mängd, art
och ursprung. Förslagen har införts i renhållningsförordningen
(1998:902) som trädde i kraft den 1 januari 1999.
Åtgärderna med tillstånd och registrering bör få en bra styreffekt som
motverkar illegal deponering. För många mindre företag och hushåll som
mer sporadiskt kör bort grov-, bygg- eller grönavfall kommer högre
avgifter dock att bli ett ekonomiskt incitament att finna billigare
kvittblivning än att lämna avfallet till en avfallsanläggning. Risken för
illegal deponering, men kanske framförallt för ökad nedskräpning, kan
emellertid inte kvantifieras. Man kan således inte bortse från risken för
ökad illegal deponering och nedskräpning som en följd av ökade
kostnader för deponering. Det är därför viktigt att tillsynsmyndigheterna
följer utvecklingen. Ett behov av ökad tillsyn och kontroll kan inte
uteslutas. Denna fråga får dock beredas vidare i samband med att
anslagen för regeringens myndigheter fastställs i den årliga
budgetprocessen.
14.5 Förslagets offentlig-finansiella effekter
Införandet av skatt på deponerat avfall beräknas ge en förstärkning av
statsbudgeten brutto på 1,36 mdkr per år. Det branschspecifika avfallet
beräknas svara för 0,36 mdkr, medan det konventionella avfallet
förväntas ge 1,00 mdkr. Totalt sett beräknas knappt 20 % av skatten
belsta hushållen. I förhållande till Deponiskatteutredningens förslag har
vissa justeringar gjorts genom att antalet fall av skattebefrielse har ökat.
Dessa beräknas dock ha en mycket begränsad påverkan på
skatteintäkterna, i storleksordningen 0,06 mdkr.
De beräknade effekterna på statsbudgeten ges av nedanstående tabell.
Vid beräkningarna av nettoeffekterna har hänsyn tagits till olika slag av
indirekta effekter. Till den del skatten utgår på näringslivet påverkas
andra skattebaser genom att en övervältring på lönerna antas ske, vilket
reducerar underlaget för inkomstskatt och sociala avgifter. Till den del
skatten belastar hushållen påverkas konsumentpriserna, vilket med viss
fördröjning påverkar skatteskalan och offentliga utgifter (via KPI-
beroende transfereringar).
Tabell 1 Kassamässiga effekter på staten och offentlig sektor 2000–2002, samt varaktig
nettoeffekt på offentlig sektor av införandet av skatt på deponerat avfall
Miljarder kronor
2000
2001
2002
Varaktig
nettoeffekt
Staten
1,09
1,17
1,10
Offentlig sektor
1,04
1,09
1,01
1,06
15 Ikraftträdande m.m.
Regeringens förslag: Lagen om skatt på avfall skall träda i kraft den
1 januari 2000.
Utredningens förslag: Utredningen föreslår att skatten skall träda i
kraft den 1 januari 1998.
Remissinstanserna: Svenska Renhållningsverksföreningen, Sydvästra
Skånes Avfallsaktiebolag och Kommunförbundet Västerbotten anser att
branschen behöver en tidsperiod om minst 9 månader mellan
riksdagsbeslut och ikraftträdande av den nya lagstiftningen för att hinna
utarbeta nya administrativa rutiner och liknande. WMI Sellbergs AB
anser att denna tidsperiod måste uppgå till minst ett år.
Bakgrunden till regeringens förslag: Svenska
Renhållningsverksföreningen och Kommunförbundet har inkommit med
en skrivelse till regeringen i vilken de påpekar att lagen inte bör träda i
kraft förrän tidigast 1 januari år 2000 under förutsättning att riksdagen
fattar beslut under våren 1999. Skogsindustrierna hemställer i en
skrivelse till regeringen att tiden mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande
bör vara minst sex månader. Jernkontoret, som också inkommit med en
skrivelse, anser att tiden mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande bör
uppgå till minst ett år. Samtliga anför som skäl behovet av tillräcklig tid
för att investera i vågar samt ställa om rutiner etc.
Skälen för regeringens förslag: Införandet av en avfallsskatt kommer
för alla blivande skattskyldiga att innebära att de måste se över sina
rutiner och internt skapa system som gör det möjlig att redovisa skatten
på ett korrekt sätt. För vissa skattskyldiga kan skatten även innebära att
vissa byggnationer måste till. Dessutom kommer Riksskatteverkets
föreskrifter och rekommendationer att kunna ha betydelse för hur de
skattskyldiga skall lägga upp verksamheten, t.ex. vad gäller redovisning
av skatten på annat sätt än genom vägning.
För att skatten skall kunna fungera tillfredsställande för såväl de
enskilda skattskyldiga som för beskattningsmyndigheten behövs en
rimlig tid att utarbeta nödvändiga rutiner. Enligt regeringens bedömning
bör skatten därför träda i kraft den 1 januari 2000.
Lagen om skatt på avfall föranleder följdändringar i lagen (1984:151)
om punktskatter och prisregleringsavgifter, LPP. Den nya skattelagen bör
föras in i uppräkningen i 1 kap. 1 § första stycket LPP av lagar som
omfattas av denna lag. Vidare föreslås att redovisningsperioden för
avfallsskatten skall vara kalenderkvartal, vilket avviker från den
redovisnings-period som regelmässigt gäller beträffande övriga
punktskatter. Detta föranleder ett tillägg i 2 kap. 3 § första stycket LPP.
16 Författningskommentar
16.1 Förslaget till lag om skatt på avfall
1 §
I paragrafen slås fast under vilka förutsättningarna avfallsskatt skall tas
ut. Man kan generellt tala om två olika situationer där uttag av skatt kan
bli aktuellt, dels när avfall förs in till en avfallsanläggning (första
stycket), dels när avfall uppkommer inom en anläggning där
huvudsakligen annan verksamhet än avfallshantering bedrivs (andra
stycket).
Inledningsvis bör något sägas om beskattningsförfarandet, dvs. den
skattetekniska metod som används för uttaget av avfallsskatten. Enligt
förslaget skall skatten tas ut efter en nettodeponimetod, vilket närmare
har utvecklats i avsnitt 7.1. Detta innebär, vad gäller avfallsanläggningar
enligt första stycket, att skatteplikten omfattar i princip allt avfall som
förs in till en skattepliktig avfallsanläggning. Beträffande anläggningar
enligt andra stycket gäller skatteplikt för allt avfall som uppkommer
inom aktuellt slag av anläggning. Med avfall jämställs annat material
som förs in till en avfallsanläggning, se 2 § och kommentaren i
anslutning till detta lagrum. I den mån inte annat särskilt anges, används
begreppet avfall i den fortsatta framställningen i
författningskommentaren i den betydelse det ges i 2 § vad gäller
skattepliktiga avfallsanläggningar. Beträffande innebörden av begreppet
avfall vad gäller anläggningar enligt andra stycket, se uttalanden i avsnitt
6 samt i det följande.
Rent praktiskt innebär nettodeponimetoden att allt som förs in till en
avfallsanläggning, dvs. oavsett om det rör sig om något som
definitionsmässigt är att anse som avfall eller ej – blir föremål för
beskattning i och med att det förs in till anläggningen. Avsikten med
skatten är dock att endast avfall som deponeras skall belastas med skatt.
Detta åstadkoms genom att den skattskyldige i sin deklaration får göra
avdrag för skatt på avfall som förts ut från anläggningen, jfr vidare i
anslutning till 10 § första stycket 1 a. Genom avdrag i 10 § åstadkoms
även skattefrihet för vissa typer av avfall. I 6 § finns bestämmelser om
vissa fall där undantag från skatteplikt föreslås gälla, jfr vidare
kommentaren i anslutning till detta lagrum.
Begreppet avfallsanläggning bör ges en relativt vid innebörd och alltså
omfatta varje plats där någon form av hantering av avfall sker. Vad gäller
innebörden av begreppen avfall och avfallsanläggning hänvisas till
avsnitt 6.
Tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet enligt 9 kap. miljöbalken
gäller för flertalet av de anläggningar som ryms inom begreppet avfalls-
anläggning. Huvuddelen av de avfallsanläggningar som bör komma i
fråga för skatteplikt torde ha prövats med stöd av punkten 90.004 i
bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, som
omfattar upplag för, eller anläggning för behandling av, avfall från
hushåll, sjukhus, industri, bygg- och rivningsverksamhet,
hästsportanläggning, reningsanläggning eller därmed jämförlig
inrättning. Detta innebär bl.a. att deponering av slam, som vanligen äger
rum på särskilda s.k. slamtippar, omfattas av prövningsplikten enligt
miljöskyddslagstiftningen.
Vissa anläggningar är emellertid endast samrådspliktiga med stöd av
12 kap. 6 § miljöbalken. Det rör sig om anläggningar där rena
naturmaterial tas om hand, eller med andra ord huvudsakligen s.k.
schaktmassetippar för rena jordmassor. Jfr beträffande sådana
anläggningar vad som nedan under 3 § sägs om skattefrihet.
I sammanhanget bör nämnas att även om tillståndsplikt eller
anmälningsskyldighet föreligger för en viss form av verksamhet enligt
den nuvarande miljöskyddslagstiftningen, innebär inte detta att alla
anläggningar faktiskt har tillståndsprövats och getts tillstånd enligt
miljöskyddslagen (1969:387). Miljöskyddslagen, som nu ersatts av
miljöbalken, trädde i kraft den 1 juli 1969 och av punkten 4 av
övergångsbestämmelserna till lagen framgår att beslut som meddelats om
åtgärd till skydd mot miljöfarlig verksamhet enligt tidigare gällande
ordning skall fortsätta att tillämpas till dess annorlunda förordnas.
Miljöbalken ändrar inte detta förhållande. Av 4 § lagen (1998:811) om
införande av miljöbalken framgår att de föreskrifter som har meddelats
före miljöbalkens ikraftträdande alltjämt skall gälla, om de inte hunnit
ersättas av nya föreskrifter. Sådana föreskrifter skall anses meddelade
med stöd av motsvarande bestämmelser i balken. Av landets ca 300
anläggningar för konventionellt avfall har alltjämt ett 20-tal anläggningar
sådan dispens för verksamheten.
Den föreslagna skattelagstiftningen innebär dock ingen direkt koppling
mellan skatteplikt enligt skattelagen och prövningsplikt enligt annan
lagstiftning, som t.ex. förordningen om miljöfarlig verksamhet och
hälsoskydd. Det ankommer således på beskattningsmyndigheten att i
varje enskilt fall pröva i vad mån de lagliga förutsättningarna för
skatteplikt föreligger. Som ett led i den prövningen ingår att bedöma om
det rör sig om en avfallsanläggning. Så vitt kan bedömas bör dock detta
vanligen inte bereda beskattningsmyndigheten några större svårigheter.
Vidare måste förutsättas att beskattningsmyndigheten i sin verksamhet
kommer att ha ett nära samarbete med miljötillsynsmyndigheterna och
därigenom kunna dra nytta av den erfarenhet och kunskap rörande
avfallshantering som finns hos tjänstemän vid dessa myndigheter.
Den omständigheten att en avfallsanläggning inte är tillståndsprövad
enligt miljöskyddslagstiftningen, trots att den omfattas av tillståndsplikt
enligt den lagstiftningen, saknar alltså i princip betydelse för om
anläggningen är skattepliktig enligt skattelagen. Om
beskattningsmyndigheten genom revisionsverksamhet finner en
anläggning där avfallshantering bedrivs illegalt, dvs. utan erforderligt
tillstånd eller dispens enligt miljöskyddslagstiftningen, kan alltså beslut
om skattläggning fattas, under förutsättning att de i 1 § angivna
rekvisiten för skatteplikt är uppfyllda.
Branschspecifikt avfall som uppkommer i samband med industriell
produktion tas ofta om hand på industrins egna deponier. Dessa kan vara
fristående anläggningar som är fysiskt åtskilda från den industriella
verksamheten. I detta fall bör de skattetekniskt behandlas enligt första
stycket, dvs. ingen skillnad görs mellan dessa anläggningar och andra
anläggningar där avfall tas om hand.
Det förekommer dock att industrins branschspecifika avfall tas om
hand inom ramen för den industriella verksamheten. Omhändertagandet
sker med andra ord internt inom den anläggning där den industriella
verksamheten bedrivs. För industriell verksamhet gäller tillståndsplikt
eller anmälningsplikt med stöd av bestämmelser i 9 kap. miljöbalken, se
bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. För
att täcka in denna avfallshantering i skattelagen har en bestämmelse
skapats i andra stycket av 1 §. Begreppet anläggning där huvudsakligen
annan verksamhet än avfallshantering bedrivs är dock avsiktligen vitt
formulerat. Det täcker således inte enbart uppkomsten av avfall inom
ramen för industriell verksamhet, även om detta kan bedömas utgöra den
övervägande delen av fall som kan komma i fråga vid tillämpningen av
andra stycket.
Vad gäller avfall inom en anläggning där huvudsakligen annan
verksamhet än avfallshantering bedrivs gäller, som framgått av
redogörelsen ovan, att skatteplikten endast omfattar avfall som
uppkommer inom en sådan anläggning. Om avfall som uppkommit på
annat håll förs in till en anläggning enligt andra stycket och där
deponeras, inträder inte skatteplikt enligt denna punkt. I detta fall, som
endast undantagsvis torde uppkomma i praktiken, bör dock anläggningen
kunna falla in under första stycket. I princip torde inget således hindra att
samma anläggning undantagsvis skulle kunna bli skattepliktig med stöd
av såväl första som andra punkten.
Enbart den omständigheten att en anläggning kan betraktas som en
avfallsanläggning är dock inte tillräckligt för att det avfall som förs in till
anläggningen skall omfattas av skatteplikt. En ytterligare förutsättning är
att det vid avfallsanläggningen deponeras avfall eller att avfall förvaras
där under längre tid än tre år. Avsikten är att en generell bedömning skall
göras av verksamheten på anläggningen. Det är alltså inte meningen att
varje enskild transport av avfall som förs in till anläggningen eller varje
parti avfall som uppkommer inom den industriella verksamheten skall
uppfylla kravet på deponering eller förvaring under viss tid. Om
deponering eller förvaring av avfall under längre tid än tre år sker av
något avfall, inträder skatteplikt för allt avfall som förs in till en
avfallsanläggning respektive uppkommer inom en sådan anläggning som
avses i andra stycket. Det har alltså ingen betydelse om det enskilda
partiet avfall deponeras, förvaras under längre tid än tre år eller blir
föremål för någon form av behandling.
Vad gäller innebörden av begreppen deponering och förvaring under
längre tid än tre år hänvisas till vad som sagts i avsnitt 6.1. I den mån
ytterligare vägledning behövs för beskattningsmyndighetens tillämpning
bör Riksskatteverket efter samråd med Naturvårdsverket meddela
föreskrifter eller rekommendationer i dessa frågor.
För att skatteplikt skall gälla för en viss anläggning gäller slutligen att
anläggningen tillförs respektive det på anläggningen uppkommer farligt
avfall eller annat än sådant avfall om mängden överstiger 50 ton per år.
Enligt punkten 90.004 i bilagan till förordningen om miljöfarlig
verksamhet och hälsoskydd gäller en gräns om 50 ton för
tillståndsprövning av en avfallsanläggning där deponering sker. Det har
bedömts som lämpligt att tillämpa denna gräns på samtliga anläggningar
som blir skattepliktiga enligt lagen om skatt på avfall. För farligt avfall
gäller dock ingen gräns för tillståndsprövningen (se punkten 90.006 i
bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd) och
någon mängdgräns föreskrivs inte heller i skattelagen för anläggningar
som tar emot sådant avfall.
Om det kan konstateras att mängden avfall som förs in till respektive
uppkommer vid en skattepliktig anläggning överstiger 50 ton per år skall
skatt betalas för allt avfall. Någon frigräns om 50 ton gäller alltså inte.
Denna mängd är endast avgörande för om skatteplikt överhuvudtaget
skall gälla för anläggningen. Vad som är avgörande för bedömningen är
den mängd avfall som förs in respektive uppkommer inom anläggningen.
I denna mängd bör räknas in allt avfall, dvs. även sådant som aldrig
redovisas i deklarationen på grund av att undantag från skatteplikt gäller
för avfallet med stöd av 6 § första stycket 2 a-c.
Om det först efter årets slut visar sig att den mottagna respektive
uppkomna mängden överstiger den angivna gränsen, påför
beskattningsmyndigheten den skattskyldige skatt för
redovisningsperioderna under det gångna året. Beskattningsmyndigheten
bör därvid vid behov efter skönsmässig grund kunna uppskatta den
mängd avfall som har förts in till respektive uppkommit inom
anläggningen och därför skall beskattas.
En liknande situation kan aktualiseras i det fall då det beträffande allt,
som förs in eller uppkommer vid en skattepliktig anläggning, kan antas
att det endast kommer att förvaras på anläggningen under kortare tid än
tre år, men det sedermera visar sig att det ligger kvar under längre tid.
Avsikten att förvara ämnet under kortare tid än tre år har alltså inte
fullföljts och beskattningsmyndigheten påför då den skattskyldige skatt
för redovisningsperioderna som avser tiden från det att avfallet fördes in
respektive uppkom på den skattepliktiga anläggningen.
Med farligt avfall avses enligt 1 § förordningen (1998:948) om farligt
avfall sådant avfall som finns upptaget i bilaga 2 till den aktuella
förordningen eller annat avfall som företer någon eller några av de
egenskaper som anges i bilaga 3 till samma förordning. Begreppet farligt
avfall används även i förordningen (1998:954) om miljöfarliga batterier.
Begreppet farligt avfall bör vid tillämpningen av den nya skattelagen ges
samma innebörd som det har enligt miljöskyddslagstiftningen. Som
farligt avfall räknas bl.a. färg- och lackavfall samt avfall som innehåller
kvicksilver, arsenik eller PCB.
Den angivna mängdgränsen om 50 ton gäller för varje år och
aktualiseras alltså inte enbart i samband med beskattningsmyndighetens
bedömning av om en existerande anläggning vid skattens ikraftträdande
eller en nystartad anläggning vid senare tidpunkt skall komma att bli
skattepliktig. Av bestämmelsen följer således att en anläggning, där nya
avfallsmassor inte längre tillförs eller uppkommer, upphör att omfattas
av skatteplikten och den som bedriver verksamheten bör därmed
avregistreras som skattskyldig (jfr nedan under 7 §).
2 §
Som framgått ovan av kommentarerna i anslutning till 1 § innebär den
nettodeponimetod, som föreslås tillämpas för avfallsskattens del, att inte
endast vad som definitionsmässigt kan rymmas inom begreppet avfall
skall omfattas av skatteplikt. Skatteplikten inträder i stället för allt som
förs in till en avfallsanläggning (jfr dock under 6 § om vissa undantag). I
förenklingssyfte föreskrivs därför i 2 § att med avfall enligt lagen skall
jämställas annat material som förs in till en avfallsanläggning.
Lagregleringen blir härigenom enklare, genom att endast ordet avfall
genomgående behöver användas, i stället för den tyngre skrivningen
avfall och annat material. Endast i ett fall i lagtexten har en särlösning
valts, se 6 § första stycket 1.
3 §
Av första stycket 1 a och b följer att skatt inte skall tas ut för vissa typer
av naturmaterial som deponeras på en anläggning där deponering eller
förvaring under längre tid än tre år uteslutande sker av ett eller flera slag
av uppräknade avfall. Det rör sig om jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft,
kalksten eller annan sten samt bergrester från gruvindustriell verksamhet.
Som utvecklats i avsnitt 10.1 bör närmare definitioner av dessa
avfallsslag, i den mån det bedöms nödvändigt för rättstillämpningen,
anges i föreskrifter eller rekommendationer som ges ut av
Riksskatteverket efter samråd med Naturvårdsverket. Som framgått av
kommentarerna under 1 §, omfattas anläggningar där enbart sådana rena
naturmassor deponeras eller förvaras i och för sig inte av tillståndsplikt
enligt miljöskyddslagstiftningen men uppfyller kraven för skatteplikt
enligt 1 §. Genom 3 § första stycket 1 a och b åstadkoms alltså
skattefrihet för de särskilda anläggningar där uppräknade avfallsslag
deponeras eller förvaras under längre tid än tre år.
I punkten 1 c föreslås ett undantag från skatteplikten vad gäller
anläggningar där deponering eller förvaring under längre tid än tre år
sker av avfallssand. Avfallssand uppstår som en restprodukt vid
gruvindustriell verksamhet (jfr under avsnitt 10.1). Med sådan
verksamhet bör förstås utvinning av metallmalm, dvs.
järnmalmsutvinning och utvinning av icke järnmalm utom uran- och
toriummalm. Gruvindustriell verksamhet bör alltså inte omfatta annan
mineralutvinning (SNI 14). Deponering av avfallssand sker i dag vid
anläggningar som finns hos det företag som bedriver den anriknings- och
avskiljningsverksamhet varigenom avfallssanden uppkommer.
Deponeringen sker vanligen i särskilda sandmagasin. Det förekommer
dock även att avfallssanden förs tillbaka till gruvorna och där deponeras.
Vanligen torde på anläggningar som omfattas av 3 § första stycket 1
deponeras antingen material enligt a, b eller c. Det bör för friheten från
skatteplikt dock sakna betydelse om flera av avfallsslagen samdeponeras.
Observera dock att en särreglering gäller för slam från gruvvattenrening
och järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av
järnmalmspellets, se nedan. Det är alltså möjligt att skattefritt deponera
t.ex. bergrester och avfallssand på samma anläggning. Om emellertid
något av de uppräknade avfallsslagen deponeras på en anläggning där
deponering sker även av annat avfall än som omfattas av uppräkningen i
första stycket 1, gäller inte skattefrihet för de uppräknade avfallsslagen.
Om t.ex. jord förs in på en avfallsanläggning enligt 1 § första stycket,
skall alltså skatt betalas för jorden. Skattefriheten knyts således i de
angivna fallen till typen av anläggning och inte till avfallsslaget i sig.
Som närmare beskrivits i avsnitt 10.1 pumpas grundvatten bort ur
gruvor i samband med gruvdriften. Skattefrihet föreslås i punkten 1 c för
det slam och annat avfall som uppkommer vid reningen av vatten från
gruvindustriell verksamhet samt för sådant järnhaltigt avfall som
uppkommer från rökgasrening vid tillverkningen av järnmalmspellets.
Av andra stycket följer dock att en förutsättning för skattefrihet är att
avfallet från vattenreningen och det järnhaltiga avfallet som beskrivits
ovan deponeras eller förvaras tillsammans med avfallssanden. Det är
dock ingenting - rent lagtekniskt - som hindrar att avfallssand och avfall
från vattenrening eller järnhaltigt avfall som uppkommit från
rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets deponeras tillsammans
med något annat av de uppräknade avfallsslagen i punkterna 1 a eller 1 b.
I praktiken torde dock detta sällan – om ens någonsin – förekomma.
Av första stycket 2 följer att en anläggning där uteslutande radioaktivt
avfall deponeras undantas från skatteplikt. I detta fall får, i den mån det
skulle aktualiseras, inte samdeponering förekomma med något av de
tidigare i paragrafen uppräknade avfallsslagen för att undantag från
skatteplikt skall gälla.
4 §
Skatten skall betalas med visst belopp per ton skattepliktigt avfall. Enligt
huvudregeln skall vägning av avfallet ske, men vissa möjligheter ges för
att bestämma skatten på annan grund, se vidare i anslutning till 5 §.
5 §
Som framgått av 4 § föreslås att skatten skall vara viktbaserad, dvs. tas ut
med visst belopp per ton avfall. Vägning aktualiseras dels vid införsel
respektive uppkomst av avfallet, dels vid utförsel från anläggningen
(avdrag enligt 1 § första stycket 1 a. Huvudregeln bör därför vara att
samtliga skattepliktiga anläggningar utrustas med våg eller att det i vart
fall finns vägningsmöjligheter att tillgå i omedelbar anslutning till
anläggningen. Som närmare utvecklats i avsnitt 8 har regeringen inte
ansett att ett krav på installation av våg generellt bör gälla för de
skattepliktiga anläggningarna. Ett alternativ till egen våg skulle kunna
vara att utnyttja andra verksamheters vågar, t.ex. sådana som finns på
vägstationer, asfaltverk, grustag m.fl. anläggningar eller att
transportfordonen är utrustade med våg.
Om tillförsel sker i mindre omfattning eller det annars finns särskilda
skäl ges i paragrafens andra stycke möjlighet att bestämma skatten på
annan grund än vägning av det skattepliktiga materialet. Det förefaller
naturligt att lägre krav på exakthet kan ställas på de avfallsslag, som
visserligen skall redovisas i deklarationen, men som på grund av
avdragsrätten enligt 10 § inte skall medföra några
beskattningskonsekvenser. Inom i synnerhet industrin kan också
förekomma homogena avfallsslag, t.ex. i form av slam, för vilka en
installation av våg skulle medföra betydande kostnader men där
möjligheter föreligger att genom volymbestämning ändå ge en tillförlitlig
vikt.
Som exempel på möjlig annan grund för skatteberäkningen kan – i vart
fall för anläggningar som tar emot en begränsad mängd avfall – tänkas att
den i tillståndet angivna maximivikten per år tillämpas. Vidare bör en
omräkning från volym kunna ske i den mån det på en anläggning endast
deponeras ett eller ett fåtal homogena slag av branschspecifikt avfall eller
för ett visst avfallsslag om det deponeras separat.
Av 4 kap. 13 § lagen (1984:151) om punktskatter och
prisregleringsavgifter framgår att om den skattskyldiges uppgifter inte
kan läggas till grund för en tillförlitlig beräkning eller om det saknas
uppgifter från den skattskyldige, får ett beskattningsbeslut fattas efter
skälig grund.
Riksskatteverket bör meddela föreskrifter eller rekommendationer om
den närmare tillämpningen av bestämmelserna i 5 §.
6 §
I paragrafen regleras de fall, där som skatteteknisk metod för att uppnå
skattefrihet valts undantag från skatteplikt. Genom att undanta vissa
utpekade avfall och material samt behandlingsformer från skatteplikt
uppnås att mängden inte skall redovisas i deklarationen. I paragrafen görs
således visst undantag från den generella regeln i 1 § att allt som förs in
till en avfallsanläggning respektive avfall som uppkommer vid en annan
skattepliktig anläggning omfattas av skatteplikt.
Eftersom skattskyldigheten inträder när material förs in till
avfallsanläggningen, måste vid den tidpunkten avgöras att det rör sig om
något som omfattas av undantagsregeln, för att den skattskyldige inte
skall behöva redovisa materialet i deklarationen. En förutsättning enligt
bestämmelsen är att materialet är avsett att användas för visst ändamål.
Om det sedermera visar sig att avsikten inte fullföljts, utan materialet i
stället tagits om hand på annat sätt, skall rättelse av avgiven deklaration
ske och skatt betalas.
6 § första stycket 1 första ledet
Av bestämmelsen följer att avfallsskatt inte skall betalas för material som
är avsett att användas för driften av avfallsanläggningen. De produkter
som avses är sådana som är nödvändiga för den dagliga driften av
anläggningen och för vilka det är uppenbart att skatt inte skall tas ut. Det
rör sig om t.ex. material för uppförande och underhåll av
driftsbyggnader, motordrivna fordon och arbetsredskap, drivmedel,
kontorsutrustning och annat förbrukningsmaterial.
Begreppet ”driften av en anläggning" bör inte omfatta vare sig
bottentätning, mellan- och sluttäckning eller andra konstruktionsarbeten,
inte heller stabilisering av askor och dylikt. Skattefrihet för material som
används för sådana ändamål kan i stället i viss utsträckning åstadkommas
genom avdrag enligt 10 § första stycket 1 c.
I syfte att markera att de produkter som bör komma i fråga vid
tillämpningen av denna bestämmelse regelmässigt inte utgörs av föremål
som någon gör sig av med, har begreppet material valts. Som framgått
under 2 § används annars genomgående begreppet avfall i skattelagen.
Om avfall undantagsvis kan komma till användning för driften av
avfallsanläggningen, kan avdragsbestämmelsen i 10 § första stycket 1 b
utnyttjas för att uppnå skattefrihet, jfr i anslutning till detta lagrum.
Punkten 1 är endast tillämplig beträffande avfallsanläggningar, dvs.
anläggningar som är skattepliktiga enligt 1 § första stycket, jfr under
avsnitt 10.2.
6 § första stycket 1 andra ledet
I 2 § anges att som avfall i skattelagens mening skall anses allt som förs
in till en avfallsanläggning. Bestämmelsen har medvetet gjorts vid men
en strikt tolkning innebär att även material som inte kan påstås ha ett
direkt samband med avfallshanteringen skulle omfattas av
beskattningsreglerna. Genom regleringen i förevarande led undviks detta.
Exempel på material som inte har ett direkt samband med
avfallshanteringen kan vara de anställdas eller besökares fordon och
andra tillhörigheter.
6 § första stycket 2 a
Genom punkten uppnås skattefrihet för avfall som är avsett att
komposteras eller reaktorrötas inom en skattepliktig anläggning. Vad
som avses med kompostering och reaktorrötning behandlas i avsnitt 10.3.
I praktiken torde undantaget endast komma att aktualiseras vad gäller
avfallsanläggningar, men bestämmelsens utformning gör det även möjligt
att tillämpa det på anläggningar som kan vara skattepliktiga enligt 1 §
andra stycket.
6 § första stycket 2 b
Enligt första stycket 2 b gäller skattebefrielse för avfall som är avsett att
förbrännas inom en skattepliktig anläggning. Undantaget torde i
praktiken bli relevant såväl för avfallsanläggningar som för anläggningar
som kan vara skattepliktiga enligt 1 § andra stycket.
6 § första stycket 2 c
Genom denna punkt uppnås skattebefrielse för avfall som är avsett att
användas för tillverkning av fast lagringsbart bränsle. T.ex. finns det
anläggningar som har flisanläggningar eller som tillverkar pellets av
hushållsavfall, se vidare i avsnitt 10.3. Möjligheten till undantag gäller
för såväl avfallsanläggningar som anläggningar där det huvudsakligen
bedrivs annan verksamhet än avfallshantering.
6 § andra stycket
De jordmassor, rötrester och den metangas som uppkommer till följd av
kompostering och reaktorrötning bör anses utgöra en del av själva
behandlingsprocessen och bör alltså inte beskattas, såvida dessa inte
deponeras. Det är endast eventuella föroreningsrester, som sållas bort
innan jorden avyttras eller som sorteras bort vid tillverkning av fast
lagringsbart bränsle som bör omfattas av regleringen i detta stycke. Det
kan röra sig om t.ex. krossat glas och liknande. Dessa rester deponeras
regelmässigt. Även sådan aska som uppkommer vid förbränning bör
beskattas. Beträffande en särreglering angående aska från eldning av
avsvärtningsslam, se 10 § första stycket 10. Om återanvändning ändock
skulle kunna aktualiseras i dessa fall, uppnås skattefrihet i och med att
resterna förs ut från anläggningen (se 10 § första stycket 1 a).
7 § första stycket
I den nya miljöbalken används begreppet den som bedriver verksamhet
om det subjekt som skall söka tillstånd m.m. enligt balken. Det är
lämpligt att använda samma begreppsterminologi även inom
skatteområdet. Skattskyldighetsbegreppet knyts därför till den som
bedriver verksamheten på en skattepliktig anläggning.
I den tidigare miljöskyddslagen (1969:387) användes begreppet
utövare. Begreppet har dock inte närmare beskrivits i förarbetena till
miljöskyddslagstiftningen. I dåvarande Koncessionsnämndens för
miljöskydd praxis har tillståndet ansetts följa verksamheten och som
utövare har betraktats den som driver verksamheten. Stor vikt vid
bedömningen av vem som skall anses som utövare har lagts vid vem som
har den rättsliga och faktiska kontrollen över verksamheten.
Den praxis som sålunda utformats bör vara vägledande även för att
avgöra vem som i skattelagens mening skall anses bedriva verksamheten
och därmed vara skattskyldig. Detta innebär alltså att om en innehavare
av ett miljötillstånd överlåter verksamheten till någon, på sådant sätt att
denne får den rättsliga och faktiska kontrollen över verksamheten,
inträder den till vilken verksamheten överlåtits som skattskyldig. Om
däremot den dagliga driften sköts t.ex. på entreprenad, utan att rättslig
och faktisk kontroll övergått på entreprenören, kan något nytt subjekt
som bedriver verksamheten inte anses ha uppkommit och således inte
heller en ny skattskyldig.
Även då miljötillstånd saknas bör det vara möjligt att avgöra vem som
bedriver verksamheten på anläggningen. I många fall bör
fastighetsägaren kunna anses ha sådan kännedom om vad som sker på
hans mark att han kan anses vara den som bedriver verksamheten.
7 § andra stycket
Den myndighet som i första instans skall besluta om skatt enligt lagen
(beskattningsmyndigheten) är, i likhet med vad som i dag gäller för
övriga punktskatter, Skattemyndigheten i Gävle. Särskilda skattekontoret
i Ludvika ansvarar för uppbörden av punktskatter. Att den skattskyldige
själv skall anmäla sig till beskattningsmyndigheten framgår av 2 §
förordningen (1984:247) om punktskatter och prisregleringsavgifter.
Om det inte längre tillförs eller uppkommer avfall på en anläggning,
omfattas anläggningen inte av skatteplikt. En avregistrering av den
skattskyldige bör då ske (jfr under 1 §).
8 §
I paragrafen regleras när skattskyldigheten inträder. Vad gäller första och
andra punkterna hänvisas till vad som anförts under 1 § samt i avsnitt 6.
Kompostering eller reaktorrötning som avses i 6 § första stycket 2 a får
vanligen anses slutförd i och med att de uppkomna jordmassorna,
rötresterna eller metangasen avyttras. T.ex. efterkompostering bör alltså
kunna äga rum inom anläggningen utan att skattekonsekvenser
aktualiseras.
När det gäller förbränning inträder skattskyldigheten efter det att
förbränningen slutförts.
På motsvarande sätt inträder skattskyldigheten för de föroreningsrester
som uppkommer vid tillverkning av fast lagringsbart bränsle i och med
att tillverkningen slutförts.
9 §
I lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter (LPP)
finns allmänna regler om skattekontroll, beskattningsbeslut, betalning av
skatt, överklagande m.m. Dessa förfaranderegler skall tillämpas även på
avfallsskatten. Dock skall beträffande redovisningsperiodens längd gälla
avvikande regler.
Som närmare utvecklats i avsnitt 7.3 anser regeringen att
kalenderkvartal är en lämplig redovisningsperiod för avfallsskatten.
Redovisning skall således ske för perioderna januari–mars, april–juni,
juli–september och oktober–december.
En bruttometod bör, i likhet med vad som gäller för övriga
punktskatter, tillämpas vid redovisningen av skatten, jfr 2 kap. 7 § LPP.
Rent praktiskt innebär detta att den skattskyldige i sin deklaration skall
redovisa den mängd material som under perioden förts in till eller
uppkommit på anläggningen – med de undantag som kan följa av 6 § –
och därefter särredovisa de avfallsmängder som hänför sig till de olika
avdragsmöjligheterna i 10 §. Ett positivt nettobelopp skall därefter
betalas in till staten. Överstiger å andra sidan avdragen för en
redovisningsperiod skattens bruttobelopp för perioden, skall det
överskjutande beloppet, enligt 5 kap. 6 § LPP, återbetalas till den
skattskyldige.
10 §
Som framgår av kommentaren till första stycket 1 a får avdrag göras för
avfall som förts ut från anläggningen. En förutsättning för denna
avdragsrätt är dock att det avfall som förts ut också har tagits upp till
beskattning.
Någon avdragsrätt föreligger således inte för avfall som finns på
anläggningarna redan när lagen träder i kraft och därefter förs ut. Inte
heller kompostmassor, rötrester eller metangas som uppkommer efter de
behandlingsmetoder som angetts i 6 § första stycket 2, dvs. kompostering
och reaktorrötning, kan medföra rätt till avdrag eftersom det avfall som
använts i processen undantagits från beskattning.
För tydlighets skull bör påpekas att om ett avfall förs in eller
uppkommer under en redovisningsperiod men förs ut under samma
period, skall avfallet först tas upp till beskattning, vilket i sin tur ger rätt
till avdrag. Nettoeffekten blir således noll men de båda leden skall
redovisas i deklarationen.
10 § första stycket 1 a
Genom denna punkt uppnås att skatten endast belastar det avfall som
slutligt deponeras på anläggningen. Mängden material för vilket avdrag
medges bestäms enligt reglerna i 5 §, dvs. i normalfallet genom vägning.
Endast sådant material som tagits upp till beskattning kan komma i fråga
för avdrag.
Om det avfall som förs ut redan är skattebefriat genom annan
avdragsrätt, t.ex. slagger från metallurgiska processer, medför utförseln
inte en ytterligare möjlighet till avdrag.
Avdrag medges dock inte för lak- och reningsvatten som förs ut från
anläggningen. Med lakvatten avses nederbörds-, yt- eller grundvatten
som innehålls i deponin, lämnar deponin efter passage genom avfallet
eller som ytavrinner från avfallet. Med reningsvatten avses sådant vatten
som härrör från en reningsprocess inom anläggningen. Det kan t.ex. röra
sig om rening av oljebemängt vatten, där vattnet och föroreningarna
separeras. Det vatten som återstår kallas i skattelagen för reningsvatten.
Motsvarande inskränkning i avdragsrätten föreslås också för gas som
bildats vid nedbrytning av organiskt avfall (jfr under avsnitt 7.2.3).
10 § första stycket 1 b
Det kan tänkas att en del av det material som kommer in på en avfalls-
anläggning och som tas upp till beskattning senare visar sig användbart i
själva driften av anläggningen. För sådant material, som inte har kunnat
undantas redan genom regeln i 6 § första stycket 1, skapas skattefrihet
genom en avdragsmöjlighet. Det bör i praktiken röra sig om material som
kommit in till anläggningen tillsammans med annat avfall och som vid
senare sortering visar sig gå att använda som förbrukningsmaterial eller
liknande.
Vidare kan det förekomma att avfall, som uppkommer på
industrianläggningar med interna deponier och som varit föremål för
beskattning, i ett senare skede kan användas i den industriella processen,
t.ex. som bränsle. För det avfall som återanvänds på detta sätt föreligger
avdragsrätt i enlighet med första stycket 1 b. Av första stycket 1 a följer
att avdrag också medges för det avfall som förts ut från en
industrianläggning.
10 § första stycket 1 c
Under denna punkt medges skattefrihet för vissa material som den som
bedriver deponeringsverksamheten använder för att sköta verksamheten
på ett korrekt och ändamålsenligt sätt. Som framgått av avsnitt 11 avses
härmed konstruktions- och anläggningsarbeten inom anläggningen,
sluttäckning, stabilisering av askor o.dyl. För en närmare beskrivning av
vad som skall anses ingå som konstruktions- och anläggningsarbeten
hänvisas till nämnda avsnitt. Skattefrihet gäller dock inte för s.k.
mellantäckning, se nedan vid kommentaren till andra stycket.
Material som blir aktuella för skattefrihet med stöd av bestämmelsen är
dels inköpta material, dels avfall som uppfyller motsvarande
kvalitetskrav från tekniska respektive miljömässiga synpunkter och som
därför normalt tas emot till nolltaxa. Regeringen har valt att föreslå en
generell bestämmelse om skattefrihet för material som används för de
angivna ändamålen, i stället för att söka göra en uppräkning av
tillämpliga produkter. Rättspraxis får utvisa vilka produkter som – inte
minst beroende på den tekniska utvecklingen – kan bli aktuella i
sammanhanget och i de föreskrifter eller rekommendationer som
meddelas med anledning av lagen bör närmare ledning för tillämpningen
av bestämmelsen kunna ges. De naturmaterial och avfallsslag som utifrån
dagens kunskap kan komma att bli aktuella för skattefrihet med stöd av
punkten 1 c är exempelvis följande.
1. Cefyll och bentonit för tätning.
2. Matjord och bark för sluttäckning, släntbeklädnad, planterings- och
vegetationsytor.
3. Schaktmassor, tegel- och betongkross samt slaggrus som, i enlighet
med tillståndshandlingar och konstruktionsritningar, används för
utfyllnad, byggande av permanenta vägar, vallar och ledningar m.m.
inom anläggningen.
4. Askor, kalk, specialcement och liknande tillsatsmedel som används
för att stabilisera och solidifiera avfall som deponeras.
I tillståndet att bedriva deponeringsverksamhet anges i vad mån
massorna måste stabiliseras. Det bör ankomma på den som bedriver
verksamheten att avgöra i vad mån han vill använda mottaget avfall, som
uppfyller såväl tekniska som miljömässiga krav – t.ex. kalkrika massor –
eller köpa in nytt material för detta ändamål. Av kontrollskäl bör dock
endast stabilisering som har skett inom en skattepliktig anläggning kunna
utgöra grund för avdragsrätt.
10 § första stycket 2
Avdragsrätten enligt denna punkt avser förorenad jord som härstammar
från sanering av industrifastigheter, kemikalieolycksplatser och liknande.
Saneringen – eller efterbehandlingen – av ett markområde kan innebära
att föroreningarna i jorden genom olika åtgärder destrueras eller
koncentreras, med följd att ett avfall av varierande omfattning
uppkommer. Av den aktuella avdragsbestämmelsen följer att detta avfall,
när det förs till en avfallsanläggning, skall skattebefrias. Skälen för detta
har närmare utvecklats i avsnitt 12.2.1. För att skattefrihet skall medges
gäller inte krav på att någon annan åtgärd vidtagits med massorna än att
dessa bortforslats från ett förorenat område och förts till
avfallsanläggningen. Det finns alltså inte för skattefrihet något krav på att
vidare behandling skall ha vidtagits med jorden.
Huvuddelen av de fall där avdragspunkten torde komma att
aktualiseras beräknas avse förorenad jord från marksanering som förs in
till en skattepliktig avfallsanläggning. Lagtextens formulering utesluter
dock inte att avdragsrätten också kan tillämpas i det fall då ett
markområde saneras inom en industrianläggning, för vilken skatteplikt
råder enligt 1 § andra stycket, och deponeras inom denna anläggning.
Skatteplikt för den förorenade jorden aktualiseras således först i samband
med saneringen av markområdet. Miljölagstiftningens regelverk får
användas för att tillgodose att deponeringen sker under miljömässigt
godtagbara förhållanden.
10 § första stycket 3
Med muddring avses, enligt Naturvårdsverkets Allmänna råd (85:4)
Muddring och muddermassor, de åtgärder som vidtas för att fördjupa
eller restaurera ett vattenområde. Fördjupningen kan åstadkommas
genom grävning, sprängning, uppsugning eller bortspolning av sediment.
För de avfall som uppkommer vid dessa åtgärder föreligger således rätt
till avdrag. Jfr vidare vad som anförts under avsnitt 12.2.2.
10 § första stycket 4
Naturvårdsverket har i samarbete med företaget Geodesign AB under
1993 gjort en inventering av befintliga upplag för miljöfarligt avfall.
Numera används begreppet farligt avfall. Resultatet av denna inventering
föreligger i en skriftlig rapport som upprättats den 10 september 1993
(projekt nr 93123). Rapportens underlag kan användas för en bedömning
av vilka upplag som kan komma i fråga för tillämpning av
avdragsbestämmelsen. Det är dock givetvis ingen förutsättning för
avdragsrätt att upplaget redovisats i den nämnda rapporten.
Flertalet upplag torde ha miljötillstånd för deponering av farligt avfall,
men ett sådant tillstånd bör inte vara en förutsättning för att avdrag skall
kunna medges. Beträffande innebörden av begreppet farligt avfall, se
förordningen (1998:948) om farligt avfall.
10 § första stycket 5
Det slam som blir aktuellt för skattebefrielse med stöd av denna punkt
har ingående behandlats under avsnitt 12.3.1. I praktiken torde, så vitt är
känt, bestämmelsen i dag endast komma att aktualiseras vad gäller
företaget Hydro Agri AB:s gipsdeponi på ön Gråen i Öresund. Den
anläggningen bör betraktas som en skattepliktig anläggning. Det
lakvatten som förs ut från anläggningen berättigar inte till avdrag (se
första stycket 1 a). Lakvattnet renas utanför den skattepliktiga
anläggningen och slammet förs därefter in till deponin och deponeras
där. Skatteplikt uppstår i och med införseln för slammet. I
skattedeklarationen får dock företaget, med stöd av den aktuella punkten,
göra avdrag för skatten på slammet. Någon skattekonsekvens uppstår
alltså i praktiken inte för slammet.
10 § första stycket 6
Jfr under avsnitt 12.3.2.
10 § första stycket 7
Avfallsslaget asbest har behandlats i avsnitt 12.4. Vidare har
Naturvårdsverket utfärdat Allmänna råd (87:3) Deponering av asbest.
Begreppet asbesthaltigt avfall bör tolkas restriktivt. Det bör således
inte vara möjligt att kunna åberopa punkten som stöd för att uppnå
skattebefrielse för osorterat rivningsavfall, där endast en mindre del
utgörs av takplattor, rör och liknande som innehåller asbest. I den mån
det är praktiskt möjligt och sker i enligt med de riktlinjer för hantering av
asbestavfall, som utarbetats av Arbetarskyddsstyrelsen och
Naturvårdsverket, bör asbesten redan innan införseln till
avfallsanläggningen avskiljas från övrigt material. Om detta av
hälsoskyddsskäl inte är möjligt bör dock skattefrihet kunna komma i
fråga för asbesthaltigt material.
10 § första stycket 8
Denna punkt avser avfall som uppkommer som rester vid rening av fluor-
och svavelhaltiga rökgaser vid tillverkning av järnmalmspellets. Jfr under
avsnitt 13.2.
10 § första stycket 9
För en närmare beskrivning av grönlutslam hänvisas till avsnitt 13.4.2.
10 § första stycket 10
Returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper
behandlas under avsnitt 13.4.3.
10 § första stycket 11
Jfr under avsnitt 13.6.1.
10 § första stycket 12
Jfr under avsnitt 13.6.2.
10 § första stycket 13
Jfr under avsnitt 13.6.3.
10 § första stycket 14
Jfr under avsnitt 13.6.4.
10 § första stycket 15
Inom järn- och stålverken uppkommer en rad olika avfall i olika stora
mängder och med varierande egenskaper. De helt dominerande
mängderna utgörs av slagger från raffineringen av olika smältor. Slagger
av motsvarande slag förekommer vid flera andra metallproducerande
verksamheter. Begreppet metallurgiska processer används inom
energiskatte-lagstiftningen och Riksskatteverket har i detta sammanhang
utfärdat rekommendationer om vad som bör innefattas i begreppet (se
RSV Ip 1993:1 s.16). Inom järn- och stålindustrin rör det sig om den del
av processen som börjar med sintertillverkning och slutar med göt,
ämnen eller gjutgods. För ickejärnmetaller och ferrolegeringar omfattas
de processteg som innebär sintring, smältning eller reduktion. Bränning
av kalksten och dolomit anses inte tillhöra den metallurgiska processen.
För närmare beskrivning hänvisas till avsnitt 13.7.1.
10 § första stycket 16
Denna punkt avser det avfall i form av stoft och slam som uppkommer
från rening av gaser från framställning av råjärn och råstål. Jfr under
avnitt 13.7.2.
10 § första stycket 17
Punkten avser oljehaltigt glödskalsslam som uppkommer i samband med
stränggjutning och valsning. Jfr under avsnitt 13.7.3.
10 § första stycket 18
Genom denna punkt åstadkoms skattefrihet för det metallhydroxidslam
som uppkommer i samband med upphetning av stål till höga
temperaturer. Jfr under avsnitt 13.7.4.
10 § första stycket 19
Denna punkt avser sådant stoft och slam som uppkommer vid rening av
rökgaser och processvatten vid framställning av koppar, zink och bly. Jfr
under avsnitt 13.7.5.
10 § första stycket 20
Jfr under avsnitt 13.7.6.
10 § första stycket 21
Jfr under avsnitt 13.7.7.
10 § första stycket 22
Denna punkt avser den sand som uppkommer som ett avfall efter
gjutning inom stål-, metall- och verkstadsindustrierna, se vidare under
avsnitt 13.8.
10 § första stycket 23
Avfall från glasåtervinning har behandlats i avsnitt 13.10. Vad som bör
komma i fråga för avdragsrätt är, som närmare utvecklats i det nämnda
avsnittet, föroreningar i form av kapsyler, porslin, plastkassar och
liknande som sorteras ut vid den rensprocess som är en nödvändighet för
att en faktisk återvinning av den insamlade glasmassan skall kunna ske.
10 § andra stycket
Med mellantäckning avses den täckning som dagligen sker för att bl.a.
minska olägenheter av lukt, nedskräpning m.m. Ett synonymt begrepp är
arbetstäckning. Avfall som används för sådant ändamål medför inte rätt
till avdrag enligt första stycket 1 c. Det är härvid utan betydelse om det
som används för mellantäckning är inköpt material eller om det är avfall
som omhändertagits mot betalning.
16.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:151) om
punktsskatter och prisregleringsavgifter
1 kap. 1 §
Ändringen innebär endast att lagen om skatt på avfall har lagts till i första
stycket.
2 kap. 3 §
I normala fall är kalendermånad redovisningsperiod för punktskatter. För
avfallsskatten är den dock ett kalenderkvartal. Avfallsskatten har därför
förts in i första stycket andra meningen där det anges vilka punktskatter
som avviker från den gängse redovisningsperioden.
Förteckning över remissinstanser m.fl.
Göta Hovrätt, Kammarrätten i Sundsvall, Länsrätten i Kopparbergs län,
Kommerskollegium, Banverket, Vägverket, Riksrevisionsverket,
Riksskatteverket, Närings- och teknikutvecklingsverket,
Konkurrensverket, Boverket, Skogsstyrelsen, Jernkontoret, Länsstyrelsen
i Stockholms län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Göteborgs
och Bohus län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i
Norrbottens län, Statens naturvårdsverk, Koncessionsnämnden för
miljöskydd, Kemikalieinspektionen, Stockholms stad, Helsingborgs stad,
Borås kommun, Borlänge kommun, Luleå kommun,
Byggentreprenörerna, Företagarnas Riksorganisation,
Göteborgsregionens Avfallsaktiebolag, Kemikontoret,
Landsorganisationen i Sverige, Ragn-Sells AB, WMI Sellbergs AB,
Skogsindustrierna, Svenska Arbetsgivareföreningen, Svenska
Fjärrvärmeföreningen, Svenska Gjuteriföreningen, Svenska
Gruvföreningen, Svenska Kommunförbundet, Svenska
Kraftverksföreningen, Svenska Naturskyddsföreningen, Svenska
Renhållningsverksföreningen, Svenska åkeriförbundet, Sveriges
Industriförbund, Sydvästra Skånes Avfallsaktiebolag, Tjänstemännens
Centralorganisation, Västmanlands Avfallsaktiebolag, Svensk
Glasåtervinning AB, Nässjö Affärsverk AB, GANSCA Deponi AB,
Casco Products AB, Superior Graphite Europe Swedish Branch AB,
Samarbete om Skånskt Avfall, Hydro Agri AB, Gränges Metall AB,
Sågverkens Riksförbund, Renoma AB, Professor Bengt Nihlgård och Dr
Torleif Bramryd, Ekologiska Institutionen vid Lunds Universitet, Falu
kommun, Skånes Naturvårdsförbund, Grus och Makadamföreningen,
Vargön Alloys AB, Företagens Uppgiftslämnardelegation, Söderhalls
Renhållningsverk AB, Kommunförbundet Västerbotten, Svenska Vatten-
och Avloppsverksföreningen, Stor-Stockholms Energi AB, Svenska
Revisorssamfundet, Lars Löfstedt och Cementa AB.
Efter att lagrådsremissen presenterades 5 juni 1997 har ytterligare
kommentarer mottagits från Boliden AB, Partek Rockwool AB, Svenska
Kalkföreningen, Gnosjö kommun, Econova Energi AB,
Återvinningsindustrierna, Stora Kopparbergs Bergslags AB,
Betongvaruindustrins Riksförbund, Svenska Fabriksbetongföreningen,
D.A.Mattsson AB och Trestadsregionens Avfallsaktiebolag.
Lagrådsremissens lagförslag
Förslag till lag om skatt på avfall
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde
1 § Skatt (avfallsskatt) skall betalas till staten enligt denna lag för
1. avfall som förs in till en avfallsanläggning, eller
2. avfall som uppkommer inom en anläggning där huvudsakligen
annan verksamhet än avfallshantering bedrivs.
Avfallsskatt skall betalas om vid anläggningen avfall deponeras eller
förvaras under längre tid än ett år och om anläggningen tillförs eller det
på anläggningen uppkommer
1. farligt avfall, eller
2. annat avfall än som avses under 1, om mängden avfall överstiger 50
ton per år.
2 § Bestämmelserna i 1 § gäller dock inte för anläggningar där
deponering eller förvaring under längre tid än ett år sker uteslutande av
1. ett eller flera av följande avfallsslag, nämligen
a) gråberg,
b) jord, sten, grus, lera, skiffer eller kalksten,
c) avfallssand från gruvindustriell verksamhet och avfall från
vattenrening vid sådan verksamhet, eller
2. radioaktivt avfall.
I fråga om avfall från vattenrening vid gruvindustriell verksamhet
gäller första stycket 1 endast under förutsättning att deponering eller
förvaring sker tillsammans med avfallssand från sådan verksamhet.
3 § Med avfall enligt denna lag jämställs annat material som förs in till
en avfallsanläggning.
Skattebelopp m.m.
4 § Avfallsskatt skall betalas med 250 kronor per ton avfall.
5 § Avfallsskatt skall bestämmas på grundval av vägning av det avfall
som förs in till eller uppkommer vid anläggningen.
Om den mängd avfall som förs in till eller uppkommer vid en
anläggning är av mindre omfattning eller det av någon annan anledning
finns särskilda skäl får avfallsskatten bestämmas på annan grund än
vägning.
Undantag från skatteplikt
6 § Avfallsskatt skall inte betalas för
1. material som är avsett att användas för driften av
avfallsanläggningen eller som förs in till anläggningen utan direkt
samband med avfallshanteringen,
2. park- och trädgårdsavfall som är avsett att inom anläggningen
behandlas genom kompostering.
Avfallsskatt skall dock betalas för rester som uppstår efter genomförd
behandling enligt första stycket 2.
Vem som är skattskyldig
7 § Skyldig att betala avfallsskatt är den som bedriver verksamheten på
en skattepliktig anläggning.
Den som är skattskyldig skall vara registrerad hos
beskattningsmyndigheten.
Skattskyldighetens inträde
8 § Skyldigheten att betala avfallsskatt inträder i fall som avses i
1. 1 § första stycket 1 när avfall förs in till anläggningen,
2. 1 § första stycket 2 när avfall uppkommer och i
3. 6 § andra stycket när behandlingen har slutförts.
Avdrag i deklaration
9 § I en deklaration som avser avfallsskatt får avdrag göras för skatt på
1. avfall som
a) förts ut från anläggningen, dock inte lakvatten och deponigas,
b) använts för driften av anläggningen,
c) använts för konstruktionsarbeten inom anläggningen eller för att där
åstadkomma en miljösäker deponering,
2. förorenad jord från marksanering,
3. muddermassor från sanering och fördjupning av vattenområden,
4. avfall från sanering av upplag för farligt avfall,
5. slam från behandling av lakvatten från gipsdeponi,
6. avfall från rening av kommunalt avloppsslam som förorenats på
grund av verksamhet vid Falu koppargruva,
7. asbesthaltigt avfall,
8. fluorhaltigt och järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning
av järnmalmspellets,
9. grönlutslam från kausticeringsprocesser,
10. returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av
returpapper,
11. slam från framställning av dikalciumfosfat, kalciumklorid och
natriumfosfat,
12. kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid,
13. gipsslam från framställning av uppkolningsmedel,
14. elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid,
15. slagger från metallurgiska processer,
16. katodrester, elektrofilterstoft, blästerstoft och kolavfall från
framställning av aluminium,
17. stoft och slam från rening av rökgaser från framställning av
ferrolegeringar,
18. gjuterisand,
19. avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas.
Avdrag enligt första stycket 1 c får dock inte göras för skatt på avfall
som använts för mellantäckning.
Avdrag enligt första stycket får endast avse skatt på sådant avfall som
tagits upp till beskattning.
Förfarandet
10 § Redovisningsperioden för avfallsskatten är kalenderkvartal. I övrigt
gäller för avfallsskatten bestämmelserna i lagen (1984:151) om
punktskatter och prisregleringsavgifter om förfarandet vid beskattningen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1998.
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-06-10
Närvarande: justitierådet Staffan Magnusson, f.d. presidenten
i Försäkringsöverdomstolen Leif Ekberg, regeringsrådet Leif Lindstam.
Enligt en lagrådsremiss den 5 juni 1997 (Finansdepartementet) har rege-
ringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över ett förslag till lag om
skatt på avfall.
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Susanne
Åkerfeldt och kammarrättsassessorn Rolf Bohlin.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
I 1 § har tagits in de grundläggande reglerna om i vilka situationer
avfallsskatt skall betalas, medan 2 § innehåller undantagsbestämmelser
för vissa anläggningar. Enligt 3 § skall med avfall enligt lagen jämställas
annat material som förs in till en avfallsanläggning.
Lagrådet föreslår till en början att bestämmelserna i 1 § disponeras om
och förtydligas. Bl.a. bör i skilda stycken behandlas situationer då avfall
förs in till en avfallsanläggning och situationer då avfall uppkommer
inom en anläggning där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än
avfallshantering.
I 1 § – liksom på flera andra ställen i lagen – används ordet "depone-
ring". Det framgår av remissprotokollet att härmed menas en slutlig
förvaring. Lagrådet förordar att en definition tas in i 1 §.
Den föreslagna bestämmelsen i 3 § har ett sådant nära samband med
1 § att den bör bilda en 2 §. Lagtexten bör justeras något, så att det klart
framgår att paragrafen är tillämplig bara på material som förs in till en
sådan avfallsanläggning som avses i 1 § första stycket.
Även de föreslagna reglerna i 2 § – som bör bilda 3 § – bör justeras
något. Bl.a. bör, i stället för ordet "gråberg", användas uttrycket
"bergrester från gruvindustriell verksamhet" (jfr uttalandena i remiss-
protokollet).
Lagrådet föreslår att 1–3 §§ får följande lydelse:
"1 § Skatt (avfallsskatt) skall betalas till staten enligt denna lag för
avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat
avfall till en mängd av mer än 50 ton per år slutligt förvaras (deponeras)
eller förvaras under längre tid än ett år.
Avfallsskatt skall också betalas för avfall som uppkommer inom en
anläggning där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än
avfallshantering, om farligt avfall eller annat avfall till en mängd av mer
än 50 ton per år deponeras inom anläggningen eller förvaras där under
längre tid än ett år.
2 § Med avfall jämställs annat material som förs in till en avfallsan-
läggning som avses i 1 § första stycket.
3 § Bestämmelserna i 1 § gäller inte för anläggningar där deponering
eller förvaring sker uteslutande av
1. ett eller flera av följande avfallsslag, nämligen
a) jord, grus, lera, skiffer, kalksten eller annan sten,
b) bergrester från gruvindustriell verksamhet,
c) avfallssand från gruvindustriell verksamhet och avfall från vatten-
rening vid sådan verksamhet, eller
2. radioaktivt avfall.
I fråga om avfall från vattenrening vid gruvindustriell verksamhet
gäller första stycket 1 endast under förutsättning att deponering eller
förvaring sker tillsammans med avfallssand från sådan verksamhet."
Som följd av vad Lagrådet nu har föreslagit får vissa ändringar göras i
hänvisningarna i 8 §.
Enligt 5 § första stycket skall avfallsskatt bestämmas på grundval av
vägning av det avfall som förs in till eller uppkommer vid den anlägg-
ning som det är fråga om. Avfallsskatten får dock, enligt vad som sägs i
5 § andra stycket, bestämmas på annan grund än vägning, om den mängd
avfall som förs in till eller uppkommer vid en anläggning är av mindre
omfattning eller det av någon annan anledning finns särskilda skäl.
I remissprotokollet har inte lämnats något exempel på situationer då
det – vid sidan om sådana fall då anläggningen är av mindre omfattning –
skulle kunna anses föreligga särskilda skäl för att bestämma
avfallsskatten på en annan grund än vägning. Lagrådet anser det önskvärt
med ett uttalande i denna fråga.
När det gäller förfarandet vid bestämmandet av avfallsskatt är avsikten
att reglerna i lagen (1984:151) om punktskatter och prisreglerings-
avgifter i allt väsentligt skall gälla. En bestämmelse härom har tagits in i
10 §.
Av hänvisningen till 1984 års lag följer bl.a. att den som är
skattskyldig skall redovisa skatten till beskattningsmyndigheten genom
att lämna deklaration. Enligt 9 § i det remitterade förslaget får i en
deklaration avdrag göras för skatt på en rad olika slag av avfall m.m.
Enligt Lagrådets mening är det naturligast att låta hänvisningen till
1984 års lag komma före bestämmelserna om avdrag i en deklara-tion.
Hänvisningen bör alltså tas in i 9 §. Härvid bör – efter förebild av vissa
andra lagar på punktskatteområdet – en viss omformulering ske i
förhållande till remissförslaget. 9 § bör också innehålla den speciella
regel om redovisningsperiod för avfallsskatt som har tagits in i 10 § i det
remitterade förslaget.
Lagrådet förordar att 9 § ges följande utformning:
"I fråga om förfarandet vid beskattningen gäller bestämmelserna i
lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.
Redovisningsperioden för avfallsskatt är dock kalenderkvartal."
När det gäller 9 § i det remitterade förslaget – som bör bilda 10 § –
föreslår Lagrådet vissa justeringar. Bl.a. bör, i stället för ordet
"deponigas", användas uttrycket "gas som har bildats vid nedbrytning av
organiskt avfall". Vidare bör ordet "gipsdeponi" bytas ut mot orden
"anläggning där gips deponeras". Lagrådet anser också att 9 § tredje
stycket är onödigt och att det därför bör kunna utgå.
I 9 § första stycket punkt 6 talas om "avfall från rening av kommunalt
avloppsslam som förorenats på grund av verksamhet vid Falu
koppargruva". Enligt Lagrådets uppfattning kan det ifrågasättas om inte
bestämmelsen bör få en mer allmän räckvidd, så att den gäller även be-
träffande verksamhet vid andra nedlagda gruvor än Falu koppargruva.
Finansdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 april 1999
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Freivalds, Åsbrink, Ulvskog, Sahlin, von Sydow, Klingvall,
Pagrotsky, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wärnersson, Lejon, Lövdén
Föredragande: statsrådet Åsbrink
Regeringen beslutar proposition 1998/99:84 Lag om skatt på avfall
1 Senaste lydelse 1995:1668
2 Senaste lydelse 1993:853
Prop. 1998/99:84
4
1
129
129
Prop. 1998/99:84
Bilaga 1
129
129
Prop. 1998/99:84
Bilaga 2
128
129
Prop. 1998/99:84
Bilaga 3
129
129
Prop. 1998/99:84