Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1998/99:33 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred Skr. 1998/99:33 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 10 december 1998 Göran Persson Björn von Sydow (Försvarsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnas den årliga redovisningen avseende beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11, bet. 1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203). Tyngdpunkten i redogörelsen ligger på svåra påfrestningar inom områden där det enligt prop. 1996/97:11 skall finnas en särskilt god beredskap. Elberedskapsfrågorna redovisas särskilt utförligt. Frågor om ledning och informationsberedskap kommer att redovisas i propositionen våren 1999 om 1999 års säkerhetspolitiska kontrollstation. Innehållsförteckning ALLMÄNT 3 1 Inledning 3 2 Svåra påfrestningar på samhället i fred 4 3 Allmänt om åtgärder 5 4 Räddningstjänst, hälso- och sjukvård och polis 10 4.1 Räddningstjänst 11 4.2 Hälso- och sjukvården 12 4.3 Polisen 15 5 Stöd med totalförsvarsresurser 17 5.1 Militärt försvar 17 5.2 Civilt försvar 18 REDOVISNING AV SÄRSKILT PRIORITERADE OMRÅDEN 20 6 Nedfall av radioaktiva ämnen 20 7 Elförsörjning 26 8 Telekommunikationer 37 9 Försörjning med vatten 41 10 Radio och TV 46 11 Översvämningar och dammbrott 49 12 Massflykt av asyl- och hjälpsökande till Sverige 54 13 Allvarlig smitta 57 14 Terrorism 59 15 Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss 64 16 IT-säkerhet 68 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 december 1998 72 ALLMÄNT 1 Inledning Riksdagen beslutade i maj 1997 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11, bet. 1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203). Enligt propositionen skall regeringen varje år i budgetpropositionen lämna en redogörelse för läget när det gäller olika slag av påfrestningar. I skrivelsen hösten 1997 (skr. 1997/98:4) lämnades en första redovisning som främst avsåg en redogörelse för den fortsatta processen för att förbättra beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar bl.a. när det gäller tillämpning av mål- och resultatstyrning. Regeringen har valt att i år, liksom förra året, lämna redovisningen i en separat skrivelse till riksdagen. Denna skrivelse innehåller bl.a. en sektorvis redogörelse för beredskapen på områden där det enligt prop. 1996/97:11 skall finnas en särskilt god beredskap. Redogörelsen grundas i stor utsträckning på de rapporter som lämnats år 1998 av myndigheter med särskilt ansvar för beredskapen på de prioriterade områdena. Mot bakgrund av elförsörjningens stora sårbarhet och särskilda betydelse för samhällets funktion redovisas de beredskapsmässiga frågorna på elområdet utförligt. IT-säkerhetsfrågorna och omställningen inför år 2000 har nyligen redovisats i särskilda skrivelser till riksdagen (skr. 1998/99:2 respektive skr. 1998/99:40). 2000-frågan redovisas också närmare i avsnitt 16. I de inledande avsnitten 2-5 ges en genomgång av generella frågor avseende beredskapen mot svåra påfrestningar, bland annat vad gäller förebyggande resp. konsekvensbegränsande åtgärder. I de sektorvisa avsnitten 6-16 redogörs för beredskapen på områden där det är särskilt viktigt med en tillräcklig förmåga. Försvarsutskottet ansåg i samband med behandlingen av prop. 1996/97:11 att befogenheter och skyldigheter för regeringen, länsstyrel- serna och kommunerna skulle klaras ut när det gäller förhållandena vid en svår påfrestning på samhället i fred. Regeringen tillsatte en särskild arbetsgrupp med uppgift att analysera och lämna förslag i fråga om bl.a. roller för de olika berörda myndigheterna. Arbetsgruppen lämnade i maj 1998 rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Rapporten innehåller olika förslag beträffande ledning vid svåra fredstida påfrestningar. Rapporten har remissbehandlats. Regeringen kommer att redovisa sitt ställningstagande i dessa frågor i 1999 års säkerhetspolitiska kontrollstation våren 1999. Även andra ledningsfrågor kommer att behandlas i propositionen. 2 Svåra påfrestningar på samhället i fred I prop.1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred uttalades en ambition för en sådan beredskap. Bl.a. angavs att det på följande 12 områden bör finnas en särskilt god beredskap. Nedfall av radioaktiva ämnen Svåra störningar i viktiga infrastruktursystem - Elförsörjning - Telekommunikationer - Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning - Radio och TV - Försörjning med vatten Översvämningar och dammbrott Massflykt av asyl- och hjälpsökande till Sverige Allvarlig smitta Terrorism Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss m.m. Störningar i samhällsviktiga datasystem Enligt propositionen kan urvalet av områden komma att förändras. Som framgår av redovisningen i avsnitten 6-16 om beredskapen inom de prioriterade områdena anser regeringen att två förändringar bör göras. Området Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning täcks in av områdena Elförsörjning och Försörjning med vatten och bör därför utgå. Frågor avseende det senare området behandlas för övrigt i det särskilda avsnittet om hälso- och sjukvården (avsnitt 4.2). Vidare bör benämningen Störningar i samhällsviktiga datasystem ändras till IT-säkerhet. I propositionen karaktäriserades en svår påfrestning på samhället i fred på följande sätt. Generellt kan dock många situationer tänkas innebära en svår påfrestning på samhället i fred. Exempelvis kan katastrofartade olyckor, naturkatastrofer, tekniska fel i viktig utrustning, sabotage, allvarlig smitta, terrorism och omfattande tillströmning av flyktingar innebära att samhället drabbas av en svår påfrestning. Detta gäller framför allt om det inträffade medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljön eller egendom. Genom 1996 års totalförsvarsbeslut fastställdes att totalförsvarets resurser skall utformas så att de kan stärka samhällets samlade förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar i fred. Som exempel på sådana påfrestningar nämndes i prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse (s. 43) svåra miljöolyckor, terrorism, stora flyktingströmmar liksom övriga allvarliga störningar i samhällets infrastruktur. I rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred diskuteras vad som avses med en svår påfrestning på samhället i fred. Enligt arbetsgruppen utgör en svår påfrestning inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka ett sabotage osv. utan det är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att det hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Svåra fredstida påfrestningar kan enligt arbetsgruppen sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak. De områden som anges i propositionen om svåra påfrestningar på samhället i fred (se ovan) är exempel på inom vilka områden sådana situationer kan uppstå. Exemplifieringen är givetvis inte heltäckande men tillsammans täcker områdena ett brett spektrum av möjliga händelser. Enligt arbetsgruppens mening är det inte möjligt eller ens önskvärt att, i generella termer, dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära en svår påfrestning på samhället i fred och vad som inte är det. Eftersom samhället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser i fred är det sålunda inte heller nödvändigt att definiera en sådan generell gräns. Remissinstanserna har i huvudsak ingen erinran mot vad arbetsgruppen anfört i denna fråga. Regeringen har i allt väsentligt inget att invända mot vad som här redovisats om arbetsgruppens överväganden och förslag. Enligt regeringens uppfattning finns det i dag inte något behov av en mer preciserad definition av begreppet svår påfrestning på samhället i fred. När det talas om begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred i det följande skall det tolkas på det allmänna sätt som här redovisats och omfatta de områden för vilka det bör finnas en särskilt god beredskap. Regeringen anser att frågan angående IT-omställningar inför år 2000 är av högsta prioritet liksom att riksdagen hålls informerad om utvecklingen. Den 3 december 1998 överlämnande regeringen skrivelsen Lägesrapport om IT-omställningen i samhället inför år 200 (skr. 1998/99:40) till riksdagen. Skrivelsen innehåller ett klargörande av regeringens ansvar och organisation av arbetet. I skrivelsen redovisas av regeringen vidtagna och planerade åtgärder beträffande IT-omställningen inför år 2000. En första samlad rapport av läget inom väsentliga samhällsfunktioner lämnas. Därutöver redogörs för hur arbetet med datoromställningar i övriga samhällssektorer fortskrider. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med ytterligare en uppföljande rapportering före halvårsskiftet 1999 samt vid behov en sista rapportering under hösten 1999. 3 Allmänt om åtgärder Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred grundas på dels förebyggande åtgärder för att minimera riskerna för att sådana händelser och tillstånd inträffar eller för att begränsa konsekvenserna om de inträffar, dels åtgärder för att kunna hantera dem om de inträffar. En balans bör i planeringen eftersträvas mellan dessa två slag av åtgärder. Det bör betonas att åtgärderna inte syftar till att enbart tillgodose de krav som ställs på samhället i en så extrem situation som en svår påfrestning. I stället är det i många fall fråga om åtgärder som bidrar till en grundläggande robusthet och flexibilitet inför olyckor och störningar i samhället samt om en beredskap inför mer vardagliga händelser. Viktiga åtgärder vidtas också inom ramen för planeringen mot ännu extremare situationer än en svår påfrestning på samhället i fred, nämligen det civila försvarets planering mot ett väpnat angrepp. Det är särskilt två områden som bör nämnas i detta sammanhang. Det ena området avser den omfattande verksamhet som bedrivs på områdena elförsörjning och telekommunikationer och som medför att förmågan att motstå även fredstida hot kraftigt förbättras. Det andra området är ledning. De beredskapsförberedelser i form av bl.a. övningar som vidtas inför ett väpnat angrepp får positiva effekter för ledningförmågan både vid väpnat angrepp och i fred. Det bör här understrykas att det primära syftet med planeringen avseende civila försvarsresurser är att åstadkomma en tillräcklig förmåga inom det civila området vid ett väpnat angrepp. Som framgår av det följande kan emellertid totalförsvarsresurserna utgöra en viktig tillgång vid svåra påfrestningar. Beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar kan alltså på ett allmänt sätt sägas vara sammansatt av åtgärder på tre hotnivåer: åtgärder inför mer eller mindre vardagliga olyckor och störningar åtgärder som specifikt vidtas mot svåra påfrestningar på samhället i fred åtgärder mot ett väpnat angrepp. Generella förebyggande åtgärder för att minimera riskerna för att någonting inträffar eller för att begränsa konsekvenserna De förebyggande åtgärderna vidtas i stor utsträckning inom ramen för den reguljära verksamhet som bedrivs inom olika samhällssektorer. Planeringen när det gäller dessa slag av åtgärder redovisas utförligt i avsnitten 6-16. Vidare har civila försvarsresurser i många fall stor betydelse för möjligheterna att begränsa konsekvenserna av störningar. Detta gäller särskilt på infrastrukturområdet. Frågor om utvecklingen av de civila försvarsresurerna kommer att behandlas i 1999 års säkerhetspolitiska kontrollstation våren 1999. Vissa slag av åtgärder är emellertid inte av någon sektoriell natur. Detta gäller främst de aktiviteter som syftar till att åstadkomma ett samhälle som generellt sett är mindre sårbart mot störningar. I det sammanhanget har inriktningen av samhällsplaneringen i kommunerna särskilt stor betydelse. Den fysiska samhällsplaneringen bedrivs enligt plan- och bygglagen (1987:10), som slår fast att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Lagen innehåller allmänt hållna bestämmelser som även inrymmer krav som har betydelse när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället. Planläggningen skall, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamåls- enlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten, energi och råvaror skall främjas. Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa. Bebyggelsemiljön skall utformas med hänsyn till bl.a. behovet av skydd mot uppkomst och spridning av brand och mot trafikolyckor och andra olyckshändelser. Planläggning enligt plan- och bygglagen sker huvudsakligen genom översiktsplaner och detaljplaner. Varje kommun skall ha en översiktsplan som omfattar hela kommunen och ger vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras. Detaljplaner reglerar mark- användningen och bebyggelsens utformning med rättsligt bindande verkan för begränsade delar av kommunen. En detaljplan kan innehålla bestämmelser om bl.a. skydds- och säkerhetsområden och om skydds- anordningar för att motverka störningar från omgivningen. Om en detaljplan skall medge en sådan användning av mark, byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser, skall en miljökonsekvens- beskrivning upprättas under arbetet med planförslaget. Boverket är den centrala förvaltningsmyndigheten för frågor om byggd miljö och hushållning med naturresurser, fysisk planering, byggande och boende. Verket har enligt plan- och bygglagen den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i riket. I juni 1997 beslutade regeringen om ett nytt verksamhetsmål som innebär att Boverket i samråd med andra berörda myndigheter skall arbeta för att kunskapsnivån hos kommunerna förbättras när det gäller användning av riskanalyser i den fysiska miljön, särskilt inom ramen för miljökonsekvensbeskrivningarna. I enlighet med ett samtidigt lämnat regeringsuppdrag har verket i samråd med Statens räddningsverk m.fl. utarbetat rapporten Användningen av riskanalyser och skyddsavstånd i den fysiska planeringen. Rapporten är en sammanställning och utvärdering av erfarenheter som gjorts beträffande kommunernas och länsstyrelsernas användning av risk- analyser och skyddsavstånd i den fysiska planeringen. Underlaget baseras på en enkät till kommuner och länsstyrelser och på ett arbetsseminarium med inbjudna representanter för centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner. Rapporten innehåller också en rad exempel på användningen av riskanalyser och skyddsavstånd i den fysiska planeringen. Erfarenheterna visar att kommunala riskanalyser är vanligt före- kommande som ett underlag i den fysiska planeringen. Det förekommer även analyser som upprättats av länsstyrelser. Riskanalyser i fysisk planering handlar om risker för både miljö, hälsa och säkerhet i en given planeringssituation och kan avse t.ex. översvämning, skred, industri- och hamnverksamhet samt transporter av farligt gods. Samlade riskanalyser för olika typer av risker förekommer bl.a. i översiktsplaner. Fördjupade riskanalyser avseende någon viss risktyp används främst i detaljplaner. Flera typer av riskanalyser kan förekomma samtidigt. Riskanalyser kan redovisas som separata dokument men kan också redovisas som en integrerad del av en planbeskrivning eller en miljökonsekvens- beskrivning. Boverket har i enlighet med ett uppdrag i regleringsbrevet för innevarande år lämnat en redovisning av verkets förmåga att inom sitt verksamhetsområde bidra till att begränsa riskerna för och kon- sekvenserna av en svår påfrestning för samhället i fred. Redovisningen tar upp en rad pågående och avslutade projekt i ämnet, bl.a. ovan nämnda rapport om riskanalyser och skyddsavstånd. Boverket anser att beredskapen och förmågan att bidra till att begränsa riskerna för och konsekvenserna av en svår påfrestning för samhället i fred inom verkets verksamhetsområde är mycket god. Statens räddningsverk har under år 1998 på uppdrag av regeringen redovisat en rapport med förslag till inriktning av ett samlat handlings- program för ett säkrare samhälle. Handlingsprogrammet avser primärt olika slag av olyckor. Räddningsverket föreslår bl.a. att arbetet med ett handlingsprogram skall inledas med en kartläggning och utvärdering av pågående samarbeten, tvärsektoriell försöksverksamhet på lokal nivå samt utbildning för den förebyggande verksamheten. Omfattningen och konsekvenserna av de olyckor som inträffar visar att de nuvarande åtgärderna inte räcker till för att trygga människors hälsa och säkerhet eller för att skydda egendom och miljö. Ett säkrare samhälle fordrar framför allt åtgärder som bidrar till att förhindra olyckor. Det är här nödvändigt att förändra attityder och beteenden. Behovet av sådana åtgärder gäller sannolikt lika mycket myndigheter och organisationer som företag och enskilda. Regeringen anser att det är lämpligt att inleda arbetet med ett hand- lingsprogram för ett säkrare samhälle med de typer av kartläggningar och utvärderingar som Räddningsverket har föreslagit. På flera håll i landet finns erfarenheter av åtgärder enligt den inriktning som programmet syftar till. Som exempel kan nämnas att kommunerna i Skåne län har tagit initiativ till ett projekt för olycks- och skadeförebyggande åtgärder i samverkan mellan kommuner, landsting, statliga myndigheter, företag och organisationer. Syftet med projektet, som kallas ”Ett säkrare Skåne”, är att länet ska bli en av de säkraste regionerna i Europa att bo, verka och vistas i. Verksamheten kommer att omfatta åtgärder inom bl.a. områdena riskhantering, förebyggande brandskydd, skola och ungdomsverksamhet, socialtjänst, miljö- och hälsoskydd, trafiksäkerhet och skydd av egna anläggningar. Strävan ska vara att ge den enskilda människan insikt och förmåga att förhindra och hantera olyckshändelser av olika slag. Ett tvärsektoriellt säkerhetsarbete med en liknande inriktning finns i bl.a. ett antal kommuner. De olika slag av arbete som pågår kan ge vägledning för en utveckling av verksamheten även på andra håll i landet. En kartläggning och utvärdering av samt utvidgad lokal försöksverksamhet kommer enligt regeringens mening att bredda erfarenheterna och bidra till att många nya idéer kommer fram. Tyngdpunkten i verksamheten bör liksom hittills ligga på den lokala nivån. Ett säkrare samhälle fordrar emellertid också ett visst samman- hållande ansvar på regional och central nivå. Länsstyrelserna är givna aktörer i länen i detta avseende. Ett samarbete bör ske i länen mellan den statliga myndigheten och kommunernas länsförbund. Det är vidare naturligt att centrala statliga myndigheter inom sina områden beskriver målen för verksamheten, utvecklar metoder, sammanställer uppgifter om trender, jämför utvecklingen i olika delar av landet och alltså skapar en helhet av erfarenheter och idéer. Till uppgiften hör, som Räddningsverket betonar, att ta tillvara erfarenheterna från de olyckor som inträffar. Arbetet på central nivå med ett handlingsprogram för ett säkrare samhälle förutsätter en nära samverkan mellan de centrala sektor- myndigheterna. Strävan bör bl.a. vara att åstadkomma en gemensam forsknings- och utvecklingsverksamhet. Ett samarbete måste även ske mellan de statliga myndigheterna och organisationer som Svenska kommunförbundet, Svenska brandförsvarsföreningen, Svenska Röda Korset och Sveriges Civilförsvarsförbund. Svenska kommunförbundet har åtagit sig samordningsuppgifter som är viktiga för samarbetet mellan de olika organen. Åtgärder för att kunna hantera händelser som inträffar Ledningsansvaret vid en svår påfrestning åvilar de myndigheter som har ansvar för de sektorer som drabbats. Den sektoriella ledningen stöds, kompletteras och inriktas av de organ som har ett områdesvist ansvar, dvs. regeringen som en del av sitt totalansvar, länsstyrelserna/landstingen och kommunerna. Kommuner och landsting har härutöver ett själv- ständigt ansvar på sina respektive områden. I rapporten Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred har lämnats förslag på olika åtgärder för att förbättra samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar i fred. I rapporten föreslås att skyldigheter och ansvar för myndigheter, kommuner och landsting vid svåra påfrestningar författningsregleras. Arbetsgruppen pekar på att det i speciella fall - för att främst skydda och rädda liv, egendom och miljö - kan bli aktuellt att även ge regeringen eller berörd länsstyrelse rätt att göra ingrepp i enskilds rätt, varför arbetsgruppen föreslagit en sektorvis genomgång av varje verksamhetsområde. Arbets- gruppen behandlar även frågor om informationsberedskapens utformning. Enligt regeringens uppfattning har frågorna om ledning avgörande betydelse för möjligheterna att hantera en svår påfrestning på samhället i fred. Regeringen kommer att redovisa sina överväganden i dessa frågor i samband med behandlingen av arbetsgruppens rapport i propositionen om den säkerhetspolitiska kontrollstationen våren 1999. Regeringen överväger att besluta om ändring av länsstyrelseinstruktionen (1997:1258) som innebär att länsstyrelserna blir skyldiga att ha en beredskap och förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen uppdrog i regleringsbrevet för år 1998 åt länsstyrelserna att rapportera om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Länsstyrelsernas rapporter kommer att utgöra en del av underlaget för regeringens ställningstagande i ledningsfrågorna i propositionen om den säkerhetspolitiska kontrollstationen. När det gäller beredskapen inom Regeringskansliet vill regeringen peka på att scenarion avseende svåra fredstida påfrestningar varit ett viktigt inslag i den serie av beredskapsövningar som under de senaste åren genomförts inom Regeringskansliet. Området kommer att få ytterligare ökad tyngd i den framtida övningsverksamheten men också vid de förberedelser som vidtas för att kunna ha en beredskap. En kategori av åtgärder riktar in sig på den enskilda människans förmåga att förebygga och begränsa konsekvenserna av olyckor. En bra förmåga i detta avseende förbättrar självfallet även människors möjligheter att klara olika slag av störningar i samhällsfunktioner. Statens räddningsverk har på regeringens uppdrag och i samverkan med med andra myndigheter och olika organisationer tagit fram ett handlingsprogram som syftar till att förbättra den enskilda människans förmåga att agera på rätt sätt vid olyckor, katastrofer och störningar i viktiga infrastruktursystem. Programmet omfattar ett stort antal utbildnings- och informationsåtgärder inom områdena säkerhetsmed- vetande, första hjälpen, hjärt- och lungräddning, vattensäkerhet, brandskydd, överlevnad och krisstöd. De grundläggande kunskaper och färdigheter som behövs för en ökad säkerhet skall ges i skolan och kompletteras och repeteras i vuxen ålder. Regeringen anser att konkreta utbildnings- och informationsaktiviteter av den typ som programmet innehåller har stor betydelse för att förbättra samhällets robusthet. Regeringen kommer senare att uppdra åt berörda myndigheter att vidta åtgärder som skapar förutsättningar för en utveckling av verksamheten. Det är enligt regeringen viktigt att verksamheten tar sikte på många olika grupper i samhället, bl.a. avseende både ålder och nationell härkomst. Regeringen vill framhålla att frivilligorganisationerna bör kunna ha en viktig roll när det gäller att förbättra människors förmåga att hantera olyckor och störningar i viktiga samhällsfunktioner. 4 Räddningstjänst, hälso- och sjukvård och polis Frågorna om ledning och informationsberedskap är, som ovan framhållits, av särskild betydelse vid överväganden om beredskapen inför svåra fredstida påfrestningar. Ledning och information måste fungera oavsett vilket slag av påfrestning som inträffar. Det finns emellertid även andra sektorer som har en generell betydelse. Regeringen framhöll således i prop. 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred att kapaciteten hos räddningstjänsten, hälso- och sjukvården och polisen har avgörande betydelse vid så gott som alla påfrestningar på samhället i fred och att det enligt regeringen på dessa områden finns en god grund för att klara även extraordinära situationer. I det följande lämnas en redovisning för dessa tre områden. 4.1 Räddningstjänst Svåra påfrestningar på samhället i fred fordrar i många fall skadebegränsande insatser inom den kommunala eller statliga räddnings- tjänstens ram. Det gäller framför allt översvämningar och dammbrott, kemikalieolyckor, utsläpp av farliga ämnen till sjöss och nedfall av radioaktiva ämnen. Räddningstjänsten har inom dessa områden ansvaret för alla åtgärder i samhällets regi som syftar till att hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Det bör särskilt påpekas att det inte finns någon övre gräns för hur stora olyckshändelser som omfattas av räddningstjänstens ansvar. De ansvariga myndigheterna har en beredskap för att snabbt kunna ingripa med personal och materiel. Det innebär vidare att de ska kunna leda verksamheten och att en samordning ska kunna ske av de olika åtgärder som andra myndigheter och ibland företag, organisationer eller enskilda vidtar. Allvarliga olyckor som fordrar räddningsinsatser kan emellertid inträffa i samband med andra slag av svåra påfrestningar. I de scenarion som ingick i underlaget för statsmakternas beslut om samhällets åtgärder mot svåra fredstida påfrestningar skildrades hur avbrott i el- eller vattenförsörjningen skulle kunna orsaka stora olyckor som lokalt kräver räddningsinsatser med mycket personal och utrustning. Som framgår av de redogörelser som Räddningsverket lämnat till regeringen inom ramen för myndigheternas överväganden om åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred, har den kommunala och statliga räddningstjänsten en god beredskap för att kunna genomföra effektiva insatser mot olyckor av olika slag. Det finns personal, utrustning och en ledningsorganisation som i allmänhet gör det möjligt att hindra eller i vart fall begränsa skadorna. Utbildning och övning gör det möjligt att efter hand utöka kunskaperna i organisationen. Erfarenheterna från de händelser som inträffar bör ännu bättre tas tillvara för den tekniska och organisatoriska utveckling av verksamheten som fortlöpande äger rum. Genom samverkan i regioner och län kan den kommunala räddningstjänsten vid behov kraftsamla sina resurser. Länsstyrelsen är skyldig att överta ansvaret för ledning av räddningstjänsten om det fordras en samordning mellan kommuner. En liknande samordning, som ska göra det möjligt att effektivt utnyttja resurserna, organiseras vid behov även inom den statliga räddningstjänsten. Räddningsverket har resurser för att bistå med personal och utrustning för flera slag av insatser som kräver specialkunskaper eller andra särskilda resurser. Både inom den kommunala och statliga räddningstjänsten har en räddningsledare med stöd av räddningstjänstlagen (1986:1102) befogen- heter att begära bistånd från myndigheter inom andra verksamhets- områden i samhället. Försvarsmakten är ett exempel på en myndighet med stora resurser som kan användas i det här sammanhanget. De militära förbanden och skolorna i olika delar av landet har genom planering och viss utbildning förberett sig för att kunna förstärka räddningstjänstens ordinarie resurser. Den utrustning inom det civila försvaret som är avsedd för räddningstjänsten under höjd beredskap kan givetvis användas även i fred. Räddningstjänsten kan vidare i samband med alla slag av räddningsinsatser ta i anspråk enskilda personer med tjänsteplikt och genom ingrepp i annans rätt utnyttja utrustning eller annan egendom som enskilda förfogar över. Var och en som under kalenderåret fyller arton år och högst sextiofem år är skyldig att medverka i räddningstjänst, i den mån hans eller hennes kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter. Om fara för liv, hälsa eller för skada i miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt, får räddningsledaren vid en räddningsinsats bereda sig och medverkande personal tillträde till annans fastighet, avspärra eller utrymma områden, använda, föra bort eller förstöra egendom samt företa andra ingrepp i annans rätt. I fråga om räddningsinsatser som är omfattande får regeringen föreskriva eller i särskilda fall bestämma, att en länsstyrelse eller någon annan statlig myndighet skall ta över ansvaret för räddningstjänsten inom en eller flera kommuner. Räddningstjänstens resurser är en strategisk tillgång även vid svåra påfrestningar som har en sådan karaktär att de kommunala eller statliga räddningstjänstorganen inte är skyldiga att ingripa. Många kommuner har valt att utnyttja räddningstjänstens ledningsorganisation för t.ex. den samordning som kommunen behöver utöva även när samhällets åtgärder inte är räddningstjänst. Denna form av samutnyttjande ger en god beredskap och stadga i samhällets åtgärder på den lokala nivån mot svåra påfrestningar. På motsvarande sätt har länsstyrelsen möjligheter att använda sin organisation för ledning på regional nivå vid svåra påfrestningar som drabbar flera kommuner. Sammanfattningsvis kan det konstateras att den kommunala och statliga räddningstjänsten har allsidiga och omfattande resurser som utgör en viktig komponent för samhällets beredskap på lokal, regional eller central nivå mot olika slag av svåra påfrestningar på samhället i fred. 4.2 Hälso- och sjukvården Den svenska akutsjukvården har betydande resurser och hög grundberedskap. Centralt hos varje landsting samt vid varje akutsjukhus och primärvårdsdistrikt finns katastrofplaner, som kontinuerligt revideras. I prop. 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred anförde regeringen bl.a. att inom hälso- och sjukvården skulle åtgärder sannolikt behöva vidtas i större eller mindre omfattning vid så gott som alla i propositionen angivna svåra påfrestningar och att kapaciteten hos hälso- och sjukvården hade en avgörande betydelse. De scenarion som redovisades ställde sådana krav på hälso- och sjukvården att det inte ansågs rimligt att sjukvårdshuvudmännen (landstingen) normalt skulle ha en beredskap för dem. Enligt regeringens uppfattning måste krav dock kunna ställas på landstingens beredskapsåtgärder. Dessa måste vara sådana att de innehåller stora mått av flexibilitet för att kunna möta extraordinära situationer. Detta innebär bl.a. att avbrott i försörjningen med el och vatten inte skall innebära väsentliga risker för att verksamheten skall störas eller i väsentliga delar upphöra. Regeringen framhöll i propositionen att Socialstyrelsen inom ramen för sitt ansvar inom det civila försvarets funktion Hälso- och sjukvård m.m. även fortsättningsvis borde stödja landstingen i deras strävan att säkra den tekniska försörjningen. Socialstyrelsen har redovisat regeringsuppdrag som behandlar dels den centrala ledningen av hälso- och sjukvården under kris och i krig, dels den nationella medicinska beredskapen vid incidenter med radioaktiva, biologiska eller kemiska ämnen. Båda uppdragen har legat till grund för de överväganden som redovisats i den tidigare nämnda rapporten Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Den senare rapporten kommer att behandlas av den särskilda utredaren som skall göra en översyn av Sveriges förmåga att hantera skyddet mot nukleära, biologiska eller kemiska vapen. Socialstyrelsen och Statens räddningsverk redovisade i december 1997 ett uppdrag om psykiskt och socialt omhändertagande vid svåra olyckor och katastrofer, s.k. POSOM-verksamhet. Av redovisningen framgår att det är såväl Socialstyrelsens som Räddningsverkets uppfattning att katastrofberedskapen skall ses som en helhet där det psykiska och sociala omhändertagandet ingår som en viktig del. Det övergripande ansvaret för dessa frågor ligger inom Socialstyrelsens ansvarsområde medan Räddningsverket skall svara för vissa utbildningsinsatser. Myndigheterna har ett nära samarbete inom området genom en särskild samarbetsgrupp. Myndigheterna har som mål för utbildningen angett att deltagarna skall kunna: vara stödperson till individer och familjer upprätta informations- och stödcentrum samverka med övriga berörda organisationer stödja krigsräddningstjänsten vid psykologiska genomgångar, samt verka för utbildning av egen organisation Denna statligt initierade utbildning har haft stor genomslagskraft på kommunnivå. POSOM-grupperna har gjort många viktiga insatser. Vid diskotekbranden i Göteborg den 30 oktober 1998 aktiverades POSOM- grupper snabbt och som exempel kan nämnas att samtliga sjukhus som tagit emot skadade, hade kristeam i arbete. Även stadsdelsnämndernas krisgrupper aktiverades snabbt efter det att olyckan blivit känd. Socialstyrelsen har i enlighet med 1998 års regleringsbrev redovisat förmågan att minska risken för svåra påfrestningar i hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning samt hur konsekvenserna kan begränsas. Socialstyrelsens redovisning begränsas till generella åtgärder inom hälso- och sjukvården, inklusive smittskyddet som behandlas i avsnitt 13, för att kunna möta flertalet av de i prop. 1996/97:11 nämnda påfrestningarna. Enligt styrelsen erfordras ytterligare studier för att det skall var möjligt att specificera de åtgärder som kan behövas för att skapa och vidmakthålla en beredskap som svarar mot varje nämnd påfrestning och omfattningen av denna. Socialstyrelsen framhåller i detta samman- hang att krigsorganisationens resurser inte lämpar sig i sin helhet för de nya uppgifterna inom hälso- och sjukvården som en svår påfrestning innebär för samhället i fred. Socialstyrelsen har sedan år 1988 kontinuerligt arbetat med att bistå landstingen bl.a. genom riskanalyser och ekonomiska bidrag för att förbättra den tekniska och byggnadstekniska säkerheten vid landstingens akutsjukhus. Styrelsen har också lämnat bidrag för att anordna saneringsstationer vid akutsjukhusen. Styrelsen har tillsammans med Bohuslandstinget/Göteborgs sjukvård i början av år 1998 gett ut en handbok om funktionssäkerheten vid akutsjukhusen. Syftet med handboken är bl.a. att den skall vara till hjälp för landstingen vid struk- turering och planläggning av tekniska byggnads- och försörjningsfrågor av betydelse för säkerhet och beredskap. Den önskvärda förmågan kan i princip åstadkommas på två vägar, dels genom att så långt som möjligt påverka landstingen att vidta åtgärder som förstärker hälso- och sjukvårdens grundläggande robusthet och flexibilitet, dels genom att vidta kompletterande beredskapsåtgärder inom den civila försvarsfunktionen Hälso- och sjukvård m.m, dvs. åtgärder som primärt avser förmågan vid ett väpnat angrepp. Enligt regeringen är det angeläget att åtgärder även i fortsättningen vidtas för att säkra den tekniska försörjningen inom hälso- och sjukvården. Främst bör detta kunna åstadkommas inom ramen för beredskapsplaneringen för väpnat angrepp inom det civila försvaret. Vad gäller hälso- och sjukvården i övrigt har Socialstyrelsen framhållit att den fredstida katastrofberedskapens möjligheter att möta mera omfattande påfrestningar har reducerats. Den kraftiga neddragningen under de senaste åren inom t.ex. trauma- och akutsjukvården gör hälso- och sjukvården ytterst sårbar för överbelastningssituationer. Samtliga de exempel på svåra påfrestningar som anges i prop. 1996/97:11 kräver, enligt Socialstyrelsen, särskild beredskap och ställer generellt stora krav på hälso- och sjukvården. En av Socialstyrelsens uppgifter är att följa utvecklingen inom hälso- och sjukvården och därvid även landstingens katastrofplanering. Styrelsen har emellertid inget mandat att ange vilken krishanterings- förmåga som landstingen skall anses skyldiga att ha. Enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) har landstingen en skyldighet att erbjuda god och lättillgänglig vård till dem som behöver det. I detta ingår att landstingen håller en särskild katastrofberedskap för sina invånare, som emellertid inte sträcker sig längre än till det egna regionala området. Ansvaret innefattar därmed inte ett krav på en särskild beredskap eller organisation för att t.ex. ta emot patienter från eller att skicka hälso- och sjukvårdspersonal till en annan del av landet. I rapporten Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred har föreslagits att landstingens skyldighet vid sådana situationer bör regleras i hälso- och sjukvårdslagen. Socialstyrelsen betonar i sin rapport betydelsen av att det finns tillgång till personal med för ändamålet adekvat utbildning men också materiella resurser samt en samordnad ledning med erforderligt datorstöd. Ett IT- baserat ledningssystem (SWEDE) är därför under utveckling. Vad som enligt Socialstyrelsen också erfordras för att begränsa konsekvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred är en fungerande sjuktransport- verksamhet. En sådan krävs vid stora omdisponeringar av sjuka och skadade. Socialstyrelsen har här regeringens uppdrag att i samverkan med Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet och SOS Alarm Sverige AB utreda de medicinska, organisatoriska och finansiella förutsättningarna för ett sammanhängande nationellt system med ambulanshelikoptrar. Uppdraget skall redovisas senast den 30 april 1999. 4.3 Polisen Särskild händelse I Rikspolisstyrelsens allmänna råd för polismyndigheternas organisation, ledning och planering av särskilda händelser (FAP 201-1) ges följande definition av en särskild händelse. Med en särskild händelse förstås en befarad eller inträffad händelse, som innefattar brott eller annan störning av den allmänna ordningen eller säkerheten, och som är så omfattande eller allvarlig att polisen för att kunna lösa uppgiften måste organisera, leda och använda sina resurser i särskild ordning. En rad olika åtgärder kan bli aktuella för polisen vid en inträffad särskild händelse. Till polisens uppgifter hör trafikreglering, larm, avspärrning/utrymning, bevakning, eftersökning/genomsökning, registre- ring, identifiering m.m. Ledning Den principorganisation som i huvudsak tillämpas för planering, ledning och samordning av en särskild händelse är välkänd inom polisorganisationen. Polisen besitter totalt sett en god förmåga att leda och i övrigt hantera särskilda händelser. Inom polisorganisationen har det under de senaste åren skett stora organisatoriska förändringar. Dessa förändringar har bl.a. syftat till att förstärka den organisatoriska lednings- strukturen och därmed skapa bättre förutsättningar för en operativ ledning vid t.ex. särskilda händelser. Polismyndigheternas lednings- funktioner har koncentrerats och gjorts mer effektiva genom inrättandet av länsvisa staber. I många fall har staberna samma besättning till vardags som vid inträffade särskilda händelser. Vid en del polismyn- digheter har myndighetsgemensamma enheter för hantering av bl.a. särskilda händelser organiserats. Sedan år 1996 pågår ett projekt vid Rikspolisstyrelsen med uppgift att ta fram ett nytt kommunikationscentralsystem som tillgodoser kraven både vid polisens kommunikationscentraler och ute på ”fältet”. Vidare skall projektet utifrån polisens roll och uppgifter beakta kravet på att samhällets totala räddningsresurser skall kunna utnyttjas maximalt. Kommunikationscentralsystemet kommer att spridas till polismyndig- heterna med början under år 1999 och fortsätta fram till år 2001. Inom polisen sker, i olika former och på skilda nivåer, utbildning som är av betydelse för en effektiv ledning av polisinsatser. Övnings- verksamheten bedrivs med inriktning på att befästa färdigheter och utveckla förmågan att hantera särskilda händelser. För uppföljning av särskilda händelser vid större olyckor såväl inom landet som utomlands finns sedan 1993 en observatörsorganisation inom polisen. Det finns en överenskommelse om samordning och samverkan vid observatörsinsatser mellan Statens räddningsverk, Socialstyrelsen och Rikspolisstyrelsen. Polisiära observatörsinsatser har ägt rum vid flera tillfällen under senare år. Av speciellt intresse ur polisiär synpunkt var tågolyckorna i Kävlinge 1996 och i Kälarne 1997 eftersom det vid dessa olyckor genomfördes utrymning i stor skala. Under hösten 1998 kommer ett projekt med syfte att vidareutveckla bedömande- och beslutsmodeller vid särskilda händelser att inledas vid Rikspolisstyrelsen. Resultatet av projektets arbete förutses ge bättre underlag för såväl planering, genomförande och uppföljning av polis- insatser som för utbildning och träning av polischefer, polisinsatschefer och stabspersonal. Därutöver förväntas projektet belysa hur samverkan med andra myndigheter och organisationer kan förbättras och vilka hinder som eventuellt föreligger för en effektiv samverkan. Här kan även nämnas att Länsstyrelsen i Blekinge län vid sin redovisning av beredskapen vid svåra påfrestningar på samhället i fred har föreslagit att beredskapspolis snabbt skall kunna kallas in i händelse av en terroristattack. Rikspolisstyrelsen har i annat sammanhang framfört att dagens möjligheter att ta beredskapspolisen i anspråk är för snäva. Med hänsyn till den ökade tonvikt som lagts vid förmågan att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred och med beaktande av beredskaps- polisens uppgifter med avseende på befolkningsskydd, räddningstjänst och bevakningsuppgifter borde beredskapspolisen enligt Rikspolis- styrelsen kunna tas i anspråk före skedet höjd beredskap. Frågan om huruvida totalförsvarsplikten kan användas för tjänstgöring i fred vid tillfällen då samhället drabbats av exempelvis en omfattande katastrofhändelse, är föremål för utredning i den parlamentariska Plikt- utredningen (dir. 1997:106) som till den 1 februari år 2000 skall redovisa en översyn av tillämpningen av systemet med totalförvarsplikt. 5 Stöd med totalförsvarsresurser 5.1 Militärt försvar Två författningar som har betydelse när det gäller Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet är räddningstjänstlagen (1986:1102) och förord- ningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet. I budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 6) har regeringen, när det gäller uppgiften att stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred, föreslagit inriktningen att Försvarsmakten skall bedriva sin verksamhet så att samhället kan stödjas vid svåra påfrestningar i fred och att resurser kan ställas till förfogande då sådana påkallas enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). På regeringens uppdrag har Försvarsmakten redovisat myndighetens roll och verksamhet för att kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Enligt Försvarsmaktens mening innebär begreppet helhetssyn på hanteringen av hot och risker i fred och i krig att myndigheten i högre grad än tidigare skall vara beredd att stödja samhället i hela skalan fred-kris-krig. I samråd med Överstyrelsen för civil beredskap har Försvarsmakten lagt fast planeringsgrunder för arbetet med svåra påfrestningar. Försvarsmakten har i sin operativa planering innefattat hur myndigheten skall planera för beredskapen att stödja samhället vid räddningstjänst och svåra påfrestningar i fred. Försvarsmakten anser vidare att stödet till räddningstjänsten, polisen och sjukvården bör utvecklas. Ett steg i denna riktning är att tydligare än hittills katalogisera och redovisa Försvarsmaktens förmåga, kompetens och resurser avseende sådant stöd. Försvarsmakten planerar för insatser vid både räddningstjänst och svåra påfrestningar i fred i ett samlat sammanhang. När det gäller räddningstjänst m.m. anger Försvarsmakten ett antal situationer där insatser från myndigheten är möjliga. Det är t.ex. vid sjö- och flygräddningstjänst, sjuktransporter, eftersökning av försvunna personer, snöoväder, översvämningar, skogsbränder och miljöolyckor. När det gäller svåra påfrestningar har Försvarsmakten varierande resurser för stöd inom bl.a. områdena radioaktivt nedfall, svåra störningar i infrastrukturen som elförsörjning och telekommunikationer, översväm- ningar och dammbrott, massflykt av asyl- och hjälpsökande, allvarlig smitta, terrorism samt kemikalieolyckor till sjöss. Försvarsmakten konstaterar att dess förmåga kan komma att utnyttjas för bl.a. ledning, samband, bevakning, stöd till polisen, transporter, bärgning, förläggning, förplägnad, sjukvård, indikering och sanering av radioaktiva ämnen, el- och vattenförsörjning, räddning och röjning, större miljöolyckor, infrastrukturarbete som väg- och brobyggen, övervakning till lands, sjöss och i luften samt trafikdirigering. Utöver detta kan Försvarsmaktens nätverk för krisstöd utnyttjas för genomförande av debriefing vilket exempelvis gjordes i samband med branden i Göteborg. Försvarsmakten konstaterar vidare att dess stöd i vissa situationer kan vara av särskild betydelse. Det gäller bl.a stöd med delar av krigsorganisationen, militär medverkan vid bevakning av samhälls- viktiga anläggningar, militär medverkan vid flyktingsituationer, militärt stöd till polisen, militärt stöd enligt räddningstjänstlagen samt indikering och sanering. För att klargöra möjligheterna att lämna stöd, bör dessa frågor ses över. Det gäller särskilt möjligheten att i fred utnyttja Försvarsmaktens krigsförband. Enligt Försvarsmaktens uppfattning bör myndighetens stöd till samhället lämnas i sådana situationer där den ansvariga myndighetens ordinarie resurser inte räcker till eller överhuvudtaget inte finns att tillgå. Försvarsmakten anser också att den s.k. ansvarsprincipen skall gälla vid svåra påfrestningar. Militär enhet skall dock alltid ledas av militär chef, som i sin tur är underställd ansvarig civil myndighet. I enlighet med resonemanget om ansvarsprincipen anser Försvarsmakten slutligen att myndigheten skall ersättas ekonomiskt för insatser vid svåra påfrestningar. Sammanfattningsvis konstaterar Försvarsmakten att dess förmåga och kapacitet - främst vad avser ledning, personal och utrustning - i betydan- de utsträckning används redan i dag för stöd till samhället. Utgående från helhetssynen skulle emellertid myndighetens förmåga och kapacitet kunna tas till vara i ännu högre grad. Regeringen anser att Försvarsmaktens redovisning i väsentliga delar kan ligga till grund för myndighetens fortsatta planering och arbete. I vissa delar, t.ex. frågor om lagstiftning och kostnader för insatser, fordras dock fortsatta överväganden inom Regeringskansliet. Regeringen vill avslutningsvis understryka vikten av ett fortsatt nära samarbete mellan Försvarsmakten och ansvariga civila myndigheter. Detta förutsätter dock att ansvarig civil myndighet vid kontakter med Försvarsmaktens ledning uttryckligen anger att ett behov av ett sådant stöd från Försvarsmaktens sida föreligger. 5.2 Civilt försvar I budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 6) anger regeringen målet för det civila försvaret vid ett väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld. Regeringen anger vidare att resurserna som skapas mot bakgrund av detta mål även skall kunna användas för att stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar i fred. Regeringen har uppdragit åt Överstyrelsen för civil beredskap att lämna ett samlat underlag avseende möjligheterna att använda de särskilda resurser som byggts upp inom det civila försvaret vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Överstyrelsen har i en rapport i mars 1998 redogjort för de resurser som kan utnyttjas för detta ändamål. Redovisningen har gjorts i de tre kategorierna personal, materiel och ledning. När det gäller personal framhåller Överstyrelsen att det vid sidan av ordinarie personalresurser hos myndigheter, organisationer och företag finns särskilda resurser i form av bl.a. pliktpersonal under utbildning samt driftvärn. I fråga om materiel kan nämnas tillgångar som reservkraftverk, sjukvårdsutrustning, oljesaneringsmedel, kemikalier för dricksvattenrening m.m. På ledningsområdet framhåller Överstyrelsen att de adminstrativa och legala strukturer som finns inom det civila försvaret för ledning och organisation av beredskapsåtgärder skulle kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar. Vad gäller det civila försvaret är det viktigt att framhålla att beredskapsåtgärder som vidtas för höjd beredskap ofta har stor direkt betydelse för förmågan att möta svåra fredstida påfrestningar. Detta är särskilt uppenbart när det gäller infrastruktursystem som elförsörjning och telekommunikationer som är högt prioriterade i planering och resurstilldelning. I själva verket är de åtgärder som behöver vidtas för svåra påfrestningar i fred respektive för krig på dessa områden ofta identiska. Regeringen har i 1999 års budgetproposition angett att myndigheter med uppgifter inom det civila försvaret skall prioritera anskaffning av reservkraft. Detta är en inriktning som har stor betydelse för samhällets förmåga att möta många olika slag av fredstida påfrestningar. Den utbildnings- och övningsverksamhet som bedrivs inom det civila försvaret ger enligt regeringens mening viktiga positiva effekter för möjligheterna att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Detta gäller inte minst den områdesvisa ledningen hos länsstyrelse/landsting samt kommuner. REDOVISNING AV SÄRSKILT PRIORITERADE OMRÅDEN I avsnitten 6-16 redogörs för läget inom de 11 områden för vilka det är särskilt viktigt att beredskapen är god. Antalet har, som ovan nämnts, minskat med ett jämfört med vad som angavs i prop. 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Skälet är att Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning täcks in av områdena Elförsörjning och Försörjning med vatten. Området Massflykt avser en beredskap för en plötslig extraordinär tillströmning av ett mycket stort antal flyktingar till vårt land. Samhällets beredskap, främst lokalt och regionalt, där oftast flera olika sektorsområden blir involverade, har främst till syfte att kunna skapa förutsättningar för ett bra mottagande som så långt möjligt skall kunna tillgodose flyktingarnas behov. Till skillnad från andra områden av svåra påfrestningar på samhället i fred, som mer direkt drabbar det svenska samhället, handlar det här om att på olika sätt kunna möta och bistå människor som av olika skäl kommit till Sverige undan en extrem situation i ett annat land. 6 Nedfall av radioaktiva ämnen (Miljö- och Försvarsdepartementen) Sammanfattning: Regeringen har i prop. 1996/97:11 dragit slutsatsen att beredskapen mot olyckor i svenska och utländska kärntekniska anläggningar är, mot bakgrund av tidigare utförda åtgärder, tillfreds- ställande. Regeringen gör inte nu någon annan bedömning men anser att ytterligare åtgärder kan behöva vidtas på framförallt följande områden. - Mätning av luftburna radioaktiva ämnen. - Rådgivning för sanering. - Beredskapen i Central- och Östeuropa. Allmänt Följande myndigheter har uppgifter när det gäller beredskapen mot nedfall av radioaktiva ämnen. Statens kärnkraftinspektion är central förvaltningsmyndighet med uppgift att övervaka säkerheten vid kärnteknisk verksamhet. När det gäller beredskapen mot kärntekniska olyckor såväl i som utanför Sverige skall Statens kärnkraftinspektion speciellt svara för teknisk rådgivning till myndigheter ansvariga för befolkningsskyddet. Statens strålskyddsinstitut är central förvaltningsmyndighet för frågor om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning. När det gäller beredskapen mot kärntekniska olyckor såväl i som utanför Sverige skall Statens strålskyddsinstitut svara för rådgivning till myndigheter ansvariga för befolkningsskyddet och räddningstjänsten i frågor som rör strålskydd och sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Statens strålskyddsinstitut samordnar mätexpertis och mätresurser inom den nationella strålskyddsberedskapen. Statens räddningsverk är central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen och om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning, i den mån detta inte är en uppgift för någon annan myndighet. Enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) skall länsstyrelserna svara för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Länsstyrelserna skall också svara för saneringen efter sådana utsläpp. Länsstyrelserna skall upprätta en plan för detta efter hörande av andra berörda myndigheter, kommuner och landsting. Länsstyrelserna i kärnkraftlänen skall dessutom organisera en personalberedskap för arbetet. Målen och ambitionerna för samhällets åtgärder inom området är att okontrollerade utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar inte skall ske. Detta gäller såväl kärntekniska anläggningar i Sverige som anläggningar inom områden på sådant avstånd från Sverige att en olycka kan leda till nedfall även inom Sverige. Om en olycka skulle inträffa innebär målen att ägare till svenska kärntekniska anläggningar men också myndigheter och andra organ i så stor utsträckning som möjligt skall förhindra att människor, egendom eller miljö i samband med nedfall blir utsatta för strålning. Möjligheter skall finnas att ta hand om människor som utsätts för strålning och att i övrigt begränsa skadorna. De långsiktiga effekterna av nedfallet skall kunna bedömas och saneringsåtgärder skall kunna vidtas om detta bedöms vara en rimlig åtgärd så att mark i så stor utsträckning som möjligt åter kan användas för sina ändamål. Åtgärderna skall kunna vidtas vare sig utsläppen härrör från inhemska eller utländska kärntekniska anläggningar. Läget för beredskapen Allmänt Regeringen drog i prop. 1996/97:22 slutsatsen att beredskapen mot olyckor i svenska och utländska kärntekniska anläggningar är, mot bakgrund av tidigare utförda åtgärder, tillfredsställande. Regeringen gjorde emellertid den bedömningen att beredskapen ytterligare kan stärkas. När det gäller beredskapsplaneringen vid de svenska kärnkraftverken bedömde Statens strålskyddsinstitut och Statens kärnkraftinspektion att planeringen är tillfredsställande samt att förbättrings- och utvecklings- arbetet sker på ett konstruktivt sätt. Statens räddningsverk konstaterar att den nationella beredskapen mot olyckor i kärntekniska anläggningar är tillfredsställande. Förmågan att begränsa konsekvenserna för samhället vid en olycka är god. Den nationella beredskapen kan emellertid ytterligare förstärkas och verket har i sammanhanget redovisat ett antal åtgärder som Räddningsverket anser att myndigheterna bör planera för. Räddningsverket har i samverkan med Statens strålskyddsinstitut anskaffat nya instrument för mätning av dosraten vid nedfall av radioaktiva ämnen. Mätningar skall kunna ske i regi av länsstyrelserna och kommunerna. Utbildning har skett av den personal som skall hantera instrumenten. Regeringen har, som en följd av propositionen 1991/92:41 om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor, uppdragit åt Statens strålskyddsinstitut att i samråd med Statens räddningsverk och andra berörda myndigheter upprätta en nationell expertgrupp för sanering vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Gruppens uppgift är att utarbeta allmänna råd om saneringsmetoder som kan tjäna som underlag för planering och genomföring av sanering. Statens räddningsverk anser att kunskaperna om sanering och olika metoder för saneringsarbetet bör fördjupas och att det bör utformas råd och anvisningar. Verket har utarbetat riktlinjer för planerare inför tidiga saneringsåtgärder efter nedfall av radioaktiva ämnen. Avsikten är att riktlinjerna skall utvecklas, så att de kan utgöra underlag för allmänna råd och för kunskapsspridning i andra former. Planering och övningar som är gemensamma för flera län skall genomföras i syfte att stärka beredskapen inom saneringsområdet. Statens räddningsverk har sett över systemet för tidig varning till allmänheten. Nya bruksanvisningar för redan utdelade s.k. RDS- mottagare skall göra det lättare för allmänheten att använda mottagarna. Räddningsverket anser det viktigt att den redan påbörjade utvecklingen av en ny generation RDS-mottagare kan fullföljas och att det utarbetas ett nytt system för utdelning av mottagare. De brister som förekommer i larmkedjan elimineras enligt Räddningsverket genom införande av det kvalitets- och rapporterings- system som verket har utvecklat. En utbyggnad av utomhusvarningen på särskilt lämpliga ställen skall ge ökad säkerhet och flexibilitet i varningssystemen. De ljudmätningar som har genomförts för utomhus- varningen kommer att ge underlag för en utbyggnad av systemet. Enligt Statens räddningsverks bedömning kommer de pågående och planerade förbättringarna av varningssystemen till allmänheten att ytterligare öka förmågan att begränsa konsekvenserna för samhället vid ett nedfall av radioaktiva ämnen. Räddningsverket anser det viktigt att länsstyrelserna inte utarmas på den kompetens som en god beredskap inför utsläpp av radioaktiva ämnen fordrar. Farhågor finns för att det skall ske om den personalminskning som har skett vid en del länsstyrelser kommer att fortsätta. När det gäller den strålningsmedicinska beredskapen har Social- styrelsen tillsammans med Statens strålskyddsinstitut organiserat en medicinsk expertgrupp som ingår i institutets beredskapsorganisation. Den medicinska expertgruppens uppgift är att ge råd och information i strålningsmedicinska frågor till Statens strålskyddsinstitut och Social- styrelsen. Uppgifter som framkommer och de bedömningar som gruppen gör skall myndigheterna vidarebefordra till hälso- och sjukvården och till hälsoskyddsmyndigheterna. Samtliga sjukvårdshuvudmän har utsett en strålningsmedicinskt ansvarig läkare. Det skall ingå i Socialstyrelsens uppgifter att informera och vid behov utbilda den personal som ingår i den medicinska delen av beredskapsorganisationen. Strålningsmätning En grundläggande filosofi i den nationella beredskapen mot olyckor i kärntekniska anläggningar har varit att så långt som möjligt utnyttja befintliga organisationer och system som grund för mätberedskapen. Exempel på tillämpning av denna filosofi är Försvarets forskningsanstalts luftfilterstationer som mäter mängden luftburna radioaktiva ämnen vid marknivå och Försvarsmaktens tidigare möjlighet att mäta radioaktivitet på hög höjd med flygplan 32 Lansen. Även den mätexpertis och de mätresurser som finns vid universitetens radiofysiska institutioner är exempel härpå. Genom tilläggsköp av tjänster och utrustning har de befintliga basresurserna kunnat kompletteras så att de uppfyller beredskapens behov. Detta har hittills varit effektivt och den nödvändiga beredskapen har kunnat uppnås till låg extra kostnad. Svagheten är dock att beredskapsfunktionen också är beroende av andra myndigheters och organisationers resurser som styrs av andra faktorer än beredskapens krav. Statens strålskyddsinstitut anser att följande grundläggande uppgifter skall bemästras. - Varning och prognos för att i tid kunna förutse och bedöma stråldoser, ge information och vidta skyddsåtgärder under det akuta skedet. - Mätning av nedfallets sammansättning och omfattning för att kunna bedöma stråldoser, ge information samt välja åtgärder som begränsar stråldoser. Statens strålskyddsinstitut har på uppdrag av regeringen redovisat hur systemen för strålningsmätning kan förbättras för användning i krig och fred. Övervägandena om system för strålningsmätning avser kostnadsberäkningar för ersättning av befintlig mätutrustning, för nyanskaffning av nya mätinstrument samt för inrättande av ett antal doktorandtjänster som skall göra det möjligt att långsiktigt inom landet kunna upprätthålla en kvalificerad mätteknisk kompetens. Statens strålskyddsinstitut har, tillsammans med Försvarets forskningsanstalt, även redovisat ett förslag till ambitionsnivå för övervakning av luftburna radioaktiva ämnen. Den förändring som skett i det säkerhetspolitiska läget med bl.a. ett fullständigt provstoppsavtal (CTBT) har lett till att behovet av luftfilterstationer för internationella kontrolländamål har minskat. I övervakningen av det fullständiga provstoppsavtalet kommer bara en helt ny station att ingå i ett världsomfattande övervakningsnät under Förenta nationernas överinseende. De ursprungliga mätstationerna är således inte längre aktuella vid en övervakning av provstoppsavtalet. Förändringen har lett till att den finansiering som skett av dessa stationer från Utrikesdepartementets anslag inte längre är aktuell. Eftersom luftfilterstationerna är en viktig komponent i den nationella mätberedskapen i händelse av en olycka som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen aktualiseras frågan om en ny långsiktig finansierings- form. Statens strålskyddsinstitut har tillsammans med Försvarets forskningsanstalt uppskattat kostnaden för att driva fem av stationerna till 2,4 miljoner kronor per år. Kostnadsunderlaget lämnades till regeringen i samband med Statens strålskyddsinstituts budgetunderlag för år 1999. I sin redovisning av systemen för strålningsmätning menar Statens strålskyddsinstitut att specialistkompetens inom mätteknikområdet bör vidmakthållas långsiktigt genom tilldelning av resurser för kvalificerad utbildning i form av doktorandtjänster. Regeringen har tidigare under en fyraårsperiod avsatt resurser till doktorandtjänster i syfte att höja kompetensen på beredskapsområdet. Samarbete med Central- och Östeuropa Under perioden 1992 - 1998 har totalt anslagits 301 miljoner kronor för insatser när det gäller kärnsäkerhet och strålskydd i Central- och Östeuropa. De svenska insatserna har utvärderats och redovisas i prop. 1998/99:1, utgiftsområde 7. Slutsatsen är att programmet haft en lämplig inriktning och genomförts på ett bra sätt. Regeringen föreslår att verksamheten framdeles skall koncentreras till åtgärder avseende kärnsäkerhet, hantering av radioaktivt avfall och strålskydd avseende kärnteknisk verksamhet. I detta ingår frågor rörande beredskap mot olyckor i kärnteknisk verksamhet. EU samarbetar genom Tacis- och Phareprogrammen med länderna i Öst- och Centraleuropa för att förbättra kärnsäkerheten och strålskyddet. Under perioden 1990 - 1997 har ca 12,1 MEcu avsatts för samarbetet vad gäller olycksberedskap. Åtgärder Regeringen anser att beredskapen mot kärntekniska olyckor är tillfredsställande. På vissa områden bör emellertid vidtas åtgärder för att effektivisera och förbättra arbetet. Myndigheternas planering inför radioaktiva nedfall är väl utvecklad efter åtskilliga års arbete med utformning av regler och rutiner för verksamheten på framför allt central och regional nivå. En utveckling av samarbetet mellan länsstyrelserna skulle dock i hög grad bidra till att öka effektiviteten i verksamheten. Regeringen anser att behovet av samarbete är särskilt stort inom utbildningsområdet. Gemensamma övningar för t.ex. sex till sju län skulle bredda aktörernas kunskaper och erfarenheter. En ökad samordning fordras vidare mellan olika slag av övningar på olika nivåer - internationellt, nationellt, regionalt och lokalt. Förutsättningarna för strålningsmätning bör kunna förbättras. Anskaffningen av nya mätinstrument och den genomförda utbildningen av personal hos länsstyrelser och kommuner är ett viktigt led i dessa strävanden. Förberedelser måste också vidtas så att det vid utsläpp av radioaktiva ämnen som inte drabbar hela landet snabbt går att omfördela personal och utrustning mellan län och kommuner. Försvarets forskningsanstalt har sedan mitten på 1960-talet på uppdrag av regeringen bedrivet avancerad övervakning av luftburna radioaktiva ämnen. Genom detta har Sverige kunnat delta i övervakningen av det begränsade internationella provstoppsavtalet inom nedrustningsområdet. Övervakningssystemet som består av sex mycket känsliga luftfilterstationer är vid en kärnkraftsolycka en viktig resurs för att bestämma koncentration och sammansättning av radioaktiva ämnen i luft. Det är angeläget att ett antal av dessa stationer fortsättningsvis även kan användas för identifiering av radioaktiva ämnen i händelse av en kärnkraftsolycka. Regeringen avser därför vidta sådana åtgärder att en tillräcklig mätberedskap kan upprätthållas på sikt. Statens räddningsverk fullföljer för närvarande på regeringens uppdrag ett långsiktigt arbete som syftar till att förbättra varningssystemet i den s.k. inre beredskapszonen (12-15 km från kärnkraftverken). De åtgärder som verket redovisat - utarbetande av nya bruksanvisningar för RDS- mottagare, utveckling av en ny generation mottagare och utbyggnad av systemet för utomhusvarning - är viktiga komponenter i den fortsatta utvecklingen av beredskapen. Strävan för det internationella samarbetet inför nedfall av radioaktiva ämnen bör som framgått vara att andra länder i vårt närområde där det finns kärntekniska anläggningar skall ha en tillfredsställande säkerhet vid dessa anläggningar. Det bör också finnas anordningar och rutiner för tidig varning som gör att svenska myndigheter kan börja vidta åtgärder så snabbt som möjligt efter ett utsläpp av radioaktiva ämnen så att det finns möjlighet att skydda människor, egendom och miljö i Sverige Inom det s.k. Östeuropaprogrammet pågår eller har genomförts projekt som har betydelse för strävan att minska riskerna för kärnkraftsolyckor i Sveriges närområde. Andra samarbetsprojekt syftar till att länderna i närområdet skall bygga upp en effektiv strålskyddsorganisation och hålla en beredskap som förbättrar förutsättningarna för samverkan och informationsutbyte. Regeringen har i budgetpropositionen för år 1999 föreslagit fortsatta insatser på kärnsäkerhetsområdet i Central- och Östeuropa. Inom länder i närområdet har samarbetet mellan de operativt ansvariga regionala myndigheterna och de centrala myndigheterns med ansvar för beredskapsplaneringen på central nivå hittills i hög grad varit inriktat på kärnsäkerhet och strålskydd. Ett ökat samarbete bör emellertid även ske på det konsekvensbegränsande området. En utveckling av samarbetet i beredskapsorganisationen bör inriktas på att stödja IAEA:s projekt ”Regional Harmonisation of Nuclear Emergency Preparedness” och på en utökad samverkan mellan de ansvariga organen på regional nivå i Sverige, de baltiska länderna och Ryssland. Även resurser behövs för att de regionala myndigheterna skall kunna planera och genomföra gemensamma övningar. Det är särskilt angeläget att samarbetet mellan de nordiska länderna utvecklas vidare i händelse av utsläpp av radioaktiva ämnen. Det skulle innebära att länderna agerar gemensamt inom ramen för bl.a. Partnerskap för fred (PFF) och Östersjösamarbetet. Ett av syftena med ett gemensamt agerande skulle vara att öka kunskapsutbytet mellan länderna och göra det lättare att förstå de skillnader i de konsekvensbegränsande åtgärderna som förekommer mellan dessa. 7 Elförsörjning (Närings- och handelsdepartementet) Sammanfattning: Fredstida störningar i elförsörjningen sammanhänger huvudsakligen med fel i elnäten, särskilt i lokala nät på landsbygden. Det finns en beredskap att hantera sådana störningar. Utvecklingen på området följs upp mot bakgrund av bl.a. elmarknads- reformen. Insatser för att förbättra förmågan att avhjälpa störningar bör övervägas, bl.a. beträffande samordning av reparationsresurser. Det allvarligaste hotet mot elförsörjningen i fredstid är sabotage mot vitala delar av elsystemet. Det kan leda till stora konsekvenser i samhället genom omfattande elavbrott. De åtgärder som på statsmakternas initiativ vidtas för att elförsörjningen skall kunna upprätthållas och återupprättas i krig har en positiv effekt på den fredstida beredskapen, särskilt när det gäller skydd mot sabotage. Det är dock inte möjligt att säkerställa en helt störningsfri elförsörj- ning. Samtidigt ökar elberoendet i samhället, bl.a. tillföljd av ett ökat beroende av fungerande telekommunikationer och IT-system. Samhällsviktig verksamhet som oundgängligen måste fungera måste därför tillförsäkras tillgång till el för situationer då den ordinarie elförsörjningen inte fungerar. Ytterligare insatser för att säkerställa detta bör övervägas. Allmänt Myndighetsansvar Statens energimyndighet (Energimyndigheten) är bl.a. nätmyndighet enligt ellagen. I uppgiften ingår att utöva tillsyn över ellagens efterlevnad utom i fråga om driftsäkerhet och elsäkerhet. Det innefattar bl.a tillsyn av nätverksamhet och leveranskoncessioner. Myndigheten prövar också koncessionsärenden enligt ellagen utom i fråga om nätkoncessioner för utlandsförbindelser. Energimyndigheten är vidare funktionsansvarig myndighet för fuktionen Energiförsörjning inom totalförsvarets civila del och ansvarig för delfunktionen Bränsle- och drivmedelsförsörjning. Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) driver och förvaltar det svenska stamnätet och de statligt ägda utlandsförbindelserna (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38, rskr. 1990/91:318). Svenska kraftnät skall enligt riksdagens riktlinjer ansvara för driften av stamnätet, den löpande momentana elbalansen och det svenska kraftsystemets övergripande driftsäkerhet. Svenska kraftnät är enligt förordningen (1994:1806) om systemansvaret för elektrisk ström sedan den 1 januari 1995 systemansvarig myndighet enligt ellagen (1997:857). I detta ingår att bl.a. utfärda föreskrifter om och utöva tillsyn över driftsäkerheten i elektriska anläggningar. Svenska kraftnät ansvarar vidare för delfunktionen Elförsörjning inom funktionen Energiförsörjning inom den civila delen av totalförsvaret (prop.1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:112). Svenska kraftnät är sedan den 1 juli 1997 elberedskapsmyndighet enligt elberedskapslagen (1997:288) (prop 1996/97:86, bet. 1996/97:FöU6, rskr. 1996/97:204). Elsäkerhetsverket utövar med stöd av ellagen tillsyn över och utfärdar föreskrifter om elsäkerhet. Elförsörjningens uppbyggnad Leveranssäkerheten för en elkund beror på säkerheten i hela leveranskedjan från kraftstation till kundens anslutningspunkt. Den svenska elproduktionen sker huvudsakligen i vattenkraftanläggningar i norra Sverige och större värmekraftanläggningr i södra delen av landet. Eftersom det finns betydande stordriftsfördelar i elproduktionen är produktionen relativt centraliserad till stora anläggningar som ofta ligger långt från de huvudsakliga konsumtionsområdena. Överföringsförbindelserna med utlandet möjliggör kraftutbyte med Norge, Finland, Danmark och Tyskland. Sverige och Norge har numera en öppen och gemensam elmarknad. Kraftöverföringen från produktions- anläggningarna till förbrukare sker på ledningsnät som delas in i tre nivåer. Kraftöverföring mellan landets regioner sker via det lands- omfattande stamnätet, till vilket utlandsförbindelserna är anslutna. Från stamnätet transformeras kraften ned till lägre späningsnivåer för överföring på regionala nät. Därefter sker ytterligare nedtransformering för överföring på lokala nät. Produktionsanläggningar och större förbrukare är vanligtvis anknutna till stamnätet eller regionala nät. Lokalnäten försörjer hushåll och andra elkunder med låg elförbrukning. Lagstiftningen Elförsörjningen har under 1990-talet reformerats genom omfattande förändringar av regelverket för elmarknaden. Den 1 januari 1996 trädde ett nytt regelverk för elmarknaden i kraft (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Det nya regelverket innebär konkurrens i handeln med el, vilket skapar förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress i elförsörjningen och en ökad valfrihet för kunderna. Nätverksamhet är ett naturligt monopol som övervakas med stöd av ellagstiftningen. Den 1 januari 1998 trädde en ny ellag (1997:857) i kraft (prop. 1996/97:136, bet. 1997/98:NU3, rskr. 1996/97:27). Den nya ellagen bygger på elmarknadsreformens principer och innebär i huvudsak en språklig och redaktionell modernisering av den tidigare gällande ellagstiftningen. Ellagen innehåller bestämmelser om bl.a. elkonsumenters rätt till ersättning från nätkoncessionshavaren i samband med elavbrott. Den 1 juli 1997 trädde elberedskapslagen (1997:288) i kraft (prop. 1996/97:86, bet. 1996/97:FöU6, rskr. 1996/97:204). Den reglerar ansvaret för den planering och de åtgärder som behövs för att kunna tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. Huvudprincipen är att elföretagen är skyldiga att vidta åtgärder som beslutas med stöd av lagen för att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. Beslut om åtgärder kan avse såväl anläggningar som verksamhet. Beslutade åtgärder är med vissa undantag ersättningsberättigande. Ersättningen finansieras genom elberedskapsavgiften, som är en offentligrättsligt reglerad avgift. Ambitioner och mål för beredskapen inom området Riksdagen fattade år 1997 ett energipolitiskt beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Den svenska energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången till el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. En effektiv elförsörjning med hög leveranssäkerhet är av central betydelse för den ekonomiska och sociala utvecklingen i Sverige. Elsystemets infrastruktur måste utnyttjas och utvecklas så att samhällets och elkundernas krav på elförsörjning kan tillgodoses. I detta ingår också att infrastrukturen skall ha en leveranssäkerhet som motsvarar de krav som samhället och elkunderna ställer. Med leveranssäkerhet avses i detta sammanhang motståndskraften mot avbrott till följd av störningar i överföringsförbindelserna eller p.g.a. kapacitetsbrist i produktionen och överföringssystemen. Möjligheterna att reducera sårbarheten för fredstida störningar i samband med nätutbyggnad och införande av ny teknik inom elsystemet och hos förbrukare av el bör tas tillvara. Ansvarsfördelning, m.m. Ansvarsfördelningen är sådan att det är en uppgift för företagen inom elförsörjningen att vidta de åtgärder som krävs i elsystemet för att hålla en god leveranssäkerhet i fredstid. Den som är ansvarig för elförsörjningen inom ett visst område är skyldig att mot ersättning och inom rimliga gränser tillgodose kundernas önskemål om leverans- säkerhet. Ansvaret innefattar åtgärder för att förebygga och förhindra störningar och åtgärder för att snabbt återställa elförsörjningen vid störningar. Elförbrukarnas krav på leveranssäkerhet skiljer sig åt vilket avspeglas i deras avtal med elleverantörer och nätägare. Förbrukarna kan genom avtalen inom vissa gränser anpassa leveranssäkerheten till de egna behoven. Förbrukarna kan vidare genom egna åtgärder reducera sitt beroende av en störningsfri ordinarie elförsörjning, exempelvis genom tillgång till reservkraftaggregat eller alternativa uppvärmningsformer. Det finns inga av statsmakterna fastställda mål för elsystemets leveranssäkerhet vad avser avbrottstider eller avbrottsfrekvenser. Myndigheternas föreskrifts- och tillsynsarbete vad gäller driftsäkerhet, elsäkerhet och nätverksamhet påverkar elföretagens arbete med leveranssäkerhet. Enligt ellagen är den som bedriver nätverksamhet skyldig att på skäliga villkor ansluta den som så begär till elnäten och att överföra el. Nätets leveranssäkerhet är ett avtalsvillkor vars skälighet ställs i relation till andra villkor i samband med prövning av skäligheten i nättariffer. Leveranssäkerheten är även i övrigt en faktor som beaktas vid tillsyn av nätverksamhet. Elsäkerhetsverkets föreskrifter om vad som skall iakttas när det gäller bl.a. ledningsgator är av betydelse för att minska sårbarheten vid väderrelaterade störningar i nät på lägre spänningsnivåer. Läget för beredskapen Samhällets elberoende En viktig tendens i samhällsutvecklingen är ett allmänt tilltagande teknikberoende, särskilt av fungerande telekommunikationer och datorsystem. Detta beroende har allmänt sett förstärkts under de senaste decennierna. Sammantaget leder detta till ett allt större elberoende i samhällsviktiga funktioner och verksamheter. I stort sett alla delar av det svenska samhället är idag beroende av en väl fungerande elförsörjning med en hög leveranssäkerhet. Därmed minskar toleransen för avbrott och störningar i elförsörjningen. Elavbrott kan leda till omfattande störningar i viktiga samhällsfunktioner och förorsaka betydande materiella skador och ekonomiska förluster hos elkunderna. I vissa fall kan störningar utgöra ett hot mot individens överlevnad, exempelvis då de drabbar sjukvården eller uppstår i samband med kall väderlek. Risken för störningar och elsystemets leveranssäkerhet Störningar i elförsörjningen i fredstid kan grovt indelas i tre typfall: Störningsfall 1 är ett landsomfattande elavbrott till följd av störningar i stamnätet Störningsfall 2 är en större regional störning med ett stort antal samtidiga skador på lokal och regional nät, sannolikt orsakade av en storm Störningsfall 3 är omfattande regional eller lokal störning, orsakad av flera samtidiga fel i vitala delar av elmatningen till en region eller stor tätort De flesta avbrott beror på fel som drabbar luftledningar i samband med åska, storm och snöfall. Det är främst lokala landsbygdsnät som drabbas. Elavbrott är betydligt vanligare på landsbygden än i tätorter. Näten på högre spänningsnivåer ingår i hopmaskade system och är vanligtvis så dimensionerade att avbrott inträffar först då flera fel uppstår samtidigt. De har i allmänhet en god motståndskraft mot väderrelaterade störningar. Störningar i stamnätet som leder till elavbrott är ovanliga men får erfarenhetsmässigt betydande effekter när de inträffar. De sammanhänger vanligtvis med tekniska fel i anläggningar. Den senaste större störningen på stamnätet inträffade i december 1983 då stora delar av landet blev strömlöst i upp till några timmar. Standarden på de svenska ledningsnäten är generellt sett hög med låga avbrottsfrekvenser och korta avbrottstider. Regeringen bedömer att leveranssäkerheten inom elförsörjningen generellt sett är hög även om elkunder varje år, särskilt under vintertid, drabbas av elavbrott i samband med oväder. Elsystemet är enligt regeringens bedömning robust och motståndskraftigt mot de typer av störningar som erfarenhetsmässigt inträffar i fredstid på högre spänningsnivåer. Vid de strömavbrott som inträffade i Västernorrlands län i januari i 1998 fick många elabonnenter vidkännas störningar, som i vissa fall var relativt kännbara. Tillsynsmyndigheterna utreder de berörda nätföre- tagens agerande vid dessa strörningar. Det allvarligaste hotet om störningar i elförsörjningen i fredstid som kan innebära en svår påfrestning på samhället sammanhänger enligt regeringens bedömning med sabotage, inbegripet terroristhandlingar Sabotage mot elanläggningar kan medföra störningar i elförsörjningen enligt störningfallen 1 och 3 ovan. Sårbarheten mot sabotage sammanhänger främst med elsystemets struktur. Elproduktionen är relativt centraliserad och överförings- avstånden mellan produktions- och konsumtionscentra är långa och svåra att skydda. Driften av produktions- och överföringsanläggningar är numera ofta automatiserad och fjärrstyrd. Data- och telekommunikations- system är nödvändriga för driften av elsystemet. För att åstadkomma långvariga och omfattande elavbrott krävs relativt omfattande sabotageinsatser mot vitala delar av elsystemet. Sådana insatser torde till sin form och inriktning ha stora likheter med de sabotageinsatser som kan förväntas i krigstid. Sabotagehandligar mot elsystemet har hittills varit relativt ovanliga. Under år 1998 har dock stamnätet vid två tillfällen drabbats av sabotageincidenter av relativt begränsat slag. Ingen av incidenterna ledde till elavbrott. Sabotageproblematiken bör dock uppmärksammas. Det kan inte uteslutas att sabotagehotet mot elförsörjningen kommer att öka i framtiden. Regeringens bedömning överensstämmer i huvudsak med de bedömningar som redovisats av nätmyndigheten i samband med åter- rapportering av regeringsuppdrag att följa upp elmarknadsreformen och av Svenska kraftnät i samband med avrapportering av uppdrag om svåra påfrestningar på samhället i fredstid. Tillgången på reservkraftaggregat Länsstyrelserna redovisade år 1996 på regeringens uppdrag tillgången till reservkraftaggregat. Uppgifterna samlades vid Överstyrelsen för civil beredskap som under 1996 och 1997 kompletterat dessa. En samman- fattning av uppgifterna lämnades till regeringen (Närings- och handelsdepartementet) i februari 1998. Av sammanställningen framgår att tillgången till reservkraft varierar mellan samhällsviktiga funktioner. Konsekvenser av elmarknadsreformen Inom elförsörjningen pågår för närvarande ett omfattande effektivi- seringsarbete hos huvuddelen av elföretagen som en följd av bl.a. elmarknadsreformen. Detta tar sig uttryck i bl.a. personalrationaliseringar och nedläggning av viss produktionskapacitet. Det kan också innebära förändringar vad gäller underhålls- och investeringsprinciper inom såväl elproduktionen som nätverksamhet. Effektiviseringsarbetet innebär att överkapacitet som byggts upp inom det monopolsystem som tidigare fanns på elområdet tas bort. En sådan utveckling kan vara i enlighet med elmarknadsreformens intentioner och innebär betydande kostnadsbesparingar. Det torde enligt regeringens bedömning finnas möjligheter att genomföra effektiviseringarna utan att leveranssäkerheten försämras. En alltför långtgående effektivisering kan dock leda till oacceptabla konsekvenser för leveranssäkerheten. I takt med att det ställs hårdare krav på rationaliseringar av drift och underhåll i nätverksamhet ökar kraven på styrningen av underhåll och reinvesteringar. Av detta skäl är leveranssäkerheten ett område som omfattas av tillsynen av nätföretag. En utgångspunkt är att nätföretagen vid utform- ningen av sina tariffer tar hänsyn till kvalitetsaspekterna gentemot sina kunder. Utgångspunkten bör enligt nätmyndigheten vara en i vart fall bibehållen, men helst förbättrad leveranskvalitet. Elmarknadsreformen innebär också åtgärder beträffande konsumentskydd som stärker incitamenten för nätföretag att hålla en hög leveranssäkerhet. Under år 1997 genomfördes vissa organisationsförändringar inom elberedskapen på regional nivå som en följd av bl.a. den nya elberedskapslagen. Landets sju elområden ombildades till tre elregioner. Elområdena har i södra och mellersta Sverige haft samordnande upp- gifter i den fredstida störningsberedskapen. Detta ingår enligt Svenska kraftnät för närvarande inte i elregionernas uppgifter. Enligt verkets bedömning har därmed den fredstida störningsberedskapen försämrats. Regeringen har nyligen uppdragit åt Energimyndigheten att i samråd med Svenska kraftnät analysera behovet av och tillgången till reservkraftproduktion för höglastsituationer i det svenska elsystemet samt föreslå eventuell lagreglering som kan behövas för att säkra tillgången på de produktionsresurser som kan behövas. Uppdraget skall avrapporteras i januari 1999. Uppdraget har tillkommit mot bakgrund av bl.a. den oro för leveranssäkerheten i elsystemet som uttrycks av elbranschen. Försvarsutskottet har i betänkandet 1998/99:FöU1 Totalförsvarets budget för 1999 i december 1998 uttalat att det alltjämt föreligger avgörande brister inom bl.a. delfunktionen Elförsörjning inom det civila försvaret. Utskottet anser därför att en funktionsutvärdering bör genomföras på området. Utskottet förutsätter att regeringen noga följer utvecklingen vad avser förmågan inom delfunktionen och återkommer till riksdagen med en utförlig redovisning av frågan i samband med 1999 års kontrollstation. Åtgärder Elförsörjningen kan göras mindre sårbar genom att elsystemet i förebyggande syfte görs mer robust och motståndskraftigt i samband med om- och utbyggnad och införande av ny teknik samt genom en beredskap att vidta skadeavhjälpande åtgärder vid störningar. Kostnaderna för och de tekniska svårigheterna med att helt förhindra att det svenska elsystemet drabbas av störningar är emellertid mycket stora, särskilt om de skulle genomföras på kort sikt. Åtgärderna måste inriktas både på att minska sårbarheten i elförsörjningen och på att minska användarnas beroende av den ordinarie elförsörjningen. Åtgärder för att förebygga och hantera störningar Enligt regeringens bedömning är det för närvarande inte påkallat med statliga insatser för att förebygga väderrelaterade störningar i lokala nät (störningsfall 2). Ansvaret för att förebygga sådana störningar ligger på nätföretagen, som är föremål för tillsyn från såväl Energimyndigheten som Elsäkerhetsverket. En viktig faktor i detta sammanhang är att röjning av ledningsgator sker enligt Elsäkerhetsverkets anvisningar. Ny röjningsteknik kan enligt uppgift kraftigt reducera kostnaderna för detta, samtidigt som leveranssäkerheten förbättras. Vidare ersätts oisolerade ledningar av isolerade i samband med reinvesteringar i näten, vilket minskar störningskänsligheten. Eventuella framtida åtgärder kommer att baseras på erfarenheterna från tillsynen av nätverksamhet och elsäkerhet. Regeringen återkommer nedan till åtgärder beträffande förmågan att hantera sådana störningar. De åtgärder som på statsmakternas initiativ vidtas för att elförsörjningen skall kunna upprätthållas och återupprättas i krig har en positiv effekt på den fredstida beredskapen, särskilt när det gäller skydd mot sabotage och störningar på stamnätet och regionnäten. De åtgärder som är aktuella är bl.a. anläggningsinriktade skydds- och funktionsåtgärder som kan vidtas med stöd av elberedskapslagen. Pågående utrednings- och åtgärdsprojekt bedöms av Svenska kraftnät inom fem till tio år öka uthålligheten i de nationella och regionala näten i Syd- och Mellansverige. Även möjligheterna att upprätthålla en begränsad elproduktion i regionala och lokala nät (s.k. ö-drift) inom Syd- och Mellansverige vid långvariga elavbrott bedöms öka. I krigstid torde dock toleransnivån för en sämre leveranssäkerhet och ekonomiska skadeverkningar till följd av elavbrott vara betydligt högre än i fredstid. Enligt Svenska kraftnäts bedömning bör det analyseras huruvida hotet om fredstida sabotage kräver andra slags beredskapsåtgärder eller bör ha en annan inriktning än de som företas för höjd beredskap. Detta är enligt regeringens bedömning en uppgift för Svenska kraftnät. Elberedskapslagen är inriktad på åtgärder för höjd beredskap. Vid beslut om beredskapsåtgärder skall de effekter en åtgärd kan få på den fredstida störningsberedskapen beaktas. Svenska kraftnät har, med hänvisning till det vidgade totalförsvarsbegreppet, föreslagit att elberedskapslagen ändras så att den även omfattar åtgärder för fredstida störningar. Det främsta syftet är att kunna finansiera utbildnings-, övnings- och samordningsverksamhet knuten till krishantering och störningsavhjälpning. Begränsningen av elberedskapslagen till att endast omfatta åtgärder för höjd beredskap syftar till att åstadkomma en klar gränsdragning mellan statens ansvar för de krigstida beredskaps- åtgärderna och elföretagens ansvar för den fredstida leveranssäkerheten. En förändring i enlighet med Svenska kraftnäts förslag leder till en uppluckring av denna ansvarsfördelning och kan leda till gräns- dragningsproblem. Regeringen är mot denna bakgrund för närvarande inte beredd att föreslå någon ändring av elberedskapslagen. Regeringen har dock i 1999 års budgetproposition föreslagit att den verksamhet som Svenska kraftnät avser med sitt förslag skall kunna finansieras med anslagsmedel (prop. 1998/99:1, vol. 5, UO 6, sid. 59). Regeringen återkommer nedan till denna verksamhet. Inom elförsörjningen finns en lång tradition av samarbete mellan företagen i branschen, Försvarsmakten och räddningstjänsten i samband med störningar. I störningssituationer kan företagen få stöd av samhället med främst militära resurser för exempelvis transporter och röjning. Sådana militära insatser skall ske enligt förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet. Det innebär att insatser bl.a. skall ske mot ersättning och med beaktande av gällande bestämmelser om konkurrens. Försvarsmakten avgör om den skall medverka i insatsen. Svenska kraftnät har på regeringens uppdrag övervägt hur samarbetet mellan nätföretagen och totalförsvaret i samband med fredstida störningar i elförsörjningen kan utvecklas. Enligt Svenska kraftnät bör ett ramavtal mellan Svenska kraftnät och Försvarsmakten slutas för att lägga grund för ett väl organiserat och förberett bistånd från Försvarsmakten vid fredstida störningar. I avtalet bör såväl former som möjlig omfattning av biståndet regleras. Vidare bör principerna för prissättning av tjänster samt formerna för utveckling av särskilda kompetenser för t.ex. flygbesiktning av elledningar regleras. Utgående från detta avtal bör elföretagen via Svenska kraftnät och dess elregioner kunna påkalla det bistånd som företagen behöver i den aktuella situationen enligt en i förväg fastställd prislista. Svenska kraftnät bör enligt förslaget bemyndigas att i samverkan med Försvarsmakten och berörda länsstyrelser avgöra om störningens omfattning skall föranleda att avtalet utnyttjas. Avtalet bör enligt förslaget ge förutsättningar till viss utbildnings- och övningsverksamhet. Försvarsmakten är beredd att delta i förhandlingar om ett sådant samarbete, men har anfört att konkurrenslagstiftningen kan utgöra ett hinder. Förhandlingar avses starta inom kort. Ett modernt nätföretag är resursmässigt dimensionerat för att hantera företagets verksamhet under normala förhållanden i fred och vid driftstörningar som tillhör normalbilden. Vid störningar används i första hand nätföretagets egna resurser, i andra hand personal inlånad från andra nätföretag och annan inhyrd personal. På flera håll i landet finns lokala och regionala överenskommelser mellan elföretagen om bistånd vid störningar. Enligt Svenska kraftnät finns dock ett behov av förbättrad resurskoordinering och krishantering inom elbranschen för att hantera omfattande väderrelaterade störningar inom elförsörjningen där flera nätföretag inom samma del av landet drabbas. Svenska kraftnäts förslag innebör i korthet följande. Elregionerna skall genomföra resurskoordinering vid svåra störningar i elförsörjningen och utöva den samordning som erfordras och som företagen önskar. Nätföretagen skall liksom hittills ansvara för den operativa ledningen av reparationsarbetet. Nätföretagens, elregionerna och samverkande organ utbildas och övas i krisledning och störningsberedskap för fredstida störningar. Överenskommelser om branschinternt bistånd och nyttjande av resurser inom entreprenad företag bör ingås. Svenska kraftnät avser att i samverkan med Svenska Kraftverksföreningen och Sveriges Elleverantörer ta upp förhandlingar med berörda parter om sådana överenskommelser. Svenska kraftnät utreder hur civilpliktiga inom elförsörjningen (s.k. linjereparatörer) kan medverka vid störningar i elförsörjningen inom ramen för sin utbildning och genom avtal efter avslutad utbildning. Regeringen instämmer i allt med väsentligt Svenska kraftnäts förslag. Enligt regeringens bedömning bör vidare övervägas hur frivilliga resurser kan utnyttjas i samband med störningar i elförsörjningen. En gränssättande faktor i nätföretagens förmåga att ta in externa resurser i samband med störningar är bristande resurser för arbetsledning. Svenska kraftnät bör i samverkan med elbranschen överväga möjligheterna att öka kapaciteten i ledningsfunktionerna. Regeringen redovisade i prop. 1996/97:11 vissa överväganden om prioriteringsordningar i samband med störningar i elförsörjningen (prop. 1996/97:11 sid. 53). I detta ingick ett förslag till prioriteringsordningar som Överstyrelsen för civil beredskap tagit fram på regeringens uppdrag. Överstyrelsen redovisade sommaren 1998 ett omarbetat förslag till prioriteringsordningar. Flera myndigheter och organisationer, bl.a. Överstyrelsen för civil beredskap, Svenska kraftnät, Energimyndigheten och elbranschens organisationer, har i anslutning till detta framfört att det för närvarande saknas legal grund för nätföretag att tillämpa prioriteringsordning i den fredstida verksamheten. Detta har också uppmärksammats i den i tidigare avsnitt nämnda rapporten Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Den ursprungliga avsikten med prioriteringsordningarna var att de i fredstid skulle tjäna som vägledning för berörda elföretag i deras arbete med att återupprätta en fungerande elförsörjning och att fördela tillgänglig kraft. I samband med krigstida störningar och i situationer då ransoneringslagen (1978:268) tillämpas skulle prioriteringsordningarna tjäna som utgångspunkt för myndigheternas föreskrifter. Regeringen avser att överväga behovet av ett ytterligare legalt stöd för prioriteringar vid störningar i elförsörjningen i fredstid utöver ransoneringslagen, liksom vissa organisatoriska och ansvarsmässiga aspekter i det förslag som Överstyrelsen för civil beredskap lagt fram. Åtgärder för att minska beroendet av den ordinarie elförsörjningen Elsystemet kan aldrig göras så säkert att en helt störningsfri elförsörjning kan garanteras. Störningar i elförsörjningen skapar olägenheter för enskilda hushåll och kan vid vissa tillfällen medföra problem inom viktiga samhällsfunktioner som exempelvis sjukvård, vattenförsörjning och räddningstjänst. För näringsidkare kan avbrott i elförsörjningen få betydande ekonomiska konsekvenser. De störningar som erfarenhetsmässigt inträffar i fredstid är dock vanligtvis av en sådan begränsad omfattning att deras praktiska kon- sekvenser kan bäras av hushållen. För flertalet kommersiella verksamheter ligger det i den enskildes ekonomiska intresse att bedöma behovet av att upprätthålla elförsörj- ningen vid fredstida störningar. Något behov av föreskrifter om skyldighet att installera reservkraftförsörjning synes inte föreligga för dessa. Regeringens överväganden vad gäller reservkraft inom sjukvårds- och jordbruksektorerna, och inom området för kommunalteknisk försörjning redovisas i det följande. För fredstida förhållanden bör huvudprincipen vara att den enskilde beslutar om egna åtgärder för att minska sårbarheten mot störningar i elförsörjningen. I samband med omfattande och långvariga fredstida störningar skall myndigheter och andra organ så långt möjligt ställa de resurser i form av reservkraftaggregat, batterier och dylikt som finns för krig till elförbrukarnas förfogande. Regeringen återkommer nedan till frågan om en livsnödvändig värmeförsörjning. Vissa verksamheter är dock av en sådan betydelse för samhället att de oundgängligen måste fungera även i situationer utan en ordinarie elförsörjning. Parallellt med åtgärderna för att minska elsystemets känslighet för störningar bör det därför vidtas åtgärder för att minska beroendet av den ordinarie elförsörjningen. För vissa verksamheter som är viktiga för totalförsvaret lämnas ekonomiskt stöd ur den ekonomiska ramen för det civila försvaret för installation av reservkraftaggregat. Det gäller inom bl.a. teleområdet, sjukvården och den kommunaltekniska försörjningen. Sådana åtgärder har effekt också på samhällets förmåga att stå emot svåra störningar i elförsörjningen i fredstid. Statliga myndigheter anskaffar också reservkraft med finansiering på annat sätt än via anslag ur den ekonomiska ramen för det civila försvaret. Den framtida stödgivningen bör i större utsträckning än hittills samordnas med åtgärder som vidtas med syfte att förbättra förutsätt- ningarna att upprätthålla och återupprätta elförsörjningen i samband med störningar. De krigstida behoven skall vara dimensionerande för verksamheten men behoven i samband med svåra störningar i fredstid skall beaktas i planeringen. Överstyrelsen för civil beredskap har på regeringens uppdrag föreslagit riktlinjer för den fortsatta statliga stödgivningen för anskaffning och installation av reservkraftaggregat. Enligt uppdraget skall riktlinjerna säkerställa att en samordning sker med de åtgärder som vidtas inom elsystemet för att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. Enligt Överstyrelsens för civil beredskap bedömning bör en helhetssyn anläggas på anskaffning av reservkraftverk. Vidare bör enhetlighet i bidragsgivningen eftersträvas och en samlad prioritering göras så att i första hand de funktioner och verksamheter som i sammanhanget är viktigast förses med reservkraft. Överstyrelsen föreslår därför att anskaffningen av reservkraft skall omfattas av det årliga planeringsunderlaget som inges av de funktionsansvariga myndigheterna. Vidare föreslås att den bidragsgivning som Överstyrelsen för civil beredskap och Socialstyrelsen bedrivit skall fortsätta i huvudsak som tidigare. Tydligare krav bör i framtiden ställas på bränsleförsörjning, personalstöd och provkörning av aggregaten. Den inventering av tillgången som länsstyrelserna har gjort under 1996 och 1997 bör kontinuerligt uppdateras. Enligt regeringens bedömning fordras ytterligare utredningsarbete innan ett ställningstagande kan göras till riktlinjerna för den framtida statliga stödgivningen till anskaffning av reservkraftaggregat. Bland annat bör formerna för samordning med de statliga insatserna inom elförsörjningen utvecklas ytterligare. En annan viktig fråga är omfattningen av stödgivningen samt dess inriktning. Länsstyrelsernas och Överstyrelsens arbete med att inventera tillgången till reservkraftaggregat bör drivas vidare så att en kontinuerlig uppdatering sker. Överstyrelsen för civil beredskap har föreslagit att inrättandet av s.k. reservkraftpooler utreds närmare. Enligt Överstyrelsen skulle intressenter i sådana pooler kunna vara bl.a. kommuner, landsting, statliga myndigheter, eldistributörer och försäkringsbolag. Ett arbete pågår med att samla intressenter kring sådana pooler. Enligt Överstyrelsen bör dock frågan utredas ytterligare, bl.a. beträffande de juridiska och ekonomiska aspekterna. Regeringen delar denna bedömning. Vid omfattande elavbrott som blir bestående, exempelvis till följd av transformatorhaveri, kan en möjlighet att minska störningarnas konsekven-ser vara omfördelning av reservkraftaggregat till det drabbade området. Förutsättningarna för en sådan omfördelning bör utredas ytterligare bl.a. på basis av underlaget om tillgången på reservkraft- aggregat. Om en närmare analys visar att detta är en lämplig åtgärd bör planer för omfördelning i störningssituationer tas fram. Denna fråga skall utredas i det kommande arbetet. Ett särskilt problem i samband med elavbrott är det stora elberoendet inom uppvärmningssektorn. I stort sett alla uppvärmningssystem är beroende av en kontinuerlig elförsörjning för att bl.a. cirkulationspumpar i fastigheter och fjärrvärmesystem skall fungera. Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) har på regeringens uppdrag övervägt insatser för att förbättra förmågan att upprätthålla värmeförsörjningen vid långvariga elavbrott, med särskild inriktning på fjärrvärmesektorn. Enligt Närings- och teknikutvecklingsverket är elberoendet stort inom alla led i fjärrvärmessektorn. För att säkra systemen för elavbrott krävs åtgärder i värmeproduktionsanläggningar, fjärrvärmesystem och i de enskilda fastigheterna. Närings- och teknikutvecklingsverket föreslår bl.a. fortsatta satsningar på s.k. ö-drift och åtgärder för separat strömförsörj- ning till värmecentraler som finansieras med bidragsmedel. Vidare föreslås att kommunerna skall ha handlingsprogram för krisförsörjning inom energiområdet och att Energimyndigheten får i uppdrag att stödja kommunerna. Regeringen instämmer i huvudsak i Närings- och teknikutvecklingsverkets bedömningar och förslag. En översyn bör göras av kommuneras beredskap att upprätthålla en livsnödvändig värmeförsörjning till kommuninnevånarna. Översynen bör även innefatta förslag till eventuella åtgärder om så erfordras. Det är en uppgift för Energimyndigheten att genomföra detta och att lämna kommuner det stöd som erfordras för att ta fram planer för krisförsörjning. 8 Telekommunikationer (Kommunikationsdepartementet) Sammanfattning: Teknikutvecklingen och den starka kommersiella utvecklingen bidrar till en ökad tillgång på nya kommunikations- möjligheter. Detta bidrar till möjligheterna att öka telekommunikationer- nas robusthet om de positiva effekterna tillvaratas på ett framsynt sätt. Teknikutvecklingen med nya tjänster medför dock även en ökad sårbarhet. Det är av största vikt att skydda telekommunikationerna mot både fysiska angrepp och attacker. Den fortsatta inriktningen av plane- ringen bör vara att kompetens avseende förebyggande och hantering av svåra telestörningar skall finnas inom Post- och telestyrelsen och hos de viktigaste operatörerna. Regeringens bedömning är att med nuvarande ekonomiska förutsätt- ningar kommer telekommunikationernas säkerhet inför både allvarliga störningar i fred och höjd beredskap att vara i huvudsak godtagbar inom några år. Bedömningen är dock osäker eftersom utvecklingen inom området går mycket fort och skyddet kan behöva anpassas därefter. Allmänt Post- och telestyrelsen är sektorsmyndighet för teleområdet. Målet för beredskap beträffande svåra påfrestningar på samhället i fred är att verka för att riskerna för en svår påfrestning på telekommunika- tionerna i fred minskar och att konsekvenserna för samhället av en sådan svår påfrestning minskar. Läget för beredskapen Samhällets ökade beroende av väl fungerande telekommunikationer minskar toleransen för avbrott och störningar. Kraven blir allt högre och samhällsviktiga funktioner förlitar sig alltmer på att kommunikation inom tele- och dataområdet fungerar med stor säkerhet. Behovet av insatser för att förebygga funktionsbortfall ökar därmed. Förändringar i omvärlden och inom teleområdet har generellt sett medfört stora omvärderingar av sårbarheten i telesystemen. Vissa drag i utvecklingen är positiva från sårbarhetssynpunkt. Således ger en stark kommersiell utveckling tillgång till nya kommunikationsmöjligheter. Tekniken är snart helt digitaliserad med ökad funktionssäkerhet och minskad risk för avlyssning som positiva konsekvenser. En mångfald av fysiska och logiska nät växer fram såväl inom de fasta som de mobila telenäten. Sammantaget ger denna utveckling en rad möjligheter att öka tele- kommunikationernas robusthet, under förutsättning att de positiva effekterna tillvaratas på ett framsynt sätt. Den snabba teknikutvecklingen med nya tjänster medför emellertid också en ökad sårbarhet. Internetutvecklingen medför en ökad risk för att obehöriga, var som helst i världen, kan göra intrång och manipulera i dåligt skyddade datasystem. Det blir ännu viktigare att kunna skydda infrastrukturen inte endast mot fysiska angrepp utan även mot allt mer sofistikerade attacker. De kommersiella drivkrafterna och konkurrensen leder till ökad centralisering och koncentrering av nyckelfunktioner inom driftledning, övervakning och styrning av näten. En konsekvens av detta är att viktig kompetens samlas hos ett fåtal personer. Sårbarheten gäller alla teleoperatörer och beror i huvudsak på att vital teleutrustning fortfarande är koncentrerad i otillräckligt skyddade lokaler. Driftledningar saknar för närvarande tillräckligt skydd. Skyddet mot informationskrigsföring är otillräckligt. Mindre teleanläggningar klarar elavbrott i enstaka timmar och större teleanläggningar i enstaka dygn. Möjlighet saknas f.n. att prioritera telefoni för samhällsviktiga abonnenter. Naturkatastrofer, sabotage och terroristhandlingar mot telesystem och samhällets elförsörjning samt intrång via telenät i teleoperatörernas styr- och övervakningsnät med stödsystem kan bedömas vara fredstida allvarliga hot mot telekommunikationerna. Svåra snöoväder kan medföra elavbrott i flera dygn. Fysiskt sabotage mot teleanläggningar kan göras på kablar, längs kabelanläggningar och på yttre delar av radiolänk- och radioanläggningar. Vidare kan störningar i elförsörjningen leda till långa elavbrott som kan medföra att telekommunikationerna slutar att fungera inom mindre eller större områden. HPM (High Power Microwave, Högeffekt Pulsad Mikrovågsstrålning) är en typ av elektromagnetiskt vapen som är under utveckling. Strålningen kan åstadkomma skada eller förstörelse på elektroniska system. HPM anses vara ett tänkbart terroristvapen som dolt kan göra stor skada på viktiga system utan att skada personal. Försvarsutskottet har i betänkandet 1998/99:FöU1 Totalförsvarets budget för 1999 i december 1998 uttalat att det alltjämt föreligger avgörande brister inom bl.a. funktionen Telekommunikation inom det civila försvaret. Utskottet anser därför att en funktionsutvärdering bör genomföras på området. Utskottet förutsätter att regeringen noga följer utvecklingen vad avser förmågan inom funktionen och återkommer till riksdagen med en utförlig redovisning av frågan i samband med 1999 års kontrollstation. Åtgärder Teknikutvecklingen och konkurrensen på telemarknaden medför en mycket omfattande utveckling och utbyggnad av telefunktionen. Det ger möjligheter att begränsa och bygga bort sårbarheter i landets infrastruktur i samband med teleoperatörernas utbyggnad av nät och förnyelse av teknik. Riksdagen har beslutat om ändringar i telelagen (prop. 1996/97:61, bet. 1996//:TU5, rskr. 201) Ändringarna innebar bl.a. att Post- och telestyrelsen är sektorsmyndighet för teleområdet samt att ett avgifts- system infördes för att finansiera åtgärder som syftar till skydd av telekommunikationerna mot fredstida hot. Myndighetens delmål avseende åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred är att verka för att riskerna för en svår påfrestning på telekommunikationerna i fred minskar, och att konsekvenserna för samhället av en sådan svår påfrestning minimeras. Post- och telestyrelsen har under det senaste året (1997) vidtagit följande åtgärder för skydd mot fredstida hot. För att operatörerna skall kunna utnyttja varandras transmission har två sammankopplingspunkter för transmission färdigställts. Ytterligare tio punkter har beställts och kommer att färdigställas inom en snar framtid. Kringbyggnad av stora teleanläggningar har genomförts på sex ställen. Ett antal utredningar har initierats. Bl.a. utreds möjligheterna till prioriterad telefoni för samhällsviktiga abonnenter samt åtgärder för skydd mot intrång i teleoperatörernas övervakningsnät och styrsystem. Tio mobila GSM-basstationer har upphandlats till var och en av de tre GSM-operatörerna. Stationerna skall förutom i krig kunna utnyttjas vid katastrofer inom landet. Övningar genomförs som en huvudkomponent i planeringen för telefunktionens verksamhet vid svåra påfrestningar på samhället vid fredskriser och i krig. En utredning har gjorts om möjligheterna att förbättra säkerheten i telenätet i en av storstäderna. Åtgärder kommer enligt utredningen att genomföras under ett antal år i samband med teknikbyten. Den fortsatta inriktningen av planeringen bör vara att kompetens avseende svåra påfrestningar på samhället i fred skall finnas inom Post- och telestyrelsen och hos de viktigaste teleoperatörerna. Strategisk teknisk utrustning skall skyddas mot intrång och redundanser i näten ökas ytterligare. Transmissionsnätens sårbarhet för sabotage och terroristhandlingar skall minskas t.ex. genom att bl.a. förstärka nät kring teleanläggningar i berg och förbereda hopkoppling av transmissionsnät. Förstärkningar av telekommunikationer skall kunna ske inom ett skade- eller katastrofområde med i första hand mobil telefoni. Telekommuni- kationerna skall kunna fungera med egen reservkraft vid långvariga avbrott i elförsörjningen inom stora områden. Post- och telestyrelsen har anmält att under de närmaste åren planeras bl.a. följande åtgärder för att förbättra beredskapen på teleområdet mot allvarliga störningar i fred. Nätstrukturerna skall förstärkas kring fullträffskyddade teleanläggningar. Kringgångar skall byggas ut runt sårbara punkter i genomgående transmissionsnät som inte kan skyddas på annat sätt. Genomgående trafik skall kunna framföras alternativ väg i en utbyggd optoslinga. Post- och telestyrelsen skall medverka till utbyggnad av ytterligare fiberkablar mot Norrland och till Gotland. Hopkoppling av Telias, Banverkets och Svenska Kraftnäts fiberkabelnät skall göras. Åtgärder skall vidtas för att minska risken för obehörigt intrång i teleoperatörernas styr- och övervakningsnät. Prioritet skall ges för samhällsviktiga funktioner i fasta och mobila telenät. Reservkraft skall anskaffas för delar av infrastrukturen som av kommersiella skäl inte anskaffas av teleoperatörerna. Regeringen bedömer att med nuvarande ekonomiska förutsättningar kommer telekommunikationernas säkerhet inför både allvarliga störningar i fred och höjd beredskap att vara i huvudsak godtagbar inom några år. Bedömningen är dock osäker eftersom utvecklingen inom området går mycket fort och nya sårbarheter men även nya möjligheter kan uppstå. Som ovan nämnts beslutade riksdagen år 1996 att ett avgiftssystem skulle införas fr.o.m. den 1 juli 1997. Förslaget innebär att teleopera- törerna utöver tidigare egna insatser, nu även genom avgifter bidrar till finansiering av åtgärder för att skydda telekommunikationerna mot allvarliga fredstida hot och påfrestningar. Post- och telestyrelsen har på uppdrag av regeringen i regleringsbrev för år 1998 redovisat bedömningar av den fortsatta omfattning som kan krävas för att en god beredskapsnivå skall kunna uppnås och därmed lämplig kostnads- omfattning. Av Post- och telestyrelsens rapport framgår att vissa åtgärder leder till att både beredskapsförmågan mot krigstida hot och förmågan att motstå svåra påfrestningar i fred förbättras. Principen med avgiftsfinansiering medför således vissa svårigheter att hänföra varje särskild åtgärd till enbart fredstida åtgärd, alternativt enbart åtgärd mot hot i krigstid. Post- och telestyrelsen framhåller dock att nuvarande anslagsnivå är rimlig. 9 Försörjning med vatten (Jordbruksdepartementet) Sammanfattning: Regeringen bedömer att dricksvattenförsörjningen i fredstid fungerar bra med hög leveranssäkerhet, såväl kvantitets- som kvalitetsmässigt. Sårbarheten är dock hög och beredskapen för avbrott är ojämn. Regeringen anser att beredskapen mot svåra påfrestningar på dricksvattenförsörjningen ytterligare kan stärkas genom fortsatt kunskapsstyrning, ytterligare utbildnings- och informationsinsatser samt genom insatser inom ramen för respektive myndighets ordinarie normerings- och tillsynsverksamhet. Regeringen avser att som ett första steg ge de berörda myndigheterna i uppdrag att utvärdera om målsättningarna för reservvattenförsörjning och täktskydd kan anses vara uppfyllda. Vad avser beredskapsläget i övrigt gör regeringen inte någon annan bedömning än den som myndigheterna gjort. Regeringen har i proposition 1996/97:11 uttalat att frågorna om huvudmannskap för vattenförsörjningen och ansvarsfördelningen för beredskapsförberedelser borde klargöras och att ett ställningstagande i denna fråga är av avgörande betydelse för hur övriga frågor avseende beredskapen på området ska kunna lösas. Regeringen vidhåller denna bedömning men anser att frågan är avhängig av vad som sker med anledning av rapporterna från dels Utredningen om avrinningsområden, dels Tunnelkommissionen. Allmänt Målet vid störningar i vattenförsörjningen är att människors hälsa tryggas samtidigt som skador på miljö och egendom hindras och djurskyddet så långt möjligt upprätthålls. Detta innebär att ansvariga myndigheter skall vidta nedan angivna åtgärder, i syfte att förebygga att ett avbrott inträffar, begränsa de direkta konsekvenserna om ett avbrott ändå sker samt återställa efter avbrottet. Förebygga - Skydd av vattentäkter - Tillgång till reservtäkter - Skydd av vattenverk - Tillgång till reservel - Göra riskanalyser Begränsa konsekvenserna - Förmåga att ansluta till annat vattenverk eller annan täkt - Förmåga att distribuera nödvatten - Renings- och reparationsberedskap (såväl personal som materiel) - Möjlighet att prioritera mellan brukare. Återställa - Reparationsberedskap (såväl personal som materiel) - Förmåga att sanera yt- och grundvattentäkter. Jordbruksverket och Livsmedelsverket har, mot bakgrund av sina respektive myndighetsuppgifter, tagit fram följande precierade mål för de fall den ordinarie distributionen inte skulle kunna upprätthållas. Denna innefattar förutom kvantitets- och kvalitetsmålsättningar även målsätt- ningar för distributionen och för det s.k. råvattnet, dvs. yt- och grundvatten. Försörjningen med dricksvatten skall i det längsta kunna säkerställas via ordinarie distributionssystem och med upprätthållen mikrobiologisk kvalitet, dvs. vattnet skall vara tjänligt för födo-, foder- och bevattnings- ändamål. Den närmare inriktningen av planeringen är att vid avbrott eller när vattnet är otjänligt kunna upprätta hämtningsställen, varvid i tätbebyggelse ingen bör ha mer än 500 meter till närmaste hämtningsställe, att konsumenten i allmänhet inom några timmar har tillgång till minst 3-5 liter per person och dygn, inom högst tre dygn har tillgång till 10-15 liter per person och dygn och inom några månader har tillgång till 100 liter per person och dygn, att upprätthålla den mikrobiologiska kvaliteten hos vattnet och undvika försämring av vattnets kvalitet från estetisk och teknisk synpunkt, att snabbt kunna utnyttja/koppla in vatten från reservvattentäkter med dithörande tekniska anordningar, och att föroreningar inte skall begränsa vattenområdenas värde som vattentäkter eller användning av grundvatten för direkt konsumtion. Läget för beredskapen Förutsättningarna för försörjning med vatten är allmänt sett goda i Sverige. Det finns gott om vatten i de flesta områden. Tekniken för vattenproduktion är utvecklad. Producenterna har tillgång till jämn och säker elförsörjning. Detta leder under normala förhållande till god leveranssäkerhet såväl i fråga om kvantitet som kvalitet. Gränssättande för försörjningen med dricksvatten är tillgången på el, reservvattentäkter, reservdelar och kemikalier för rening. Vid störningar i ordinarie distributionssystem har förmågan att snabbt organisera distributionen av nödvatten avgörande betydelse. Sårbarheten, framför allt avseende dricksvattenförsörjningen, är dock hög och beredskapen för avbrott är ojämn. Detta kan medföra alltifrån ”normala” driftstörningar med små skadeverkningar som följd till allvarligare störningar som ger upphov till svåra skadeverkningar. Hoten i fredstid kan exemplifieras enligt följande, Avloppsåverkan Naturligt förekommande ämnen som kan innebära hälsorisker Brott på ledningar, maskinfel, tekniska brister Förorenade vattentäkter inkl. radiaknedfall Långvariga elavbrott Blixtnedslag, bränder, skred, sträng kyla, torka och översvämningar, Skadegörelse och sabotage. Regeringens bedömning är att vattenförsörjningen i fredstid fungerar bra, såväl kvantitets- som kvalitetsmässigt. I de tre storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö bedöms emellertid möjligheten att säkra försörjningen vara tillfredsställande på gränsen till icke tillfredsställande. Skälet till detta är att dricksvatten- försörjningen bygger på ett fåtal stora vattenverk som är försörjda med ytvatten. Dessutom saknas i flera fall förberedda reservvattentäkter och förmåga att snabbt organisera distribution av nödvatten. I övriga landet bedöms försörjningsförmågan vara tillfredsställande, främst på grund av att områdena kan bedömas vara mindre utsatta för hot och risker. Förmågan att förhindra eller i tid upptäcka sabotage med B-stridsmedel bedöms inte vara tillfredställande. Förmågan kommer sannolikt aldrig att bli godtagbar, eftersom det alltid kommer att vara svårt att upptäcka något okänt ämne innan effekterna visat sig. Åtgärder I prop. 1996/97:11 angav regeringen två prioriterade områden för det fortsatta arbetet. Dels gällde detta möjligheterna att skydda vattentäkter och potentiella områden för vattentäkter, dels förmågan att få igång vattendistributionen, antingen via eget eller annans distributionsnät, efter en allvarlig störning. Angående den centrala ansvarsfördelningen klargjorde regeringen vidare att frågan om vattenförsörjning borde ses i ett helhetsperspektiv där hela kretsloppet, såväl vattenförsörjning i alla dess delar som avlopp. Vid utskottsbehandlingen framhöll Försvarsutskottet att vattenförsörj- ningen är av vitalt intresse framförallt för storstadsregionerna. Arbetet med att minska sårbarheten i vattenförsörjningen bedrivs huvudsakligen i form av kunskapsstyrning, genom utbildnings- och informationsinsatser m.m., samt inom ramen för respektive myndighets ordinarie normerings- och tillsynsverksamhet. Överstyrelsen för civil beredskap har bedrivit utbildning på lokal nivå inom ramen för sin BIS-verksamhet (beredskapshänsyn i samhällsplaneringen) syftande till att skapa en robustare infrastruktur. Livsmedelsverket har utbildat personal vid länsstyrelser och kommuner om säkrare dricksvattenförsörjning. Verket har även tagit fram en riskhandbok för dricksvattenförsörjning samt utarbetat ett flertal rapporter i verkets rapportserie. Naturvårdsverket har bedrivit utbildnings- och informations- verksamhet avseende hushållnings- och kretsloppsarbete. Socialstyrelsen och Överstyrelsen för civil beredskap ger visst ekonomiskt bidrag till landsting respektive kommuner för införskaffande av reservkraftanordningar. Socialstyrelsen ger även bidrag till anskaffan- de av reservvattentäkter till de större sjukhusen. Ansvarsförhållanden Försörjningen med vatten regleras av ett flertal författningar och därtill av flera olika tillsynsmyndigheter. Det finns för närvarande ingen myndighet som har ett samordnande ansvar. Regeringen gav år 1991 Livsmedelsverket i uppdrag att inrätta en samverkansgrupp (SAMVA), med företrädare för berörda myndigheter och organisationer, för att se över frågor om vattenkvalitet och vattenförsörjning. Vattentäkter och planfrågor När det gäller vattentäkter och planfrågor har Naturvårdsverket enligt Naturresurslagen (1987:12) ansvar för tillsynen över naturresurser för bl.a. vattenförsörjning samt enligt Hälsoskyddslagen (1982:1080) ansvar för den centrala tillsynen över efterlevnaden av bestämmelser om att skydda vattentäkter. Boverket har enligt Plan- och bygglagen (1987:10) samt Naturresurs- lagen (1987:12) ansvar för att utarbeta underlag för bevarande och skydd av naturresurser avsedda att utnyttjas för vattenförsörjning. Den 1 januari 1999 träder den nya Miljöbalken (1998:808) i kraft. Bestämmelserna i denna ersätter bl.a. Hälsoskyddslagen och Naturresurs- lagen. Naturvårdsverkets tillsynsansvar kommer istället att regleras i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken samt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Boverkets ansvar kommer att framgår av förordningen (1998:896) om hushållningen med mark- och vattenområden m.m. samt, likt tidigare, av Plan- och bygglagen (1987:10). Vattenkvalitet Livsmedelsverket har enligt Livsmedelslagen (1971:511) ansvaret för dricksvattentillsynen, vilket bl a innebär att verket utformar regelverket till dricksvattenkontrollen och ställer kraven på dricksvattenkvaliteten, (Dricksvattenkungörelsen (SLVFS 1993:35)). Den direkta tillsynen utövas av kommunerna. Socialstyrelsen har enligt Smittskyddslagen (1988:1472) ansvar för tillsynen över smittskyddet (skall hindra att smittsamma sjukdomar överförs med t.ex. dricksvatten) samt enligt Hälsoskyddsförordningen (1983:616) ansvar för den centrala tillsynen över att det i bostäder finns tillgång till vatten. Jordbruksverket har enligt Djurskyddslagen (1988:534) det centrala tillsynsansvaret för efterlevnaden av lagen. Verket har vidare tillsyns- ansvaret för efterlevnaden av Foderlagen (1985:295) och föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. Denna tillsyn kan delegeras till länsstyrelser och andra myndigheter. I begreppet foder ingår även vatten för utfordring av djur. Tillgång på vatten När det gäller tillgången på vatten, dvs. själva produktionsansvaret, finns som nämnts ingen central myndighet med ansvar. Kommunerna har enligt Lagen om allmänna vatten- och avlopps- anläggningar (1970:244) skyldighet att sörja för att vattenförsörjning och avlopp, för viss befintlig eller blivande bebyggelse, ordnas i ett större sammanhang med hänsyn till hälsoskyddet samt enligt Hälsoskyddslagen (1982:1080) ansvar för att bostäder m.fl. lokaler har tillgång till vatten i tillräcklig mängd och av tillfredsställande beskaffenhet (dvs. det primära ansvaret för att den ordinarie vattenförsörjningen fungerar). Vidare har Smittskyddsinstitutet och Sveriges geologiska under- sökning uppgifter på den centrala nivån liksom landstingen på den regionala nivån. Länsstyrelserna har i flertalet fall, i kraft av respektive författning, ett tillsynsansvar på den regionala nivån. Det kan också nämnas att Jordbruksverket och Socialstyrelsen enligt Beredskapsförordningen (1993:242) är funktionsansvariga myndigheter för funktionerna Livsmedelsförsörjning m.m. respektive Hälso- och sjukvård m.m. Efter regeringens bemyndigande den 11 juni 1996 tillsatte chefen för Miljödepartementet en särskild utredare med uppdrag att utarbeta ett administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av vatten- anknutna miljö- och resursfrågor (dir. 1996:57). För närvarande arbetar EU:s medlemsstater med ett förslag till ett ramdirektiv vars syfte är att skapa ett ramverk för skydd av yt- och grundvatten samt att bidra till god vattenkvalitet. Enligt förslaget skall arbetet med vattenfrågor ske avrinningsområdesvis. Direktivet väntas antas senast i december 1998. Medlemsstaterna kommer sedan att ha tre år på sig för att genomföra de åtgärder direktivet föreskriver på nationell nivå. Den av regeringen tillsatta utredaren har överlämnat två betänkanden, En ny vattenadministration – vatten är livet (SOU 1997:99) och Miljösamverkan i vattenvården (1997:155). Här föreslås bl.a. att Sverige delas in i tio avrinningsdistrikt. För respektive distrikt skall det utses en ansvarig myndighet, en s.k. avrinningsmyndighet. Dessa skall ges ansvar för att ta fram och fastställa åtgärdsplaner avseende kvalitetsmål och - normer vilka skall vara bindande för samtliga aktörer inom avrinningsområdet. Vidare sägs att någon form av central styrning, föreskriftsrätt m.m. av det regionala arbetet kommer att behövas. Slut- ligen nämns att en avgift skall få tas ut på vatten vid användning, förorenat utsläpp samt kraftframställning. Avgiften skall dels finansiera statens ökade kostnader för en ny vattenadministration, dels finansiera en ambitionshöjning i arbetet med vattenanknutna frågor och dels finansiera vattenförbättrande åtgärder på det regionala planet. Förslagen remissbehandlas för närvarande. En kommitté med parlamentariskt inslag kommer att tillsättas för att väga samman utredningens förslag. Vidare beslutade regeringen den 20 oktober 1997 att tillkalla en kommission med anledning av det som inträffat som en följd av tunnelbygget genom Hallandsåsen (dir 1997:124). I uppdraget ligger bl.a. att kommissionen skall beskriva, analysera och dra slutsatser av uppgifts- och informationshanteringen hos myndigheter och andra berörda samt undersöka och vid behov lämna förslag i frågan om en särskild beredskapsplan för centrala myndigheter behöver utarbetas. Kommissio- nen har överlämnat ett delbetänkande (SOU 1998:60) Kring Hallands- åsen. Slutrapporten har överlämnats i november 1998. ------------------ En fungerande vattenförsörjning är enligt regeringen av vital betydelse för det svenska samhället. Arbetet med att minska sårbarheten i vattenförsörjningen måste ges hög prioritet. Det är därför viktigt att berörda myndigheter har en fortsatt hög aktivitet inom området. Regeringen avser att vid senare tillfälle ge berörda myndigheter i uppdrag att utvärdera om målsättningarna för reservvattenförsörjning och täktskydd kan anses vara uppfyllda. Vidare anser regeringen att det måste finnas en central myndighet med samordningsansvar för beredskapen på vattenområdet. Frågan om att utse en sådan tillsynsmyndighet, vilken bl.a. skulle kunna föreskriva beredskapsåtgärder för att vattenförsörjningen skall fungera vid allvarliga störningar i vattenförsörjningen i fred och i krig samt kräva åtgärder ifråga om kvantitetsmål, har flera beröringspunkter avseende bl.a. de administrativa aspekterna med såväl den tidigare nämnda utredningens förslag som ramdirektivet. Dessutom måste Tunnelkommissionens slut- rapport granskas. Mot denna bakgrund avser regeringen att återkomma i frågan efter det att kommittén lämnat sina förslag. 10 Radio och TV (Kulturdepartementet) Sammanfattning: Regeringen har i prop. 1996/97:4 gjort bedömningen att Sveriges Radio, Sveriges Television och Teracom AB har god förmåga att distribuera program under störda förhållanden. Riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition Radio och TV under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:158, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:18) innebär bl.a. att regeringens beredskapskrav på Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB, Sveriges Utbildningsradio AB och Teracom AB har setts över och förtydligats samt att Styrelsen för psykologiskt försvar har fått nya uppgifter som samrådsorgan i frågor om beredskap på medieområdet. Regeringen anser att radions och televisionens stora betydelse för samhället motiverar en fortsatt hög beredskap. Allmänt Riksdagen fattade oktober 1997 beslut med anledning av regeringens proposition om Radio och TV under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:158, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:18). Beslutet innebär bl.a. att den fredstida strukturen på radio- och TV-området skall bibehållas så långt möjligt även under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Vidare innebär beslutet att en hög säkerhet och uthållighet i distributionen av radio och TV skall eftersträvas såväl under normala förhållanden som annars och att public service-företagen Sveriges Television AB (SVT), Sveriges Radio AB (SR) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR) skall ha en beredskap för verksamheten under sådana situationer. Företagens planering i dessa hänseenden skall ske efter samråd med Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) samt Teracom AB, som har ansvar för den huvudsakliga distributionen av radio och TV i Sverige. Styrelsen för psykologiskt försvar skall fungera som samrådsorgan i frågor om beredskap för radio- och TV-företag och även följa utvecklingen av beredskapsfrågor på massmedieområdet. Även andra radio- och TV- företag som så önskar kan få stöd och rådgivning vid beredskaps- planering i samarbete med Styrelsen för psykologiskt försvar. Utgångspunkten för ett säkert och uthålligt distributionssystem för radio och TV är de krav som regeringen ställer på enskilda program- företag om den tekniska säkerheten och kvaliteten i sändningarna. För närvarande ställer regeringen sådana krav endast på public service- företagen Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och Sveriges Utbildningsradio AB. Det är sedan en uppgift för dessa företag att på sina leverantörer av tjänster för utsändning och programinsamling ställa de krav som är nödvändiga för att uppfylla de säkerhets- och beredskapskrav som företagen åläggs av regeringen. Finansiering av beredskapsåtgärder på radio- och TV-området bekostas av medieföretagen själva. Public service-företagens beredskapsåtgärder finansieras av TV-avgiftsmedel, inom ramen för ordinarie medelstill- delning. Teracom AB:s beredskapsåtgärder finansieras via avgifter som tas ut av de programföretag som använder sig av Teracom för distributionstjänster och liknande. Public service-företagen Regeringen har i december 1997 beslutat om tillägg till sändnings- tillstånden för Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och Sveriges Utbildningsradio AB med villkor för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Om högsta beredskap råder i landet skall företagen utgöra en självständig organisation med totalförsvarsuppgifter och lyda direkt under regeringen. En hög säkerhet och uthållighet i distributionen av radio och TV skall eftersträvas. Företagen skall vidare, efter samråd med Teracom AB, Styrelsen för psykologiskt försvar och andra berörda myndigheter utarbeta erforderliga beredskapsplaner för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Beredskapsplanerna skall årligen före den 1 mars lämnas till regeringen (Kulturdepartementet) och till Styrelsen för psykologiskt försvar för kännedom. I företagens sändningstillstånd finns krav på att hålla en hög teknisk kvalitet på sändningarna. Vidare skall sändningarna ske med så god säkerhet att eventuella sändningsavbrott blir så korta som möjligt. Sedan tidigare finns också ett krav i företagens sändningstillstånd att kostnads- fritt sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det. Det är programföretagens ansvar att på sina leverantörer av tjänster för utsändning och programinsamling m.m. ställa de krav som är nödvändiga för att uppfylla de säkerhets- och beredskapskrav som företagen åläggs av regeringen. Teracom AB Staten har i december 1997 träffat avtal med Teracom AB om verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Teracom skall ha en beredskap för verksamheten under sådana situationer. Vid tillämpningen av beredskapsförordningen (1993:242) skall Teracom i tillämpliga delar jämställas med myndighet. Om höjd beredskap råder i landet skall Teracom följa de närmare anvisningar regeringen meddelar i fråga om totalförsvar och beredskapsplanering. Teracom skall i samråd med berörda statliga myndigheter och public service-företagen utarbeta beredskapsplaner för verksamheten. Beredskapsplanerna skall innehålla Teracoms bedöm- ningar av de hot och risker som kan föreligga för verksamheten under nämnda situationer samt de åtgärder bolaget vidtagit eller avser vidta med anledning därav. Planerna skall årligen i mars lämnas till regeringen (Kulturdepartementet) och till Styrelsen för psykologiskt försvar. Styrelsen för psykologiskt försvar Styrelsen för psykologiskt försvar har till uppgift att i samråd med statliga myndigheter och samhällsviktiga företag inom press, radio och TV följa och analysera utvecklingen av beredskapen på massmedie- området samt utarbeta underlag för statsmakternas beslut om beredskapen för området. I uppgiften ingår att bedöma mediernas föremåga att fungera vid såväl svåra påfrestningar på samhället i fredstid som vid höjd beredskap. Till sin hjälp har styrelsen ett särskilt rådgivande organ för samråd mellan berörda parter. Styrelsen för psykologiskt försvar skall även följa utvecklingen när det gäller den successiva övergången till digital distributionsteknik samt annan distributionsteknik än den markbundna och dess konsekvenser för beredskapsplaneringen på radio- och TV-området. Läget för beredskapen och åtgärder Såväl Teracoms som public service-företagens beredskapsplanering utgår från ett antal tänkbara hotbilder mot systemen för produktion samt överföring och utsändning av radio- och TV-program. Under höjd beredskap bedöms vad gäller sändningsnäten hotet från sabotageförband vara starkast. Exempel på fredstida hotbilder är större elavbrott, brand, sabotage och skadegörelse. Teracoms nät för utsändning av radio och TV består av 54 större FM/TV-stationer samt över 600 mindre stationer. Från programföretagen till de större sändarstationerna överförs programmen via radiolänk. De mindre stationerna återutsänder sedan de större sändarstationernas program. Riksprogrammen distribueras via Teracoms kopplingscentral i Kaknästornet i Stockholm. För övervakning av Teracoms nät finns i Stockholm en driftcentral. Sedan länge finns en planering för att hantera fredstida katastrofer och andra händelser som kan orsaka störningar i såväl produktion som överföring och utsändning. Såväl Teracom som public service-företagen har nu utifrån de nya förutsättningarna som redovisats i det föregående anpassat sina beredskapsplaner till att omfatta en beredskap för verksamheten såväl under höjd beredskap som vid svåra påfrestningar på samhället under fred. Detta innebär att befintlig planering ses över och vid behov byggs ut. Särskild uppmärksamhet ägnas för närvarande åt anpassning av beredskapsåtgärderna inför införandet av digital teknik. Exempel på åtgärder som vidtas är säkerställande av alternativa sändningsplatser för centrala nyhetsredaktioner, anläggningsskydd, IT- säkerhet, kompletteringar i installationer på skyddade produktionsplatser samt fortsatt upprättande av alternativa sändningsvägar och reservfunk- tioner såsom reservelverk, programmatning via satellit och mobila reservutrustningar. Så gott som samtliga större sändar- och radiolänk- stationer är skyddsobjekt. Fortsatta utbildnings- och övningsinsatser för personalen är en viktig förutsättning för en effektiv beredskaps- organisation. Teracom, Sveriges Television AB och Sveriges Radio AB har under år 1998 tillsammans inlett en serie beredskapsseminarier där syftet är att kring tänkbara scenarier identifiera svagheter i sändarnätet och diskutera vilka åtgärder som eventuellt behöver vidtas. Företagens bedömningar redovisas årligen i beredskapsplaner till regeringen. 11 Översvämningar och dammbrott (Försvars- samt Närings- och handelsdepartementet) Sammanfattning: Enligt regeringens bedömning är dammsäkerheten och beredskapen för höga flöden godtagbar. Regeringen bedömer att de vidtagna och planerade åtgärderna är viktiga för att beredskapen mot dammbrott och översvämningar skall kunna vidmakthållas på en hög nivå och höjas ytterligare. Åtgärder bör bl.a. vidtas beträffande älvvis samordning, incidentuppföljning, forskning, kunskapsupp- byggnad hos berörda myndigheter och företag samt riktlinjer för den fysiska planeringen. Allmänt Svenska kraftnät har till uppgift att följa utvecklingen vad avser dammsäkerheten i landet och att verka för att höga flöden som kan orsaka skador begränsas vid driften av dammar. Svenska kraftnät skall rapportera till regeringen om utvecklingen på området och när det är påkallat lämna förslag till åtgärder som behövs för att förbättra dammsäkerheten och säkerställa att dammar kan regleras på ett sådant sätt att höga flöden undviks. Svenska kraftnät skall också uppmärksamma behovet av forskning. Dammsäkerhetsnämnden, som organiseras på frivillig basis och finansieras av Svenska Kraftverksföreningen, har en rådgivande funktion och inte myndighetsstatus. Nämnden skall bl.a. följa utvecklingen på dammsäkerhetsområdet, informera och i övrigt ta initiativ för att uppnå en tillfredsställande dammsäkerhet. Vidare skall nämnden bl.a. ta fram allmänna riktlinjer för underhåll, drift och tillsyn av dammanläggningar. På central nivå har följande myndigheter ansvar. Räddningsverket är central myndighet för bl.a. frågor om räddnings- tjänst. Sveriges Meteorologiska och Hydrologiska Institut sammanställer och ger ut information om vattenstånd och flöden samt utarbetar riskzonkartor. Boverket har en allmän uppsikt över hushållningen med mark och vatten samt utarbetar allmänna principer för planering av mark- och vattenområden. Allmänt om översvämningar och dammbrott Dammbrott har hittills varit få och som regel inte särskilt omfattande. Målet är att dammhaverier och därmed sammanhängande översväm- ningar som orsakar personskador eller mer omfattande egendomsskador inte skall inträffa. Beträffande översvämningar och höga flöden till följd av skeenden i naturen skall förberedelser vidtas för att förebygga och begränsa skador på människor och egendom. Målet är att samhällets resurser effektivt för att begränsa skador när översvämningar inträffar. En beredskap skall finnas för en ändamålsenlig användning av ledningsorganisation, personal och material. Svåra översvämningar och höga flöden har genom åren drabbat stora områden längs flera älvsystem och andra vattendrag i landet. Senast skedde detta sommaren 1998 i flera Norrlandsälvar till följd av exceptionellt stor nederbörd. Översvämningar kan vara en följd av antingen dammbrott eller skeenden i naturen, exempelvis stark vårflod eller mycket nederbörd. Risken för översvämningar är störst i oreglerade vattendrag, medan det i reglerade vattendrag finns större möjligheter att påverka vattenflödena. Det finns enligt myndigheternas bedömningar ca 10 000 dammar av varierande storlek och ålder. Av dessa är ca 140 stycken s.k. höga dammar med en höjd överstigande 15 meter. Dessa är huvudsakligen kraftverks- och regleringsdammar. Det finns dessutom ett stort antal små och äldre dammar med i vissa fall oklara ägandeförhållanden. Dammsäkerhetslagstiftning och ansvarsförhållanden Principiellt kan dammsäkerheten indelas i tre områden: 1. Förebyggande åtgärder i dammanläggningar med tillhörande regelverk 2. Förebyggande åtgärder nedströms dammar och längst oreglerade vattendrag med tillhörande regelverk 3. Planering för och genomförande av skadebegränsande åtgärder enligt räddningstjänstlagen i samband med dammhaverier och höga flöden Den viktigaste regleringen för den förebyggande säkerheten i dammanläggningar finns i vattenlagen (1983:291). I samband med tillståndsprövning enligt vattenlagen meddelas de bestämmelser som behövs beträffande bl.a. dammsäkerheten. Det gäller exempelvis dammens konstruktion och hållfasthet. Vid försummelse av underhåll av dammanläggningar kan tillståndet för anläggningen återkallas. Dammägaren har det formella och praktiska ansvaret för dammens drift underhåll och tillförlitlighet. De formella kraven framgår av vattenlagen och räddningstjänstlagen. Den som är skyldig att underhålla en dammanläggning är strikt ansvarig för skador som orsakas vid ett dammhaveri. Länsstyrelsen utövar tillsyn över dammanläggningar och vattenföretag enligt vattenlagen. Räddningsinsatser i samband med dammolyckor och höga flöden omfattas av räddningstjänstlagen (1986:1102). Den kommunala räddningstjänsten ansvarar för att räddningsinsatser förbereds för att begränsa konsekvenserna av dammbrott. Vid omfattande insatser skall länsstyrelsen svara för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna. Anläggningar som vid olyckor kan orsaka allvarliga skador på människor eller miljön, klassas enligt räddningstjänstlagen som s.k. 43 §- anläggningar. För sådana anläggningar ställs särskilda krav på ägaren beträffande åtgärder för att förhindra och begränsa olyckor. De dammar som klassats som 43 §-anläggningar är nästan uteslutande kraftverks- eller regleringsdammar. Läget för beredskapen Räddningsverket bedömer i en rapport som lämnats till regeringen i juni 1998 att mot bakgrund av tillgängliga fakta att de större dammarna har en god säkerhet. Det är emellertid känt att tillbud till dammbrott inträffar även vid dessa dammar. Någon officiell tillbudsrapportering finns inte. Det är därför enligt Räddningsverket svårt att bedöma hur allvarliga dessa tillbud är. Svenska kraftnät har i juni 1998 på regeringens uppdrag redovisat en bedömning av läget beträffande dammsäkerheten. Redovisningen bygger bl.a. på ett underlag från länsstyrelserna om eventuella riskobjekt inom dammområdet. Enligt Svenska kraftnät har länsstyrelserna inte identifierat några dammar som bedöms utgöra särskilda riskobjekt. Både Räddningsverket och Svenska kraftnät konstaterar dock att det finns ett antal äldre dammar av mindre storlek som under ogynnsamma förhållanden skulle kunna utvecklas till lokala riskobjekt. I vissa fall är ägarförhållandena till dessa oklara, vilket bl.a. kan leda till eftersatt underhåll och oklara ansvarsförhållanden. Enligt Svenska kraftnät bedömer vissa länsstyrelser att en del av dessa dammar antingen borde rivas eller restaureras. Dessa frågor bör enligt Svenska kraftnät analyseras inom ramen för Dammsäkerhetsnämndens verksamhet. Svenska kraftnät framhåller risken för höga flöden i reglerade vattendrag utan koppling till dammbrott. Enligt Svenska kraftnät kan i sådana situationer vattenflödena få i princip samma utbredning som före regleringen. Verket betonar att dessa förhållanden måste beaktas vid etablering av bebyggelse vid reglerade vattendrag. Åtgärder Flera slags åtgärder vidtas kontinuerligt i syfte att minska riskerna för dammbrott och översvämningar. Ägarna till dammar eller översväm- ningshotade markområden skall indentifiera och värdera riskerna samt vidta åtgärder som eliminerar eller begränsar dessa. Samhället kontrollerar genom myndigheterna att riskägare fullgör sina skyldigheter. Kraftindustrin har gemensamt tagit fram riktlinjer för driften av dammar vid höga flöden och andra kritiska situationer. Det pågår sedan mitten av 1980-talet ett långsiktigt arbete inom kraftindustrin med syfte att förbättra dammsäkerheten med hänsyn till risken för höga flöden. Räddningsverket framhåller i sin rapport att riskägare och myndigheter noga måste följa utvecklingen på området, så att de i tid kan vidta erforderliga säkerhetshöjande åtgärder. Incidentrapporteringen och uppföljningen bör förbättras för att öka kunskapsöverföringen. För de små dammarna bör enligt Räddningsverket tillsynen intensi- fieras och ägarförhållandena klarläggas. Länsstyrelserna bör avsätta resurser för denna verksamhet. I syfte att få enhetliga bedömningar bör en central myndighet få tillsynsansvar enligt 18 kap vattenlagen. Räddningsverket föreslår att systemet för varningar till allmänheten vid översvämningar och dammbrott byggs ut. Svenska kraftnät föreslår åtgärder för att höja kompetensen inom främst länsstyrelserna på dammsäkerhetsområdet. Inom Boverket pågår arbetet med att ta fram en rapport rörande översvämningsrisker i fysisk planering. Syftet är vidare att beskriva samordningsbehovet vid tillämpning av lagens bestämmelser på området. Rapporten kommer också att innehålla rekommendationer till kommuner och länsstyrelser om hur de i planeringssituationer skall hantera riskerna för översvämningar. Enligt vad regeringen har inhämtat avser Boverket att redovisa principer rörande restriktioner för ny bebyggelse och åtgärder i befintlig bebyggelse. Räddningsverket har på regeringens uppdrag tillsammans med berörda länsstyrelser vidtagit åtgärder för att bilda älvvisa samordningsgrupper. En handbok rörande myndigheternas ansvar och arbete och lagstiftning har tagits fram i detta sammanhang. Räddningsverket och Sveriges Meteorologiska och Hydrologiska Institut har inlett ett arbete med att förbätra innehållet och informationsöverföringen i Sveriges Meteoro- logiska och Hydrologiska Instituts prognoser rörande höga flöden. Räddningsverket föreslår vidare att flodvågsstudier bör genomföras för samtliga utbyggda älvar. För närvarande har sådana studier genomförts för de fyra största utbyggda älvarna i landet. Statliga bidrag för säkerhetshöjande åtgärder är ett viktigt medel för att minska riskerna för störningar. Sådana bidrag har i flera fall under senare år utbetalats för anläggningsarbeten avsedda att förhindra översvämningar. Utarbetande av s.k. riskzonkartor för översvämningar är en grundläggande åtgärd för att beredskapen mot översvämningar skall kunna förbättras. Erfarenheterna visar att sådana kartor kan användas både i den fysiska planeringen och i samband med räddningstjänst- insatser. Enligt myndigheterna kommer det inom sex till sju år att finnas kartor tillgängliga för samtliga översvämningshotade områden i landet där det finns eller kan väntas bebyggelse och annan infrastruktur och där det kan komma att fordras särskilda räddningtjänstsinsatser. Regeringen delar myndigheternas bedömning att detta är en rimlig tidsplan. Resurser för inom den strukturen också kunna avdelas för de flodvågsstudier som enligt Räddningsverket bör tas fram. Huvuddelen av dessa studier bör genomföras av dammägarna inom ramen för räddningtjänstlagens 43 §. Boverkets kommande rapport om översvämningsrisker i fysisk plane- ring är ett annat viktigt underlag för en förbättring av de förebyggande åtgärderna. Det är viktigt att kommunernas och länsstyrelsernas roller i detta sammanhang blir klarlagda. Översvämningar drabbar som regel geografiskt stora områden och berör flera kommuner och ibland stora delar av län. De älvsvisa samord- ningsgrupperna är viktiga instrument för den regionala samordning som erfordras. Regeringen anser att det är angeläget att de centrala myndig- heterna inom området och Dammsäkerhetsnämnden stöder grupperna. Det ankommer på Räddningsverket att samordna utvecklingen av verksamheten. Forsknings- och utvecklingsarbetet inom området måste bedrivas med bredd och effektivitet. Kunskaper och erfarenheter om förebyggande och skadeavhjälpande åtgärder bör inhämtas från omvärlden. Bl.a. bör det forskningsprogram som genomförs i Norge uppmärksammas liksom verksamhet inom EU. Det är en uppgift för Svenska kraftnät att ta fram ett program för FoU-insatserna. Det är angeläget att länsstyrelserna har en god kännedom om förhållandenan när det gäller dammsäkerhet om om utveckligen på området. Det är en uppgift för Svenska kraftnät att i samverkan med berörda myndigheter genomföra de informations- och utbildningsinsatser som erfordras. Regeringen anser att statliga medel även i fortsättningen bör kunna användas för åtgärder som syftar till att förhindra översvämningar längs vattendrag som ofta drabbas av höga flöden. ___________ Enligt regeringens bedömning är dammsäkerheten och beredskapen för höga flöden godtagbar. De stora påfrestningar som sådana störningar innebär gör att detta måste tryggas även i framtiden. Regeringen bedömer att de vidtagna och planerade åtgärderna är viktiga för att beredskapen mot dammbrott och översvämningar skall kunna vidmakthållas på en hög nivå och höjas ytterligare. 12 Massflykt av asyl- och hjälpsökande till Sverige (Utrikesdepartementet) En mycket omfattande och plötslig tillströmning av flyktingar är i nuvarande omvärldsläge osannolik men ställer, om den inträffar, stora plötsliga krav på myndigheter och andra berörda organ om mottagandet skall kunna ske på ett bra sätt. Regeringen vill understryka att massflykt, till skillnad mot andra områden av svåra påfrestningar som mer direkt drabbar det svenska samhället, handlar om att på olika sätt kunna möta och bistå människor som av olika skäl kommit till Sverige undan en extrem situation i ett annat land Sammanfattning: Regeringen har i prop. 1996/97:11 gjort bedöm- ningen att Statens invandrarverk i fredstid har en organisation med betydande kapacitet och flexibilitet för mottagande av flyktingar och asylsökande. Regeringen gör inte nu någon annan bedömning utom såvitt gäller en omfattande tillströmning av flyktingar. Invandrarverkets möj- ligheter att snabbt kunna anpassa sin mottagningsvolym är nämligen begränsad genom att verkets resurser minskat de senaste åren på grund av att antalet asylsökande kraftigt minskat. I syfte att initialt kunna tillgodose flyktingarnas behov av omhänder- tagande vid en omfattande tillströmning bereds för närvarande ett förslag inom Regeringskansliet som innebär att staten i efterhand skulle kunna ersätta kommuner för de kostnader som normalt åvilar verket och som uppstår i avvaktan på att Invandrarverket tar över mottagningsarbetet. Regeringen avser att senare återkomma till riksdagen i denna fråga. Allmänt Statens invandrarverk ansvarar för att flyktingar och asylsökande skall kunna tas emot såväl i krig som fred. Vid krigsfara eller krig har regeringen möjlighet att enligt utlänningslagen (1989:529) utfärda särskilda föreskrifter. Regeringen har i propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred angivit inriktningen att flyktingverksamheten snabbt skall kunna anpassas till oväntade och kraftiga förändringar i den tillströmning som bl.a. en massflyktsituation kan komma att innebära. Under de senaste decennierna har migrationsströmmar som orsakas av krig, politiskt förtryck, oroligheter, ekonomisk utarmning eller natur- katastrofer blivit allt större i världen. Samtidigt har det blivit allt vanligare med inbördeskrig med etniska förtecken. Det finns anledning att räkna med att denna utveckling kommer att fortsätta. Bedömningar av migrationspotentialer är dock svåra att göra. Exempelvis kan nämnas den befarade migrationsströmmen från öst som en konsekvens av att det s.k. kalla kriget upphörde. Denna inträffade aldrig. I Europa har de senaste årens oroligheter och krig, främst i f.d. Jugoslavien, emellertid skapat flera miljoner nya flyktingar. Den pågående krisen i Kosovo innebär en ny europeisk flyktingkris. Konflikten i f.d. Jugoslavien förorsakade en massflyktsituation i Europa utan motstycke efter andra världskriget. Uppskattningsvis ca 800 000 personer från Jugoslavien sökte skydd i länder inom EU. De flesta uppfyllde inte kriterierna för flyktingstatus enligt Genèvekonventionen. De flesta dåvarande EU-staterna valde att tillämpa någon form av tillfälligt skydd. Även andra länder i Europa bl.a. Norge, Schweiz och Österrike hade särskilda ordningar för tillfälligt skydd. Sverige valde att ge flertalet flyktingar från före detta Jugoslavien permanent uppehållstillstånd. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen genom en lagändring som trätt i kraft den 1 januari 1997 (prop 1996/97:25 s 125 ff) enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529) kan meddela föreskrifter om att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas i en situation med massflykt när ett mycket stort antal skyddssökande lämnar sitt land. Tillståndet får gälla i högst två år. Om ett program för återvändande inletts innan dess skall denna tid kunna förlängas med ytterligare två år. Någon sådan föreskrift har dock ännu inte lämnats av regeringen. Här kan också nämnas att Europeiska kommissionen i juni 1998 dels lämnat förslag om gemensamma åtgärder angående tillfälligt skydd för fördrivna personer, dels om solidaritet vad avser mottagandet av fördrivna personer som omfattas av tillfälligt skydd och om uppehälle för sådana personer. Förslagen bereds nu inom EU.s olika organ. Läget för beredskapen och åtgärder Statens invandrarverk har i fredstid en organisation för mottagande av flyktingar och asylsökande. Invandrarverket visade i samband med Jugoslavienkrisen en god förmåga att snabbt kunna anpassa verksamheten till den kraftiga inströmningen av asylsökande. Det kan emellertid inträffa att omfattningen av tillströmningen av flyktingar till Sverige i fred skulle kunna bli så stor att det krävs en särskilt stor insats från samhällets sida för att initialt kunna tillgodose flyktingarnas behov av omhändertagande, medicinsk vård och personliga säkerhet. I ett sådant extremt läge bedömer regeringen för närvarande verkets möjligheter att snabbt kunna anpassa sin mottagningsvolym som begränsad. Anledningen till detta är bl.a. att verkets resurser minskat på grund av att antalet asylsökande kraftigt minskat de senaste åren. Regeringen gav i regleringsbrevet för år 1998 Invandrarverket i uppdrag att redovisa verkets förmåga att begränsa konsekvenserna för samhället i en situation med massflykt till Sverige. Dessutom skulle verket bedöma kommunernas möjligheter att, i avvaktan på att verket kan ta sitt fulla ansvar för mottagandet, svara för att de sökande ges det bistånd som kan bedömas vara skäligt med hänsyn tagen till den rådande situationen. Invandrarverket redovisade den 26 juni 1998 uppdraget. Verket gör i redovisningen den bedömningen att om tillströmningen av asylsökande uppgår till en sådan volym eller intensitet att situationen skall uppfattas som en svår påfrestning på samhället i fred. är verkets resurser och flexibilitet till fullo utnyttjade och andra aktörer och rutiner måste till. Verkets förmåga att begränsa konsekvenserna på samhället vid en massflyktsituation bör därför, enligt verkets mening, inriktas mot att genom medverkan i planläggning, utbildning och övning stödja länsstyrelser och kommuner i förberedelserna för deras väntade roller. Efter en översiktlig inventering av kommunernas mottagningsmöjligheter kan verket konstatera att huvuddelen av landets kommuner har en planering för att kunna ta emot en volym motsvarande 5 % av deras invånarantal. Invandrarverket anser vidare att den största bristen i en sådan situation är avsaknad av författningsreglering för ansvarsfördelning mellan statliga och kommunala myndigheter. Regeringen har i prop. 1996/97:11 gjort bedömningen att det i inledningsskedet bör vara kommunerna som svarar för att den enskilde utlänningen erhåller den omsorg som bedöms skälig med hänsyn tagen till den rådande situationen. Enligt regeringens bedömning bör Riksdagen därför bemyndiga regeringen att kunna meddela föreskrifter som avviker från lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. vid en massflyktsituation till Sverige. Regeringen skulle därmed ges möjlighet att kunna meddela särskilda föreskrifter som innebär att Staten i efterhand kan ersätta t.ex. kommuner för de kostnader som normalt åvilar Invandrarverket och som uppstår i avvaktan på att verket tar över mottagningsarbetet. Ett liknande förslag bereds inom Regeringskansliet och regeringen avser att senare återkomma till riksdagen i denna fråga. I övrigt torde de bestämmelser som finns i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. tillgodose statens möjligheter att lämna ekonomiska ersättningar till såväl kommuner som sjukvårdshuvudmännen. Kostnader för förläggningsverksamhet, organi- serad verksamhet m.m. bör kunna finansieras från utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar, anslaget A 2 Mottagande av asylsökande. 13 Allvarlig smitta (Socialdepartementet) Sammanfattning: Som skydd för befolkningen finns det en tämligen väl avvägd organisation för att klara av vanliga epidemiologiska situationer men också tillfälliga toppbelastningar av smittsamma sjukdomar. Ambitionen är att det skall finnas en fullgod beredskap för alla typer av särskilt farliga smittämnen. Genom tillkomsten av ett säkerhets- laboratorium på s.k. BSL 4-nivå vid Smittskyddsinstitutet kommer möjlighet att finnas att säkerställa en komplett diagnostisk beredskap för alla typer av särskilt farliga smittämnen. Allmänt Det övergripande ansvarsområdet för smittskyddet avser dels hälso- och sjukvården, dels hälsoskyddet. Huvudansvaret för smittskyddet, särskilt det personinriktade smittskyddet, åvilar landstingen, medan primär- kommunerna ansvarar för det objektinriktade smittskyddet. Smitt- skyddsinstitutet har att övervaka det epidemiologiska läget, medan Socialstyrelsen har ett föreskrifts- och tillsynsansvar för smittskyddet i landet. Länsstyrelserna samverkar med landstingen och smittskydds- läkarna via bl.a. länsveterinärer och länshälsovårdskonsulenter. Läns- styrelsen svarar också för tillsynen över primärkommunernas hälsoskyddsarbete. Smittskyddsinstitutets uppgift är att åstadkomma och upprätta en väl fungerande bevakning av smittskyddsläget nationellt och internationellt och att främja en effektiv bekämpning av smittsamma sjukdomar bland människor. Allvarlig smitta kan i fredstid sammanhänga med såväl naturliga epidemier som sabotage- eller terroristhandlingar. I samband med massflykt kan smittsamma sjukdomar medföras, varför även denna situation måste kunna hanteras. Enligt Socialstyrelsen skall samtliga landsting ha epidemiplaner utarbetade för att kunna möta utbrott som kräver mer resurser än som normalt finns tillgängliga. Läget för beredskapen Sammantaget ansåg regeringen i prop. 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred att smittskyddet i Sverige är väl rustat för att hantera epidemier av den storleksordning vi har varit vana vid under de senaste årtiondena. Smittskyddsinstitutet har med anledning av uppdrag i regleringsbrev för budgetåret 1998 lämnat en redovisning den 22 juni 1998 av förmågan att förebygga en situation med allvarlig smitta och att begränsa konsekvenserna för samhället om en sådan situation skulle inträffa. Inom ramen för Socialstyrelsens motsvarande uppdrag angående svåra påfrestningar på samhället i fred har en kartläggning och analys av smittskyddet genomförts i den s.k Smittskyddsgruppen med företrädare från Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet. Gruppen har kartlagt smittskyddsverksamheten i stort i landet och bl a redovisat olika myndigheters ansvar och uppgifter samt samordningsåtgärder och planering inom området. Gruppens bedömning är att läget är tillfredsställande. Att förebygga allvarlig smitta innebär också att försöka påverka omgivningen, t.ex. att åtgärder vidtas för att minska sårbarheten av och obehörig tillgänglighet till vattendistributionssystemen inkl. vattenverken så att allvarlig smitta genom sabotage inte kan föras ut den vägen. Åtgärder En hotbild som innebär användning av biologiska stridsmedel i sabotage- och terrorverksamhet har uppmärksammats och beskrivits i Socialstyrelsens rapport (1997-10-17) rörande nationell beredskap vid incidenter med radioaktiva, biologiska eller kemiska ämnen, som är utarbetad i samråd med Försvarets forskningsanstalt och Smittskydds- institutet. Rapporten bereds inom Regeringskansliet. Sedan något år pågår vid Smittskyddsinstitutet med stöd av Försvarets forskningsanstalt och Socialstyrelsen uppbyggnad av en specialutrustad ”beredskapsstyrka” avsedd för att i höggradigt kontaminerad miljö kunna göra provtagningar och utföra transport av smittade patienter. Denna beredskapsstyrka har utvecklats för att kunna omhänderta och diagnosticera okända eller speciellt farliga smittoämnen. Till dessa hör Ebola- och Lassa-virus som är orsak till blödarfeber med mycket hög dödlighet. Vid Linköpings universitetssjukhus finns en specialstyrka med utrustning och kunskap att vårda patienter med höggradigt smittsamma sjukdomar. I samarbete mellan Smittskyddsinstitutet och Försvarets forskningsanstalt pågår arbete rörande diagnostik och forskning kring viktiga bakteriella patogener (pest- och mjältbrandsbakterier), som också är tänkbara vid terrorism för bakteriologisk krigföring. De snabba förändringarna av vissa virus betyder att nya virus kommer att fortsätta att utvecklas. Smittskyddsinstitutet deltar i det internationella nätverk som övervakar och diagnostiserar nya varianter av influensa som ger underlag för vaccinrekommendationer men också för tidig upptäckt och åtgärd av särskilt farliga virusinfektioner. I samarbetet med Socialstyrelsen verkar Smittskyddsinstitutet för att upprätta en krisplan inför en eventuell världsomspännande influensaepidemi. Vid normala epidemier finns en väl fungerande organisation där en smittskyddsläkare har det totala ansvaret vid varje landsting. Även i ett internationellt perspektiv kan sägas att beredskapen är god. Kunskapen inom hälso- och sjukvården om B-stridsmedel är dock inte tillräcklig. Med den förändrade och vidgade hotbilden bör därför denna beredskap ses över. Det bör vara en uppgift för berörda myndigheter att själva genomföra sådana studier. Det är i dessa sammanhang viktigt att den diagnostiska beredskapen övas regelbundet, vilket också bör gälla för diagnostik av sällsynt förekommande smittsamma sjukdomar. Förmågan att ställa rätt diagnos om ett smittämne avsiktligt sprids vid terrorism eller biologisk krigföring är också viktig. Det är också angeläget att följa den globala situationen när det gäller smittsamma sjukdomar och regelbundet bedöma risken för att Sverige kan drabbas. Det finns behov för Smittskyddsinstitutet att utveckla och implementera en beredskapsplan för hantering av den typ av epidemier, som skulle kunna orsaka svåra påfrestningar på samhället. Ansvar och befogenheter i sådana situationer behöver därför klarläggas ytterligare. Utformningen bör diskuteras med övriga berörda myndigheter. För att kunna bedriva det diagnostiska arbetet samt spetsinsatser för utveckling och forskning inom området allvarlig smitta måste finnas tillgång till speciella säkerhetslaboratorier som beroende på vilken typ av mikroorganism man arbetar med, har olika krav på säkerhets- arrangemang. Den högsta nivån, BSL4, krävs för arbete med smittämnen som kan resultera i hög dödlighet. Dessa ämnen har hög smittsamhet och leder till sjukdomar för vilka det saknas terapi. Regeringen uppdrog den 2 juli 1998 åt Smittskyddsinstitutet i samråd med Socialstyrelsen och Försvarets forskningsanstalt närmare klargöra vilken verksamhet som borde bedrivas inom ett säkerhetslaboratorium av s.k. BSL4-typ. Uppdraget har redovisats den 19 september 1998. Enligt dessa myndigheter kan ett BSL4-laboratorium säkerställa en komplett diagnostisk beredskap för alla former av smitta, vilket idag saknas i landet. Smittskyddsinstitutet skulle få en god förmåga att snabbt kunna diagnosticera sjukdomar som förs in i landet genom resande eller om svensk personal som tjänstgör i en internationell insats drabbas av allvarlig smitta. Laboratoriet skulle kunna användas gemensamt av forskare vid bl.a. Smittskyddsinstitutet och Försvarets forskningsanstalt och vara en grund för den diagnostiska beredskap som erfordras. Regeringen har fattat beslut som innebär att ett sådant laboratorium tas i bruk under år 1999. 14 Terrorism (Justitiedepartementet) Sammanfattning: Regeringen har i prop. 1996/97:11 dragit slutsatsen att nivån för beredskapen mot terrorism kan betecknas som god. Regeringen gör inte nu någon annan bedömning. Allmänt Enligt instruktionen för Rikspolisstyrelsen leder Rikspolisstyrelsen (Säkerhetspolisen) polisens verksamhet i fråga om bl.a. terrorism- bekämpning. Målet för bekämpande av terrorism är att i första hand förebygga och förhindra våldsdåd med politiska syften, oavsett om dåden avses utföras i Sverige eller utomlands. Terroristbekämpningen skall också syfta till att motverka flyktingspionage och annan förföljelse i Sverige från regimer eller organisationer i andra länder som förknippas med terrorism. Följden av en terroristattack kan utgöra en svår påfrestning på samhället i fred. Vilken påfrestning för samhället det är fråga om beror på vilken del av samhället som attacken riktar sig mot. Samhällets beredskap för att återställa ordningen och lindra konsekvenserna av en sådan attack beskrivs därför bäst för var och en av de olika samhällsviktiga funktioner som kan drabbas. Den redovisning som lämnas här avser polisens arbete med att förebygga terroristhandlingar och vilka polisiära åtgärder som blir aktuella i händelse av en terroristattack. Med begreppet terrorism brukar avses våld, hot eller tvång för politiska syften. Den svenska lagstiftningen innehåller inte något straffstadgande som uttryckligen tar sikte på terrorism, utan olika brott kan under vissa omständigheter falla in under begreppet. Som exempel kan nämnas mord, sabotage och flygkapning. Kännetecknande för terroristbrott är att brottet utgör ett angrepp på de demokratiska spelreglerna och således hotar grundläggande värden i samhället. I Sverige förekommer inte i någon nämnvärd omfattning terrorism som har sin grund i förhållanden inom landet. Däremot kan Sverige komma att beröras av den internationella terrorismen, exempelvis genom att ett av terrorister kapat flygplan flygs hit eller genom att utländska intressen i Sverige, t.ex. en ambassad, angrips. Det finns också risk för att beslut och åtgärder av svenska myndigheter med anledning av terroristangrepp mot icke svenska intressen kan leda till direkta angrepp mot Sverige och svenska intressen. Utländska terrorister kan också tänkas använda Sverige som bas för angrepp mot mål i andra länder. Trots de allvarliga terrordåden mot de amerikanska ambassaderna i Kenya och Tanzania i augusti 1998 samt det bombattentat som samma månad utfördes i Omagh på Nordirland är den generella trenden att antalet terroristdåd under senare år gått ned och stabiliserats, framför allt i västvärlden. De dåd som utförs tenderar emellertid att orsaka fler döda och skadade än tidigare. Enbart attentaten mot de amerikanska ambassaderna krävde 260 dödsoffer. Terroristhotet domineras för närvarande av olika yttringar av islamisk extremism. I Sverige finns åtskilliga medlemmar eller sympatisörer till organisationer som i sina respektive hemländer och internationellt bedriver politiskt motiverat våld. I Sverige har dock deras verksamhet framför allt inriktats på propaganda, penninginsamling och annan stödverksamhet. Det förekommer också att personer, som är bosatta i Sverige, beger sig till andra länder för utbildning i ideologi, stridsteknik och liknande, eller t.o.m deltar i väpnade konflikter. Läget för beredskapen och åtgärder Inom verksamhetsgrenen Kontraterrorism vid Säkerhetspolisen bedrivs verksamhet för att bygga upp kunskap om terrorismens grunder, idéer och organisation i syfte att kunna förebygga terrorism. Bland annat kartläggs organisationer, som ägnar sig åt politiskt motiverat våld, särskilt deras ledare och organisationsstruktur. Man försöker definiera dessa organisationers våldsmodus, inriktning, farlighet, potential och mål. En viktig del i det förebyggande arbetet är att förhindra att Sverige blir bas för politiskt motiverat våld i andra länder. I terrorismbekämpningen ingår också att motverka flyktingspionage och annan förföljelse i Sverige från regimer eller organisationer i andra länder, vilka förknippas med terrorism. Inom Säkerhetspolisen sker en fortlöpande inhämtning av information, vilken sedan bearbetas, analyseras och delges departement, myndigheter och andra som har behov av sådan information. Informationen hämtas in från en stor mängd olika källor. Säkerhetspolisen har ett brett internationellt samarbete, bl.a. med utländska säkerhets- eller underrättelsetjänster. Den öppna polisverksamheten och andra myndig- heter, t.ex. Statens invandrarverk, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Försvarets forskningsanstalt och Försvarets Radioanstalt, är andra viktiga källor, liksom press, nyhetsmedia och litteratur. Säkerhetspolisen har även kontakt med enskilda personer, som kan lämna uppgifter, och det förekommer att man får spontana tips. Information kan vidare komma fram genom spaningsverksamhet. Den insamlade informationen bearbetas och utgör därefter underlag för beslut om åtgärder. I vissa fall kan den insamlade informationen leda till att det finns anledning att inleda en förundersökning eller åtgärder enligt annan lagstiftning. En del av den information, som Säkerhetspolisen samlar in, vidarebefordras till andra myndigheter och utländska säkerhets- eller underrättelsetjänster. Varje år sammanställs ett övergripande hotbilds- dokument avseende vilka hot av terroristkaraktär som föreligger, vilket delges myndigheter och departement. Bedömningen ligger också till grund för Säkerhetspolisens verksamhetsplanering. Säkerhetspolisen gör fortlöpande bedömningar av faktorer som i närtid kan påverka hotbilden på en mer konkret nivå. I arbetet med att förebygga terrorism ingår att verka för att utländska medborgare, som kan befaras begå eller medverka i brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften skall hindras från att bedriva sådana aktiviteter i Sverige. Säkerhetspolisen följer därför kontinuerligt förekomsten inom landet av medlemmar eller sympatisörer till organisationer, som ägnar sig åt politiskt motiverat våld. Säkerhets- polisen yttrar sig över asylansökningar och i ärenden rörande uppehållstillstånd och medborgarskap. Säkerhetspolisen har också möjlighet att själv anhängiggöra ärenden om avvisning eller utvisning. Säkerhetspolisen medverkar vid uttagning av kvotflyktingar till Sverige, i syfte att förhindra att personer som från säkerhetssynpunkt inte är önskvärda i Sverige över huvud taget kommer till landet. Den information som samlats in av Säkerhetspolisen kan vidare utgöra underlag till regeringen för beslut att förklara diplomater, som ägnat sig åt verksamhet som inte är förenlig med deras status, persons non grata (s.k. PNG-förklaring). Säkerhetsskyddslagen (1996:627) innehåller bestämmelser som gör det möjligt att göra registerkontroll, dvs. hämta uppgifter från polisregister, om det behövs för skyddet mot terrorism. Vid sådan registerkontroll får utlämnandet av uppgifter omfatta alla uppgifter om den kontrollerade som finns i Säkerhetspolisens register samt uppgifter ur person- och belastningsregistret hos Rikspolisstyrelsen avseende vissa särskilt angivna brott. Finns det anledning att misstänka att ett terroristdåd kan komma att genomföras informeras polismyndigheter och andra berörda organ, vilket leder till skärpt bevakning och andra förebyggande åtgärder. Det kan även finnas anledning att varna utsatta personer eller ge dem personskydd. Beredskap för att hantera en uppkommen terroristhändelse Ett terroristangrepp kan ske i olika former och vilka åtgärder som måste vidtas är beroende av angreppets karaktär. Skulle ett terroristangrepp inträffa åvilar ansvaret för att vidta åtgärder i första hand länspolismästaren i det polisdistrikt där angreppet har inträffat. Regeringen kan uppdra att Rikspolisstyrelsen att i särskilda fall leda viss polisverksamhet, t.ex. vid ett terroristangrepp. Säkerhetspolisen bistår den ansvariga polismyndigheten med underlag, bedömningar och liknande. Varje polismyndighet skall upprätta planer för polisinsatser för särskilda händelser, till vilka terroristangrepp räknas. Rikspolisstyrelsen har utarbetat en principorganisation för polisinsatser vid sådana händelser, enligt vilken det bör finnas polischef med ledningsstab, polisinsatschef med fältstab och polisinsatsstyrka. Med utgångspunkt i denna principorganisation kan polismyndigheten anpassa sin organisation och sina insatser efter omständigheterna i det särskilda fallet. Polismyndigheten skall omgående underrätta Rikspolisstyrelsen om en särskild händelse som bedöms vara en polisiär riksangelägenhet eller annars bör föranleda underrättelse till regeringen. Exempel på detta är då hotet riktar sig mot rikets säkerhet eller andra väsentliga samhällsintressen, då händelsen innefattar en gisslansituation där politiska motiv finns, om gärningsman begär kontakt med eller beslut av regeringen eller av viss regeringsmedlem eller då i annat fall flera människoliv, stora ekonomiska värden eller omfattande miljövärden står på spel. Beredskapsstyrkan mot terrorism Vid Polismyndigheten i Stockholms län finns en särskild beredskaps- styrka med uppgift att bekämpa terroraktioner i landet. Beredskapsstyrkan får tas anspråk först efter beslut av Rikspolis- styrelsen. Framställning att få ta styrkan i anspråk skall göras till Rikspolisstyrelsen av vederbörande regionala polischef. Polischefen skall samtidigt underrätta Polismyndigheten i Stockholms län. Beredskapsstyrkan, som numera benämns nationella insatsstyrkan, bildades år 1992. Styrkan består av ett 50-tal polismän, vilka ägnar omkring halva arbetstiden till utbildning, utveckling och övningar. Styrkans utbildning och kompetensutveckling är främst inriktad på insatser mot terrorister, bl.a. förhandling i krissituation, sjukvård, vatten- och rökdykning, insatser mot barrikaderade personer och fritagning av gisslan. Styrkan är tränad för insatser mot alla tänkbara objekt och förfogar över vapen och teknisk utrustning av hög kvalitet. Till nationella insatsstyrkan är också knutna särskilt utbildade förhandlare för krissitua- tioner. Styrkan har befattningshavare i beredskap dygnet runt, året runt. Dessa är beredda att bege sig till annan plats i Sverige kort tid efter larm. Även annan personal kan nås och kallas in vid behov. Vid en insats kommer styrkan att vara beroende av stöd från den övriga polisverksamheten. Personal ur nationella insatsstyrkan med- verkar därför i utbildning av andra poliser. Den nationella insatsstyrkan får också olika former av stöd från andra myndigheter. Styrkan lånar bl.a. viss utrustning från Försvarsmakten. För att styrkan skall kunna fungera som en nationell resurs får man hjälp från Försvarsmakten med helikopter- och flygtransporter. Ett terroristangrepp kan beröra olika samhällsområden och kräva insatser och beslut från flera myndigheter. Styrkan samarbetar därför med en lång rad myndigheter t.ex. Försvarsmakten, Kriminalvårds- styrelsen, Luftfartsverket, räddningstjänsten och sjukvården. Man har också tagit kontakt med organisationer och företag som skulle kunna bli berörda, t.ex. utländska flygbolag i Sverige. Styrkan har etablerat ett internationellt samarbete med motsvarande styrkor i flera andra länder, bl.a. för att dra nytta av erfarenheter från länder som har mer problem med terrorism Den nationella insatsstyrkan genomför ett flertal större övningar varje år. En del av övningarna arrangeras tillsammans med andra myndigheter, t.ex. den kommunala räddningstjänsten. Det förekommer att Säkerhets- polisen bistår med att lägga upp övningen. och fungera som stöd under genomförandet. Styrkan har vidare medverkat vid ledningsspel som anordnats av Överstyrelsen för civil beredskap och av Regeringskansliet. Planerade åtgärder Enligt regeringens mening står Sverige förhållandevis väl rustat i kampen mot terrorism. Genom det arbete som bedrivs nationellt inom Säkerhetspolisen och internationellt genom olika samarbetsorgan har vi en god överblick över olika terroristorganisationers verksamheter. Om en terroristattack skulle äga rum har polismyndigheterna möjlighet att organisera sig och agera i enlighet med de redan upprättade planerna för polisinsatser vid särskilda händelser, till vilka terroristangrepp räknas. Efter beslut från Rikspolisstyrelsen kan den nationella insatsstyrkan snabbt tas i anspråk. En särskild fråga är hur beredskapen vid en terroristattack med nukleära, biologiska eller kemiska vapen (N- B- och C- vapen) fungerar. Om en attack med N- B- eller C- vapen väl utförts ställer det särskilda krav på polisen och en rad andra myndigheter. Det kan i detta sammanhang nämnas att regeringen i maj 1998 lämnade i uppdrag till en särskild utredare att göra en översyn av Sveriges förmåga att hantera skyddet mot sådana vapen. Utredaren har lämnat en första redovisning till regeringen i november 1998. Under det inledande avsnittet om polisen behandlas de generella mål som gäller för den öppna polisens förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred och vilka åtgärder som kan vara motiverade för att förbättra polisens ledningsförmåga i sådana situationer m.m. 15 Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss Sammanfattning: Arbetet med att förebygga och minska konsekvenserna av kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss berör flera samhällsområden och myndigheter. Reglerna inom respektive område är i hög grad internationella och utarbetas inom olika organ i FN och EU. Ett kontinuerligt regelutvecklingsarbete pågår. Regeringen avser mot denna bakgrund återkomma till riksdagen med förslag till lagstiftning med anledning av EG-direktiven om säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods och om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (Seveso II-direktivet). Under 1998 har regeringen givit Statens räddningsverk i uppdrag att inrätta sju regionala resursbaser mot kemikalieolyckor. Resursbaserna skall förstärka samhällets grundberedskap mot olyckor med farligt gods men också vid olyckor med kemikaliehantering i stationära anläggningar. Transport av farligt gods Arbetet med att öka säkerheten vid transporter av farligt gods utgör en del av det samlade arbetet för att förebygga kemikalieolyckor. Inrikt- ningen i arbetet är att eliminera den extra säkerhetsrisk som det farliga godset utgör under transporten. Med hänsyn taget till antalet transporter och de stora volymer som transporteras är olyckor med farligt gods relativt få. Reglerna för transport av farligt gods är i mycket hög grad internationella och utarbetas bl.a. inom olika organ i FN och EU. Sverige deltar aktivt i regelutvecklingsarbetet. Ansvarig myndighet för land- transporter är Statens räddningsverk, för lufttransporter Luftfartsverket och för sjötransporter Sjöfartsverket. Regeringen lämnade den 5 mars 1998 skrivelsen Transport av farligt gods (skr. 1997/98:78) till riksdagen. Skrivelsen behandlades av riksdagen den 15 maj 1998 (bet. 1997/98 FöU8, rskr. 1997/98:236). I skrivelsen redovisas bl.a. hur regeringen avser att behandla frågan om samordning och myndighetsansvar inom området transport av farligt gods. Räddningsverkets samordningsroll har därvid förstärkts och ett särskilt råd för transport av farligt gods har knutits till verket. I rådet ingår, förutom Räddningsverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket. Med anledning av detta har regeringen under 1998 utfört ändringar i förordningen om transport av farligt gods samt i instruktionerna för respektive myndighet. I syfte att förbättra samhällets beredskap för att genomföra räddningsinsatser gav regeringen i regleringsbrevet för år 1998 Räddningsverket i uppdrag att utreda behovet av och möjligheterna till att organisera regionala resursbaser mot kemikalieolyckor. Räddningsverket konstaterade i redovisningen av uppdraget att samhällets nuvarande resurser mot kemikalieolyckor har karaktären av en grundberedskap. Vid stora och komplicerade räddningsinsatser kan resurser således komma att saknas. Behovet av att förstärka samhällets grundberedskap mot kemikalie- olyckor föreligger såväl vid olyckor med transport av farligt gods, som vid olyckor med kemikaliehantering i stationära verksamheter. Regeringen fattade mot denna bakgrund beslut den 4 juni 1998 om att Räddningsverket skall inrätta sju regionala resursbaser mot kemikalieolyckor samt att Räddningsverket skall svara för att ansvarig personal utbildas. Hösten 1998 bereds inom Regeringskansliet även förslag till lagstiftning med anledning av EG-direktivet om säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods. Regeringen avser därefter att återkomma till riksdagen. Kemikalieolyckor i stationära anläggningar Arbetet med att förebygga och begränsa skadorna av kemikalieolyckor i stationära anläggningar berör flera samhällsområden och myndigheter. Således är Arbetarskyddsverkets och Sprängämnesinspektionens verk- samheter viktiga för anläggningens inre säkerhet. Vidare ansvarar Statens naturvårdsverk för frågor som rör den yttre miljön kring kemikaliehanterande anläggningar. Räddningsverket ansvarar härutöver för frågor som rör planeringen för räddningsinsatser vid olyckor samt vissa skadebegränsande åtgärder i övrigt. Även andra statliga myndigheter som Boverket och Kemikalieinspektionen berörs av området. Mot bakgrund av behovet av att se över frågor om lagstiftning m.m. inom kemikalieolycksområdet tillsatte regeringen i december 1996 en särskild utredare. Utredningen om kemikalieolyckor m.m. avlämnade i januari 1998 sitt slutbetänkande till regeringen (SOU 1998:13). I utredningen föreslås bl.a. lagstiftning med anledning av genomförandet av EG-direktivet om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (Seveso II-direktivet), samt FN- konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor (Industriolyckskonventionen). Lagförslaget innebär bl.a. att det skall ske en samordnad miljö- och säkerhetsprövning av de verksamheter som hanterar stora mängder farliga ämnen. Prövningen föreslås ske av miljödomstolarna och i vissa fall av länsstyrelserna. Berörda myndigheter såsom Naturvårdsverket, Arbetarskyddsverket, Räddningsverket m.fl. föreslås bistå prövnings- instanserna med expertbedömningar inom respektive myndighetsområde. Till central tillsynsmyndighet förslås Räddningsverket. Den regionala och lokala tillsynen föreslås utövas av länsstyrelserna och kommunerna. Lagförslaget bereds inom regeringskansliet under hösten 1998. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag till lagstiftning våren 1999. Miljöräddningstjänst till sjöss Kustbevakningen är den myndighet i Sverige som ansvarar för miljöräddningstjänst till sjöss. Verksamhetsområdet omfattar svenskt sjöterritorium, den ekonomiska zonen och sjöarna Vänern, Vättern och Mälaren. Kustbevakningen har en beredskap dygnet runt för att kunna påbörja preventiva åtgärder för oljeutsläpp inom fyra timmar efter larm och bekämpningsåtgärder inom åtta timmar efter larm. Kustbevakningen skall ha en kapacitet att bekämpa oljeutsläpp på upp till 5 000 ton. För kemikalieolyckor till sjöss gäller att Kustbevakningen skall kunna påbörja insats inom fyra timmar efter larm. Kustbevakningen skall också bidra till att internationella avtal kan följas vad avser insatsberedskap och bekämpningsförmåga. Kustbevakningen och Statens räddningsverk har i rapporten Det svenska marina oljeskadeskyddet inför 2000-talet föreslagit mål och åtgärdsprogram för beredskapen mot utsläpp av farliga ämnen till sjöss. Regeringen har anslutit sig till dessa mål och angivit att de föreslagna förbättringarna bör övervägas inom ramen för den löpande verksamheten. Kustbevakningen ser därför inga skäl att föreslå ytterligare mål eller inriktning för myndighetens verksamhet utan strävar efter att, med tillgängliga medel och i samverkan med andra berörda myndigheter, genomföra det åtgärdsprogram som föreligger. Det internationella samarbetet för olje- och kemikaliebekämpning bedrivs inom ramen för Helsingforskonventionen, Köpenhamnsavtalet och Bonnöverenskommelsen. Dessa omfattar förutom samarbete vid miljöräddningstjänst även samordning av flygövervakning, utbyte av teknisk information och arbete i gemensamma projekt. Utöver detta deltar Sverige i arbetet inom FN:s sjöfartsorganisation IMO (International Maritime Organisation) och i EU:s rådgivande kommitté för utsläpp till sjöss. Vikten av ett effektivt internationellt samarbete för att gemensamt kunna bekämpa större utsläpp till sjöss bör ånyo betonas. Detta bedöms vara den enda rimliga möjligheten att uppnå den kapacitet som erfordras för att kunna begränsa följderna av ett oljeutsläpp av sådan storlek att det skulle utgöra en fara för mycket omfattande skador på miljön. Regeringen tillsatte 1996 en utredning med uppdrag att göra en utvärdering av gällande regler för de ingripanden som kan bli akuella när ett oljeutsläpp har skett till sjöss. Utredaren skall göra en översyn av de författningar som finns på området samt föreslå åtgärder för att effektivisera det rättsliga beivrandet av dessa utsläpp. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 december 1998. Regeringen uppdrog i december 1996 åt Statens räddningsverk att göra en översyn av informationssystemen för att tillgodose den civila havsövervakningens behov av underrättelser om sjöläget. Räddnings- verket redovisade uppdraget i rapporten Samordnad sjöinformation i mars 1998. Rapporten har remissbehandlats. I rapporten framhålls att behoven av sjöövervakning och sjöinformation måste ses i ett helhetsperspektiv med säkerhetspolitiska dimensioner. Omvärldsförändringarna leder till nya hot och förutsätt- ningar samt successivt förändrat behov av sjöinformation. En väl fungerande sjöövervakning har en förebyggande verkan mot olika hot och risker. I rapporten konstateras att systemen för sjöövervakning och sjöinformation kan förbättras och effektiviseras genom ökad samordning och samverkan samt genom gemensamt utnyttjande av ny teknik. Sjöcentralerna föreslås nyttjas som en gemensam resurs för sjöverksamheterna. Försvarsmakten bör även fortsättningsvis ha ansvaret för produktion och drift av dessa med tilläggsuppgift att stödja de civila myndigheterna med information om sjöläget. Kustbevakningen föreslås få ett samordningsansvar att bevaka och koordinera de civila behoven av sjöövervakning, svara för den civila inriktningen av denna samt förmedla sjöinformation till berörda civila verksamheter. Vidare föreslås att Kustbevakningen bör ges uppgiften att verka för samordningen av samhällets sjöövervakning och sjöinformation och att det till Kustbevakningen bör knytas ett råd för sjöövervakning med representation från berörda myndigheter och organisationer. Flertalet remissinstanser delar i huvudsak rapportens slutsatser och förslag eller lämnar dem utan erinran. Sjöfartsverket anser att verket bör tilldelas huvudansvaret för ett samordningssystem av relevant sjöinformation för den civila sjöfarten. En arbetsgrupp kommer att bildas inom Regeringskansliet för att bereda förslagen i rapporten. 16 IT-säkerhet (Kommunikationsdepartementet) Sammanfattning: Den breddade användningen av informationsteknik leder till nya typer av sårbarhet. Konsekvenserna av tekniska fel, dataintrång m.m. blir större när allt fler system kopplas samman. Regeringen prioriterar därför åtgärder som syftar till att förbättra IT- säkerheten samt skyddet mot informationskrigföring. Regeringens arbete syftar till att skapa förtroende för den nya tekniken och att säkerställa att samhällsviktiga funktioner skyddas. För säkerhet på längre sikt arbetas en strategi för samhällets IT-säkerhet fram. I ett kortare perspektiv är insatser för att säkra omställningen till år 2000 högprioriterade. Regeringen har i skrivelsen Informationssamhället inför 2000-talet (skr. 1998/99:2) behandlat frågan om IT-säkerhet. Regeringen konstaterar att den breddade användningen av informationsteknik leder till nya typer av sårbarhet. Samhällets ökande användning av informationsteknik skapar allt större beroenden p.g.a. den tilltagande sammankopplingen av system. Samtidigt ökar mängden data som skickas över datanätverk. Erfarenheterna visar att informationen som skickas ofta är känslig eller verksamhetskritisk för många aktörer. Konsekvenserna av tekniska fel, dataintrång m.m. blir därför större och drabbar allt fler i takt med att nya områden och verksamheter digitaliseras. Regeringen prioriterar därför åtgärder som syftar till att förbättra IT-säkerheten samt skyddet mot informationskrigföringen. Regeringens arbete syftar till att skapa förtroende för den nya tekniken och att säkerställa att samhällsviktiga funktioner skyddas. Viktiga delar i regeringens säkerhetsarbete är att föreslå en nationell strategi för IT- säkerhet och att anpassa lagstiftningen till nya krav. Regeringen uppdrog den 25 september 1997 åt Statskontoret att ta fram ett förslag till en strategi för samhällets IT-säkerhet. Rapporten Sammanhållen strategi för samhällets IT-säkerhet (1998:18) överläm- nades till regeringen den 24 juni 1998. Statskontoret föreslog övergripande gemensamma mål samt förhållnings- och tillvägagångssätt för att öka samhällets IT-säkerhet. Förslaget preciserar statens ansvar och visar hur säkerhetsarbetet kan inordnas i det nationella IT-handlings- programmet. Rapporten ger också förslag till hur arbetet skall fördelas mellan olika statliga myndigheter. Rapporten har remissbehandlats. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag till en nationell IT-strategi. Det pågår redan nu ett omfattande arbete för att förbättra säkerheten. Inom ramen för Toppledarforum pågår ett arbete med s.k. förtroendeskapande åtgärder. För att öka säkerheten hos myndigheter pågår en upphandling av tjänster för elektroniska tjänstekort. Upphandlingen sköts av Statskontoret och väntas blir klar under hösten 1998. Redan idag använder Riksskatteverket och Riksförsäkringsverket elektroniska tjänstekort. Sedan september 1998 gäller en ny paragraf i beredskapsförordningen (1993:242) som avser krav på säkerheten i IT-system hos beredskapsmyndigheter som är viktiga för det civila försvaret. I anslutning till detta har Överstyrelsen för civil beredskap tagit fram föreskrifter och allmänna råd (FA22) för IT-säkerhetsarbetet hos dessa myndigheter. Bl.a. föreskrivs att en definierad grundsäkerhetsnivå skall gälla för samhällsviktiga IT-system. Grundsäkerheten utgör en rekommendation till kommuner, landsting samt kris- och krigsviktiga företag. En sådan grundsäkerhetsnivå ger även positiva effekter vid svåra påfrestningar i fred. Den 12 december 1996 tillsatte regeringen en arbetsgrupp för informationskrigföring (Ag IW) för att följa utvecklingen av de hot och risker som informationskrigföring innebär för samhället. En del av gruppens arbete berör beredskapen för svåra påfrestningar i fred. Arbetsgruppen har lämnat två rapporter (15 augusti 1997, 29 maj 1998 och en öppen version av den senare rapporten den 1 september 1998) där gruppen bland annat betonar vikten av att säkerhetskraven för civila system bör standardiseras och att ett incidentrapporteringssystem införs för statsförvaltningen. Arbetsgruppen föreslår även en bättre samordning inom framför allt den statliga sektorn för att möta nya hot och risker inom IT-området. Arbetsgruppen fortsätter sitt arbete bl.a. genom att inrikta sig på uppföljning av hot och risker på informations- krigföringsområdet och uppföljning av de strukturförslag som lagts fram i den andra rapporten. Omställning av system inför år 2000 Regeringen betonar att varje företag, organisation eller myndighet måste ta ansvar för 2000-omställningen i sin egen verksamhet. Staten har ansvar för myndigheternas verksamhet och för att säkra de mest väsentliga samhällsfunktionerna. Regeringen anser att frågan är av stor vikt och överlämnade den 3 december 1998 en särskild skrivelse till riksdagen med en sammanfattande analys av läget samt en redogörelse för vidtagna och planerade åtgärder inför skiftet till år 2000 (lägesrapport om IT-omställningarna i samhället inför år 2000, skr. 1998/99:40). För att få en överblick och kunna göra bedömningar av anpassningsarbetets omfattning inom statsförvaltningen utfärdade regeringen en förordning om översyn av statliga myndigheters informationssystem (SFS 1997:30). Vidare har Statskontoret fått regeringens uppdrag att ge vägledning och metodstöd till myndigheterna. I den femte lägesrapporten från oktober 1998 skriver Statskontoret att statsförvaltningen är den sektor i samhället där den samlade kunskapen om anpassningsläget och medvetenheten om problematiken är störst. Trots att arbetet har gått framåt under det senaste kvartalet bedömer Statskontoret att det mesta arbetet med de tidskrävande aktiviteterna anpassning och test återstår, särskilt finns en osäkerhet vad gäller inbäddade system. Genom regeringens beslut den 25 juni 1998 har vissa sektors- myndigheter fått ett tydligare uppdrag att redovisa bedömningar av läget och riskerna inom samhällsviktiga funktioner. Vidare uppdrogs åt länsstyrelserna att vidta erforderliga förberedelser i lednings- organisationen inför de eventuella störningar som kan uppstå vid skiftet till år 2000 och åt Överstyrelsen för civil beredskap att ge länsstyrelserna stöd i denna verksamhet. En första avrapportering har skett i oktober 1998. Försvarsmakten har särskilt ålagts att kvartalsvis rapportera myndigheternas anpassningsarbete. Regeringen anser att det är av stor vikt att få en konsekvensbedömning av hur försvarsförmågan påverkas om inte omställningen till år 2000 går att fullfölja. Regeringen tillsatte den 29 januari 1998 en särskild delegation för att behandla frågor om omställningen av datorer och system som måste ses över till år 2000 (dir. 1998:10), 2000-delegationen. Delegationen består av företrädare för viktiga samhällsintressen och är ett samverkansorgan mellan offentlig och privat sektor. Delegationen skall noga följa och värdera arbetet med anpassningen inför 2000. Särskild uppmärksamhet skall ägnas väsentliga samhällsfunktioner. Delegationen skall värdera informationen om hur arbetet fortskrider och uppmärksamma de som befinner sig i riskzonen för att inte klara omställningen på ett tillfredsställande sätt framförallt när det gäller samordning över samhällssektorer. Utöver den löpande rapporteringen skall en sammanfattande lägesbeskrivning lämnas av delegationen den 1 oktober 1999 och en slutlig redovisning senast den 31 mars 2000. Regeringen anser att frågan angående IT-omställningar inför år 2000 är av högsta prioritet liksom att riksdagen hålls informerad om utvecklingen. Den 3 december 1998 överlämnande regeringen skrivelsen Lägesrapport om IT-omställningen i samhället inför år 200 (skr. 1998/99:40) till riksdagen. Skrivelsen innehåller ett klargörande av regeringens ansvar och organisation av arbetet. I skrivelsen redovisas av regeringen vidtagna och planerade åtgärder beträffande IT-omställningen inför år 2000. En första samlad rapport av läget inom väsentliga samhällsfunktioner lämnas. Därutöver redogörs för hur arbetet med datoromställningar i övriga samhällssektorer fortskrider. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med ytterligare en uppföljande rapportering före halvårsskiftet 1999 samt vid behov en sista rapportering under hösten 1999. Övrigt säkerhetsarbete Regeringen bedriver arbete för att allmänt skapa tilltro till den nya tekniken och främja utvecklingen på IT-området. Ett viktigt led är att justera lagstiftningen så att den tar hänsyn till de nya förutsättningarna som skapas. Ett konkret exempel är arbetet med att fastställa regler för hantering av digitala signaturer. En departementspromemoria (Digitala signaturer – en teknisk och juridisk översikt, Ds 1998:14) presenterades i början av 1998 och har remissbehandlats. Den svenska beredningen av frågan ligger nu till grund för det fortsatta arbetet med att inom EU utforma ett direktiv om digitala signaturer vilket förväntas träda i kraft år 2001. Den 14 maj 1998 tillkallade regeringen en ny IT-kommission (Kommissionen för analys av informationsteknikens påverkan på samhällsutvecklingen, dir. 1998:38). I kommissionens uppdrag ingår bl.a. att göra analyser av vilka problem och möjligheter som utnyttjandet av informationstekniken innebär ute i samhället Försvarsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 december 1998 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén, Åsbrink, Winberg, Ulvskog, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wärnersson, Lejon, Lövdén Föredragande: statsrådet Björn von Sydow _____________ Regeringen beslutar skrivelsen 1998/99:33 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Skr. 1998/99:33 2 1