Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1999/2000:22 Lägesrapport i fråga om den ekonomiska brottsligheten Skr. 1999/2000:22 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 21 oktober 1999 Göran Persson Laila Freivalds (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens årliga rapport till riksdagen om läget beträffande den ekonomiska brottsligheten. I skrivelsen redovisas översiktligt de åtgärder som vidtagits sedan föregående lägesrapport i oktober 1998 (skr. 1998/99:25) inom ramen för regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottslig- heten. Till de åtgärder som behandlas hör uppbyggnaden och utvecklingen av den nya myndighetsstrukturen, däribland en ny organisation för bekämp- ning av miljöbrott, utvecklingen av den internationella ekobrottsbekämp- ningen, forskning om ekonomisk brottslighet och brottsförebyggande arbete. Vidare redovisas lagstiftningsarbete och andra åtgärder rörande bl.a.: - olagliga oljeutsläpp - sekretess - penningtvätt - näringsförbud - handel med elektroniska pengar - insiderhandel - taxitrafik - bulvanförhållanden - handel med skalbolag Innehållsförteckning 1 Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten 3 2 Brottsutvecklingen 4 3 Inriktningen av det fortsatta reformarbetet 7 4 Uppbyggnaden och utvecklingen av den nya myndighets- strukturen 9 5 Effektivare miljöbrottsbekämpning 17 6 Utvecklingen av kampen mot internationell ekonomisk brottslighet 24 6.1 Bakgrund 24 6.2 Åtgärder inom ramen för EU-samarbetet 25 6.3 Annat internationellt arbete 31 7 Lagstiftningsarbetet 37 7.1 Skattekontroll 37 7.2 Branschsanering, bulvanförhållanden m.m 40 7.3 Effektivare sanktionsregler 42 7.4 Handläggning i domstol, sekretess och konkurstillsyn 47 8 Forskning om ekonomisk brottslighet 50 9 Brottsförebyggande arbete 51 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 oktober 1999 54 1 Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten ligger fast. Regeringen beslutade i april 1995 om en strategi för samhällets sam- lade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades för riksdagen, som inte hade någon erinran mot innehållet (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Det övergripande målet är enligt strategin att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som utgör en kraftig förstärk- ning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. Åtgärder skall vidtas som innebär en effektivisering när det gäller att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. En ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet. I detta ligger bl.a. att kontrol- len skall effektiviseras och att myndigheterna skall utveckla ett problem- orienterat arbetssätt. Kampen mot ekobrott är enligt strategin en prioriterad verksamhet för myndigheterna. Särskild vikt skall läggas vid att samordna myndigheter- nas prioriteringar och att utveckla samarbetet mellan myndigheter. En annan viktig fråga är att höja myndighetskompetensen i fråga om ekobrott. Näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekono- miska brottsligheten, bl.a. genom att utveckla affärsetik och egenkontroll. För att genomföra dessa mål i fråga om kampen mot den ekonomiska brottsligheten redovisades i skrivelsen till riksdagen ett brett åtgärds- program. Detta omfattar bl.a. förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning, förbättrad myndighetsstruktur, gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna, affärsetik och internkontroll inom näringslivet, snabbare utredning och process, effektivare rutiner i samband med konkurs, förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser m.m., sanering av utsatta branscher, effektivare lagstiftning om penningtvätt, effektivare sanktionsregler, aktivt internationellt arbete bl.a. inom EU, ökad forskning, information till allmänheten samt effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet. Inom regeringen svarar justitieministern för samordning av åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. För att biträda justitieministern i detta arbete inrättade regeringen i december 1994 regeringens ekobrottsberedning. Beredningen är numera en interdepartemental arbetsgrupp som består av tjänstemän från Justitie-, Finans-, Närings- och Miljödepartementen. En chefstjänsteman från Justitiedepartementet är ordförande. Genomförandet av strategin mot ekonomisk brottslighet har som mest omfattat ett 70-tal olika projekt. De flesta av dessa handlar om att förbättra lagstiftningen eller om att utveckla myndigheternas kompetens, arbetsmetoder och organisation. Utredningsarbetet har bedrivits och bedrivs i stor utsträckning inom kommittéväsendets ram, men regeringen har också i flera fall uppdragit åt myndigheter att utreda vissa frågor eller att bedriva visst utvecklingsarbete, ofta med flera myndigheter i samverkan. En del utredningsarbete har också bedrivits inom Regeringskansliet, bl.a. i regeringens ekobrottsberedning. I ett antal fall har projekten nu avslutats exempelvis genom att ny lagstiftning har antagits och trätt i kraft. Andra projekt är på utredningsstadiet eller håller på att genomföras. Nya projekt tillkommer. Regeringen redovisade i oktober 1996, 1997 respektive 1998 för riksdagen läget vid dessa tidpunkter när det gäller den ekonomiska brottsligheten och genomförandet av strategin mot ekobrott (skr. 1996/97:49, bet. 1996/97:JuU6, rskr. 1996/97:149, skr. 1997/98:38, bet. 1997/98:JuU8, rskr. 1997/98:144 och skr.1998/99:25, bet.1998/99: JuU9, rskr. 1998/99:178). I denna skrivelse redovisas utvecklingen efter det att den senaste skrivelsen avlämnades. 2 Brottsutvecklingen Några huvudpunkter: - Brottsanmälningarna om ekonomisk brottslighet minskade under åren 1994 – 1998. - Antalet anmälda miljöbrott har ökat under första halvåret 1999. - Antalet ärenden med internationell anknytning ökar. - Den ekonomiska brottsligheten blir allt mer organiserad. - Det brottsutredande arbetet blir allt mer komplext. Inledning Liksom för många andra typer av brott är det förenat med svårigheter att beskriva utvecklingen av den faktiska ekonomiska brottsligheten med hjälp av den officiella brottsstatistiken. De ekonomiska brotten inklusive miljöbrotten återfinns under flera olika brottsrubriceringar och kapitel i brottsbalken, miljöbalken och i specialstraffrättsliga författningar. Registreringen av anmälda brott görs utifrån brottskoder som både inrymmer sådana brott som kan räknas till ekonomisk brottslighet och sådana brott som inte kan räknas dit. Som exempel kan nämnas att den stora massan bedrägerier inte är av den karaktär som kan räknas till den ekonomiska brottsligheten. Mörkertalet är stort, vilket innebär att bara en liten del av de faktiskt begångna brotten anmäls och registreras i statistiken. Upptäckten av ekonomisk brott är huvudsakligen ett resultat av berörda myndigheters underrättelse-, spanings- och kontrollverksamhet. Antalet brott som registreras är således i hög grad beroende av de insatser som görs av dessa myndigheter. En stor del av den anmälda brottsligheten upptäcks och anmäls i samband med konkursutredningar. Det finns alltså ett direkt samband mellan antalet konkurser och brottsanmälningar. Således är stabiliteten i myndigheternas insatser och antalet konkurser av stor betydelse för värderingen av hur väl den anmälda brottsligheten kan sägas spegla den faktiska brottsligheten. Utvecklingen t.o.m. år 1999 De största kategorierna brott inom Ekobrottsmyndighetens målområde är brott mot borgenärer (11 kap. brottsbalken) och skattebrott. Antalet anmälda skattebrott ökade mycket kraftigt fram till år 1995 men har minskat under åren 1996 t.o.m. 1998. Utvecklingen vad gäller brott mot borgenärer är liknande. Minskningen samvarierar med, och kan ses som en konsekvens av, att antalet konkurser under samma tid har minskat kraftigt. Den preliminära statistiken över anmälda brott för första halvåret 1999 är, p.g.a. brister i inrapporteringen till Brottsförebyggande rådet (BRÅ), ofullständig och kan inte användas för en jämförelse med första halvåret 1998. Detta gäller dock inte miljöbrotten. De miljöbrott som tidigare reglerades i miljöskyddslagen har under första halvåret 1999 ökat med 79 procent jämfört med första halvåret 1998. Enligt Riksåklagaren kan ökningen antas bero på en ökad anmälnings- benägenhet som har sin grund dels i den entydiga regleringen i miljöbalken att misstänkta brott skall anmälas, dels att allmänna råd om hantering av miljöbrott utfärdades av Riksåklagaren i juni 1998 och slutligen att frågan om miljöbrott mer allmänt kommit i fokus i och med införandet av miljöbalken och den nya miljöbrottsorganisationen. Statistiken förfinas Statistiken för anmälda brott har förfinats fr.o.m. den 1 oktober 1998. Det kommer framöver att av statistiken framgå vilken typ av brott mot borgenärer som anmälts. Likaså kommer skattebrotten och miljöbrotten att redovisas på flera olika brottstyper. Brott mot aktiebolagslagen (1975:1385), insiderlagen (1990:1342), lagen (1991:1980) om handel med finansiella instrument och lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg kommer också att kunna utläsas i statistiken över anmälda brott. Även brott mot lagen (1986:436) om näringsförbud kommer att redovisas särskilt. Problemen med inrapporteringen till BRÅ av anmälda ekonomiska brott förväntas vara lösta inför år 2000. Ekobrottsmyndighetens bedömning Ekobrottsmyndigheten har i årsrapporten för år 1998 (Rapport 1999:1) och i ett till regeringen nyligen överlämnat underlag för inriktningen av ekobrottsbekämpningen år 2000, beskrivit utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten (jfr avsnitt 4). Ekobrottsmyndigheten konstaterar att den ekonomiska brottsligheten under de senaste decennierna utvecklats mot olika former av svårutredd och farlig kriminalitet riktad såväl mot staten som mot enskilda. Det brottsutredande arbetet har successivt blivit allt mer komplext. En tendens är ett ökat inslag av yrkeskriminella, som bedriver vad man kan kalla organiserad ekonomisk brottslighet. Typexempel på sådan verksamhet är uppköp av skalbolag och momsbedrägerier. En annan utvecklingstendens är en väsentlig ökning av antalet utredningar med internationell anknytning. Som exempel kan nämnas EU-relaterade momsbedrägerier. Skattebrotten avseende mervärdesskatt genom den s.k. karusellhandeln är ett ökande problem. Med karusellhandel avses därmed fiktiva eller verkliga gränsöverskridande och nationella affärer i flera led, som sker i syfte att redovisa och återfå oriktig ingående moms eller underlåta att redovisa utgående moms. Ett tilltagande problem, direkt kopplat till den ökande internationaliseringen, är förekomsten av vad som kan beskrivas som icke samarbetsvilliga länder, dvs. länder som inte alls eller i begränsad utsträckning är beredda att bistå andra länder med rättslig hjälp i utredningar om misstänkt brottslighet. Även penningtvätt och IT-relaterad brottslighet nämns som problemområden vars aktualitet ökat på senare tid. Sammanfattande synpunkter Samtidigt som det finns tecken på att problemen med den ekonomiska brottsligheten förvärras har det skett en minskning av antalet brotts- anmälningar fram t.o.m. år 1998. Denna minskning motsvaras sannolikt delvis av en faktisk minskning av brottsligheten, eftersom antalet konkurser samtidigt har minskat och en inte ringa del av den ekonomiska brottsligheten sker i obeståndssituationer. Långt i från all ekonomisk brottslighet begås dock i sådana situationer. Exempel på annan grov ekonomisk brottslighet är momsbedrägerier, som s.k. karusellhandel. Omfattande bedrägerier eller förskingringar i näringslivet behöver heller inte stå i något samband med obestånd. Ändrad lagstiftning, som att skattebetalningsbrotten togs bort under 1997 och att den obligatoriska kontrolluppgiftsskyldigheten successivt ökat, påverkar också statistiken. Det är således svårt att dra några mer definitiva slutsatser om utvecklingen av ekobrottsligheten. Mörkertalen är sannolikt stora. Det finns dock, som Ekobrottsmyndigheten framhållit, flera faktorer som talar för att problemen blir allt mer svårbemästrade, inte minst den ökande internationaliseringen och de allt snabbare systemen för penningtransaktioner. 3 Inriktningen av det fortsatta reformarbetet Några huvudpunkter: - Uppbyggnaden och utvecklingen av den nya myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning fortsätter. - Bekämpningen av miljöbrotten utvecklas och effektiviseras. - Utvecklingen av den internationella ekobrottsbekämpningen fortsätter. - Lagstiftningsarbetet fullföljs. - Satsningen på forskning om ekonomisk brottslighet fortsätter. - En ökad tonvikt läggs på det brottsförebyggande arbetet. Fortsatt uppbyggnad och utveckling av den nya myndighetsstrukturen Ekobrottsmyndigheten har en central roll inom ekobrottsbekämpningen. Myndigheten har successivt byggts upp under 1998 och 1999. Uppbyggnaden av de operativa funktionerna stod i fokus under myndighetens första verksamhetsår. Även stabsfunktionerna utvecklas nu på ett positivt sätt. Inom myndigheten pågår ett arbete för att ytterligare förbättra utrednings- och stabsverksamheten. Det finns ett behov av utbildning och kompetensutveckling inom Ekobrottsmyndigheten. Myndigheten har ett behov av ytterligare rekrytering under de närmaste åren. Ett centralt inslag i det fortsatta arbetet bör vara att stödja och följa uppbyggnaden och utvecklingen av den nya myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning. Frågorna behandlas i avsnitt 4. Effektivare miljöbrottsbekämpning Riksåklagaren har regeringens uppdrag att förbereda inrättandet av en ny och flexibel organisation för miljöbrottsbekämpning. Tyngdpunkten i denna brottsbekämpning skall ligga på regional och lokal nivå. Det skall hos Riksåklagaren finnas en central enhet som främst skall svara för samordningen inom miljöbrottsbekämpningen. Det behövs nu utbildningssatsningar för de åklagare och poliser som kommer att handlägga utredningar om brott mot miljön. Miljöbalken utgör den fasta grunden för det fortsatta miljöarbetet. Att förebygga och bekämpa miljöbrott är en viktig del i detta arbete. Det är angeläget att myndigheter och andra ges det stöd och de instrument som krävs för att tillämpa lagstiftningen effektivt. Frågorna behandlas i avsnitt 5. Fortsatt utveckling av den internationella ekobrottsbekämpningen Det internationella arbetet blir allt viktigare inom brottsbekämpningen. Sverige har genom medlemskapet i EU väsentligt förbättrat möjligheterna att driva dessa frågor inom ramen för det internationella samarbetet. Frågor om internationell ekobrottsbekämpning behandlas i avsnitt 6. Fullföljning av lagstiftningsarbetet Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten har inneburit en bred inventering av de möjligheter som står till buds att via lagstiftningen skapa förutsättningar för en effektivare ekobrottsbekämpning. Det är viktigt att detta arbete fullföljs och att det sker en kontinuerlig prövning av behovet av nya reformer eller översyner inom de områden som kan ha betydelse för ekobrottsbekämpningen. Detta arbete behandlas i avsnitt 7. Fortsatt satsning på forskning om ekonomisk brottslighet Till de långsiktiga projekten hör att väsentligt höja samhällets kunskaps- nivå när det gäller ekonomisk brottslighet och hur den bäst bekämpas. Forskningen om ekonomisk brottslighet utgör ett viktigt inslag i detta arbete. Forskningen om ekonomisk brottslighet, inklusive miljöbrott, är därför ett prioriterat område i det fortsatta reformarbetet. Denna fråga behandlas i avsnitt 8. Ökad tonvikt på det brottsförebyggande arbetet Det brottsförebyggande perspektivet har under de senaste åren fått en allt mer framskjuten plats inom brottsbekämpningen. När det gäller ekonomisk brottslighet bör insatserna från statsmakternas sida inriktas på att systematiskt se till att lagstiftningen och kontrollsystemen utformas på ett sådant sätt att de inte inbjuder till missbruk. Det handlar om åtgärder på nationell och regional nivå. Utökad samverkan mellan departement och myndigheter är ett viktigt inslag i detta arbete. Frågorna behandlas i avsnitt 9. 4 Uppbyggnaden och utvecklingen av den nya myndighetsstrukturen Några huvudpunkter: - Ekobrottsmyndigheten tar över EU-bedrägeridelegationens uppgifter. - Under första halvåret 1999 minskade Ekobrottsmyndighetens ärendebalanser och ökade andelen ärenden som avslutats med åtal eller strafföreläggande. - Ekobrottsmyndigheten har överlämnat ett underlag för inriktningen av ekobrottsbekämpningen år 2000. - Vid årsskiftet 1999/2000 införs ett nytt informations- och uppföljningssystem vid Ekobrottsmyndigheten. - Skattebrottsenheter finns sedan den 1 januari 1999 inrättade vid landets tio regionala skattemyndigheter. Den nya myndighetsstrukturen En delvis ny myndighetsstruktur för bekämpning av ekonomisk brottslighet infördes den 1 januari 1998. I den nya strukturen ingår bl.a. en ny myndighet, Ekobrottsmyndigheten, med operativa uppgifter och nationella stabsfunktioner. För samordningen av myndigheternas arbete mot den ekonomiska brottsligheten svarar Ekorådet. Inom skatte- förvaltningen finns särskilda skattebrottsenheter som skall biträda åklagarna vid utredning om skattebrott. En ny organisation för forskning om bl.a. ekonomisk brottslighet har införts vid BRÅ (jfr avsnitt 8). Sedan år 1995 finns i varje län ett regionalt samordningsorgan mot ekobrottslighet. Regeringen utfärdar varje år myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Ekobrottsmyndigheten Ekobrottsmyndigheten har en central roll inom ekobrottsbekämpningen. Myndigheten inrättades den 1 januari 1998, men först fr.o.m. den 1 juni samma år kunde verksamheten bedrivas med egna personalresurser. Ekobrottsmyndigheten övertog verksamhetsansvaret för bekämpningen av ekonomisk brottslighet i Stockholms län, Västra Götalands län och Skåne län. Sedan den 1 juli 1999 ingår även ekobrottsbekämpningen i Hallands län och Gotlands län i Ekobrottsmyndighetens ansvarsområde. Ekobrottsmyndighetens uppgifter framgår av förordningen (1997:898) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. Stabsfunktionerna har en strategiskt viktig roll som kompetens- och kunskapscentrum inom ekobrottsbekämpningen. Med stabsfunktionerna förstås fortsättningsvis också kanslifunktionerna. Staben har till uppgift att följa och analysera utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, att ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner och att utarbeta förslag till författningsändringar som är inriktade på att underlätta och effektivisera ekobrottsbekämpningen. En annan viktig uppgift består i att utarbeta underlag för regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Staben är indelad i följande funktioner. Planerings- och samordningsfunktionens huvuduppgifter är att planera, följa upp och utvärdera myndighetens verksamhet. Funktionen har också till uppgift att stödja och utveckla samordningen av samhällets bekämpning av den ekonomiska brottsligheten och att svara för Ekobrottsmyndighetens kontakter med de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet. Den internationella funktionen följer den internationella utvecklingen inom ekobrottsområdet samt stödjer, samordnar och utvecklar Ekobrottsmyndighetens internationella kontakter. I funktionen ingår även informationsfrågor. Analysfunktionen svarar för uppföljning och analys av eko- brottslighetens och ekobrottsbekämpningens omfattning, utveckling och effekter. I uppgiften ingår att utveckla modeller och system för att samla in, lagra och göra information tillgänglig för alla intressenter inom ekobrottsområdet. Den rättsliga funktionen följer rättstillämpningen och kartlägger behov av regelförändringar, lämnar förslag till författningar och författningsändringar samt tar initiativ till och medverkar i utredningsarbetet. Ekobrottsmyndigheten har successivt byggts upp under 1998 och 1999. Uppbyggnaden av de operativa funktionerna stod i fokus under myndighetens första verksamhetsår medan utvecklingen av stabsfunktionerna delvis fick stå tillbaka. Stabsfunktionerna utvecklas dock nu på ett positivt sätt, bl.a. det internationella samarbetet. Ett antal projekt och aktiviteter där Ekobrottsmyndigheten tillsammans med en eller flera andra myndigheter samverkar för att angripa ekobrottsligheten har satts i gång. Ekobrottsmyndigheten har inlett ett samarbete med de åklagarmyndigheter som ligger utanför dess områden, bl.a. för att få fram underlag för hur samordningsuppgiften skall lösas. Tillsammans med andra myndigheter har man initierat flera projekt som syftar till att förebygga ekonomisk brottslighet. Ekobrottsmyndigheten har också medverkat i en av Riksrevisionsverkets genomförd kartläggning av före- komsten av svart arbetskraft. Ekobrottsmyndigheten har också inlett ett samarbete med Finansinspektionen som syftar till att effektivisera bekämpningen av brott mot insiderlagen. Under första halvåret 1999 har andelen ärenden som avslutats med åtal eller strafföreläggande ökat. Samtidigt har ärendebalanserna minskat. Detta talar för att Ekobrottsmyndigheten övervunnit de problem som fanns under myndighetens första verksamhetsår. Vid halvårsskiftet 1999 tjänstgjorde vid Ekobrottsmyndigheten 391 personer. Av dessa var 200 anställda vid myndigheten. Övriga 191 var poliser, anställda av polisen och inkommenderade för tjänstgöring vid myndigheten. Vid Ekobrottsmyndigheten bedrivs arbetet i åklagarledda arbetsgrupper med poliser, ekonomer och personer med särskild kompetens på IT- området. Organisationen av arbetet är enligt myndigheten viktig för resultatet. Myndigheten har initierat ytterligare åtgärder för att förbättra utredningsverksamheten, bl.a. när det gäller arbetsmetoder för att få fram och analysera information som finns lagrad i datorer. En framgångsrik ekobrottsbekämpning bygger, enligt myndigheten, på ingående och aktuella kunskaper om t.ex. misstänkta personers rörelsescheman och ekonomiska transaktioner. Inom avdelningarna finns det därför särskilda spaningsenheter som snabbt kan bistå med detaljinformation i utredningsarbetet. Myndigheten har inlett en dialog med konkursförvaltare för att skapa ett bättre informationsutbyte. Ett system som innebär att ett par åklagar- kamrar tilldelas i huvudsak enklare mål prövas för att åstadkomma en snabbare handläggning av sådana mål. För att nå bättre effektivitet i utredningsarbetet drivs vissa förundersökningar i projektform. Generellt uppställs ett krav på planmässighet i utredningarna. I enlighet med 1999 års budgetproposition har Ekobrottsmyndigheten tillförts 90 miljoner kronor för perioden 1999 – 2001. Resurstillskottet var nödvändigt för att ge Ekobrottsmyndigheten förutsättningar att klara en alltmer komplicerad brottslighet och kunna ha den offensiva roll inom ekobrottsbekämpningen som samhället kräver. För att ge Ekobrotts- myndigheten förutsättningar att kunna fullfölja uppbyggnaden av myndigheten anser regeringen att ytterligare resursförstärkningar är nödvändiga. Regeringen föreslår därför i budgetpropositionen för år 2000 att Ekobrottsmyndigheten tillförs ytterligare 5 miljoner kronor år 2000 och 15 miljoner kronor år 2001 och 2002 (prop.1999/2000:1, utg.omr. 4, s. 91). Ekorådet Ekorådet inrättades den 1 januari 1998 för samordning av myndigheternas arbete mot den ekonomiska brottsligheten. I Ekorådet ingår riksåklagaren (ordförande), generaldirektören för Ekobrotts- myndigheten, rikspolischefen, generaltulldirektören, generaldirektören för BRÅ, generaldirektören för Finansinspektionen och generaldirektören för Riksskatteverket. I Ekorådet ingår också företrädare för Statens jordbruksverk, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) samt Patent- och registreringsverket. Ekobrottsmyndigheten är kanslifunktion för Ekorådet. Ekorådets verksamhet regleras i förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. Ekorådet skall särskilt 1. följa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten i samhället, 2. tidigt uppmärksamma nya inslag i den ekonomiska brottsligheten, 3. vara forum för överläggningar som rör samordning av de berörda myndigheternas verksamhetsplanering inom ekobrottsområdet, 4. ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och bekämpa den ekonomiska brottsligheten och 5. analysera och utvärdera insatserna. En annan uppgift för Ekorådet är att behandla den årliga rapport som Ekobrottsmyndigheten skall lämna till regeringen med underlag för regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för ekobrottsbekämpningen. I anslutning till Ekorådet har bildats en arbetsgrupp med företrädare för samtliga de myndigheter som ingår i rådet. Arbetsgruppen har funktion som ett beredande organ i förhållande till Ekorådet. Vid sidan av den uppgiften har arbetsgruppen initierat projekt som berört två eller flera av myndigheterna. Arbetsgruppen har också haft en viktig roll i informationsutbytet mellan myndigheterna. Behovet av tidig information om nya företeelser (”early warning”) inom den ekonomiska brottsligheten har kunnat tillgodoses genom arbetsgruppen. Regionala samordningsorgan mot ekonomisk brottslighet En särskild organisation för samordning av ekobrottsbekämpning på regional nivå infördes år 1995. Då inrättades regionala samverkansorgan med uppgift att verka för en effektivisering av kampen mot den ekonomiska brottsligheten genom informationsutbyte, överläggning och samordning beträffande verksamhetsplanering för statliga myndigheter inom länet. Sedan den 1 januari 1998 regleras verksamheten i den nyssnämnda förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. De regionala samverkansorganen skall inom länet särskilt utföra de uppgifter som Ekorådet har på central nivå. Inom de regionala samverkansorganen utarbetas en årlig rapport om den ekonomiska brottsligheten i länet. I de myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten för år 1999 konstateras att de regionala samverkansorganens insatser är av stor betydelse för en framgångsrik ekobrottsbekämpning och att rapporteringen till Ekobrottsmyndigheten utgör en viktig förutsättning för myndighetens arbete. Vidare att det med hänsyn till den tid som förflutit sedan de regionala samverkansorganen inrättades, finns skäl att se över hur verksamheten fungerar och om den kan effektiviseras. Regeringen gav med anledning härav Ekobrottsmyndigheten i uppdrag att utvärdera de regionala samverkans- organens verksamhet. I uppdraget ligger att beskriva olika förekommande former av samverkan och hur samverkansorganen utför de uppgifter de skall svara för enligt 1997 års förordning. Ekobrottsmyndigheten skall, i mån av behov, lämna förslag till sådana förändringar, t.ex. rörande samverkansorganens rapportering om sin verksamhet, som kan föranledas av detta uppdrag. Uppdraget skall redovisas i en rapport till Justitiedepartementet före utgången av februari 2000. Regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för ekobrottsbekämpningen I regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten ingår att regeringens styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet effektiviseras. Som en följd av detta utfärdar regeringen årligen myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. I riktlinjerna preciseras regeringens krav på ekobrottsbekämpningen som är gemensamma för två eller flera centrala verk med underställda myndigheter. Riktlinjerna innehåller också vissa uppdrag som gäller flera myndigheter inom ekoområdet. För år 1999 har i huvudsak följande mål och riktlinjer för myndigheternas ekobrottsbekämpning angivits. - Den ekonomiska brottsligheten skall minska påtagligt. - Insatser mot den ekonomiska brottsligheten skall prioriteras av myndigheterna. - En ökad tonvikt skall läggas vid det brottsförebyggande arbetet. - Myndigheterna skall öka sitt samarbete inom ekobrottsbekämpningens område och medverka till att utveckla myndighetssamarbetet inom ramen för Ekobrottsmyndigheten, Ekorådet och de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet. - Bekämpningen av miljöbrotten skall effektiviseras genom att myndigheterna ökar sitt samarbete. - Genomströmningstiderna för ekobrottsutredningar skall minska. - Berörda myndigheter skall i förekommande fall prioritera underrättelsearbetet och andra insatser för att avslöja, identifiera och bekämpa nya former av ekobrottslighet. - Myndigheterna skall effektivisera handläggningen av frågor om näringsförbud. - Det internationella samarbetet mot den ekonomiska brottsligheten skall utvecklas. - Kompetensutveckling- och metodutveckling skall prioriteras. - Minst en gemensam kontrollaktion med nationell räckvidd genomförs under 1999. - Gemensamma kontrollaktioner skall genomföras i varje län. EU-bedrägeridelegationen övergår i Ekobrottsmyndigheten EU-bedrägeridelegationen har i juni 1999 föreslagit att delegationen skall avvecklas och att Ekobrottsmyndigheten successivt, under längst sex månader fr.o.m. den 1 januari år 2000, skall ta över delegationens ansvar för att samordna skyddet av gemenskapernas finansiella intressen (jfr avsnitt 6.2). Det gäller frågor om utvecklingen av oegentligheter med EU-medel i Sverige och åtgärder för att hindra eller beivra sådant fusk. Ekobrottsmyndigheten föreslås även ta över rollen som kontaktmyndighet till EU-kommissionens bedrägeribekämpningsbyrå, OLAF. Vidare föreslås att ett särskilt råd knyts till Ekobrottsmyndigheten för att säkra fortsatt god samverkan mellan de berörda myndigheterna inom området. Regeringen har i budgetpropositionen för år 2000 uttalat att den delar delegationens slutsatser att Ekobrottsmyndigheten är den bäst lämpade myndigheten att ta över delegationens arbete och att ett organ för samarbete mellan berörda myndigheter bör inrättas (prop. 1999/2000:1, utg.omr. 4, s. 87). För att genomföra förslaget avser regeringen att under hösten 1999 genomföra nödvändiga förändringar i Ekobrotts- myndighetens instruktion. Regeringen föreslår därvid att 1,2 miljoner kronor tillförs Ekobrottsmyndigheten för övertagandet av EU- bedrägeridelegationens uppgifter. Det nya informations- och uppföljningssystemet för ekobrottslighet Inom ramen för regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten år 1998 fick Ekobrottsmyndigheten i uppdrag att utarbeta ett sammanhållet uppföljningssystem avseende den ekonomiska brottsligheten och samhällets motåtgärder. I december 1998 redovisade Ekobrottsmyndigheten hur ett nytt uppföljnings- och informationssystem skall kunna ge en samlad och realistisk bild av ekobrottsligheten och dess bekämpning (Ekobrottsmyndigheten, Rapport 1998:3). Systemet föreslås byggas upp successivt med initial tyngdpunkt på statistisk kvantitativ information. Målsättningen är att under år 2001 ha en statistikdatabas som tillgodoser kraven på enhetlig och relevant information inom ekobrottsområdet. Fullt utbyggt skall systemet ge statsmakterna, myndigheterna och näringslivet erforderligt underlag för att följa ekobrottslighetens utveckling och besluta om åtgärder mot denna. Projektet drivs nu vidare med utvecklingen av det IT-stöd som statistiksystemet kräver. Systemet förväntas vara i drift mot slutet av år 1999. Systemet kommer enligt myndigheten att ge regeringen och andra intressenter avsevärt bättre information om ekobrottsligheten än vad som hittills gällt. Utvärdering av uppdraget att minska antalet balanserade ekobrottsärenden Ekobrottsmyndigheten har analyserat det uppdrag som regeringen i mars 1996 gav Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och samtliga länsstyrelser att gemensamt organisera och genomföra ett projekt i syfte att väsentligt minska antalet balanserade ekobrottsärenden vid åklagar- och polismyndigheterna. Vid uppdragets slut den 30 juni 1998 hade antalet balanserade ärenden minskat från 10 239 till 4 681 eller med 53 procent. Ekobrottsmyndigheten konstaterar i utvärderingen att målet med uppdraget i huvudsak uppnåtts. Av utvärderingen framgår att andelen nedläggningsbeslut var relativt hög. Enligt Ekobrottsmyndigheten är detta en naturlig följd av den betydande andelen äldre ärenden. Med hänsyn till de negativa effekterna av att målen blir äldre framhålls som viktigt att varje tendens till ökning av balanserna tidigt uppmärksammas och att åtgärder vidtas. Ekobrottsmyndigheten konstaterar också att genomförandet av uppdraget visar att en nära samverkan mellan främst åklagare, poliser och ekonomer skapar goda förutsättningar för ett effektivt utnyttjande av resurserna. En annan lärdom som kan dras är enligt utvärderingen att det är viktigt att statistiken och uppföljningsmetoderna förfinas (Ekobrottsmyndigheten, Rapport 1998:2). Underlag för inriktningen av ekobrottsbekämpningen år 2000 I regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot ekobrottsligheten år 1999 gavs myndigheterna i Ekorådet i uppdrag att i samarbete ta fram ett underlag för regeringens myndighets- gemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten år 2000. I september 1999 redovisade Ekobrottsmyndigheten uppdraget i rapporten Ekonomisk brottslighet och dess bekämpning – lägesrapport som underlag för myndighetsgemensamma riktlinjer inför 2000. Rapporten inriktas i huvudsak på lägesbeskrivningar av den ekonomiska brottsligheten och på analyser och bedömningar av ekobrottsbekämpningen. I rapporten lämnas en utförlig lägesbeskrivning av den ekonomiska brottsligheten byggd på den operativa personalens erfarenheter från underrättelse-, kontroll- och utredningsverksamheterna. De områden som behandlas är brottslighet i samband med gränsöverskridande handel, finansiella brott och hot mot den svenska skattebasen, missbruk av associationsformer, branschrelaterad brottslighet, obeståndsrelaterade brott och övriga ekonomiska brott. Analysen fokuseras på orsakerna till brottsligheten. Därvid diskuteras vad som anges som de allvarligaste skadeverkningarna när det gäller ekonomisk brottslighet, dvs. de negativa effekterna vad avser fördelningspolitiken, konkurrensen inom näringslivet, arbetsmarknaden samt hotet mot demokratin och rättsstaten. Av rapporten framgår att Ekorådet inför år 2000 kommer att genomföra projekt som syftar till att spåra och återföra utbyte av brott, kartlägga och analysera penningtvätt samt kartlägga vad som benämns som ekobrottslighetens servicefunktioner. Med det senare avses oseriös rådgivningsverksamhet. Skattebrottsenheterna Sedan den 1 januari 1998 kan skattemyndigheterna på eget ansvar handlägga brottsutredningar om ekonomisk brottslighet. Av lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar följer att skattemyndigheterna, i de ärenden åklagaren beslutar, ansvarar för utredningar om brott inom skatteområdet. Om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för det får en skattemyndighet medverka också i fråga om annan brottslighet. Den 1 april 1999 trädde lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar i kraft (prop. 1998/99:34, bet. 1998/99:SkU9, rskr. 1998/99:145). Genom lagen får skattemyndigheterna möjlighet att i sin brottsutredande verksamhet använda automatiserad behandling av personuppgifter. Lagen gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) vid behandling av personuppgifter i skattemyndighetens verksamhet för att bedriva spaning, utredning och förebyggande arbete avseende brott inom skatteområdet. Myndigheten får genom lagen också rätt att inrätta särskilda underrättelseregister. Den brottsutredande verksamheten bedrivs vid särskilda skattebrottsenheter inom skatteförvaltningen. Sådana finns sedan den 1 januari 1999 inrättade vid samtliga landets tio regionala skatte- myndigheter. Chefer och utredare vid skattebrottsenheterna utbildas enligt en speciell kursplan vid Polishögskolan. Den teoretiska utbildningen följs av en praktikanttjänstgöring vid Ekobrottsmyndigheten eller polismyndighet. Det finns nu 60 färdigutbildade skattebrottsutredare i landet. Ytterligare ett tjugotal utredare kommer att utbildas det närmaste året. Utbildningsomgångar planeras även för åren 2001–2004. Under år 1999 har den operativa verksamheten i allt väsentligt varit inriktad på förundersökningar ledda av åklagare. Avsikten är att stegvis bygga upp kunskap och erfarenheter inom brottsutredning. Under första halvåret 1999 uppgick antalet till skattebrottsenheterna inkomna ärenden till 436. Under samma period har 63 ärenden, innefattande 379 brottsmisstankar, avslutats. Därvid är att notera att verksamheten under årets första månader endast bedrivits i storstäderna (ca 20 utredare). Skattebrottsenheterna har även deltagit som utredningsresurs i förundersökningar som redovisats vid Ekobrottsmyndigheten eller polisen. Merparten av undersökningarna har initierats genom anmälan från konkursförvaltare eller skattemyndighet och har avsett skattebrott eller bokföringsbrott. Skattebrottsenheterna har även deltagit i interna och externa informationsträffar för att informera om verksamheten och om frågor rörande brottsanmälningar. Under perioden år 2000 – 2002 avser skattebrottsenheterna att skapa förutsättningar och rutiner för att även bedriva s.k. förenklad brottsutredning, spaning, förebyggande verksamhet och underrättelse- verksamhet i fråga om brott inom skatteområdet. Omfattningen av underrättelseverksamheten blir dock enligt Riksskatteverket begränsad på grund av avsaknaden av direktåtkomst till centrala skatteregistret. Som nämndes i 1998 års lägesrapport (skr. 1998/99:25 s. 42) har en central arbetsgrupp inrättats för att underlätta samverkan mellan skattebrottsenheter och polis- och åklagarmyndigheter. Inom ramen för arbetet med samordning av rättsväsendets informationsförsörjning, RIF (regeringsbeslut 1996–11–21, Ju96/3163), bedrivs ett samarbete som bl.a. syftar till att underlätta informationsutbyte mellan skattemyndig- heter och andra berörda myndigheter. 5 Effektivare miljöbrottsbekämpning Några huvudpunkter: - En ny organisation för bekämpning av miljöbrott inrättas. - Riksåklagarens allmänna råd om tillämpningen av ringa brott mot miljölagstiftningen följs upp. - Tillämpningen av miljöbalkens straffbestämmelser utvärderas. - Systemet med miljösanktionsavgifter utvecklas vidare. - Tillsynen enligt miljöbalken och dess betydelse för miljöbrottsbekämpningen följs upp. - Ny lagstiftning mot olagliga oljeutsläpp övervägs. - Det internationella samarbetet utvecklas vidare. Regeringens strategi för bekämpning av miljöbrott I samband med behandlingen av budgetpropositionen för år 1998 gav riksdagen som sin mening till känna att regeringen borde utarbeta och under år 1998 redovisa en strategi för att förebygga och bekämpa miljöbrott (bet. 1997/98:JuU1). I regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten slås fast att begreppet ekonomisk brottslighet också innefattar miljöbrott (skr. 1994/95:217 s. 6). I 1998 års lägesrapport om den ekonomiska brottsligheten presenterade regeringen en strategi för bekämpning av miljöbrott som innebar en precisering och en vidareutveckling av ekobrottsstrategin inom miljöbrottsområdet. I strategin konstateras att miljöbrottsbekämpningen kan och bör utvecklas i flera viktiga avseenden. Målet är att minska miljöbrottsligheten genom skärpt lagstiftning, bättre samordning och samarbete, kompetenshöjning och effektivare organisation. Miljöbrotts- bekämpning skall vara en prioriterad verksamhet för polis och åklagare. Det förebyggande arbetet skall bli effektivare och risken för upptäckt skall öka. Begångna brott skall utredas och lagföras betydligt snabbare och i långt större utsträckning än tidigare. En viktig förutsättning för en effektivare miljöbrottsbekämpning är att berörda myndigheter – främst miljö- och hälsoskyddsnämnder, länsstyrelser och andra tillsynsmyndigheter samt polis och åklagare – samordnar sitt arbete och samarbetar när det gäller exempelvis strategiska frågor, konkreta ärenden, arbetsmetoder och kompetens. Ett mycket viktigt inslag i effektiviseringen av miljöbrottsbekämpningen är att målmedvetet utveckla kompetens och rutiner när det gäller anmälan av misstänkt miljöbrottslighet. Ny miljöbalk Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken i kraft (prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278). Miljöbalken utgör en samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning för hållbar utveckling. I miljöbalken finns nu de centrala bestämmelserna om miljöbrott och andra straff- rättsliga regler inom miljöområdet samlade. Miljöbalken innehåller också ett administrativt sanktionssystem med miljösanktionsavgifter. Redan innan miljöbalkens ikraftträdande låg tyngdpunkten i kampen mot miljöbrotten på det förebyggande arbetet. Tillsynsarbetet har central betydelse på miljöområdet. Införandet av miljöbalken innebär att tillsynen över att miljölagstiftningen efterlevs, samordnas och skärps. Kommunerna har genom miljöbalken fått ökad betydelse som lokala tillsynsorgan. På regional nivå har länsstyrelserna fått en viktig roll genom s.k. tillsynsvägledning och uppsikt i förhållande till den kommunala tillsynen. På nationell nivå har Naturvårdsverket det övergripande ansvaret för tillsynen enligt miljöbalken. Miljöbalken utgör grunden för det fortsatta miljöarbetet. Att förebygga och bekämpa miljöbrott är en viktig del i detta arbete. Det gäller för myndigheter och andra att tillämpa lagstiftningen effektivt. Samtidigt som miljöbalken trädde i kraft inrättades miljödomstolar vid tingsrätterna i Stockholm, Växjö, Vänersborg, Östersund och Umeå samt gjordes Svea hovrätt till miljööverdomstol. Samtidigt avvecklades Koncessionsnämnden, vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen. Miljödomstolarna har uppgifter av förvaltningsprocessuell karaktär när det gäller tillstånd, sanktionsavgifter m.m. Miljöbrottmål prövas däremot, liksom tidigare, i allmän domstol efter åtal av allmän åklagare. I Domstolsverkets regi har utbildning anordnats för bl.a. ordinarie domare och miljöråd. Regeringskansliet kommer kontinuerligt att följa upp miljödomstolarnas verksamhet. Tillämpningen av miljöbalken utvärderas I miljöbalkspropositionen betonar regeringen att det finns behov av att både utvärdera tillämpningen av miljöbalken och överväga vilka reformbehov som kan finnas framöver. I föregående års lägesrapport aviserade regeringen att en parlamentarisk kommitté skall tillsättas för att följa tillämpningen (skr. 1998/99:25 s. 16). Regeringen kommer inom kort att tillsätta en sådan kommitté. Kommittén kommer bl.a. att få i uppgift att studera miljöbalkens tillämpning och belysa konsekvenserna av miljöbalken inom olika verksamheter. Det är naturligt att det straffrättsliga systemet och tillsynen enligt miljöbalken kommer att ingå i översynen. Miljösanktionsavgifter Med miljöbalken infördes en ny administrativ sanktion, benämnd miljö- sanktionsavgift, som ersatte den tidigare miljöskyddsavgiften. Den nya sanktionen bygger i princip på strikt ansvar. Det räcker således med att konstatera att en överträdelse har skett för att tillsynsmyndigheten – länsstyrelsen respektive den kommunala nämnden för miljö- och hälsoskydd – skall kunna besluta om miljösanktionsavgift. Regeringen har i förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter bestämt att miljösanktionsavgift skall tas ut för de överträdelser och med de belopp som anges i en bilaga till förordningen. Regeringen gav i regleringsbrevet för år 1998 Naturvårdsverket i uppdrag att lämna förslag på ytterligare överträdelser som är lämpliga att ingå i en tariff för miljösanktionsavgifter, särskilt villkorsöverträdelser, och för dessa föreslå avgiftens storlek. Uppdraget redovisades i rapporten Miljösanktionsavgifter – Villkorsöverträdelser (Naturvårdsverket, Rapport 4790, 1998). Naturvårdsverkets förslag innebär i korthet att miljösanktionsavgift skall tas ut dels för överträdelse av fem preciserade krav enligt förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll, dels för överträdelse av villkor i det enskilda tillståndet till verksamheten. Det handlar om vissa typvillkor som står nära de krav som anges i förordningen. Förslagen innebär att ansvar för kontroll som lagts på verksamhetsutövaren också skall kunna utkrävas i form av miljösanktionsavgift. De krav som avses berör dokumentation, kontroll, undersökning och bedömning av verksamheten från hälso- och miljösynpunkt. Typvillkoren avser villkor i tillstånd eller fastställt kontrollprogram i fråga om bl.a. produktionsvolym, kemikalie- användning, kemikaliehantering, avfallshantering och rapporterings- skyldighet. Förslagen innehåller slutligen också en schabloniserad tariff för överutsläpp. Naturvårdsverkets förslag har remissbehandlats och bereds för när- varande inom Regeringskansliet. Tillsyn Miljöbalken innebär som anförts en ambitionshöjning på tillsynsområdet. Genom den nyssnämnda förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll läggs ansvaret för kontrollen i större utsträckning på verksamhetsutövaren och uppställs krav på att miljöarbetet skall dokumenteras fortlöpande. Av förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken följer att det är länsstyrelserna och de kommunala nämnderna som svarar för den operativa tillsynen i förhållande till verksamhetsutövaren. I Naturvårdsverkets roll som centralt ansvarig myndighet för tillsynsvägledningen ligger att utvärdera, följa upp och samordna den operativa tillsynen. På regional nivå svarar länsstyrelserna för dessa uppgifter. Länsstyrelserna skall verka för ett samarbete mellan polismyndigheter, åklagarmyndigheter och de myndigheter som svarar för den operativa tillsynen. Som tidigare nämnts bör den parlamentariska kommitté som skall tillsättas för att se över tillämpningen av miljöbalken även ges i uppgift att se över tillsynsfrågorna. Ny organisation för bekämpning av brott mot miljön Riksåklagaren har på regeringens uppdrag utarbetat förslag till effektivare utredning av miljöbrott (Riksåklagarens rapport Effektivare miljöbrottsbekämpning, december 1998). Rapporten har remiss- behandlats. Riksåklagaren har i juni 1999 kommit in med en skrivelse till regeringen med preciseringar till förslaget i rapporten om hur en organisation för miljöbrottsbekämpning kan utformas. Regeringen har anslutit sig till förslaget och gav den 1 juli 1999 Riksåklagaren i uppdrag att förbereda inrättandet av en ny och flexibel organisation för miljöbrottsbekämpning. Inriktningen är att den nya organisationen skall vara i kraft den 1 januari 2000. Riksåklagaren bedömer att det skall finnas totalt 16 åklagare, varav 14 för verksamhet på regional och lokal nivå, för miljöbrottsbekämpning. Åklagarmyndigheterna i Stockholm och Västerås kommer vardera att få tre miljöåklagare och övriga åklagarmyndigheter två var. Alla myndigheter inom åklagarväsendet och polisen skall ha ett operativt ansvar för miljöbrottsbekämpningen. Ekobrottsmyndighetens operativa ansvar begränsas till de situationer där det finns sådana samband mellan utredningar om ekonomisk brottslighet och miljöbrottslighet att det är lämpligast att gemensam handläggning sker vid Ekobrottsmyndigheten. Riksåklagaren skall ha ett samordningsansvar för miljöbrotts- bekämpningen och bestämmer närmare hur samordningen skall ske. Det skall hos Riksåklagaren finnas en central enhet som främst skall svara för samordningen inom miljöbrottsbekämpningen. Enheten skall dessutom, i den omfattning som Riksåklagaren bestämmer, biträda vid hand- läggningen av svårutredda brott mot miljön. Endast i undantagsfall bör enheten själv svara för handläggningen av utredningar om brott mot miljön. Enligt Riksåklagaren bör en omfattande utbildning genomföras för alla åklagare och poliser som handlägger utredningar om brott mot miljön. Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen har tillsammans inrättat en projekt- organisation för genomförande av utbildningen. Utbildningen bör enligt Riksåklagaren vara helt eller delvis öppen för personal från bl.a. tillsynsmyndigheterna, tullen, räddningstjänsten och Kustbevakningen. Regeringen har i budgetpropositionen för år 2000 gjort bedömningen att åklagarorganisationen skall ges ekonomiska förutsättningar att fullfölja det omfattande reformarbete som genomförts under de senaste åren. Bland annat kräver den nya organisationen för bekämpning av miljöbrottslighet ökade resurser. Mot bakgrund av detta anser regeringen att åklagarorganisationen skall tillföras 13 miljoner kr år 2000 och 23 miljoner kronor år 2001 respektive 2002 från den ramhöjning på 150 miljoner kronor för rättsväsendet som aviserades i 1999 års ekonomiska vårproposition (prop. 1999/2000:1, utg.omr. 4, s. 90). Ringa brott Som påpekades i 1998 års lägesrapport har Riksåklagaren funnit att tillämpningen av rekvisitet ringa brott vållat problem för myndigheterna i vissa avseenden (skr. 1998/99:25 s. 17). För överträdelser av miljöbalkens straffbestämmelser gäller i princip att ansvarsfrihet föreskrivs för ringa fall. I många fall synes, enligt Riksåklagaren, rekvisitet ha givits en mera vidsträckt tillämpning än vad lagstiftaren torde ha avsett. Vid beredningen av miljöbalkspropositionen övervägde man att ta bort regeln om ansvarsfrihet vid ringa fall. Från bl.a. åklagarhåll hade framförts starka önskemål om att rekvisitet ringa skulle avskaffas i den nya lagstiftningen. En anledning till att rekvisitet inte avskaffades var att det ansågs att detta i praktiken skulle innebära en betydande nykriminalisering och därmed en ökad belastning på polis, åklagare och domstolar (prop. 1997/98:45 s. 529). Detta skulle ligga mindre väl i linje med statsmakternas generella inställning att nykriminalisering skall tillgripas med stor försiktighet. Det anförda resonemanget innebär att rättsväsendets resurser i första hand bör användas så att den allvarliga miljöbrottsligheten bekämpas på ett effektivt sätt. Enligt Riksåklagaren är, som nyss nämnts, frågan om rekvisitets tolkning en av de faktorer som tidigare negativt påverkat benägenheten att anmäla brott mot miljölagstiftningen. I miljöbalkspropositionen utvecklas närmare vad som skall uppfattas som ringa överträdelse. Bland annat konstateras att avsikten är att endast bagatellartade förseelser skall undantas från det straffbara området. I anledning av de synpunkter som kommit in under Riksåklagarens arbete med att utarbeta rapporten Effektivare miljöbrottsbekämpning och vad som anförts i propositionen till miljöbalken, har Riksåklagaren i juni 1998 lämnat allmänna råd om tillämpningen av begreppet ringa brott. Innebörden av de allmänna råden är att området för ringa brott skall vara väsentligt mindre än vad som dittills utvecklats inom rättstillämpningen och att det straffria området är begränsat till förseelser med ett mycket lågt straffvärde och där det närmast framstår som stötande att lagföra gärningen. Råden har, enligt uppgift från Riksåklagaren, medfört att åklagarna endast i speciella undantagsfall skriver av miljöbrottsärenden med motiveringen att gärningen är ringa. Det är enligt Riksåklagaren i dag för tidigt att uttala sig om i vad mån den nya tillämpningen på något sätt har haft genomslag i de domar som avkunnats. Olagliga oljeutsläpp Olagliga oljeutsläpp till sjöss är en allvarlig form av miljöbrott. Det är angeläget att det finns effektiva rättsliga åtgärder som kan vidtas för att beivra olagliga oljeutsläpp. Oljeutsläppsutredningen har i betänkandet Att komma åt oljeutsläppen (SOU 1998:158), som överlämnades i december 1998, lämnat förslag till åtgärder för att förbättra de rättsliga möjligheterna att beivra olagliga utsläpp av olja och andra skadliga ämnen till sjöss. I utredningens uppdrag har ingått att lämna förslag till hur frågan om svensk domsrätt kan lösas när det gäller olagliga utsläpp från utländska fartyg i Sveriges ekonomiska zon. Det är i dag tillåtet att släppa ut länsvatten som innehåller begränsade halter olja. I betänkandet föreslås ett totalt förbud mot utsläpp av olja. Förbudet skall även omfatta fritidsbåtar. Utredningen föreslår också ett utvidgat förbud mot utsläpp av annat avfall. Detta tillsammans med det nuvarande förbudet mot utsläpp av kemikalier skulle innebära att i princip alla utsläpp av skadliga ämnen blev förbjudna inom Sveriges sjöterritorium. Enligt utredningen bör en särskild handläggningsordning inrättas för brottsutredningen av oljeutsläpp. Denna skall tillgodose kraven på snabbhet, samordning, samarbete och specialkompetens. Utredningen föreslår att en särskild lag införs som reglerar förfarandet vid förundersökningen när det gäller brott mot bestämmelser i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. Lagen skall tillämpas även om ett olagligt utsläpp bedöms som miljöbrott eller vållande till miljöstörning. Vidare föreslås att Kustbevakningen, vid sidan av och i samverkan med polisen, ges en generell befogenhet att inleda och bedriva förundersökning rörande olagliga utsläpp. Åklagaren skall enligt den föreslagna ordningen inträda i förundersökningen på ett mycket tidigt stadium, i princip så snart ett olagligt utsläpp skäligen kan misstänkas härröra från ett visst eller vissa bestämda fartyg. Enligt utredningen bör ett antal särskilt utbildade polismän och åklagare svara för handläggningen av denna typ av brott. För att åstadkomma samverkan mellan de myndigheter som är involverade i brottsutredningar av olagliga oljeutsläpp bör kontaktpunkter inrättas vid Kustbevakningens regionledningar samt samverkansgrupper bildas på central och regional nivå. Utredningen föreslår att ett olagligt utsläpp i första hand skall föranleda straff enligt miljöbalken för miljöbrott eller vållande till miljöstörning, och i andra hand enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Varje person som uppsåtligen eller av oaktsamhet medverkar till ett förbjudet utsläpp skall kunna dömas för överträdelsen. Detsamma skall gälla för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att vidta åtgärder för att begränsa ett utsläpp som till följd av olyckshändelse släppts ut från fartyget. Utredningen föreslår inte någon skärpning av straffskalan för olagliga utsläpp, men är av uppfattningen att en generellt skärpt inställning till dessa brott måste komma till stånd i praxis. Utredningen föreslår att en ny administrativ sanktionsavgift införs. Sjöfartsverket skall kunna påföra en administrativ sanktionsavgift bl.a. om en föreskrift att föra oljedagbok åsidosatts. Avgiften bestäms efter principen om strikt ansvar. Avgiftsbeloppet skall uppgå till lägst 3 000 kr och högst 30 000 kr och bestämmas med ledning av särskilda tariffer. Vidare föreslås en utvidgad möjlighet att påföra ägaren en vattenföroreningsavgift vid sidan av redarens skyldighet att betala sådan avgift. Dessutom föreslås en generell höjning av vatten- föroreningsavgifterna för de vanligast förekommande utsläppen. Enligt utredningen måste möjligheterna att använda straffprocessuella tvångsmedel anpassas till sjörättsliga förhållanden och till det internationella regelverket. Utredningen föreslår därför att ett särskilt tvångsmedel införs som gör det möjligt att i vissa situationer besluta att ett fartyg skall stoppas, kvarhållas eller inbringas till hamn om en sådan åtgärd behövs för att säkra bevisning eller säkra betalning av böter. Utredningen föreslår att svensk domsrätt införs beträffande brott som begåtts i Sveriges ekonomiska zon på fartyg som är registrerat i främmande stat. Rätten att väcka åtal kommer däremot att i stor utsträckning styras av Sveriges internationella åtaganden på området. Enligt utredningen bör det internationella samarbetet vidareutvecklas. Bland annat bör Sverige inom ramen för Östersjö-, Nordsjö-, och EU- samarbetet verka för en gemensam, och för kuststater förmånlig, tolkning av vissa av havsrättskonventionens begrepp som är av avgörande betydelse för ingripande- och lagföringsmöjligheterna, t.ex. begreppet skada. Förslagen, som har remissbehandlats, bereds för närvarande inom Regeringskansliet. En proposition kan väntas under våren år 2000. Internationellt arbete Sverige har som anmärktes i 1998 års lägesrapport (skr. 1998/99:25 s. 26) i Europarådet medverkat vid utarbetandet av en konvention om straffrättsligt skydd av miljön. Konventionen, som innebär att vissa handlingar med miljöanknytning skall kriminaliseras, antogs av Ministerkommittén den 4 november 1998 och undertecknades av Sverige samma dag. Konventionen kommer att underställas riksdagen för godkännande under år 2000. Nio länder har hittills undertecknat konventionen. Inom samarbetet för EU:s tredje pelare diskuteras i rådsarbetsgruppen Materiell straffrätt ett förslag om straffrättsligt skydd mot grova miljööverträdelser som ett komplement till, och en förstärkning av, Europarådets konvention om straffrättsligt skydd av miljön. 6 Utvecklingen av kampen mot internationell ekonomisk brottslighet Några huvudpunkter: - Insatser genomförs för att komma till rätta med skyddade områden. - En lag om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål föreslås. - Förstärkt lagstiftning mot missbruk av EU:s bidrag har införts. - En reviderad handlingsplan för åtgärder mot den organiserade brottsligheten är under utarbetande inom ramen för EU-samarbetet. - Europol började sin verksamhet den 1 juli 1999. - Överläggningar har inletts med Polen om förbättrat samarbete vad gäller bekämpningen av gränsöverskridande brottslighet. - Skatteförvaltningarna inom Östersjöområdet samarbetar för genomförande av samordnade aktioner för att upptäcka och förebygga skattefusk i berörda stater. - Det straffbara området för mutbrott och bestickning har utvidgats. - En konvention om straff- och processrättsliga frågor beträffande datorrelaterad brottslighet är under utarbetande. 6.1 Bakgrund Internationellt samarbete är en viktig förutsättning för att bekämpa den gränsöverskridande ekonomiska brottsligheten. Inom ramen för regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten uppdrog justitieministern i oktober 1996 åt en arbetsgrupp inom Justitiedepartementet att utreda frågor om internationell ekonomisk brottslighet. I uppdraget låg bl.a. att kartlägga läge, hotbilder och utvecklingstendenser samt att utarbeta förslag till inriktningen av det fortsatta kriminalpolitiska reformarbetet inom området. Arbetet utmynnade i rapporten Internationella ekobrott (Ds 1997:51). Enligt arbetsgruppen finns det tre huvudtrender som präglar den internationella ekobrottsligheten. Det handlar om ökande inter- nationalisering, ökande datorisering och ett ökat inslag av organiserad brottslighet. Arbetsgruppen lämnade åtskilliga förslag på åtgärder. Förslagen utgör en viktig grund för inriktningen av det internationella arbetet. Medlemskapet i EU ger nya möjligheter till samarbete över gränserna mot ekonomisk brottslighet. Ett omfattande arbete bedrivs nu inom EU för att komma till rätta med den gränsöverskridande brottsligheten. EU kan dessutom vara en betydligt mer kraftfull aktör än enskilda länder när det gäller att driva på det internationella samarbetet med länder utanför EU. Sverige har nu möjlighet att driva på utvecklingen i förberedelsearbetet inför ordförandeskapet i EU:s ministerråd. De åtgärder som räknas upp i det följande riktar sig i flera fall mot den gränsöverskridande och organiserade brottsligheten i allmänhet. Beskrivningen avser således ett bredare spektrum av åtgärder än som omfattas av enbart den ekonomiska brottsligheten. 6.2 Åtgärder inom ramen för EU-samarbetet Åtgärder mot organiserad brottslighet Europeiska rådet betonade vid sitt möte i Dublin i december 1996 sin avsikt att bekämpa den organiserade brottsligheten och underströk behovet av konsekventa och samordnade åtgärder från unionens sida. En första åtgärd blev att låta en särskild s.k. högnivågrupp utarbeta en över- gripande handlingsplan med särskilda rekommendationer för åtgärder mot den organiserade brottsligheten. Högnivågruppens handlingsplan antogs av Europeiska rådet i april 1997 (EGT C 251, 15.8.1997 s. 1) och godkändes av rådet vid dess möte i Amsterdam i juni samma år. Handlingsplanen innehåller 15 politiska riktlinjer och 30 särskilda rekommendationer med uppmaningar till rådet att vidta en rad konkreta åtgärder som spänner över ett vitt fält. Stor vikt läggs vid hur det rättsliga och polisiära samarbetet är organiserat. Ett flertal rekommendationer handlar om att skapa nätverk, centrala kontaktpunkter och andra kontaktytor för att befrämja informationsutbyte och samarbete myndigheter och länder emellan. Vidare betonas vikten av ett sektors- övergripande arbetssätt i kampen mot den organiserade brottsligheten. I enlighet med en av riktlinjerna har en sektorsövergripande arbetsgrupp för frågor om organiserad brottslighet inrättats. Från Sverige deltar i gruppens arbete företrädare för Justitiedepartementet, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Tullverket. Gruppens arbete är högt prioriterat. En av gruppens huvuduppgifter har varit att genomföra de riktlinjer och rekommendationer som finns i handlingsplanen. Gruppen har under år 1998 och 1999 helt eller delvis behandlat i stort sett samtliga rekommendationer. Gruppens arbete har resulterat i ett flertal rättsakter som har antagits av rådet. Sammanfattningsvis kan sägas att arbetet hela tiden har varit inriktat mot att skapa rättsliga och praktiska förutsättningar för ett smidigt och friktionsfritt samarbete mellan de rättsliga och brottsbekämpande myndigheterna såväl inom som mellan medlemsländerna. Europeiska rådet gav vid sitt möte i Wien i december 1998 rådet i uppgift att, med beaktande av de utökade möjligheter som Amsterdamfördraget innehåller, förstärka åtgärderna inom EU mot den organiserade brottsligheten. Uppdraget återfinns i den s.k. Wienhandlingsplanen för genomförande av Amsterdamfördraget (EGT C 19, 23.1.1999, s.1). En av dess rekommendationer innefattar att 1997 års handlingsplan bl.a. bör utvärderas och följas upp. Den sektorsöver- gripande arbetsgruppen arbetar nu med detta och kommer under år 2000 att lägga fram en reviderad handlingsplan som bl.a. tar till vara Amsterdamfördragets möjligheter. Ett redan nu synbart resultat av Wienhandlingsplanen är att arbetsgruppens arbete till större del än tidigare är inriktat mot att koordinera medlemsstaternas uppträdande i internationella fora, t.ex. vid förhandlingarna om utarbetande av en FN- konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Europol Den europeiska polisbyrån, Europol, har byggts upp av länderna inom EU som ett europeiskt organ för mellanstatlig polisiär kriminal- underrättelsesamarbete för bekämpning av internationell brottslighet. Efter flera års förberedelser har organisationen från den 1 juli 1999 övergått i permanent verksamhet. För polisens del förväntas samarbetet inom Europol innebära att den internationella kriminalunderrättelsetjänsten effektiviseras avsevärt. Europols mandat är begränsat till vissa brottstyper. Europolkonventionen, som reglerar Europols uppgifter, förutsätter att mandatet kan utökas. Regeringen avser att under hösten 1999 aktualisera frågan om att utöka Europols mandat till att avse även ekonomisk brottslighet. Internationellt rättsligt samarbete i brottmål För att effektivt kunna bekämpa gränsöverskridande brottslighet krävs att myndigheterna i berörda länder kan samarbeta med varandra på ett ändamålsenligt sätt. Polis, åklagare och andra brottsbekämpande myndigheter måste snabbt och effektivt kunna bistå varandra när det gäller exempelvis bevisupptagning, tvångsmedel, delgivning samt lagförings- och verkställighetsåtgärder. Internationellt rättsligt samarbete av kvalificerat och ingripande slag inom ramen för en förundersökning eller en rättegång är av grundläggande betydelse när det gäller att bekämpa den internationella brottsligheten. Samarbetet bygger till stor del på Europarådets konvention från år 1959 om inbördes rättshjälp i brottmål. Under senare år har i de flesta länder kritik riktats mot att förfarandet är alltför långsamt och byråkratiskt och förhindrar ett effektivt samarbete över gränserna. Inte minst har utvecklingen inom IT-området, som gör att brottsliga meddelanden och transaktioner sekundsnabbt kan förmedlas mellan olika länder, ställt frågan om det rättsliga samarbetets effektivitet på sin spets. I syfte att effektivisera det internationella straffrättsliga samarbetet i brottmål inrättades år 1995 inom EU:s tredje pelare en arbetsgrupp med uppgift bl.a. att utarbeta en EU-konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål som skall komplettera 1959 års konvention. Arbetet går bl.a. ut på att öka möjligheterna till direkt kontakt mellan de olika staternas rättsliga myndigheter i ärenden om rättslig hjälp i brottmål. Ett sådant direktförfarande tillämpas för övrigt sedan länge i fråga om rättslig hjälp mellan de nordiska länderna. Ett internationellt regelverk rörande ömsesidig rättslig hjälp i brottmål, som också bygger på och kompletterar 1959 års konvention, finns vidare i Schengenkonventionen. Också dessa regler innebär möjlighet till direktkontakter mellan myndigheterna i skilda länder. Riksdagen har i april 1998 godkänt Sveriges anslutning till Schengensamarbetet. De krav på lagstiftning m.m. i Sverige som följer av konventionen beräknas vara uppfyllda under år 2000, varefter Sverige fullt ut kan inträda i det operativa samarbetet. En expertgrupp med representanter från Östersjöländernas riksåklagarorganisationer har utarbetat en handbok rörande rättslig hjälp i brottmål och utlämning, i syfte att underlätta handläggningen av dessa ärendetyper. I gruppens arbete ingår också att överväga andra frågor som kan bidra till att förbättra det praktiska samarbetet länderna emellan. De svenska bestämmelserna om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål finns i dag spridda över en rad olika författningar. Författningarna har tillkommit och ändrats successivt och någon samlad översyn har tidigare inte skett av området. Regleringen är svår att överblicka och det har inte gått att ta till vara alla möjligheter till gemensamma lösningar. Mot denna bakgrund föreslås i departementspromemorian Ömsesidig rättslig hjälp i brottmål (Ds 1999:56) att alla bestämmelser om rättslig hjälp i brottmål förs samman och tas in i en ny lag om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. Lagen bygger bl.a. på Schengenreglerna och det utkast till en EU- konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål som utarbetas i den ovan nämnda arbetsgruppen inom EU:s tredje pelare. Syftet med lagen är bl.a. att möjliggöra att alla stater som är medlemmar i EU skall kunna göra framställningar direkt till den åklagare eller domstol som skall handlägga ärendet. Lagen föreslås omfatta förhör enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, bevisupptagning vid brottmål, förhör genom videokonferens, telefonförhör, husrannsakan, beslag och kvarstad, hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning samt överförande av frihetsberövande. Lagen innehåller också bestämmelser om delning av förverkad egendom mellan stater. Förslagen, som har remitterats, föreslås träda i kraft den 1 oktober år 2000. Skattefusk och skatteflykt Inför Ekofin-rådets möte i maj 1999 lades fram ett förslag om att inrätta en högnivågrupp i rådet för att analysera problemen med skattefusk och skatteflykt samt föreslå lösningar. Bakgrunden till förslaget är bl.a. att samarbetet mellan länderna försvåras till följd av att det finns stora skillnader i organisation och rutiner mellan olika medlemsstater. Till de konkreta förslag som lades fram för det fortsatta arbetet hör en förbättring av den praktiska tillämpningen av informationsutbytes- direktivet (77/799/EEG) och en utvidgning av utbildningsprogrammet på skatteområdet, Fiscalis-programmet, till att omfatta alla skatter. En annan möjlighet som diskuteras är att de olika instrumenten på området, i form av gemenskapslagstiftning och multilaterala konventioner, bör kompletteras med bilaterala överenskommelser som kan leda fram till ett närmare och effektivare samarbete. Insatser för att komma till rätta med skyddade områden Såväl inom som utanför Europa finns det länder och regioner vars lagstiftning och bristande vilja att samarbeta med omvärlden underlättar ekonomisk brottslighet. Ett utmärkande drag för dessa skyddade områden, eller s.k. Safe Havens, är att de sällan eller endast i begränsad utsträckning är beredda att bistå andra länder i brottsutredningar och därmed tryggt kan utnyttjas för att dölja brott, gömma egendom som förvärvats genom brott eller undgå lagföring. Den materiella lagstiftningen, framförallt på bank- och bolagsområdena, är ibland konstruerad på ett sätt som kan utnyttjas av ekobrottslingar. Exempel på detta är förekomsten av hemliga eller anonyma bankkonton samt sträng banksekretess som upprätthålls även då förundersökning om brott har inletts och anges som skäl för att vägra andra länder rättslig hjälp. Andra exempel är att juridiska personer inte behöver registrera ägare och företrädare samt avsaknad av bokföringsplikt och krav på årsredovisning. Inom EU pågår arbete med att på olika sätt förbättra det polisiära och straffrättsliga arbetet mellan medlemsländerna. EG-direktivet mot penningtvätt och handlingsplanen mot den organiserade brottsligheten ses samtidigt över. I takt med att samarbetet förbättras inom EU får skyddade områden utanför EU större dragningskraft. Förekomsten av skyddade områden har även uppmärksammats av andra internationella organ. Europarådet arbetar bl.a. med att effektivisera samarbetet enligt 1959 års konvention om rättsligt samarbete i brottmål samt med att undersöka vilken roll de skyddade områdena spelar när det gäller genomförande av besticknings- och mutbrott. Även OECD:s arbetsgrupp mot korruption har behandlat den senare frågan. Inom FN pågår arbete med att utarbeta en konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet som föreslås innehålla bl.a. regler om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. Det mellanstatliga organet FATF, vars syfte är att bekämpa penningtvätt, har nyligen intensifierat sitt arbete med avseende på skyddade områden (jfr avsnitt 6.3). En arbetsgrupp har bildats med uppgift att definiera vad som är ett icke samarbetsvilligt land eller område samt föreslå vilka åtgärder FATF bör vidta. Sverige deltar aktivt i det redovisade internationella arbetet. De åtgärder som hittills vidtagits, såväl inom som utanför EU, är ofta begränsade till respektive sakområde. Ett framgångsrikt arbete kräver dock ett sektorsövergripande angreppssätt där de olika åtgärderna samordnas. Sverige deltar aktivt i arbetet med att utforma en EU-strategi på området. Skyddet av gemenskapernas finansiella intressen Bedrägerier och andra oegentligheter som riktar sig mot EU:s finansiella intressen utgör ett allvarligt problem. Skyddet av gemenskapernas finansiella intressen är därför en högt prioriterad fråga i EU:s medlemsstater. Inom ramen för EU:s tredje pelare bedrivs ett omfattande arbete som syftar till att effektivisera insatserna mot denna form av ekonomisk brottslighet. Även inom ramen för den första pelaren sker ett arbete för att förbättra och effektivisera skyddet av gemenskapernas finansiella intressen. Kommissionens bedrägeribekämpningsbyrå OLAF har en nyckelroll i detta sammanhang genom sin ställning som samordnare samt underrättelse- och utredningsorgan. Kommissionen avger varje år en rapport om åtgärder som vidtagits för att skydda gemenskapernas finansiella intressen. Sverige har under våren 1999 tillrätt en straffrättslig konvention om skydd för gemenskapernas finansiella intressen, den s.k. bedrägerikonventionen. Bedrägerikonventionen – som antogs av medlemsstaterna i juli 1995 (EGT C 316, 27.11.1995, s. 48) – syftar till att säkerställa en bättre överensstämmelse mellan medlemsstaternas bestämmelser genom att fastställa straffrättsliga miniminormer för att göra kampen mot bedrägerier mot gemenskapernas finansiella intressen mer effektiv och sanktionerna mer avskräckande. Bedrägerikonventionen innebär att staterna åtar sig att straffbelägga olika former av bedrägerier som skadligt kan påverka EU:s budget. För att uppfylla konventionens krav har i samband att med konventionen tillträddes införts ett nytt brott i brottsbalken, subventionsmissbruk (9 kap. 3 a §). För att straffrättsligt ansvar skall kunna utkrävas förutsätts att ett bidrag eller en förmån beviljats enligt gällande regelverk, att bidraget eller förmånen finansieras över, eller påverkar, gemenskapens budgetar och att bidraget eller förmånen används eller utnyttjas för ett annat ändamål än det som bidraget eller förmånen beviljats för. Lagstiftningen trädde i kraft den 1 juli 1999 (prop. 1998/99:32, bet. 1998/99:JuU16 och rskr. 1998/99:167). Samtidigt med bedrägerikonventionen tillträddes vissa internationella överenskommelser och infördes ny lagstiftning som syftar till att bekämpa korruption, se nedan. Vid EU-kommissionen har inrättats en ny bedrägeribekämpnings- organisation, OLAF (Office de la lutte Anti-Fraude). OLAF ersätter sin tidigare motsvarighet UCLAF och började verka från och med den 1 juni 1999. OLAF kommer att ha samma uppgifter som UCLAF, men kommer att kunna arbeta mer oberoende i förhållande till kommissionen när det gäller utredningar av oegentligheter inom de olika EU-institutionerna. En ny förordning kommer att styra verksamheten. Direktören för OLAF kommer själv att kunna besluta om inledande av utredningar utan förhandsgodkännande av kommissionärskollegiet. OLAF kan också självständigt fatta beslut om rapportering till ministerrådet och parlamentet. Varje medlemsstat är enligt artikel 280 i EG-fördraget skyldig att skydda medel som kommer från EU:s budget mot bedrägeri och andra oegentligheter på samma sätt som de skyddar nationella medel. Det är av avgörande betydelse både för EU:s effektivitet och för allmänhetens förtroende för EU:s arbete att bidrag verkligen går till de ändamål som beslutats och inte fuskas bort till följd av bristfälligt utformade bidragssystem eller svaga kontroll- och sanktionssystem. Regeringen har därför slagit fast att kontrollen av efterlevnaden av EU:s regelverk i Sverige är en prioriterad fråga. I syfte att skapa ett administrativt samordningsorgan mellan de myndigheter och departement som ansvarar för att EU-medel används korrekt, kostnadseffektivt och säkert i Sverige samt för åtgärder vid misstanke om felaktig användning av medlen, inrättade regeringen våren 1996 en särskild kommitté, EU-bedrägeridelegationen (FI 1996:04, dir. 1996:29, skr. 1996/97:49 s. 32). Inom ramen för EU-bedrägeridelegationen samordnas det svenska arbetet med nationella åtgärder mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig hantering av EU-relaterade medel i Sverige. Det handlar både om myndigheter med uppgifter inom bidragssystemen och de finansiella systemen i övrigt, såsom Statens Jordbruksverk, NUTEK, Arbetsmarknadsstyrelsen, Fiskeriverket, Tullverket och Riksskatteverket, och om myndigheterna inom rättsväsendet. Delegationen utgör ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte mellan berörda myndigheter. Delegationen belyser i sin projekt- verksamhet olika problem inom lagstiftningen och myndigheternas tillämpning. På grundval av erfarenheterna från projekten har delegationen till departement och myndigheter lämnat förslag på hur lagstiftningen och myndigheternas rutiner kan förbättras. Delegationen verkar också för att främja hög kompetens på området genom seminarieverksamhet och annan informationsverksamhet. Som nämnts i avsnitt 4 kommer delegationens uppgifter att successivt övertas av Ekobrottsmyndigheten under första halvåret år 2000. Toppmötet i Tammerfors EU:s stats- och regeringschefer antog vid sitt toppmöte i Tammerfors den 15 – 16 oktober 1999 ett antal politiska riktlinjer och konkreta mål för att följa Amsterdamfördragets och Wienhandlingsplanens genomförande. Riktlinjerna och målen syftar mot en union för frihet, säkerhet och rättvisa. Ett huvudområde avser kamp mot brottsligheten i hela unionen. Vid toppmötet beslutades att en ny enhet, Eurojust, skall inrättas för att stärka kampen mot grov organiserad brottslighet. Den nya enheten skall bl.a. verka för att underlätta samordningen mellan de nationella åklagarmyndigheterna. I den nya enheten skall ingå åklagare, domare eller polismän med motsvarande behörighet från de olika medlemsstaterna. Ett rättsligt instrument där frågan regleras skall antas före utgången av år 2001. Ekonomisk brottslighet (penningtvätt, korruption, förfalskning av euron), högteknologisk brottslighet och miljöbrott nämns bland de brottskategorier som i första hand skulle kunna bli föremål för gemensamma definitioner, grunder för åtal och påföljder mellan medlemsstaterna. Vid toppmötet beslutades också om särskilda åtgärder mot penningtvätt. Det slås fast att penningtvätt är en central del i den organiserade brottsligheten och att konkreta åtgärder skall vidtas för spårande, spärrande, beslag och förverkande av vinning av brott. Definitionen av brottslig verksamhet som utgör förbrott till penningtvätt bör vara enhetlig och tillräckligt omfattande i alla medlemsstater. Medlemsstaterna uppmanas att utvidga Europols behörighet till att omfatta penningtvätt i allmänhet, oberoende av vilken typ av brott som vinningen av penningtvätt härrör från. EU-kommissionen uppmanades att utarbeta en rapport som visar vilka bestämmelser i nationell bank, - finans- och företagslagstiftning som hindrar internationellt samarbete på området. 6.3 Annat internationellt arbete FATF FATF (Financial Action Task Force on money laundring) är det ledande internationella organet i kampen mot penningtvätt. FATF bildades 1989 av G7-länderna. Totalt deltar 26 stater, bl.a. samtliga EU-länder, i FATF:s arbete. Sverige har deltagit från starten. Vid FATF:s årliga möten deltar även internationella organisationer såsom Europarådet och Interpol. FATF har utfärdat 40 rekommendationer som syftar till att förbättra de nationella rättssystemen för bekämpning av penningtvätt, förstärka det finansiella systemets roll samt förbättra det internationella samarbetet. Rekommendationerna är formellt sett inte bindande, men medlemmarna har politiskt åtagit sig att följa dem. Rekommendationerna är en grundbult i internationellt samarbete kring penningtvätt, bl.a. genom att de ligger till grund för EG:s penningtvättsdirektiv. FATF bedriver sitt arbete vid återkommande plenarmöten och i arbetsgrupper. Under senare år har arbetet inriktats på att - etablera ett globalt samarbete mot penningtvätt och verka för att de av FATF utfärdade rekommendationerna införlivas även utanför FATF- kretsen, - bevaka trender och nya tekniker inom penningtvätt, - följa upp medlemmarnas arbete med att bekämpa penningtvätt samt - identifiera s.k. Safe Havens och överväga åtgärder mot dessa. Sveriges utvecklingssamarbete på rättsområdet med Central- och Östeuropa Regeringen har sedan 1989 verkat för ett utvecklingssamarbete med länderna i Central- och Östeuropa. Insatserna på rättsområdet under de första årens samarbete lade tonvikten på utrustningsleveranser. Från 1997 har insatserna emellertid ändrat karaktär och är numera så gott som uteslutande inriktade på kunskapsöverföring. Våren 1998 fattade riksdagen på förslag av regeringen beslut om ett nytt, fjärde program för utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa för åren 1999 - 2001 (prop. 1997/98:70, bet. 1997/98:U12, rskr. 1997/98:244). De svenska insatserna skall inriktas på att underlätta den förestående EU-utvidgningen och särskilt bidra till att Estland, Lettland, Litauen och Polen blir medlemmar i EU. Även insatser som bidrar till att Ryssland och Ukraina integreras närmare i de europeiska samarbetsstrukturerna är aktuella. Med inriktningen på stöd för EU-medlemskap har rättsområdet blivit ett prioriterat nyckelområde i det svenska utvecklingssamarbetet. Medlemskap i EU ställer, vilket regeringen framhållit, höga krav på en väl fungerande rättslig infrastruktur. I syfte att åstadkomma den intensifiering av utvecklingssamarbetet på rättsområdet som förutsatts har nya former etablerats för samverkan mellan rättsväsendets myndigheter, som genomförare av insatserna, och Sida som hanterar anslagen för utvecklingssamarbetet. I december 1996 tillsatte regeringen en kommitté för utvecklings- samarbete på rättsområdet (KUR) med företrädare för Domstolsverket, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsstyrelsen och Sida samt Regeringskansliet genom Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet. I maj 1999 överlämnade kommittén sitt slutbetänkande Utvecklingssamarbete på rättsområdet (SOU 1999:32). Med anledning av riksdagens nämnda beslut om ett nytt program för utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa hade dock KUR redan i juni 1998 överlämnat delbetänkandet Utvecklingssamarbete på rättsområdet – Östeuropa (SOU 1998:86) med syftet att skynda på insatserna för dessa länder. För en effektiv samverkan mellan rättsväsendets myndigheter och Sida bildades hösten 1998 en styrgrupp i enlighet med ett förslag från KUR. I styrgruppen ingår utöver de myndigheter som var representerade i KUR även BRÅ. Efter beredning i styrgruppen har regeringen genom justitieministern ingått avtal om utvecklingssamarbete på rättsområdet med Estland, Lettland och Litauen. Till avtalen hör handlingsplaner med insatser som respektive regeringar åtagit sig att genomföra. Handlingsplanerna skall revideras årligen. Det svenska rättsväsendet planerar och genomför ett betydande antal insatser i de baltiska länderna under år 1999. Kontakterna och samarbetet mellan de svenska och de baltiska myndigheterna har utvecklats på ett mycket positivt sätt. Insatserna bidrar till det pågående allmänna stärkandet av de baltiska staternas rättsväsende, men det finns också insatser som är särskilt riktade mot ekonomisk brottslighet. I Lettland genomförs exempelvis ett program för att utveckla den lettiska finanspolisens kapacitet och ett annat för att bygga upp en organisation inom den lettiska polisen för att bekämpa organiserad brottslighet och korruption. Regeringen har genom Justitiedepartementet även inlett överläggningar på politisk nivå med Polen om att förbättra samarbetet vad gäller bekämpningen av gränsöverskridande brottslighet. Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet För ett framgångsrikt arbete i kampen mot den organiserade brottsligheten i Östersjöområdet är det angeläget att Sverige bidrar till att utveckla förmågan hos polisen och andra brottsbekämpande myndigheter i dessa länder och att detta sker inom flera områden och fora. Regeringen har slagit fast att en väsentlig uppgift i detta sammanhang är att utveckla det praktiska samarbetet mellan berörda myndigheter. Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet, som tillsattes efter beslut av Östersjöländernas regeringschefer vid ett toppmöte i Visby i maj 1996, spelar här en betydande roll. Aktionsgruppen, som har fått förlängt mandat fram till och med år 2000 och som Sverige är ordförande för, har till uppgift att utarbeta åtgärder och omedelbart påbörja genomförandet av dessa och andra konkreta förslag för att förstärka det regionala samarbetet på området. Arbetet har delats in i fyra huvudområden, nämligen – ökat och förbättrat informationsutbyte, – gemensamma operationer och andra operativa åtgärder, – rättsligt samarbete samt – utredningar, utbildning och annat samarbete. Under 1998 har den operativa kommittén under aktionsgruppen funnit sina arbetsformer och den är nu ett sektorsövergripande samarbetsorgan i operativa frågor. Arbetet med olika operationer har fortsatt under 1998 och 1999 främst vad avser narkotika, stulna fordon och illegal migration. I samband med dessa operationer har ett antal korruptionsfall uppdagats. En större gemensam operation med fokus på högbeskattade varor såsom cigaretter och alkohol har genomförts under första halvåret 1999. Under samma tid har också genomförts utbildningsinsatser vad avser kampen mot penningtvätt och särskilda gemensamma kontrollaktioner planeras. Generaldirektörerna för skatteförvaltningarna i Östersjöområdet träffades i maj 1999 och arbetet med att genomföra samordnade aktioner för att upptäcka och förebygga skattefusk i berörda stater fortsätter. Nordiskt samarbete De nordiska justitieministrarna antog år 1996 ett samarbetsprogram som anger riktlinjerna för hur lagstiftningssamarbetet i Norden skall bedrivas. Som ett komplement till samarbetsprogrammet antar justitieministrarna årliga handlingsplaner som fastställer vilka sakområden som skall vara föremål för särskilda initiativ och vilka som är föremål för ett mer kontinuerligt samarbete. Vid ett möte i Reykjavik i juni 1999 antog justitieministrarna, under isländskt ordförandeskap, handlingsplanen för arbetsåret 1999/2000. Den nordiska ämbetsmannakommittén för lagstiftningsfrågor (NÄL) ansvarar bl.a. för uppföljningen av justitieministrarnas handlingsplan. Ekonomisk brottslighet hör till de frågor som är föremål för det kontinuerliga samarbetet. En grupp nordiska tjänstemän har anmodats att överväga om det finns behov av ett särskilt nordiskt samarbete för bekämpandet av ekonomisk brottslighet och att undersöka möjligheterna till att utarbeta en översikt över särskilda problemområden och initiativ. Inom gruppen har gjorts en inventering av de enskilda nordiska ländernas lagstiftning om penningtvätt. Inom ramen för det nordiska samarbetet har också utarbetats en rapport angående allvarlig mc-kriminalitet. På grundval av dessa båda rapporter pågår en löpande informationsutväxling om nationella initiativ på området. Det pågår också ett kontinuerligt samarbete mellan de ekobrottsbekämpande myndigheterna, bl.a. anordnas en årlig konferens om ekonomisk brottslighet. Korruption I en rad internationella organisationer pågår arbete för att motverka korruption i form av mutor och bestickning. Det anses allmänt att korruptionens skadeverkningar är stora, både nationellt och på ett internationellt plan. Handel och annan ekonomisk verksamhet blir alltmer global. Korruption snedvrider konkurrensen mellan företag, vilket har en hämmande effekt på handel och ekonomisk tillväxt. Allmänheten bör skyddas mot dess skadeverkningar i både offentlig och privat verksamhet. Ett samhälle med utbredd korruption är ett mindre effektivt och mer osäkert samhälle. Tyngdpunkten i det internationella arbetet mot korruption kan sägas ligga på utarbetande av åtaganden att straffbelägga olika korruptiva förfaranden. Sverige har under våren 1999 tillrätt vissa internationella överenskommelser som syftar till att bl.a. bekämpa korruption. De internationella instrument som avses är bl.a. den inom EU utarbetade konventionen om korruption och den inom OECD utarbetade konventionen om bestickning i internationella affärsförhållanden. Samtidigt med att nu nämnda överenskommelser tillträddes, straffbelades bestickning av utländska ministrar och parlamentsledamöter liksom bestickning av utövare av offentliga funktioner (17 kap. 7 § brottsbalken). Vidare utvidgades ansvaret för bestickning och mutbrott till att omfatta situationer där förmånen tillfaller någon annan än den vars tjänsteutövning kan påverkas av mutan (17 kap. 7 § och 20 kap. 2 § brottsbalken). Mutbrottet utvidgades också till att avse ledamot av Europeiska gemenskapernas kommission, Europaparlamentet eller Europeiska gemenskapernas revisionsrätt eller domare i Europeiska gemenskapernas domstol (20 kap. 2 § andra stycket 6 brottsbalken). Dessutom infördes en skatterättslig bestämmelse om ett uttryckligt avdragsförbud för mutor och andra otillbörliga förmåner. Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 1999 (prop. 1998/99:32, bet. 1998/99:JuU16 och rskr. 1998/99:167). Den 27 januari 1999 öppnades för undertecknande en Europaråds- konvention om straffrättsliga åtgärder mot korruption. Sverige undertecknade konventionen samma dag. En promemoria med förslag till nödvändiga ställningstaganden kommer att upprättas under våren 2000 och en proposition kan väntas under våren 2001. Sverige deltar aktivt i det internationella arbetet. Den svenska lagstiftningen är redan relativt långtgående, både vad gäller de gärningar som är kriminaliserade och den internationella räckvidden. Inte minst för att skapa likvärdiga förutsättningar för svenskt näringsliv ligger det i svenskt intresse att så många länder som möjligt åtar sig att bredda sina regelverk. Datorrelaterad brottslighet Utvecklingen inom IT-området erbjuder stora möjligheter. Den medför dock också att de rättsvårdande och brottsbekämpande myndigheterna möter nya företeelser, för vilka lagstiftningen inte är skriven och heller inte i alla situationer möjlig att tillämpa. Ett exempel på detta är urkundsbrotten, som inte har någon motsvarighet i den digitala miljön. Ett annat exempel är de ökade möjligheter som internationella nätverk erbjuder att kommunicera snabbt och på olika sätt mellan olika länder och också att begå brott på distans. De traditionella medlen för rättsligt samarbete mellan olika länder är inte anpassade till de möjligheter som den nya tekniken innehåller. Dessa och andra problem har uppmärksammats både nationellt och internationellt i olika sammanhang. Inom ramen för Europarådet arbetar sedan drygt två år en expertkommitté, PC-CY, med att upprätta en konvention som skall behandla straff- och straffprocessrättsliga frågor beträffande datorrelaterad brottslighet. Expertkommittén – i vilken Sverige deltar – har ett mandat som löper ut den 31 december 2000. Grunden för arbetet utgörs av bl.a. två rekommendationer i ämnet som Europarådet tidigare antagit, nämligen Recommendation No. R (89) 9 on computer related crime och Recommendation No. R (95) 13 Problems of criminal procedural law connected with information technology. I konventionsarbetet har en mängd olika frågeställningar uppmärksammats. Förutom materiell straffrätt är frågor om straff- processrätt, internationellt samarbete, förutsättningar för gräns- överskridande undersökningar m.m. aktuella i konventionsarbetet. Kommitténs arbete tilldrar sig emellertid alltmer internationell uppmärksamhet. Ett allt större antal av de övriga medlemsstaterna deltar i kommitténs plenarmöten. Som observatörer deltar också USA, Kanada, Japan och Sydafrika. Tullsamarbetet Tullverkets kontroll av resande och varutrafiken i syfte att bl.a. hindra smuggling och bekämpa ekonomisk brottslighet är en krävande uppgift eftersom sådan brottslighet i stor utsträckning organiseras internationellt. Mellanstatligt tullsamarbete är en metod att bekämpa brottsligheten i fråga. Sverige har ingått bilaterala och multilaterala avtal om tullsamarbete med en lång rad stater; USA, Polen, Ungern, Estland, Ryssland, Litauen, Tjeckien, Lettland och Slovakien samt ett antal av EU:s medlemsstater. En kompletterande överenskommelse har ingåtts med Ryssland med syfte att genom samarbete mellan berörda myndigheter säkerställa en riktig tillämpning av tullagstiftning och fiskal lagstiftning och att underlätta bekämpandet av överträdelser av sådan lagstiftning. Detta avtal har införlivats i svensk lagstiftning genom förordningen (1998:318) om tillämpning av ett avtal mellan Sverige och Ryssland om ömsesidigt bistånd vid bekämpning av fiskala brott. Därutöver har Europeiska gemenskapen, såväl enskilt som tillsammans med medlemsländerna ingått avtal med ett stort antal tredje länder om ömsesidigt administrativt bistånd i tullfrågor. Dessa avtal används i ökande omfattning, ibland parallellt med eller i stället för, de bilaterala tullsamarbetsavtalen. Ett gemensamt informationssystem för tullmyndigheterna är under uppbyggnad. Systemet – Customs Information System (CIS) – syftar till att underlätta utbyte av information om grova överträdelser av gemenskapsregler och sådan brottslighet mot nationell lagstiftning som faller under tullmyndigheternas ansvarsområde. En proposition om internationellt tullsamarbete kommer att presenteras under år 2000. I propositionen kommer bl.a. att behandlas genomförandet av en konvention upprättad på grundval av artikel K3 i fördraget om Europeiska unionen och som avser ömsesidigt bistånd och samarbete mellan tullförvaltningar (Tullsamarbetskonventionen). Konventionen, som undertecknades av Sverige i december 1997, reglerar främst gränsöverskridande operativt samarbete mellan tullmyndigheter och andra myndigheter som har till uppgift att upptäcka, lagföra och förebygga brott mot nationella eller gemenskapsrättsliga tull- bestämmelser. Inom EU har en rad för tullmyndigheterna gemensamma operationer genomförts, däribland under svensk ledning Operation Viking. Denna operation företogs under sommaren 1999 med syfte att kontrollera fartyg vilka misstänktes medföra smuggelgods såsom droger, alkohol eller cigaretter. Operationen resulterade i stora beslag och ett flertal gripanden. Därutöver utvecklades idéer om hur man fortsatt kan förbättra kampen mot smuggling. Inom ramen för det nordiska tullsamarbetet pågår en vidareutveckling av projekten med simultanrevisioner. Tullrevision genomförs samtidigt i två eller flera länder i enlighet med vissa i förväg överenskomna utgångspunkter, varvid ett land svarar för koordineringen. Erfarenheten visar att metoden utgör ett bra verktyg för samarbete på revisionsområdet och den allmänna uppfattningen är att simultanrevisionerna måste fortsätta. Projekten har enligt uppgift väckt internationellt intresse. 7 Lagstiftningsarbetet 7.1 Skattekontroll Några huvudpunkter: - Lagstiftning mot handel med skalbolag övervägs. - Skattetilläggsinstitutet ses över. - Ny varusmugglingslag övervägs. Handel med skalbolag Riksskatteverket har uppmärksammat att handeln med s.k. skalbolag ökat kraftigt. Med skalbolag avses vanligtvis ett företag som inte bedriver någon verksamhet. Dess tillgångar består i princip endast av likvida medel. Rörelsetillgångarna har i regel överförts till ett nybildat bolag med samma ägare. Typiskt för många skalbolagstransaktioner är att priset på de obeskattade tillgångarna sätts utifrån antagandet att skalbolaget inte skall betala bolagsskatten efter ägarövergången. Den beräknade bolagsskatten fördelas mellan köparen och säljaren. Syftet med skalbolagstransaktionen är i första hand att eliminera det första ledet i dubbelbeskattningen, dvs. bolagsbeskattningen. Enligt Riksskatteverket är det framför allt två metoder som används för att eliminera förstaledsbeskattningen. I det ena fallet töms bolaget på sina likvida medel. I dessa fall handlar det således om ren bolagsplundring. Vanligtvis utnyttjas s.k. målvakter som ställföreträdare för bolaget. Den andra metoden innebär att den obeskattade vinsten elimineras genom avskrivningar mot mer eller mindre fiktiva kostnadsposter. Enligt Riksskatteverket har skalbolagsrevisioner resulterat i taxeringshöjningar av skalbolagens inkomster med ca 600 miljoner kronor per år för åren 1996–1997. Mörkertalet är, enligt verkets uppfattning, förmodligen stort och endast en mycket liten del av den debiterade skatten leder till verkliga skatteintäkter för det allmänna. Bolagen är i regel tömda på sina tillgångar. Enligt Riksskatteverkets uppfattning saknas det för närvarande effektiv lagstiftning mot handel med skalbolag. Skattemyndigheten i Stockholms län har upprättat en promemoria med ett förslag till sådan lagstiftning. Utgångspunkten för skattemyndighetens lagförslag är att säljaren av skalbolaget skall kunna krävas på den skatt som belöper sig på bolagets verksamhet per överlåtelsedagen. Enligt förslaget kommer detta endast i fråga i den mån bolaget inte har fullgjort sin betalningsskyldighet för den påförda skatten. Sammanfattningsvis föreslås säljaren av aktierna i ett skalbolag beskattas i inkomstslaget kapital för ett belopp som motsvarar bolagets obeskattade inkomster vid tidpunkten för aktieavyttringen. De obeskattade inkomsterna antas som huvudregel uppgå till samma belopp som köpeskillingen. Riksskatteverket anser att handeln med skalbolag har fått en sådan omfattning att det är nödvändigt med lagstiftningsåtgärder och har hos regeringen hemställt om lagstiftning på grundval av skattemyndighetens promemoria. Promemorian, som är föremål för remissbehandling, bereds inom Finansdepartementet. Skattetillägg Skattetilläggsutredningen skall göra en förutsättningslös översyn av skattetilläggsinstitutet (dir. 1998:34). Utredningen skall kartlägga och utvärdera tillämpningen av nuvarande regler. Mot bakgrund av resultatet av utvärderingen skall utredningen göra en övergripande översyn av skattetilläggsinstitutet i syfte att utforma ett sanktionssystem som uppfyller högt ställda krav på effektivitet, förutsebarhet, likformighet och rättssäkerhet. Utformningen av det administrativa sanktionssystemet måste ses i samband med de rent straffrättsliga sanktionerna på området. Utredningen skall därför hålla sig underrättad om beredningen av Företagsbotsutredningens betänkande Straffansvar för juridiska personer (SOU 1997:127) och i möjligaste mån anpassa sina förslag efter resultaten av den beredningen. Det står i det hänseendet utredningen fritt att föreslå ändringar även av det straffrättsliga systemet och dess tillämpning i syfte att uppnå samordning av systemen. Uppdraget skall redovisas före utgången av år 2000. Skattekontroll Skattekontrollutredningen har i sitt slutbetänkande Självdeklaration och kontrolluppgifter – förenklade förfaranden (SOU 1998:12), som överlämnades våren 1998, föreslagit åtgärder för att förenkla och effektivisera deklarationsförfarandet. Utredningen har bland annat föreslagit att fysiska personer och dödsbon som endast har uppburit sådan inkomst av tjänst eller kapital som har förtryckts på självdeklarationsblanketten, inte skall vara skyldiga att lämna självdeklaration om de förtryckta uppgifterna är korrekta. Utredningen har i samband därmed tagit upp frågan om förslaget skulle medföra ett uttunnat straffansvar enligt skattebrottslagen för den som inte längre behöver lämna självdeklaration. Vidare har utredningen föreslagit en utökad kontrolluppgiftsskyldighet avseende fysiska personer och dödsbon och att deklarationsskyldigheten skall kunna fullgöras genom ombud. Förslagen har varit föremål för remiss och bereds inom Finansdepartementet. Registerförfattningar Registerförfattningsutredningen har i uppdrag att göra en översyn av de författningar som reglerar register inom skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Utredningen ser också över tullregisterlagen (1990:137). Utredningen skall bl.a. överväga hur skattemyndigheternas kontrollarbete kan underlättas genom att reglerna om åtkomst till det centrala skatteregistret ändras (dir. 1998:2). Efter överenskommelse med Ekosekretessutredningen ser Registerförfattningsutredningen också över frågan om kronofogdemyndigheterna skall få tillgång till uppgifter hos Tullverket som rör import och export av varor. Frågan har sitt ursprung i Riksskatteverkets svar på en enkät från regeringens ekobrottsberedning. Verket anförde där att kronofogdemyndigheterna i sin verksamhet har minst lika stort behov av sådana uppgifter som avses i 118 § tullagen som de i bestämmelsen uppräknade myndigheterna och föreslog därför en lagändring som skulle ge kronofogdemyndigheterna tillgång till uppgifterna. Tullverket har under 1999 undergått en genomgående omorganisation som bl.a. medfört en större satsning på riskanalysarbete. Ett utvecklingsprojekt har startats för att skapa en ny registermodell och ett nytt register för Tullverkets analysverksamhet. Syftet är att utveckla en modell för allt riskanalysarbete som bedrivs inom Tullverket. Registerförfattningsutredningen skall överväga om inte denna användning av tulldatasystemet också borde avspeglas i tullregisterlagen. Utredningen kommer inom kort att redovisa sitt arbete. Varusmuggling Inom Finansdepartementet har gjorts en översyn av lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Arbetet redovisades i departementsprome- morian Ny smugglingslag (Ds 1998:53). De förslag som läggs fram syftar bl.a. till att genom moderniseringar och förenklingar göra lagstiftningen mer lättillämpad. I promemorian föreslås bl.a. en utjämning av vissa sanktionsmässiga skillnader som berott på om varorna förts över en inre eller en yttre gräns. Förslagen syftar också till göra lagstiftningen mer sammanhållande genom att låta den avse såväl undandragandebrott som rena smugglingsbrott och brott mot punktskattelagstiftningen avseende alkohol och tobak. En proposition kommer att presenteras under år 2000. 7.2 Branschsanering, bulvanförhållanden m.m Några huvudpunkter: - Åtgärder mot bulvanförhållanden föreslås. - Effektivare regler för identifiering och kontroll av de personer som står som företrädare för stiftelser övervägs. - Särskilda tömningscentraler för tillvaratagande av information från taxametrar övervägs. Branschsanering I Branchsaneringsutredningens slutbetänkande Branschsanering (SOU 1997:111) presenteras en rad förslag till åtgärder mot ekonomisk brottslighet inom branscher som är särskilt utsatta för sådan kriminalitet. Förslagen bereds inom Regeringskansliet och berör flera departement. Några av förslagen behandlas inom ramen för beredningen av de betänkanden som avlämnats av 1998 års Taxitutredning och Bulvanutredningen, se nedan. Med utgångspunkt bl.a. i Branschsaneringsutredningens förslag pågår en översyn av lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Den kommitté som har i uppgift att se över frågorna skall vid utgången av år 1999 redovisa uppdraget i denna del (dir. 1998:58 och 1999:34). Åtgärder mot bulvanförhållanden m.m. Bulvanutredningen (dir. 1996:55) har i betänkandet Bulvaner och annat (SOU 1998:47), som överlämnades i april 1998, övervägt åtgärder som kan förhindra eller försvåra ekonomisk brottslighet, särskilt sådan som begås med hjälp av bulvaner. I syfte att förbättra möjligheterna att ingripa mot bruket av s.k. målvakter och generalfullmakter föreslår utredningen att det i aktiebolagslagen (1975:1385) införs en allmän lämplighetsregel för styrelseledamöter och verkställande direktörer och en föreskrift om att ett oinskränkt bemyndigande för andra än sådana bolagsföreträdare inte medför någon rätt att företräda bolaget förrän registrering har skett. Vidare föreslås att det i lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden införs generella, vitessanktionerade, bestämmelser som ger myndigheter vidgade möjligheter att utreda och kontrollera vem som utövar ledningen eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag. Det föreslås att lagen (1985:354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall m.m. utvidgas till att omfatta allt slags yrkesmässigt biträde i juridiska och ekonomiska angelägenheter. Vidare föreslås att det i lagen (1986:436) om näringsförbud införs en förbudsregel för den som ålagts näringsförbud att inneha fullmakt att företräda en enskild näringsidkare eller en sådan juridisk person i vars styrelse han är förhindrad att ingå. Utredningen har slutligen också föreslagit ändringar som berör bl.a. kreditupplysningslagen (1973:1173) av innebörd att kreditupplysnings- företag skall ges möjlighet att under vissa förhållanden förmedla uppgifter om lagakraftvunna domar och godkända strafförelägganden avseende ekonomisk brottslighet. Förslagen, som varit föremål för remiss, bereds för närvarande inom Justitiedepartementet. Regeringen avser att lämna en proposition i början av år 2000. I propositionen kommer flertalet av förslagen att behandlas. Avsikten är att propositionen också skall behandla Branschsaneringsutredningens förslag om krav på registrering av försäljning i typgodkända kassaregister och om en ny form för förvärvsverksamhet (s.k. singelföretag). De återstående delarna av Bulvanutredningens förslag – främst de aktiebolagsrättsliga – avses att behandlas tillsammans med förslagen i Aktiebolagskommitténs betänkande Likvidation av aktiebolag (SOU 1999:36) i en proposition under våren 2000. Styrelselösa bolag och aktieägarregister Aktiebolagskommittén har i det nyssnämnda betänkandet Likvidation av aktiebolag, bl.a. behandlat frågan om styrelselösa bolag. Kommittén konstaterar att det är tydligt att det skapar stora problem för bl.a. bolagets borgenärer om ett aktiebolag saknar en behörig styrelse som kan företräda bolaget. Kommittén har övervägt olika lösningar men funnit att övervägande skäl talar mot införande av nya bestämmelser på området. Betänkandet har varit föremål för remissbehandling och kommer som tidigare nämnts att behandlas i en proposition under våren 2000. Kommittén beräknas avsluta sitt arbete under år 2000. I slutbetänkandet kommer bl.a. frågan om aktieägarregister för andra bolag än avstämningsbolag att behandlas. Taxitrafik 1998 års Taxiutredning (dir. 1998:5) har i betänkandet Kundvänligare taxi (SOU 1998:60) utvärderat och analyserat situationen inom taxibranschen och bedömt behovet av bl.a. obligatorisk anslutning till beställningscentral. I uppdraget ingick bl.a. att beakta det förslag om en licensavgift för taxi m.m. som presenterades i Branschsaneringsutredningens slutbetänkande. Enligt utredningen går utvecklingen inom taxinäringen i den riktningen att fler och fler åkare sluter sig samman i beställningscentraler. Bland annat mot bakgrund härav drar utredningen slutsatsen att taxibranschen, mycket på eget initiativ, redan i dag utvecklas i sundare riktning. Utredningen, som framhåller att det måste anföras mycket starka skäl för att äventyra denna positiva utveckling, avstod därför från att lägga fram förslag på obligatorisk anslutning till en beställningscentral. Utredningen anser att det bör säkerställas att informationen från taxametrarna tillvaratas och sparas för att kunna fungera som kontrollmaterial vid myndigheternas tillsyn. Utredningen föreslår därför att särskilda, av myndighet godkända, tömningscentraler byggs upp och föreslår länsstyrelserna som tillstånds- och tillsynsmyndigheter. Enligt utredningen bör straff kunna dömas ut för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet förstör eller på annat sätt undanskaffar data som lagras i tömningscentral. Utredningen framhåller därvid att inte sällan kan ett sådant brott vara att betrakta som medhjälp till bokföringsbrott eller skattebrott. Förslagen, som varit föremål för remiss, bereds vidare inom Näringsdepartementet. Stiftelser Stiftelselagen (1994:1220) innehåller bestämmelser om registrering av stiftelser. En stiftelse skall vara registrerad bl.a. om den är skyldig att upprätta en årsredovisning. Anmälan för registrering skall innehålla uppgifter om bl.a. styrelseledamöters, förvaltares och särskilt utsedda företrädares namn, postadress och telefon. Numera skall också uppgift om personnummer respektive organisationsnummer för dessa personer tas in i registret. Den som registreras i stiftelseregistret underrättas inte om detta. En sådan underrättelseskyldighet finns däremot när det gäller aktiebolag. Patent- och registreringsverket skall underrätta den som registreras som styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare. Samma underrättelseskyldighet gäller när Patent- och registreringsverket avför någon ur registret. Förfarandet med underrättelser kompletteras med bestämmelser om identitetskontroll av personer bosatta utomlands. För att den som inte är bosatt i Sverige skall kunna registreras i aktiebolagsregistret krävs att vederbörandes identitet styrks, t.ex. genom att en bestyrkt kopia av ett pass eller annan legitimationshandling ges in till verket. Dessa bestämmelser saknar motsvarighet bl.a. på stiftelseområdet. För att kunna förebygga, uppdaga och utreda ekonomisk brottslighet är givetvis möjligheterna att identifiera och kontrollera de juridiska och fysiska personer som påstås stå bakom t.ex. en stiftelse av stor betydelse. Inom Justitiedepartementet övervägs därför om bestämmelser om underrättelseskyldighet och identitets- kontroll bör införas för bl.a. stiftelser. 7.3 Effektivare sanktionsregler Några huvudpunkter: - Ny lagstiftning mot penningtvätt och nya bestämmelser om näringsförbud har införts. - En utvidgning av penningtvättslagen till att omfatta även den som får tillstånd att ge ut elektroniska pengar övervägs. - Insiderlagstiftningen ses över. Penningtvätt För att öka möjligheterna att komma till rätta med penningtvätt genomfördes den 1 juli 1999 vissa ändringar i bl.a. brottsbalken och lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt (penningtvättslagen). En ny straffbestämmelse, penninghäleri, infördes i brottsbalken (9 kap. 6 a §). Bestämmelsen omfattar vissa av de förfaranden som tidigare bestraffades som häleri. Lagändringen innebär att det nu också är straffbart att hjälpa till att dölja att någon annan har berikat sig genom brott på annat sätt än genom förvärv, t.ex. skatte- och tullbrott som innebär att skatt eller tull undandras staten. Samtidigt utvidgades tillämpningsområdet för penningtvättslagen till att omfatta transaktioner där det bakomliggande brottet till penningtvätt utgörs av skatte- eller tullbrott. Banker, försäkringsbolag, växlingskontor och andra institut som omfattas av penningtvättslagen har därmed skyldighet att granska och lämna uppgifter till Rikspolisstyrelsen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, om transaktioner som skäligen kan antas vara ägnade att dölja att någon berikat sig även genom skatte- eller tullbrott. Genom lagändringarna utvidgades kretsen av gransknings- och uppgiftsskyldiga företag i penningtvättslagen till att även omfatta den som bedriver verksamhet enligt lagen om försäkringsmäklare. Vidare infördes bestämmelser som innebär att företag som är skyldiga att lämna uppgifter om misstänkt penningtvätt till polisen, nu också är skyldiga att på begäran av polisen lämna de ytterligare uppgifter som behövs för utredningen. När sådana uppgifter har lämnats, skall även annat uppgiftsskyldigt företag lämna de uppgifter för utredningen om penningtvätt som polisen begär. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet åsidosätter gransknings- eller uppgiftsskyldigheten eller bryter mot meddelandeförbudet i lagen skall kunna dömas till böter. En bestämmelse infördes om att den som yrkesmässigt bedriver handel med antikviteter, konst, ädelstenar, metaller, skrot eller transportmedel, förmedling av fastigheter eller bostadsrätter eller lotteri- och spelverksamhet, är skyldig att, på begäran av polisen, lämna de uppgifter som myndigheten anser vara av betydelse vid utredning om penningtvätt. Vidare infördes en bestämmelse i aktiebolagslagen om att en revisor som i samband med granskning av ett bolag finner att en styrelseledamot eller den verkställande direktören kan misstänkas för penninghäleri, skall göra anmälan därom till åklagare. Slutligen infördes en ny lag om penningtvättsregister (prop. 1998/99:19, bet. 1998/99:JuU8, rskr. 1998/99:134). Elektroniska pengar Utredningen om elektroniska pengar tillsattes i januari 1997 (dir. 1997:1) och avlämnade i oktober 1998 slutbetänkandet E-pengar – civilrättsliga frågor (SOU 1998:122). Utredningen hade dessförinnan avlämnat delbetänkandet E-pengar – näringsrättsliga frågor (SOU 1998:14). I slutbetänkandet föreslås bl.a. att bestämmelserna i penningtvättslagen utvidgas till att omfatta också den som får tillstånd att ge ut elektroniska pengar. I betänkandet tas också upp vissa straffrättsliga frågor med anknytning till IT. Betänkandet bereds för närvarande inom Finansdepartementet. Näringsförbud Den 1 juli 1999 genomfördes vissa ändringar i lagen (1986:436) om näringsförbud. Ändringarna innebär bl.a. att kronofogdemyndigheten får rätt att ansöka om näringsförbud och tillfälligt näringsförbud vid betalningsunderlåtelse och konkurs. En förutsättning är att åklagaren förklarat sig avstå från att ansöka. Tidigare hade åklagaren en exklusiv rätt att ansöka om näringsförbud. Ändringarna innebär vidare att inte bara den som var ställföreträdare för den juridiska personen när den försattes i konkurs, utan även den som innehade sådan ställning senare än ett år innan konkursansökningen, skall kunna meddelas näringsförbud. Tillsynen över efterlevnaden av meddelade näringsförbud skall utövas av samtliga kronofogdemyndigheter (prop. 1998/99:44, bet.1998/99:LU15, rskr.1998/99:164). Husrannsakan m.m. Den 1 april 1999 trädde nya regler i kraft som ökar möjligheterna att komma till rätta med bl.a. kriminella mc-klubbar (prop. 1997/98:181,bet. 1998/99:JuU7, rskr. 1998/99:133). En ny regel infördes i rättegångsbalken som innebär att husrannsakan i flera fall kan ske hos annan än den som är skäligen misstänkt för ett brott. Bestämmelsen omfattar lokaler som inte huvudsakligen utgör bostad och som mer än tillfälligt används gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet. Regeln är generell och kan användas även mot andra än kriminella mc-klubbar om förutsättningarna enligt lagrummet är uppfyllda. Samtidigt infördes en bestämmelse i inkassolagen (1974:182) som syftar till att motverka oseriös inkassoverksamhet. Förverkande Regeringen beslutade i mars 1997 om direktiv till en särskild utredare med uppgift att utreda frågor om att förverka vinning av brott (dir. 1997:48). Utredningen antog namnet Förverkandeutredningen. Förverkandeutredningens huvuduppgift är att mot bakgrund av utvecklingen i fråga om ekonomisk brottslighet och annan grov brottslighet, särskilt narkotikabrottslighet, undersöka om dagens regler om att förverka vinning av brott är tillräckliga för att kunna angripa sådan brottslighet på ett effektivt sätt. Genom tilläggsdirektiv beslutade i juni 1999 gavs utredningen i uppdrag att utreda ytterligare två frågor (dir. 1999:48). För det första skall utredningen undersöka om möjligheterna att förverka mutor samt vinster från bestickning eller mutbrott bör utvidgas för att därigenom bättre uppfylla åtagandet i den inom OECD upprättade konventionen om bekämpande av korruption i internationella affärsförbindelser. För det andra skall utredningen mot bakgrund av ett beslut inom EU undersöka vilka åtgärder som behöver vidtas för att Sverige skall kunna återkalla eller i största möjliga mån begränsa förklaringen till artikel 2 punkt 1 i Europarådets förverkandekonvention av år 1990. Artikeln föreskriver att parterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att kunna förverka hjälpmedel och vinning av brott och Sverige har förklarat att artikeln skall vara tillämplig endast på vissa typer av brott. Uppdraget skall redovisas vid utgången av oktober 1999. Bokföringslagen och bokföringsbrottet Regeringen har i juni 1999 till riksdagen överlämnat en proposition med förslag till ny bokföringslag (prop. 1998/99:130). I propositionen föreslås att bestämmelserna om vem som är bokföringsskyldig och om räkenskapsår, löpande bokföring och arkivering samlas i en ny bokföringslag. Den som är bokföringsskyldig skall under samma förutsättningar som i dag kunna dömas för bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 § brottsbalken. Även brister i en årsredovisning som medför att rörelsens resultat och ställning inte kan bedömas i huvudsak skall kunna föranleda ansvar för bokföringsbrott. Med hänsyn till att den framtida utformningen av 11 kap. 5 § brottsbalken är föremål för beredning inom Justitiedepartementet på grundval av de förslag som Borgenärsbrottsutredningen lagt fram i betänkandet Borgenärsbrotten (SOU 1996:30), föreslogs inte några mer genomgripande förändringar av paragrafen. Den nya bokföringslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2000. Insiderhandel De finansiella marknaderna är föremål för en ständig, snabb utveckling. Såväl omsättningen som antalet mäklare och kunder har ökat markant. Även den tekniska utvecklingen har bidragit till att handeln blivit mer omfattande. Handel med framför allt aktier över Internet har exempelvis blivit en allt vanligare företeelse. Internationaliseringen av de finansiella marknaderna har också ökat i betydelse. Förtroendet för de finansiella marknaderna har av den senaste tidens insideraffärer påverkats på ett negativt sätt. Upprätthållandet av allmänhetens förtroende för de finansiella marknaderna är mycket viktigt. Det finns ett gemensamt samhällsintresse av att denna typ av brottslighet bekämpas. Både statsmakten och aktörerna på den finansiella marknaden bör därför ta ett större ansvar för att åtgärder vidtas för att förhindra insiderhandel. Inom Finansdepartementet pågår arbete med en översyn av insiderlagstiftningen för att göra denna mer effektiv. Det främsta målet med översynen är att öka samstämmigheten med det gällande EU- direktivet på området och att öka lagstiftningens tillgänglighet. Finansinspektionen har också tillsammans med Ekobrottsmyndigheten gett in en skrivelse till departementet med vissa synpunkter på insiderlagen. Synpunkterna avser bl.a. handelsförbudets omfattning, kretsen av anmälningsskyldiga, tidsfristen för anmälningar av aktieinnehav, Finansinspektionens frågerätt, utformningen av bestämmelsen om ansvarsfrihet och avgifternas storlek i vissa fall. Vidare har myndigheterna framfört att det finns skäl som talar för att komplettera nuvarande sätt att utreda och lagföra otillåten insiderhandel med ett administrativt sanktionssystem i likhet med vad som förekommer i t.ex. England, USA, Frankrike, Spanien och Hong Kong. Avsikten är att lagändringarna skall träda i kraft den 1 juli 2000. Vårdslös kreditgivning Den finansiella krisen i Sverige under 1990-talets början uppstod till följd av mycket stora kreditförluster i banker och finansbolag. Mot bakgrund av att inte fler ställdes till svars för kreditgivningen med hjälp av straffrättsliga- eller skadeståndsrättsliga regler kom det att ingå bland Banklagskommitténs uppgifter att se över dessa regler och eventuellt föreslå ändringar (dir. 1995:86). Frågorna behandlas av Banklagskommittén i delbetänkandet Vårdslös kreditgivning samt sekretess i banker m.m. (SOU 1999:82), som överlämnades till Finansdepartementet i juli 1999. Kommittén har bedömt om det är ändamålsenligt att genom en förändring av det kriminaliserade området försöka uppnå en bättre hantering av kreditgivning och annat risktagande i banker och kreditmarknadsföretag. Kommittén anser att fördelarna med en kriminalisering är små, oavsett om syftet är att skydda det finansiella systemet eller de enskilda institutens ekonomi. Nackdelarna bedöms som betydande. Enligt kommittén innebär en kriminalisering en stor risk för att instituten inte skall kunna fullgöra sin roll i samhällsekonomin på ett ändamålsenligt sätt. Kommittén konstaterar att det är en huvuduppgift för finansiella företag att hantera och omvandla risker. Kommittén nämner därvid att misskötsamhet och illojalitet förvisso kan få allvarliga följder men påpekar samtidigt att det också är institutens huvudsakliga kompetens att kontrollera och övervaka risker. Enligt kommittén har därför argumenten att särreglera banker och kreditmarknadsföretag i syfte att skydda institutens ekonomi liten om ens någon bärkraft. Enligt kommittén kan en kriminalisering leda till att institutens kontrollerade risktagande onödigtvis begränsas. En reglering inriktad mot enskilda kreditbeslut innebär enligt kommittén betydande risker för att kredithanteringens effektivitet hämmas utan motsvarande nytta. En, som kommittén framhåller, tillräcklig huvudinvändning mot en kriminalisering är att det synes omöjligt att utforma en meningsfull straffregel som inte riskerar att medföra betydande samhällsekonomiska nackdelar i form av ett sämre fungerande finansiellt system. Enligt kommittén ger förslagen i kommitténs huvudbetänkandet Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160), som lämnades i januari 1999, tillsammans med befintliga straffrättsliga regler tillräckliga förutsättningar för att utreda och beivra brott. Kommittén avstod således från att lämna något förslag till kriminalisering av vårdslös kreditgivning. Kommittén lade heller inte fram något förslag om ändring av skadeståndsreglerna. Även i den delen hänvisas till förslagen i huvudbetänkandet som enligt kommittén förbättrar förutsättningarna att utkräva skadeståndsansvar i de fall detta är motiverat. Betänkandet, som för närvarande är föremål för remissförfarande, bereds vidare inom Finansdepartementet. 7.4 Handläggning i domstol, sekretess och konkurstillsyn Några huvudpunkter: - Lagändringar föreslås som syftar till att underlätta handläggningen av stora ekobrottmål i domstol. - Ändringar i sekretesslagen som syftar till att effektivisera samarbetet mellan myndigheter övervägs. - En lag om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet övervägs. - Konkurstillsynen utreds. Handläggning av omfattande ekobrottmål i domstol Som redovisades i lägesrapporten för år 1998 fick Domstolsverket och Riksåklagaren 1996 i uppdrag av regeringen att tillsammans verka för att utveckla former för en snabbare och rationellare handläggning av stora ekobrottmål. I den av myndigheterna utarbetade rapporten Handläggning av omfattande mål om ekonomisk brottslighet i domstol m.m. (Åklagarväsendets Rapport 1998:2), som avlämnades i april 1998, framhölls att orsakerna till de långa handläggningstiderna är många och att de på olika sätt samverkar. I rapporten föreslogs bl.a. utökade möjligheter till sammanträden hos åklagaren för att diskutera frågor rörande åtalet, bättre arbetsmetoder när det gäller dokumentation av förhör, ökade möjligheter till muntliga förberedelser samt krav på skriftliga svaromål och sammanfattningar av parternas ståndpunkter. I rapporten nämns vidare att Advokatsamfundet bör verka för att kretsen av advokater som åtar sig uppgiften som försvarare i ekobrottmål utvidgas. I rapporten behandlas även lagreglerna om uppskov och avbrott i en förhandling. Rapporten hänvisar i denna del till departements- promemorian Domstolsförfarandet – förslag till förbättringar (Ds 1997:7), som för närvarande bereds inom Regeringskansliet. I rapporten nämns att om reglerna ändras i enlighet med vad om anges i denna promemoria finns det inget behov av ytterligare lagändringar. Regeringen har för avsikt att inom kort föreslå riksdagen lagändringar i huvudsaklig överensstämmelse med det förslag som presenteras i departementspromemorian. Promemorians förslag innebär att reglerna om avbrott i huvudförhandling upphävs och att reglerna om uppskov i huvudförhandlingen ändras i väsentlig mån. Om förhandlingen inte kräver mer än tre dagar skall den genomföras under högst en vecka. I andra fall skall huvudförhandlingen pågår minst tre dagar per vecka. Undantag får göras om det finns särskilda skäl. Ny huvudförhandling skall hållas om uppehåll i förhandlingen gjorts i sådan omfattning att syftet med en sammanhållen huvudförhandling väsentligen gått förlorat. Förslagen syftar till att bemästra de särskilda problem som kan vara förenade med koncentrationsprincipens iakttagande i mycket omfattande rättegångar. Det är bl.a. rättegångar i stora ekobrottmål som stått i blickfånget vid utformningen av förslagen. Enligt regeringen kan ytterligare åtgärder behövas för komma till rätta med de problem som domstolarna ställs inför vid rättegångar av förevarande slag. Regeringen har bl.a. av det skälet tillsatt en särskild utredare som skall se över processen i allmän domstol (dir. 1999:62). Utredningen skall undersöka hur rättegången i tvistemål och brottmål med bibehållen rättssäkerhet kan förbättras. Utredaren skall särskilt uppmärksamma frågor om muntlighet, omedelbarhet och koncentration i förfarandet samt frågor om bevisning. För ekobrottmålens del är direktiven särskilt relevanta i de delar som behandlar koncentrationen i stora mål. Av direktiven framgår att även andra lösningar än ingrepp i reglerna om avbrott och uppskov kan vara värda att pröva. Som exempel härpå nämns en ordning som innebär att man i ökad utsträckning gör det möjligt att dela upp en rättegång på det sättet att vissa delar av ett åtal handläggs och avdöms i ett sammanhang, medan andra sparas till ett senare tillfälle. Sekretess mellan myndigheter Ekosekretessutredningen avlämnade i maj 1999 betänkandet Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53). Utredningens huvuduppgift var att föreslå åtgärder i syfte att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet genom att göra det möjligt för berörda myndigheter och andra organ att i ökad utsträckning lämna information om sådant som har betydelse för att förebygga, upptäcka och utreda ekonomisk brottslighet (dir. 1997:61). I betänkandet föreslås bl.a. en rad ändringar av sekretesslagen. Med hänvisning till att de nuvarande möjligheterna att lämna uppgifter om planerade brott enligt utredningen är för begränsade, föreslås en uttrycklig regel om sekretessgenombrott för planerade brott. Enligt utredningen får bestämmelsen framför allt betydelse i de fall myndigheterna känner igen handlingsmönster från tidigare brott. För att effektivisera underrättelseverksamheten mellan myndigheterna föreslås att det för tullens och polisens underrättelseverksamhet införs en sekretessbrytande regel som möjliggör informationsutbyte i vissa undersökningar avseende allvarlig brottslighet, s.k. särskilda undersökningar. Utredningen föreslår en sekretessbrytande regel som innebär att polisen, tullen och åklagare ges ökade möjligheter att lämna information till konkursförvaltare. Regeln syftar till att effektivisera konkurs- utredningarna. För att begränsa problemen med att gäldenären till följd av konkursförvaltarens upplysningsskyldighet kan få kännedom om uppgifter om brottsmisstankar som han annars inte skulle haft tillgång till, föreslår utredningen att det inte skall föreligga någon skyldighet för konkursförvaltare att lämna uppgift om att denne gjort brottsanmälan eller vad denne fått kännedom om i anledning av brottsmisstanken förrän i samband med slutredovisningen. Utredningen föreslår också att konkursförvaltare skall få ökad tillgång till uppgifter ur skattemyndigheternas revisionsärenden. Utredningen föreslår ett förtydligande av reglerna om banksekretess. Syftet är att de brottsbekämpande myndigheter därigenom skall kunna få information snabbare än i dag. För att öka exekutionsväsendets möjligheter att medverka mer aktivt i det brottsbekämpande arbetet föreslås att sekretessen hos kronofogdemyndigheterna och tillsynsmyndigheterna i konkurs skärps för bl.a. uppgifter om brott. För att åstadkomma en snabbare utveckling av samverkan mellan myndigheter och för att ge riksdagen möjlighet att ta ett samlat grepp på frågor om myndighetssamarbete och informationsutbyte, föreslår utredningen att de viktigaste delarna av förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet förs över till en lag och att skyldigheten att samarbeta lagfästs. Därvid föreslås att myndigheter som tillämpar bestämmelserna om statliga myndigheters riskhantering skall bli skyldiga att särskilt uppmärksamma risker för ekonomisk brottslighet riktad mot stöd, bidrag och liknande förmåner som utgår av allmänna medel eller EU-medel. Utredningen föreslår en ny regel i rättegångsbalken som innebär att myndigheter som hanterar beslag, främst polisen och tullen, i samband med hävande av beslaget skall underrätta kronofogdemyndigheten om tillgångar som är tillgängliga för exekutiva åtgärder. Mot bakgrund av de problem som det innebär att olika sekretessregler gäller hos åklagare och domstol vid handläggningen av mål där det förekommer företagshemligheter, föreslås att sekretessen för uppgifter i en förundersökning om företagshemligheter skall kunna kvarstå även om uppgifterna lämnas till domstol med anledning av åtal. Eftersom det är viktigt att sekretesslagstiftningen inte utgör ett hinder mot ett effektivt samarbete över nationsgränserna föreslår utredningen att sekretess skall gälla i ärenden om rättslig hjälp i brottmål (jfr avsnitt 6.2). Därigenom skyddas utländska framställningar om rättslig hjälp, och de utredningar som görs till följd av framställningarna, av sekretess. Dessa kan enligt utredningen behöva skyddas av sekretess dels därför att de åtgärder som skall genomföras i Sverige riskerar att motverkas eller omintetgöras om uppgiften röjs, dels därför att den förundersökning eller liknande förfarande som pågår i det andra landet på motsvarande sätt riskerar att skadas om uppgiften röjs. Bakom förslaget ligger bl.a. tanken att en förutsättning för att svenska myndigheter skall kunna få god hjälp av myndigheterna i andra länder är att Sverige kan erbjuda motsvarande hjälp. Utredningen föreslås slutligen att samma sekretess skall gälla för utredningar om rådgivningsförbud som för utredningar om näringsförbud. Enligt utredningen är det vid sidan av regeländringar också nödvändigt att höja kompetensen inom alla berörda myndighetsområden i frågor som rör sekretess och informationsutbyte. Utredningen föreslår därför att Ekobrottsmyndigheten får i uppdrag att bl.a. att utarbeta förslag till utbildning med inriktning på sekretessproblem vid myndighetssamarbete. Förslagen bereds inom Justitiedepartementet. Konkurstillsyn Konkurstillsynsutredningen har i uppgift att utreda vilken inriktning och vilket närmare innehåll konkurstillsynen skall ha i framtiden (dir. 1997:74). Genom tilläggsdirektiv i april 1999 har uppgiften utvidgats till en mer förutsättningslös översyn av den framtida tillsynsfunktionens organisation (dir. 1999:20). Utgångspunkten är alltjämt att konkurs- tillsynen skall vara offentlig. I de ursprungliga direktiven framhålls att det är av stor vikt att tillsynsfunktionen på ett ändamålsenligt sätt utformas så att bekämpandet av ekonomisk brottslighet underlättas. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2000. 8 Forskning om ekonomisk brottslighet Några huvudpunkter: - BRÅ har valt ut och fördelat medel till nio forskningsprojekt om ekonomisk brottslighet, varav tre projekt avser forskning om miljöbrott. - BRÅ har under hösten 1999 publicerat en rapport om forskning om ekonomisk brottslighet. - Före årsskiftet 1999/2000 kommer BRÅ att ge ut en rapport som innehåller en kartläggning av den IT-relaterade brottsligheten. BRÅ skall prioritera forskning om ekonomisk brottslighet, inklusive miljöbrott. I budgetpropositionen för år 1998 föreslogs att BRÅ engångsvis skulle tilldelas 3, 6 respektive 8 miljoner kronor för budgetåren 1998 – 2000 för forskning om ekonomisk brottslighet. För att säkerställa att det bedrivs forskning på området skall huvuddelen av de medel som BRÅ tilldelats utlysas som projektmedel för forskning om ekonomisk brottslighet, inklusive miljöbrott. Den internationella dimensionen skall därvid ägnas särskild uppmärksamhet. BRÅ har antagit ett forskningsprogram om ekonomisk brottslighet som godkänts av regeringen och ett antal projekt är nu i gång. BRÅ:s uppdrag att verka för forskningen om ekobrott sträcker sig till utgången av år 2000. BRÅ kommer under hösten 1999 att överlämna ett underlag till regeringen för bedömningar av hur den framtida ekobrottsforskningen kan stöttas. Som ett led i BRÅ:s uppgift att verka för att forskningen om ekonomisk brottslighet (inklusive miljöbrott) vid universitet och högskolor utvecklas anordnade BRÅ i februari 1999 ett seminarium för forskare och blivande forskare inom fältet ekonomisk brottslighet. Bland deltagarna fanns även forskare från Norge och Finland samt representanter för olika myndigheter som kommer i kontakt med ekobrottsligheten. Delvis som ett resultat av seminariet publicerade BRÅ i augusti 1999 rapporten Forskning om ekonomisk brottslighet (BRÅ-Rapport 1999:7). Rapporten innehåller en översikt av tidigare och aktuell ekobrottsforskning i Skandinavien och en redovisning av ett antal pågående forskningsprojekt i Sverige. Före årsskiftet 1999/2000 kommer BRÅ att ge ut en rapport som innehåller en omfattande kartläggning av den IT-relaterade brottsligheten. Ett nordiskt forskningsseminarium planeras hösten 2000. Till seminariet kommer såväl nordiska forskare som internationellt verksamma forskare att bjudas in. Hittills har BRÅ inom ramen för uppdraget att verka för utökad ekobrottsforskning valt ut och fördelat medel till nio forskningsprojekt. Tre av projekten rör miljöbrottslighet. Övriga projekt avser möjligheterna och förutsättningarna för ett kollektivt straffansvar, insiderbrott, finansiell ”offshore”-verksamhet och oegentliga affärstransaktioner, ekonomisk brottslighet vid konkurs, skattebrott samt statistik om ekonomisk brottslighet. Inom det sistnämnda projektet skall möjlig- heterna att upprätta statistik om ekonomisk brottslighet studeras. Arbetet kommer att bedrivas i kontakt med bland andra Ekobrottsmyndigheten, Europarådet och EU. Projektet som avser insiderbrott syftar bl.a. till att undersöka och analysera Finansinspektionens, Ekobrottsmyndighetens och Stockholms fondbörs arbetssätt och möjligheter att upptäcka, utreda och lagföra brottslig insiderhandel. 9 Brottsförebyggande arbete Några huvudpunkter: - Det brottsförebyggande arbetet ges ökat genomslag i lagstiftnings- och myndighetsarbetet. - Möjligheterna till missbruk av bidrags- och skattesystemen skall minska. Bakgrund I regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten betonas vikten av det brottsförebyggande arbetet. Det framhålls att också ekonomisk brottslighet kan förebyggas genom åtgärder som innebär att tillfällena till brott blir färre, att vinningen blir mindre eller att riskerna för förövarna blir större. Det påpekas att den ekonomiska brottsligheten i särskilt hög grad kan antas påverkas av åtgärder från rättsväsendets sida och från olika kontrollorgan. Den konstateras därvid att den offentliga kontrollen spelar en viktig roll när det gäller att förebygga ekonomisk brottslighet och att skattekontrollen är en grundsten i denna kontroll. Det framhålls vidare att näringslivet har unika möjligheter att uppmärksamma och förebygga ekonomisk brottslighet. I strategin slås fast att ekobrottsaspekten vid utarbetandet av ny lagstiftning måste vägas in på ett mer konsekvent och medvetet sätt än vad som gjorts tidigare. Det måste vara ett naturligt inslag i lagstiftningsarbetet att göra en konsekvensanalys när det gäller exempelvis om reglerna är lätta att kringgå i brottsligt syfte eller om överträdelser kan upptäckas och beivras med rimliga insatser. I 1998 års lägesrapport diskuteras det brottsförebyggande arbetet inom miljöbrottsbekämpningen. Det konstateras att när det gäller kampen mot miljöbrott ligger tyngdpunkten redan på det förebyggande arbetet. Det framhålls att näringslivet har en central roll på detta område och det glädjande i att miljöfrågorna under de senaste åren fått en allt större betydelse inom näringslivet (skr. 1998/99:25 s. 14 f.). Det brottsförebyggande arbetet i dag Det finns ingen samlad bild av vilka brottsförebyggande insatser som görs när det gäller den ekonomiska brottsligheten. Generellt har frågor om brottsförebyggande insatser fått en allt mer central plats inom kriminalpolitiken under senare år. Samtidigt finns det tecken som tyder på att kontrollaspekterna ibland får stå tillbaka för andra krav. Det gäller både vid utformningen av lagstiftningen och vid myndigheternas tillämpning. Det kan handla om att behovet av att avreglera ett visst område bedöms ha en sådan angelägenhetsgrad att de brottsförebyggande aspekterna får ge vika. Det kan också handla om policyfrågor inom de icke rättsvårdande myndigheterna som medför att serviceaspekterna får sådant genomslag att kontrollfunktionerna marginaliseras. Det kanske inte heller alltid avsätts tillräckligt med tid och resurser för frågorna. Det finns en mängd konkreta exempel på att de brottsförebyggande frågorna fått ökad betydelse inom ekobrottsbekämpningen. Således har de brottsförebyggande aspekterna utgjort en viktig del i de projekt som initierats inom ramen för den samlade strategin mot den ekonomiska brottsligheten. I fråga om konkret myndighetssamverkan med uttalad brottsförebyggande inriktning kan nämnas den samverkan som sker inom ramen för EU-bedrägeridelegationens arbete. I Ekobrottsmyndighetens rapport om den ekonomiska brottsligheten för år 1998 beskrivs ett flertal brottsförebyggande projekt inom ramen för Ekobrottsmyndighetens arbete (Ekobrottsmyndigheten, Rapport 1999:1 s. 20 f.). Nyligen publicerade Riksrevisionsverket (RRV) en rapport som kan tas som exempel på hur frågor om förebyggande arbete börjar ägnas ökad uppmärksamhet på näraliggande områden (Kontrollen inom välfärdssystem och inkomstbeskattning, RRV, Huvudrapport 1999:39A). Enligt RRV har kontrollfunktionerna länge varit eftersatta inom välfärdssystemen. RRV noterar dock att inom vissa av de undersökta myndigheterna börjar förändringar i attityd och arbetssätt att slå igenom. Det finns en strävan att göra ”rätt från början” som delvis har sin bakgrund i den moderna informationsteknologin. RRV anser att de största problemen finns på statsmaktsnivå och gör bedömningen att kraven bör skärpas på konsekvensanalyser i regeringens propositioner. Analyser av förutsättningarna för att genomföra förslag bör enligt RRV vara normala inslag i de beslutsunderlag som regeringen presenterar för riksdagen. Det fortsatta arbetet Det är enligt regeringens mening mycket viktigt att utveckla och intensifiera arbetet med att ge det brottsförebyggande arbetet ökat genomslag i lagstiftnings- och myndighetsarbetet. Genom att förbättra lagstiftningen och kontrollen avseende bidrags- och skattesystemen minskar möjligheterna till missbruk. Detta är sannolikt i de flesta fall en bättre väg än att försöka motverka dåligt anpassade system och bristande kontroll med utvidgad kriminalisering. Statsmakterna har ansvaret för utformningen av lagstiftningen och kontrollsystemen. Utvecklingen av det brottsförebyggande arbetet inom detta område måste därför ske i samverkan mellan berörda myndigheter och i nära anslutning till regeringens löpande arbete med att utarbeta förslag till ny lagstiftning. Vid överväganden av hur bidrags- och skattesystemen bör vara utformade för att inte inbjuda till brottslighet bör även erfarenheter från det lokala brottsförebyggande arbetet tas till vara. Att utforma system med beaktande av också dessa aspekter är inte endast ett kriminalpolitiskt intresse, utan är av grundläggande betydelse för att kunna upprätthålla välfärdspolitikens trovärdighet. Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 oktober 1999 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Freivalds, Thalén, Winberg, Ulvskog, Lindh, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wärnersson, Lejon, Lövdén, Ringholm Föredragande: statsrådet Freivalds Regeringen beslutar skrivelse 1999/2000:22 Lägesrapport i fråga om den ekonomiska brottsligheten Skr. 1999/2000:22 53 1 53 Skr. 1999/2000:22 54