Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1999/2000:98 Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt Prop. 1999/2000:98 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 28 mars 2000 Göran Persson Björn Rosengren (Näringsdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen lämnas en redogörelse för arbetsmarknadsutvecklingen samt arbetsmarknadspolitikens inriktning och effekter under 1990-talet samt arbetsmarknadspolitikens mål och roll framöver. Arbetsmarknadspolitiken har tre huvuduppgifter: För det första att förmedla arbete till arbetslösa och arbetskraft till företag. För det andra att öka de arbetslösas kunskaper och för det tredje att stödja dem som har svårt att få arbete på den reguljära arbetsmarknaden. En uppgift framstår som allt viktigare, nämligen att öka sysselsättningen och förhindra marginaliseringen av de undersysselsatta i skogslänen och i vissa områden i storstäderna. För att öka sysselsättningen och förhindra marginalisering måste de som står längst från arbetsmarknaden prioriteras. Det handlar om människor som drabbas av glesbygdens strukturförändringar men också om arbetslösa socialbidragstagare i de större städerna. I propositionen föreslås att en aktivitetsgaranti skall införas i hela landet. Syftet är att ge arbetslösa som är eller löper risk att bli långtidsinskrivna bättre förutsättningar att få arbete, hävda arbetslinjen och bryta rundgången mellan åtgärder och öppen arbetslöshet. Vidare föreslås inom ramen för aktivitetsgarantin att ett nytt särskilt anställningsstöd införs för långtidsinskrivna personer som är 57 år eller äldre, vars möjligheter att återkomma till den reguljära arbetsmarknaden är små. Anställningsskyddslagen föreslås ändras så att arbetstagare som är anställda med det föreslagna särskilda anställningsstödet inte omfattas av lagen. Regeringen föreslår vidare att det i lagen om arbetslöshetsförsäkring införs en uttrycklig regel om att för rätt till arbetslöshetsersättning skall den sökande anstränga sig för att finna ett lämpligt arbete. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer föreslås bemyndigas att utfärda föreskrifter om lämpligt arbete. Regeringen lämnar vidare en redogörelse för de regelförenklingar som kommer att göras. Dessa görs i syfte att underlätta arbetet inom arbetsförmedlingen och frigöra resurser till huvuduppgiften att förmedla arbeten. En ny lag om arbetsmarknadspolitiska program föreslås. Med anledning av den nya regleringen kring de arbetsmarknadspolitiska programmen föreslås följdändringar i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Som ett led i regelförenklingen föreslås att de arbetsmarknadspolitiska åtgärder där aktivitetsstöd utgår skall som huvudregel pågå under längst sex månader samt att åtgärden utbildningsstöd skall upphöra. Inom ramen för programmet särskilda insatser för personer med arbetshandikapp kommer en rad förenklingar att göras och föreslås ett antal förändringar. Regeringen lämnar slutligen en redogörelse för Arbetsmarknadverkets organisation och behovet av att styrningen inom verket behöver förtydligas. Regeringen kommer därför att vidta erforderliga åtgärder som innebär att ekonomistyrning, kontroll och uppföljning inom Arbetsmarknadsverket väsentligt förbättras. Ansvar och befogenheter inom arbetsmarknadspolitiken skall hållas samman och arbetsfördelning mellan staten och kommunerna skall göras tydligare. Ordning och reda i arbetsmarknadspolitiken är en självklarhet. Politiken skall successivt inriktas mer på omvandling och utveckling. Åtgärderna skall inte utnyttjas för försörjning utan arbetslinjen skall stärkas. Kommunerna skall få en tydligare roll i uppgiften att samordna de lokala insatserna utifrån de nationella målen för arbetsmarknadspolitiken för att häva den undersysselsättning som präglar vissa områden. Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 augusti 2000. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 5 2 Lagtext 6 2.1 Förslag till lag om arbetsmarknadspolitiska program 6 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd 8 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring 9 3 Ärendet och dess beredning 13 4 Arbetsmarknadsutvecklingen under 1990-talet 15 5 Arbetsmarknadspolitikens roll 31 6 Arbetsmarknadspolitiken under 2000-talet 38 7 En effektivare platsförmedling 47 7.1 Personalresurserna inom Arbetsmarknadsverket (AMV) 47 7.2 Utveckling av den individuella handlingsplanen 48 7.3 Ansträngningar att finna lämpligt arbete 49 8 Insatser för att förhindra och bryta långtidsarbetslöshet 52 8.1 Bakgrund 52 8.2 Aktivitetsgaranti 54 9 Regelförenklingar 59 9.1 Inledning 59 9.2 De arbetsmarknadspolitiska programmen 61 9.3 En ny lag om arbetsmarknadspolitiska program och följdändringar i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring 62 9.4 Tid i aktivitet 63 9.5 Åtgärden utbildningsstöd upphör 64 9.6 Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen m.m. för personer med arbetshandikapp 65 9.7 Lönebidrag och skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) 67 10 Styrning och uppföljning 67 10.1 Arbetsmarknadsverkets ledningsform 67 10.2 Styrningen inom Arbetsmarknadsverket 69 11 En aktivare och tydligare omställningsförsäkring 74 12 Förslagens ekonomiska konsekvenser 75 13 Författningskommentar 75 13.1 Förslag till lag om arbetsmarknadspolitiska program 75 13.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:82) om anställningsskydd 76 13.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring 77 Bilaga 1 Instanser som har yttrat sig över rapporten (Ds1999:58) Kontrakt för arbete - Rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen 79 Bilaga 2 Instanser som har yttrat sig över betänkandet (Ds 1999:54) Samverkan för färre bidrag och fler i jobb 80 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 mars 2000 81 Rättsdatablad 82 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen dels antar regeringens förslag till 1. lag om arbetsmarknadspolitiska program, 2. lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd, 3. lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, dels godkänner vad regeringen föreslår om 4. att införa en aktivitetsgaranti (avsnitt 8.2), 5. ett särskilt anställningsstöd för äldre personer (avsnitt 8.2), 6. rätt till aktivitetsstöd vid vägledning och arbetslivsinriktad rehabilitering (avsnitt 9.3), 7. att en arbetsmarknadspolitisk aktivitet får pågå under längre tid än sex månader endast om det finns särskilda skäl (avsnitt 9.3), 8. att utbildningsstöd slopas från och med den 1 augusti år 2000 (avsnitt 9.4), 9. att stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen m.m. skall avse personer med arbetshandikapp (avsnitt 9.5), 10. stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen för företagare och fria yrkesutövare (avsnitt 9.5), 11. möjligheter till stöd för reparationer av hjälpmedel på arbetsplatsen (avsnitt 9.5), 12. stöd till personligt biträde vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program (avsnitt 9.5), 13. stöd av en SIUS-konsulent (avsnitt 9.5), 14. att stöd till skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) inte får lämnas inom konkurrensutsatt verksamhet (avsnitt 9.6). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om arbetsmarknadspolitiska program Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller övergripande bestämmelser om de arbetsmarknadspolitiska programmen. Programmen syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. Programmen handhas av Arbetsmarknadsverket om inte annat föreskrivs. 2 § En kommun får anordna praktik eller annan verksamhet på heltid för arbetslösa ungdomar som inte genomgår gymnasieskola eller liknande utbildning till dess de fyller 20 år. Kommunen har rätt till ersättning från staten för sådan verksamhet. Rätten till ersättning gäller under förutsättning att avtal träffas med regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I ett sådant avtal skall anges de villkor som skall gälla för att ersättning skall lämnas. Kommunen beslutar om vilken ersättning som skall lämnas till den som deltar i verksamheten. 3 § En kommun får efter överenskommelse med regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer åta sig en skyldighet att erbjuda ungdomar som står till arbetsmarknadens förfogande en aktiverande och utvecklande insats på heltid. En sådan skyldighet gäller från och med den dag den unge fyller 20 år till dess hon eller han fyllt 25 år. Kommunens skyldighet inträder om något arbete, reguljär utbildning eller något lämpligt arbetsmarknadspolitiskt program inte kunnat erbjudas inom 90 dagar från det att den unge anmälde sig som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen. Utvecklingsinsatsen skall erbjudas inom tio dagar från det att kommunens skyldighet enligt första stycket inträdde och får pågå i högst 12 månader. 4 § Den som är berättigad till ersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring har vid deltagande i verksamhet som anordnas av kommunen enligt 3 § rätt till aktivitetsstöd. Kommunen skall till den som tar del av verksamhet enligt 3 § och som uppbär försörjningsstöd enligt 6 och 6 b §§ socialtjänstlagen (1980:620) när han eller hon börjar delta i verksamheten utge ersättning med ett belopp som motsvarar försörjningsstödet. Detsamma skall gälla beträffande den för vilken fattas beslut om sådant försörjningsstöd som avses i första stycket under tid som han eller hon deltar i verksamheten. Kommunen skall till deltagare som inte erhåller ersättning enligt första eller andra stycket betala ut ersättning med 1 967 kronor per månad. Ersättningen enligt andra och tredje stycket skall benämnas utvecklingsersättning. 5 § Regeringen får föreskriva att den som anordnar ett arbetsmarknadspolitiskt program i vissa fall skall betala finansieringsbidrag till staten. 6 § Den arbetsgivare eller anordnare av ett arbetsmarknadspolitiskt program som mottagit stöd skall ge Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) eller den myndighet AMS utser tillfälle att granska den verksamhet som bedrivs och lämna de uppgifter som behövs för att granskningen skall kunna genomföras. 7 § Den som tar del av ett arbetsmarknadspolitiskt program skall inte anses som arbetstagare om inte programmet gäller en anställning med anställningsstöd eller lönebidrag eller skyddat arbete. När ett program bedrivs på en arbetsplats skall den som tar del av programmet dock likställas med arbetstagare vid tillämpning av följande regler i arbetsmiljölagen (1977:1160): – 2 kap. 1–9 §§ om arbetsmiljöns beskaffenhet, – 3 kap. 1–4 och 7–14 §§ om allmänna skyldigheter, – 4 kap. 1–4 och 8–10 §§ om bemyndiganden, – 5 kap. 1 och 3 §§ om minderåriga, – 7 kap. om tillsyn, – 8 kap. om påföljder, och – 9 kap. om överklagande. Vad som i arbetsmiljölagen sägs om arbetsgivare skall gälla den som har upplåtit en arbetsplats för programverksamhet. 1. Denna lag träder i kraft den 1 augusti år 2000. 2. Genom lagen upphävs – lagen (1995:706) om kommuners ansvar för ungdomar, – lagen (1997:1268) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år, och – lagen (1998:1781) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. 3. De upphävda lagarna gäller dock fortfarande för de personer som anvisats verksamhet enligt förordningen (1995:712) om kommuners ansvar för ungdomar, förordningen (1997:1278) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år och förordningen (1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1982:80) om anställningsskydd skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Denna lag gäller arbetstagare i allmän eller enskild tjänst. Från lagens tillämpning undantas dock 1. arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha företagsledande eller därmed jämförlig ställning, 2. arbetstagare som tillhör arbetsgivarens familj, 3. arbetstagare som är anställda för arbete i arbetsgivarens hushåll, 4. arbetstagare som har anvisats beredskapsarbete eller skyddat arbete 4. arbetstagare som är anställda med särskilt anställningstöd eller i skyddat arbete. Denna lag träder i kraft den 1 augusti år 2000. . 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring Härigenom föreskrivs att 9, 11, 14, 16, 17, 19, 30 och 46 §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 § Rätt till ersättning vid arbetslöshet har sökande som 1. är arbetsföra och oförhindrade att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan, 2. är beredda att anta erbjudet lämpligt arbete under tid för vilken de inte anmält hinder som kan godtas av arbetslöshetskassan, 3. är anmälda som arbetssökande hos den offentliga arbets- förmedlingen i den ordning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, och 4. inte kan få lämpligt arbete. 4. anstränger sig för att finna ett lämpligt arbete men inte kan få ett sådant arbete. 11 § Erbjudet arbete skall anses lämpligt, om 1. det inom ramen för tillgången på arbetstillfällen tagits skälig hänsyn till den sökandes förutsättningar för arbetet samt andra personliga förhållanden, 2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som arbetstagare får som är anställda enligt kollektivavtal eller, om kollektivavtal inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer får vid jämförliga företag, 3. arbetet inte hänför sig till en arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärder som är lovliga enligt lag och kollektivavtal, och 4. förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i författning eller myndighets föreskrifter om åtgärder till förebyggande av ohälsa eller olycksfall. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om lämpligt arbete. . 14 § Vid prövning av arbetsvillkoret bortses från utfört förvärvsarbete 1. som arbetsgivaren finansierat med stöd av – förordningen (1997:1275) om anställningsstöd, eller – förordningen (1987:411) om beredskapsarbete, eller 2. som bedrivits med stöd av bestämmelserna om start av näringsverksamhet enligt förordningen (1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. 1. som arbetsgivaren finansierat med stöd av förordningen (1997:1275) om anställningsstöd, eller 2. som bedrivits med stöd av bestämmelserna om stöd till start av näringsverksamhet enligt förordningen (2000:000) om arbetsmarknadspolitiska program. Detta gäller dock inte om den sökande när det i första stycket nämnda arbetet påbörjades uppfyllde arbetsvillkoret med annat förvärvsarbete enligt 12–13 §§. 16 § När ramtid skall bestämmas enligt 12 § räknas inte den tid då den sökande varit hindrad att arbeta på grund av 1. styrkt sjukdom, 2. avslutad heltidsutbildning som den sökande har avslutat efter fyllda 25 år eller som har föregåtts av sammanhängande förvärvsarbete på heltid i minst 5 månader, 3. tvångsvård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, 4. frihetsberövande på kriminalvårdens område, 5. vård av eget barn som inte har fyllt 2 år eller vård av adoptivbarn i 2 år efter barnets ankomst i familjen, 6. beslut enligt smittskyddslagen (1988:1472) eller livsmedelslagen (1971:511) eller föreskrifter som har meddelats med stöd av livsmedelslagen, eller 6. beslut enligt smittskyddslagen (1988:1472) eller livsmedelslagen (1971:511) eller föreskrifter som har meddelats med stöd av livsmedelslagen, 7. utlandsvistelse till följd av att den sökande följt med sin make eller maka vid dennes arbete i utlandet under förutsättning att makens eller makans arbetsgivare har sitt säte i Sverige och att lönen utbetalas från Sverige, varvid med make eller maka jämställs person med vilken den sökande sammanbor under förhållanden som liknar makars. 7. utlandsvistelse till följd av att den sökande följt med sin make eller maka vid dennes arbete i utlandet under förutsättning att makens eller makans arbetsgivare har sitt säte i Sverige och att lönen utbetalas från Sverige, varvid med make eller maka jämställs person med vilken den sökande sammanbor under förhållanden som liknar makars, eller 8. deltagande i ungdomsgarantin enligt förordningen (2000:000) om arbetsmarknadspolitiska program. 17 § När ramtid skall bestämmas enligt 12 § räknas inte heller tid då den sökande fått föräldrapenningförmån enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller varit hindrad att arbeta på grund av 1. tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, 2. en arbetsmarknadspolitisk aktivitet enligt förordningen (1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter med undantag av start av näringsverksamhet, 2. arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik, datorteksverksamhet och arbetslivsinriktad rehabilitering, 3. utbildning för vilken utbildningsbidrag lämnas enligt förordningen (1996:1654) om särskilt utbildningsbidrag, eller 4. deltagande i verksamhet där ersättning enligt 3 a § har lämnats, i den mån tiden inte jämställs enligt vad som följer av 19 §. 19 § För sökande som en gång har påbörjat en ersättningsperiod enligt denna lag gäller följande. När det arbetsvillkor skall uppfyllas som skall ligga till grund för en ny ersättningsperiod skall med tid under vilken sökande enligt 12–14 §§ skall ha förvärvsarbetat jämställas den tid då de 1. deltagit i och, om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt en arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering enligt förordningen (1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter, för vilka statligt utbildningsbidrag lämnats, 2. bedrivit näringsverksamhet som avses i förordningen (1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter, 1. tagit del av och, om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik, datorteksverksamhet eller arbetslivsinriktad rehabilitering, 2. bedrivit näringsverksamhet som avses i förordningen (2000:000) om arbetsmarknadspolitiska program, 3. deltagit i och, om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt utbildning för vilken utbildningsbidrag lämnats enligt förordningen (1996:1654) om särskilt utbildningsbidrag, 4. fullgjort tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller fått föräldrapenningförmån enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, i båda fallen dock tillsammans högst 2 månader, 5. utfört förvärvsarbete som arbetsgivaren finansierat med stöd av – förordningen (1997:1275) om anställningsstöd, eller – förordningen (1987:411) om beredskapsarbete, eller 5. utfört förvärvsarbete som arbetsgivaren finansierat med stöd av förordningen (1997:1275) om anställningsstöd, med undantag för arbete som finansierats med särskilt anställningsstöd, eller 6. fullföljt verksamhet där ersättning enligt 3 a § lämnats. 30 § Dagpenning till sökande som uppfyllt arbetsvillkoret huvudsakligen genom arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering för vilken de har fått statligt utbildningsbidrag får bestämmas till belopp som motsvarar utbildningsbidraget. Dagpenning till sökande som uppfyllt arbetsvillkoret huvudsakligen genom att ta del av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd som berättigar till aktivitetsstöd enligt förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd får bestämmas till belopp som motsvarar aktivitetsstödet. Detta gäller trots bestämmelserna i 26–29 §§. 46 § Bestämmelserna i 43 § 1–3 om arbete skall tillämpas i fråga om Arbetsmarknadspolitiska åtgärder som berättigar till utbildningsbidrag och utbildningar för vilka utbildningsbidrag lämnas enligt förordningen (1996:1654) om särskilt utbildningsbidrag. Bestämmelserna i 43 § 1–3 om arbete skall tillämpas i fråga om Arbetsmarknadspolitiska åtgärder som berättigar till aktivitetsstöd och utbildningar för vilka utbildningsbidrag lämnas enligt förordningen (1996:1654) om särskilt utbildningsbidrag. Bestämmelserna i 44 och 45 §§ skall därvid gälla i tillämpliga delar. Denna lag träder i kraft den 1 augusti år 2000. 3 Ärendet och dess beredning I budgetpropositionen för år 2000 angav regeringen under hösten 1999 att Sverige skall ta steget in i nästa århundrade med en politik för utveckling och jämlikhet som bygger på allas delaktighet (prop. 1999/2000:1 bet.1999/2000:AU1, rskr. 1999/2000:83). Politiken för det nya århundradet skall enligt propositionen vara inriktad bl.a. på att nå full sysselsättning och ökat välstånd genom en god och uthållig ekonomisk tillväxt. Som en del i denna inriktning ingår att lägga om arbetsmarknadspolitiken mot ökad kvalitet, långsiktighet och enklare regler. För att underlätta denna utveckling har inom Regeringskansliet under det gångna och det innevarande året genomförts en mängd utrednings- och översynsarbete inom det arbetsmarknadspolitiska området men också inom andra områden. En arbetsgrupp inom Näringsdepartementet har under år 1999 gjort en översyn av arbetslöshetsförsäkringen. Gruppens arbete finns redovisat i Ds 1999:58 Kontrakt för arbete – Rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen. Betänkandet har remissbehandlats. De instanser som har avgivit yttrande finns i bilaga 1. Remissyttrandena finns att tillgå i Näringsdepartementet (dnr N1999/11935/A). I denna proposition, avsnitt 7.3, kommer endast att behandlas några av arbetsgruppens förslag. En proposition som mer samlat behandlar arbetslöshetsförsäkringen och dess ställning inom arbetsmarknadspolitiken kommer att överlämnas till riksdagen i maj i år. I budgetpropositionen för år 2000 anmälde regeringen att den under våren 2000 skulle återkomma till riksdagen med ett förslag till förändringar i reglerna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i anslutning till översynen av arbetslöshetsförsäkringen (prop. 1999/2000:1, utg.omr. 14s.43). I propositionen redovisades också ett antal principer som förenklingarna skulle bygga på och ett utkast till en programindelning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Arbetet med regelförenklingarna har under hösten och vintern fortskridit inom Regeringskansliet i nära samverkan med AMS. Resultatet av arbetet redovisas under avsnitt 9 Regelförenklingar. Inom Regeringskansliet (Socialdepartementet) har en utredning under år 1999 sett över arbetslösa socialbidragstagares situation. Utredningen avlämnade i september 1999 betänkandet Ds 1999:54 Samverkan för färre bidrag och fler i jobb. Betänkandet har remissbehandlats. De instanser som har avgivit yttrande finns i bilaga 2. Remissyttranden finna att tillgå i Näringsdepartementet (dnr N1999/11485/A). Förslag i fråga om dessa socialbidragstagare finns i avsnittet 8.1 Aktivitetsgaranti. Arbetsmarknadsstyrelsen har under 1999, på uppdrag av regeringen, utrett hur de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan användas effektivare för personer som varit arbetslösa och under en längre tid stått utanför den reguljära arbetsmarkanden. Den 23 december år 1999 avlämnade AMS en rapport, Arbetsmarknadsverket i 2000-talet (dnr N1999/13151/A). Rapporten har inte remissbehandlats. Rapporten behandlas till viss del i avsnitt 8. Lagrådet I propositionen föreslås en ny lag om arbetsmarknadspolitiska program. Lagen föreslås få motsvarande innehåll som lagen (1995:706) om kommuners ansvar för ungdomar, lagen (1997:1268) om kommuneras ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år och lagen (1998:1781) om arbetsmarknaspolitiska aktiviteter. Lagförslaget är därmed väsentligen av redaktionell art och regeringen anser att Lagrådets hörande saknar betydelse på grund av sakens enkla beskaffenhet. Vidare föreslås i propositionen en ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Förslaget innebär att benämningen ”beredskapsarbete” utmönstras ur lagtexten och att det i stället anges att anställda med det nya särskilda anställningsstödet inte omfattas av lagen.Därutöver föreslås redaktionella ändringar. Lagrådets yttrande är inte nödvändigt eftersom ändringarna är av enkel beskaffenhet. Regeringen föreslår därutöver ändringar i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Dessa faller inte inom Lagrådets granskningsområde. 4 Arbetsmarknadsutvecklingen under 1990- talet Inledning Under 1990-talet har arbetsmarknadspolitiken på grund av det svåra läget på arbetsmarknaden fått verka i en situation som väsentligt skilt sig från den som rådde då grunddragen i den svenska arbetsmarknadspolitiken utformades. Mellan åren 1990 och 1993 försvann ungefär en halv miljon arbetstillfällen eller 12 procent av sysselsättningen. Den stabiliseringspolitiska börda som lades på arbetsmarknadspolitiken under 1990-talet har tidvis varit ungefär dubbelt så stor som vid konjunkturnedgången i början av 1980-talet. Det statsfinansiella läget i kombination med den stabiliseringspolitiska börda som lades på arbetsmarknadspolitiken gjorde att insatserna mer kom att präglas av kvantitet än kvalitet för att förhindra att människor slogs ut och permanent tvingades lämna arbetskraften. Ett utslag av detta var det volymmål för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna som kom att prägla politiken fram till år 1999. Denna inriktning kan ses som ett avsteg från kärnverksamheten i arbetsmarknadspolitiken, nämligen fokus på platstillsättningar, insatser för att motverka flaskhalsar och insatser för dem som har det allra svårast att få ett arbete. I och med att kvantitet kom att gå före kvalitet försämrades också det tidigare goda rykte som arbetsmarknadspolitiken haft. Många arbetslösa hamnade i en rundgång mellan arbetslöshet och olika åtgärder. Åtgärderna ledde inte i samma omfattning som tidigare till arbete och de upplevdes därför i ökad utsträckning som meningslösa. Andelen i arbete sex månader efter yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning minskade t.ex. från 74 procent år 1989 till som lägst 25 procent år 1993. Den stora belastningen på arbetsförmedlingarna gjorde att förmedlarna kunde ägna allt mindre tid åt varje enskild sökande, trots kraftigt ökade personalresurser. Samtidigt prövades en rad olika nya åtgärder och försöksverksamheter för att motverka de problem som fanns på arbetsmarknaden. Försöksverksamheterna ledde också till att många projekt startades som inte alltid hade en tydlig arbetsmarknadspolitisk inriktning. Under 1990-talet har flera insatser gjorts för att öka det kommunala och regionala inflytandet inom arbetsmarknadspolitiken. Kommunerna har också tagit ett mycket stort ansvar. Ett uttryck för detta är införandet av det kommunala programmet för ungdomar under 20 år, utvecklingsgarantin för ungdomar, en starkare representation för kommunerna i arbetsförmedlingsnämnderna m.m. Grundtanken bakom det ökade lokala inflytandet är att effektivisera insatserna då man på lokal nivå har bäst kunskap om det lokala näringslivet och de arbetssökande. Den inriktning som politiken haft under 1990-talet har kritiserats från många håll som ineffektiv och alltför omfattande. Regeringen delar OECD:s uppfattning att den aktiva arbetsmarknadspolitiken är ett av flera viktiga verktyg för att bekämpa arbetslösheten (Martin J (1998) ”What works among active labour market policies: evidence from OECD countries experiences”, OECD, Labour Market and Social Policy Occassional paper No 35). Men att effektiviteten i arbetsmarknadspolitiken naturligt nog är lägre då det är låg efterfrågan och få lediga arbeten. Mycket tyder dock på att arbetsmarknadspolitiken i flera avseenden varit framgångsrik. Den mycket kraftiga sysselsättningsökning som skett sedan början på år 1998 har kunnat ske utan att inflationen tagit fart och allt för stora flaskhals- eller bristproblem. Antalet långtidsinskrivna har också minskat kraftigt nu när konjunkturen vänt uppåt. Detta tyder på att de arbetslösa, även de som varit utan arbete mycket lång tid, bl.a. tack vare arbetsmarknadspolitiken i stor utsträckning kunnat behålla sin anknytning till arbetsmarknaden. Vi har därmed undvikt den situation som präglar flera andra länder, där många permanent slagits ut från arbetsmarknaden. Alternativet till den förda politiken, dvs. en betydligt lägre omfattning på de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, hade sannolikt varit att många hade slagits ut permanent och att det skulle vara svårt att rusta dem för arbetsmarknaden när de nu åter behövs. Arbetslöshets- och sysselsättningsmålet Regeringen fastslog år 1996 som mål att Sverige år 2000 skall ha halverat den öppna arbetslösheten till 4 procent. Under åren 1998 och 1999 har den öppna arbetslösheten sjunkit betydligt. Arbetslösheten uppgick som årsgenomsnitt till 5,6 procent under år 1999. Arbetslösheten var 5,2 procent bland kvinnor och 5,9 procent bland män. Med en fortsatt god sysselsättningsutveckling ligger regeringens mål att minska den öppna arbetslösheten till 4 procent under år 2000 inom räckhåll. REGERINGENS SYSSELSÄTTNINGSMÅL (Säsongsrensade värden, 3 månaders glidande medelvärde) Källa: SCB Arbetslöshetsmålet kompletterades år 1998 med ytterligare ett mål, nämligen att andelen reguljärt sysselsatta av befolkningen mellan 20 och 64 år skall öka från 74 procent år 1997 till 80 procent år 2004. Med reguljärt sysselsatta menas de som är sysselsatta enligt definitionen i Arbetskraftsundersökningen (AKU) exklusive sysselsatta i de konjunkturberoende arbetsmarknads-politiska programmen anställningsstöd, allmänt anställningsstöd, förstärkt anställningsstöd, offentligt tillfälligt arbete (OTA), resursarbeten i offentlig verksamhet och starta eget bidrag. Arbetsmarknaden präglas nu av den mycket starka sysselsättningsökning som sker inom stora delar av näringslivet. Antalet sysselsatta har ökat med ca 200 000 personer sedan januari 1998. Denna ökning har skett bland både kvinnor och män och inom alla ålderskategorier. Tillgängliga prognoser tyder på en fortsatt stark sysselsättningsökning de kommande åren. Andelen sysselsatta av befolkningen, är nu ca 76 procent för åldersgruppen 20 – 64 år. Detta är en förbättring med en procentenhet jämfört med för ett år sedan, då andelen reguljärt sysselsatta uppgick till 74,9 procent. Det finns goda förutsättningar för att nå sysselsättningsmålet på 80 procent för denna åldersgrupp år 2004. Fortsätter sysselsättningen att öka i den takt som vi ser för närvarande under åren som följer kommer regeringens sysselsättningsmål att nås tidigare än år 2004. Utvecklingen varierar mellan olika delar av landet. Under konjunkturnedgången i början på 1990-talet minskade sysselsättningen ungefär lika mycket i hela landet. I den konjunkturuppgång som vi nu befinner oss i ökar däremot de regionala skillnaderna. Den största delen av de två senaste årens sysselsättningsökning har skett i storstadsregionerna och på universitetsorterna. En stor del av de sysselsatta i dessa områden arbetar inom den privata tjänstesektorn, vilken är den bransch där sysselsättningsuppgången varit starkast. Men även de industriinriktade smålandslänen har haft en god sysselsättningsutveckling. De så kallade skogslänen (Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands, Västernorrlands, Gävleborgs, Dalarnas och Värmlands län) har emellertid haft en svagare utveckling. Källa: AKU En stor del av sysselsättningen inom dessa län finns inom offentlig sektor. Sex av landets 21 län uppvisar en oförändrad eller minskad sysselsättning. Tillsammans svarar dessa län för ca 15-16 procent av den totala sysselsättningen i landet. Även i vissa utsatta områden i storstadsregionerna har en sysselsättningsutveckling som är närmast oförändrad trots de senaste årens konjunkturuppgång. Sysselsättningen har således stigit på de flesta håll i landet under de två senaste åren. Det finns dock stora skillnader i sysselsättningsnivå mellan olika regioner och grupper. Var finns de arbetslösa? 1990-talets djupa lågkonjunktur slog hårt mot i stort sett alla grupper och sektorer. Arbetslösheten drabbade dock framför allt personer i de yngre åldrarna, med andra ord unga människor som antingen just skulle etablera sig eller relativt nyligen hade etablerat sig på arbetsmarknaden. Då arbetslösheten var som högst, åren 1993 – 1994, var ca två tredjedelar av de arbetslösa under 40 år. Nedgången i sysselsättningen drabbade såväl lågutbildade som högutbildade. Arbetslösheten steg för alla, visserligen från skilda nivåer, men grupper med olika utbildningsbakgrund hade ungefär samma relativa ökning av arbetslösheten. Ökningen av arbetslösheten och nedgången i sysselsättningsintensitet skedde över hela landet. Till exempel var det samma procentuella fall i sysselsättningsintensitet i Norrbottens län och i Stockholms län mellan åren 1990 och 1994. Den förbättrade ekonomin och den sysselsättningsuppgång som började i slutet av år 1997 innebär att arbetslösheten nu sjunker. Minskningen är dock mer ojämnt fördelad än vad ökningen var. Arbetslösheten är i dag spridd över alla åldersgrupper. Diagrammet nedan visar att antalet arbetslösa i stort sett är lika många i alla åldersgrupper. Det varierar mellan som mest 60 000 i åldersgruppen 25 - 34 år och som minst 40 000 i åldersgruppen 55 - 64 år. År 1994 var det ca tre gånger så många arbetslösa i åldern 25 - 34 år som i åldern 55 - 64 år. Källa: AKU Arbetslösheten minskar således mest i de yngre åldersgrupperna. De yngre arbetslösa får jobb snabbare och de har även i högre utsträckning lämnat arbetskraften för att studera. Det är ändå värt att notera att merparten eller ca 55 procent av de arbetslösa är under 40 år. Omkring 16 procent av de arbetslösa är över 55 år, vilket innebär att de äldres andel av de arbetslösa har ökat. De äldre har svårare att få jobb och har därmed längre arbetslöshetstider än de yngre. De arbetslösa finns i hela landet. Nästan hälften av de arbetslösa bor i något av de tre storstadslänen. Ungefär 20 procent av de arbetslösa är bosatta i något av de sju skogslänen, den resterande tredjedelen bor i övriga landet. Den relativa arbetslösheten är högst i skogslänen. Arbetslösheten varierar mellan 3 procent i Stockholms län och 9 procent i Norrbottens och Gävleborgs län. De flesta län har dock en arbetslöshet kring 5 – 6 procent. Obalanstalet, med vilket menas såväl de öppet arbetslösa som deltagare i arbetsmarknadspolitiska program, är dock betydligt större i de svagare regionerna. Detta beror på att antalet deltagare i de konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska programmen är som störst där den relativa arbetslösheten är som högst. Enligt statistik från AMS över antalet personer anmälda som arbetslösa respektive i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program varierar obalanstalet som andel av arbetskraften från ca 5 procent i Stockholms län till ca 16 procent i Norrbottens län. I januari 2000 fanns det enligt AMS verksamhetsstatistik närmare 100 000 arbetslösa inklusive deltagare i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program i de sju skogslänen. Vid samma tidpunkt fanns det motsvarande ca 160 000 arbetslösa personer i de tre storstadslänen och ytterligare ca 110 000 i resterande delar av landet. Källa: AMS Det finns dock en större dold arbetslöshet i skogslänen med en högre andel förtidspensionerade, många av arbetsmarknadsskäl och även ett större antal studerande i kunskapslyftet. Men även i storstadsregionerna finns det grupper som inte syns i arbetslöshetsstatistiken. Dessa grupper utgörs till stor del av personer med utländsk bakgrund. Ett sätt att mer direkt studera den regionala arbetsmarknadssituationen är att titta på andelen sysselsatta av befolkningen i åldern 16 - 64 år, den s.k. sysselsättningsintensiteten. Denna var för riket som helhet ca 73 procent under år 1999. Den högsta sysselsättningsintensiteten finns i Stockholms län och i smålandslänen där nära 79 procent av befolkningen har arbete. Lägst andel sysselsatta har Norrbottens län med 66 procent. Noterbart är även att storstäderna Malmö och Göteborg har en låg andel sysselsatta. I Malmö kommun som till befolkningstorlek motsvarar Norrbottens län, var andelen sysselsatta av befolkningen 63 procent. Källa: AKU De personer som är födda utanför Sverige drabbades mycket hårt av konjunkturnedgången. Andelen sysselsatta bland dem med utomnordiskt medborgarskap halverades mellan åren 1990 och 1997; från ca 70 procent till 35 procent. Källa: AKU De som nyligen invandrat till Sverige eller som inte kommit in på arbetsmarknaden drabbades hårdast i det besvärliga arbetsmarknadsläget. Men även de utlandsfödda som blivit svenska medborgare drabbades kraftigt av konjunkturnedgången. Många arbetade t.ex. inom industrin där många arbetstillfällen försvann. Glädjande nog så ser vi att sysselsättningsintensiteten nu ökar betydligt bland dessa grupper samtidigt som arbetslösheten minskar. Sysselsättningsintensiteten bland utomnordiska medborgare har ökat med över 10 procentenheter de två senaste åren och arbetslösheten har minskat från 33 till 20 procent under samma period. Fortfarande är dock sysselsättningsintensiteten väsentligt lägre och arbetslösheten högre bland personer födda utanför Sverige än bland personer födda här i landet. Källa: AKU Källa: AKU De arbetslösa skiljer sig delvis från de sysselsatta beträffande utbildningsbakgrund. Bland de arbetslösa saknar ca 30 procent gymnasiekompetens, vilket kan jämföras med ca 20 procent av de sysselsatta. Omkring två tredjedelar av de arbetslösa har gymnasie- eller högskolekompetens. Det är förhållandevis få med högskoleutbildning bland de arbetslösa. Långtidsinskrivna och rundgångsproblematik Den långvariga krisen på arbetsmarknaden innebär att långa arbetslöshetstider har blivit allt vanligare. Långtidsarbetslösheten har dock hållits i schack genom den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Antalet personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder har varit betydande. Trots detta har många personer stått utanför den reguljära arbetsmarknaden under långa perioder. Dessa har i många fall varvat perioder av konjunkturberoende åtgärder med öppen arbetslöshet. Av de i dag aktuella arbetssökande vid arbetsförmedlingen eller personer i konjunkturberoende åtgärd har närmare 80 procent genomgått en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Hälften av dem som varit i åtgärd hade genomgått fyra eller fler åtgärder. En fjärdedel av dem som var arbetslösa i januari 1994 var antingen arbetslösa eller i konjunkturberoende åtgärd fem år senare, dvs. i januari 1999. Ett sätt att mäta långtidsarbetslöshet är att se på antalet personer som varit kontinuerligt inskrivna vid arbetsförmedlingen utan att ha haft något avbrott för arbete. De som har varit inskrivna i mer än två år klassificeras som långtidsinskrivna. De långtidsinskrivna har ökat dramatiskt under 1990-talet från att i stort sätt ha varit obefintliga vid decenniets början, till som flest år 1997 då ca 130 000 personer var långtidsinskrivna. De långtidsinskrivna har därefter minskat betydligt. I dag är ca 70 000 personer långtidsinskrivna och de utgör därmed ca 20 procent av dem som vid arbetsförmedlingen är registrerade som antingen arbetslösa eller i arbetsmarknadspolitiskt konjunkturprogram. Diagrammet nedan visar att minskningen av långtidsinskrivna har hållit samma takt som nedgången i det totala obalanstalet. Källa: AMS Vilka är då de långtidsinskrivna? Förenklat kan man säga att de långtidsinskrivna har ungefär samma bakgrund som de arbetslösa i stort. De är emellertid något äldre än övriga arbetslösa och har något lägre utbildning. Även bland de långtidsinskrivna är merparten i medelåldern 35 - 54 år, medan ca 27 procent är över 55 år och ca 23 procent är under 35 år. Ca 60 procent av de långtidsinskrivna är män. De långtidsinskrivna är spridda över landet. I förhållande till befolkningen finns det flest långtidsinskrivna i Norrbottens län. Omkring 4 000 av de 70 000 långtidsinskrivna bor i Norrbottens län. I antal räknat finns flest långtidsinskrivna i Västra Götalands län och i Skåne län. Ca en tredjedel av de långtidsinskrivna bor i dessa två storstadslän. Källa: AMS Sett till utbildningsbakgrund, skiljer sig den formella kompetensen hos de arbetslösa inte i någon större utsträckning från kompetensen hos de sysselsatta. Bland de långtidsinskrivna är det dock hela 40 procent som saknar gymnasiekompetens, vilket delvis kan förklaras av att andelen äldre är högre bland de långtidsinskrivna. Således har ca 60 procent av de långtidsinskrivna minst gymnasiekompetens. De långtidsinskrivna har hittills tagit del av sysselsättningsuppgången och antalet har minskat i takt med arbetslösheten. Den grupp långtidsinskrivna som i dag kvarstår tenderar dock att bli allt mer svårplacerad. En allt större del, ca 25 procent, av de långtidsinskrivna är arbetshandikappade. Andelen utomnordiska medborgare utgör ca 14 procent av de långtidsinskrivna, men omkring 30 procent av de långtidsinskrivna är födda utomlands. Många av de långtidsinskrivna har nu en mycket lång inskrivningstid. Ca 25 000 personer har varit kontinuerligt inskrivna vid arbetsförmedlingen i mer än fem år. Källa: AMS En intressant fråga är hur stora chanser de sökande vid arbetsförmedlingen som varit utanför den reguljära arbetsmarknaden en längre tid har att få ett arbete. AMS har tagit fram uppgifter om sannolikheten att få ett arbete utifrån hur länge man har varit inskriven vid förmedlingen och hur detta förändras över tiden. Diagrammet nedan visar andelen av arbetssökande som får arbete varje månad för olika grupper av arbetslösa (vänster axel) och andelen nyanmälda lediga platser, vilket här används som konjunkturindikator, (höger axel). Sannolikheten för en långtidsinskriven att få arbete är ungefär en fjärdedel så stor som för en korttidsarbetslös. Det intressanta är dock att sannolikheten har förbättrats när konjunkturen stärkts. Även om sannolikheten för en långtidsinskriven att få jobb ligger kvar på en låg nivå, har den ökat från två till tre procent under de senaste åren. Dessvärre finns det en tendens att sannolikheten nu stabiliserats på en låg nivå, trots att de lediga platserna fortsatt att öka. Källa: AMS Slutsatsen är att ingen person är chanslös på arbetsmarknaden eftersom även sannolikheten att få jobb för dem med sämst förutsättningar ökar när efterfrågan på arbetskraft ökar. Det går emellertid långsamt eftersom enbart ca tre procent av de långtidsinskrivna får jobb varje månad. Detta betyder förutsatt oförändrad sannolikhet, dvs. att inga fler blir långtidsinskrivna samt att inga långtidsinskrivna lämnar arbetskraften, att det skulle ta ungefär tre år innan samtliga långtidsinskrivna har fått jobb. AMS gjorde år 1998 en urvalsundersökning (Ura 1998:11 Svaga grupper bland arbetsförmedlingens sökande – omfattning och hinder) där arbetsförmedlare fick klassificera arbetssökande, med inskrivningstider längre än ett år utan avbrott för arbete, utifrån deras möjligheter att få jobb på den reguljära arbetsmarknaden de närmaste två åren. I denna undersökning uppgav förmedlarna att det var ungefär 20 procent av de arbetssökande med en inskrivningstid längre än ett år som de inte kunde hjälpa att finna ett jobb. Denna grupp bestod då av ca 35 000 personer. De faktorer som arbetsförmedlarna uppgav som de största hindren för att denna grupp arbetslösa skulle få ett arbete var utbildning och erfarenhet i kombination med svag efterfrågan. Ytterligare faktorer till nackdel var ålder, ohälsa och dåliga svenska kunskaper. Sedan denna undersökning genomfördes har arbetsmarknadsläget stärkts mer än de flesta förväntat sig. Den dynamik som en ökad efterfrågan medför torde därför kunna innebära att även mycket svaga grupper kan få jobb. Sammanfattningsvis kan man ändå säga att en stor del av de arbetslösa är förhållandevis unga och har en förhållandevis god utbildning. Det har också varit så att antalet långtidsinskrivna personer har minskat i takt med konjunkturuppgången genom att de har fått jobb eller påbörjat studier. Det finns dock en tendens till att det är de lågutbildade, arbetshandikappade och äldre som blir kvar i långtidsarbetslöshet. Bland de högutbildade finns invandrare som haft svårt att etablera sig på arbetsmarknaden till följd av att vissa arbetsgivare inte tillvaratagit den kompetens dessa personer kan ha. Efterfrågan på arbetskraft En god efterfrågan på arbetskraft är en nödvändig förutsättning för att arbetslösheten skall fortsätta att minska. En god indikator på arbetskraftsefterfrågan är antalet nyanmälda platser till landets arbetsförmedlingar. Det bör dock betonas att detta inte ger en heltäckande bild av efterfrågan på arbetskraft, eftersom endast en tredjedel av alla lediga platser anmäls till arbetsförmedlingen. Antalet nyanmälda platser till arbetsförmedlingen låg under år 1999 på en hög nivå. Även under 2000-talets första månader har platserna fortsatt att öka. Under februari månad anmäldes närmare 54 000 nya platser till landets arbetsförmedlingar, varav drygt 50 000 platser hade en varaktighet på mer än tio dagar. Det är den högsta februarinoteringen sedan år 1991. Antal nyanmälda lediga platser, >10 dgr (Säsongsrensande värden, 3 månaders glidande medelvärde) Källa: AMS Uppgången i antalet nyanmälda platser under år 1999 var spridd över ett flertal branscher. Antalet nyanmälda platser ökade särskilt inom uppdragsverksamhet, tillverkningsindustri, varuhandel samt offentlig tjänstesektor. Det är huvudsakligen de fasta anställningarna som ökar i antal. Mer än varannan ledig plats som anmäls till arbetsförmedlingen är nu en tillsvidareanställning. De nya arbetstillfällena är dock ojämnt fördelade över landet. Situationen på arbetsmarknaden är generellt sett bäst i storstads- och universitetsregionerna samt i vissa delar av Småland. Konjunkturinstitutets konjunkturbarometrar, vilka omfattar tillverkningsindustri, byggindustri och offentlig sektor, talar också för en fortsatt sysselsättningsexpansion. Flertalet sektorer har optimistiska förväntningar om framtiden och rapporterar om planer på att öka sysselsättningen. De största sysselsättningsökningarna väntas inom tjänstesektorerna. Utbudet av arbetskraft – arbetskraftsbrist? Svensk ekonomi befinner sig nu i en stark tillväxtfas. Sysselsättningen fortsätter att stiga samtidigt som arbetslösheten minskar. Denna utveckling har hittills varit förenlig med en mycket låg inflationstakt. Ökande rekryteringssvårigheter på arbetsmarknaden utgör emellertid en orossignal. Varje signal om rekryteringsproblem bör tas på allvar då arbetskraftsbrist hämmar den ekonomiska tillväxten. Rekryteringssvårigheter medför att det tar längre tid för företagen att besätta sina vakanta platser, vilket resulterar i en högre arbetslöshetsnivå. Rekryteringsproblem kan i värsta fall tvinga företag att tacka nej till order eller skjuta en planerad expansion på framtiden. I de fall rekryteringssvårigheterna leder till att man inte kan öka produktionen brukar det kallas brist. I de fall bristen påverkar mer än den saknade personens direkta produktion brukar man tala om flaskhalsproblem. Slutligen kan rekryteringssvårigheter medföra att konkurrensen om den kvalificerade arbetskraften tilltar, vilket ökar riskerna för inflationsdrivande löneökningar. AMS försöker i en återkommande enkätundersökning (URA 1999:15) att skatta företagens förväntade arbetskraftsbrist samt flaskhalsproblem. Andel företag som upplever brist på utbildad respektive yrkeserfaren arbetskraft hösten 1999, procent. Rekryte- ringsproble m Utbildad arbetskraft Därav flaskhals Yrkeserfaren arbetskraft Därav flaskhals Byggnads- verksamhet 62,2 39,9 51,0 44,3 49,8 Industri- verksamhet 49,1 28,3 36,6 29,3 38,0 Uppdrags- verksamhet 58,2 26,3 48,4 37,8 48,9 Övriga privata tjänster 44,3 20,8 31,3 25,3 29,7 Totalt 50,4 26,2 40,0 31,0 39,9 Källa: AMS En relativt stor andel av de intervjuade arbetsställena förväntar sig arbetskraftsbrist, vilka i vissa fall kan ge upphov till flaskhalsproblem. Av de tillfrågade arbetsställena väntade sig 26 procent rekryteringssvårigheter till följd av brist på utbildad arbetskraft och 31 procent till följd av brist på yrkeserfaren arbetskraft. Tio procent av samtliga arbetsställen räknar med flaskhalsproblem, vilket är ungefär lika stor andel som i de två föregående undersökningarna. Rekryterings- och flaskhalsproblemen har, jämfört med den senaste studien, tilltagit markant inom byggsektorn samtidigt som de har avtagit något inom den privata tjänstesektorn. Flaskhalsproblemen blir emellertid allt mer problematiska att åtgärda då det råder brist på personer med lång utbildning såsom civilingenjörer, högskoleutbildad IT-personal samt specialutbildade industri- och byggnadsarbetare. Rekryteringsproblemen har även drabbat den offentliga sektorn. Landstingen och kommunerna har allt större svårigheter att rekrytera lärare, läkare, sjuksköterskor samt undersköterskor. Undersökningen visar samtidigt att hela 80 procent av de företag som angivit att de har haft rekryteringsproblem under de senaste halvåret har lyckats lösa problemen. Rekryteringssvårigheterna innebar emellertid att anställningsförfarandet tog betydligt längre tid än brukligt, att företaget tvingades sänka sina kompetenskrav och/eller att företaget hyrde in arbetskraft. Vid intervjutillfället hade 20 procent av företagen med rekryteringssvårigheter fortfarande inte löst problemet. AMS konstaterar även att utbildningskraven på arbetsmarknaden har tilltagit under 1990-talet. Under år 1999 krävde närmare var tredje plats som anmälts till arbetsförmedlingen högskoleutbildning medan endast ca var tionde vakans helt saknade utbildningskrav. Arbetsmarknaden riskerar att bli tudelad. Det finns, å ena sidan, en grupp arbetssökande som inte uppfyller arbetsmarknadens utbildningskrav och som därför riskerar att fastna i en rundgång av arbetslöshet, tillfälliga arbeten och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det finns, å andra sidan, en grupp eftertraktade individer med högskoleutbildning vilken inte är tillräckligt stor för att fylla alla arbetsmarknadens kvalificerade vakanser. AMS visar dock i en annan undersökning (URA 1999:17) att en stor del av de rekryteringssvårigheter som företag anser sig ha snarare är ett uttryck för önskemål än verkliga behov. Studien baserar sig på intervjuer av drygt 5 000 arbetsgivare vilka anmält plats till arbetsförmedlingen. Drygt 35 procent av de intervjuade företagen anger att de upplever en brist på kvalificerad arbetskraft. Andelen "flaskhalsar", som här definieras som att företagen antingen inte lyckats rekrytera en person eller att företagen tvingats anställa en person med lägre kompetens än vad som krävs för att utföra det aktuella arbetet, uppgår till 11,9 procent. Den första typen av "flaskhals", där företagen inte lyckats anställa en person på den vakanta platsen, uppgår till 7,9 procent. Denna situation är bekymmersam då den hämmar tillväxten på såväl kort som lång sikt. Den andra typen av "flaskhals", där företagen rekryterat en individ med lägre kompetens än vad som krävs för att utföra arbetet, är en kortsiktig "flaskhals". Företagen kan med extra insatser, till exempel genom vidareutbildning, höja personens produktionstillskott till en tillfredsställande nivå. Denna typ av "flaskhals" uppgår till 4,0 procent i undersökningen. Av den ursprungliga bristsituationen kvarstår 22,8 procent och representerar företagens överdrivna kvalifikationskrav. Studien finner även att sannolikheten att en "flaskhals" skall uppstå är störst där de formulerade behoven från arbetsgivarna är en kombination av låg utbildning samt liten erfarenhet. Detta resultat är överraskande då tidigare rapporter ofta påstår att det största problemet är bristen på högskoleutbildad arbetskraft. En förklaring till detta resultat är att yrken som kräver speciella yrkesutbildningar återfinns i den lägsta utbildningskategorin. Utbytbarheten och möjligheterna för arbetsgivarna att jämka på utbildningskraven är mindre för de yrken som kräver en formell behörighet. De aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna fyller här en viktig funktion. Genom att anpassa de arbetssökandes kvalifikationer till de krav som arbetsgivarna ställer kan uppkomsten av arbetskraftsbrist/flaskhalsar motverkas. Åtgärderna kan således effektivisera matchningsprocessen på arbetsmarknaden och öka sysselsättningen. Det bör emellertid poängteras att arbetsförmedlingen inte är den dominerande sökkanalen för de arbetsställen som söker högskoleutbildad arbetskraft. Andelen brist/flaskhalsar i denna kategori återspeglas kanske därför inte helt korrekt i undersökningen. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det finns brist inom sådana områden som arbetsförmedlingen borde kunna påverka igenom relativt korta yrkesutbildningar. Dessutom kan konstateras att en del av rekryteringsproblemen finns inom de högskoleutbildades arbetsmarknad och därmed huvudsakligen utanför arbetsmarknadspolitikens område. Den studie som AMS nyligen genomfört tyder dock på att företagen i viss utsträckning anger högre kompetenskrav än vad som faktiskt krävs. Det tyder på att vissa vakanser bör kunna tillsättas med arbetslösa om företagen sänker sina krav på de arbetsökande så att personer med lägre, men tillräckliga, kvalifikationer kan komma i fråga för anställning. Det ser således inte ut som det i dag är ett allvarligt utbudsproblem på arbetsmarknaden. För att ett utbudsproblem inte skall uppstå är det dock avgörande att arbetskraftens kompetens förblir hög och att arbetsutbudet ökar. Stor arbetskraftsreserv Trots den kraftiga sysselsättningsökningen som skett finns det fortfarande många som vill ha ett arbete, dvs. det finns ett stort potentiellt arbetskraftsutbud. Fortfarande är ca 440 000 färre sysselsatta jämfört med år 1990, detta trots att befolkningen i arbetsför ålder har ökat med ca 100 000 sedan dess. Jämfört med år 1990 är nu ca 150 000 fler personer arbetslösa medan antalet personer i arbetsmarknadspolitiska program är 80 000 fler än för tio år sedan. Det är också betydligt fler personer som studerar. Inom kunskapslyftet studerar för närvarande ca 130 000 personer. Sammantaget är således ca 400 000 fler personer nu arbetslösa, i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller studerande. Dessutom har antalet högskoleplatser utökats med ca 60 000 under 1990-talet. Källa: Finans- och Näringsdepartementen Det finns även ett outnyttjat arbetskraftsutbud i form av under- sysselsatta, dvs. personer i arbetskraften som av arbetsmarknadsskäl arbetar mindre än vad de önskar. Enligt SCB var antalet undersysselsatta ca 300 000 år 1999. Av de undersysselsatta år 1999 var 70 procent kvinnor. Alla undersysselsatta är inte anmälda vid arbetsförmedlingen. Enligt arbetsförmedlingens sökandestatistik uppgick de deltidsarbetslösa inklusive de timanställda till 200 000 personer. Deltidsarbetslöshet och timanställningar som leder till undersysselsättning, osäkerhet i arbetsliv och försörjning för den anskilde är ett problem som i stor utsträckning drabbar kvinnorna på arbetsmarknaden. Regeringen har, i enlighet med vård och omsorgskommissionens åtagande att halvera deltidsarbetslösheten mellan november 1999 och november 2000, kommit överens med parterna om hur målet ska mätas och följas upp. De deltidsarbetslösa har inte minskat i takt med nedgången av arbetslösheten, utan har legat kring 200 000 de senaste åren. I detta fall handlar det således om ett potentiellt arbetskraftsutbud i form av ökad arbetstid snarare än som nya anställningar. Nedanstående figur visar att det finns ett stort potentiellt arbetskraftsutbud framförallt bland de yngre och medelålders. Om sysselsättningsintensiteten, dvs. antalet sysselsatta i förhållande till befolkningen i arbetsför ålder, år 1999 hade uppgått till 1990 års nivå hade antalet sysselsatta varit omkring 520 000 personer fler. Det rör sig framförallt om relativt unga personer. Det är t.ex. ca 65 000 kvinnor respektive 55 000 män i åldern 20 – 24 år färre sysselsatta jämfört med 1990 års sysselsättningsintensitet. Denna bild överskattar dock arbetskraftspotentialen något, då studietiderna tenderar att bli allt längre. Det bör även noteras att sjukfrånvaron år 1990 nästan var dubbelt så hög som den är i dag. Källa: AKU och Näringsdepartementet Det existerar ett särskilt stort potentiellt arbetskraftsutbud bland de invånare som är utlandsfödda. Sysselsättningsintensiteten uppgick bland de utlandsfödda till 56,7 procent år 1999. Detta skall jämföras med sysselsättningsintensiteten för Sveriges totala befolkning som samma år var 72,9 procent. Nedanstående figur visar att om sysselsättningsintensiteten under år 1999 hade varit lika hög för de utlandsfödda som för Sveriges totala befolkning hade antalet sysselsatta varit drygt 110 000 fler. Fyra femtedelar av det outnyttjade arbetskraftsutbudet bland de utlandsfödda fanns i åldrarna 25 – 54 år. 55 procent av det potentiella arbetskraftsutbudet bland de utlandsfödda var kvinnor. Sammanfattningsvis finns det således ett stort potentiellt arbetskraftsutbud att matcha mot de lediga platserna. Arbetsutbudet finns såväl bland kärnåldrarna på arbetsmarknaden och i stor utsträckning bland personer med invandrarbakgrund. Källa: AKU och Näringsdepartementet 5 Arbetsmarknadspolitikens roll Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. Ekonomisk politik kan delas upp i stabiliserings-, allokerings- och fördelningspolitik. Stabiliseringspolitik innebär att över tiden utjämna utnyttjandet av ekonomins resurser. Allokeringspolitik innebär att ekonomins resurser fördelas dit de bäst bidrar till ekonomisk tillväxt. Fördelningspolitikens uppgift är fördela de resurser som skapas mellan kvinnor och män samt regioner. Den skall också se till att alla får vara med och bidra till sin försörjning. Arbetsmarknadspolitiken innehåller alla dessa tre delar. De konjunkturberoende åtgärderna innebär att ekonomins resurser utjämnas och delvis kompenserar för misslyckanden i den ekonomiska politiken. Matchningsprocessen genom arbetsförmedlingarna och bristyrkesutbildningen kompletterar marknadsprocessens fördelning av resurser. Arbetsmarknadspolitiska insatser för svårsysselsatta och inte minst arbetslöshetsförsäkringen bidrar till en jämnare fördelning. En ökad sysselsättning är samtidigt den effektivaste formen av fördelningspolitik eftersom orsaken till låga inkomster i första hand är brist på arbete. Varför arbetsmarknadspolitik? Arbetslöshet kan ha flera orsaker. Den kraftiga ökningen av arbetslösheten under 1990-talets första år berodde främst på ett kraftigt efterfrågebortfall som också blottade en rad strukturella problem. Problemen förvärrades också av missgrepp i den ekonomiska politiken under den borgerliga regeringsperioden. Frånsett kraftiga efterfrågebortfall framstår en orsak som den huvudsakliga. Det är att det är för låg efterfrågan eller för få arbetsuppgifter i förhållande till antalet arbetssökande. En viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken är att öka arbetskraftens produktivitet, kunskaper och förmåga till rörlighet samt utveckling. För vissa grupper långvarigt arbetslösa handlar det om att stärka självtilliten genom att erbjuda stöd och möjligheter. För andra arbetslösa handlar det om tydligare krav och mer stimulans. Ofta behövs myndighetsövergripande samarbete på kommunal nivå. Insatser riktade mot individer måste emellertid kompletteras med mer strukturellt inriktade åtgärder. Arbetslöshet kan också bero på att arbetsgivare trots god kompetens hos de arbetssökande inte ger dem chansen på grund av ovidkommande faktorer som kön, etnisk tillhörighet, ålder, sexuell läggning eller eventuella funktionshinder. Detta kan aldrig accepteras utan måste bekämpas med aktiv politik. Hur stor sysselsättningen kan bli utan att prisstabiliteten hotas beror på arbets- och produktmarknadernas effektivitet. En effektiv arbetsmarknad, ökad konkurrens på produktmarknaden samt en stabil lönebildning är faktorer som möjliggör en kraftig sysselsättningsökning vid stabila priser. För att det skall vara möjligt att kombinera en stigande sysselsättning med låg arbetslöshet och låg inflation krävs således en väl fungerande och flexibel arbetsmarknad. En sådan skapas genom att de enskilda individernas position på arbetsmarknaden stärks via främst utbildningsinsatser och praktik samt genom att yrkesmässig och geografisk rörlighet uppmuntras. Arbetsmarknadspolitiken är för en socialdemokratisk regering en central del i den ekonomiska politiken. Den skapar ett effektivt arbetsutbud, bidrar till att minska flaskhalsar och bidrar till ett högre efterfrågetryck vid prisstabilitet så att en högre sysselsättningsnivå upprätthålls. Arbetsmarknadspolitiken är således ett av flera instrument för att öka sysselsättningsgraden i Sverige. Men dess effektivitet måste bli större. Arbets- och kompetenslinjen Arbetslinjen är en bärande princip för hela den svenska välfärdspolitiken. Inom alla politikområden prioriteras aktiva åtgärder för att få en person tillbaka i arbete framför passiva kontantersättningar. I sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna betonas rehabilitering. Inom socialbidragsområdet står arbetslösa bidragstagare till arbetsmarknadens förfogande och är skyldiga att delta i såväl statliga som kommunala arbetsmarknadspolitiska program. För individen innebär ett arbete en möjlighet att förfoga över resurser som gör det möjligt att kontrollera och styra sitt liv. För samhället innebär minskat bidragsberoende förbättrade statsfinanser. En väl fungerande arbetsmarknad i kombination med en effektiv arbetsmarknadspolitik är viktiga förutsättningar för en framgångsrik välfärdspolitik. Arbetslinjen är grunden i arbetsmarknadspolitiken. Under senare år har arbetslinjen utvecklats till en arbets- och kompetenslinje. Den innebär att anställning normalt går före åtgärd. Om det inte finns ett arbete skall de arbetslösa erbjudas en lämplig utbildning eller en praktikplats som kan leda till ett arbete om det är lämpligt eller ekonomiskt möjligt, framför ett passivt utbetalande av kontantstöd. Arbetslinjen innebär också ett motverkande av att arbetslöshetsersättningen används som en del i en förtida pensionering av arbetskraften. Arbetsmarknadspolitiken syftar bl.a. till att ge de arbetslösa en sådan kompetens att de kan ta de lediga arbeten som finns. Endast så motverkas passivisering och utslagning samt att lediga platser i onödan är obesatta. En anställning på den reguljära arbetsmarknaden för den arbetslöse och ett snabbt tillsättande av lediga platser är huvudmålet. Arbetslinjen behöver emellertid stärkas ytterligare. Därför föreslår regeringen i denna proposition bl.a. att det inrättas en aktivitetsgaranti i hela landet för dem som är eller riskerar att bli långtidsinskrivna och en vidareutveckling och förstärkning av de individuella handlingsplanerna för de arbetssökande. Dessutom föreslås vissa förändringar i arbetslöshetsförsäkringen i syfte att tydliggöra kraven på aktivitet. Arbetsmarknadspolitikens effekter Platsförmedling OECD:s genomgång av utvärderingar (John Martin: Searching for Active and Preventing Approaches, 2000) av arbetsmarknadspolitiska åtgärder visar att i internationella sammanhang är förmedlingsverksamheten en av de få åtgärder där man så gott som alltid uppvisar positiva resultat på individernas möjligheter att få jobb. Även tidigare svenska studier redovisar positiva resultat av intensifierad förmedlingsverksamhet. Det finns ingen anledning att tro att förutsättningarna i detta avseende skulle ha varit radikalt annorlunda under 1990-talet. Trots ett kraftigt fall i sysselsättningen har ändå ett stort antal nyanställningar gjorts och nya jobb har tillkommit. Arbetsmarknadsutbildning De internationella och svenska erfarenheterna av arbetsmarknadsutbildning är blandade. Det finns exempel på både lyckade och mindre lyckade program. Den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen är den åtgärd som i Sverige blivit mest utvärderad. Studierna tyder på att ett deltagande i arbetsmarknadsutbildning ökade den arbetslöses chans till reguljär sysselsättning under merparten av 1980-talet. Dessutom blev lönen i det nya jobbet högre än vad motsvarande individer utan utbildning fick. Denna positiva effekt verkar dock ha övergått till att bli negativ för dem som genomgick utbildning under slutet av 1980- och början av 1990- talen. Detta kan bl. a. förklaras med att arbetsmarknadsutbildningen speciellt under 1990-talet första år i allt större utsträckning kom att utnyttjats för att förhindra utförsäkring. Så har inte varit fallet senare. Utvärderingar för perioden 1994 – 1996 visar en viss positiv effekt av arbetsmarknadsutbildningen på löneutvecklingen och troligen också på sysselsättningsgraden. Resultaten antyder också att resultaten står i relation till insatserna. Längre utbildningar ger bättre resultat än korta. Problemet är ändå den mycket låga sysselsättningsgrad som deltagarna uppnått även relativt lång tid efter programmet. Tillsammans med den relativt höga kostnaden för arbetsmarknadsutbildningen är åtminstone den ekonomiska lönsamheten av programmet i sin hittillsvarande utformning tveksam. Eftersom inga studier gjorts om den långsiktiga (mer än ett par år) effekten vet man dock inte i vilken utsträckning utbildningen ändå gett deltagarna kunskaper som på lång sikt ger utdelning i form av ökad produktivitet när man till sist får ett arbete. Det är således viktigt att deltagarna i utbildningsprogrammen är motiverade för utbildningen. Arbetsmarknadsutbildningen måste vara arbetsmarknadspolitiskt meningsfull och inte enbart sättas in som en grund för att säkra en ny ersättningsperiod. De svaga resultaten är dock till stor del ett resultat av för liten efterfrågan på arbetskraft. Arbetsmarknadsutbildningen måste därför anpassas till arbetsmarknadens efterfrågan såväl på lång som kort sikt. Också framöver bör arbetsmarknadsutbildning användas för arbetslösa som behöver byta yrke. Näringsdepartementet har som tidigare redovisats till riksdagen tillsatt en arbetsgrupp med syfte att se över arbetsmarknadsutbildningens organisation och effektivitete. Arbetsgruppen presenterar sina resultat senare i vår. Regeringen återkommer till riksdagen i budgetpropositionen för budgetåret 2001 med en närmare redovisning av resultaten och eventuella förslag till åtgärder med anledning av utredningen. Sysselsättningsskapande åtgärder Sysselsättningsskapande åtgärder kan delas in i flera olika typer. En grov indelning kan göras i åtgärder som ger en subvention under inledningsskedet av en anställning eller starten av ett eget företag och särskilt anordnade tillfälliga jobb. Tanken med den första typen av åtgärder är att den subventionerade anställningen eller företagsstarten skall övergå i en normal anställning eller ett företag som kan drivas vidare utan ekonomiskt stöd. Den andra typen av sysselsättningsskapande åtgärd skall erbjuda en tillfällig sysselsättning där man dels producerar ett visst värde, dels får en möjlighet att upprätthålla kontakten med arbetslivet och få nyttig arbetserfarenhet. I internationella undersökningar har bidrag till start av eget företag visat sig vara en framgångsrik åtgärd. Samma sak tycks gälla i Sverige (IFAU forskningsrapport 1999:5 Carling, Gustafson, ”Starta eget-bidrag eller rekryteringsstöd, vilket är mest effektivt? Företag som startas av arbetslösa med bidrag överlever i samma utsträckning som andra nystartade företag och företagen återkommer i relativt liten utsträckning till arbetslöshet. I en rapport från LO befaras dock att starta-eget-bidrag kan leda till en ökning av "ofrivilliga " egenföretagare med inkomster och arbetsförhållanden som är sämre än för de anställda i branschen samt till att lågproduktiva verksamheter som saknar marknadsutrymme hålls vid liv (LO ”Egenföretagarna vår tids hjältar – eller de nya daglönarna?”) Personer som anställs med ekonomiskt stöd i början av anställningen behåller också i relativt hög grad jobbet vilket tyder på att även den typen av insatser kan vara en god hjälp att komma in på arbetsmarknaden. Problemet är här att undvika s.k. dödviktseffekter, dvs. att företaget får stöd för att anställa en person som ändå skulle ha anställts. Undersökningar tyder på att detta kan vara ett betydande problem. Det finns ännu få utvärderingar av de sysselsättningsskapande åtgärderna i Sverige under 1990-talet. En jämförande studie av AMS (AMS, Åtgärdsundersökning 1998, APra 1998:3) visar dock att chanserna att få ett arbete efter arbetslivsutveckling, ALU, beredskapsarbete och arbetsplatsintroduktion, API, var klart sämre än efter starta-eget bidrag och rekryteringsstöd. API uppvisar en relativt stark positiv effekt på sysselsättningsgraden ett år efter åtgärden. Beredskapsarbete hade också positiv effekt om än något mindre, medan ALU inte hade någon tydlig effekt på sysselsättningsgraden. Resultaten tyder på att effekten till stor del hänger samman med att arbetslösa får fortsatt anställning hos anordnaren av åtgärden. Åtgärden kan alltså göra att man får in en fot på arbetsplatsen och får "förtur" till de ordinarie jobb som uppstår på arbetsplatsen. Skillnaden mellan de olika åtgärderna av den här typen kan alltså i stor utsträckning hänga samman med olika möjligheter till fortsatt anställning. ALU anordnades exempelvis ofta av ideella föreningar utan möjligheter att anställa någon, medan API i stor utsträckning anordnas av privata företag. Det är mer osäkert i vilken utsträckning den typen av åtgärder gör det lättare att få jobb även hos andra arbetsgivare. Sammanfattningsvis tyder gjorda studier på att flera av de åtgärder av stor omfattning under 1990-talet haft en begränsad effekt på möjligheten att få ett arbete. Det gäller i vart fall i det korta perspektivet. Åtgärderna har dock förhindrat marginalisering av många arbetslösa. Det innebär att politiken har medverkat till att vi har behållit ett stort antal personer i arbetskraften och att dessa har förblivit motiverade att söka och ta erbjudna arbeten. Detta har underlättat tillväxten och möjligheten att i dag öka sysselsättningen. Undanträngningseffekter Centrala frågor när man vill bedöma värdet av de sysselsättningsskapande åtgärderna är i vilken utsträckning de leder till att sysselsättning och produktion faktiskt ökar (additivitet) och i vilken utsträckning de i stället leder till att sysselsättningen genom åtgärder sker på bekostnad av att andra i stället blir utan arbete (substitution) eller att samma person som får arbete genom ett program ändå skulle ha anställts (dödvikt). Tillsammans brukar substitution och dödvikt kallas undanträngning. Det första fallet är givetvis det mest gynnsamma eftersom det skapar ett mervärde samtidigt som en person som annars skulle ha varit arbetslös får ett arbete. Substitution skapar inget mervärde men kan ändå motiveras om den som får arbete tillhör en grupp som skulle haft svårt att av egen kraft komma in på arbetsmarknaden och då ersätter någon med bättre möjligheter att hitta annat jobb. Dödvikt är givetvis ett misslyckande i alla avseenden. Vad vet vi om undanträngningens omfattning? Att delar av den aktiva arbetsmarknadspolitiken leder till direkta undanträngningseffekter är knappast ett kontroversiellt påstående. Storleken på undanträngningen har däremot varit föremål för omfattande diskussion. Under senare år har undanträngning studerats av flera forskare. Resultaten tyder på att det finns betydande undanträngningseffekter. Ofta är de önskvärda, men det är viktigt att undanträngningseffekterna beaktas vid utformningen och genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. Regeringen delar uppfattningen att praktikåtgärder som exempelvis arbetspraktik i t.ex. servicesektorer som hotell och restaurang kan leda till betydande konkurrensproblem mellan olika företag och till en för hög undanträngning av reguljära arbetstillfällen. De måste därför användas med stor restriktivitet, speciellt under högsäsong för dessa branscher. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan även tränga undan reguljär sysselsättning via lönebildningen. I svenska studier har man i regel funnit att öppen arbetslöshet verkar mer lönenedpressande än sysselsättning i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd. En överföring av arbetslösa personer till åtgärder kan således medföra en tendens till löneökning och därför en risk för utträngning av reguljär sysselsättning. Den förväntade löneuppdrivande effekten av högre ersättningsnivåer har också bekräftats i utländska studier, även om effekten tycks vara tämligen liten. De svenska undersökningarna bygger dock huvudsakligen på data före 1990- talets massarbetslöshet. De radikalt ändrade förutsättningarna under det senaste decenniet kan mycket väl ge andra resultat. Vissa forskare anser att stora insatser för arbetslösa kan leda till effekter på lönebildningen. Men insatser för arbetslösa arbetshandikappade och äldre har sannolikt liten effekt på lönebildningen liksom insatser för personer som har svårt att få ett arbete utan kompetenshöjande insatser inom arbetsmarknadspolitiken. Det innebär att det måste ställas högre krav på de med större utsikter att få arbete eftersom deras effekt på lönebildningen är större. Regeringens grundläggande syn är att löneinflation inte skall bekämpas genom ökad arbetslöshet. Regeringen återkommer till kraven på de arbetssökande att ta lediga jobb, avstängningsregler m.m. i den proposition om arbetslöshetsförsäkringen som regeringen kommer att förelägga riksdagen i maj i år. Skillnader i lokala och regionala förutsättningar Regeringens ambition är att skapa möjligheter till tillväxt, sysselsättning och välfärd i hela Sverige. Förutsättningarna för tillväxt och sysselsättning ser olika ut i olika delar av landet. Människors utbildning och kompetens, utbud och efterfrågan på arbete, närhet till infrastruktur och marknader, tillgång till riskvilligt kapital, tillgång till social service, företagsstrukturer och traditioner av företagande är sådant som väsentligen kan skilja sig mellan olika regioner. En viktig utgångspunkt för att kunna ta till vara dessa skillnader på ett strategiskt sätt är att den tillväxt- och sysselsättningsfrämjande politiken kan anpassas till lokala och regionala förhållanden. Politiken måste också stimulera samverkan och samarbete mellan olika sektorer och aktörer för att de åtgärder som genomförs skall vara så välinriktade och effektiva som möjligt. De regionala tillväxtavtalen är ett bärande instrument i den regionala näringspolitik som regeringen introducerade våren 1998. Syftet är att bättre ta till vara skillnader i förutsättningar och stimulera samverkan mellan olika sektorer. Arbetsmarknadspolitiken utgör en väsentlig del i detta. Det är regeringens uppfattning att denna process hittills har varit mycket positiv. Staten skall självfallet ha ett övergripande ansvar för utvecklingen i Sveriges alla regioner. Ingenting kan dock eller skall ersätta de insatser som regionerna själva gör för att skapa förutsättningar för tillväxt och nya jobb. Regeringen bedömer att arbetsmarknadspolitiken har en fortsatt mycket viktig roll att spela i detta långsiktiga strategiska arbete. De lokala utvecklingsavtalen inom ramen för storstadspolitiken (prop. 1997/98:165) bör ses som ett komplement till de regionala tillväxtavtalen. Dessa avtal mellan stat och kommun har som syfte att genom samverkan mellan olika myndigheter bryta den etniska, sociala och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna samt att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för långsiktig hållbar tillväxt bl.a. genom ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet. Problem inom arbetsmarknadspolitiken Ett första problem är att det arbetsmarknadspolitiska skyddsnätet kan ge incitament till lösningar på lokal nivå där aktörerna på denna nivå inte beaktar de totala samhällsekonomiska kostnaderna. Det fattas beslut på lokal nivå om centrala medel. Sådana lösningar kan t.ex. innebära avtal om avvikelser från turordningsreglerna enligt lagen om anställningsskydd för äldre arbetstagare kombinerat med att dessa arbetstagare får ersättning fram till ålderspensionering från den passiva och/eller den aktiva arbetsmarknadspolitiken och från andra offentliga system. Ett andra problem är en sistuation liknande den under 1990-talet där arbetsmarknadspolitiken fått bära en alltför stor börda i ett svagt sysselsättningsläge. Andra politikområden måste ha huvudansvaret för att sysselsättningsläget är tillfredsställande. Avvägningen mellan att ha en tillräckligt stor omfattning på de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för att upprätthålla arbetslinjen och kvaliteten i insatserna har visat sig vara svår i ett läge med en omfattande arbetslöshet. Ett tredje problem är att en kombination av passiv och aktiv arbetsmarknadspolitik kan ge ersättning under mycket lång tid och på så sätt kan personer vara utanför den reguljära arbetsmarknaden länge, s.k. rundgång. Perioder med öppen arbetslöshet kan i vissa fall alterneras med insatser som inte leder till arbete, särskilt under perioder med låg arbetskraftsefterfrågan. Arbetsmarknadspolitiken tenderar att bli alltmer passiv och de aktiva åtgärderna får enbart funktionen av utförsäkringsskydd. Ett fjärde problem är att arbetsmarknadspolitiken kan påverka lönebildningen och därmed inflationstakten negativt. Ett starkt skyddsnät i form av arbetsmarknadspolitik – passiv eller aktiv – kan göra att risken för arbetslöshet inte har en lika återhållande effekt i löneförhandlingarna. Det tyder på att arbetsmarknadspolitik och lönebildningssystem måste ses i ett sammanhang. Styrning och kontroll Arbetsmarknadspolitiken har under 1990-talet drabbats av allvarliga problem när det gäller styrning och kontroll och därmed åtföljande effekter för kvalitet och kostnadsutveckling. Det har varit svårt att erbjuda aktiv sysselsättning åt ca 500 000 arbetslösa och samtidigt bidra till omvandling och utveckling på arbetsmarknaden. Styrproblemen är omfattande. Ansvar och befogenheter hålls inte samman. I revisionsberättelsen för AMS årsredovisning för 1998 riktade Riksrevisionsverket (RRV) invändning, s.k. orent bokslut. Invändningen avsåg att AMV inte uppfyllde kraven på god intern kontroll. AMV har låg rating i Ekonomistyrningsverkets rating för statliga myndigheter. Flera länsarbetsnämnder har enligt RRV brustit i kontrollen över sin budget. I de s.k. frilänen skedde oacceptabla överskridanden av budgeten. Ansvarsförhållandet mellan dessa självständiga myndigheter och regeringen är för otydligt. Arbetslinjen hävdas inte konsekvent. Handlingsplaner av god kvalitet upprättas sällan trots att detta åligger arbetsförmedlingarna. Arbetslösa besöker för sällan förmedlingarna. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) liksom RRV, hävdar att den bristande dokumentationen av försöksverksamheten med friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel innebär att det inte går att göra någon bra utvärdering av dessa försök. För att öka det lokala inflytandet och effektivisera styrningen av AMV förändrades under 1990-talet bl.a. länsarbetsnämndernas styrelser och arbetsförmedlingsnämnder infördes. Detta kom att försvåra möjligheterna att upprätthålla en enhetlig statlig styrning av politiken. Arbetsmarknadspolitiken har under 1990-talet haft en alltför stor omfattning, vilket lett till vissa oönskade bieffekter. Detta påvisar att det är angeläget att arbetsmarknadspolitikens utformning och omfattning noga avvägs i ett helhetsperspektiv. Sammanfattningsvis är det angeläget att: - budgeterade kostnadsramar hålls, - AMV:s verksamhet på ett tydligare sätt strävar efter att nå de mål regeringen satt upp, - medlen används för avsedda ändamål, - förmedlingarna bättre tillämpar de instruktioner som finns vad gäller krav på aktivt arbetsökande och rapporter om ifrågasatt ersättning. 6 Arbetsmarknadspolitiken under 2000-talet Arbetsmarknadspolitikens mål Regeringens övergripande mål på kort sikt är att den öppna arbetslösheten skall minska till 4 procent vid slutet av år 2000 och att andelen reguljärt sysselsatta i befolkningen i åldern 20 – 64 år skall öka till 80 procent år 2004. Därefter är målet full sysselsättning. Arbetsmarknads- och arbetslivspolitiken skall bidra till tillväxt, sysselsättning och ett konkurrenskraftigt näringsliv samt skapa förutsättningar för flexibilitet, trygghet och delaktighet i arbetslivet. Arbetsmarknadspolitikens uppgift är främst att öka anpassningsförmågan på arbetsmarknaden. Det skall ske genom ett effektivt platsförmedlingsarbete som tillsammans med kompetenshöjande insatser och övriga åtgärder leder till hög rörlighet på arbetsmarknaden och på så sätt bidrar till en ökad sysselsättning och bättre matchning mellan utbud och efterfrågan på kompetens samtidigt som inflationsdrivande flaskhalsar på arbetsmarknaden kan undvikas. Arbetsmarknadspolitiken skall också verka för kvinnors och mäns rätt till arbete på lika villkor och motverka en könsuppdelad arbetsmarknad. I regleringsbrevet till AMV för budgetåret 2000 anger regeringen tre mål för arbetsmarknadspolitiken och AMV; - hålla vakanstiderna nere för lediga platser, - minska långtidsarbetslösheten, - motverka långa tider utan arbete. Alla de tre konkreta målen inbegriper en satsning på kompetens. Målet att hålla vakanstiderna nere kan uppfyllas dels genom effektivt plastförmedlingsarbete, dels genom att tillhandhålla arbetsmarknadsutbildning inom de områden där brist förväntas. Mål två och tre handlar om att de långtidsarbetslösa/långtidsinskrivna skall ha det stöd och den möjlighet till kompetensuppbyggnad som krävs för att de åter skall få ett arbete. Den ökade kompetensen kan också erhållas på en arbetsplats. Exempelvis kan personer som varit borta från arbetsmarknaden en längre tid med hjälp av det förstärkta anställningsstödet få anställning med lönesubvention för att på arbetsplatsen åter bygga upp sin kompetens och produktivitet. Arbetsmarknadspolitikens uppgifter Matchning Arbetsmarknadspolitikens första och viktigaste uppgift är att förmedla arbete till arbetslösa och arbetskraft till arbetsgivarna. Genom att vakanser kan tillsättas snabbt, fungerar arbetsmarknaden bättre och friktionsarbetslösheten kan minimeras. Arbetsmarknadens funktionssätt, dvs. förmågan att sammanföra (matcha) arbetslösa individer med vakanta platser, kan illustreras med en s.k. Beveridgekurva. Nedanstående figur visar förhållandet mellan de arbetssökande, som här definieras som summan av antalet öppet arbetslösa samt personer i konjunkturberoende program, och antalet kvarstående lediga platser. Rörelser utmed Beveridgekurvan avspeglar konjunkturella förändringar medan ett skifte utåt av kurvan pekar på ökade matchningsproblem. Källa: Finans- och Näringsdepartementen Noteringen för år 1999 indikerar att antalet kvarstående lediga platser har ökat något samtidigt som den totala arbetslösheten har minskat. Antalet kvarstående platser i ekonomin är således något högre än tidigare vid en given nivå på den totala arbetslösheten. Denna utveckling kan vara ett tecken på att matchningsproblemen har tilltagit. Diagrammet tyder således på att anpassningen försämrats något under 1990-talet. Försämringen är dock betydligt mindre än i flertalet andra länder visar studier som OECD gjort. Det bör dock poängteras att statistiken över antalet lediga platser är bristfällig. Det mått som har används här är antalet kvarstående lediga platser anmälda till landets arbetsförmedlingar. Arbetsförmedlingens marknadsandelar för platser uppgick till enbart 33 procent år 1999. Det finns även studier som visar att de platser som inte anmäls till arbetsförmedlingen har kortare vakanstider än de som anmäls. Öka de arbetslösas kunskaper Arbetsmarknadspolitikens andra och allt viktigare uppgift är att öka de arbetslösas kompetens. På så sätt underlättas anpassningen på arbetsmarknaden. Det sker främst via olika former av utbildningsinsatser för arbetslösa. De lågutbildade är överrepresenterade bland de arbetslösa och för många arbetslösa är bristande kompetens orsaken till svårigheterna att få ett nytt arbete. Sammanfattningsvis betyder det att det oberoende av konjunkturläget finns behov av arbetsmarknadsutbildning. Utöver insatser som riktas till arbetslösa sker vissa satsningar på kompetensutveckling av redan anställda. Inom ramen för Europeiska Socialfondens mål 1 och 3 genomförs under åren 2000 – 2002 en satsning på kompetensutveckling av anställda, för vilken resursramen uppgår till totalt 2,4 miljarder kronor. Dessutom förutsätts medfinansiering av arbetsgivarna inom ramen för trepartssamverkan. En särskild utredning tar nu fram förslag till hur ett system för individuell kompetensutveckling kan utformas. Ett syfte med individuell kompetensutveckling är att uppnå en allmänt högre kunskapsnivå i arbetskraften. Det förebygger risken för arbetslöshet och förtida pensionering. Ett andra syfte är att öka individens valfrihet. Individens resurser stärks liksom inflytandet över den egna kompetensutvecklingen. Det tredje motivet är att underlätta omställningar. Individen skall både ha möjlighet och resurser till att vara mer yrkesmässigt rörlig än tidigare. Att öka kompetensen hos den befintliga arbetsstyrkan kan också vara ett sätt att lösa flaskhalsproblem. Det finns inget som tyder på att det finns ett generellt underkvalifikationsproblem på den svenska arbetsmarknaden, utan snarare tvärt om. Enligt en studie av Rune Åberg från år 1999 har andelen personer som har högre kompetens än vad som krävs i okvalificerade arbeten ökat från 10 till 25 procent under tidsperioden 1975 – 1997. Att arbetskraften inte skulle klara av de tillgängliga jobben är således till stor del inte sant. Många av dem som har mer kvalifikationer än vad som krävs bör under den pågående konjunkturuppgången kunna ta lediga arbeten som är mer kvalificerade än de som de har och på så sätt ge plats för arbetslösa att överta deras gamla arbetsuppgifter. Många av dessa kräver inte någon längre utbildning eller erfarenhet. Med minskad arbetslöshet kommer också arbetsgivare att sänka sina kvalifikationskrav. Därför finns det skäl för optimism när det gäller möjligheten för en stor del av de arbetslösa att få ett arbete. Stödja dem som har svårast att få ett arbete Den tredje uppgiften i arbetsmarknadspolitiken är att ta till vara under- och outnyttjade resurser på arbetsmarknaden, det kan vara ofrivilligt deltidsarbetande kvinnor, äldre långtidsarbetslösa, utrikesfödda arbetslösa eller personer med funktionshinder utanför arbetsmarknaden. Dessa individers svagare ställning på arbetsmarknaden beror bland annat på att de avviker från den rådande normen; infödd svensk man i medelåldern. Arbetsmarknadspolitiken kan och bör underlätta för alla mänskliga resurser att utnyttjas till fullo. För samhället är varje krona som produceras ett bidrag till samhällets gemensamma försörjning. Allas insatser behövs. För arbetsmarknadspolitiken finns nu en allt viktigare uppgift, nämligen att öka sysselsättningen och förhindra marginaliseringen i de grupper som har en svag eller ingen förankring på arbetsmarknaden. Det handlar om människor som drabbats av glesbygdens strukturförändringar, men också om arbetslösa socialbidragstagare i de större städerna. Trots det goda konjunkturläget och tecken på tilltagande brist- och flaskhalsproblem, finns det ett mycket stort potentiellt arbetskraftsutbud som måste mobiliseras av främst två skäl. För det första måste allas vilja till arbete tas tillvara om det skall vara möjligt att förhindra bristsituationer i framtiden bl.a. på grund av de demografiska förändringarna. För det andra är det viktigt att förhindra att dessa personer slås ut från arbetsmarknaden med de ekonomiska och sociala konsekvenser det får för dem. Att tillvarata alla individers vilja till egen försörjning genom arbete är således nödvändigt om det skall vara möjligt att åstadkomma en långsiktigt hög ekonomisk tillväxt. Den ekonomiska tillväxten blir beroende av förmågan att upprätthålla och öka arbetskraftsutbudet och av att med olika arbetsmarknadspolitiska insatser se till att arbetsmarknaden fungerar effektivt och att sysselsättningen kan öka även bland de grupper som fått stora svårigheter på 1990-talets arbetsmarknad. Det är en viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken att häva den djupa undersysselsättningen som uppstått under 1990-talet. Den snabba strukturomvandlingen och den stora sysselsättningsnedgången i bl. a industrin under 1990-talet har på många orter medfört att den enda stora arbetsplatsen har försvunnit. Samtidigt gjordes stora neddragningar inom den offentliga sektorn till följd av det ansträngda statsfinansiella läget. Den mycket höga arbetslöshet som följde på detta tillsammans med en betydande flyktinginvandring, ofta orsakad av krig, skapade en betydande undersysselsättning hos vissa grupper. Det gäller i vissa kommuner i skogslänen och särskilt i flera storstadsområden. Det finns områden i storstädernas förorter där enbart ca 30 procent av befolkningen i arbetsför ålder har arbete. Sveriges arbetsmarknad är vilket framgår av de fakta som regeringen ovan redovisat väsentligt annorlunda än tidigare. Sverige tillhör i dag de länder i EU som har störst andel utlandsfödda. Det kräver att också att arbetsmarknadspolitiken anpassas till de nya villkoren. Ett problem är att de utlandsfödda är överrepresenterade bland de långstidsinskrivna och har en betydligt lägre sysselsättning. De har samtidigt en låg andel av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Ett annat problem är äldre lokalt bunden arbetskraft som har svårt att få reguljär sysselsättning efter en lång tid av rundgång mellan öppen arbetslöshet och åtgärder och därför riskerar att marginaliseras. Arbetsmarknadspolitikens uppgift att integrera undersysselsatta grupper i arbetsmarknaden behöver således stärkas väsentligt. Det kräver för det första att arbetsmarknadspolitikens instrument blir verkningsfulla för dessa grupper. Aktiva insatser krävs för att bryta diskriminering och fördomar på arbetsmarknaden. Andra länders utbildning måste bli lättare att värdera för svenska arbetsgivare. System för validering ses över i syfte att underlätta för utlandsfödda att komplettera sina kunskaper till att bättre överensstämma med kraven på den svenska arbetsmarknaden. De utlandsfödda bör ha en andel av åtgärderna som motsvarar deras utsatthet på arbetsmarknaden. Vad gäller krav på geografisk och yrkesmässig rörlighet bör den arbetslöses ålder samt sociala situation m.m. beaktas. Arbetsmarknadspolitikens framtida inriktning Arbetsmarknadspolitiken byggdes aldrig för att hantera så stora volymer av åtgärder som funnits under 1990-talet. Den omfattande åtgärdsarsenalen och den stora mängd personer som gick mellan arbetsmarknadspolitiska åtgärder och öppen arbetslöshet medförde att en stor del av förmedlingsarbetet tvingades inriktas på att få fram åtgärder och placera de arbetssökande i dessa. Regelverket blev allt mer komplext vartefter nya åtgärder tillkom. Systemet blev tungrott och kärnuppgiften, att förmedla kontakt mellan arbetsgivare och arbetssökande kom i skymundan. Den börda som lades på arbetsmarknadspolitiken och den stora mängd försöksverksamheter och projekt som bedrivits under 1990- talet har synliggjort de oklarheter och brister som funnits vad gäller AMV:s styrning och organisation Det som var en lämplig strategi under en lågkonjunktur kan vara direkt olämplig då konjunkturen vänder. En stor omfattning på de arbetsmarknadspolitiska programmen var nödvändig då många blev arbetslösa och en snabb aktivering var angelägen så att de arbetslösa förblev attraktiva på arbetsmarknaden. I en högkonjunktur behövs en mindre omfattning på de arbetsmarknadspolitiska programmen samtidigt som kvaliteten måste öka, vilket i vissa fall leder till att kostnaden per deltagare ökar. Den konjunkturuppgång som nu präglar arbetsmarknaden är dock inte jämnt fördelad över landet eller mellan olika grupper. Samtidigt som arbetslösheten minskar kraftigt finns tecken som tyder på att antalet personer med mycket långa inskrivningstider ökar. Sysselsättningsgraden är alltjämt relativt låg i vissa regioner och för vissa grupper. Arbetsmarknadspolitikens övergripande mål är att skapa en väl fungerande arbetsmarkand och låg arbetslöshet i hela Sverige. Långsiktighet är nödvändig för att politiken skall vara effektiv. Arbetsmarknadspolitiken har därför under det senaste åren lagts om mot en tydligare tillväxtfrämjande inriktning, dvs. från stabilisering till allokering eller från praktikåtgärder till matchning och utbildning. Samtidigt har insatserna för dem som har svårast att få ett arbete stärkts. Som ett led i detta har bl.a. volymmålet tagits bort, åtgärderna har i högre grad inriktats mot sektorer där brist på utbildad arbetskraft kan bedömas uppkomma eller börjat synas. Bristyrkesutbildning för redan anställda har införts som en försöksverksamhet, det nationella programmet för IT- utbildning i samarbete med Industriförbundet, SWIT, har förlängts, antalet lönebidragsplatser har ökat, och ett förstärkt anställningsstöd har införts för att öka de långtidsinskrivnas möjligheter att få ett reguljärt arbete. Samtidigt har antalet personer i arbetspraktik dragits ner. Det har även påbörjats ett arbete med att minska antalet åtgärder och att göra det arbetsmarknadspolitiska regelverket enklare. Denna förändring måste nu fortsätta och bli ännu tydligare. Insatserna behöver koncentreras till kärnuppgifterna, dvs. platsförmedling, insatser för att motverka flaskhalsar och för att hjälpa dem som har svårast att få ett arbete. Politiken skall också präglas av respekt för individen, ökad rättstrygghet och en stärkt arbetslinje. Detta innebär bl.a. att insatserna i än större utsträckning måste inriktas på ett effektivt platsförmedlingsarbete och företagskontakter för att motverka inflationsdrivande flaskhalsar. Platsförmedlingen är och förblir det viktigaste instrumentet. Det behövs vidare ett fortsatt omfattande utrymme för en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning av hög kvalitet som komplement till den reguljära utbildningen. Det är viktigt att arbetsmarknadsutbildning bedrivs i nära kontakt med arbetsmarknaden och att praktik ingår. Goda erfarenheter finns av arbetsplatsförlagd arbetsmarknadsutbildning, exempelvis den s.k. Vaggerydsmodellen. Arbetsmarknadsutbildningen måste ges en tydligare yrkesinriktning genom att andelen förberedande utbildning minskar. Arbetsmarknadsutbildningen skall leda till arbete och vara ett instrument för att motverka uppkomsten av bristsituationer på arbetsmarknaden. Vidare bör regelförenklingsarbetet fortsätta för att arbetsförmedlarens tid skall kunna användas mer effektivt till de väsentliga kärnuppgifterna, förmedla arbete och arbeta med att stärka de svaga gruppernas anställbarhet. Utvecklingen innebär att 1990-talets överskott på arbetskraft under 2000-talets första årtionde riskerar att förbytas i en arbetskraftsbrist inom många områden om inte det stora outnyttjade arbetsutbudet som finns kan mobiliseras. Den könsuppdelade arbetsmarknaden liksom bristen på att se mångfaldens fördelar i arbetslivet utgör också ett hinder för att fullt ut tillvarata arbetskraftens kompetens. Vid sidan om tillväxt och demografiska förändringar kommer strukturomvandlingen på arbetsmarknaden att fortsätta ställa krav på ny kompetens och förändringar i allt snabbare takt. Företagens produkt- och processutveckling sker i snabb takt. Arbetsorganisationen förändras fortlöpande och ställer krav på de anställdas kompetens. Företagens teknologiutveckling riskerar att gå snabbare än arbetskraftens förmåga att ta till vara ny teknik och ny arbetsorganisation. I ljuset av dessa förändringar är det nödvändigt att mångfalden på den svenska arbetsmarknaden bättre tas tillvara. Sverige kommer att behöva arbetskraftens samlade kompetens för att öka tillväxten och trygga välfärden. Den utmaning vi står inför är att skapa en arbetsmarknad för alla med arbetsplatser där individen värdesätts och människor med olika bakgrund och erfarenheter kan verka och mötas. Inom Näringsdepartementet pågår ett projekt vars utgångspunkt är bristen på ett mångfaldsperspektiv i svenskt arbets- och näringsliv. Projektet skall i ett sammanhang och ur ett tillväxtperspektiv kartlägga och beskriva hur aspekterna kön, ålder, klass, etnisk tillhörighet, sexuell läggning samt funktionshinder påverkar en individs nuvarande och framtida möjligheter i arbetslivet. Projektet skall senast den 1 december 2000 presentera ett förslag till nationellt program för ökad mångfald inom arbetsmarknad och näringsliv. Regeringen återkommer därefter till riksdagen med förslag till hur mångfalden i arbetslivet bättre kan utnyttjas. Så långt som nu kan överblickas kommer följande problemområden för arbetsmarknadspolitiken under 2000-talets första årtionde att vara centrala: Rekryteringssvårigheterna ökar inom expansiva delar av arbetsmarknaden och kan komma att begränsa sysselsättningsökningen och därmed den ekonomiska tillväxten. Obalansen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft mellan olika yrken respektive orter innebär fortsatt stora krav på en effektiv arbetsförmedling och att nödvändig yrkesmässig och geografisk rörlighet kan upprätthållas. Obalansen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft ställer också ökade krav på strategisk analys och konkret samverkan mellan arbetsmarknads-, utbildnings-, närings- och även socialpolitiska aktörer med syfte att mer långsiktigt försöka påverka de strukturella obalanserna. Stora regionala skillnader i sysselsättningstillväxt riskerar att leda till allt större regional obalans. De arbetsmarknadspolitiska insatserna måste i ökad utsträckning utgå från dessa regionala skillnader. Trots kraftigt ökad sysselsättning riskerar en stor grupp arbetslösa, som inte fyller kompetenskraven för de nya arbetstillfällena, fortsatt långvarig arbetslöshet och att hamna helt utanför arbetsmarknaden. Det är av yttersta vikt att de lediga platser som uppkommer kan tillsättas snabbt och att inte de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skapar inlåsning och undanträngning. De regionala tillväxtavtalen innebär att trendbrott i svenskt regionalt utvecklingsarbete. Arbetsformen innebär programläggning av verksamheter som innehållsmässigt ligger nära varandra. Programmet blir den gemensamma ramen för aktörer med olika bakgrund och förutsättningar att komma överens om samarbete. På den regionala nivån har länsarbetsnämnderna i stor utsträckning medverkat i framtagandet av de regionala tillväxtavtalen. Regeringen bedömer att arbetsmarknadspolitiken även fortsättningsvis kommer att ha stor betydelse i denna samverkansprocess för tillväxt och sysselsättning. En mycket viktig uppgift kommande år är således att utnyttja sysselsättningsökningen och rekryteringssituationen för att reducera gruppen långtidsinskrivna och andra grupper med svag ställning. Det behövs en ökad samverkan med kommunerna och andra myndigheter inom det sociala området. Detta blir en av uppgifterna för de nya lokala arbetsmarknadsnämnder, som regeringen kommer att inrätta som en fortsättning till de nuvarande arbetsförmedlingsnämnderna. Samtidigt är erfarenheten av flera decenniers arbetsmarknadspolitik att arbetsförmedlingen, för att kunna ha bibehållen kvalitet, inte kan ta på sig socialpolitikens roll. EU:s sysselsättningsriktlinjer Den 1 maj i år kommer Sverige lämna in en nationell handlingsplan för sysselsättning till rådet och kommissionen. Handlingsplanen bygger på de riktlinjer för sysselsättning som antogs av ministerrådet i mars 2000. EU:s sysselsättningsriktlinjer är indelade i fyra huvudområden; att förbättra anställbarheten, att utveckla företagarandan, att uppmuntra företagens och de anställdas anpassningsförmåga samt att stärka jämställdhetspolitiken. Inom varje huvudområde finns riktlinjer som anger vad länderna bör göra och i vissa fall finns konkreta mål. Europeiska socialfonden skall användas för att stärka stödet för genomförandet av riktlinjerna och den nationella handlingsplanen. Socialfondens övergripande uppgift är att förebygga och bekämpa arbetslöshet samt att utveckla de mänskliga resurserna. Sysselsättningsriktlinjerna, vars inriktning Sverige aktivt har påverkat, ligger väl i linje med den svenska arbetsmarknadspolitiken och innebär framförallt att förhindra långtidsarbetslöshet bland alla grupper i samhället genom en ökad prioritering av utbildning och aktiv arbetsmarknadspolitik för att därigenom öka anställbarheten hos de arbetslösa. I tre fall anger riktlinjerna kvantitativa mål för medlemsländernas sysselsättningspolitik. För det första skall alla arbetslösa ungdomar erbjudas arbete, åtgärd, utbildning eller någon annan aktiverande insats inom 6 månader. För det andra skall motsvarande erbjudas arbetslösa vuxna inom 12 månader. Slutligen skall andelen arbetslösa som deltar i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppgå till genomsnittet för de tre mest framgångsrika länderna, vilket är 20 procent. Sverige uppfyller de tre kvantitativa målen. I flera fall är regeringens ambition mer långtgående än vad riktlinjerna anger, bl. a. vad gäller åtgärder för unga arbetslösa. I riktlinje 2 deklareras bland annat att arbetslösa vuxna, innan de varit arbetslösa i tolv månader, skall få erbjudande om en ny start i form av utbildning, omskolning, arbetslivserfarenhet, anställning eller andra åtgärder som främjar deras anställbarhet för att effektivt integreras i arbetslivet. Vidare fastslås att dessa förebyggande åtgärder och åtgärderna för anställbarhet bör kombineras med åtgärder för de långtidsarbetslösas återinträde på arbetsmarknaden. Europeiska socialfondens mål 3 i Sverige planeras under programperioden 2000-2006 inriktas på att stärka individens ställning på arbetsmarknaden genom främst kompetensutveckling av såväl arbetslösa som sysselsatta. Därutöver skall andra insatser göras som kompletterar den nationella arbetsmarknadspolitiken, bl. a. insatser avseende mångfald, integration och jämställdhet. Mål 3-programmet skall också vara vägledande för socialfondsinsatser inom mål 1. Den nationella medfinansieringen av mål 3 och motsvarande insatser inom mål 1 planeras till del viss ske inom ramen för ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I denna proposition föreslås bland annat att en aktivitetsgaranti införs, vilket ligger helt i linje med ovan nämnda sysselsättningsriktlinje och som delvis skall bedrivas inom ramen för Europeiska socialfonden mål 3. I de följande avsnitten kommer regeringen att redovisa de förslag och bedömningar som bl.a. utifrån den beskrivning av problemen på arbetsmarknaden som lämnats ovan och den inriktning på politiken som förordas sammantaget skall leda till en bättre fungerande arbetsmarknad där även de mest utsatta grupperna skall kunna beredas plats. 7 En effektivare platsförmedling 7.1 Personalresurserna inom Arbetsmarknadsverket (AMV) Regeringens bedömning: Regeringen avser att i budgetpropositionen för år 2001 föreslå riksdagen att AMV under år 2001 får fortsätta att använda högst 700 miljoner kronor av anslaget A2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder till personalförstärkningar vid arbetsförmedlingarna och arbetsmarknadsinstituten. Av detta belopp skall 100 miljoner kronor användas för att stärka ställningen på arbetsmarknaden för personer med utländsk bakgrund som saknar erfarenhet av svenskt arbetsliv. Skälen för regeringens bedömning: Under ett antal år har AMV kunnat använda medel under anslaget A2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder för tillfälliga personalförstärkningar vid arbetsförmedlingarna och arbetsmarknadsinstituten. Under budgetåret 2000 kan AMV använda sammantaget högst 700 miljoner kronor för tillfälliga personalförstärkningar. Av detta belopp skall 100 miljoner kronor användas för att stärka ställningen på arbetsmarknaden för personer med utländsk bakgrund som saknar erfarenhet av svenskt arbetsliv. Arbetsmarknadsläget har under det senaste året fortsatt att utvecklas i en positiv riktning med ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet. Bedömningen är att denna utveckling kommer att fortsätta de närmaste åren. Personalbehovet är därför fortfarande stort på arbetsförmedlingarna. Antalet arbetslösa arbetssökande per arbetsförmedlare har minskat genom den minskade arbetslösheten. Det totala antalet inskrivna vid landets arbetsförmedlingar uppgick till över 700 000 personer i början av år 2000. Av dessa var drygt 70 000 personer långtidsinskrivna, dvs. de hade varit inskrivna vid landets arbetsförmedlingar i mer än två år utan att ha haft ett reguljärt arbete. För att alla skall få möjlighet att komma i fråga för de nya jobben krävs det att de personer som har minst anknytning till arbetsmarknaden får bra handlingsplaner, kompetensutveckling i form av arbetsmarknadsutbildning, tillgång till jobbsökaraktiviteter och platsförmedlingsinsatser m.m. Den under avsnitt 8.1 föreslagna aktivitetsgarantin innebär ett mer personalintensivt arbete genom att arbetsförmedlaren skall arbeta som handledare i en resultatinriktad verksamhet. Arbetsmarknadspolitiken och AMV:s verksamhet måste ständigt förändras för att motsvara arbetsmarknadens krav. De främsta uppgifterna för arbetsförmedlingen är att effektivt matcha arbetssökande med lediga jobb för att därigenom förhindra flaskhalsar på arbetsmarknaden och samtidigt förhindra att människor slås ut från arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen måste utveckla företagskontakterna och jobbsökaraktiviteter även för de arbetslösa som inte kommer att ta del av aktivitetsgarantin. Arbetsförmedlingen behöver intensifiera matchningsarbetet för personer som befinner sig i slutet av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Det kan t.ex. handla om personer som har några veckor kvar på sin utbildning. För att dessa uppgifter skall kunna utföras effektivt måste arbetsförmedlingen få utökat utrymme för mer individuellt inriktade tjänster för arbetsgivare och arbetssökande, liksom en differentiering av tjänster efter behov och möjligheter. Regeringens bedömning är att utifrån den positiva utvecklingen på arbetsmarknaden och arbetsförmedlarnas insatser kommer behovet av extra personalförstärkningar att minska på sikt. 7.2 Utveckling av den individuella handlingsplanen Regeringens bedömning: De individuella handlingsplanerna bör vidareutvecklas. För varje arbetssökande som är anmäld hos en offentlig arbetsförmedling bör den arbetslöse och arbetsförmedlingen upprätta en ömsesidig handlingsplan inom rimlig tid, dock senast inom tre månader. Den ömsesidiga handlingsplanen bör ange den sökandes skyldigheter och planerade aktiviteter. Skälen för regeringens bedömning: Förändringar på arbetsmarknaden kräver att arbetsförmedlingens organisation och arbetsmetoder i högre grad anpassas till de förutsättningar som föreligger för att åstadkomma förkortade söktider. Den främsta uppgiften för arbetsförmedlingen är att underlätta matchningen mellan arbetssökande och arbetsgivare, bl.a. genom en snabb informationsspridning. Parallellt med en effektiv informationsspridning är också de arbetssökandes sökintensitet en viktig faktor för att korta sök- och vakanstider. Ju mer intensivt en arbetssökande söker arbete desto större är sannolikheten för denne att hitta ett arbete och desto kortare blir arbetslöshetsperioden. En annan viktig faktor är den arbetssökandes vilja att acceptera ett nytt arbete och till rådande förutsättningar på arbetsmarknaden. De flesta arbetslösa vill naturligtvis ha ett arbete som överensstämmer med den egna kompetensen, utbildningen och yrkeserfarenheten. Efter en tids arbetslöshet är det normala dock att kraven på det nya arbetet måste förändras, t.ex. längre pendling eller byte av bostadsort. Den lokala bundenheten är i hög grad beroende av familjesituationen. Ensamstående har rimligen lättare att flytta än en arbetssökande som har små barn och en maka eller make som har arbete på bostadsorten. Sedan ett antal år tillbaka skall arbetsförmedlingen utarbeta individuella handlingsplaner för arbetssökande som är eller riskerar att bli långtidsarbetslösa. I många fall har kvaliteten och delaktigheten i handlingsplanerna ifrågasatts. Enligt AMS har merparten av samtliga arbetssökande en handlingsplan, men kvaliteten och den arbetssökandes delaktighet måste förstärkas väsentligt. Regeringens bedömning är att de individuella handlingsplanerna måste vidareutvecklas till ett mer effektivt instrument i matchningsarbetet. Det måste från första början vara tydligt att den arbetssökande påbörjar en omställning för att få ett nytt arbete. Den ömsesidiga handlingsplanen skall innehålla krav på sökaktiviteter som tydliggör yrkesmässiga och geografiska sökområden. Utöver de sökområden som är aktuella för den arbetssökande skall handlingsplanen innehålla aktiviteter som kan bli aktuella, t.ex. arbetsmarknadspolitiska program och/eller jobbsökaraktiviteter. I det första skedet när handlingsplanen upprättas bör den arbetslöse ges möjlighet att i första hand söka arbete på eller i nära anslutning till hemorten och inom sitt yrkesområde. Detta under förutsättning att dessa önskemål är realistiska utifrån den lokala arbetsmarknaden. Efter hand måste kraven på geografisk och yrkesmässig rörlighet öka. Arbetsförmedlingen skall kontinuerligt följa upp handlingsplanen tillsammans med den arbetssökande. Handlingsplanen skall vara ett levande dokument som anpassas och vid behov revideras utifrån de förutsättningar som råder på arbetsmarknaden och för den arbetssökande. Handlingsplanen skall vara tydlig, konkret och aktuell. En ovilja att följa handlingsplanen skall leda till en tydlig reaktion från arbetsförmedlingens sida, t.ex. gäller nuvarande bestämmelser att ett avvisande av erbjudande om en lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd skall leda till avstängning från rätten till arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. Regeringen anser därför att varje arbetssökande skall ha en ömsesidig handlingsplan upprättad mellan sig och arbetsförmedlingen efter en viss tid av arbetslöshet, dock senast inom tre månader. Regeringen kommer att föreskriva att AMS skall utfärda föreskrifter för arbetsförmedlingen om handlingsplanernas innehåll och hur de regelbundet skall följas upp. 7.3 Ansträngningar att finna lämpligt arbete Regeringens förslag: För att ha rätt till ersättning vid arbetslöshet skall den arbetssökande anstränga sig för att finna ett lämpligt arbete men inte kunna få ett sådant arbete Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får rätt att meddela ytterligare föreskrifter om lämpligt arbete.Förslaget träder i kraft den 1 augusti år 2000. Arbetsgruppens förslag: Förslaget i promemorian Ds 1999:58 Kontrakt för arbete stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: Försäkringskasseförbundet, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Statskontoret, Sociologiska institutionen och Umeå universitet tillstyrker förslaget om en kompletterande skrivning om aktivitetskrav i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (lagen om arbetslöshetsförsäkring). Socialstyrelsen bedömer det som rimligt att mer likartade krav på aktivt arbetssökande ställs på dem som är anmälda som arbetssökande på arbetsförmedlingen. I dag ställs det ofta högre krav på aktivt arbetssökande på den som uppbär socialbidrag enligt socialtjänstlagen än på den som gör anspråk på arbetslöshetsersättning. Glesbygdsverket förutsätter att det förutom arbetsmarknadshänsyn kommer att tas individuella hänsyn vid tillämpningen av grundvillkoren. Svenska Arbetsgivareföreningen delar arbetsgruppens uppfattning att innebörden i kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande bör förtydligas i lagen, men anser inte att den föreslagna skrivningen tillräckligt starkt ger uttryck för kravet på aktivitet. Begreppet som sådant bör utmönstras, eftersom det för tankarna till passivitet. Länsrätten i Stockholms län (länsrätten) avstyrker förslaget med hänvisning till att tillägget är alltför vagt formulerat och således kan komma att medföra tillämpningssvårigheter. AMS gör samma bedömning som länsrätten, men kan samtidigt se fördelar med att kravet på aktivitet tydligare kommer till uttryck i lagen. Frågan om hur de arbetssökandes sökaktivitet skall kunna utvärderas har enligt AMS inte belysts av arbetsgruppen. Arbetslöshetskassornas Samorganisation anser att grundvillkoren redan i sin nuvarande utformning uppställer ett rimligt aktivitetskrav och att det därför vore olämpligt att införa ytterligare en bedömningsfaktor. Skälen för regeringens förslag Aktivitetskrav I 9–11§§ lagen om arbetslöshetsförsäkring regleras de allmänna villkoren för att arbetssökanden skall ha rätt till arbetslöshetsersättning. Av 9 § framgår att ett av grundvillkoren för ersättning är att arbetssökanden är beredd att anta lämpligt arbete och inte kan få ett sådant arbete. En arbetssökande kan inte passivt avvakta att hon eller han blir erbjuden ett lämpligt arbete av arbetsförmedlingen utan skall själv aktivt delta i sökprocessen för att finna ett nytt arbete. Redan enligt nu gällande regler finns det alltså ett krav på att den arbetssökande aktivt skall försöka finna ett lämpligt arbete för att ha rätt till ersättning. Den som är arbetslös och får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen måste därför vara aktiv. Det innebär t.ex. att arbetslöshetsförsäkringen inte skall fungera som ekonomisk utfyllnad i väntan på en nära förestående pensionering. Detta gäller oavsett vad arbetstagaren och arbetsgivaren har kommit överens om. Ett villkor för att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen är att sökanden står till arbetsmarknadens förfogande. Regeringen delar arbetsgruppens bedömning att det av lagen uttryckligen bör framgå att arbetssökanden skall anstränga sig för att finna ett lämpligt arbete. På så sätt tydliggörs det ansvar som i dag åvilar arbetssökanden för att denne skall ha rätt till ersättning. Som arbetsgruppen påpekat är det inte frågan om att sökanden måste visa att denne sökt ett visst antal arbeten utan kravet på aktivitet får bedömas utifrån de förutsättningar som råder på arbetsmarknaden. Det är emellertid viktigt att betona att arbetssökanden hela tiden måste medverka i försöken att finna ett nytt arbete och aktivt söka de lediga arbeten som finns på arbetsmarknaden för att ta sig ur sin arbetslöshet. Lämpligt arbete Av 11 § lagen om arbetslöshetsförsäkring framgår att erbjudet arbete bl.a. skall anses lämpligt om det inom ramen för tillgången på arbetstillfällen tagits skälig hänsyn till den sökandes förutsättningar för arbetet samt andra personliga förhållanden. AMS har i Regelbok för arbetslöshetskassor kommenterat några situationer där personliga hänsyn skall tas vid bedömning av vilka arbeten som är lämpliga. Arbetsgruppen anser med något undantag att preciseringarna i kommentaren är väl avvägda men ser en svaghet i att formen är en kommentar. Arbetsgruppen föreslår därför att AMS bemyndigas att utfärda föreskrift om lämpligt arbete. Utgångspunkten skall därvid vara AMS nuvarande kommentar om lämpligt arbete. Kritik har framförts angående bristande likabehandling och brister i tillämpningen av lagregeln om lämpligt arbete. Regeringen finner därför att, som ett led för ökad rättssäkerhet i tillämpningen av lagen om arbetslöshetsförsäkring, regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör bemyndigas att utfärda föreskrifter om vad som är lämpligt arbete. Utgångspunkten för sådana föreskrifter skall vara den nuvarande lagregeln. Läget på arbetsmarknaden är det primära. Är tillgången på arbetstillfällen god kan det finnas skäl att ta hänsyn till personliga förhållanden i något större utsträckning eftersom sökande i det fallet ändock relativt snabbt åter kan komma i arbete. Är tillgången på arbetstillfällen sämre får de personliga förhållandena stå tillbaka något till förmån för möjligheten att finna ett arbete. Preciseringar i vad som skall anses vara lämpligt arbete, eller egentligen vilka hänsyn som bör tas till sökandes förutsättningar för arbetet och andra personliga förhållanden, bör alltså framgå av föreskrifter. Exempel på vad som bör kunna ingå i sådana föreskrifter är ålder, hälsoskäl, lokal bundenhet, kommunikationer, arbete på annan ort och väntat arbete. Där kan också ingå en bedömning av arbete vid sidan av delpension. Det är också angeläget att i detta sammanhang betona arbetslöshetsförsäkringens roll av omställningsförsäkring och att den inte varit och inte är avsedd att bli en yrkesförsäkring. Sammanfattning Regeringens förslag är således att i 9 § lagen om arbetslöshetsförsäkring förs in en uttrycklig regel för rätt till ersättning att den sökande anstränger sig att finna ett lämpligt arbete men inte kan få sådant arbete och att i 11 § samma lag införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om lämpligt arbete. Ändringarna bör gälla från och med den 1 augusti år 2000. 8 Insatser för att förhindra och bryta långtidsarbetslöshet 8.1 Bakgrund Sysselsättningen ökar och tillväxten förstärks i Sverige. Trots det finns det ett stort antal arbetslösa som med hjälp av de olika arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inte har kunnat bryta sin arbetslöshet. Detta beror på en mängd faktorer. Många av de personer som varit utan arbete under en längre tid saknar grundläggande utbildning, vilket gör att de har svårt att tillgodogöra sig yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar. Andra saknar helt eller delvis arbetslivserfarenhet, t.ex. många ungdomar och invandrare. De arbetsmarknadspolitiska insatserna måste ständigt anpassas till utvecklingen på arbetsmarknaden. Det är nu viktigt att utforma åtgärderna så att också de som står längst från arbetsmarknaden får del av sysselsättningsuppgången och att det förhindras att dessa personer marginaliseras. De måste ges en möjlighet att åter komma in på arbetsmarknaden nu under den rådande konjunkturuppgången, annars är risken mycket stor att de mer permanent slås ut från arbetsmarknaden. Uppdrag till AMS Regeringen uppdrog åt AMS under år 1999 att redovisa förslag på hur de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan användas mer effektivt för särskilda insatser för arbetslösa som under en längre tid har stått utanför den reguljära arbetsmarknaden. I uppdraget betonades vikten av insatser som förhindrar att äldre arbetslösa som bor på orter med svag lokal arbetsmarknad förtidspensioneras. Syftet angavs vara att insatserna för de mest utsatta grupperna skulle effektiviseras så att de arbetssökande med egna insatser, kompetensutveckling, praktik m.m. kan öka sina möjligheter att komma tillbaka till den reguljära arbetsmarknaden eller utveckla egen verksamhet. AMS rapport AMS har redovisat uppdraget i en rapport den 17 december 1999. AMS föreslår att gällande arbetsmarknadspolitiska åtgärder om vanligen sex månader utnyttjas inom ramen för ett större sammanhållet program. Detta innebär att grupper om 10 – 15 arbetssökande bereds möjligheter till handledarstödd rehabilitering och/eller kompetensutveckling. Åtgärden skall bedrivas på heltid med kvalificerad personal från arbetsförmedlingar och arbetsmarknadsinstitut. Målet skall vara att de arbetssökande skall få ett reguljärt arbete eller – som ett steg på vägen till sådant arbete – får alternativ sysselsättning på regionalt anordnade övergångsarbetsmarknader. Arbete på en övergångsarbetsmarknad innebär arbete som kan inrättas vid sidan av den reguljära arbetsmarknaden, utan risk för undanträngning. Huvudmän för dessa regionala övergångsarbetsmarknader kan vara såväl företag som myndigheter och organisationer. Det bör vara möjligt att inrätta övergångsarbeten upp till tre år för t.ex. äldre, lokalt bundna arbetslösa som bor på orter utan andra möjligheter till arbete. Målgruppen skall vara arbetssökande som under lång tid varit utan reguljärt arbete. Syftet är att bryta den nuvarande rundgången i de arbetsmarknadspolitiska insatserna, ge de arbetslösa en reell möjlighet till rehabilitering och/eller kompetensutveckling och för att därpå så snabbt som möjligt kunna få ett reguljärt arbete. Rapporten har inte remissbehandlats. Utredningen om socialbidragsberoende Utredningen om socialbidragsberoende lämnade sin rapport "Samverkan för färre bidrag och fler i jobb" (Ds 1999:54) i september 1999. I rapporten föreslås att den s.k. utvecklingsgarantin för ungdomar utvidgas till att omfatta även vuxna och bör införas som ett komplement till de ordinarie arbetsmarknads- och utbildningspolitiska åtgärderna. Åtgärden skall vara på heltid under ett års tid och vara individuellt anpassad och innehålla såväl utbildning som praktik. Vidare föreslås i rapporten att kommuner och länsarbetsnämnder skall vara gemensamma huvudmän för åtgärden, men den skall kunna anordnas av ideella föreningar, kooperativ, studieförbund och privata företag. Ersättningen föreslås antingen motsvara lägsta utbildningsbidraget eller socialbidragsnormen samt därutöver 500 kronor i stimulansersättning. Kostnaden föreslås delas mellan stat och kommun så att staten betalar kostnaden för aktiviteten och halva ersättningen för deltagarna. Kommunen står för den andra halvan. Arbetsförmedlingen och socialtjänsten bestämmer tillsammans vilka som skall komma i fråga för åtgärden. Den som vägrar att delta i sådan åtgärd skall inte längre ha rätt till ersättning. Utvecklingen under 1990-talet har lett till att en stor grupp människor blivit hänvisade till socialbidrag på grund av arbetslöshet. Många av dessa är inskrivna på arbetsförmedlingen. Det finns emellertid också en grupp som inte är inskriven vid arbetsförmedlingen och som därför inte kommer i åtnjutande av förmedlingens insatser, eller som är inskrivna vid förmedlingen men av olika skäl inte placeras i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd då de bedöms inte kunna få ett arbete. För att utreda och föreslå åtgärder för personer som är socialbidragsberoende på grund av svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden tillkallade regeringen under år 1999 en särskild utredare. Särskild åtgärd för de som varit arbetslösa mer än 4 år Det finns nu ca 35 000 arbetslösa som varit inskrivna vid arbetsförmedlingen i mer än 4 år utan att ha haft ett reguljärt arbete under denna tid. Chanserna för dessa att få ett arbete är mycket liten trots den starka konjunkturen. Regeringen återkommer i 2000 års ekonomiska vårproposition med förslag till åtgärder för denna grupp. 8.2 Aktivitetsgaranti Regeringens förslag: En aktivitetsgaranti införs i hela landet från och med den 1 augusti år 2000. Till aktivitetsgarantin kan personer som är eller riskerar att bli långtidsinskrivna anvisas. Inom ramen för aktivitetsgarantin skall de arbetslösa erbjudas en heltidsaktivitet till dess att de kan få ett arbete eller påbörjar en utbildning i det reguljära utbildningsväsendet. Vidare bör inom ramen för aktivitetsgarantin ett nytt särskilt anställningsstöd skapas för äldre personer vars möjligheter till reguljära arbeten ter sig särskilt ogynnsamma. En anställning med särskildt anställningsstöd skall kunna komma i fråga för den som fyllt 57 år, varit arbetslös eller har deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd i minst 24 månader och omedelbart före anvisningen under samma tid varit anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen samt tagit del av aktivitetsgarantin i minst tre månader. Stödet lämnas i 24 månader med 75 procent av lönekostnaden, dock högst 525 kronor per dag. Ersättning för kringkostnader skall i vissa fall kunna lämnas till den som anordnar aktiviteter inom ramen för aktivitetsgarantin. Anställningsskyddslagen ändras på så sätt att den som är anställd med särskilt anställningsstöd inte omfattas av lagen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. AMS förslag överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna (såvitt gäller ”Samverkan för färre bidrag och fler i jobb”): En majoritet av remissinstanserna är positiva till en åtgärd inom ramen för en utvidgad utvecklingsgaranti men inte enligt förslagets nuvarande utformning. De flesta kan ställa sig bakom syftet och det allmänna innehållet i förslaget, samtidigt som de efterlyser en långsiktig strategi för att arbeta med problemet. En utvidgad utvecklingsgaranti riskerar att bli en i raden av åtgärder för långtidsarbetslösa och arbetslösa socialbidragstagare. Nästan samtliga instanser är positiva, dels till arbetslinjen, dels till åtgärder som är anpassade till individen inklusive ett tydligt och väl utarbetat handlingsprogram för varje deltagare. De flesta instanserna är också positiva till ökad samverkan mellan stat och kommun i denna och även i andra liknande åtgärder. Förslaget är däremot inte utformat på ett tillfredsställande sätt anser flertalet av remissinstanserna. I enlighet med utredningen menar många att det är fel att använda socialbidrag som ersättning vid arbetslöshet och utan krav på motprestation. Flera av remissinstanserna anser att målgruppen inte bör definieras utifrån försörjningsform. Åtgärden bör i stället rikta sig mer aktivt till specifika grupper, främst invandrare, flyktingar och kvinnor. Många remissinstanser påpekar att en utvidgad utbildningsgaranti skulle kräva mer resurser än dagens utvecklingsgaranti då den riktar sig till en annan typ av målgrupp. Flera av instanserna betonar att individen måste få incitament till deltagande. Ersättningen skall vara tillräckligt hög för att individen skall kunna leva av den. Åtgärden bör utformas för att rymma större flexibilitet för att passa individen, både när det gäller längden på programmet, handlingsplan och ersättning. Den bör sättas in tidigare än vad som föreslagits för att önskad effekt skall kunna uppnås. Alla instanserna som lämnat synpunkter på innehållet i åtgärden är positiva till att utbildning, praktik och arbete varvas. Skälen för regeringens förslag: Det finns i dag ett stort antal personer som har varit inskrivna hos arbetsförmedlingen under en längre tid och för vilka de nuvarande åtgärderna inte visat sig effektiva. Det är nu när konjunkturen är på väg uppåt som chanserna att få ett arbete är goda även för dem som varit arbetslösa länge. Under 1990-talets lågkonjunktur hamnade vissa arbetslösa i en olycklig rundgång mellan åtgärder och arbetslöshetsersättning. Enligt nuvarande regelverk är det möjligt att under obegränsad tid varva arbetslöshetsperioder med arbetslöshetsersättning med arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det finns också personer som inte är anmälda på arbetsförmedlingen och som kommunerna gör insatser för i syfte att de skall komma in på arbetsmarknaden. Uppdrag till AMS Regeringen fattade den 10 februari 2000 beslut om att utforma och genomföra en aktivitetsgaranti för personer som har särskilt svårt att få ett arbete. Verksamheten bedrivs på ca 40 orter i landet. Försöksorterna har valts ut för att spegla lokala arbetsmarknader med olika karaktär och problem respektive olika grupper av arbetslösa. På detta sätt speglas exempelvis både arbetslöshetsproblem bland utomnordiska medborgare i storstäderna och bland äldre i Norrlands inlandskommuner. AMS kan inom ramen för denna verksamhet anvisa arbetssökande som har fyllt 20 år och som har varit inskrivna som arbetslösa hos den offentliga arbetsförmedlingen i minst 24 månader till en åtgärd benämnd aktivitetsgaranti. Inom ramen för aktivitetsgarantin kan befintliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder användas, men basen i verksamheten består av organiserade jobbsökaraktiviteter. Beslut om deltagande i aktivitetsgarantin får fattas för högst sex månader i taget med en genomgång och eventuell revidering av handlingsplanen där emellan. Insatserna skall regelbundet följas upp. Nära samarbete med bemanningsföretag kan bedrivas under perioden. Även andra insatser kan utvecklas inom ramen för aktivitetsgarantin, där erfarenheterna från olika projekt riktade till långtidsarbetslösa är möjliga att ta till vara. Den arbetssökande skall aktivt stå till arbetsmarknadens förfogande från den första arbetslösa dagen vilket innebär att hon eller han skall söka arbete samt delta i de åtgärder som arbetsförmedlingen anvisar. Särskilda hänsyn skall tas till olika yrkesgruppers särskilda förutsättningar, detta gäller särskilt kulturarbetare. Utbildningsbidrag lämnas till deltagarna på samma sätt som gäller för inskrivna vid arbetsmarknadsinstitut. Ersättning för kringkostnader kan lämnas med högst 150 kronor per person och dag till aktivitetsanordnare. Åtgärden leds av en arbetsgrupp inom AMS, som i samverkan med berörda länsarbetsnämnder har till uppgift att svara för projektens inriktning, lokalisering, metodmässiga utformning etc. och som har ansvar för utvärderingen av verksamheten. AMS har även ansvar för att åtgärderna inom garantin inte leder till inlåsningseffekter eller konkurrenssnedvrider arbetsmarknaden. En aktivitetsgaranti Regeringen anser mot den bakgrund som nu nämnts att en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd, aktivitetsgarantin, bör tillskapas från och med den 1 augusti år 2000. Målgrupp Målgruppen för åtgärden skall vara personer som är 20 år eller äldre som söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen och som är eller riskerar att bli långtidsinskrivna. De skall också stå till arbetsmarknadens förfogande. Detta bör gälla oavsett om deras försörjning är arbetslöshetsersättning och/eller socialbidrag. Regeringen betonar vikten av att personer som uppbär socialbidrag av arbetsmarknadsskäl erhåller samma möjligheter att omfattas av aktivitetsgarantin som arbetslösa som uppbär arbetslöshetsersättning. De socialbidragstagare som är aktuella skall vara de som har socialbidrag av arbetsmarknadsskäl. En aktiv samverkan mellan kommunen och arbetsförmedlingen är särskilt angelägen för att arbetslösa socialbidragstagares behov av arbetsmarknadspolitiska insatser skall tillgodoses. Regeringen förutsätter därför att ett formaliserat samråd sker mellan arbetsförmedlingen och socialtjänsten om vilka personer som anvisas till aktivitetsgarantin. Arbetsförmedlingsnämnderna har också en viktig roll när det gäller att finna formerna och skapa utrymme för insatser inom ramen för aktivitetsgarantin för dessa personer. AMS kommer att få i uppdrag av regeringen att i samråd med socialstyrelsen närmare utforma kriterierna för vilka socialbidragstagare som kan placeras i åtgärden. Om förmedlingen gör bedömningen att det finns en risk för långtidsinskrivning och att personens framtida anställbarhet främjas av snabba insatser kan individen komma att omfattas av aktivitetsgarantin från första inskrivningsdagen. AMS kommer också att få i uppdrag att utveckla metoder och insatser inom aktivitetsgarantin. Syfte Aktivitetsgarantin innebär en aktivitet på heltid. Den har fyra syften. För det första skall den ge den arbetslöse en stabil och uthållig aktivitet fram till en anställning på den öppna marknaden, eller som ett steg på vägen till ett sådant arbete, eller en utbildning i det reguljära utbildningssystemet. För det andra skall den bryta rundgången mellan åtgärder och öppen arbetslöshet. Det gör den genom att den arbetslöse erbjuds en heltidsaktivitet, eller en aktivitet på den tid den arbetslöse söker arbete. Genom stöd och stimulans motverkas passivisering. Därigenom innebär aktivitetsgarantin en särskilt aktiv arbetsmarknadspolitik som präglas av att den arbetslöse har tätare kontakt med sin arbetsförmedlare och deltar i ett mer sammanhållet program. För det tredje skall aktivitetsgarantin säkerställa att de arbetslösa aktivt söker arbete även under den tid som tillbringas i praktik, utbildning eller anställning med särskilt anställningsstöd. Därigenom motverkas att olika arbetslöshetskulturer utvecklas där upprepade långa perioder av öppen arbetslöshet ses som en naturlig del av livet. Aktivitetsgarantin gör det också möjligt för arbetsförmedlingen att förhindra missbruk av arbetslöshetsförsäkringen genom att de som "pensioneras med a-kassa" tidigt kan erbjudas en heltidsaktivitet. Ett aktivt arbetssökande är också rättvist mot den som har arbete och finansierar arbetslöshetsförsäkringen. Det fjärde syftet med aktivitetsgarantin är att underlätta att utveckla metoder som gör det lättare att aktivera de som drabbas av glesbygdens strukturproblem och de större städernas segregation där utrikes födda har en mycket låg sysselsättningsnivå. Sammantaget bör aktivitetsgarantin leda till att kompetensen hos de arbetslösa hålls uppe och bättre motsvarar arbetsgivarnas krav, att utslagning motverkas och missbruk av försäkringen förhindras. På så sätt kan allas vilja till arbete bättre tillvaratas, flaskhalsar motverkas och tillväxten stimuleras ytterligare. Aktivitetsgarantin skall dock pågå under den tid det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat. Inom ramen för aktivitetsgarantin skall den individuella handlingsplanen och åtgärderna regelbundet omprövas, dock minst en gång per år. Aktiviteter Den enskildes medverkan i aktivitetsgarantin skall bygga på den handlingsplan som upprättats i samråd med den arbetslöse. Handlingsplanerna skall även innehålla krav på geografisk och yrkesmässig rörlighet med beaktande av den enskildes sociala situation. Befintliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder och Europeiska Socialfondens mål 3 skall utnyttjas inom ramen för ett större sammanhållet program. Erfarenheterna från tidigare projekt riktade mot långtidsarbetslösa skall tas till vara för att utveckla nya insatser för denna grupp inom ramen för aktivitetsgarantin. Grupper om 10 – 15 arbetssökande skall beredas möjligheter till handledarstödd rehabilitering och/eller kompetensutveckling. Åtgärden skall bedrivas på heltid med kvalificerad personal från arbetsförmedlingar och arbetsmarknadsinstitut, eller på den tid den arbetslöse söker arbete. Den arbetslöse kan normalt endast lämna garantin genom ett arbete, utbildning eller genom avstängning från åtgärden. Basen i verksamheten skall vara organiserade jobbsökaraktiviteter. De arbetssökande skall i första hand söka arbete på den reguljära arbetsmarknaden. De skall kontinuerligt pröva om de kan få ett reguljärt arbete på arbetsmarknaden med hjälp av arbetsförmedlingen. Detta innebär att arbetsförmedlingen på olika sätt skall bedöma den arbetssökandes möjligheter att skaffa sig ett reguljärt arbete. Även om en anvisning omfattar 12 månader skall innehållet i aktivitetsgarantin omprövas senast var sjätte månad. Denna omprövning skall ske i samråd med den arbetssökande vid en revidering av handlingsplanen. De arbetssökande skall, från första arbetslösa dagen, aktivt stå till arbetsmarknadens förfogande, dvs. de skall aktivt söka arbete samt delta i de åtgärder som arbetsförmedlingen anvisar. Arbetsförmedlingen är i dessa fall ansvarig för att lämpliga insatser, dvs. själva aktiviteten, kan erbjudas de arbetssökande. Arbetsförmedlingen skall för ändamålet kunna samverka med bl.a. kommuner, grupper av arbetsgivare, bemanningsföretag, ideella och ekonomiska föreningar exempelvis kooperativ. De arbetssökande kan inom ramen för sådana avtal t.ex. ha tillfälliga jobb. Verksamheten skall bedrivas inom ramen för gällande regler.Länsarbetsnämnden skall samråda med den lokala fackliga organisationen innan anvisning sker i de fall verksamheten är förlagd till en arbetsplats. Insatserna skall följas upp regelbundet. Insatser inom aktivitetsgarantin skall delvis ske inom ramen för Europeiska socialfondens mål 3. Särskilt anställningsstöd Regeringen anser att det finns skäl att inom ramen för aktivitetsgarantin ytterligare utvidga anställningsstödet för att underlätta för äldre personer som har varit arbetslösa mycket långa perioder att komma in på den reguljära arbetsmarknaden. Det är viktigt att även dessa grupper får del av den konjunkturuppgång Sverige nu befinner sig i. Många arbetsgivare är tveksamma till att anställa personer, särskilt äldre, som har varit arbetslösa mycket länge och det är därför extra viktigt att incitament skapas som underlättar för dessa personer att få fotfäste på arbetsmarknaden. Regeringen föreslår därför att ett särskilt anställningsstöd införs för den som fyllt 57 år, varit arbetslös eller deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd i minst 24 månader och omedelbart före anvisningen under samma tid varit anmäld på arbetsförmedlingen och tagit del av aktivitetsgarantin i minst 3 månader. Stödet bör lämnas med 75 procent av lönekostnaden, dock högst 525 kronor per dag, i 24 månader. Stödet bör kunna utgå till såväl privata som offentliga arbetsgivare. Anställningsskyddslagen Den vars anställning finansieras med det särskilda anställningsstödet skall inte omfattas av lagen (1982:80) om anställningsskydd (anställ- ningsskyddslagen). Regeringen föreslår därför ändringar i lagens tillämpningsområde. Ordet "beredskapsarbete" bör utmönstras ur lagtexten eftersom sådana arbeten inte längre finns. I stället bör från lagens tillämpning undantas också arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti år 2000. Tid i aktivitetsgarantin Den arbetssökande deltar i aktiviteter inom ramen för aktivitetsgarantin tills dess hon eller han har haft ett reguljärt arbete i minst sex månader utan att parallellt med arbete ha deltagit i andra aktiviteter inom ramen för aktivitetsgarantin, påbörjat andra studier än arbetsmarknadsutbildning eller själv väljer att lämna de arbetsmarknadspolitiska systemen. Den individuella handlingsplanen och åtgärderna inom ramen för aktivitetsgarantin skall regelbundet omprövas, dock minst en gång per år. Ersättning Till personer som deltar i aktivitetsgarantin lämnas aktivitetsstöd såvida han eller hon inte har en anställning för vilken det lämnas någon form av anställning med anställningsstöd. Då utgår avtalsenlig lön. Aktivitetsstödet motsvarar den ersättningen den arbetslöse får från arbetslöshetsförsäkringen om den arbetslöse är berättigad till sådan. I annat fall lämnas ett aktivitetsstöd på 103 kronor per dag. I de fall arbetsmarknadspolitiska åtgärder används med en annan ersättningsform än aktivitetsstöd används den ersättningsformen. Till den som organiserar en aktivitet inom ramen för aktivitetsgarantin kan i vissa fall ett bidrag lämnas. Uppföljning Aktivitetsgarantin skall kontinuerligt följas upp och utvärderas. Statistik skall föras på ett sådant sätt att detta är möjligt. AMS kommer att få i uppdrag att utfärda föreskrifter för vad som skall dokumenteras så att detta blir möjligt. 9 Regelförenklingar 9.1 Inledning Det arbetsmarknadspolitiska regelverket har under senare år steg för steg gjorts mer överskådligt och lättillgängligt. Strävan har varit i huvudsak att minska antalet åtgärder och att uttrycka bestämmelserna på ett mer kortfattat och lättläst sätt. Som exempel kan nämnas att åtgärderna invandrarpraktik, akademikerpraktik, vidgad arbetsprövning, arbetsprövning inom arbetsmarknadsinstitut (Ami) och praktikdelen inom ungdomsintroduktion den 1 juli 1995 ersattes av åtgärden arbetsplatsintroduktion (API). API och den tidigare åtgärden arbetslivsutveckling (ALU) har därefter ersatts av programmet arbetspraktik, vilket sedan den 1 januari 1999 regleras tillsammans med programmen arbetsmarknadsutbildning, datortek, start av näringsverksamhet och yrkesinriktad rehabilitering i en gemensam förordning, förordningen (1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. Från och med år 1998 gäller också ett nytt och enhetligt anställningsstöd som ersatt beredskapsarbeten, rekryteringsstöd och utbildningsvikariat. Dessa ändringar har medfört en icke obetydlig regelförenkling och ökad lättillgänglighet. Men arbetet med förenklingar av det arbetsmarknadspolitiska regelverket måste gå vidare och i budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1) aviserades att det arbetsmarknadspolitiska regelverket skulle reduceras väsentligt samt fokuseras på arbetsmarknadspolitikens huvuduppgifter. Regelverket skall säkerställa konkurrensneutralitet samt minimera undanträngnings- och inlåsningseffekter. Regeringen anförde vidare att det trots de regelförändringar som genomförts under senare år återstod ett stort antal arbetsmarknadspolitiska åtgärder med olika inriktning, målgrupper, stödnivåer och stödperioder. Det hade dessutom tillkommit en rad förslag om regeländringar i det omfattande arbete som gjorts av länen i samband med utarbetandet av de regionala tillväxtavtalen. Regeringen aviserade vidare i budgetpropositionen att arbetsmarknadspolitiken i högre grad skall styras genom att riksdag och regering anger prioriteringar och tydliga och uppföljningsbara mål. Detta inte minst mot bakgrund av den omfattande projekt- och försöksverksamhet som pågått inom det arbetsmarknadspolitiska området under senare år. Reglerna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, som föreslogs benämnas arbetsmarknadspolitiska program, borde utformas så att de blir enkla och överblickbara samt anpassningsbara utifrån den enskildes behov och de lokala förutsättningarna. De skall dessutom utformas så att de utvecklar möjligheterna till samverkan med andra aktörer såsom arbetsgivare, arbetsmarknadens parter, försäkringskassan, kommuner och utbildningsväsendet. Det nya regelsystemet bör vara så utformat att regering och riksdag kan besluta om nya satsningar eller en förändrad inriktning av insatserna utan att nya regelsystem och ny administration behöver byggas upp. Förenklingen av regelsystemen skulle bygga på följande principer: - Antalet program (åtgärder) bör reduceras väsentligt, - Program med i princip samma syfte bör föras samman, - Inom varje enskilt program bör det finnas enhetliga, enkla, tydliga och transparenta regler. Undantag och särregler bör undvikas, - Vikten av en väl utformad redovisning av hur medlen använts och vad de lett till betonas, - Otraditionella insatser bör ingå i ett nytt särskilt program; projekt. Regeringen kommer att reglera de övergripande principerna i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Övriga regler kommer att finnas i ett fåtal förordningar. 9.2 De arbetsmarknadspolitiska programmen Regeringens bedömning: De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör från och med den 1 augusti år 2000 indelas i sju olika arbetsmarknadspolitiska program. Dessa program bör vara arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik, anställningsstöd, utvecklingsgaranti, start av näringsverksamhet, projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning samt särskilda insatser för arbetshandikappade. Åtgärder inom de olika programmen bör kunna kombineras för att uppnå önskad effekt, dvs. att deltagare snabbare kommer i arbete. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen menar att det är av stor vikt att en kontinuerlig prövning av det arbetsmarknadspolitiska regelverket sker så att åtgärderna får avsedd effekt. Arbetsmarknadens förändrade krav på kompetens i samband med att sammansättningen av de arbetslösa varierar gör det nödvändigt att ha arbetsmarknadspolitiska åtgärder som svarar upp till de behov som uppstår. Detta gör att utgångspunkten för regeringens arbete, gällande regelförenklingar inom arbetsmarknadspolitikens område, fokuseras på att de insatser som skall finnas är så effektiva och rättvisa som möjligt. Reglerna skall klara av de förändringar som ständigt sker på arbetsmarknaden samtidigt som de skall kunna tillämpas med hänsyn till den enskildes behov. Regeringen anser vidare att det är viktigt att de arbetsmarknadspolitiska programmen i högre grad skall kunna kombineras med varandra för att på detta sätt kunna användas på ett effektivt sätt. De arbetsmarknadspolitiska programmen Program den 1 augusti år 2000 Exempel på insatser Arbetsmarknadsutbildning Arbetsmarknadsutbildning Arbetspraktik Arbetspraktik Anställningsstöd Anställningsstöd och stöd till utbildning på ett företag Utvecklingsgaranti Aktivitetsgaranti och ungdomsgaranti Start av näringsverksamhet Start av näringsverksamhet Projekt med arbetsmarknads- Datortek, Kommunalt ungdomsprogram politisk inriktning och projekt Särskilda insatser för personer med arbetshandikapp Lönebidrag, skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare och merkostnader för t.ex. arbetsbiträde, arbetshjälpmedel och särskilt stöd vid start av näringsverksamhet Av tabellen framgår programmen och exempel på insatser under programmen. Flera insatser kan tillkomma och de exemplifierade insatserna kan komma att inordnas under andra program. Regeringen har de senaste budgetåren successivt minskat antalet program och förenklat regelverket kring dessa. 9.3 En ny lag om arbetsmarknadspolitiska program och följdändringar i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring Regeringens förslag: En ny lag – lagen om arbetsmarknadspolitiska program – införs från och med den 1 augusti år 2000. Den ersätter lagen (1995:706) om kommuners ansvar för ungdomar, lagen (1997:1268) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år och lagen (1998:1781) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter som upphör att gälla vid samma tidpunkt. Förslagen om nya program föranleder också ändringar i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Lagändringarna bör gälla från och med den 1 augusti år 2000. Skälen för regeringens förslag: De arbetsmarknadspolitiska programmen har i dag stöd i tre lagar. Det är lagen (1995:706) om kommuners ansvar för ungdomar, lagen (1997:1268) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år och lagen (1998:1781) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. Som ett led i regelförenklingsarbetet bör de tre lagarna slås samman till en lag, en ny lag om arbetsmarknadspolitiska program. Lagen skall – liksom de lagar den ersätter – innehålla bestämmelser om framför allt kommunala förhållanden och om att den som tar del av programmen i allmänhet inte är att betrakta som arbetstagare men att vissa regler i arbetsmiljölagen (1977:1160) ändå skall gälla. Ingen ändring i sak är avsedd i förhållande till de lagar som finns i dag. De tre lagar som finns i dag bör upphävas och den nya lagen bör träda i kraft den 1 augusti år 2000. Med anledning av den nya regleringen kring de arbetsmarknadspolitiska programmen, bör följdändringar göras i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Ändringar bör göras i 14, 16, 17 och 19 §§ om prövning av arbetsvillkoret, ramtidens beräkning och återkvalificering samt i 30 och 46 §§. Enligt nu gällande lydelse av 19 § är arbete som finansierats med stöd av anställningsstöd återkvalificerande. Denna ordning bör bestå som huvudregel, men genom ett tillägg anges att arbete med särskilt anställningsstöd inte skall vara återkvalificerande. Lagändringarna bör träda i kraft den 1 augusti år 2000. 9.4 Tid i aktivitet Regeringens förslag: De arbetsmarknadspolitiska aktiviteterna där aktivitetsstöd lämnas, skall pågå under längst sex månader. Endast vid särskilda skäl skall aktiviteterna kunna pågå under längre tid. Aktivitetsgarantin skall dock pågå under den tid det är arbetsmarknads-politiskt motiverat. Inom ramen för aktivitetsgarantin skall den individu-ella handlingsplanen och åtgärderna regelbundet omprövas, dock minst en gång per år. Aktivitetsstöd lämnas förutom för de aktiviteter som omfattas i dag också till den som hos arbetsförmedlingen tar del av heltidsaktiviteter i form av vägledning samt aktiviteter inom ramen för arbetslivsinriktad rehabilitering. Förslaget träder i kraft den 1 augusti år 2000. Skälen för regeringens förslag: I dagens regelverk finns olika tidsgränser och möjligheter till undantag från tidsgränser. Undantagen har tillkommit för att möjliggöra att de grupper som regering och riksdag prioriterar skall kunna ta del av längre åtgärdstider i de fall det varit motiverat. Arbetspraktik kan pågå i högst 6 månader. För invandrare och arbetshandikappade kan dock praktiken förlängas med 6 månader. Vid start av näringsverksamhet får bidrag lämnas under högst 6 månader. Om särskilda skäl finns kan dock bidraget beviljas under ytterligare högst 6 månader. Vid arbetsmarknadsutbildning finns idag ingen tidsgräns för tiden i åtgärd. Regeringens arbete med det nya arbetsmarknadspolitiska regelverket har haft som utgångspunkt att öka förutsättningarna för att de arbetsmarknadspolitiska programmen på bästa sätt skall kunna bidra till att öka den arbetslöses möjligheter att åter få ett reguljärt arbete. Ytterligare en utgångspunkt i regelförenklingsarbetet är att skapa enhetliga regler för de arbetsmarknadspolitiska programmen. Regeringen föreslår därför att en enhetlig tidsgräns införs för de aktiviteter där aktivitetsstöd lämnas. Förslaget innebär att aktiviteten skall kunna utgå under längst sex månader, vilket är den norm som gäller även i dagens regelverk. Därefter är det endast om särskilda skäl föreligger som aktiviteten kan pågå under längre tid. Regeringens förslag innebär alltså att arbetsmarknadspolitiska aktiviteter endast vid särskilda skäl skall kunna pågå i mer än 6 månader. Regeringens avsikt med detta förslag är att förenkla regelverket och skapa en ökad flexibilitet. Avsikten är inte att den genomsnittliga tiden i arbetsmarknadspolitiska aktiviteter skall öka. Den praxis som finns idag vad gäller skäl till förlängning av tid i vissa åtgärder samt hur lång tid som beviljas vissa prioriterade grupper - t.ex. arbetshandikappade och invandrare - bör utgöra ett riktmärke för vad som skall kunna anses som lämpligt i det nya regelverket. Detta gäller också vid den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen där det även framöver skall vara möjligt att deltaga i utbildningar som pågår i mer än 6 månader. Det är samtidigt viktigt att framhålla att inom de grupper som regeringen och riksdagen prioriterar finns både arbetslösa med svårigheter att få ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden och arbetslösa vilka har goda möjligheter att snabbt få ett reguljärt arbete. Särskilda skäl kan t.ex. föreligga för arbetslösa inom de prioriterade grupperna som har en svag ställning på arbetsmarknaden och har behov av särskilda insatser. Den förlängda tiden i åtgärd ska bedömas kunna stärka deras ställning på arbetsmarknaden och därmed öka deras möjligheter att återkomma till den reguljära arbetsmarknaden. 9.5 Åtgärden utbildningsstöd upphör Regeringens förslag: Den arbetsmarknadspolitiska åtgärden utbildningsstöd upphör från och med den 1 augusti år 2000. Skälen för regeringens förslag: I dag finns två former av stöd till arbetsgivare som utbildar sina anställda; bidrag till utbildning i företag och utbildningsstöd. Utbildning i företag innebär att en arbetsgivare kan få bidrag om den av arbetsmarknadspolitiska skäl anordnar utbildning för sina anställda. Bidragsbeloppet är högst 60 kronor per utbildningstimme, dock högst 55 200 kronor per deltagare. För att förhindra uppsägningar inom den offentliga sektorn har AMV lämnat bidrag med upp till 50 000 kronor per individ som deltar i utbildning. Utbildningsstöd kan ges för en viss utbildning som arbetsgivaren bekostar för en arbetstagare om arbetsgivaren samtidigt anställer en ersättare med anställningsstöd. Arbetsgivare kan få utbildningsstöd med högst 40 kronor per utbildningstimme, dock högst 20 000 kronor per anställd. Regeringen menar att bidrag till utbildning i ett företag och utbildningsstöd i stora delar liknar varandra och har i samband med översynen av regelverket funnit att utbildningsstödet bör avvecklas från och med den 1 augusti år 2000. Det är även i framtiden viktigt att stimulera arbetsgivare till kompetensutveckling av sina anställda. Regeringen menar att bidrag till utbildning i företag fortsättningsvis bör ha denna uppgift och att stödet skall kunna användas som delfinansiering inom det nationella programmet för Europeiska socialfondens Mål 3. Stödet skall också kunna användas för att finansiera IT-utbildning för anställda inom offentlig sektor, framför allt riktad till kvinnor. 9.6 Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen m.m. för personer med arbetshandikapp Regeringens bedömning: Beteckningarna för de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med arbetshandikapp kommer att ändras så att insatsernas innebörd blir tydligare. Beslut om stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, personligt biträde och särskilt stöd vid start av näringsverksamhet (näringshjälp) får inte längre överklagas till regeringen. Regeringens förslag: Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen m.m. skall avse personer med arbetshandikapp. Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen till företagare och fria yrkesutövare skall lämnas enligt samma villkor som för närvarande gäller för anställda. Möjligheterna till stöd för reparationer av hjälpmedel utvidgas. Stöd till personligt biträde skall kunna lämnas vid samtliga arbetsmarknadspolitiska program. En person i behov av en SIUS- konsulent kan få sådant stöd under högst sex månader. Skälen för regeringens bedömning: Beteckningarna för de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med arbetshandikapp kan för närvarande vara svåra att förstå. Regeringen avser därför att förtydliga deras innebörd genom att ändra namn på följande insatser: Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen ersätter "bidrag till arbetshjälpmedel". Stöd till personligt biträde ersätter "bidrag till arbetsbiträde". På detta sätt framgår det tydligare att stöden inte enbart lämnas för den som får ett arbete utan även när en person deltar i t.ex. ett arbetsmarknadspolitiskt program, vilket redan nu är möjligt när det gäller arbetspraktik. Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet ersätter "näringshjälp". Namnbytet förtydligar kopplingen till stöd till start av näringsverksamhet ("starta-eget"). Enligt nu gällande regler kan länsarbetsnämndens beslut om stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, stöd till personligt biträde och särskilt stöd vid start av näringsverksamhet överklagas till AMS och därefter till regeringen. Detta innebär att ärendena prövas av tre instanser: länsarbetsnämnden, AMS och regeringen. Möjligheten att överklaga besluten till regeringen bör upphöra i enlighet med den allmänna strävan att avlasta regeringen förvaltningsärenden och principen om tvåinstansprövning. Besluten bör således i fortsättningen endast kunna överklagas till AMS. Överklaganden av AMS beslut före den 1 augusti år 2000 skall dock prövas av regeringen. Skälen för regeringens förslag: För närvarande riktas de insatser som behandlas i förordningen (1987:409) om arbetshjälpmedel m.m., dvs. arbetshjälpmedel, arbetsbiträde och näringshjälp, till funktionshindrade. Lönebidrag och stöd till skyddat arbete, dvs. OSA och arbete i Samhall, kan däremot lämnas till arbetsgivare som anställer personer med arbetshandikapp. Det finns en skillnad mellan dessa två begrepp. Funktionshinder innebär i dessa sammanhang att individen har en fysisk, medicinsk eller psykisk nedsättning, som kan medföra begränsningar i det dagliga livet. Ett arbetshandikapp medför att individen har nedsatt arbetsförmåga i förhållande till arbetsuppgiften. Detta är en bedömning som görs av arbetsförmedlingen eller Ami. Ett funktionshinder behöver alltså inte leda till ett arbetshandikapp. Regeringen anser att endast beteckningen "arbetshandikapp" skall användas i bestämmelserna om arbetsmarknadspolitiska program för personer med arbetshandikapp. Begreppet är dels direkt relaterat till arbetslivet, dels underlättar det att använda sig av endast ett begrepp i dessa sammanhang. Enligt nu gällande regler kan en företagare och fria yrkesutövare med arbetshandikapp få stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen endast om det finns särskilda skäl för det. Regeringen anser att villkoren för stödet bör vara desamma för alla som kan komma i fråga som mottagare. Särregleringen för företagare bör därmed avskaffas. Stöd kan för närvarande inte lämnas för reparationer av hjälpmedel på arbetsplatsen som består av en fast anordning, en maskin eller en byggnad. Inte heller kan AMV ersätta kostnader om en expert måste undersöka om det finns behov av att reparera hjälpmedlet. Regeringen anser att dessa undantag skapar ett otydligt regelverk. Ersättning bör kunna lämnas för reparationer av hjälpmedel utan de nu nämnda undantagen och kostnader för expertundersökningar bör kunna ersättas även om undersökningen gäller reparationer. Stöd till personligt biträde till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program kan enligt nu gällande regler lämnas endast till den som tar emot personer i arbetspraktik. Regeringen anser att stöd till personligt biträde bör kunna lämnas för deltagare i alla arbetsmarknadspolitiska program. Möjligheten till stöd för anställda, företagare, fria yrkesutövare och den som tar del av arbetslivsinriktad rehabilitering och praktisk arbetslivsorientering skall därutöver kvarstå som hittills. De nuvarande bestämmelserna om särskilt stöd för introduktion och uppföljning (SIUS) speglar inte hur åtgärden används i praktiken. Reglerna är för närvarande utformade inom ramen för lönebidraget, vilket ger en oklar bild av insatsens reella innebörd. Bestämmelsen om att SIUS-konsulenten kan vara verksam i upp till två år begränsas till vad som nu vanligtvis tillämpas. Det bör därför av bestämmelserna framgå att personligt stöd kan lämnas under högst sex månader och att SIUS- konsulenten därefter medverkar vid uppföljningen av anställningen. Förslagen bör träda i kraft den 1 augusti år 2000. Reformen i sin helhet är kostnadsneutral. Förslagen påverkar inte ramen för utgiftsområdet. 9.7 Lönebidrag och skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) Regeringens förslag: Stöd till OSA får inte lämnas om det skyddade arbetet bedrivs inom konkurrensutsatt sektor eller verksamhet. Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande regler får skyddat arbete i form av OSA inte avse industriell tillverkning. Regeringen anser att konkurrensaspekten är så viktig att stöd till OSA inte skall lämnas om det skyddade arbetet bedrivs inom konkurrensutsatt sektor eller verksamhet. Regeringen kommer att föreskriva att rekvisitionstiden för ersättning för lönebidrag och OSA kortas till 30 dagar, med möjlighet till dispens om det finns synnerliga skäl. Ekonomistyrningsverket har i sin slutrapport "Ekonomistyrning av det statliga lönebidraget" (Dnr N2000/333/A), som presenterades i januari år 2000, föreslagit att tiden för arbetsgivare som vill rekvirera ersättning för anställning med lönebidrag och OSA minskas från nuvarande tre månader till tio dagar. Den kortare rekvistionstiden har föreslagits med anledning av att AMV har problem med att periodisera kostnaderna för lönebidrag och OSA. För att AMV skall få en uppfattning om vad anställningar med lönebidrag och OSA kostade under exempelvis januari 2000, får myndigheten vänta till april månad, då samtliga arbetsgivare har rekvirerat sina medel för januari månad. Detta skapar problem med att bl.a. göra prognoser för medelsförbrukningen. Endast om det finns synnerliga skäl kommer en längre rekvisitionstid att medges. Förslaget bör träda i kraft den 1 augusti år år 2000. 10 Styrning och uppföljning 10.1 Arbetsmarknadsverkets ledningsform Utvecklingen under 1990-talet har visat att styrningen och uppföljningen av AMV:s verksamhet inte har fungerat tillfredsställande. Det finns även brister i internkontrollen och styrningen inom verket. Som tidigare redovisats i budgetpropositionen för år 2000 har Riksrevisionsverket (RRV) haft invändningar vid granskningen av AMV:s årsredovisning. RRV menar att AMV inte uppfyller kraven på intern kontroll i vissa avseenden. Bidrag har betalats ut för utbildning i företag med belopp som överstiger den verkliga kostnaden och underlagen för utbetalningar har varit bristfälliga. RRV har också uppmärksammat att vissa beslut om arbetsgivarstöd har fattats med retroaktiv verkan. Vidare har RRV synpunkter på redovisningen av AMS verksamhetsstatistik och dess betydelse för måluppfyllelsen för verksamhetsmålen. Kritik har även riktats mot AMV i andra sammanhang. I samband med utvärderingen av friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel, som pågått som försök i fem län, har såväl RRV som Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) haft allvarliga invändningar mot AMV:s sätt att redovisa hur medlen använts. Både IFAU och RRV har framhållit att utvärderingen varit svår och i vissa avseenden omöjlig att genomföra tillfredsställande därför att det statistiska underlaget varit bristfälligt. Av respektive slutredovisning framgår också att medlen inte alltid använts på avsett sätt. Regeringen bedömer också att det finns brister i ekonomistyrningen. Regeringen har med anledning av detta gett AMS i uppdrag att utarbeta och till regeringen redovisa en handlingsplan som syftar till att förbättra ekonomistyrningen. Bland annat har Ekonomistyrningsverket på regeringens uppdrag analyserat ekonomistyrningen av lönebidraget och konstaterar i sin slutrapport att detta inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. Det är också uppenbart att det funnits oklarheter i AMS roll som chefsmyndighet i relation till länsarbetsnämnderna. AMS har som chefsmyndighet ansvar för att anslagen för arbetsmarknadspolitiken används enligt de riktlinjer och intentioner som statsmakterna har beslutat. Det betyder att AMS har ett absolut ansvar för att planering, statistiksystem och ekonomisystem är av sådan kvalitet att uppföljning och redovisning av verksamheten blir möjlig. Detta har inte alltid varit fallet. Regeringen aviserade därför i budgetpropositionen för år 2000 att den skulle återkomma till riksdagen med information i denna fråga under våren 2000. Enligt propositionen, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, (prop. 1997/98:136, bet.1997/98:KU31, rskr.1997/98:294) skall regeringen välja den ledningsform för myndigheten som bäst gagnar verksamheten och de uppställda målen. Arbetsmarknadsverkets nuvarande organisation AMV består av AMS och en länsarbetsnämnd i varje län samt Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (Svenska ESF-rådet). I länsarbetsnämnderna ingår den offentliga arbetsförmedlingen och arbetsmarknadsinstituten. AMV är alltså den sammanfattande benämningen på myndigheterna AMS, länsarbetsnämnderna och Svenska ESF-rådet. AMV:s organisation och ledning framgår av förordningen (1999:1423) med instruktion för Arbetsmarknadsverket och verksförordningen (1995:1322). Arbetsförmedlingsnämnderna Arbetsförmedlingsnämnden är ett samarbetsorgan vars uppgift är att utforma den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utifrån lokala förutsättningar och behov. Länsarbetsnämnden avgör vilka frågor som skall prövas av arbetsförmedlingsnämnden. Ordförande och andra ledamöter i arbetsförmedlingsnämnden utses av länsarbetsnämnden för en bestämd tid. Länsarbetsnämnden avgör också hur många ledamöter som skall ingå. I nämnden skall det finnas företrädare för länsarbetsnämnden, arbetsförmedlingen, berörda kommuner, det lokala näringslivet och lokala arbetstagarorganisationer. En majoritet av ledamöterna, däribland ordförande, skall utses på förslag av berörda kommuner. 10.2 Styrningen inom Arbetsmarknadsverket Både AMS och länsarbetsnämnderna har ledningsformen styrelse med fullt ansvar. En styrelse med fullt ansvar utgör det högsta ledningsorganet inom en myndighet. Det faktum att ledningsformen styrelse med fullt ansvar varit densamma på båda myndighetsnivåerna har lett till otydligheter i vissa avseenden. Såväl förhållandet mellan de båda styrelserna som förhållandet till regeringen har varit oklart och bidragit till att styrningen, framför allt internt, inte varit tillfredsställande. Både generaldirektören och respektive länsarbetsdirektör har att sköta den löpande verksamheten enligt sin styrelses direktiv och riktlinjer. Av instruktion och verksförordning framgår att AMS är central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. Som chefsmyndighet och ytterst ansvarig för verksamheten åligger det AMS att vidta relevanta åtgärder så att riksdagens och regeringens beslut blir verkställda. AMS lyder direkt under regeringen och länsarbetsnämnderna lyder under AMS. Såsom chefsmyndighet skall AMS sätta upp mål och riktlinjer för verksamheten vid länsarbetsnämnderna samt följa upp och utvärdera den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det är också AMS som har att fördela resurserna till länsarbetsnämnderna. Detta innebär att länsarbetsnämnderna skall eftersträva att uppnå de mål och riktlinjer som AMS har angivit. AMS ansvarar också för återrapportering av verksamhets- och ekonomiska resultat till regeringen. Länsarbetsnämnderna har att lämna sådana underlag till AMS så att det blir möjligt. Regeringens slutsats är följande. De senaste årens allvarliga kritik mot brister i ekonomistyrning innebär krav på åtgärder. Många länsarbetsnämnder har inte klarat av verksamheterna på ett godtagbart sätt och AMS förfogar inte i tillräcklig omfattning över erforderliga styr-, uppföljnings- och kontrollsystem. Det är angeläget att budgetar hålls, verksamhetsmålen uppnås och medlen används för avsedda ändamå. Vidare är det viktigt att förmedlingen bättre tillämpar de regler och instruktioner som finns dels vad gäller kontrollen av att sökande aktivt söker arbete dels rapporter om ifrågasatt ersättning. Regeringen kommer därför att vidta erforderliga åtgärder som innebär att ekonomistryning, kontroll och uppföljning inom arbetsmarknadsverket väsentligt förbättras. Arbetsförmedlingsnämnder blir Arbetsmarknadsnämnder Arbetsförmedlingsnämnderna är ett samarbetsorgan som fick sin nuvarande utformning år 1996 i samband med att en försöksverksamhet med lokal samverkan infördes i ett antal kommuner. Kommunerna fick då majoritet i nämnderna och därigenom ett större inflytande. De fick också rätt att utse ordföranden. De utvärderingar som gjorts av arbetsförmedlingsnämndernas verksamhet ger som helhetsintryck att ledamöterna anser att arbetet fungerar bra. Kommunerna anser att deras kunskaper och engagemang om arbetsmarknadsfrågor har ökat och att ledamöterna i nämnderna har fått ökad förståelse för varandras arbete. Konkreta projekt och aktiviteter har kunnat genomföras genom beslut i arbetsförmedlingsnämnderna. Vad som också framkommit är att rollfördelningen mellan arbetsförmedlingsnämnden och chefen för arbetsförmedlingen varit oklar och att det funnits tydliga målkonflikter vad gäller de nationella och lokala målen för arbetsmarknadspolitiken. Utvärderingarna pekar på att den kommunala majoriteten skapat det felaktiga intrycket att kommunernas arbetsmarknadspolitik går före riksintressen. Regeringen anser därför att instruktionen för AMV bör förtydligas vad gäller arbetsförmedlingsnämnderna så att det blir tydligt att målen för den nationella arbetsmarknadspolitiken skall prioriteras. Detta innebär inte någon inskränkning av nuvarande uppgifter utan är mer en markering av att en av huvuduppgifterna för arbetsmarknadspolitiken är att den skall underlätta geografisk och yrkesmässig rörlighet. De snävt kommunala egenintressena får inte prioriteras framför bekämpningen av arbetslöshet och begynnande flaskhalsar eftersom det kan ge oönskade effekter på arbetsmarknadens funktionssätt. Regeringen anser dock att den kommunala majoriteten skall gälla även forsättningsvis. Det är angeläget att olika lokala intressen företräds i arbetet med att minska arbetslösheten bland annat genom utformningen av efterfrågehöjande insatser. Lokalt inflytande och frihet inom en väl utbyggd och resursstark arbetsförmedling är avgörande för att åtgärderna skall bli väl anpassade till lika förutsättningar och att regionala obalanser skall motverkas. Utgångspunkten för arbetet skall vara att samordna insatserna utifrån individens perspektiv. Likaså är det nödvändigt med ett väl organiserat samarbete på lokal nivå för att det samverkansuppdrag som Socialstyrelsen, Riksförsäkringsverket, Arbetarskyddsstyrelsen och AMS har skall få full effekt i och mellan respektive fältorganisationer. Regeringen menar också att det är relevant att byta namn från arbetsförmedlingsnämnd till arbetsmarknadsnämnd för att betona att uppdraget är mer omfattande än den rena förmedlingsverksamheten. Arbetsmarknadsnämndens uppdrag skall vara att medverka till att målen för den nationella arbetsmarknadspolitiken uppnås, att medverka till att finna former och skapa utrymme för aktivitetsgarantin för personer med svag ställning på arbetsmarknaden, att ansvara för kvaliteten i ungdomsgarantin för ungdomar, att skapa samsyn mellan olika aktörer för att främja att varje individs arbetsförmåga tas tillvara så att det blir möjligt för den enskilde att försörja sig genom eget arbete, att mobilisera det lokala arbetsmarknadsutbudet, och att medverka till att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utformas utifrån lokala förutsättningar och behov inom ramen för den statliga arbetsmarknadspolitiken. Bland ledamöterna från den kommunala sidan skall det finnas personer med insikt om bland annat sociala frågor, arbetsmarknad och skola. Det är även lämpligt att kunskaper om försäkringskassans område finns bland ledamöterna. Ordföranden skall besitta goda kunskaper om såväl den nationella arbetsmarknadspolitiken som den lokala arbetsmarknaden. Övriga ledamöter skall föreslås av det lokala näringslivet och arbetstagarorganisationerna. Kompetensförsörjning Förutsättningen för att kunna fullgöra ett uppdrag är att ledamöterna i såväl styrelse som i arbetsmarknadsnämnder får en god introduktion och fortlöpande utbildning inom det område där de skall verka. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) har på regeringens uppdrag genomfört en genomförandestudie av arbetsförmedlingsnämnderna. Av denna framgår att endast 20 procent av ledamöterna anser att den utbildning de fått för uppdraget varit tillräcklig. Siffran är illavarslande och åtgärder måste vidtas. Det åligger AMS och länsarbetsnämnderna att se till att samtliga ledamöter får en sådan introduktion och kompetensförsörjning att mål och resurser för verksamheten klargörs samt att ledamöternas ansvar och uppdrag blir tydligt. Arbetsmarknadsinstituten (Ami) AMS fick i regleringsbrevet för år 1999 regeringens uppdrag att analysera och beskriva hur den yrkesinriktade rehabiliteringen vid Ami bör bedrivas i framtiden. Syftet var att uppnå ökad effektivisering och att säkerställa att resurserna används på ett för den enskilde sökande effektivt sätt. I rapporten föreslår AMS i huvudsak följande. Begreppet yrkesinriktad rehabilitering föreslås ersatt av arbetslivsinriktad rehabilitering. Yrkesinriktad rehabilitering föreslås bli ett eget tjänsteområde tillsammans med platsförmedling och yrkesvägledning inom arbetsförmedlingen och beteckningen Ami ersätts därmed med Arbetsförmedling – med lämplig underrubrik. Arbetssökande med arbetshandikapp skall även i fortsättningen vara en prioriterad grupp men tjänsterna inom den yrkesinriktade rehabiliteringen bör byggas ut även för andra sökandegrupper med stora servicebehov. Regionala och interregionala särskilda resurser för olika arbetshandikapp skall finnas. Resultatet av insatserna skall mätas genom resultatindikatorn "omsättning till arbete och utbildning" samt genom kundundersökningar. Bakgrund AMV fick det samlade ansvaret för den yrkesinriktad rehabiliteringen år 1980. Olika insatser inom området hade dessförinnan varit splittrade på olika huvudmän. Nu skedde en sammanslagning av landstingens arbetsvårdsinstitut, Statens arbetsklinik, viss kursverksamhet inom Skolöverstyrelsen samt verksamhet som bedrevs av de arbetspsykologiska instituten. Motivet var att en samordnad organisation skulle kunna öka möjligheterna att snabbt och effektivt anpassa insatserna efter den enskildes behov och förutsättningar och framför allt kunna anpassa verksamheten till utvecklingen på arbetsmarknaden. Inom institutens verksamhet samlades sådan kompetens som gagnade kvalitet i rehabiliteringen såsom psykologer, socialkonsulenter, arbetsterapeuter osv. Ami inrättades i samtliga län och institut med särskilda resurser för olika handikappgrupper inrättades i olika delar av landet med interregionalt uppdrag. Instituten skulle ha en bred inriktning mot såväl yrkesobestämda sökande som personer med begränsad arbetsförmåga. De skulle på uppdrag av arbetsförmedlingen planera och genomföra väglednings- och rehabiliteringsinsatser för arbetssökande vid arbetsförmedlingen. Utvecklingsarbetet under 1990-talet Under 1990-talet har den ökade efterfrågan på rehabiliteringsservice medfört en omstrukturering av verksamhetens organisation och serviceutbud. De förändringar som genomförts har inneburit att sökande fått kortare väg till institutens service- och handläggnings- och rehabiliteringstider har förkortats. Uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan arbetsförmedlingen och Ami har förändrats och visst dubbelarbete som tidigare funnits i samarbetet har försvunnit. I flertalet län har den nya fördelningen inneburit att instituten har eget slutföraransvar för arbetssökande med nedsatt arbetsförmåga och de har även egen medelstilldelning vad gäller de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. På mindre orter har kompetens och personal inom området yrkesinriktad rehabilitering tillförts arbetsförmedlingen. Regeringens ställningstagande Genom ändring av instruktionen för AMV har regeringen i december 1999 accepterat benämningen arbetslivsinriktad rehabilitering på den verksamhet som bland annat bedrivs vid Ami. Regeringen är angelägen om att betona vikten av att de resurser som AMV tilldelats för verksamheten arbetslivsinriktad rehabilitering kvalitetsäkras och bibehålls i omfattning. Olika utredningar har bedömt att behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering kommer att öka. Det är också väsentligt att verksamhetens tjänster tydliggörs för de personer som har behov av den. Ett namnbyte – från arbetsmarknadsinstitut till arbetsförmedling – påverkar varken omfattning av eller kvalitet i verksamheten. Detta måste säkerställas i annan ordning. Regeringen har alltså inget att erinra beträffande AMS förslag om namnbyte. Enligt instruktionen för AMV skall AMS bl.a. utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Regeringen anser att förutsättningen för att verket skall kunna tillhandahålla en kvalitetsmässig och omvärlds- och individanpassad arbetslivsinriktad rehabilitering är att medel avsätts på såväl central som regional nivå för kompetens- och metodutveckling inom området. Det centrala utvecklingsråd för Ami med särskilda resurser som finns inrättat inom AMV bör kunna stå modell för regionala råd med särskilt ansvar för kompetens- och metodutveckling inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Regeringen vill också kraftigt betona vikten av att särskilda resurser för olika funktionshinder säkerställs. AMS föreslår inte heller några förändringar i det avseendet. AMS anger i sin rapport att resurser behöver omfördelas från arbetsförmedling till den yrkesinriktade rehabiliteringen. Huruvida en sådan omfördelning är nödvändig kan bäst bedömas av AMV med hänsyn tagen till tillströmningen av arbetssökande med behov av arbetslivsinriktad rehabilitering i förhållande till utvecklingen på arbetsmarknaden. Regeringen har inget att invända mot att sådana resurser används för t.ex. en intensifiering av insatserna för utslussning på arbetsmarknaden. Regeringen samtycker alltså till AMS förslag beträffande den framtida organisationen av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Det är dock nödvändigt att betona vikten av att såväl kvantitet som kvalitet i verksamheten tillförsäkras på ett sådant sätt att det svarar mot de behov som utsatta grupper har för att komma ut på arbetsmarknaden. Regeringen kommer att följa utvecklingen noga bland annat genom att uppdra till AMS att redovisa i vilken omfattning tjänsteutbud och personalresurser finns tillgängliga för arbetssökande med behov av arbetslivsinriktad rehabilitering omfattningen av servicen och de särskilda resurserna inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen för olika grupper av arbetshandikappade samt insatser för kompetens – och metodutveckling inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen på olika nivåer inom AMS verksamhet. Regeringen avvaktar vidare resultatet av Utredning om Den Arbetslivsinriktade Rehabiliteringen (S 1999:08). 11 En aktivare och tydligare omställningsförsäkring Arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring har kommit att betonas allt starkare under de senaste åren. Betydande ändringar har gjorts av ersättningsreglerna i syfte att förstärka denna utveckling. Ytterligare steg bör nu tas i denna riktning. Inte bara för att befästa att arbetslöshetsersättningen är och skall vara en ersättning som lämnas endast under en övergångsperiod från ett arbete till ett annat eller till en lämplig åtgärd som underlättar återinträdet på arbetsmarknaden för den arbetslöse utan också för att betona att perioder av arbetslöshet skall präglas av aktivitet. Bl.a. mot denna bakgrund har en översyn av arbetslöshetsförsäkringen genomförts under det gångna året. Översynen har genomförts av en arbetsgrupp inom Näringsdepartementet. Gruppens arbete finns redovisat i Ds 1999:58 Kontrakt för arbete – Rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen. Förutom att behandla en rad försäkringstekniska frågor har arbetsgruppen övervägt ett antal mer genomgripande frågor som har bäring på legitimiteten i arbetslöshetsförsäkringssystemet. Systemets legitimitet har ifrågasatts från flera håll bl.a. mot bakgrund av den omfattande rundgång mellan arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitiska åtgärder som det nuvarande systemet tillåter. Vidare har tillämpningen av reglerna ifrågasatts, särskilt vad gäller kraven på att stå till arbetsmarknadens förfogande och vad som skall anses som s.k. lämpligt arbete. Tillämpningen skiljer sig åt inte bara mellan olika arbetslöshetskassor utan även i hög grad mellan olika arbetsförmedlingar. Detta tar sig uttryck bl.a. i att vissa arbetsförmedlingar aldrig eller mycket sällan ifrågasätter en arbetslös persons rätt till ersättning medan andra förmedlingar mer konsekvent tillämpar gällande regler. Denna ordning är klart otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. För den arbetslöse skall det i detta avseende inte spela någon roll i vilken arbetslöshetskassa han eller hon är medlem, inte heller var i landet han eller hon söker arbete. Samma tillämpning skall gälla oavsett arbetslöshetskassa eller arbetsförmedling. Regeringen avser att i maj i år i en proposition till riksdagen föreslå en rad ändringar i reglerna för arbetslöshetsförsäkringen. Regeringens förslag kommer att syfta till en försäkring präglad av aktivitet och till att skapa en större tydlighet i reglerna samt en större rättssäkerhet i tillämpningen och ett hävdande av inkomstbortfallsprincipen. Reglerna kommer att utformas så att de på ett kraftfullt sätt understödjer den effektivisering av sökprocessen hos arbetsförmedlingen som nyss (avsnitt xx) har redogjorts för. Reglerna skall också samverka väl med syftet med den aktivitetsgaranti som regeringen i det tidigare (avsnitt 8.1) har förslagit skall införas i hela landet. 12 Förslagens ekonomiska konsekvenser De reformer inom arbetsmarknadspolitiken som regeringen föreslår ryms inom de medelsramar riksdagen anvisat under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Förslaget om ett särskilt anställningsstöd för äldre personer inom den föreslagna aktivitetsgarantin påverkar dock statsbudgetens inkomstsida. Ersättningen till arbetsgivarna sker i form av en kreditering av arbetsgivarnas skattekonto på samma sätt som för de nuvarande allmänna och förstärkta anställningsstöden. Inkomsterna beräknas minska med 70 miljoner kronor år 2000, 490 miljoner kronor år 2001, samt 490 miljoner kronor från år 2002. Regeringen avser därför att återkomma till riksdagen i 2000 års ekonomiska vårproposition med förslag om utgiftsminskningar under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv med ett belopp motsvarande de beräknat minskade inkomsterna. 13 Författningskommentar 13.1 Förslag till lag om arbetsmarknadspolitiska program Den nya lagen om arbetsmarknadspolitiska program ersätter lagen (1995:706) om kommuners ansvar för ungdomar, lagen (1997:1268) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år och lagen (1998:1781) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. I huvudsak innebär förslaget att befintliga bestämmelser utan ändring i sak sammanförs i en ny lag. – 6 § är dock ny i förhållande till de lagar som nu föreslås upphöra att gälla. Lagen har behandlats i avsnitt 9.2. 1 § Av 1 § framgår att lagen innehåller övergripande bestämmelser om de arbetsmarknadspolitiska programmen. I denna lagens övergripande karaktär ligger att bestämmelserna är allmänt hållna och utgör nödvändigt lagstöd för närmare regler om arbetsmarknadspolitiska program i förordningar. Programmen handhas i allmänhet av Arbetsmarknadsverket (AMV). I några fall är dock kommuner huvudmän för verksamheten. De fallen framgår av 2–4 §§. 2 § Bestämmelsen motsvarar 1 och 2 §§ i lagen (1995:706) om kommuners ansvar för ungdomar. Den medför ingen ändring i sak. 3 § Bestämmelsen motsvarar 1, 3, 4 §§ i lagen (1997:1268) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år. Den medför ingen ändring i sak. 4 § Bestämmelsen motsvarar 6, 8, 9 och 10 §§ i lagen (1997:1268) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år. Den medför ingen ändring i sak. 5 § Bestämmelsen motsvarar 2 § lagen (1998:1781) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. Den medför ingen ändring i sak. 6 § Bestämmelsen är ny i förhållande till de lagar som upphör att gälla. Den ger lagstöd för Arbetsmarknadsstyrelsens granskning av arbetsgivare eller anordnare av program som tar emot ekonomiskt stöd inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. 7 § Bestämmelsen motsvarar 3 § lagen (1995:706) om kommuners ansvar för ungdomar, 5 § lagen (1997:1268) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år och 2 § lagen (1998:1781) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. Den medför ingen ändring i sak. 13.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:82) om anställningsskydd 1 § Ändringen, som behandlas i avsnitt 8.1, innebär följande. Ordet "beredskapsarbete" har utmönstrats ur lagtexten eftersom sådana arbeten inte längre finns. Förordningen (1987:411) om beredskapsarbete upphörde att gälla hösten 1999. Vidare anges att från anställningsskyddslagens tillämpning undantas också arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd. Det särskilda anställningsstödet är det särskilda stöd inom ramen för den arbetsmarknadspolitiska aktivitetsgarantin som inriktas mot äldre personer vars möjligheter till reguljära arbeten ter sig särskilt ogynnsamma. En ytterligare förändring är att ordet "anvisats" bytts ut mot "är anställda". Detta gäller förutom anställningar med det särskilda anställningsstödet även skyddat arbete, dvs. arbete hos arbetsgivare inom Samhallkoncernen och arbete hos offentliga arbetsgivare som får statsbidrag för att ta emot personer med arbetshandikapp (OSA). De som är anställda hos Samhall anvisas inte sådana arbeten. Beteckningen anvisning är således något oegentlig i sammanhanget och har därför ändrats. Detta innebär inte någon ändring av förhållandena i sak. 13.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring Ändringarna i lagen har behandlats i avsnitten 7.3 och 9.2. 9 § Paragrafen har ändrats på så sätt att det i fjärde punkten införts ett krav på att den arbetssökande skall anstränga sig för att finna ett lämpligt arbete. Syftet med lydelsen har varit att förtydliga kravet på aktivitet som redan i dag gäller för den arbetssökande. 11 § Ett nytt andra stycke har tillförts paragrafen. Det anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om lämpligt arbete. 14 § I 14 § anges vilka typer av förvärvsarbete som bortses från när arbetsvillkoret prövas. Redaktionella ändringar har gjorts. Dels har hänvisningen till förordningen om beredskapsarbete utgått. Dels har referensen till stöd till start av näringsverksamhet ändrats så att det framgår att åtgärden regleras i den nya förordningen om arbetsmarknadspolitiska program. 16 § I lagens 16 och 17 §§ anges s.k. överhoppningsbar tid, dvs. tid som inte räknas när man bestämmer den ramtid inom vilken arbetsvillkoret skall uppfyllas. Enligt 7 § lagen (1997:1268) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år skall tid då den unge varit hindrad att arbeta på grund av deltagandet i verksamhet som anordnas av kommunen enligt den lagen inte räknas vid bestämmande av ramtiden enligt 12 §. Denna bestämmelse har nu överförts från 1997 års lag, som upphört att gälla, till en ny åttonde punkt 16 §.Detta medför ingen ändring i sak. 17 § I 17 § har den redaktionella ändringen gjorts att hänvisningen till förordningen om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter ersatts med uppgiften att tid i arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik, datorteksverksamhet och arbetslivsinriktad rehabilitering är överhoppningsbar i den mån den inte jämställs med förvärvsarbete enligt 19 §. 19 § Förutsättningarna för att en arbetssökande skall kunna kvalificera sig för en ny ersättningsperiod anges i 19 §. Bestämmelsens lydelse har anpassats redaktionellt på så sätt att det anges att arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik, datorteksverksamhet och arbetslivsinriktad rehabilitering jämställs med förvärvsarbete. Enligt nu gällande lydelse av 19 § är arbete som finansierats med stöd av anställningsstöd återkvalificerande. Denna ordning består som huvudregel, men genom ett tillägg har angetts att arbete med särskilt anställningsstöd inte är återkvalificerande. Även i 19 § har hänvisningen till 1987 års förordning om beredskapsarbete utmönstrats. 30 och 46 §§ Ändringarna i 30 och 46 §§ är av redaktionell art. Instanser som har yttrat sig över rapporten (Ds1999:58) Kontrakt för arbete - Rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen Kammarrätten i Stockholm Länsrätten i Stockholms län Riksförsäkringsverket Socialstyrelsen Riksrevisionsverket Arbetsgivarverket Statskontoret Arbetsmarknadsstyrelsen efter hörande av länsarbetsnämnderna Arbetslivsinstitutet ILO-kommittén Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering Glesbygdsverket Uppsala Universitet, Nationalekonomiska institutionen Umeå Universitet, Sociologiska institutionen Svenska Kommunförbundet Landstingsförbundet Landsorganistionen i Sverige Tjänstemännens centralorganisation Sveriges Akademikers Centralorganisation Svenska Arbetsgivareföreningen Arbetslöshetskassornas samorganisation Företagarnas Riksorganisation Försäkringskasseförbundet Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd Dessutom har ett stort antal enskilda personer och lokala föreningar och organisationer inkommit med synpunkter på förslagen. Instanser som har yttrat sig över betänkandet (Ds 1999:54) Samverkan för färre bidrag och fler i jobb Riksdagens ombudsmän (JO) Kammarrätten i Stockholm Länsrätten i Göteborg och Bohus län Kriminalvårdsstyrelsen Statskontoret Statens invandrarverk Utlänningsnämnden Riksförsäkringsverket Försäkringskasseförbundet Socialstyrelsen Handikappombudsmannen Riksrevisionsverket Arbetsgivarverket Ungdomsstyrelsen Diskrimineringsombudsmannen Integrationsverket Arbetsmarknadsstyrelsen Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) Jämställdhetsombudsmannen Länsstyrelsen i Stockholms län Länsstyrelsen i Skåne län Länsstyrelsen i Jönköpings län Länsstyrelsen i Örebro län Länsstyrelsen i Västra Götalands län Länsstyrelsen i Norrbottens län Länsarbetsnämnden i Västra Götalands län Länsarbetsnämnden i Jämtlands län Nynäshamns kommun Oxelösunds kommun Jönköpings kommun Malmö kommun Göteborgs kommun Marks kommun Lidköpings kommun Västerås kommun Gävle kommun Skellefteå kommun Svenska kommunförbundet Landstingsförbundet Sveriges Akademikers Centralorganisation Landsorganisationen i Sverige Sveriges Kommunaltjänstemannaförbund Företagarnas riksorganisation Föreningen Sveriges socialchefer Riksförbundet för social och mental hälsa Handikappförbundens Samarbetsorgan Verdandi Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 mars 2000 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Winberg, Ulvskog, von Sydow, Klingvall, Östros, Engqvist, Rosengren, Larsson, Lejon, Lövdén Föredragande: statsrådet Rosengren Regeringen beslutar proposition 1999/2000:98 Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt Rättsdatablad Författningsrubrik Bestämmelser som inför, ändrar, upp- häver eller upprepar ett normgivnings- bemyndigande Celexnummer för bakomliggande EG- regler Lagen (1998:1781) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter 2 § Lagen (1999:591) om kreditering av anställningsstöd på skattekonto Lag om arbetsmarknadspolitiska program Lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring 5 § 11 § Senaste lydelse 1992:324 Senaste lydelse 1998:1783 Senaste lydelse 1998:1783 Prop. 1999/2000:98 83 1 Prop. 1999/2000:98 Bilaga 1 Prop. 1999/2000:98 Bilaga 2 Prop. 1999/2000:98