Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1999/2000:145 Penningtvätt och betalningsöverföring Prop. 1999/2000:145 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 25 maj 2000 Göran Persson Bosse Ringholm (Finansdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Det har under senare tid uppmärksammats att det finns andra företag än banker som sysslar med betalningsöverföring men som, till skillnad från bankerna, inte omfattas av bestämmelserna i lagen (1993:768) om åtgär- der mot penningtvätt (penningtvättslagen). I denna proposition föreslås därför att penningtvättslagen utvidgas till att omfatta alla företag som yr- kesmässigt ägnar sig åt betalningsöverföring. För att uppnå syftet föreslås att valutaväxlingslagen (1996:1006) även skall gälla för företag som äg-nar sig åt betalningsöverföring. I likhet med vad som nu gäller för va-lutaväxlingsrörelse blir då företag som ägnar sig åt betalningsöverföring skyldiga att anmäla sin verksamhet till Finansinspektionen för registre-ring. Genom att penningtvättslagen gäller för verksamhet som enligt va-lutaväxlingslagen kräver anmälan till Finansinspektionen kommer pen-ningtvättslagen att gälla för all yrkesmässig betalningsöverföring. Det föreslås att huvuddelen av valutaväxlingslagens bestämmelser skall gälla för betalningsöverföring. Det rör sig om bestämmelser om skyldighet att lämna Finansinspektionen upplysningar, möjligheter för Finansinspektionen att ingripa genom att meddela förelägganden samt bestämmelser om överklaganden och avgifter. Valutaväxlingslagens bestämmelser om konsumentskydd föreslås dock inte gälla för betalningsöverföring. För att tydliggöra att valutaväxlingslagen också utvidgas till betalningsöverföring föreslås att lagens rubrik ändras till lagen om valutaväxling och betalningsöverföring. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2001. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Lagtext 5 2.1 Förslag till lag om ändring i valutaväxlingslagen (1996:1006) 5 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt 7 2.3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 8 2.4 Förslag till lag om ändring i prisinformationslagen (1991:601) 10 3 Ärendet och dess beredning 11 4 Nuvarande ordning 12 4.1 EG-direktivet mot penningtvätt 12 4.2 Förslag till utvidgning av EG-direktivet mot penningtvätt 12 4.3 Internationella åtaganden 13 4.3.1 Narkotikabrotts- och förverkandekonventionerna 13 4.3.2 Financial Action Task Force on money laundering (FATF) 13 4.3.3 Arbete inom FN 13 4.4 Penningtvättslagen 14 4.5 Valutaväxlingslagen 15 4.6 Lagen om betalningsöverföringar 16 5 Vad är betalningsöverföring? 18 6 Lagstiftning om betalningsöverföring och penningtvätt 19 6.1 Penningtvättslagens tillämpningsområde 19 6.2 Definition av betalningsöverföring 21 6.3 Lagteknisk lösning 21 6.4 Närmare utformning av lagen 22 6.5 Konsumentskydd 25 7 Ikraftträdande 26 8 Ekonomiska effekter 27 9 Författningskommentar 28 9.1 Förslaget till lag om ändring i valutaväxlingslagen (1996:1006) 28 9.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt 30 9.3 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 30 9.4 Förslaget till lag om ändring i prisinformationslagen (1991:601) 30 Bilaga 1 Remissinstanser som har yttrat sig över promemorian Penningtvätt och betalningsöverföring 31 Bilaga 2 Lagrådsremissens lagförslag 32 Bilaga 3 Lagrådets yttrande 38 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 maj 2000 39 Rättsdatablad 40 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i valutaväxlingslagen (1996:1006), 2. lag om ändring i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt, 3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 4. lag om ändring i prisinformationslagen (1991:601). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i valutaväxlingslagen (1996:1006) Härigenom föreskrivs att rubriken till valutaväxlingslagen (1996:1006) samt 1–4 §§ skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Valutaväxlingslag (1996:1006) Lag (1996:1006) om valutaväxling och betalningsöverföring 1 § I denna lag avses med valutaväxlingsrörelse yrkesmässig handel med utländska sedlar och mynt samt resecheckar utställda i utländsk valuta. I denna lag avses med valutaväxlingsrörelse: yrkemäs- sig handel med utländska sedlar och mynt samt resecheckar utställda i utländsk valuta, betalningsöverföring: yrkesmässig överföring av pengar för annans räkning, företag: juridisk eller fysisk person som driver valutaväxlingsrörelse eller ägnar sig åt betalningsöverföring. 2 § Företag som driver valutaväxlingsrörelse i väsentlig omfattning skall anmäla verksamheten till Finansinspektionen. Anmälan behöver inte göras av företag som avses i 2 § första stycket 1–4 lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Företag som driver valutaväxlingsrörelse i väsentlig omfattning eller ägnar sig åt betalningsöverföring skall anmäla verksamheten till Finansinspektionen. Anmälan behöver inte göras av företag som avses i 2 § första stycket 1–4 och 6 lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Finansinspektionen skall föra ett register över de företag som har anmält verksamhet enligt första stycket. 3 § Bestämmelser om skyldighet för företag som driver valutaväxlings- rörelse i väsentlig omfattning att medverka till att förhindra penningtvätt finns i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Bestämmelser om skyldighet för företag som driver valutaväxlingsrörelse i väsentlig omfattning eller ägnar sig åt betalningsöverföring att medverka till att förhindra penningtvätt finns i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. 4 § Företag som driver valutaväxlingsrörelse skall tydligt informera om tillämpade växelkurser och avgifter samt tillhandahålla avräkningsnota som anger företagets namn, köp- respektive säljkurs samt avgifter. I lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet finns bestämmelser om konsumentskydd m.m. vid sådana överföringar. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § Bestämmelserna i denna lag gäller företag som driver 1. bankrörelse och annan verksamhet som består i att från allmänheten låna upp medel och att lämna krediter, 2. livförsäkringsrörelse, 3. verksamhet av det slag som beskrivs i 1 kap. 3 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, 4. verksamhet som står under Finansinspektionens tillsyn och som huvudsakligen består i att utföra en eller flera av de verksamheter som anges i 3 kap. 1 § 2–13 lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet, 5. verksamhet som kräver anmälan till Finansinspektionen enligt valutaväxlingslagen (1996:1006), samt 5. verksamhet som kräver anmälan till Finansinspektionen enligt lagen (1996:1006) om valutaväxling och betalningsöverföring, samt 6. verksamhet av det slag som beskrivs i 1 § lagen (1989:508) om försäkringsmäklare. Lagen gäller endast sådan mot kunder inriktad verksamhet som avses i första stycket och som bedrivs från ett fast driftställe i Sverige. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet för vissa andra företag finns i 9 a §. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001. 2.3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 8 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100)1 skall ha följande lydelse. Lydelse enligt prop. 1999/2000:94 Föreslagen lydelse 8 kap. 5 § Sekretess gäller i statlig myndighets verksamhet, som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet, för uppgift om 1. affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han lider skada om uppgiften röjs, 2. ekonomiska eller personliga förhållanden för annan, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser. I ärende hos statlig myndighet om innehav av 1. aktier i bankaktiebolag, kreditmarknadsbolag, värdepappersbolag eller försäkringsaktiebolag, 2. andelar i medlemsbank eller kreditmarknadsförening, eller 3. aktier eller andelar i börs, auktoriserad marknadsplats eller clearingorganisation gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller inte för beslut av myndigheten och inte heller för uppgift som erhållits från annan myndighet om uppgiften inte är sekretessbelagd där. Sekretess gäller vidare i statlig myndighets verksamhet, som består i övervakning enligt insiderlagen (1990:1342), övervakning enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument eller kontroll enligt valutaväxlingslagen (1996:1006), för sådan uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden, vilken på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten. Rör uppgiften den uppgiftsskyldige gäller dock sekretess endast om denne kan antas lida skada eller men om uppgiften röjs och sekretess inte motverkar syftet med uppgiftsskyldigheten. Sekretess gäller vidare i statlig myndighets verksamhet, som består i övervakning enligt insiderlagen (1990:1342), övervakning enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument eller kontroll enligt lagen (1996:1006) om valutaväxling och betalningsöverföring, för sådan uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden, vilken på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten. Rör uppgiften den uppgiftsskyldige gäller dock sekretess endast om denne kan antas lida skada eller men om uppgiften röjs och sekretess inte motverkar syftet med uppgiftsskyldigheten. Sekretess gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet som avses i första–tredje styckena för sådan uppgift om affärs- eller driftförhållanden och ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten erhållit enligt avtalet. Samma sekretess gäller hos Finansinspektionen, i den mån regeringen föreskriver det, om inspektionen från utländsk myndighet eller utländskt organ erhållit uppgifter enligt annat avtal. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtalet. Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen enligt första stycket 1, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. Utan hinder av sekretess får uppgift enligt första stycket lämnas till en börs om uppgiften behövs för att börsen skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet eller annan författning. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001. 2.4 Förslag till lag om ändring i prisinformationslagen (1991:601) Härigenom föreskrivs att 3 § prisinformationslagen (1991:601) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 §1 Särskilda föreskrifter om information till konsumenter finns i konsumentkreditlagen (1992:830), konsumentförsäkringslagen (1980:38), valutaväxlingslagen (1996:1006) lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och lagen (2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal. Särskilda föreskrifter om information till konsumenter finns i konsumentkreditlagen (1992:830), konsumentförsäkringslagen (1980:38), lagen (1996:1006) om valutaväxling och betalningsöver- föring och lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och lagen (2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001. 3 Ärendet och dess beredning Med penningtvätt förstås åtgärder som företas i syfte att dölja eller om- sätta vinsten från brottslig verksamhet. Administrativa bestämmelser av- seende penningtvätt finns i lagen (1993:768) om åtgärder mot penning- tvätt (penningtvättslagen), vilken trädde i kraft den 1 januari 1994. Däri- genom tillskapades ett system för att hindra att det finansiella systemet utnyttjas för penningtvätt. Den 1 januari 1997 trädde valutaväxlingslagen (1996:1006) i kraft. Fö- retag som driver valutaväxlingsrörelse skall enligt den lagen anmäla verksamheten till Finansinspektionen. Verksamheten omfattas av pen- ningtvättslagens bestämmelser. Under senare tid har, såväl nationellt som internationellt, uppmärk- sammats att det finns en risk för att företag som ägnar sig åt betalnings- överföring utnyttjas för penningtvätt. Penningtvättslagen gäller redan i dag för sådan betalningsöverföring som äger rum inom ramen för bankernas eller andra finansiella instituts verksamhet. I en promemoria utarbetad inom Finansdepartementet (Penningtvätt och betalningsöverföring) behandlas frågan om även annan betalnings- överföring bör omfattas av penningtvättslagen. Promemorian har remiss- behandlats. En förteckning över de remissinstanser som yttrat sig finns i bilaga 1. Remissyttrandena finns tillgängliga i Finansdepartementets lag- stiftningsärende (dnr Fi2000/650). Lagrådet Regeringen beslutade den 11 maj 2000 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådet har den 17 maj 2000 lämnat förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Ett par redaktionella ändringar i lagförslagen har gjorts. 4 Nuvarande ordning Regelverket mot penningtvätt utgörs av ett EG-direktiv, av internationella åtaganden och av svensk lagstiftning. I det följande ges en beskrivning av dessa regelverk. Den svenska lagstiftningen mot penningtvätt bygger dels på straffrättsliga bestämmelser i 9 kap. brottsbalken, dels på penningtvättslagen, vilken kan karaktäriseras som en administrativ lagstiftning. Förslagen i propositionen får inga effekter på den straffrättsliga lagstiftningen. Med hänsyn till att förslagen anknyter till valutaväx-lingslagen och lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet beskrivs även dessa lagar i det följande. 4.1 EG-direktivet mot penningtvätt EG:s ministerråd antog den 10 juni 1991 ett direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). Direktivet gäller för samtliga länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Sverige har genomfört direktivet genom penningtvättslagen. Om kreditinstitut och finansiella institut utnyttjas för penningtvätt kan detta, enligt direktivet, allvarligt äventyra sundheten och stabiliteten i instituten och minska allmänhetens förtroende för hela det finansiella systemet. Om inte åtgärder för samordning på gemenskapsnivå vidtas kan de som tvättar pengar, för att underlätta sin brottsliga verksamhet, komma att försöka dra nytta av den frihet för kapitalrörelser och den frihet att tillhandahålla finansiella tjänster som hör till det finansiella området. 4.2 Förslag till utvidgning av EG-direktivet mot penningtvätt EG-kommissionen föreslog den 14 juli 1999 (KOM 1999 352 slutlig) att penningtvättsdirektivet skall skärpas. Europeiska rådet behandlade vid ett särskilt möte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999 frågor rörande brottsbekämpning och penningtvätt. I slutsatserna från mötet understryker rådet vikten av att direktivförslaget antas så snart som möjligt. Kommissionen föreslår bl.a. att det tydligt anges att växlingskontor, företag som ägnar sig åt betalningsöverföring (överföringskontor, enligt den svenska språkversionen) och investeringsföretag omfattas av direktivet. Direktivet, som föreslås träda i kraft den 31 december 2001 (artikel 3 i förslaget), förhandlas i en rådsarbetsgrupp. Allmänt sett har Sverige ställt sig positivt till den föreslagna skärpningen av direktivet. 4.3 Internationella åtaganden 4.3.1 Narkotikabrotts- och förverkandekonventionerna På det straffrättsliga området finns ett internationellt samarbete mellan rättsvårdande organ. Samarbetet regleras i Förenta nationernas konvention den 19 december 1988 mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (narkotikabrotts- eller Wienkonventionen). Narkotikabrottskonventionen har undertecknats och ratificerats av Sverige (prop. 1990/91:127, bet. 1990/91:JuU32, rskr., 1990/91:323). Vidare har inom Europarådet den 8 november 1990 upprättats en konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott (förverkande- eller Strasbourgkonventionen). Konventionen innehåller regler om internationellt samarbete vid brottsutredningar och vid förverkande av brottsligt förvärvade tillgångar och brottsverktyg. Konventionen har undertecknats och ratificerats av Sverige (prop. 1995/96:49, bet. 1995/96:JuU10, rskr. 1995/96:59). Sedan Sverige den 10 juni 1999 beslutade att med verkan fr.o.m. den 1 juli 1999 återkalla en förklaring till artikel 6 (dnr Ju1999/2704/L5) gäller konventionen fullt ut i Sverige såvitt avser dess bestämmelser om penningtvättsbrott. 4.3.2 Financial Action Task Force on money laundering (FATF) Financial Action Task Force on money laundering (FATF), som bildades år 1989, är det världsledande organet när det gäller internationell samverkan mot penningtvätt. Totalt är 26 stater och två organisationer anslutna till FATF. Sverige har sedan starten deltagit i FATF:s arbete. FATF har utfärdat 40 rekommendationer om penningtvätt som syftar till att förbättra de nationella rättssystemen samt förstärka det finansiella systemets roll och det internationella samarbetet. Sverige har beaktat FATF:s rekommendationer, men eftersom dessa till stor del överensstämmer med det av Sverige genomförda EG-direktivet har de inte föranlett särskild lagstiftning. 4.3.3 Arbete inom FN Inom FN pågår arbete med att förhandla fram en konvention om gränsöverskridande organiserad brottslighet. Bestämmelser om penningtvätt kan komma att få en framskjuten plats i konventionen. Vidare har UNDCP (United Nations International Drug Control Programme) diskuterat penningtvättsfrågor och vid Förenta Nationernas Generalförsamlings 20:e extramöte den 8–10 juni 1998 antogs en handlingsplan mot penningtvätt. Handlingsplanens underliggande budskap är att de 40 rekommendationer som FATF utarbetat skall betraktas som vägledande av alla stater, också av dem som inte är medlemmar i FATF. 4.4 Penningtvättslagen EG-direktivet om penningtvätt har genomförts i Sverige genom penningtvättslagen, som trädde i kraft den 1 januari 1994 (prop. 1992/93:207, bet. 1992/93:JuU37, rskr. 1992/93:375). Betydande ändringar i lagen trädde i kraft den 1 juli 1999 (prop. 1998/99:19, bet. 1998/99:JuU8, rskr. 1998/99:134). Enligt 1 § avses med penningtvätt sådana åtgärder med avseende på egendom som har förvärvats genom brott som kan medföra att denna egenskap hos egendomen döljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att återskaffandet av egendomen försvåras samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen. Med penningtvätt avses även åtgärder med annan egendom än som nyss sagts, om åtgärderna är ägnade att dölja att någon har berikat sig genom brottslig gärning. Detta innebär att lagen även omfattar skattebrott och tullbrott. Lagen omfattar enligt 2 § företag som driver bankrörelse, livförsäkringsrörelse, värdepappersrörelse, valutaväxlingsrörelse, verksamhet enligt lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet samt verksamhet som bedrivs enligt lagen (1989:508) om försäkringsmäklare. Enligt 3 § får företag som omfattas av lagens tillämpningsområde inte medvetet medverka vid transaktioner som kan utgöra penningtvätt. Företag som omfattas av lagens tillämpningsområde skall enligt 4 § kräva att kunden legitimerar sig när en affärsförbindelse inleds. Därmed avses ett affärsförhållande av mer stadigvarande slag och exempelvis inte att en person vid ett enstaka tillfälle växlar sedlar eller mynt. Identitetskontroll skall alltid utföras vid transaktioner som överstiger 110 000 kronor. Detsamma gäller om transaktionen inte överstiger detta belopp men kan antas ha samband med en annan transaktion och tillsammans med denna överstiger beloppet. Om summan inte är känd vid tidpunkten för en transaktion skall identiteten kontrolleras så snart summan överstiger det angivna värdet. Identitetskontroll behöver dock inte utföras beträffande företag som omfattas av lagens tillämpningsområde enligt 2 § första stycket, om företaget är hemmahörande inom EES. Detsamma gäller om transaktionen görs till ett konto som tillhör någon vars identitet tidigare har kontrollerats enligt denna lag. Identitetskontroll skall enligt 7 § alltid ske, oavsett beloppets storlek, om det kan antas att en transaktion utgör penningtvätt. Vid bedömningen av om transaktionen är av sådant slag skall dess art och omfattning beaktas, men även andra omständigheter som t.ex. kundens uppträdande. Med transaktionens art avses sättet på vilket transaktionen genomförs och med omfattningen beloppets storlek. Enligt 9 § första stycket skall företagen granska alla transaktioner som skäligen kan antas utgöra penningtvätt och anmäla tveksamma transaktioner till Rikspolisstyrelsen eller den polismyndighet som regeringen bestämmer. Regeringen har inte beslutat om någon särskild polismyndighet. I praktiken har anmälningarna gjorts till Finanspolisen. Om anmälan sker skall företaget enligt förbudsregeln i 3 § avstå från att utföra transaktionen. Skyldigheten att lämna uppgifter enligt 9 § bryter tystnadsplikten i bl.a. 1 kap. 10 § bankrörelselagen (1987:617), dvs. bestämmelsen om banksekretess. När upplysningar lämnas med stöd av lagen skall detta nämligen enligt 10 § inte betraktas som brott mot någon sekretessregel, om den som lämnade uppgiften hade anledning att räkna med att uppgifterna borde lämnas. Om ett företag lämnar uppgifter enligt 9 § första stycket skall även andra företag som avses i 2 § lämna de uppgifter för utredningen om penningtvätt som myndigheten begär. Enligt 9 a § skall den som yrkesmässigt bedriver handel med antikviteter, konst, ädelstenar, metaller, skrot eller transportmedel, förmedling av fastigheter eller bostadsrätter eller också lotteri- eller spelverksamhet på begäran av Rikspolisstyrelsen eller den myndighet som regeringen bestämmer lämna de uppgifter som myndigheten anser vara av betydelse vid utredning om penningtvätt. Enligt 11 § får företaget inte röja för kunden eller någon utomstående att det rapporterat misstanke om penningtvätt eller att polisen genomför en undersökning. Företaget skall enligt 13 § ha rutiner till förhindrande av att företaget utnyttjas för transaktioner som har samband med brottsliga förvärv. Företaget skall svara för att de anställda får information och utbildning för ändamålet. Finansinspektionen har genom föreskrifter och allmänna råd angett vilka rutiner som skall följas och vilken information och utbildning som skall tillhandahållas. I 14 § föreskrivs att den skall dömas till böter som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet åsidosätter gransknings- eller uppgiftsskyldighet enligt 9 §, eller bryter mot meddelandeförbudet i 11 §. 4.5 Valutaväxlingslagen Valutaväxlingslagen trädde i kraft den 1 januari 1997 (prop. 1995/96:216, bet. 1996/97:NU5, rskr. 1996/97:11). Det huvudsakliga syftet med lagen är att företag som bedriver valutaväxlingsrörelse skall omfattas av bestämmelserna om penningtvätt. Detta åstadkoms genom att penningtvättslagen gäller för verksamhet som kräver anmälan till Finansinspektionen enligt valutaväxlingslagen. I 1 § definieras begreppet valutaväxlingsrörelse. Med sådan rörelse avses yrkesmässig handel med utländska sedlar och mynt samt resecheckar utställda i utländsk valuta. Enligt 2 § skall företag som driver valutaväxlingsrörelse i väsentlig omfattning anmäla verksamheten till Finansinspektionen. Anmälan behöver inte göras av företag som avses i 2 § första stycket 1–4 penningtvättslagen. Finansinspektionen för ett register över de företag som har anmält verksamhet enligt första stycket. I 3 § finns en erinran om att bestämmelserna i penningtvättslagen gäller för företag som driver valutaväxlingsrörelse i väsentlig omfattning. Bestämmelser om konsumentskydd finns i 4 och 5 §§. Det sägs där att företag som driver valutaväxlingsrörelse tydligt skall informera om tillämpade växelkurser och avgifter samt tillhandahålla avräkningsnota som anger företagets namn, köp- respektive säljkurs samt avgifter. Om ett företag som driver valutaväxlingsrörelse inte lämnar sådan information skall marknadsföringslagen (1995:450) tillämpas. Informationen i fråga skall därvid anses vara sådan information av särskild betydelse från konsumentsynpunkt som avses i 4 § andra stycket marknadsföringslagen. Företag som har anmält sin verksamhet enligt 2 § skall på begäran lämna Finansinspektionen de upplysningar om verksamheten som behövs för att inspektionen skall kunna kontrollera att penningtvättslagen följs. Om ett företag driver verksamhet som är anmälningspliktig enligt 2 § utan att ha gjort anmälan, skall Finansinspektionen enligt 7 § förelägga det att göra anmälan. Om företaget inte rättar sig efter föreläggandet, skall inspektionen förelägga det att upphöra med verksamheten. Är det osäkert om anmälningsskyldighet föreligger beträffande viss verksamhet, får Finansinspektionen förelägga företaget att lämna de upplysningar om verksamheten som behövs för att bedöma om så är fallet. Om ett företag inte lämnar erforderliga upplysningar enligt 6 §, får Finansinspektionen enligt 8 § förelägga företaget att upphöra med verksamheten. Vid överträdelse av penningtvättslagens regler får Finansinspektionen enligt 9 § förelägga företaget att göra rättelse. Om rättelse inte sker, får inspektionen förelägga företaget att upphöra med verksamheten. Förelägganden enligt 7–9 §§ får förenas med vite. Enligt 11 § får Finans- inspektionens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 4.6 Lagen om betalningsöverföringar Lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (prop. 1998/99:53, bet. 1998/99:FiU19, rskr. 1998/99:194), trädde i kraft den 14 augusti 1999. Syftet med lagen är att betalningsöverföringar till och från utlandet skall bli snabbare och säkrare. Regleringen får i huvudsak anses vara konsumentinriktad. Lagen, som är subsidiär i förhållande till penningtvättslagen, bygger på EG-direktivet (97/5/EG) av den 27 januari 1997 om gränsöverskridande betalningar. Lagen innehåller bestämmelser om betalningar som fysiska eller juridiska personer gör från Sverige till en mottagare i en annan stat inom EES, eller från en sådan stat till en mottagare i Sverige. Betalningen skall därvid utföras av en bank eller ett annat företag, som utför betalningsöverföringar till utlandet, genom att beloppet överförs till en bank eller annat motsvarande företag som betalningsmottagaren anlitar. Lagen är endast tillämplig på betalningar i euro eller någon annan av EES-staternas valutor till ett högsta belopp motsvarande 50 000 euro. Lagen gäller inte betalningar som görs på uppdrag av banker eller andra liknade företag. Enligt 3 § skall banker, liksom övriga företag som omfattas av lagen, som verkställer betalningsöverföringar informera kunderna om villkoren för en betalningsöverföring. Informationen skall lämnas skriftligen eller i elektronisk form. Den skall innehålla bl.a. 1) den tid det tar att överföra ett belopp till den bank som betalningsmottagaren anlitar, med angivande av hur tiden beräknas, och den tid det tar från det att betalningsmottagarens bank har tagit emot ett belopp till dess att betalningsmottagarens konto krediteras, 2) hur kundens kostnader för överföringen skall beräknas, 3) den dag banken debiterar beställarens konto respektive krediterar betalningsmottagarens konto och 4) hur de växlingskurser som används beräknas. En bank som har verkställt en betalningsöverföring eller tagit emot ett överfört belopp skall enligt 4 § lämna beställaren respektive betalningsmottagaren tydlig information om överföringen. Informationen skall lämnas skriftligen eller i elektronisk form. Den skall innehålla 1) uppgifter som gör det möjligt för beställaren och betalningsmottagaren att identifiera betalningen, 2) det belopp som betalningsöverföringen avsåg, 3) samtliga kostnader för beställaren respektive betalningsmottagaren och 4) den dag banken debiterat beställarens konto respektive krediterat betalningsmottagarens konto. Om beställaren har angett att kostnaderna helt eller delvis skall bäras av betalningsmottagaren, skall den bank som betalningsmottagaren anlitar informera honom om detta. Om valuta har växlats, skall den bank som har utfört växlingen informera sin kund om den kurs som har använts. Information behöver inte lämnas enligt denna paragraf om beställaren eller betalningsmottagaren förklarar att han avstår från den. I 5 § erinras om att bestämmelser om underlåtelse att lämna information finns i marknadsföringslagen. I övrigt finns i lagen bl.a. bestämmelser om överenskommelse om tid och kostnader för en betalningsöverföring (6 §), tid för utförande av en betalningsöverföring och ersättning vid försening (7–10 §§), förbud mot avdrag för kostnader (11 §) och om ersättningsskyldighet när en betalningsöverföring inte har genomförts (14–17 §§). 5 Vad är betalningsöverföring? Med betalningsöverföring kan avses en rad olika typer av överföringar av pengar. Det kan röra sig om överföringar mellan olika personer eller företag som befinner sig antingen på samma plats eller på olika platser. Det kan vidare röra sig om kontobaserade överföringar eller överföringar som inte är kontobaserade. En överföring kan dessutom vara gränsöverskridande eller göras inom landets gränser. En betydande del av samtliga överföringar utgörs av kontobaserade betalningar inom ramen för bankernas betalningssystem. Denna typ av betalningsöverföring omfattas redan i dag av penningtvättslagens bestämmelser eftersom lagen gäller för banker och andra finansiella institut. En särskild typ av överföringar utförs av vad som kan kallas för överföringskontor. Denna typ av verksamhet bygger på att man snabbt skall kunna föra över pengar från ett kontor inom företaget till ett annat eller från ett av företagets ombud till ett annat ombud. I allmänhet sker detta genom att man hos ett kontor mot en avgift överlämnar en summa pengar för att motsvarande summa skall bli tillgänglig hos ett annat kontor för en betalningsmottagare i samma land eller utomlands. Betalningsmottagaren kan vara samma person som den som beställer överföringen. Denna typ av verksamhet finns i stort sett över hela världen. I Sverige handlar det uppskattningsvis om ca 200 kontor och ombud som överför pengar på detta sätt. Huvudsakligen är det valutaväxlingskontor, kreditkortsföretag, reseföretag, turistbyråer och tobakshandlare som ägnar sig åt denna verksamhet. En förklaring till att så olikartade typer av företag ägnar sig åt betalningsöverföring är att många av företagen är ombud för ett betalningsöverföringsföretag. Dessa ombud kan ägna sig åt betalningsöverföring endast som en del av företagets huvudsakliga verksamhet. Detta leder till att gruppen företag som ägnar sig åt betalningsöverföring är tämligen heterogen. Till denna typ av överföringar kan även räknas de som görs av personer eller företag som inte är anslutna till någon större kedja av överföringskontor. Penningtvättslagen gäller i dag inte för dessa överföringskontor eller för andra företag eller personer som på liknande sätt ägnar sig åt betalningsöverföring 6 Lagstiftning om betalningsöverföring och penningtvätt 6.1 Penningtvättslagens tillämpningsområde Regeringens förslag: Penningtvättslagen skall gälla för alla företag som ägnar sig åt betalningsöverföring. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna ställer sig i huvudsak positiva till förslaget att utvidga penningtvättslagen till betalningsöverföring. Finansinspektionen anser att det finns behov av en skyndsam reglering, vilken bör genomföras utan att avvakta resultatet av pågående arbete med att utvidga EG:s penningtvättsdirektiv. Ekobrottsmyndigheten är tveksam beträffande behovet av att nu genomföra den föreslagna regleringen. Ekobrottsmyndigheten anser sig på grundval av det i promemorian presenterade materialet inte kunna ta ställning till behovet av att nu genomföra den föreslagna lagstiftningen. En lämplig ordning kan enligt myndigheten i stället vara att ta ställning till frågorna i promemorian i samband med att kommande ändringar i EG:s penningtvättsdirektiv och Betaltjänstutredningens betänkande Betaltjänster (SOU 1995:69) behandlas. Konkurrensverket ställer sig tveksamt till tidpunkten för ikraftträdande. Verket pekar på betydelsen av att företag inom den gemensamma marknaden omgärdas av så långt möjligt homogena regelverk som skapar lika förutsättningar för konkurrens på den gemensamma marknaden. Sådana hänsyn bör innefatta att medlemsstaternas lagstiftning harmoniseras tidsmässigt. Skälen för regeringens förslag: Penningtvättsfrågor har fått stor uppmärksamhet på senare tid, inte minst genom Europeiska rådets toppmöte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999. I slutsatserna från mötet sägs att penningtvätt är en central del i den organiserade brottsligheten och bör bekämpas varhelst den förekommer. Det allmänna syftet med en reglering av penningtvätt är att förhindra att det finansiella systemet och även annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt och därmed motverka att vinster från brott flyter in i den legala ekonomin. Om ett institut som verkar på den finansiella marknaden utnyttjas för tvättning av pengar i större omfattning kan detta allvarligt äventyra sundheten och stabiliteten i det ifrågavarande institutet och minska allmänhetens förtroende för det finansiella systemet. Ett annat huvudsyfte är att bekämpa den ekonomiska och organiserade brottsligheten. Eftersom dessa brott ofta inbringar stora vinster för de kriminella och därmed utgör en drivande kraft för den brottsliga verksamheten är det viktigt att åtgärderna mot penningtvätt är effektiva. Under de senaste åren har det uppmärksammats, såväl internationellt som nationellt, att andra yrkesgrupper och företag än banker och finansiella institut utnyttjas för penningtvätt. Att hitta effektiva sätt att hindra penningtvätt utanför bankerna och de finansiella instituten är en viktig uppgift för lagstiftaren. Ett skäl för detta, förutom de redan angivna skälen att skydda det finansiella systemet och motverka brottslighet, är att allmänhetens förtroende riskerar att minska för den bransch inom vilken företag som utnyttjas för penningtvätt är verksamma. En effektiv bekämpning av penningtvätt fordrar således att regelverket är heltäckande. En typ av verksamhet som bedömts ligga i riskzonen för penningtvätt är valutaväxling. Detta föranledde att bestämmelserna i penningtvättslagen utvidgades till att omfatta valutaväxlingsrörelse, vilket skedde genom att valutaväxlingslagen infördes. I samband med detta uppmärksammades att betalningsöverföring är en sektor som är sårbar för penningtvätt. I motiven till valutaväxlingslagen framhålls att risken för penningtvätt torde vara lika stor vid betalningsöverföring som vid valutaväxling (prop. 1995/96:216 s. 36). Det bedömdes emellertid att en reglering av betalningsöverföring lämpligen borde avvakta ett ställningstagande till Betaltjänstutredningens slutbetänkande Betaltjänster, vari föreslås att denna typ av verksamhet skall stå under tillsyn. Förslagen i betänkandet har ännu inte lett till lagstiftning. Nyligen har både Finanspolisen, vilken är den avdelning inom Rikspolisstyrelsen som har det operativa ansvaret för penningtvätt, och Finans-inspektionen, vilken är den myndighet som har tillsynsansvar för frågor som rör penningtvätt inom det finansiella området, uttalat att det finns ett behov av att reglera betalningsöverföring. Finanspolisen har den 4 oktober 1999 (dnr EUFI1999/3162), yttrat sig över de föreslagna ändringarna av EG-direktivet mot penningtvätt. Finanspolisen pekar på att ”utlandstransfereringar, som kan utföras säkrare och till lägre kostnad hos en bank, numera i tilltagande omfattning, om än i mindre belopp vid varje tillfälle, görs via betalningsöverföringsföretag”. Det finns enligt regeringens mening skäl för att ifrågasätta det legitima syftet med vissa av dessa transaktioner. FATF, som är det världsledande internationella organet när det gäller att bekämpa penningtvätt, har i sina senaste årsrapporter (1997–1998 och 1998–1999) pekat på att betalningsöverföring, inte minst via överföringskontor, är en sårbar sektor när det gäller penningtvätt. Under år 1999 bedömde FATF för första gången att betalningsöverföring är en ”nyckelsektor” för penningtvätt. Konkurrensverkets påpekande har innebörden att lagstiftning inte bör genomföras i Sverige på ett sådant sätt att det snedvrider konkurrensen till nackdel för svenska företag i förhållande till andra företag på den gemensamma marknaden. Emellertid har flertalet medlemsstater i EU redan infört krav på att företag som ägnar sig åt betalningsöverföring skall omfattas av regler som syftar till att bekämpa penningtvätt. Dessutom påpekar Konkurrensverket i sitt remissyttrande att lagförslaget inte är av sådan karaktär att de företag som kommer att omfattas av lagens bestämmelser påtagligt hämmas i sin näringsutövning. Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser regeringen att det finns ett påtagligt behov av att utvidga penningtvättslagens tillämpningsområde i fråga om betalningsöverföring så snart som möjligt. Utvidgningen bör därför inte anstå till de föreslagna ändringarna i EG-direktivet slutbehandlats. Regleringen bör inte heller avvakta ett slutligt ställningstagande till förslagen i Betaltjänstutredningens slutbetänkande Betaltjänster. 6.2 Definition av betalningsöverföring Regeringens förslag: Betalningsöverföring definieras som yrkesmässig överföring av pengar för annans räkning. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Svenska Bankföreningen anser att kraven på yrkesmässighet inte bör vara för strikta, eftersom det förekommer att ”ideella” föreningar ägnar sig åt betalningsöverföringar utan vinstsyfte. Det är vidare enligt Bankföreningen viktigt att relativt nystartade företag täcks av lagstiftningen. Finansinspektionen anser att termen betalningsöverföring är mindre lyckad därför att den kan ge intryck av ett mer vidsträckt tillämpningsområde än vad som avses. Termen penningöverföring bör i stället användas. Skälen för regeringens förslag: Definitionen av betalningsöverföring är avgörande för lagens tillämpningområde. De verksamheter som träffas av definitionen kommer att omfattas av åliggandena enligt penning- tvättslagen, medan motsatsen gäller för de verksamheter som faller utanför definitionen. Såsom har påpekats gäller penningtvättslagen redan i dag för betalningsöverföring som utförs av banker. Definitionen bör utformas på ett sådant sätt att den träffar alla som yrkesmässigt ägnar sig åt betalningsöverföring. Detta bör gälla oberoende av om överföringen sker inom landet eller över gränsen och oberoende av om överföringen är kontobaserad eller inte. Definitionen bör vidare utformas så att den inte omfattar betalningar för varor och tjänster inom t.ex. dagligvaruhandeln och bensinhandeln. Inte heller fysiska transporter av kontanter bör omfattas av definitionen. Den senare frågan kan komma att övervägas på nytt när arbetet med EG- kommissionens förslag till ändringar i penningtvättsdirektivet slutförs. Regeringen anser mot denna bakgrund att betalningsöverföring bör definieras som yrkesmässig överföring av pengar för annans räkning. Vad gäller Finansinspektionens synpunkter på terminologin kan konstateras att betalningsöverföring till skillnad från penningöverföring är ett begrepp som redan används i lagstiftning (lagen om betalningsöverföringar inom EES). Dessutom undanröjs eventuella oklarheter eftersom begreppet betalningsöverföring genom regeringens förslag blir klart avgränsat genom en särskild definition. Användningen av begreppet bör inte leda till några oklarheter beträffande tillämpningsområdet. 6.3 Lagteknisk lösning Regeringens förslag: Betalningsöverföring skall regleras i valutaväxlingslagen. Lagens rubrik ändras till lagen om valutaväxling och betalningsöverföring. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Penningtvättslagen är uppbyggd på så sätt att den inte innehåller definitioner av de företag som faller under dess tillämpningsområde. I stället hänvisar lagen till annan lagstiftning, t.ex. valutaväxlingslagen, som i sin tur innehåller definitioner av de verksamheter som är underkastade penningtvättslagens bestämmelser. Systematiskt skulle det därför inte passa att definiera och reglera betalningsöverföring direkt i penningtvättslagen. I stället bör betalningsöverföring regleras i särskild lagstiftning till vilken penningtvättslagen hänvisar. Man kan då tänka sig antingen att betalningsöverföring definieras och regleras i en egen lag eller att bestämmelser om betalningsöverföring tas in i en befintlig lag. För att undvika att i onödan tillskapa ny reglering bör betalningsöverföring i första hand regleras i en befintlig lag. Lagen om betalningsöverföringar inom EES passar inte för det ändamålet, eftersom den har ett annat syfte än att förhindra penningtvätt. En tänkbar lag är däremot valutaväxlingslagen. Den infördes huvudsakligen just för att ansluta en viss typ av rörelse, valutaväxling, till penningtvättslagen. Valutaväxlingslagen innehåller, till skillnad från övriga lagar som penningtvättslagen hänvisar till, inte bestämmelser som till övervägande del har andra syften än att tillse att penningtvättslagen skall gälla för en viss typ av verksamhet. Betalningsöverföring bör därför definieras och regleras i valutaväxlingslagen. Penningtvättslagen blir tillämplig på betalningsöverföring genom den hänvisning till valutaväxlingslagen som finns i 2 § penningtvättslagen. En erinran om att penningtvättslagen gäller finns i valutaväxlingslagen. För att tydliggöra att lagen även omfattar betalningsöverföring bör den byta rubrik till lagen om valutaväxling och betalningsöverföring. 6.4 Närmare utformning av lagen Regeringens förslag: Valutaväxlingslagens bestämmelser om anmälningsplikt, åtgärder mot penningtvätt, upplysningsskyldighet, ingripanden m.m., överklaganden och avgifter skall gälla även för företag som ägnar sig åt betalningsöverföring. Skyldigheten att anmäla verksamheten till Finansinspektionen skall dock inte vara begränsad till företag som ägnar sig åt betalningsöverföring i väsentlig omfattning. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak förslagen eller lämnar dem utan erinran. Riksåklagaren, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Finansinspektionen och Svenska Bankföreningen pekar dock på att förslaget i promemorian att begränsa kretsen av anmälningsskyldiga till sådan företag som bedriver verksamhet i väsentlig omfattning skulle leda till tillämpningssvårigheter och brister i lagstiftningen. Riksåklagaren, Finansinspektionen, Svenska Bankföreningen och Global Refund/Western Union menar att förslaget behöver preciseras när det gäller frågan om ett ombud eller en agent skall vara skyldig att anmäla sin verksamhet till Finansinspektionen. Om förslaget skall ha den lydelse som föreslås i promemorian leder detta enligt Svea hovrätt och Svenska Bankföreningen till att följdändringar krävs i penningtvättslagen. I annat fall skulle lagen inte vara tillämplig på ombud eller agenter i erforderlig utsträckning. Skälen för regeringens förslag: För att lagstiftningen skall bli effektiv fordras att en ansvarig myndighet har överblick över vilka företag som yrkesmässigt ägnar sig åt betalningsöverföring. En första fråga är därför om betalningsöverföring bör vara underkastad krav på tillstånd eller om det är tillräckligt med anmälningsplikt. Frågan berördes av Betaltjänstutredningen, vilken föreslog att tillstånd skulle krävas av företag som ägnar sig åt betalningsöverföring. Frågan om krav på tillstånds- eller anmälningsplikt för valutaväxlingsrörelse behandlades därefter utförligt i förarbetena till valutaväxlingslagen (prop. 1995/96:216, s. 37–39). Det ansågs där inte motiverat att ställa valutaväxlingsrörelse under samma omfattande tillsyn som gäller för banker och andra kreditinstitut eftersom valutaväxlingsrörelse inte har påverkan på det finansiella systemets stabilitet. Det bedömdes därför vara tillräckligt med ett anmälningsförfarande för valutaväxlingsrörelse. Något skäl för att nu ändra den bedömningen har inte framkommit. Resonemanget avseende valutaväxlingsrörelse är tillämpligt även på betalningsöverföring. Detta leder till slutsatsen att det för valutaväxlingsrörelse liksom för betalningsöverföring räcker med att ålägga respektive verksamhet en anmälningsplikt. Förslaget i promemorian att anmälningsskyldigheten, i likhet med vad som gäller för valutaväxlingsrörelse, endast skall avse företag som driver verksamhet i väsentlig omfattning har kritiserats av flera remissinstanser. Finansinspektionen pekar bl.a. på att marknaderna för valutaväxling och betalningsöverföring skiljer sig åt och att det därför kan finnas behov av att utforma regelverket med hänsyn till dessa olikheter. Inspektionen framhåller att valutaväxling normalt tillhandahålls i egen regi, medan betalningsöverföring typiskt sett bedrivs via underagenter eller ombud. Företagen på respektive marknad kan därför, menar inspektionen, komma att behandlas olika vid tillämpningen av valutaväxlingslagen och penningtvättslagen beroende på hur verksamheten organiserats. Riksåklagaren menar att promemorians lagförslag innebär att företag som ägnar sig åt betalningsöverföring i en omfattning som är inte är väsentlig – och som därför enligt promemorians förslag inte skulle omfattas av penningtvättslagen – kan befaras komma att utnyttjas för penningtvätt. Regeringen menar att det är viktigt att den nya lagstiftningen blir så effektiv som möjligt. För att komma tillrätta med det problem som bl.a. Riksåklagaren pekat på, anser regeringen att anmälningsskyldigheten inte bör begränsas till verksamhet som bedrivs i väsentlig omfattning. Konsekvensen av det anförda blir att alla företag som yrkesmässigt ägnar sig åt betalningsöverföring skall anmäla verksamheten till Finansinspektionen. Härigenom undanröjs oklarheterna avseende anmälningsplikt för ombud och agenter, eftersom dessa blir anmälningsskyldiga så snart de yrkesmässigt ägnar sig åt betalningsöverföring Med hänsyn till de av Finansinspektionen beskrivna skillnaderna mellan marknaderna för valutaväxling och betalningsöverföring finns det i dagsläget inte skäl att ta bort väsentlighetskravet i fråga om valutaväxlingsrörelse. Genom att lagen behålls oförändrad på denna punkt krävs inte heller i fortsättningen att t.ex. hotell som i begränsad utsträckning erbjuder en möjlighet att växla pengar anmäler verksamheten till Finansinspektionen. En konskvens av att anmälningsplikten gäller för alla företag som yrkesmässigt ägnar sig åt betalningsöverföring blir att alla dessa företag, också ombud och agenter, underkastas bestämmelserna i penningtvättslagen. Detta är en fördel eftersom det är de företag som har direktkontakt med kunden som har störst förutsättningar att bedöma om det finns skäl att misstänka penningtvätt. Härigenom tillgodoses Svea hovrätts och Bankföreningens synpunkt att penningtvättslagen bör kompletteras i fråga om de ombud som enligt promemorians förslag inte skulle ha omfattats av penningtvättslagstiftningen trots att de ägnar sig åt betalningsöverföring. När det gäller frågan om vem som skall fullgöra anmälningsskyldigheten har Finansinspektionen framfört att det är möjligt att betrakta avtal mellan huvudagent/huvudman och underagent/ombud som entreprenadverksamhet i analogi med regleringen av banktjänster genom ombud samt att ansvaret för tillämpningen av penningtvättslagen i sådana fall bör falla på huvudagenten/huvudmannen. Detta är emellertid en svårframkomlig väg. För det första vore det svårt att på ett rimligt sätt definiera den grupp av företag som i så fall skulle betraktas som huvudagenter/huvudmän. Det finns nämligen betydande skillnader mellan dessa olika företag vad gäller organisationsform och uppgifter inom betalningsöverföringen. Detta beror bl.a. på att gruppen torde behöva innefatta såväl företag som driver den huvudsakliga verksamheten, dvs. det egentliga betalningsöverföringsföretaget, som ombud och agenter. För det andra riskerar den av Finansinspektionen skisserade lösningen att medföra problem i de fall betalningsöverföring bedrivs från ett företag som inte har fast etablering i Sverige utan endast avtal med ombud. I dessa fall saknas praktiska möjligheter att tvinga huvudmannen att anmäla ombudens verksamhet. Slutsatsen är att samtliga företag, även ombud och agenter, som yrkesmässigt ägnar sig åt betalningsöverföring bör vara skyldiga att anmäla verksamheten till Finansinspektionen. Även om anmälningsskyldigheten åvilar ombud och agenter finns det naturligtvis inget som hindrar att en huvudman för dessa faktiskt ombesörjer anmälan. Liksom när det gäller valutaväxlingsrörelse bör Finansinspektionen föra ett register över de företag som anmält att de ägnar sig åt betalningsöverföring. Huvuddelen av valutaväxlingslagens bestämmelser bör gälla för betalningsöverföring. I valutaväxlingslagen finns, förutom bestämmelser om anmälningsplikt, en föreskrift om att lämna uppgifter till Finansinspektionen samt möjligheter för inspektionen att ingripa genom förelägganden. Därutöver finns regler om överklaganden och avgifter. Dessa regler bör gälla även för företag som ägnar sig åt betalningsöverföring. I flertalet paragrafer behöver inga ändringar göras. De paragrafer som föreslås ändras kommenteras närmare i författningskommentaren. 6.5 Konsumentskydd Regeringens bedömning: Valutaväxlingslagens bestämmelser om konsumentskydd bör inte utvidgas till betalningsöverföring. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Lämnar bedömningen utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Valutaväxlingslagens 4 och 5 §§ innehåller bestämmelser om konsumentskydd. Bestämmelserna innebär krav på företag som omfattas av valutaväxlingslagen att lämna information till kunden om tillämpade växelkurser och avgifter samt tillhandahålla avräkningsnota. Om så inte sker skall marknadsföringslagen tillämpas. Frågan är då om betalningsöverföring bör omfattas av valutaväxlings- lagens regler om konsumentskydd. I denna del gör sig följande synpunkter gällande. Gränsöverskridande betalningsöverföringar inom EES omfattas av konsumentskyddsbestämmelserna i lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom EES. Den lagen täcker en avsevärd del av de överföringar som berörs i denna lagrådsremiss. Emellertid gäller lagen om betalningsöverföring inom EES varken för betalningar inom landet eller för betalningar till eller från länder utanför EES-området. Dessa betalningar omfattas således inte av lagens konsumentskyddsbestämmelser. Dessutom omfattar lagen endast betalningar upp till ett belopp om 50 000 euro. I lagmotiven anförs att frågan om lagen bör omfatta även inhemska betalningar kräver ytterligare överväganden (prop. 1998/99:53 s. 21). Att nu i valutaväxlingslagen tillskapa bestämmelser om konsumentskydd som gäller särskilt för inhemska betalningar och för betalningar till eller från länder utanför EES-området skulle leda till en svåröverskådlig lagstiftning när det gäller krav på information vid betalningsöverföringar. Detta talar mot att införa nya konsumentskyddsbestämmelser i valutaväxlingslagen. Dessutom torde bestämmelserna i prisinformationslagen (1991:601) gälla för betalningsöverföring i den mån lagen om betalningsöverföringar inom EES inte är tillämplig. Betaltjänstutredningen har i betänkandet Betaltjänster föreslagit vissa konsumentskyddsregler för betaltjänster. Förslaget är under beredning i Regeringskansliet. Frågor om information och konsumentskydd vid betalningsöverföringar behandlas också av Konsumentpolitiska kommittén 2000 i betänkandet Starka konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000:39) och inom ramen för EG-kommissionens förslag den 23 juli 1999 till direktiv om distansförsäljning av finansiella tjänster (KOM 1999 385 slutlig). Dessa ärenden är ännu inte avslutade. Detta talar för att det är lämpligt att avvakta med den slutliga bedömningen av om ett samlat grepp bör tas om skyldigheten att lämna information vid betalningsöverföringar. Dessa synpunkter sammantagna gör att det nu inte finns skäl att låta valutaväxlingslagens bestämmelser om konsumentskydd gälla för betalningsöverföring 7 Ikraftträdande Regeringens förslag: Lagändringarna skall träda i kraft den 1 januari 2001. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser ställer sig positiva eller lämnar förslaget utan erinran. Synpunkter från Ekobrottsmyndigheten och Konkurrensverket avseende behovet av att nu genomföra lagändringarna har behandlats i avsnitt 6.1. Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft snarast möjligt. Detta kan ske den 1 januari 2001. 8 Ekonomiska effekter Såsom redan framgått torde det röra sig om ca 200 företag (inklusive ombud) som ägnar sig åt betalningsöverföring. I flera fall torde det röra sig om ett enskilt företag som bedriver verksamhet på flera platser, i vilket fall anmälningsskyldighet inte föreligger för respektive lokalkontor. Finansinspektionens ökade kostnader för att hålla ett register över dessa beräknas bli marginella. I övrigt torde förslagen inte föranleda någon nämnvärd ökning av inspektionens arbetsuppgifter. De ökade kostnaderna beräknas därför kunna finansieras inom Finansinspektionens ekonomiska ramar fr.o.m. år 2001. Finanspolisen kommer att få utökade arbetsuppgifter till följd av hantering och utredning av anmälningar från betalningsöverföringsföretagen motsvarande en årsarbetskraft. Detta finansieras inom polisväsendets ekonomiska ramar fr.o.m. år 2001. 9 Författningskommentar 9.1 Förslaget till lag om ändring i valutaväxlingslagen (1996:1006) 1 § Utgångspunkten för definitionen av betalningsöverföring är vad själva verksamheten avser, nämligen yrkesmässig överföring av pengar för annans räkning. Beställaren av överföringen och mottagaren kan vara samma person. För att ett företag skall omfattas av definitionen krävs att det ägnar sig åt betalningsöverföring på yrkesmässig grund. I begreppet yrkesmässig ligger att det är fråga om en verksamhet som bedrivs med självständighet, regelbundenhet och varaktighet samt i regel även i vinstsyfte. Avsikten är att även nystartad verksamhet skall täckas av lagstiftningen om den är tänkt att drivas på varaktig grund. Svenska Bankföreningen har i sitt remissyttrande pekat på att kravet på varaktighet inte bör drivas alltför långt. Det kan, enligt Bankföreningen, tänkas att verksamhet startas och avvecklas med korta intervall och därmed inte anses som yrkesmässig eftersom verksamheten inte är varaktig. Kravet på varaktighet skall dock inte drivas alltför långt. I de fall ett särskilt företag sätts upp för att förmedla betalningar i vinstsyfte torde det så gott som alltid röra sig om yrkesmässig verksamhet. I de fall Bankföreningen pekar på rör det sig dessutom om att man medvetet förkortar livslängden på den juridiska person inom vilken verksamheten bedrivs för att därefter fortsätta samma verksamhet inom ramen för en annan juridisk person. Ett sådant förfarande, som endast syftar till att kringgå lagstiftningen, kan inte medföra att verksamheten inte skall anses vara yrkesmässig. Även dessa fall omfattas således av lagstiftningen. Betalningar för varor och tjänster inom t.ex. dagligvaruhandeln och bensinhandeln omfattas inte av definitionen av betalningsöverföring eftersom kunden i dessa fall inte kan sägas ta initiativ till en överföring av pengar. Det rör sig i dessa fall i stället om betalning för en vara eller tjänst. Avsikten är inte heller att definitionen skall täcka fysiska transporter av pengar av det slag som t.ex. värdetransportföretag ägnar sig åt. Detta tydliggörs i bestämmelsen genom att ordet överföring används, och inte t.ex. ordet transport. Av bestämmelsen framgår att med företag avses såväl juridiska som fysiska personer (se prop. 1995/96:216, s. 39 och 40). Som framgår av kommentaren till 2 § valutaväxlingslagen skall anmälningsskyldighet till Finansinspektionen inte föreligga i de fall en verksamhet redan omfattas av penningtvättslagen. Innebörden av detta är att en verksamhet som i och för sig omfattas av definitionen av betalningsöverföring, t.ex. bankernas betalningsöverföring, inte omfattas av valutaväxlingslagens bestämmelser i de fall penningtvättslagen redan gäller för verksamheten. Bestämmelsen har även behandlats i avsnitt 6.2. 2 § Anmälningsskyldighet skall föreligga för samtliga företag som ägnar sig åt betalningsöverföring på yrkesmässig grund. Det innebär att samtliga företag som driver verksamhet i Sverige skall anmäla verksamheten till Finansinspektionen, oavsett om det rör sig om betalningsöverföringsföretag eller ombud för dessa. Bestämmelserna omfattar givetvis även andra mellanmän än ombud, så länge dessa yrkesmässigt ägnar sig åt betalningsöverföring. Av bestämmelsen framgår att företag som omfattas av penningtvättslagen, t.ex. banker, är undantagna från anmälningsskyldighet. Undantaget från anmälningsplikten omfattar såväl de svenska som de utländska företag som penningtvättslagen är tillämplig på (se prop. 1995/99:216 s. 53). Finansinspektionen skall föra ett register över företag som har anmält sin verksamhet. Bestämmelsen har även behandlats i avsnitt 6.4. 3 § Av förslaget till ändring av 2 § penningtvättslagen framgår att bestämmelserna i den lagen blir tillämpliga på betalningsöverföring enligt valutaväxlingslagen. Penningtvättslagen gäller redan i dag för betalningsöverföring som äger rum inom ramen för bankernas och de finansiella institutens verksamhet. Penningtvättslagen skall gälla i sin helhet för företag som ägnar sig åt betalningsöverföring. Företagen skall därmed identifiera sina kunder, bevara handlingar, granska transaktioner och rapportera misstankar om penningtvätt. Anställda i företagen blir även underkastade penning- tvättslagens ansvarsbestämmelser och förbudet mot att röja för en kund att denne rapporteras. Även kraven på att ha interna rutiner och utbildning i syfte att förhindra penningtvätt kommer att gälla för företagen. Det kan emellertid förutsättas att kraven på interna rutiner och utbildning kommer att få en flexibel tillämpning beroende på företagens storlek. Det är naturligtvis inte rimligt att ställa samma krav i dessa avseenden på en enskild tobakshandlare som på en stor bank. Bestämmelsen har även behandlats i avsnitt 6.3. 4 § I ett nytt andra stycke har förts in en hänvisning till bestämmelserna om konsumentskydd m.m. i lagen om betalningsöverföringar inom EES. Den lagen, som avser gränsöverskridande betalningar inom EES innehåller konsumentskyddsbestämmelser om bl.a. informationsskyldighet för företag som förmedlar betalningar. Några särskilda bestämmelser om konsumentskydd som avser betalningsöverföring tas inte in i valutaväxlings-lagen. Bestämmelsen har även behandlats i avsnitt 6.5. 9.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt 2 § Ändringen i punkten 5 innebär att bestämmelserna i penningtvättslagen blir tillämpliga på betalningsöverföring enligt valutaväxlingslagen. Se även kommentaren ovan till 3 § valutaväxlingslagen. 9.3 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 8 kap. 5 § Bestämmelsen ändras enbart till följd av att valutaväxlingslagen ändrar rubrik till lagen om valutaväxling och betalningsöverföring. Utvidgningen av valutaväxlingslagen innebär att sekretessreglerna i denna bestämmelse blir tillämpliga på Finansinspektionens kontroll av betalningsöverföring enligt valutaväxlingslagen. 9.4 Förslaget till lag om ändring i prisinformationslagen (1991:601) 3 § Prisinformationslagen ändras enbart som en följd av att valutaväxlingslagen ändrar rubrik till lagen om valutaväxling och betalningsöverföring. Remissinstanser som har yttrat sig över promemorian Penningtvätt och betalningsöverföring Efter remiss har yttrande inkommit från Sveriges riksbank, Svea hovrätt, Riksåklagaren, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Finansinspek- tionen, Konkurrensverket, Konsumentverket, Svenska Bankföreningen, Global Refund/Western Union. Lagrådsremissens lagförslag Förslag till lag om ändring i valutaväxlingslagen (1996:1006) Härigenom föreskrivs att rubriken till valutaväxlingslagen (1996:1006) samt 1–4 §§ skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Valutaväxlingslagen (1996:1006) Lag (1996:1006) om valutaväxling och betalningsöverföring 1 § I denna lag avses med valutaväxlingsrörelse yrkesmässig handel med utländska sedlar och mynt samt resecheckar utställda i utländsk valuta. I denna lag avses med valutaväxlingsrörelse: yrkemäs- sig handel med utländska sedlar och mynt samt resecheckar utställda i utländsk valuta, betalningsöverföring: yrkesmässig överföring av pengar för annans räkning, företag: juridisk eller fysisk person som driver valutaväxlingsrörelse eller ägnar sig åt betalningsöverföring. 2 § Företag som driver valutaväxlingsrörelse i väsentlig omfattning skall anmäla verksamheten till Finansinspektionen. Anmälan behöver inte göras av företag som avses i 2 § första stycket 1–4 lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Företag som driver valutaväxlingsrörelse i väsentlig omfattning eller ägnar sig åt betalningsöverföring skall anmäla verksamheten till Finansinspektionen. Anmälan behöver inte göras av företag som avses i 2 § första stycket 1–4 och 6 lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Finansinspektionen skall föra ett register över de företag som har anmält verksamhet enligt första stycket. 3 § Bestämmelser om skyldighet för företag som driver valutaväxlings- rörelse i väsentlig omfattning att medverka till att förhindra penningtvätt finns i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Bestämmelser om skyldighet för företag som driver valutaväxlingsrörelse i väsentlig omfattning eller ägnar sig åt betalningsöverföring att medverka till att förhindra penningtvätt finns i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. 4 § Företag som driver valutaväxlingsrörelse skall tydligt informera om tillämpade växelkurser och avgifter samt tillhandahålla avräkningsnota som anger företagets namn, köp- respektive säljkurs samt avgifter. I lagen (1999:268) om gränsöverskridande betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet finns bestämmelser om konsumentskydd m.m. vid sådana överföringar. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § Bestämmelserna i denna lag gäller företag som driver 1. bankrörelse och annan verksamhet som består i att från allmänheten låna upp medel och att lämna krediter, 2. livförsäkringsrörelse, 3. verksamhet av det slag som beskrivs i 1 kap. 3 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, 4. verksamhet som står under Finansinspektionens tillsyn och som huvudsakligen består i att utföra en eller flera av de verksamheter som anges i 3 kap. 1 § 2–13 lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet, 5. verksamhet som kräver anmälan till Finansinspektionen enligt valutaväxlingslagen (1996:1006), samt 5. verksamhet som kräver anmälan till Finansinspektionen enligt lagen (1996:1006) om valutaväxling och betalningsöverföring, samt 6. verksamhet av det slag som beskrivs i 1 § lagen (1989:508) om försäkringsmäklare. Lagen gäller endast sådan mot kunder inriktad verksamhet som avses i första stycket och som bedrivs från ett fast driftställe i Sverige. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet för vissa andra företag finns i 9 a §. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 8 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100)1 skall ha följande lydelse. Lydelse enligt prop. 1999/2000:94 Föreslagen lydelse 8 kap. 5 § Sekretess gäller i statlig myndighets verksamhet, som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet, för uppgift om 1. affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han lider skada om uppgiften röjs, 2. ekonomiska eller personliga förhållanden för annan, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser. I ärende hos statlig myndighet om innehav av 1. aktier i bankaktiebolag, kreditmarknadsbolag, värdepappersbolag eller försäkringsaktiebolag, 2. andelar i medlemsbank eller kreditmarknadsförening, eller 3. aktier eller andelar i börs, auktoriserad marknadsplats eller clearingorganisation gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller inte för beslut av myndigheten och inte heller för uppgift som erhållits från annan myndighet om uppgiften inte är sekretessbelagd där. Sekretess gäller vidare i statlig myndighets verksamhet, som består i övervakning enligt insiderlagen (1990:1342), övervakning enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument eller kontroll enligt valutaväxlingslagen (1996:1006), för sådan uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden, vilken på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten. Rör uppgiften den uppgiftsskyldige gäller dock sekretess endast om denne kan antas lida skada eller men om uppgiften röjs och sekretess inte motverkar syftet med uppgiftsskyldigheten. Sekretess gäller vidare i statlig myndighets verksamhet, som består i övervakning enligt insiderlagen (1990:1342), övervakning enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument eller kontroll enligt lagen (1996:1006) om valutaväxling och betalningsöverföring, för sådan uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden, vilken på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten. Rör uppgiften den uppgiftsskyldige gäller dock sekretess endast om denne kan antas lida skada eller men om uppgiften röjs och sekretess inte motverkar syftet med uppgiftsskyldigheten. Sekretess gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet som avses i första–tredje styckena för sådan uppgift om affärs- eller driftförhållanden och ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten erhållit enligt avtalet. Samma sekretess gäller hos Finansinspektionen, i den mån regeringen föreskriver det, om inspektionen från utländsk myndighet eller utländskt organ erhållit uppgifter enligt annat avtal. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtalet. Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen enligt första stycket 1, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. Utan hinder av sekretess får uppgift enligt första stycket lämnas till en börs om uppgiften behövs för att börsen skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet eller annan författning. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001. Förslag till lag om ändring i prisinformationslagen (1991:601) Härigenom föreskrivs att 3 § prisinformationslagen (1991:601) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 §1 Särskilda föreskrifter om information till konsumenter finns i konsumentkreditlagen (1992:830), konsumentförsäkringslagen (1980:38), valutaväxlingslagen (1996:1006) och lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Särskilda föreskrifter om information till konsumenter finns i konsumentkreditlagen (1992:830), konsumentförsäkringslagen (1980:38), lagen (1996:1006) om valutaväxling och betalningsöver- föring och lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2000-05-17 Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Leif Thorsson, regeringsrådet Rune Lavin. Enligt en lagrådsremiss den 11 maj 2000 (Finansdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1. lag om ändring i valutaväxlingslagen (1996:1006), 2. lag om ändring i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt, 3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 4. lag om ändring i prisinformationslagen (1991:601). Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Hjalmar Forsberg. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 maj 2000 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén, Freivalds, Thalén, Winberg, Ulvskog, Lindh, Sahlin, von Sydow, Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Lejon, Lövdén, Ringholm Föredragande: statsrådet Ringholm ______________________ Regeringen beslutar proposition 1999/2000:145 Penningtvätt och betalningsöverföring. Rättsdatablad Författningsrubrik Bestämmelser som inför, ändrar, upp- häver eller upprepar ett normgivnings- bemyndigande Celexnummer för bakomliggande EG- regler Lagen om åtgärder mot penningtvätt (1993:768) 31991L0308 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 91/308/EG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (EGT L 166, 28.6.1991, s. 77, Celex 31991L0308). Lagen omtryckt 1999:162. 1 Lagen omtryckt 1992:1474. 1 Senaste lydelse 2000:276. Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 91/308/EG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (EGT nr L 166, 28.6.1991, s. 77, Celex 31991L0308). Lagen omtryckt 1999:162. 1 Lagen omtryckt 1992:1474. 1 Senaste lydelse 1999:269. Prop. 1999/2000:145 4 1 10 40 17 40 25 40 26 40 27 40 30 40 Prop. 1999/2000:145 Bilaga 1 31 40 Prop. 1999/2000:145 Bilaga 2 40 38 Prop. 1999/2000:145 Bilaga 2 Prop. 1999/2000:145 Prop. 1999/2000:145 Bilaga 3