Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2021/22:82 Riksrevisionens rapport om neddragningarna hos Migrationsverket 2017-2020 Skr. 2021/22:82 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 13 januari 2022 Magdalena Andersson Anders Ygeman (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Att ställa om i en föränderlig omvärld - neddragningarna hos Migrationsverket 2017-2020 (RiR 2021:24). Riksrevisionens övergripande slutsats är att Migrationsverkets omställning inte till fullo, i synnerhet under åren 2017-2018, har genomförts på ett ändamålsenligt sätt. Riksrevisionen bedömer att Migrationsverkets omställning har haft negativ inverkan på myndighetens förmåga att nå uppsatta mål. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att iaktta försiktighet med att initiera snabba besparingar i statlig verksamhet på basis av förväntade men osäkra effektiviseringar för att minska risken för kompetensförlust, avbruten verksamhetsutveckling och försämrad produktivitet i samband med omställningar. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning men anser samtidigt att det är viktigt att regeringen ställer krav på att verksamheter som finansieras med skattemedel bedrivs så ändamålsenligt och effektivt som möjligt och att anslagen anpassas till det. Regeringen anser att det fanns grund för att anta en bättre produktivitetsutveckling under åren 2017-2020 än vad som realiserades. I budgetpropositionen för 2022 har föreslagna besparingar fördelats enligt en trappa för att skapa en långsiktig planeringshorisont för myndigheten att fortsätta sin omställning och effektivisering. Regeringen kommer att fortsätta att följa myndighetens omställning och effektivisering genom en tät dialog och eftersträvar en långsiktig och förutsägbar styrning. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens problembeskrivning som leder fram till den andra och tredje rekommendationen, men anser att det åligger myndigheterna att se över och förtydliga interna rutiner som följer av de lagar och förordningar som reglerar hantering av sekretessbelagd eller integritetskänslig information eller avveckling av statliga tillgångar. Regeringen avser därför inte att införa nya stödfunktioner för avveckling av statliga tillgångar. Regeringen instämmer inte i att det finns ett behov av tydligare reglering och rutiner från regeringens sida för myndigheternas avveckling av utrustning som kan innehålla sekretessbelagd eller integritetskänslig information. Regeringen välkomnar granskningen som ett värdefullt underlag till regeringens styrning och bedömer att granskningen bidrar med viktiga lärdomar inför framtida omställningar av myndigheter. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 3.1 Iaktta försiktighet med att initiera snabba besparingar i statlig verksamhet på basis av förväntade men osäkra effektiviseringar 6 3.2 Överväg att införa nya stödfunktioner för avveckling av statliga tillgångar 7 3.3 Säkerställ tydlig reglering och rutiner för myndigheternas avveckling av utrustning som kan innehålla sekretessbelagd eller integritetskänslig information 8 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga 1 Att ställa om i en föränderlig omvärld 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 januari 2022 93 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat omställningen på Migrationsverket under åren 2017-2020. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Att ställa om i en föränderlig omvärld - neddragningarna hos Migrationsverket 2017-2020 (RiR 2021:24) se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 23 september 2021. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Granskningen omfattar Migrationsverkets omställning under åren 2017-2020. Den övergripande revisionsfrågan är om Migrationsverkets omställning har styrts och genomförts på ett ändamålsenligt sätt. Utöver Migrationsverket eget arbete med omställningen ingår även det stöd som regeringen, Arbetsgivarverket och Ekonomistyrningsverket har gett Migrationsverket under omställningen. Under perioden 2013-2016 växte Migrationsverket för att kunna omhänderta den stora ökningen av asylsökande med behov av boendeplatser. Under perioden 2017-2020 ställde myndigheten om för att istället hantera ett minskat behov inom mottagningssystemet och minskade anslag. Riksrevisionen anser att omställningen inneburit de senaste decenniernas största och snabbaste neddragningar i svensk statsförvaltning och att den har medfört utmaningar för Migrationsverket vad gäller såväl kompetens- och lokalförsörjning som myndighetens förmåga att utföra sitt uppdrag och nå uppsatta mål. Riksrevisionens samlade bedömning är att Migrationsverkets omställning inte till fullo har genomförts på ett ändamålsenligt sätt. Genomförandet av nedläggning av asylboenden har i huvudsak fungerat, men personalneddragningarna samt avvecklingen av tillgångar och lös egendom har inte till alla delar genomförts effektivt med hänsyn till verksamhetens behov och hushållning med statens resurser. Riksrevisionen bedömer även att Migrationsverkets omställning har haft negativ inverkan på myndighetens förmåga att nå uppsatta mål. Riksrevisionen anser inte att Migrationsverket har nått uppsatta mål under omställningen. Riksrevisionen konstaterar att flera mål vad gäller ärendebalanser, handläggningstider, service och tillgänglighet inte har nåtts och menar att en viktig förklaring till det är att produktiviteten inte ökade på det sätt som myndighetsledningen och regeringen förväntade sig. Riksrevisionen anser att både Migrationsverkets ledning och regeringen har överskattat myndighetens förmåga att öka produktiviteten under omställningen, och att produktivitetsökningen uteblivit delvis på grund av just de besparingar som motiverats utifrån förväntningar om framtida effektiviseringar. Riksrevisionen menar att omställningen innebar att utvecklingsprojekt som syftade till att effektivisera verksamheten inte kunde genomföras i tid. Exempelvis pausades införandet av en digital process för asylhandläggningen, vilken när den infördes resulterade i ökad produktivitet. Enligt Riksrevisionen påverkade omställningen även myndighetens förmåga att tillhandahålla god tillgänglighet och service. Under 2017 och 2018 användes mindre än hälften av avsatta medel för planerade investeringar, bland dessa investeringar ingick ett projekt för en integrerad kundtjänstmodell. Riksrevisionen bedömer att personalneddragningarna inte har genomförts ändamålsenligt. Kompetensförsörjningen har under omställningen inte kunnat säkras tillräckligt väl och personalomsättningen har varit högre än planerat. Det har inneburit att medarbetare som inte omfattats av omställningen, och som hade behövts i verksamheten, har sagt upp sig självmant. Det uppstod behov av nyrekrytering lokalt trots ett allmänt rekryteringsstopp med anledning av omställningen. Riksrevisionen bedömer att bristerna i kompetensförsörjningen till viss del kan förklaras av den initiala avsaknaden av samlad strategisk syn på kompetensbehov och bristande samordning. Sammantaget bedöms bristerna ha inverkat negativt på den samlade kompetensförsörjningen och bidragit till långa handläggningstider inom framför allt tillståndsärenden. Samtidigt noterar Riksrevisionen att Migrationsverket har dragit lärdom av erfarenheterna och utvecklat en mer strategisk kompetensförsörjning. Riksrevisionen bedömer att avvecklingen av lokaler i huvudsak har fungerat, men att avvecklingen av tillgångar delvis har brustit. Riksrevisionen har funnit brister i Migrationsverkets interna styrning och kontroll vilka inneburit ökad risk för oegentligheter vid avveckling av anlägg-ningstillgångar och lös egendom. Utrangerade tillgångar har inte kunnat spåras och underlag som bekräftar att överlåtelse av tillgångar skett har saknats. Exempelvis har ett stort antal datorer utrangerats utan lämplig dokumentation. Konsekvensen av dessa brister är att det inte går att utesluta att oegentligheter har förekommit. Eftersom utrustningen skulle kunna innehålla sekretessbelagd eller integritetskänslig information anses detta som en särskilt allvarlig brist. Riksrevisionen bedömer att vaga regler och avsaknad av centrala statliga stödfunktioner har bidragit till försämrad hushållning av statlig egendom. De ekonomiadministrativa regelverken är utformade för att fungera för all statlig verksamhet och innehåller få bestämmelser som avser avveckling. Reglerna kan därför upplevas som vaga och svårtolkade. Under pågående neddragningar har regeringen gett Migrationsverket nya uppdrag och infört ny lagstiftning vilket försvårat myndighetens möjlighet att nå verksamhetsmålen. Bland annat genomfördes flera lagändringar under 2016 som kan ha bidragit till uteblivna effektiviseringar under 2017 och 2018. Granskningen visar samtidigt att företrädare från Regeringskansliet och Migrationsverket upplevt dialogen mellan regeringen och Migrationsverket som god. Riksrevisionen bedömer att långsiktigheten i regeringens mål- och resultatstyrning underlättade Migrationsverkets planering och genomförande av omställningen. Riksrevisionen rekommenderar regeringen följande: 1. Iaktta försiktighet med att initiera snabba besparingar i statlig verksamhet på basis av förväntade men osäkra effektiviseringar. Detta i syfte att minska risken för kompetensförlust, avbruten verksamhetsutveckling och försämrad produktivitet i samband med omställningar 2. Överväga att införa nya stödfunktioner för avveckling av statliga tillgångar. 3. Säkerställa tydlig reglering och rutiner för myndigheternas avveckling av utrustning som kan innehålla sekretessbelagd eller integritetskänslig information. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser att Migrationsverkets omställning inte till fullo har genomförts på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen instämmer inte fullt ut i de slutsatser som lett fram till de rekommendationer som Riksrevisionen lämnat till regeringen. Erfarenheterna och lärdomarna från Migrationsverkets omställning är emellertid värdefulla för regeringen och andra myndigheter i omställning. Regeringen välkomnar därför Riksrevisionens granskning. 3.1 Iaktta försiktighet med att initiera snabba besparingar i statlig verksamhet på basis av förväntade men osäkra effektiviseringar Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning om att det är viktigt att vara försiktig med att initiera snabba besparingar i statlig verksamhet på basis av förväntade men osäkra effektiviseringar. Detta i syfte att minska risken för kompetensförlust, avbruten verksamhetsutveckling och försämrad produktivitet i samband med omställningar. Regeringen framhåller samtidigt att det är viktigt att regeringen ställer krav på att verksamheter som finansieras med skattemedel bedrivs så ändamålsenligt och effektivt som möjligt och att anslagen anpassas till det. Regeringen understryker att det under omställningar är viktigt att berörda myndigheter ges tillräckliga planeringsförutsättningar för att kunna genomföra en omfattande omställning. Regeringen instämmer vidare i Riksrevisionens beskrivning av effekterna på måluppfyllelsen som omställningen under 2017-2020 ledde till. Regeringen noterar emellertid att Riksrevisionens analys visar att målen avseende minskade ärendebalanser och förkortade handläggningstider väsentligen hade nåtts om produktiviteten hade ökat på det sätt som myndighetsledningen och regeringen förväntade sig. Granskningen visar även att det förekom regionala skillnader i produktiviteten och att omställningen därför inneburit större utmaningar inom verksamheten i vissa regioner än andra. Riksrevisionen bedömer därför att Migrationsverket i hög grad kunnat påverka produktiviteten under omställningen. Därtill visar granskningen att en lägre produktivitet än förväntat var en viktigare förklaring till långsam avarbetning av öppna asylärenden och därmed sämre måluppfyllelse än färre antal årsarbetare. Regeringen instämmer i denna analys. Regeringen anser dock att bristen på måluppfyllelse inte huvudsakligen är en konsekvens av det minskade anslaget. Bristen på måluppfyllelse förklaras snarare av brister i kompetensförsörjningen och avsaknad av en tydlig strategi i myndighetens omställningsarbete. Regeringen vill även betona att de målsättningar för produktivitet som följdes under åren för granskningen var framtagna av myndigheten. Regeringen vill därför framhålla att det fanns grund för att räkna med en bättre produktivitetsutveckling än vad som sedan blev. Regeringen delar därmed inte fullt ut Riksrevisionens slutsats att regeringen, under framförallt 2017-2018, var alltför optimistisk i sin budgetplanering. Samtidigt kan regeringen konstatera att budgeterade medel för mottagandet kraftigt överskreds under dessa år och att prognoserna som lämnades till regeringen kraftigt avvek från utfallet. Regeringen gav därför under 2017 Ekonomistyrningsverket i uppdrag att analysera och bedöma Migrationsverkets ekonomiadministrativa processer och rutiner samt prognoser. Uppdraget gavs för att säkerställa att myndighetens prognoser är transparanta, lättillgängliga och träffsäkra. Regeringen delar Riksrevisionens beskrivning av att uteblivna utveck-lingsprojekt var en effekt av myndighetens omställning och vill poängtera att det framför allt förklaras av brister i kompetensförsörjningen. I likhet med vad granskningen visar så fanns det avsatta medel i Migrationsverkets budget för att genomföra projekten som inte användes. Regeringen ökade under 2016-2020 dessutom myndighetens låneram med 700 miljoner kronor för att möjliggöra större verksamhetsinvesteringar, exempelvis för att kunna genomföra utvecklingsprojekt. Migrationsverket har även haft möjlighet att ansöka om projektmedel från asyl, migrations- och integrationsfonden (AMIF). 3.2 Överväg att införa nya stödfunktioner för avveckling av statliga tillgångar Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga ett införande av nya stödfunktioner för avveckling av statliga tillgångar. Regeringen delar inte den bedömning som Riksrevisionen gör i denna del. Avveckling av verksamheter eller tillgångar kan vara initierad av riksdag och regering eller av ansvarig myndighet. Om avveckling sker på uppdrag av regeringen meddelar regeringen normalt även vad som ska gälla för avvecklingen i fråga. En avveckling eller en omställning initierad av myndigheten ska genomföras inom ramen för det gällande regelverket. Avvecklingar sker dock i olika kontext och med olika komplexitet vilket ställer höga krav på ansvariga myndigheter i utförandet och regeringen i de beslut som kan komma att styra avveckling av verksamheter. Vidare är större omställningar av den typ som berörs här ovanliga och oftast något som sker oväntat. En stödfunktion kan definitionsmässigt inte ta över det ansvar för en ombildning eller avveckling som ligger på myndigheten. Kammarkollegiet ger, på uppdrag av regeringen, ett visst stöd i liknande frågor vid avveckling av myndigheter. En ytterligare stödfunktion som ska ha ett bredare uppdrag riskerar att vara svår att planera och dimensionera. Regeringens bedömning är att omställning, avveckling eller rationalisering som är initierade av en myndighet även måste hanteras av myndigheten. Regeringen avser därför inte att vidta några särskilda åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendation. 3.3 Säkerställ tydlig reglering och rutiner för myndigheternas avveckling av utrustning som kan innehålla sekretessbelagd eller integritetskänslig information Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att hanteringen av teknisk utrustning som innehåller känsliga uppgifter är en viktig informationssäkerhetsfråga. Regeringen vill understryka vikten av att alla verksamhetsutövare följer säkerhetsskyddslagens (2018:525) och säkerhetskyddsförordningens (2021:955) krav på hantering av säkerhetskänsliga uppgifter. Av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap framgår att varje myndighet ansvarar för att egna informationshanteringssystem uppfyller sådana grundläggande och särskilda säkerhetskrav att myndighetens verksamhet kan utföras på ett tillfredsställande sätt. Vidare framgår av Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om säkerhetsåtgärder i informationssystem för statliga myndigheter (MSBFS 2020:7) att myndigheterna vid utveckling, anskaffning eller utkontraktering av informationssystem, ska identifiera krav på säkerhet, bl.a. avseende avveckling. Regeringen avser därför inte att vidta några särskilda åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendation. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen vill inledningsvis framhålla att Migrationsverket både under och efter Riksrevisionens granskning och har arbetat med att förbättra interna rutiner där bister har identifierats avseende avveckling av så väl statliga tillgångar som utrustning. Sedan 2016 har regeringen i sin styrning av Migrationsverket fokuserat på att förbättra den strategiska styrningen likväl som ekonomistyrningen: - Statskontoret fick i december 2016 i uppdrag att analysera genomförandet av den organisation som Migrationsverket sjösatte den 1 januari 2015 (Ju2016/08645). I uppdraget ingick att kartlägga och bedöma om ansvarsfördelningen, den interna styrningen och stödet till verksamheten motsvarade syftet med den nya organisationen. - För att förbättra ekonomistyrningen, med fokus på förbättrad prognoskapacitet fick Ekonomistyrningsverket (ESV) i mars 2017 (Ju2017/04535) i uppdrag att analysera och bedöma Migrationsverkets ekonomiadministrativa processer och rutiner samt prognoser. - I januari 2018 (Ju2017/08271) beslutades att en överdirektör skulle placeras på Migrationsverket för att avlasta och utgöra ett viktigt stöd för generaldirektören i arbetet med att förbättra och effektivisera verksamheten. - Statskontoret fick i mars 2019 i uppdrag att följa upp Migrationsverkets organisation som gäller från och med den 1 april 2018 (Ju2019/01225). I uppdraget ingick att följa upp de förslag som Statskontoret lämnade i sin rapport från 2017. Regeringen bedömer att prognoserna sedan perioden för granskningen är mer träffsäkra och ändamålsenliga. Även Migrationsverkets budgetunderlag har utvecklats sedan de granskade åren och utgör i dag i större utsträckning underlag för regeringens medelstilldelning. Därtill bedömer regeringen, i likhet med Riksrevisionen, att myndigheten nu har förbättrat både den strategiska och den ekonomiska styrningen och att myndigheten är bättre rustad för eventuella framtida upp -eller nedgångar i verksamheten. I regeringens budgetproposition för 2022 har föreslagna besparingar fördelats enligt en trappa om -50 miljoner kronor 2022, -150 miljoner kronor 2023, -200 miljoner kronor 2024 och -450 miljoner kronor från och med 2025 för att skapa en långsiktig planeringshorisont för myndigheten att fortsätta sin omställning. Regeringen fortsätter i regleringsbrevet att styra myndigheten mot att uppnå en högre effektivitet inom verksamheten. Migrationsverket ska förkorta kötiderna för öppna ärenden och öka andelen beslut som fattas inom författningsstyrd tid. Därtill ska myndigheten förbättra sin tillgänglighet och service för de sökande och andra berörda. Myndigheten ska redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att förbättra tillgänglighet och service samt vilka resultat som har uppnåtts. Vidare ska myndigheten redovisa servicegraden i det fysiska mötet och de åtgärder som vidtagits för att förbättra service till enskilda som inte kan eller vill vara digitala. Regeringen kommer att fortsätta att följa myndighetens omställning och effektivering med en tät dialog och eftersträvar en långsiktig och förutsägbar styrning. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Att ställa om i en föränderlig omvärld Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 januari 2022 Närvarande: statsminister Andersson, ordförande, och statsråden Johansson, Hallengren, Damberg, Ygeman, Ekström, Ernkrans, Hallberg, Nordmark, Sätherberg, Thorwaldsson, Gustafsdotter, Axelsson Kihlblom, Elger, Farmanbar, Danielsson, Karkiainen Föredragande: statsrådet Ygeman Regeringen beslutar skrivelse 2021/22:82 Riksrevisionens rapport om neddragningarna hos Migrationsverket 2017-2020