Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2021/22:80 Riksrevisionens rapport om kostnadskontroll i infrastrukturinvesteringar Skr. 2021/22:80 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 16 december 2021 Morgan Johansson Tomas Eneroth (Infrastrukturdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Kostnadskontroll i infrastrukturinvesteringar (RiR 2021:22). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Kostnaden underskattas systematiskt i kalkylerna 3 2.2 Beslut omprövas sällan 4 2.3 Transparensen brister i planrevideringen 4 2.4 Brister i arbetsprocesser och utvärdering 4 2.5 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga 1 Riksrevisionens granskning av kostnadskontroll i infrastrukturinvesteringar 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Klicka här för att ange datum. 68 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat kostnadskontrollen i Trafikverkets investeringsverksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Kostnadskontroll i infrastrukturinvesteringar (RiR 2021:22), se bilagan. Granskningen har som övergripande utgångspunkt att undersöka om Trafikverkets kostnadskalkyler för infrastrukturinvesteringar utgör tillförlitliga beslutsunderlag för regering och riksdag. Trafikverket och regeringen är granskningsobjekt. Riksrevisionen redovisar slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Trafikverket. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 29 juni 2021. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen anger att granskningens resultat visar att det har skett omfattande kostnadsökningar mellan de senaste nationella trafikslags-övergripande planerna för transportinfrastrukturen. Samtidigt konstaterar Riksrevisionen att det är mycket ovanligt att regeringen stoppar ett projekt när det väl hamnat i den nationella planen. Riksrevisionen menar även att regeringen och Trafikverket brister i transparens genom att inte sammanställa och kommunicera kostnadsökningarnas omfattning. Riksrevisionen understryker samtidigt att en förändrad kostnadsuppskattning inte nödvändigtvis betyder att den tidigare uppskattningen var felaktig. Riksrevisionen konstaterar att förutsättningarna för att genomföra ett projekt kan ha förändrats på ett sätt som motiverar att kostnaden förändrats. 2.1 Kostnaden underskattas systematiskt i kalkylerna Enligt Riksrevisionen förekommer det att Trafikverket ofta har underskattat kostnaden för föreslagna investeringsobjekt. Riksrevisionen noterar att skillnaden i kostnad för de investeringsobjekt som överlappade de nationella planerna från 2014 jämfört med 2018 är kalkylerad till en ökning med totalt 58 miljarder kronor. Enligt Riksrevisionen motsvarar detta en genomsnittlig kostnadsökning per projekt på 39 procent på fyra år (15 procent i median). Riksrevisionen finner att de systematiska kostnadsökningarna förefaller inträffa främst under planeringsfasen, medan det enligt Riksrevisionen inte finns några systematiska kostnadsavvikelser under byggfasen. Riksrevisionen betonar samtidigt att projektens innehåll kan komma att förändras, vilket är någonting som i stort sett faller utanför kalkylernas nuvarande utformning. Riksrevisionen konstaterar att principen när Trafikverket tar fram en kalkyl är att räkna på anläggningen som den just då är tänkt att utformas samt att eventuella senare ändringar av anläggningens utformning inte är något som beaktas i kalkylen. Riksrevisionen konstaterar att innehållsförändringarna också kan innebära att projektets nyttor har ökat samtidigt som en kostnadsökning har skett. 2.2 Beslut omprövas sällan Riksrevisionen konstaterar att regeringen ofta håller fast vid sitt första investeringsbeslut, trots att planeringssystemet är utformat med ytterligare två kontrollstationer för att möjliggöra att investeringsbeslut omprövas när ny information tillkommer. Riksrevisionen finner att trots omfattande ökningar i kalkylerade kostnader har regeringen bara i några enstaka fall under den senaste planperioden valt att avbryta planeringen. Vidare noterar Riksrevisionen att det är oklart om det i dessa fall beror på kostnadsökningar eller om det finns andra skäl. Riksrevisionen gör därför bedömningen att regeringens prioritering av vilka projekt som ska genomföras därmed i hög grad utgår från tidiga kostnadsunderlag. Riksrevisionen menar att dessa underlag präglas av stor osäkerhet och ofta underskattar kostnaden samt att de relativt sett mer tillförlitliga underlag som tillkommer senare i planeringsprocessen har obetydlig påverkan på regeringens prioritering. Riksrevisionen understryker samtidigt att en omprövning inte självklart behöver leda till att planeringen avbryts. Även efter omfattande kostnadsökningar kan det enligt Riksrevisionen vara värt att fortsätta med ett projekt om de nyttor som skapas motiverar det. 2.3 Transparensen brister i planrevideringen Inför att den nationella planen ska revideras konstaterar Riksrevisionen att varken regeringen eller Trafikverket publicerar vilka förändringar i kostnadsbedömningar och innehåll som skett för de enskilda objekten sedan föregående plan. Det gäller enligt Riksrevisionen också den totala kostnadsförändringen för samtliga objekt i planen. Riksrevisionen noterar att Trafikverket gör en sammanställning av hur kostnadsbedömningen förändrats men att den inte publiceras. Riksrevisionen bedömer att en offentlig sammanställning av hur kostnader, nyttor och innehåll i objekten förändrats mellan planerna skulle öka transparensen gentemot riksdagen och allmänheten samt bidra med kunskap om problemets omfattning. Riksrevisionen konstaterar att detta överensstämmer med regeringens betoning på vikten av tydlighet och transparens. 2.4 Brister i arbetsprocesser och utvärdering Riksrevisionen noterar ett antal brister i Trafikverkets kalkylarbete och i uppföljningen av kalkylerna. Riksrevisionen konstaterar att Trafikverket 2019 införde en rutin för att samla alla kalkyler i ett gemensamt dokument. Enligt Riksrevisionen har dock rutinen inte tillämpats retroaktivt och Riksrevisionen anser att det är svårt att återfinna alla kalkyler som är gjorda för pågående projekt. Riksrevisionen anser att detta försvårar möjligheten till utvärdering. Vidare finner Riksrevisionen att Trafikverket inte heller genomför någon löpande utvärdering av vad som orsakar kostnadsavvikelser under planeringsfasen. Enligt Riksrevisionen genomförs sådana utvärderingar till följd av regeringsuppdrag. Riksrevisionen bedömer att avsaknaden av en sammanhållen bild av vad som orsakar kostnadsavvikelserna försvårar arbetet att utforma åtgärder för att förebygga att samma orsaker upprepas. Sammantaget bedömer Riksrevisionen att Trafikverket saknar ett sammanhållet utvärderingsarbete gällande kalkyler och kostnadskontroll. Riksrevisionen konstaterar att Trafikverket har genomfört förbättrande rutiner, men att det med avseende på de mycket långa planeringstiderna för infrastrukturprojekt kommer att dröja innan de nya rutinerna får effekt. 2.5 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar att regeringen på nytt tar ställning till ett infrastrukturprojekt i nationell plan när betydande kostnadsökningar sker. Enligt Riksrevisionens rekommendation bör frågan om projektet ska avbrytas ingå i en sådan omprövning. Riksrevisionen rekommenderar att Trafikverket bedriver ett mer systematiskt arbete för att kartlägga orsakerna till kostnadsökningar och hur dessa kan förebyggas. Vidare rekommenderar Riksrevisionen att Trafikverket i samband med förslag till nationell plan sammanställer och publicerar vilka förändringar som skett av kostnadsbedömningar, nyttor och innehåll för projekten sedan föregående plan. Slutligen rekommenderar Riksrevisionen Trafikverket att informera regeringen vid betydande kostnadsökningar i ett projekt i nationell plan. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att det är problematiskt att det skett omfattande kostnadsökningar i infrastrukturprojekt. Vidare instämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att tillförlitliga kostnadskalkyler är en förutsättning för att regeringen och Trafikverket ska kunna prioritera effektivt mellan olika potentiella investeringsalternativ. Regeringen menar dock att en uppdaterad kostnadsuppskattning inte nödvändigtvis betyder att den tidigare kalkylen var felaktig, då förutsättningarna för att genomföra projektet kan ha förändrats på ett sätt som inte gick att förutse och som kan motivera att kostnaden förändrats, vilket Riksrevisionen även konstaterar i sin rapport. Regeringen vill i det här sammanhanget understryka att kostnadsberäkningarna för ett objekt kan förändras i takt med att kunskapen om projektet ökar, och beroende på var i planeringsprocessen ett objekt befinner sig tillämpas olika metoder för att beräkna objektets kostnad. Objekt i tidiga skeden innehåller ofta stora osäkerheter och därmed är även de beräknade kostnaderna osäkra. Samtidigt ser regeringen allvarligt på fall där omotiverade kostnadsökningar sker. Regeringen instämmer därför i Riksrevisionens bedömning att det bör bedrivas ett mer systematiskt arbete för att kartlägga orsakerna till kostnadsökningar och hur dessa kan förebyggas. Regeringen anser att Trafikverkets kunskapsnivå om kostnadsutveckling och lärandet från tidigare erfarenheter behöver öka för att insatser för tidiga kostnadsbesparingar och förebyggande av kostnadsökningar ska kunna göras. Regeringen anser vidare att det är viktigt att Trafikverket på ett systematiskt sätt arbetar med att förbättra sina kostnadsprognoser, bland annat genom att dra erfarenheter från genomförda projekt, och har en god transparens kring orsakerna till kostnadsökningarna. Riksrevisionen menar att regeringen bör ompröva ett projekt när betydande kostnadsökningar sker i ett infrastrukturprojekt i nationell plan. Regeringen vill i det här sammanhanget förtydliga att regeringen inte tar slutlig ställning till enskilda objekt vid fastställelse av nationell plan, och precis som Riksrevisionen konstaterar kommer mer information att finnas i beslutsunderlagen ju längre planeringen har kommit. Regeringen anser att det vid byggstartsrapporteringen, som Trafikverket delger regeringen, ges insyn och tydlig information om aktuellt planeringsläge, exempelvis relevant information om hur den fysiska planeringen fortgår, uppdaterade kostnadsberäkningar i förhållande till bedömd kostnad i nationell plan samt uppdaterade beräkningar av projektens samhällsekonomiska lönsamhet. Regeringen tar därefter ställning till de enskilda objekten i ett s.k. byggstartsbeslut och från och med den tidpunkten anser regeringen att kostnaderna för objekten är tillräckligt säkra för att de ska få byggstartas. Att kostnadsuppskattningen vid byggstartsbeslut är tillräckligt säker indikerar även Riksrevisionens granskning då inget stöd har funnits för systematiska kostnadsavvikelser från kostnadskalkyl inför byggstart jämfört med slutkostnad. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att kostnadsökningar kan vara skäl till och bör beaktas vid en eventuell omprövning av ett objekt. Regeringen menar dock att fler aspekter bör beaktas vid en omprövning av ett objekt, vilket regeringen anser inte belysts på ett tydligt sätt i Riksrevisionens rapport. Trots kostnadsökningar kan nyttorna med ett objekt motivera ett genomförande, och en bortprioritering av infrastrukturprojekt kan ha stor påverkan även på andra intressenter och intressen, så som kommuner och regioner, väl fungerande arbetsmarknad, företagsutveckling, bostadsbyggande och klimat. Samtidigt kan till exempel större omvärldsförändringar eller uppkomna utmaningar inom transportsystemet motivera omprioriteringar utan att det skett kostnadsförändringar. För de objekt som beslutas ingå i nationell plan gör regeringen bedömningar av såväl de enskilda objekten som en samlad bedömning av hela planen, där hänsyn tas till ett flertal förhållanden som till exempel samhällsnytta, måluppfyllelse och kostnad. Regeringen vill även i detta sammanhang peka på Riksrevisionens konstaterande att en förändrad kostnadsuppskattning inte nödvändigtvis betyder att den tidigare uppskattningen var felaktig. Förutsättningarna för att genomföra projektet kan ha förändrats på ett sätt som motiverar att kostnaden ökat. Regeringen vill ha en väl avvägd plan som sammantaget uppfyller regeringens prioriteringar. Regeringen instämmer i att i samband med att Trafikverket lämnar ett förslag till nationell plan är viktigt att heltäckande sammanställa vilka kostnadsförändringar och innehållsförändringar som skett för ett objekt sedan föregående plan. Regeringen instämmer i att en god transparens kring orsakerna till kostnadsökningar är viktig, inte minst för att öka kunskapsnivån om kostnadsutveckling och kunna möta kostnadsökningar med kostnadsreducerande insatser. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen anser att kostnadskontroll i infrastrukturinvesteringar är helt avgörande för att kunna möta behovet av utbyggnad av infrastruktur. Vidare anser regeringen att det är problematiskt att det sker omfattande kostnadsökningar. Riksrevisionens granskning visar på skillnaden i bedömda kostnader för objekt som överlappade de nationella planer som beslutades 2014 och 2018. Regeringen har inför fastställande av den nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastruktur för perioden 2018-2029 korrigerat den tidigare alliansregeringens kostnadsuppskattningar från planen 2014. Sedan 2014 har därför flera åtgärder vidtagits, varav ett urval beskrivs nedan, men regeringen gör sammantaget bedömningen att kostnadskontrollen i infrastrukturinvesteringar behöver förbättras ytterligare. Regeringens grund för prioritering av vilka åtgärder som ska ingå i en nationell plan utgår från bedömningar av såväl de enskilda objekten som en samlad bedömning av hela planen, med hänsyn till bland annat måluppfyllelse och kostnad. Vid beslut om byggstarter gör regeringen på nytt en samlad bedömning av bland annat varje objekts måluppfyllelse i förhållande till de grunder som föranledde att objektet prioriterades med i nationell plan, och precis som Riksrevisionens granskning indikerar, gör regeringen bedömningen att kostnadsberäkningarna bör vara betydligt säkrare i detta skede. Vid betydande kostnadsökningar i Trafikverkets förslag till byggstarter begärs vid behov kompletterande underlag avseende fördyringar och osäkerheter in från Trafikverket. Regeringen anser, precis som Riksrevisionen poängterar, att förutsättningarna för att genomföra projektet kan ha förändrats på ett sätt som motiverar att kostnaden ökat. Regeringen fattar utifrån en sammantagen bedömning beslut om huruvida objektet tillåts byggstartas, eller behöver omprioriteras bland andra objekt i gällande nationell plan. Regeringen instämmer i att bättre kostnadskontroll behöver uppnås, att kunskapsnivån om kostnadsutvecklingen och lärandet från tidigare erfarenheter behöver öka samt att en god transparens kring kostnadsökningar är viktig för att insatser för tidiga kostnadsbesparingar ska kunna göras. Arbetet med att åstadkomma en ökad kostnadskontroll och produktivitet behöver intensifieras och flera åtgärder har också redan vidtagits. I oktober 2020 uppdrog regeringen åt Trafikverket att analysera kostnadsutvecklingen vid upphandling och genomförande av investeringsprojekt. Bakgrunden var att regeringen sett en oroande kostnadsutveckling för byggandet av infrastrukturprojekt. Uppdraget innefattade även att Trafikverket skulle upprätta en handlingsplan med ett åtgärdsprogram för att minska kostnadsöverskridanden i investeringsverksamheten. Trafikverket redovisade uppdraget i en rapport den 26 mars 2021. I propositionen Framtidens infrastruktur - hållbara investeringar i hela Sverige (prop. 2020/21:151) som överlämnades till riksdagen den 16 april 2021 poängterar regeringen vikten av en förbättrad kostnadskontroll och finansiell styrning. Det är viktigt att Trafikverket på ett systematiskt sätt arbetar med att förbättra sina kostnadsberäkningar. En hög grad av kostnadskontroll och transparens i planering och byggande av infrastruktur är grundläggande i arbetet med produktivitets- och effektivitetsförbättringar. I juni 2021 uppdrog regeringen åt Trafikverket att ta fram förslag till nationell plan för transportinfrastrukturen. Uppdraget innefattar även att Trafikverket ska förbättra kostnadskontrollen samt påbörja arbetet med att utveckla metoder för att effektivisera både investeringar och väg- och järnvägsunderhållet i syfte att minska kostnaderna. Trafikverket skulle enligt uppdraget redovisa ett förslag till upplägg och tidsplan för hur arbetet med en ökad effektivisering och kostnadskontroll ska genomföras. Förslaget redovisades till regeringen i samband med förslag till nationell plan den 30 november 2021. Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Vidare kan regeringen konstatera att Trafikverket genomför förbättringsåtgärder och att Trafikverket avser att fortsatt vidta ytterligare åtgärder i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer. Exempelvis har Trafikverket till följd av regeringens uppdrag avseende ökat fokus på kostnadskontroll inlett ett internt arbete med syfte att ta fram förslag på kostnadsreduktioner för ett urval av stora objekt. Detta kan exempelvis avse om vissa omfattningsförändringar bör ingå i det aktuella objektet. Trafikverket avser även att identifiera ytterligare objekt som är lämpliga att lägga till grund för analyser av kostnadsöverskridanden. Regeringen instämmer i Trafikverkets bedömning att verket behöver bli tydligare i att skilja på vad som är innehållsförändringar respektive kostnadsavvikelser. Vidare uppdrog regeringen åt Ekonomistyrningsverket att göra en översyn av den finansiella styrningen av Trafikverket. I redovisningen av uppdraget lämnar Ekonomistyrningsverket förslag som kan ge en mer transparent, effektiv och därmed ändamålsenlig styrning av myndigheten. Rapporterna bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Regeringen utesluter inte ytterligare åtgärder och följer noga det arbete som pågår. Riksrevisionen rekommenderar Trafikverket att i samband med förslag till nationell plan sammanställa och publicera vilka förändringar som skett av kostnadsbedömningar, nyttor och innehåll för projekten sedan föregående plan. Regeringen instämmer i att en god transparens kring orsakerna till kostnadsökningar är viktig, vilket framgår av uppdraget avseende förslag till nationell plan. Vidare bedömer regeringen att det i samband med beredningen av förslaget till nationell plan behövs en beskrivning av åtgärdsområdens och enskilda objekts bedömda utveckling över tid. Trafikverket har i samband med redovisningen av tidigare förslag till nationell plan delgett Regeringskansliet en sammanställning över objektens bedömda kostnader i den gällande planen jämfört med de bedömda kostnaderna i det nya förslaget till nationell plan. Regeringen avser att fortsatt efterfråga denna redovisning, samt att vid behov efterfråga och utveckla vilket beslutsunderlag som Trafikverket bör delge regeringen i samband med förslag till nationell plan. Utöver redovisningen av kostnadsökningar i samband med förslag till byggstart samt nationell plan kan, som Riksrevisionen konstaterar, kostnadsavvikelser lyftas av Trafikverket under myndighets- och verksamhetsdialoger med Regeringskansliet. Vidare har regeringen vidtagit ytterligare åtgärder för att öka kostnadskontrollen för objekt i nationell plan som exempelvis anses särskilt komplexa, såsom de nya stambanorna samt införandet av signalsystemet ERTMS, genom särskilda uppdrag till Trafikverket för ökad kontroll och analys av kostnaderna för objektet. Regeringen utesluter inte ytterligare åtgärder i det fortsatta arbetet med kostnadskontroll för objekt i nationell plan. Med dessa åtgärder anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens granskning av kostnadskontroll i infrastrukturinvesteringar Infrastrukturdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 december 2021 Närvarande: statsrådet Johansson, ordförande, och statsråden Hallengren, Hultqvist, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Strandhäll, Eneroth, Ernkrans, Nordmark, Thorwaldsson, Gustafsdotter, Elger, Farmanbar, Danielsson, Karkiainen Föredragande: statsrådet Eneroth Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om kostnadskontroll i infrastrukturinvesteringar