Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2021/22:107 Riksrevisionens rapport om statens suicidpreventiva arbete Skr. 2021/22:107 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 3 februari 2022 Magdalena Andersson Lena Hallengren (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i rapporten Statens suicidpreventiva arbete - samverkan med verkan? (RiR 2021:26). Riksrevisionens samlade bedömning är att statens arbete med suicidprevention inte varit tillräckligt effektivt. Riksrevisionen framhåller till stöd för sin bedömning bl.a. att regeringen först under 2020 har tagit flera initiativ för att stärka det suicidpreventiva arbetet trots att riksdagen, på regeringens initiativ, fattade beslut om en övergripande vision för det suicidpreventiva arbetet och ett nationellt handlingsprogram redan 2008. Riksrevisionen övergripande slutsats är att det behövs insatser inom flera områden för att ett verkningsfullt suicidpreventivt arbete ska kunna åstadkommas och att fler statliga myndigheter, på olika sätt, behöver involveras i och utveckla sitt självmordsförebyggande arbete. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och anser att rapporten utgör ett viktigt bidrag i det fortlöpande arbete som regeringen bedriver i syfte att utveckla och förbättra det suicidpreventiva arbetet. Regeringen bedömer, likt Riksrevisionen, att de pågående initiativen som regeringen har vidtagit inom området sedan 2020 kommer att bidra till att stärka det suicidpreventiva arbetet i framtiden. Mot bakgrund av utvecklingen av arbetet inom det suicidpreventiva området och de initiativ som regeringen har vidtagit under senare år anser regeringen samtidigt att det finns ett fortsatt behov av att stärka och utveckla de statliga insatserna och att säkerställa att fler berörda myndigheter arbetar med frågor som berör suicidprevention. Regeringen avser med anledning av Riksrevisionens rekommendationer bl.a. att ge Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i uppdrag att delta i det pågående arbetet med att ta fram underlag inför den kommande nationella strategin inom området psykisk hälsa och suicidprevention. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 2.1 Bakgrund och syfte med granskningen 4 2.2 Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga 1 Statens suicidpreventiva arbete - samverkan med verkan?, (RiR 2021:26) 11 Bilaga 2 Styrande dokument för suicidprevention 118 Bilaga 3 Regeringens medel och uppdrag till myndigheter och övriga aktörer inom suicidprevention 122 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 februari 2022 134 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statens suicidpreventiva arbete. Syftet med Riksrevisionens granskning har varit att ta reda på om statens insatser är effektiva för att stärka det suicidpreventiva arbetet. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Statens suicidpreventiva arbete - samverkan med verkan? (RiR 2021:26), se bilaga 1-3. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 14 oktober 2021. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen redovisar i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund och syfte med granskningen Suicid är ett folkhälsoproblem som förutom förlust av människoliv leder till omfattande psykiskt lidande och försämrad hälsa hos anhöriga och andra berörda. Årligen avlider ca 1 200 personer till följd av självmord i Sverige. Totalt avled 1 168 personer i säkert fastställda suicid under 2020. Året innan var antalet 1 269. Suicidtalet (antal suicid per 100 000 invånare) minskade eller var oförändrat i de flesta åldersgrupper under perioden 2019-2020. Ett undantag är de äldsta männen, där suicidtalet var högre 2020 jämfört med 2019. Självmordstalet för unga personer, 15-24 år, har legat på en oförändrad nivå sedan 1980-talet men ökat under de senaste två decennierna med i snitt cirka 1 procent per år. En liknande ökning över tid ses även bland kvinnor 25-44 år. Riksdagen fattade 2008 beslut om en övergripande vision för det suicidförebyggande arbetet och om ett nationellt handlingsprogram för suicidprevention (prop. 2007/08:110 bet. 2007/08:SoU11, rskr. 2007/08:226). Handlingsprogrammet består av nio tvärsektoriella områden med både befolknings- och individinriktade insatser och är tänkt att användas av berörda aktörer som ett ramverk för arbetet på nationell, regional och lokal nivå. Även om suicidtalet i befolkningen under de senaste decennierna har minskat i de flesta åldersgrupper utom i den yngsta åldersgruppen är suicid fortsatt ett stort och allvarligt folkhälsoproblem. Granskningens övergripande revisionsfråga är om statens insatser är effektiva i syfte att stärka det suicidpreventiva arbetet. Bedömningsgrunden för den övergripande revisionsfrågan är den beslutade visionen om självmord - att ingen bör hamna i en så utsatt situation att den enda utvägen upplevs vara självmord - och tillhörande handlingsprogram. Granskningen omfattar regeringens styrning samt Folkhälsomyndighetens, Socialstyrelsens och Inspektionen för vård och omsorgs (IVO) arbete. Vidare berörs flera andra statliga myndigheter på en övergripande nivå i granskningen, däribland MSB och Trafikverket. Den övergripande revisionsfrågan besvaras med hjälp av nedanstående delfrågor: - Är regeringens styrning för att stärka det suicidpreventiva arbetet effektiv? - Är Folkhälsomyndighetens arbete med samverkan inom suicid-prevention effektivt? - Är statens insatser verkningsfulla när det gäller kunskapsstöd och stöd för implementering till regionala och lokala aktörer samt till frivilligorganisationer för att skapa ett ändamålsenligt och kunskapsbaserat arbete inom suicidprevention? - Följs de insatser upp, som regeringen initierat och myndigheterna genomfört inom suicidprevention? Om ja, används uppföljningarna för att utveckla berörda verksamheter på regional och lokal nivå i syfte att uppnå resultat? 2.2 Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer Riksrevisionens samlade bedömning är att statens arbete med suicid-prevention inte varit tillräckligt effektivt. Riksrevisionen framhåller till stöd för sin bedömning i huvudsak följande. Det nationella handlingsprogrammet och tillhörande vision beslutades 2008, men först 2020 tog regeringen flera större initiativ för att stärka det suicidpreventiva arbetet. Regeringen har under lång tid därmed inte varit aktiv i styrningen av det suicidpreventiva arbetet. Riksrevisionen är positiv till de initiativ som regeringen har vidtagit från 2020 och framåt men konstaterar att det kvarstår arbete på flera områden för att få till ett verkningsfullt suicidpreventivt arbete. Den nationella styrningen av det suicidpreventiva arbetet bör vara formad så att insatserna leder till konkreta och varaktiga resultat. En viktig del i det arbetet är att myndigheter får tydliga och långsiktiga uppdrag. Detta ställer krav på regeringens förmåga att styra. Granskningen visar att räddningstjänstens verksamhet är viktig för det lokala suicidförebyggande arbetet och att det därför är lämpligt att MSB som har i uppgift att stödja räddningstjänsten med råd och information också gör det i denna del. Av granskningen framgår att kommuner har olika förutsättningar för att arbeta operativt och förebyggande med suicidprevention. Vägledning och mer bindande råd som föreskrifter efterfrågas därför av räddningstjänsten. I det nationella strategiarbetet som inkluderar ett tjugotal myndigheter behövs också MSB:s kunskap. Granskningen visar också att det saknas en enhetlig nationell hantering av samtal till 112 som rör hot om suicid och att det finns ett värde för både den drabbade individen och samhället i stort av att ha en enhetlig hantering av sådana samtal. En enhetlig hantering som behöver bygga på aktuell kunskap och beprövad erfarenhet kan ha betydelse för hur ärenden slutar. Trafikverket har haft ett halveringsmål för omkomna på statliga järnvägar för perioden 2010-2020. Flertalet fall handlar om suicid och antalet har varit oförändrat under perioden. Trots avsaknaden av resultat fattade regeringen ett nytt beslut 2020 om ett halveringsmål för samtliga trafikslag fram till 2030. Det är därför angeläget att regeringen ställer krav på Trafikverket att systematiskt följa upp vilka insatser som görs för att uppnå etappmålet och redovisa resultatet, eftersom arbetet hittills inte har lett till någon minskning av antalet omkomna på järnvägarna. När det gäller de rekommendationer som riktas till myndigheterna framgår i huvudsak följande. Folkhälsomyndighetens arbete med samverkan har gjort att suicidpreventivt arbete uppmärksammats, men har lett till få konkreta resultat. Stödet för implementeringen av kunskap behöver förbättras så att det kan bidra till konkreta suicidpreventiva insatser. Mer verksamhetsanpassade, konkreta och tillgängliga kunskapsstöd behövs eftersom de som finns är för övergripande för att kunna användas i det dagliga arbetet. Det nationella handlingsprogrammet, som ska vägleda arbetet på regional och lokal nivå, har varit för allmängiltigt och inte möjligt att följa upp. Att handlingsprogrammet varit utan operationaliserade och mätbara mål har med stor sannolikhet påverkat möjligheten till uppföljningen av området. Det är därför extra viktigt att myndigheterna, parallellt med att handlingsprogrammet utvecklas, också planerar för hur programmets insatser ska följas upp. Nationella uppföljningar av suicidhändelser i vården är en viktig del av det suicidpreventiva arbetet. De uppföljningar som har gjorts av suicidhändelser visar på många och återkommande brister som inte följts upp och åtgärdats. IVO har ett viktigt tillsynsuppdrag men har hittills inte granskat hanteringen av suicidärenden på en aggregerad nivå. Det finns brister i det suicidpreventiva arbetet på lokal nivå men även på regional nivå. Arbetet på dessa nivåer bedrivs i olika omfattning och är ofta beroende av engagerade personer. Det finns dessutom kommuner som inte arbetar med suicidprevention. Det är svårt att fastställa hur mycket av statens suicidpreventiva arbete som påverkar arbetet i kommunerna och vad som beror på kommunernas egna förmågor, prioriteringar och mottagarkapacitet. Riksrevisionen lämnar mot denna bakgrund följande rekommendationer till regeringen: - Ta initiativ till en nationell enhetlig hantering av inkommande samtal som rör hot om suicid via 112 för att underlätta för blåljusverksamheter att fatta beslut vid utryckning. - Se till att MSB medverkar i det nationella suicidpreventiva arbetet, både i det kommande strategiarbetet och som stödjande myndighet till de kommunala räddningstjänsterna. - Se till att Trafikverket följer upp och utvärderar insatser som myndigheten har vidtagit för att uppnå halveringsmålet för omkomna på statliga järnvägar. Syftet med uppföljningen bör vara att ta reda på varför insatserna inte har haft effekt. Regeringen bör också se till att Trafikverket ökar graden av systematik i de åtgärder som vidtas. Riksrevisionen lämnar vidare följande rekommendationer till Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen: * Se till att den kommande strategin inom psykisk hälsa och suicidprevention tas fram så att den blir styrande och relevant för arbetet. Ett sådant arbete kan uppnås genom att större vikt läggs vid följande delar: - Inkludera och utveckla områden som har bäring på det suicidpreventiva arbetet. Två exempel på områden som bör inkluderas respektive utvecklas är missbruks- och beroendefrågor och stöd till anhöriga. - Se till att områdena också omfattar insatser som går att följa upp med relevanta indikatorer så att ett systematiskt lärande utvecklas på området. - Utveckla en vägledning för prioriteringar av insatser inom suicidprevention baserat på den underbyggda kunskap som finns. Det är särskilt angeläget när ett tjugotal myndigheter gemensamt ska samarbeta om en ny strategi. * Förbättra stödet för implementering av kunskap inom suicidprevention. Ett sätt att bidra till bättre stöd för implementering är att se till att kunskapsstöden är konkreta, användbara och tillgängliga för verksamheter som arbetar med suicidprevention. Riksrevisionen lämnar slutligen följande rekommendation till IVO: - Följ upp suicidhändelser i vårdverksamheter på en aggregerad nivå i syfte att bidra till vårdverksamheters patientsäkerhetsarbete och därmed öka lärandet. Det gäller särskilt mot bakgrund av risken för ökad psykisk ohälsa när pandemin är över. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och anser att rapporten utgör ett viktigt bidrag i det fortlöpande arbete som regeringen bedriver i syfte att utveckla och förbättra det suicidpreventiva arbetet. Vad gäller Riksrevisionens bedömning om att regeringen under lång tid inte varit aktiv i styrningen av det suicidpreventiva arbetet så vill regeringen framhålla följande. Det suicidpreventiva handlingsprogrammet och tillhörande vision beslutades under 2008. Sedan dess har ett flertal regeringar ansvarat för det nationella suicidpreventiva arbetet. Sedan 2014 har regeringen kontinuerligt intensifierat insatserna inom området. Exempelvis har särskilda statsbidrag till frivilligorganisationer som arbetar med psykisk hälsa och suicidprevention inrättats och successivt ökat liksom medelstilldelningen till kommuner och regioner. Därtill har Folkhälsomyndigheten getts i uppdrag att samordna det suicidförebyggande arbetet på nationell nivå, och det ekonomiska stödet till Nationellt centrum för suicidforskning och prevention (NASP) har stärkts. Regeringen instämmer dock i Riksrevisionens bedömning om att det var först under 2020 som regeringen tog flera större initiativ för att stärka det suicidpreventiva arbetet, däribland uppdraget till 25 myndigheter att komma in med underlag inför en ny strategi inom området psykisk hälsa och suicidprevention. I sammanhanget välkomnar regeringen att Riksrevisionen är positiv till de initiativ som regeringen har vidtagit från 2020 och framåt och bedömer, liksom Riksrevisionen, att de pågående initiativen kommer att bidra till att stärka det suicidpreventiva arbetet i framtiden. Regeringen delar Riksrevisionens bild att det nationella handlingsprogrammets utformning med stor sannolikhet har påverkat förutsättningarna för uppföljning av insatserna. Detta rör främst avsaknaden av konkreta aktiviteter och åtgärder för att uppfylla handlingsprogrammets delområden liksom avsaknaden av operationaliserade och mätbara mål. Regeringen delar även Riksrevisionens bedömning att den nationella styrningen av det suicidpreventiva arbetet bör utformas så att insatserna leder till konkreta och varaktiga resultat och att en viktig del i det arbetet är att myndigheter får tydliga och långsiktiga uppdrag. Regeringen vill i detta sammanhang, vilket också framhålls av Riksrevisionen, påminna om att regeringen har gett 25 myndigheter i uppdrag att, senast den 1 september 2023, komma in med underlag inför en ny strategi inom området psykisk hälsa och suicidprevention. Som framgår av uppdraget så syftar detta just till att effektivisera den statliga styrningen, stärka uppföljningen och öka möjligheterna att mäta effekterna av politikens genomförande samt bidra till en stärkt nationell samordning där samtliga berörda myndigheter ser sin roll i strategins framtagande, genomförande och uppföljning. Regeringen kan dock, likt Riksrevisionen, konstatera att det kvarstår arbete på flera områden för att få till ett verkningsfullt suicidpreventivt arbete. Regeringens bedömning är att det pågående ovan nämnda myndighetsuppdraget kommer att kunna bidra till att fortsatt stärka och utveckla statens insatser inom området. Regeringen ser löpande över om fler myndigheter bör involveras i arbetet med uppdraget samt om ytterligare områden är i behov av utveckling och nationellt stöd. Sådana områden kommer även att lyftas i de individuella analyser som myndigheterna har i uppdrag att lämna in till Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen, i enlighet med uppdragsbeskrivningen, samt i den slutredovisning som kommer att överlämnas till Regeringskansliet (Socialdepartementet). I sammanhanget vill regeringen dock betona att ett framgångsrikt suicidpreventivt arbete är helt beroende av de insatser som genomförs på lokal och regional nivå. Regeringen anser att det finns ett värde både för den drabbade individen och för samhället i stort av att samhällets aktörer samverkar och, i den mån det är möjligt, agerar enhetligt i syfte att stärka det suicidpreventiva arbetet och på så vis samlat verkar för en minskning av antalet suicid. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att de insatser som genomförs för att uppnå halveringsmålet för omkomna på järnvägsområdet bör följas upp systematiskt inklusive huruvida dessa insatser ger effekt. Slutligen anser regeringen, likt Riksrevisionen, att det är angeläget att de statliga kunskapsstöden är konkreta, användbara och tillgängliga för verksamheter som arbetar med suicidprevention samt att nationella uppföljningar av suicidhändelser i hälso- och sjukvården är en viktig del av det suicidpreventiva arbetet. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens granskning är ett värdefullt bidrag i regeringens fortsatta styrning av det nationella suicidpreventiva arbetet. Regeringen har med intresse tagit del av granskningen och delar Riksrevisionens bild av att statens insatser bör vara långsiktiga, målinriktade och ske i samverkan mellan berörda aktörer. Mot bakgrund av utvecklingen av arbetet inom det suicidpreventiva området och de initiativ som regeringen har vidtagit under senare år finns det ett fortsatt behov av att stärka och utveckla de statliga insatserna och att säkerställa att fler berörda myndigheter arbetar med frågor som berör suicidprevention. I överensstämmelse med Riksrevisionens rekommendation avser regeringen att ge MSB i uppdrag att delta i det pågående arbetet med att ta fram underlag inför en kommande nationell strategi inom området psykisk hälsa och suicidprevention. När det gäller rekommendationen att MSB bör stödja de kommunala räddningstjänsterna i det suicidpreventiva arbetet kan regeringen konstatera att MSB redan i dag har i uppdrag att samordna och stötta kommunal räddningstjänst kopplat till sådana händelser som är att betrakta som räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. Det finns således inget hinder för MSB att ge stöd till kommunala räddningstjänsters suicidpreventiva arbete. Inom ramen för sitt ansvar kan myndigheten med stöd av sin nationella helhetsbild över de sårbarheter och brister som finns i samhället, och i nära dialog med andra berörda aktörer, identifiera de insatser som bedöms som mest ändamålsenliga och effektiva när det gäller att åtgärda konstaterade brister. I fråga om rekommendationen att regeringen bör ta initiativ till en nationell enhetlig hantering av inkommande samtal som rör hot om suicid till nödnumret 112 för att underlätta för blåljusverksamheter att fatta beslut vid utryckning kan följande konstateras. Alarmeringsverksamheten regleras i allt väsentligt genom avtal på olika nivåer. Mellan staten och SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) finns ett alarmeringsavtal som reglerar SOS Alarms åtaganden och övriga skyldigheter inom ramen för bolagets samhällsuppdrag. Avtalet syftar till att säkerställa en säker och effektiv hantering av nödsamtal och annan nödkommunikation till nödnummer 112 och därigenom skapa goda förutsättningar för en sammanhållen alarmeringsverksamhet i samhället. 112-tjänsten innefattar att svara på nödnumret 112, identifiera vad som har inträffat och bedöma om det finns behov av omedelbara hjälpinsatser av samhällets hjälporgan och ta ställning till vilket eller vilka av hjälporganen som berörs av det inträffade. Ansvarsfördelningen inom alarmeringsområdet innebär i stort att SOS Alarm är den aktör som tar emot och besvarar 112-anrop medan hjälporganen ansvarar för genomförande av hjälpinsatsen, vilket bl.a. innebär planering, organisering samt ledning av insatsen. Detta ska ske med inriktningen att hjälpinsatsen ska påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett så effektivt sätt som möjligt och med så hög kvalitet som möjligt. Det är med andra ord hjälporganen som avgör hur SOS Alarm ska agera i samband med ett 112-anrop. Regeringen avser fortsatt att verka för att upprätthålla SOS Alarms verksamhet och förmåga att säkerställa en säker och effektiv hantering av nödsamtal och annan nödkommunikation till nödnummer 112 för att därigenom skapa goda förutsättningar för en sammanhållen alarmeringsverksamhet i samhället. När det gäller rekommendationen om att regeringen bör säkerställa att Trafikverket följer upp och utvärderar de insatser som myndigheten har vidtagit för att uppnå halveringsmålet för omkomna på statliga järnvägar kan regeringen i huvudsak konstatera följande. Den nollvision som är beslutad av riksdagen utgör grunden för trafiksäkerhetsarbetet i Sverige och präglar också Trafikverkets arbete. Regeringen instämmer i att en uppföljning och utvärdering av det tidigare etappmålet är en viktig förutsättning för att i framtiden kunna genomföra effektiva insatser i syfte att uppnå det nuvarande etappmålet för omkomna på statliga järnvägar. Regeringen kan dock konstatera att ett arbete redan pågår inom Trafikverket i syfte att följa upp det förra etappmålet vilket regeringen välkomnar. När det gäller det nya etappmål som har satts för perioden 2020-2030 kommer myndigheten Trafikanalys årligen att följa upp hur arbetet med att nå målet fortskrider. Beträffande rekommendationen att regeringen bör se till att Trafikverket ökar graden av systematik i de åtgärder som vidtas avser regeringen att fortsatt följa Trafikverkets arbete med att utveckla insatserna inom området, bl.a. vid de årliga myndighetsdialogerna. I fråga om de rekommendationer som riktas till Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen samt till IVO avser regeringen att noga följa de insatser som myndigheterna tar initiativ till med anledning av Riksrevisionens rapport. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Statens suicidpreventiva arbete - samverkan med verkan?, (RiR 2021:26) Styrande dokument för suicidprevention Regeringens medel och uppdrag till myndigheter och övriga aktörer inom suicidprevention Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 februari 2022 Närvarande: statsminister Andersson, ordförande, och statsråden Hallengren, Hultqvist, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Strandhäll, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Hallberg, Nordmark, Sätherberg, Thorwaldsson, Gustafsdotter, Axelsson Kihlblom, Elger, Farmanbar, Danielsson, Karkiainen Föredragande: statsrådet Hallengren Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statens suicidpreventiva arbete