Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1999/2000:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Skr. 1999/2000:102 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 30 mars 2000 Göran Persson Lars-Erik Lövdén (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono- min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se- naste åren. Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av sektorns finansiella sparande, resultatutvecklingen för kommuner och landsting samt kommunala koncerner, sysselsättningsutvecklingen, kommunala entreprenader och köp av verksamhet samt effekter av det utjämningssystem som infördes år 1996. Vidare presenteras hur kostnaderna för olika kommunala verksamheter förändrats mellan åren 1996 och 1998 samt jämförelser mellan nettokostnader och struktur- kostnader för kommmuner resp.landsting. Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om- fattar främst obligatoriska verksamheter i kommuner och landsting, och syftar till att beskriva hur dessa utvecklas i förhållande till de nationella mål som riksdag och regering har formulerat för respektive verksamhet. Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för- hållandena t.o.m. verksamhetsåret 1998. Det går att utläsa vissa effekter av de ökade statsbidragen åren 1997 och 1998. Positiva effekter av statsbidragshöjningen på såväl ekonomin som sysselsättningen kan där- vid noteras. Slutligen redovisas utvecklingen av den kommunala demokratin och det internationella samarbetet. Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 4 1.1 Den kommunala ekonomin 4 1.2 De kommunala verksamheterna 7 1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete 13 2 Kommunsektorns ekonomi 15 2.1 Inledning 15 2.2 Kommunsektorn och samhällsekonomin 16 2.3 Kommunala finansieringskällor 21 2.4 Ekonomiskt resultat och ställning 21 2.5 Kommunal koncernredovisning 26 2.6 Kommunala företag 27 2.7 Kommunal personal 29 2.8 Kommunala entreprenader och köp av verksamhet 31 2.9 Nettokostnadernas utveckling åren 1996–1998 36 2.10 Avgifter i kommunal verksamhet 38 2.11 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner och landsting 39 2.12 Jämförelse av nettokostnad och strukturkostnader 44 2.13 Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting 47 2.14 Kommunernas engagemang i strukturfonderna 49 3 Hälso- och sjukvård 53 4 Socialtjänst 68 4.1 Äldreomsorg 68 4.2 Handikappomsorg 81 4.3 Individ- och familjeomsorg 92 4.3.1 Försörjningsstöd 93 4.3.2 Barn- och ungdomsvård 97 4.3.3 Familjerätt 102 4.3.4 Familjerådgivning 104 4.3.5 Missbrukarvård 105 5 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning 111 5.1 Barnomsorgen 111 5.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom 116 5.2.1 Förskoleklassen 116 5.2.2 Grundskolan 118 5.2.3 Gymnasieskolan 126 5.2.4 Särskolan 130 5.3 Vuxenutbildning 132 5.3.1 Kommunal vuxenutbildning (komvux) 132 5.3.2 Vuxenutbildning för utvecklingsstörda 137 5.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi) 139 6 Kollektivtrafik och färdtjänst 142 6.1 Kollektivtrafik 142 6.2 Färdtjänst 146 7 Folkbibliotek 148 8 Nyanlända invandrare, integration och storstadspolitik 152 8.1 Nyanlända invandrare och integration 152 8.2 Storstadspolitik 158 9 Räddningstjänst i fred 159 10 Civilt försvar 162 11 Miljöarbete 165 12 Kommunerna och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna 169 13 Ledning, uppgifter och organisation 175 14 Den internationella kommunen 182 1 Sammanfattning 1.1 Den kommunala ekonomin Mål för den kommunala ekonomin Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kom- munallagens 8 kap. om ekonomisk förvaltning där det sägs att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Ett sätt att följa i vilken utsträckning målet uppfylls är att studera en- skilda kommuners och landstings ekonomiska resultat över en period av några år. Under perioden 1995-1998 hade ca en fjärdedel av kom- munerna och ett av tjugotvå landsting ett sammantaget positivt resultat. Kommunsektorn och samhällsekonomin Kommuner och landsting utgör en betydande del av samhällsekonomin. Kommunsektorns utgifter motsvarade år 1998 23 procent av BNP, varav 19 procentenheter utgjordes av kommunal konsumtion. Den kommunala konsumtionen minskade i fasta priser perioden 1991-1997, men har där- efter åter ökat. Enligt nationalräkenskapernas preliminära utfall har kon- sumtionsutgifterna ökat med 2 procent mellan 1998 och 1999. Staten har under 1990-talet vid ett flertal tillfällen vidtagit åtgärder i syfte att förhindra eller motverka kommunala skattehöjningar. Den genomsnittliga skattesatsen för kommuner och landsting ökade åren 1990-2000 med 0,37 procentenheter jämfört med 1,92 procentenheter åren 1980-1990. Mellan 1998 och 1999 sjönk den från 30,46 till 30,29 procent, för att till år 2000 åter öka till 30,38 procent. Kommunernas ekonomiska resultat förbättrat Preliminära uppgifter för kommunerna år 1999 visar på ett positivt resultat på nära 3,5 miljarder kronor, vilket är en förbättring med 4,0 miljarder kronor jämfört med 1998. 108 kommuner räknar med att ha ett positivt resultat, och 170 ett negativt. Om extraordinära poster exkluderas ur resultatet blir det sammantaget -2 miljarder kronor och 100 kommuner räknar med ett positivt resultat. Landstingens ekonomiska resultat Preliminära uppgifter för landstingens ekonomiska utfall år 1999 visar på ett negativt resultat på 5,4 miljarder kronor, vilket är en förbättring på ca 0,6 miljarder kronor jämfört med år 1998. Exkluderas de extraordinära posterna förbättras resultatet med ca 0,2 miljarder. Endast två landsting uppvisar ett positivt resultat, såväl inklusive som exklusive extraordinära poster. De kommunala företagen Resultatet för den samlade kommunala verksamheten på koncernnivå uppgick år 1998 till 9,6 miljarder kronor. Detta är en kraftig ökning jäm- fört med resultatet för år 1997, som var 2,1 miljarder kronor. Dock påverkas resultatet av extraordinära poster, som netto uppgår till 8 mil- jarder kronor. Exklusive dessa skulle det totala resultatet för år 1998 ha blivit 1,6 miljarder kronor. Kommunala borgensåtaganden och andra ansvarsförbindelser uppgick år 1998 till 184 miljarder kronor, vilket är en minskning med 36 mil- jarder jämfört med år 1997. Borgensåtagandena motsvarar ca 20 470 kronor per invånare. 69 procent av borgensåtagandena avsåg de kom- munala bostadsföretagen. Sysselsättningen i kommunsektorn Efter att ha minskat under åren 1990 till 1997 har antalet anställda i kommuner och landsting ökat fr.o.m januari 1998. Eftersom kommunerna i ökande utsträckning har köpt verksamhet på entreprenad är ökningen troligen större än vad som syns i sysselsättningsstatistiken. Det kommunala utjämningssystemet Det kommunala utjämningssystemet består av en inkomstutjämning, en kostnadsutjämning samt införanderegler. Totalt omfördelar inkomstutjämningen år 2000 9,7 miljarder från kommuner med högre skattekraft än riksgenomsnittet till kommuner med lägre skattekraft. Bland landstingen är det endast ett landsting som har en skattekraft som överstiger den genomsnittliga för riket och som därmed erlägger en avgift i inkomstutjämningen medan övriga landsting erhåller utjämningsbidrag om 3,6 miljarder. Totalt omfördelas 4,8 miljarder i kostnadsutjämningen för kommunerna år 2000 från kommuner med relativt sett gynnsamma strukturella förhållanden till kommuner med mindre gynnsamma för- hållanden. Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag varierar mellan -32,6 procent för de kommuner som betalar högst avgift och 48,7 procent för de kommuner som får bidrag. Ungefär 30 procent av kommunerna betalar en avgift. År 2000 är 71 kommuner helt införda i utjämningssystemet. I takt med att in- förandereglerna trappas ner kommer antalet kommuner som är helt införda att öka. Mellan landstingen omfördelas totalt 1,1 miljarder kronor i kost- nadsutjämningen. Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag varierar mellan -10,4 procent och 26,5 procent. Avgift betalas av 40 procent av landstingen. Landstingen har mer homogena förutsättningar både vad gäller skattekraft och strukturella för- hållanden varför utjämningssystemet inte har samma relativa betydelse som för kommunerna. 17 landsting omfattas av införanderegler år 2000. Kommunala entreprenader och köp av verksamhet Entreprenader och köp verksamhet utgjorde år 1998 totalt 41 miljarder kronor, eller 14 procent, av kommunernas driftskostnader. Om hänsyn tas till köp från andra kommuner eller från landsting uppgår siffran till ca 7 procent. Mest köper kommunerna entreprenader och verksamhet från företag och organisationer. Gymnasieskolan är den verksamhet inom vilken andelen entreprenader och köp av verksamhet är störst, nära 30 procent av kostnaderna. Exkluderas interkommunal ersättning uppgår andelen till 6,5 procent. Störst andel köp från privata företag har den kommunala vuxen- utbildningen, för vilken entreprenad- och verksamhetsköp från företag och organisationer uppgår till 10 procent av de totala driftskostnaderna. Nettokostnadernas utveckling Kommunernas nettokostnader för de skattefinansierade verksamheterna har ökat med drygt 16 miljarder kronor i löpande priser mellan åren 1996 och 1998. Den största ökningen mellan åren såväl absolut som relativt sett har skett inom äldre- och handikappomsorgen. Landstingens nettokostnader ökade under samma period med knappt 10 miljarder kronor i löpande priser. Den största ökningen i absoluta ter- mer skedde inom läns- och regionsjukvården, medan den största pro- centuella ökningen redovisades inom primärvården. Strukturfonder Genom medlemsskapet i EU har Sverige fått tillgång till EU:s strukturfonder. Syftet med insatserna är att minska regionala obalanser och skillnader i ekonomisk utveckling. Sverige erhöll under program- perioden 1995-1999 ca 2,6 miljarder kronor per år. För att erhålla stöd krävs medfinansiering på ca 50 procent. Bidrag till Mål 3, bekämpande av långvarig arbetslöshet, har en klar koppling till den kommunala ekonomin. Totalt har under program- perioden bedrivits 625 projekt i kommunerna och 18 i landstingen inom ramen för mål 3. Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting Från sitt inrättande i juli 1998 har bostadsdelegationen fram till februari 2000 tagit emot 84 ansökningar om stöd för bostadsåtaganden. Bostads- delegationen har slutit avtal med 19 kommuner om stöd uppgående till totalt 872 miljoner kronor. 25 kommuner har fått avslag på sin ansökan och 4 ansökningar har skrivits av. Under hösten 1999 inrättades kommundelegationen. Regeringen har hittills beslutat överlämna 42 ansökningar från 35 kommuner och 7 landsting till denna. 1.2 De kommunala verksamheterna Hälso- och sjukvård Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Sverige hör till de främsta länderna i världen när det gäller hälsotillstånd och sociala förhållanden. Medel- livslängden ökar stadigt för både män och kvinnor. Trots detta finns det bestående skillnader i ohälsa, bl.a. mellan kvinnor och män och mellan storstäder och landsbygd. Tillståndet i den svenska hälso- och sjukvården är generellt sett gott. Den utveckling som varit under 1990-talet har ställt krav på bl.a. omfördelningar av resurser och anpassning till förändrade villkor. För- ändringarna har i vissa fall lett till att brister i vården uppmärksammats. Utvärderingar har visat att landstingen inte fullt ut levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar i vården av äldre. Antalet personer som förtidspensioneras p.g.a. psykiska besvär har ökat under 1990-talet. Inom psykiatrin råder brist på specialister samt på tillgång till differentierade vårdresurser. Nationella kvalitetsregister utgör ett viktigt instrument för att säkra kvaliteten inom hälso- och sjukvården. Trots att de flesta av dessa register fortfarande är under utveckling börjar vissa resultat bli tillgäng- liga, t.ex. för att belysa regionala variationer med avseende på behand- lingsmetoder, vårdutnyttjande etc. Antalet anmälningar till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd har för- dubblats under 1990-talet. Trots detta har antalet ärenden som lett till på- följder varit i stort sett oförändrat. Antalet läkarbesök år 1998 ökade med ca 4 procent jämfört med 1997. Även kostnaderna ökade med ca 4 procent i fasta priser mellan dessa två år. Socialtjänst Det övergripande målet för socialtjänsten är att främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Äldreomsorg Enligt 6 § socialtjänstlagen har den som inte själv kan tillgodose sina behov rätt till bistånd bl.a. i form av hjälp i hemmet eller särskilt boende för service och omvårdnad för äldre. Dessutom skall äldre människor enligt 19 § få möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet. Verksamhetsstatistiken för år 1998 visar att andelen äldre som erhåller hjälp i ordinärt och i särskilt boende fortsätter att minska. Insatserna kon- centreras till de allra äldsta och de med mest behov av vård och omsorg. Förändringarna av hemtjänsten har inneburit att äldres behov av service i större utsträckning tillgodoses antingen genom anhöriga eller köp på den privata marknaden. Även år 1998 finns stora variationer mellan kommunerna vad gäller vården av och omsorgen om de äldre. Det bedrivs mycket bra äldre- omsorg i många kommuner och många äldre som är i behov av vård och omsorg erhåller sådan med god kvalitet. Samtidigt finns det rapporter om äldre som inte har tillgång till service, vård och omsorg som de behöver och att det finns brister i kvaliteten i olika avseenden. Många kommuner har kommit igång med att systematiskt utveckla och säkra kvaliteten inom äldreomsorgen. Boendestandarden inom det sär- skilda boendet fortsätter att förbättras. Variationen mellan kommuner av- seende boendestandarden i det särskilda boendet är dock stor. I drygt hälften av landets kommuner motsvarar inte taxorna inom äldreomsorgen lagstiftningens krav fullt ut. Det gäller dels att garantera den enskilde ett av kommunen bestämt förbehållsbelopp, dels att bevaka att make/maka inte får en oskäligt försämrad situation när den andre parten t.ex. flyttar till ett särskilt boende. Kostnaderna för äldre- och handikappomsorgen uppgick år 1998 till ca 80 miljarder, varav ungefär trefjärdedelar avsåg äldreomsorgen. Handikappomsorg Målet för handikappomsorgen är bl.a. att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring skall få möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. År 1998 hade en tredjedel av landets kommuner en dokumenterad kvalitetspolicy för hela eller delar av handikappomsorgen, vilket är en viss ökning sedan 1996/97. Vidare redovisas en positiv utveckling när det gäller kommunernas ambitioner att erbjuda människor med olika typer av funktionshinder bra levnadsvillkor. Levnadsförhållandena för personer med psykiska funktionshinder förbättras långsamt, men är fortfarande ofta sämre än för övriga funktionshindrade. Länsstyrelsernas rapporter talar om allvarliga brister i bl.a. hand- läggningen av ärenden samt omvårdnaden av personer med funktionshinder. En god måluppfyllelse kan däremot observeras avseende den enskildes möjlighet att bo kvar hemma med stöd. Ett ökande problem är dock att fler funktionshindrade efterfrågar bostäder med särskilt service än vad kommunerna kan erbjuda. Avgifterna för insatser enligt SoL och LSS är fortfarande endast i några få procent av kommunerna anpassade till yngre funktionshindrades särskilda ekonomiska situation. Det är fortfarande oklart hur många personer som totalt erhåller insatser enl. SoL, LSS eller LASS på grund av dubbelrapporteringar i statistiken. En grov skattning av antalet individer för år 1998 visar att omkring 70 000 personer erhåller något stöd på grund av sitt funktions- hinder. De totala kostnaderna för vård och omsorg om de funktionshindrade uppgick år 1998 till 19,5 miljarder. Individ- och familjeomsorg Genom ekonomiskt bistånd i form av försörjningsstöd skall den som på egen hand inte kan få sina behov tillgodosedda tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Kommunen skall verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga förhållanden. Vidare skall kommunen arbeta för att förebygga och motverka missbruk av droger samt aktivt verka för att missbrukaren får hjälp och vård för att komma i från missbruket. Såväl antalet socialbidragstagare som kostnaderna för socialbidrag har minskat under åren 1998 och 1999. Minskningen beror främst på ett för- bättrat arbetsmarknadsläge och lägre flyktingmottagande. Socialbidrags- tagandet varierar över landet och skillnaderna har ökat successivt under 1990-talet. Det långvariga socialbidragsberoendet ligger dock kvar på en oförändrad nivå och kostade under år 1998 totalt 7,1 miljarder kronor. Under 1990-talet har kommunerna i allt högre utsträckning utvecklat öppenvårdsinsatser inom barn- och ungdomsvården. Kommunerna är enligt länsstyrelsernas rapporter väl medvetna om de ändringar i social- tjänstlagen (SoL) som trädde i kraft den 1 januari 1998 i syfte att stärka barnets ställning, men det återstår ännu mycket att göra innan ändring- arna når fullt genomslag. Kostnaderna för institutionsvården av barn och unga har ökat med nära 25 procent i fasta priser mellan åren 1995 och 1998. Tvångsvården av missbrukare har nära nog halverats under 1990-talet samtidigt som öppenvården har kommit att spela en allt större roll. Bl.a. beroende på bristfällig dokumentation och uppföljning är det svårt att klarlägga vårdens effekter för den enskilde och därmed bedöma målupp- fyllelsen. Enligt socialstyrelsen har ett trettiotal kommuner skärpt sina riktlinjer för missbrukarvården sedan möjligheten att överklaga beslut om missbrukarvård togs bort 1 januari 1998. Ekonomiska skäl och satsningar på öppenvård anförs som orsaker till ökad restriktivitet med institutionsvård. Kostnaderna för individ- och familjeomsorgen uppgick år 1998 till sammanlagt 26 miljarder kronor, varav 11,4 miljarder (44 procent) avsåg försörjningsstöd. Barnomsorg, skola och vuxenutbildning Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att stimulera barns utveckling och lärande samt att bidra till goda uppväxtvillkor. Det offentliga skolväsendet skall ge alla, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika tillgång till lik- värdig utbildning. Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge dessa tillfälle att i enlighet med individuella önskemål komplettera sin ut- bildning. Barnomsorg Antalet inskrivna barn fortsätter att minska, medan andelen inskrivna barn av det totala antalet barn fortsätter att öka. Enligt Skolverket kan kommunerna anses hålla hög kvalitet vad avser tillgängligheten till barn- omsorg för barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar. Verksamheterna är dock inte tillgängliga för alla barn vars föräldrar så önskar. Orsakerna till att barnen nekas plats är främst att någon förälder är hemma med ett mindre syskon eller att någon förälder är arbetslös. Det totala antalet årsarbetare minskade under år 1998 i förskola och fritids- hem. Antalet barn per årsarbetare var oförändrat 5,7 inom förskolan, men steg till 15,6 inom fritidshemmen, en ökning med 25 procent jämfört med år 1997. Den totala kostnaden för barnomsorg uppgick år 1998 till 39,5 miljarder. Detta är en minskning med ca 3 miljarder jämfört med år 1997, vilket främst beror på förskoleklassen nu är överflyttad till utbildnings- området som en egen skolform. Avgiftsfinansieringsgraden har ökat med 0,1 procentenhet under år 1998 och var för riket i genomsnitt 16,6 pro- cent. Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom Förskoleklassen är en egen skolform för 6-åringar, som i hög utsträckning är integrerad med grundskolan och fritidshemmet. Den är obligatorisk för kommunerna att anordna, men frivillig för barnet att delta i. Under läsåret 1998/99 fanns 12,9 barn per årsarbetare. Förskole- klassen fanns hösten 1998 i 282 kommuner. Efter att ha minskat under större delen av 1990-talet har lärartätheten i grundskolan ökat något mellan läsåren 1997/98 och 1998/99. Genom- snittlig andel elever som ej nått målen i ett eller flera ämnen har ökat från 20,3 procent våren 1998 till 22,8 procent våren 1999. Andelen elever som blivit behöriga till gymnasieskolan har minskat från 91,4 procent år 1998 till 90,3 procent år 1999. Antalet elever har ökat med 2,5 procent mellan åren 1998 och 1999. Kostnaderna för den kommunala grund- skolan uppgick år 1998 till 52,7 miljarder kronor och de fristående skolorna till 1,3 miljarder kronor. Studieuppehåll och byte av studieväg blir allt vanligare inom gym- nasieskolan. Högst andel studieavbrott är det bland elever på det individuella programmet, 36,5 procent. Övergångsfrekvensen till hög- skolan inom tre år efter examen, var för elever som avslutade sina gym- nasiestudier vårterminen 1995 ca 45 procent. Kostnaden för gymnasie- skolan uppgick år 1998 till 20,5 miljarder, varav nära 89 procent utgörs av gymnasieskola i kommunal regi. Antalet elever inom särskolan har ökat med ca en tredjedel från 1993 till 1999. Ökningen tros dels bero på en ökad acceptans för skolformen, dels på att elever med lätt utvecklingsstörning numer har svårare att uppnå grundskolans mål. Den pågående försöksverksamheten med ökat inflytande för föräldrar avses förlängas. Totala kostnader för verksam- heten uppgick år 1998 till 2,9 miljarder kronor. Vuxenutbildning Andelen elever som avbryter sina studier i den kommunala vuxen- utbildningen har minskat. Den kommunala vuxenutbildningen har ökat kraftigt i omfattning sedan kunskapslyftet infördes. Samtliga kommuner deltar i kunskapslyftet och de volymmål som staten ställde upp har uppnåtts. Antalet elever ökade totalt mellan 1997 och 1998 med 42 procent och kostnaderna med ca 33 procent. Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen uppgick 1998 till ca 6,6 miljarder kronor. Antalet elever i svenskundervisning för invandrare (sfi) har halverats sedan läsåret 1994/95. Andelen elever som godkänts efter två och ett halvt år varierar kraftigt mellan olika kommuner. Totalt har cirka en tredjedel av eleverna som började sin sfi-undervisning läsåret 1996/97 nått sfi-nivå år 1998. Andelen minskar samtidigt som andelen som av- bryter sina studier ökar. Kommunernas totala kostnader för sfi uppgick år 1998 till 0,5 miljarder kronor. Vuxenutbildning för utvecklingsstörda Under de senaste fyra åren har antalet studerande inom vuxenutbild- ningen för utvecklingsstörda (särvux) ökat med 14 procent och uppgick år 1999 till 4 137. Utvärdering som gjorts av skolverket av särvux indikerar att kvaliteten brister vad avser t.ex. undervisningstid. Färdtjänst och kollektivtrafik Målet för färdtjänsten är att ge funktionshindrade möjlighet att resa till rimliga kostnader. Lagarna om färdtjänst och riksfärdtjänst saknar speci- fika målformuleringar, varför det är svårt att mäta grad av målupp- fyllelse. Färdtjänsten kostar ca 2 miljarder kronor per år och riksfärd- tjänsten 100 miljoner kronor. Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en sam- hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Den lokala och regionala kollektivtrafiken bidrar till uppfyllandet av transportpolitiska delmål. Ungefär en miljard resor företas varje år. Kollektivtrafikens andel av det totala resandet har minskat. Bristfällig statistik gör det dock svårt att dra slutsatser om utvecklingen från ett år till ett annat. Kollektivtrafiken kostar kommuner och landsting ca 6,5 miljarder kronor varje år. Folkbibliotek Det nationella målet är att främja intresset för bl.a. läsning och litteratur genom att alla medborgare skall ha tillgång till ett folkbibliotek. Under 1998 har utvecklingen mot allt färre filialbibliotek fortsatt men, samtidigt ökar dock medieutbud, antal besök och utlåning. Det saknas underlag för att fullt ut bedöma om de nationella målen uppfylls. Det minskade antalet filialer kan medföra en risk för att tillgången till folkbibliotek försämras för barn, äldre och funktionshindrade. Kostnaderna för folkbibliotek uppgick år 1998 till 2,9 miljarder kronor. Detta är en ökning på två procent i löpande priser jämfört med 1997. Nyanlända invandrare, integration och storstadspolitik Nyanlända invandrare och integration Målet för nyanlända invandrare är att de skall kunna skaffa sig en god grund för det fortsatta livet i Sverige, med lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Många flyktingar har kommit till Sverige under 1990-talets lågkonjunktur och har i hög grad hamnat utanför arbetsmarknaden. Socialbidragssystemet har fungerat som ett skyddsnät för dessa människor, som ej kunnat kvalificera sig för arbetslöshetsförsäkring. Arbetslösheten har sjunkit och uppgår nu bland utomnordiska medborgare till 20 procent och för utomeuropeiska medborgare till 24 procent. Under år 1999 bosatte sig 8 400 flyktingar i landets kommuner, vilket är en minskning med nära tre procent jämfört med år 1998. Till följd av förbättrat arbetsmarknadsläge och minskat antal flyktingar har trenden med ökade sammanlagda kostnader för socialbidrag och introduktionsersättning brutits. Storstadspolitik Målet med storstadspolitiken är bl.a. att bryta social, etnisk och diskriminerande segregation i storstadsregionerna. Inledningsvis sluts lokala utvecklingsavtal mellan staten och berörda kommuner. Under 1999 har avtal slutits med fem kommuner om verksamhet, som genom avtalen erhåller 280 miljoner kronor. Avtal kommer att slutas med ytterligare två kommuner. Inriktningen i avtalen är först och främst att höja sysselsättningsgraden och nivån på kunskaperna i det svenska språket hos boenden i olika bostadsområden. Räddningstjänst i fred Varje kommun skall enligt räddningstjänstlagen svara för att åtgärder för att förebygga brand och begränsa skador till följd av brand vidtas. Statens räddningsverk har formulerat övergripande mål för verksamheten, bl.a skall antalet olyckor minska och skador i samband med olyckor skall begränsas. Den kommunala räddningstjänsten löser generellt sett sina ålagda uppgifter väl. Samtliga kommuner har antagit räddnings- tjänstplaner, som även innehåller de kompletterande åtgärder som behövs för räddningstjänsten under höjd beredskap. Samverkan i syfte att utveckla och effektivisera räddningstjänsten har förbättrats. Civilt försvar Målet för kommunernas verksamhet inom det civila försvaret är att upprätthålla verksamhet och tillförsäkra kommuninvånarna en godtagbar kommunal service vid höjd beredskap. Beredskapsläget i kommunerna har generellt sett förbättrats under år 1999. Den främsta orsaken är kommunernas förberedelser inför skiftet till år 2000 och projekt Över- styrelsen för civil beredskap bedrivit inom kommunal beredskap. Som en följd av förberedelserna inför år 2000 har även informationsberedskapen förbättrats betydligt. Kommunerna erhöll under år 1999 165 miljoner kronor i ersättning för beredskapsförberedelser och 143 miljoner kronor som bidrag för investeringar, bl.a. i räddningscentraler och reservkraft. Miljövård Det övergripande målet för miljöarbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Kommunerna har en viktig roll i miljöarbetet. Ett av kommunens starkaste instrument för att bidra till en hållbar utveckling sker med hjälp av tillsyn enligt miljöbalken, som trädde i kraft 1 januari 1999. I och med miljöbalken har kommunerna fått ökade möjligheter att utöva tillsyn och även att ta ut avgifter för denna verksamhet. Kommunerna utför ett mycket viktigt arbete för en hållbar utveckling och insatserna påverkar möjligheterna att nå de uppställda målen för miljön. Kommunerna och sysselsättningen Arbetsmarknadspolitiken är ett centralt instrument för att nå regeringens övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning. Kom- munerna har möjlighet att ta över statens ansvar för arbetslösa ungdomar i åldern 18–24 år. Riksrevisionsverket (RRV) har i en undersökning av försöksverksam- het med lokal samverkan funnit att insatser inom ramen för försöks- verksamheten i högre utsträckning leder till arbete jämfört med tradi- tionella åtgärder. Undersökningar gjorda av Institutet för arbets- marknadspolitisk utvärdering (IFAU) visar att projekt med aktivare användning av arbetslöshetsersättningen leder till mindre inlåsnings- eller undanträngningseffekter än traditionella åtgärder. Offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa (OTA) leder däremot sällan till reguljära arbeten. Drygt häften av de ungdomar som genomgått det kommunala programmet för ungdomar under 20 år har kunnat gå vidare till arbete eller studier och ungdomar i åldern 20–24 år som deltagit i utvecklingsgarantin ser ut att hitta ett arbete eller påbörja en utbildning snabbare än andra långtidsarbetslösa ungdomar. 1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete Ledning, uppgifter och organisation Från 1 januari 1999 finns 20 landsting mot tidigare 23. Antalet kommuner har ökat med en och är nu totalt 289. Tre landsting och Göte- borgs kommuns sjukvårdsverksamhet slogs samman till Västra Götalands läns landsting. Nykvarns kommun bildades den 1 januari. Försöksverksamheten med förändrad regional ansvarsfördelning, fortsatte under år 1999 och utökades med ytterligare ett län, Västra Götalands län. Mellan åren 1995 och 1999 minskade det totala antalet styrelser/nämnder i kommunerna med 9 procent. I genomsnitt förändrade landstingen sju nämnder mellan åren 1995 och 1999. Medborgarnas tilltro till det politiska systemet och tilltron till sig själva har ökat under de senaste tio åren. Den politiska ojämlikheten har emellertid ökat när det gäller t.ex. utrikessvenskar. Antalet förtroendevalda och förtroendeuppdrag minskar. År 1999 fanns 44.500 kommunalpolitiker vilket innebär en minskning med ungefär 10.000 personer på tio år. I många kommuner pågår emellertid ett arbete för att involvera medborgarna i lokala berednings- och beslutsprocesser. Den internationella kommunen Under år 1999 har den svenska delegationen ändrats till följd av resultatet i 1998 års allmänna kommunalval i Sverige. En viktig del av kommitténs arbete under året har rört den allt mer aktiva roll i den pågående utvidgningsprocessen. Under år 1999 fick drygt 130 projekt stöd till vänortssamarbete. Dominerande tema för projekten är demokrati, följt av miljö, skola och infrastruktur. 2 Kommunsektorns ekonomi 2.1 Inledning Mål för den kommunala ekonomin Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kom- munallagens (KL) 8 kap. om ekonomisk förvaltning. I första paragrafen anges att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. I förarbeten till lagen anges exempel på vad som är att anse som god hushållning. Exempelvis är det i normalfallet inte god ekonomisk hushållning att ta lån för att täcka löpande kostnader. Vidare bör försäljningsmedel för anläggningstillgångar användas till nya investeringar eller för att betala på lån. Det balanskrav som trädde i kraft 1 januari 2000 utgör en nedersta gräns för den kommunala ekonomin. Balanskravet innebär enligt 8 kap. 4 § KL att kommuner och landsting varje år skall upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår) så att intäkterna överstiger kostnaderna. Enligt 5 § skall, om kostnaderna för ett visst år överstiger intäkterna, det negativa resultatet motsvaras av ett minst lika stort sammanlagt positivt resultat de närmast följande två åren. Det kommunala utjämningssystemet är ett av de viktigaste instru- menten som staten har till sitt förfogande för att omfördela resurser mellan olika delar av landet. Utgångspunkten är att alla kommuner respektive landsting, genom utjämningen, skall tillförsäkras likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva sin verksamhet, oberoende av vilken nivå på service, effektivitet och avgifter som den enskilda kommunen väljer. Genom en långtgående inkomstutjämning skall alla kommuner och landsting ha en skattekraft som motsvarar genomsnittet för riket. Dessutom sker en utjämning av strukturellt betingade kostnads- skillnader mellan kommuner och landsting. Finansieringsprincipen Sedan 1993 tillämpas finansieringsprincipen mellan staten och kommun- sektorn (prop. 1991/92:150, bet.1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). Ett förtydligande av principen gjordes 1994 (prop. 1993/94:150, bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442). Utgångspunkten är att kommuner och landsting inte skall ges nya eller utökade obligatoriska uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Om ett statligt beslut omfattas av principen sker den ekonomiska regleringen genom att nivån på det generella statsbidraget förändras. I de fall uppgifterna förändras så att kostnaderna ökar höjs nivån på de generella statsbidragen och om kostnaderna minskar görs en motsvarande minskning av statsbidragen. 2.2 Kommunsektorn och samhällsekonomin Kommuner och landsting svarar för en betydande del av samhälls- ekonomin. I nedan redovisade siffror ingår även kyrkan, som hittills har utgjort en del av den kommunala sektorn. Kommunsektorns utgifter motsvarade år 1999 23 procent av BNP, varav kommunal konsumtion utgjorde 19,2 procentenheter. Kommunsektorns inkomster motsvarade 22,9 procent av BNP, varav skatter och statsbidrag utgjorde 20,2 procentenheter. I tabell 2.1 redovisas utvecklingen av kommunsektorns inkomster och utgifter åren 1993-1999. Tabell 2.1 Kommunsektorns finanser Skatteinkomsterna är den största inkomstkällan och utgjorde år 1999 70 procent av kommunsektorns totala inkomster. Statsbidragens andel av inkomsterna uppgick till 18 procent och övriga inkomsters andel till 12 procent. Uppgifterna baseras på nationalräkenskapernas redovisning. Kommunernas och landstingens skatteinkomster periodiseras i nationalräkenskaperna så att den reglering av de preliminära skatte- inkomsterna som görs två år efter inkomståret, redovisas året efter in- komståret. Den slutavräkning avseende 1997 års skatteinkomster som gjordes i början av år 1999 påverkar skatteinkomsterna och därmed det finansiella sparandet för år 1998. Statsbidragen inkluderar både generella och specialdestinerade statsbidrag, varav de generella bidragen utgör merparten. Att stats- bidragen har varierat över tiden beror bl.a. på att regeländringar och ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn har påverkat storleken på bidragen. Fr.o.m. år 1996 redovisas statsbidragen netto efter avdrag för den avgift kommuner och landsting betalar till det inom kommunalt finansierade systemet för återbetalning av moms. Utjäm- ningsbidrag och utjämningsavgift ingår inte inom ramen för det kom- munala utjämningssystemet eftersom dessa utgör en omfördelning av medel mellan kommuner respektive mellan landsting, men är ett noll- summespel totalt sett för sektorn. Förutom höjningar av det generella bidraget åren 1997 och 1998 infördes även år 1998 ett särskilt bidrag till landstingen i samband med att ett första steg togs för överförandet av kostnadsansvaret för läkemedelssubventionerna till landstingen. I nationalräkenskaperna redovisas även vissa inkomster på utgiftssidan. Vid beräkning av den kommunala konsumtionen dras inkomster som har ett direkt samband med verksamheterna bort. Dessa försäljningsinkomster inkluderar även avgifter. Orsaken är att kommunal konsumtion avser den andel av verksamheten som är skattefinansierad, dvs. Finansierade med kommunalskattemedel och statsbidrag. Som framgår av tabell 2.1 ovan har det finansiella sparandet, dvs. skillnaden mellan inkomster och utgifter, varierat mellan åren. Det är dock inte det finansiella sparandet som är avgörande för om kommuner och landsting klarar det s.k. balanskravet, utan resultatet. Resultatutveck- lingen redovisas i avsnitt 2.4. Det som skiljer det finansiella sparandet från resultatet är bl.a. sättet att redovisa pensionsåtaganden och investeringar. Framtida pensionsförpliktelser periodiseras i den kom- munala redovisningen till det år då de intjänats och påverkar därmed resultatet, men inte det finansiella sparandet enligt national- räkenskaperna. Däremot ingår investeringsutgifterna vid beräkning av det finansiella sparandet, men inte vid beräkning av resultatet. I stället är det avskrivningarna av tidigare gjorda investeringar som påverkar resultatet. De kommunala konsumtionsutgifterna minskade i fasta priser åren 1993-1997 för att åter öka mellan 1997 och 1998. Den förhållandevis kraftiga ökningen förklaras dock till stor del av överföringen av läke- medelssubventionen till landstingen 1998. Exkluderas denna uppgår konsumtionsökningen till 2,8 procent. Enligt det preliminära utfallet för år 1999 ökade den kommunala konsumtionen med 2 procent mellan åren 1998 och 1999. De kommunala konsumtionsutgifterna redovisas närmare i tabell 2.2. Med arbetsgivaravgifter avses såväl lagstadgade som avtalsenliga sociala avgifter som kommuner och landsting betalar i egenskap av arbetsgivare. Vissa av dessa avgifter definieras som produktionsskatter. Produktions- subventioner avser här statliga lönebidrag. Försäljningsinkomster om- fattar även avgifter som tas ut i den kommunala verksamheten. Direkt- konsumtion är individuell konsumtion av varor och tjänster, som kom- munen eller landstinget betalar utan att vara engagerad i någon vidare förädling av varan eller tjänsten. Som exempel på direktkonsumtion kan nämnas läkemedel i öppen vård samt förskoleverksamhet, skola och äldreomsorg i privat regi. Fr.o.m. år 1998 ingår dessa läke- medelssubventioner i direktkonsumtionen för kommunsektorn, eftersom betalningsansvaret för dessa subventioner då överfördes till landstingen. Tabell 2.2 Kommunala konsumtionsutgifter För närvarande genomförs en anpassning av de svenska national- räkenskaperna till det nya europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS 95). Dessutom sker en övergång till en ny metod för fastprisberäkningar (kedjeindex). Fördelen med denna metod är att volymberäkningarna baseras på aktuella vikter (priser), vilket gör att relativprisförändringarna över tiden fångas in. Eftersom basåret byts ut varje år är det inte själv- klart hur volymutvecklingen över tiden för olika poster skall redovisas. Två vanliga metoder är att beräkna indexserier eller s.k. referensårsserier. Tabell 2.2 bygger på den senare metoden, som innebär att ett godtyckligt år väljs som utgångspunkt (referensår). Detta års värde i löpande priser skrivs sedan fram med de beräknade volymutvecklingstalen, varvid en fastprisserie erhålls. De priser som används vid sammanvägning till olika aggregat (summor) är inte från referensåret, vilket begränsar möjlig- heterna att addera delposterna. I tabell 2.2 summerar därför delposterna endast för åren 1998 och 1999. Utvecklingen av de kommunala resurserna åren 1980-1998 De förändringar som genomförs i de svenska nationalräkenskaperna innebär bl.a. att inkomster och utgifter skall periodiseras till det år den ekonomiska aktiviteten äger rum. Tidigare tillämpades en kassamässig redovisning. Hittills har en revidering av tidigare utfall i enlighet med det nya systemet gjorts för åren 1993-1998. Av denna anledning baseras redovisningen i detta avsnitt på det tidigare gällande nationalräkenskapssystemet. Under 1990-talet skedde ett trendbrott vad gäller den kommunala sektorns resursutveckling. Efter en mer eller mindre oavbruten expansion under efterkrigstiden bromsades den reala utgiftsökningen upp under 1990-talet. Utvecklingen åren 1980-1998 framgår av diagram 2.1, i vilket även BNP-utvecklingen redovisas. Diagram 2.1. BNP och kommunal bruttoproduktion, 1991 års priser (index 1980=100). I diagram 2.1 redovisas kommunal bruttoproduktion, vilket enligt de tidigare gällande definitionerna omfattar utgifter för köp av materiel och tjänster (förbrukning), löner, kollektiva avgifter m.m. samt kapitalför- slitning. Produktionssubventioner ingick således inte. Kapitalförslit- ningen låg dessutom på en lägre nivån i de nya nationalräkenskaperna där den omfattar även förslitning av vägar, broar m.m. Antalet anställda eller sysselsatta i kommunsektorn minskade under 1990-talet betydligt kraftigare än bruttoproduktionen. Enligt AKU har minskade antalet sysselsatta med ca 11 procent åren 1991-1997, medan bruttoproduktionen minskade med ca 2 procent i fasta priser. För- klaringen till skillnaden är att medan lönesumman, som utgör den största delen av bruttoproduktionen, har minskat med drygt 9 procent så har förbrukning (dvs. köp av materiel och tjänster) ökat med ca 20 procent. En bidragande orsak till denna utveckling är ökad användning av entreprenader. Dessutom har, särskilt inom sjukvården, personalminsk- ningarna gjorts bland kategorier med en lön som är lägre än genom- snittslönen. Därmed krävs en större minskning av antalet anställda för att åstadkomma en given utgiftsminskning, jämfört med om personalminsk- ningarna fördelats jämnt över hela lönespannet. Förändringar av antalet anställda kan även beror på förändringar i genomsnittlig arbetstid, för- ändringar i sjukfrånvaro m.m. Sysselsättningsutvecklingen beskrivs när- mare i avsnitt 2.7 Orsaken till att kommuner och landsting har tvingats att vara åter- hållsamma med utgifterna under 1990-talet är främst den djupa lågkon- junkturen under åren 1991-1993, vilket påverkade hela samhälls- ekonomin. BNP sjönk dessa år med sammanlagt ca 5 procent (jfr. dia- gram 2.1). Den försämrade sysselsättningen påverkade de kommunala skatteintäkterna negativt, samtidigt som socialbidragsutbetalningarna ökade. Samtidigt var staten tvungen att vidta åtgärder i syfte att komma till rätta med stora underskotten i de statliga finanserna, åtgärder som bl.a. har påverkat kommuner och landsting. Statsbidragen sänktes 1993 med 7,5 miljarder kronor och låg under åren 1994-1996 kvar på en i princip nominellt oförändrad nivå. Vidare har avdragsgilla s.k. egen- avgifter införts för hushållen (numera den allmänna pensionsavgiften) och ersättningsnivåerna sänkts i arbetslöshets- och sjukförsäkringarna, vilket reducerat det kommunala skatteunderlaget. Ökade totala ersätt- ningar från arbetslöshetsförsäkringen innebar samtidigt att kommuner och landsting till en del ”kompenserades” för effekterna på skatteunder- laget av den försämrade sysselsättningen. Utvecklingen av kommunalskatterna Åren 1980-1990 ökade den genomsnittliga kommunalskattesatsen med 1,92 kronor per skattekrona eller 1,92 procentenheter. Skatten till Svenska kyrkan är för åren 1980-1999 inte inräknad i de siffror som redovisas här. Fr.o.m. år 2000 har inte Svenska kyrkans församlingar och kyrkliga samfälligheter någon beskattningsrätt längre. Under 1990-talet har staten vid flera tillfällen vidtagit åtgärder i syfte att förhindra eller motverka kommunala skattehöjningar. Åren 1991-1993 tillämpades ett skattestopp, dvs. kommuner och landsting fick enligt lag inte höja skatten. År 1994 fick de kommuner och landsting som inte höjde skatten en särskild ekonomisk kompensation genom att ökade skatteinkomster till följd av sänkt grundavdrag inte drogs in. Åren 1995 och 1996 tillämpades inga åtgärder i syfte att motverka skattehöjningar. Medelutdebiteringen steg dessa två år med 0,56 procentenheter. Åren 1997-1999 återinfördes sanktioner, nu i form av statsbidragsindragningar för de kommuner och landsting som höjde skatten. Åtgärden kom att tillämpas i praktiken på fem kommuner år 1999. Sammantaget ökade den genomsnittliga skattesatsen under åren 1990- 2000 med 0,37 procentenheter. Mellan åren 1998 och 1999 sjönk den genomsnittliga skattesatsen från 30,46 till 30,29 procent. År 2000 har den genomsnittliga skattesatsen ökat till 30,38 procent varav kommuner 20,57 procent av landstingens 9,82 procent (på grund av avrundningar summerar inte skattesatserna för delsektorerna till genomsnittet för hela sektorn). Huvuddelen av höjningen förklaras av höjda landstingsskatter. Även vissa kommuner har höjt skatten, men samtidigt har andra kommuner sänkt skatten. Utvecklingen åren 1980-2000 framgår av dia- gram 2.2. Diagram 2.2 Genomsnittlig kommunalskatt 1980-2000, procent 2.3 Kommunala finansieringskällor I tabell 2.1, under avsnitt 2.2 kommunsektorn och samhällsekonomin, åskådliggörs kommunsektorns finanser, baserade på nationalräkenskap- ernas redovisning. I detta avsnitt baseras uppgifterna på räkenskaps- sammandraget (RS), som i sin tur bygger på kommunernas och lands- tingens räkenskaper. I den kommunala resultaträkningen görs en periodi- sering av betalningsströmmarna. Det som därmed redovisas är årets intäkter och kostnader. Skillnaden mellan intäkter och kostnader utgör årets resultat. Nedan visas fördelningen mellan kommunernas huvudsakliga inkomst- källor för perioden åren 1995-1998. Tabell 2.3 Kommunsektorns olika finansieringskällor, procentuell andel, 1995-1998 De direkta skatterna är kommunernas största inkomstkälla och dess andel av de totala inkomsterna har varit relativt oförändrad under senaste delen av 1990-talet. Ökningen av statsbidragen år 1997 och framåt har bidragit till att deras procentuella andel av inkomsterna har stigit något. Andelen taxor och avgifter minskar bl.a. till följd av att delar av den kommunala affärsmässiga verksamheten har förts över till kommunägda företag. 2.4 Ekonomiskt resultat och ställning Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kyrko- kommunernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och ställ- ning, vilka kan utläsas ur resultat- och balansräkningar. Ungefär två tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna och en tredje- del i landstingen. Kommunerna I följande tabell redovisas kommunernas resultaträkning för åren 1993- 1997. Tabell 2.4 Kommunernas resultaträkning åren 1993–1997 Årets resultat har förbättrats åren 1993-1997, men förbättringen beror i huvudsak på att de extraordinära intäkterna har ökat. För alla åren under perioden, utom år 1993 har de extraordinära posterna sammantaget bidragit till att förbättra resultatet, som annars hade varit negativt. Extra- ordinära kostnader och intäkter utgör storleksmässigt betydande poster i ett mindre antal kommuner. Exempel på en extraordinär intäkt är en rea- vinst vid försäljning av ett kommunalt företag. Från och med räkenskapsåret 1998 upprättar kommuner och landsting sin redovisning enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Detta innebär bland annat att resultaträkningen skall ställas upp på ett delvis annat sätt än tidigare, vilket i viss mån försvårar jämförelser med tidigare år. I följande tabell redovisas kommunernas resultaträkning för åren 1998- 1999 enligt den nya uppställningen. Uppgifterna för år 1999 bygger på preliminärt utfall från 274 kommuner. Tabell 2.5 Kommunernas resultaträkning år 1998–1999 Årets resultat försämrades år 1998 jämfört med år 1997 och det blev negativt för första gången sedan år 1993. Årets resultat 1999 beräknas till 3,5 miljarder kronor. Resultatet påverkas dock av extraordinära intäkter, räknas dessa bort skulle resultatet ha blivit 5,5 miljarder kronor sämre. För år 2000 gäller ett krav på ekonomisk balans i kommuner och landsting. Totalt 123 av landets 288 kommuner redovisade ett positivt årets resultat år 1998, vilket är fler än år 1997 då motsvarande siffra var 73. För år 1999 är det preliminärt 108 av 278 kommuner, som redovisar ett positivt resultat, vilket är en något mindre andel än år 1998. Enligt en enkätundersökning som genomförts i december 1999 av Statistiska centralbyrån (SCB) på uppdrag av Finansdepartementet anger 44 av 252 svarande kommuner att resultatet för år 2000 beräknas bli negativt. Uppgifterna grundar sig på budgeten som fastställts för år 2000. Svaren visar att en relativt stor andel av dessa kommuner – utifrån hittills fattade beslut – klarar kravet på en balanserad budget. 32 av de kom- muner som svarat på enkäten som enligt planerna redovisar ett negativt resultat för åren 2000-2002 sammantaget. Enkätsvaren visar en viss tendens till att mindre kommuner oftare räknar med ett negativt resultat år 2000. Det syns däremot inga skillnader i geografisk spridning när svaren jämförs länsvis. Det ekonomiska resultatet för enskilda kommuner varierar dock kraftigt. År 1998 varierade resultatet i förhållande till summan av avgifts- intäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag mellan +6,9 % och - 19,2 %. Diagram 2.3 visar spridningen mellan kommunerna i årets resultat för åren 1997 och 1998, där resultatet är omräknat till procent av respektive kommuns sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag. Diagram 2.3 Spridning i resultat för kommunerna 1997-1998 Diagrammet visar att spridningen i resultatet minskat något mellan åren 1997 och 1998. En analys av spridningen av resultatet visar inga tydliga statistiska samband med faktorer som skattesats och invånarantal. Varia- tionerna i det ekonomiska resultatet i kommunerna uppvisar inte heller något tydligt geografiskt mönster. En analys av skillnaderna mellan kommungrupper (storstäder, förortskommuner, större städer, medelstora städer, industrikommuner, landsbygdskommuner, glesbygdskommuner, övriga större samt övriga mindre kommuner) visar emellertid att medel- stora städer, förortskommuner, industrikommuner och övriga större kommuner sammantaget redovisar positiva årets resultat år 1998 till skillnad från övriga kommungrupper. Landstingen I tabellen nedan redovisas landstingens resultaträkning för åren 1993- 1997. Tabell 2.6 Landstingens resultaträkning åren 1993–1997 Årets resultat för landstingen sammantaget har försämrats under perioden 1993-1997 och har varit negativt sedan 1994. Extraordinära poster på- verkar resultatet marginellt. När nettokostnaderna i förhållande till skatteintäkter och generella statsbidrag ökar så minskar utrymmet för att finansiera t ex räntor på lån och reinvesteringar. För år 1998 gäller, som framgått ovan, en annan uppställning av resultaträkningen och andra principer för redovisning av pensionsför- pliktelser, vilket påverkar jämförelser med tidigare år. I det följande redovisas landstingens resultaträkning för åren 1998 och 1999. Tabell 2.7 Landstingens resultaträkning år 1998 och 1999 Årets resultat för landstingen sammantaget har försämrats under perioden 1993–1998. Extraordinära poster påverkar resultatet marginellt, med undantag för år 1998. Årets resultat försämrades med drygt 2 miljarder kronor år 1998 jäm- fört med år 1997 trots att skatteintäkter och generella statsbidrag ökade med över 6 procent mellan dessa år. År 1999 uppgår årets resultat preliminärt till -5,4 miljarder kronor. Endast två landsting redovisar ett positivt resultat. Enligt den tidigare nämnda enkätundersökningen som genomförts av SCB på uppdrag av Finansdepartementet budgeterar 13 av samtliga 20 landsting ett positivt resultat år 2000. Följande diagram visar spridningen mellan landstingen i årets resultat för åren 1998 och 1997, räknat som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag. För hela perioden åren 2000-2002 är det 4 landsting som inte klarar balanskravet enligt nuvarande planer. Diagram 2.4 Spridning i resultat för landstingen 1997-1998 Resultatutvecklingen varierar mellan olika landsting, men spridningen var ungefär densamma åren 1997 och 1998. Variationen är dock inte lika stor som för kommunerna. För år 1998 redovisade endast två landsting ett positivt resultat. Ekonomiskt resultat åren 1995–1998 för enskilda kommuner respektive landsting Ett sätt att följa målet om god ekonomisk hushållning är att studera en- skilda kommuners och landstings ekonomiska resultat summerat över en period av några år. Det skall sägas att detta inte är en fullständig metod för att följa måluppfyllelsen eftersom begreppet god ekonomisk hushåll- ning är vidare än enbart frågan om ekonomiskt resultat. Huruvida verk- samheten går med över- eller underskott utgör emellertid en viktig del i frågan om måluppfyllelse (se avsnitt 2.4). Det bör också sägas att ekonomin i sektorn påverkats av den djupa lågkonjukturen i början av 1990-talet. Nedanstående tabell visar årets resultat exklusive extraordinära poster summerat för åren 1995-1998 uppdelat på olika intervall. Tabell 2.8 Sammanlagt resultat före extraordinära poster, uttryckt som andel av nettokostnaderna åren 1995-1998 Tabellen visar bl.a. att en fjärdedel av kommunerna och ett av tjugotvå landsting har haft ett sammanlagt positivt resultat för den studerade perioden. Soliditeten i kommuner och landsting Kommunernas och landstingens ekonomiska ställning kan utläsas i balansräkningen. Ett mått hämtat därifrån är soliditeten, som visar hur stor del av tillgångarna som finansierats med egna medel. Beräkningen och redovisningen av pensionsskulderna har som nedan beskrivits förändrats inför verksamhetsåret 1998. Det har bl.a. påverkat det egna kapitalet och soliditeten. Utfallet för år 1998 är därför endast delvis jäm- förbart med tidigare år. Skillnaden i soliditet mellan koncern- och kommunnivå för kommunerna går dock fortfarande att jämföra och den har ökat med 4 procentenheter mellan åren 1994 och 1998. År 1998 uppgick koncernernas soliditet till 37 procent vilket var 18 procentenheter lägre än kommunernas. Det är alltså betydligt vanligare att koncernernas tillgångar är lånefinansierade. Soliditeten ligger på en hög och relativt stabil nivå för kommuner och landsting, vilket framgår av nedanstående diagram. Landstingen avviker något från den stabila trenden. När man tar hänsyn till pensionsskulderna blir den finansiella ställningen betydligt sämre, särskilt för landstingen, men även för kommunerna. Soliditeten sjunker då till 30 respektive 41 procent. Diagram 2.5 Soliditeten i kommuner och landsting exkl. pensionsskulden 1998 Resultatutvecklingen i kyrkokommuner och kommunalförbund Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund. Under 1998 fanns det 1 501 kyrkokommuner på lokal nivå med egen ekonomisk redovisning. Antalet verksamma kommunalförbund uppgick till 47 stycken år 1998. Kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Årets resultat för kommunalförbund uppgick sammantaget år 1998 till -0,3 miljarder kronor (-0,7 miljarder kronor år 1997). Kyrko- kommunernas resultat uppgick sammantaget till +0,4 miljarder kronor år 1998. Kommunalförbund bildas för att sköta en eller flera angelägenheter för de kommuner eller landsting som ingår. Kommunalförbund har funnits sedan år 1919, och i sin nuvarande form sedan år 1985. Den tidigare lagen om kommunalförbund är sedan år 1997 införlivad med kommunal- lagen. Offentlighetsprincipen gäller i stort sett oinskränkt. Kommunal- lagens regler om kommunalbesvär gäller även beslut fattade av ett kommunalförbund. Behovet av samverkan i form av kommunalförbund har minskat genom kommunsammanslagningarna åren 1952, 1970 och 1974. Det fanns 47 verksamma förbund år 1998, en ökning från 32 st år 1994. De vanligaste verksamheterna i kommunalförbund är gymnasieskola, energi, vatten och avfall, vård och omsorg, räddningstjänst och kommunikation. Genom ändring i kommunallagen år 1997 förenklades kommunernas och landstingens möjligheter att samverka genom att man införde en rätt att bilda gemensamma nämnder och att samverka över huvudmanna- gränser, dvs en kommun kan samverka med såväl annan kommun som med ett landsting. Samverkan i annan form än kommunalförbund sker också inom de flesta av kommunernas verksamhetsområden. Finansdepartementets enkät i december år 1999 visar att kommunerna och landstingen i hög grad är positiva till samverkan då det leder till högre effektivitet, kunskapsutbyte och större valfrihet för invånarna. För mindre kommuner är kostnadsaspekten viktig då de ej kan driva vissa kommunala verksamheter ensamma. I dagsläget finns ingen statistik till- gänglig över vilken ekonomisk omfattning och betydelse kommunernas och landstingens samverkan har. På landstingssidan sker samverkan ofta genom råd/utskott och sam- verkansavtal. Inom den specialiserade vården sker ofta samarbetet med närliggande landsting. Även landstingen menar att samverkan leder till ökad effektivitet och ökad kompetens. 2.5 Kommunal koncernredovisning Årsredovisningen i kommuner och landsting skall enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning också omfatta sådan kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform. Syftet är att få en bättre bild av kommunens eller landstingets totala ekonomiska åtaganden. Enligt den kommunala redovisningslagen skall den sammanställda redovisningen omfatta hela kommunens verksamhet, dvs. även verksamhet i företag där kommunen har ett betydande inflytande. Ett sådant inflytande finns normalt om kommunen innehar 20 procent eller mer av rösterna i ett företag. I resultaträkningen ingår lika stora andelar av företagens intäkter och kostnader som motsvaras av kommunernas eller landstingens ägarandel med eliminering av koncerninterna mellanhavanden. Antalet kommuner som sammanställer koncernredovisningar har ökat snabbt, från 18 st år 1988 till i princip samtliga år 1998. Nedanstående tabell visar kommunkoncernens respektive kommun- ernas resultaträkningar. Tabell 2.9 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1998 Årets resultatet för den samlade kommunala verksamheten (”kommun- koncernen”), dvs. förändringen av eget kapital, uppgick år 1998 till 9,6 miljarder kronor. Detta är en klar förbättring jämfört med år 1997 och detta sammantaget goda resultat beror i hög grad på stora positiva extra- ordinära poster. Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhets- kostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter. Jämfört med kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande delen av de finansiella kostnaderna i koncernen. Årets resultat exklusive extraordinära poster i kommunkoncernerna är bättre än i kommunerna sammantaget, vilket innebär att företagen bidrar till ett förbättrat resultat med ca 4,5 miljarder kronor. Detta är en ökning med 1,5 miljarder kronor sedan år 1997. År 1998 redovisade 142 koncerner ett negativt resultat. Detta är något fler än året innan. Varia- tionerna mellan koncernerna är – liksom för kommunerna – stora. Av intresse är också att studera huruvida företagen bidrar till ett förbättrat resultat på koncernnivå eller inte för enskilda kommuner. Tabellen som följer nedan visar hur mycket de kommunala företagen förbättrar eller försämrar det ekonomiska resultatet för kommunkoncernen, uppdelat på nio kommungrupper. Tabell 2.10 Företagens påverkan på kommunkoncernens resultat före extra- ordinära poster för år 1998 För år 1998 förbättrades främst storstädernas, de större städernas och för- ortskommunernas ekonomiska resultat när företagen inkluderades i redo- visningen. På motsvarande sätt försämrades resultatet före extraordinära poster för framförallt glesbygdskommuner men även för övriga mindre kommuner. Omsättningen i landstingens företag utgör endast ett fåtal procent av landstingskoncernernas totala omsättning. Landstingens företag bidrar marginellt till ett förbättrat resultat. De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och dess företag påverkas inte enbart av intäkter och kostnader. Även det faktum att framförallt kommunerna har gått i borgen för lån som de kommunala företagen tagit upp för att bl.a. finansiera investeringar i sin verksamhet har en väsentlig betydelse. Kommunernas borgensför- bindelser ökade kraftigt under första halvan av 1990-talet. Sedan år 1995, då borgensåtagandena uppgick till drygt 210 miljarder kronor, har borgensåtagandena minskat. År 1998 minskade de med 9 miljarder kronor jämfört med året innan till 184 miljarder kronor. Uttryckt i kronor per invånare motsvarar det 21 100 kronor. Den övervägande delen, ca 69 procent, avsåg kommunala bostadsföretag medan andra kommunala före- tag representerar ca 16 procent av åtagandena. Cirka 1,4 promille (259 miljoner kronor) av kommunernas totala borgensförbindelser infriades under år 1998, för år 1997 var motsvarande siffra knappt ca 0,7 promille (129 miljoner kronor). För landstingens del är omfattningen av borgensåtagandena betydligt mindre. Landstingen hade vid slutet av år 1998 ingått borgensförbind- elser för ca 2,5 miljarder kronor. 2.6 Kommunala företag I detta avsnitt behandlas företag där kommunen eller landstinget innehar minst 50 procent av rösterna i ett företag, s.k. majoritetsägt företag. Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform. Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit relativt konstant. Den sista december år 1998 fanns det enligt SCB:s inventering totalt 1 529 verksamma kommunala majoritetsägda företag, samt 318 vilande företag. Minskningen av antalet företag mellan åren 1996 och 1997 där kommuner är majoritetsägare beror framförallt på att antalet företag som bedriver fastighets- och uthyrningsverksamhet, vilket inkluderar bostadsföretagen, har minskat. Antalet anställda i företagen ökade med 3 500 mellan åren 1997 och 1998 och uppgick till totalt ca 47500. Omsättningen steg med åtta pro- cent jämfört med 1997. Tabell 2.11 Antal majoritetsägda kommunala företag Den dominerade associationsformen för kommunala företag är aktiebolag. År 1998 drevs 88 procent av de kommunala företagen i aktiebolagsform. Den näst vanligaste formen är stiftelse som utgör ca 7 procent av det totala antalet kommunala företag. De vanligaste verk- samhetsområdena är tekniska verksamheter såsom el-, värme- och vattenförsörjning samt fastighets- och uthyrningsverksamhet. Detta gäller oavsett om man studerar antalet företag, antalet anställda eller om- sättningen. Av det totala antalet rörelsedrivande företag är 329 kom- munala bostadsföretag. I följande diagram visas omsättning och resultatets andel av omsätt- ningen i de kommunala företagen under perioden 1995-1998. Diagram 2.6 Omsättning och årets resultat, i kommunala företag, 1995- 1998 År 1997 var resultatet i företag verksamma inom fastighets- och uthyr- ningsverksamhet väsentligt högre än under andra år i perioden. Nedan följer ett diagram som visar det totala resultatet för företag verksamma inom olika branscher. Diagram 2.7 Resultat i kommunala företag i miljoner kr, 1995-1998 Några egentliga bidrag till kommunkoncernens resultat lämnas bara av företag verksamma inom fastighets- och uthyrningsverksamhet och el, gas och vattenförsöjningsverksamhet. Störst bidrag lämnas genomgående under perioden av företag verksamma inom fastighets- och uthyrnings- verksamhet. År 1998 förbättras resultatet för företag verksamma med att sälja sam- hälleliga tjänster. Mellan åren 1997 och 1998 ökade företag inom denna sektor med sju stycken, omsättningen steg med över 70 procent och årets resultat vändes från ett negativt resultat på 161 miljoner kronor till ett överskott på en miljard kronor. Några ofta förekommande skäl för att föra över verksamhet till ett bolag är att man vill frångå den traditionella beslutsprocessen och att man bedömer att verksamheten skall kunna bedrivas med en högre effektivitet. Statskontoret konstaterade dock i en utredning år 1993 (1993:9) att organisationsformen ej var avgörande för om verksamheten bedrevs effektivt eller inte. En kommuns köp från ett kommunalt företag måste föregås av upphandling i enlighet med bestämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU). Av LOU framgår att kom- munen och företagen är att betrakta som olika upphandlande enheter. Upphandlingsbestämmelserna kan därför försvåra för kommunen att samordna gemensamma funktioner och datasystem etc och därmed kan möjligheterna att nå effektiviseringsvinster försämras. År 1995 trädde en lag i kraft som innebar att reglerna i tryckfri- hetsförordningen om handlingars offentlighet, sekretesslagen och arkiv- lagen blev tillämpbara på de företag där kommuner har ett rättsligt bestämmande eller inflytande. 2.7 Kommunal personal Sysselsättningsutvecklingen under 1990-talet År 1990 uppmättes det högsta antalet sysselsatta i kommunsektorn under 1980- och 1990-talet sammantaget. Antalet sysselsatta i kommunsektorn gick ner mellan år 1990 och 1996 för att sedan stiga. Diagram 2.8 beskriver hur sysselsättning har utvecklats sedan år 1990 och fram till år 1999. Diagram 2.8 Sysselsättningsutveckling i kommunsektorn (säsongsrensade månadsdata)1 Enligt Arbetskraftsundersökningarna, AKU, har antalet sysselsatta i kommunsektorn sammantaget minskat med drygt 2 procent mellan åren 1995 och 1999, men efter år 1997 har en ökning skett. Minskningen inom vård och omsorg är 5 procent. Antalet sysselsatta i andra verksamheter har således ökat. I följande tabell redovisas antalet kommunalt anställda under 1990- talet enligt den s.k. novemberstatistiken, som avser antalet anställda i kommuner och landsting i november respektive år. Tabell 2.12 Antalet hel- och deltidsanställda/anställningar i kommuner och landsting åren 1993-1999 (exklusive timanställda) Tusentals personer Någon årsvis summering av uppgifterna i tabellen är inte möjligt p.g.a. att förbunden har olika principer för redovisning av anställda som är tjänstlediga. Tabellen visar att det mellan åren 1996 och 1997 skedde en minskning av antalet anställda. Mellan åren 1997 och 1998 skedde en stabilisering och mellan åren 1998 och 1999 skedde en ökning av antalet anställda. Utvecklingen påverkas bl.a. av att delar av den kommunala verksamheten lagts på entreprenad utanför sektorn och att allt fler kommuner och landsting erbjuder sina deltidsanställda heltidstjänster. Uppdrag till SCB Uppgifter om hur många anställda det finns i kommunsektorn och för- ändringarna mellan olika statistikkällor skiljer sig åt p.g.a. definitions- skillnader och urvalsmetoder. I november 1999 gav därför regeringen Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att göra en analys av den kommunala sysselsättningsstatistiken samt att lämna förslag om hur statistiken kan förbättras. Det finns tre statistikkällor: den s.k. novemberstatistiken (mätpunktsdata) som Landstings- förbundet och Svenska Kommunförbundet producerar, vilken är en totalundersökning som görs en gång per år. Arbetskraftsundersökningarna (AKU) som SCB producerar är en urvalsundersökning som rapporteras per månad, kvartal och årsvis och omfattar hela arbetsmarknaden. Kortperiodisk sysselsättningsstatistik (KSO) som SCB producerar och som är en totalundersökning per kvartal. Fram till 1999 producerade respektive förbund kortperiodisk sysselsättningsstatistik. Resultaten från SCB:s analys visar bl.a. att KSO:n i regel överskattar antalet anställningar jämfört med Svenska Kommunförbundets årsstati- stik. Skillnaderna har minskat sedan 1996. För t.ex. år 1998 är skillnaden mellan KSO och årsstatistiken cirka 2 000 anställningar. Liknande situa- tion finns på landstingssidan. Nedanstående tabell med kvartalsstatistik redovisar skillnaderna mellan AKU och förbundens statistik. Tabell 2.13 Antal (inklusive BEA o tjänstlediga) kvartalsvis, 1995-1999, i kommun och landstingssektorn enligt AKU, Svenska Kommunförbundet (Kf) och Landstingsförbundet (Lf). Sett till hela kommusektorn visar SCB:s jämförelse relativt god överens- stämmelse med förbundens statistik. Det förefaller dock som om AKU överskattar antalet anställda i kommunerna jämfört med Svenska Kommunförbundets statistik medan antalet i landstingen snarare under- skattas i AKU jämfört med Landstingsförbundets statistik. Föränd- ringarna mellan kvartal tycks emellertid vara likartad för båda statistik- källorna, åtminstone fram till det fjärde kvartalet år 1999. Mellan tredje och fjärde kvartalet år 1999 avviker AKU:s skattning för kommuner från det tidigare mönstret där Svenska Kommunförbundets och AKU:s skattningar för kommuner följer samma utveckling. Orsakerna till detta kan vara flera. En sådan är att AKU är en urval- sundersökning av vilken man kan förvänta sig extrema skattningar i vissa fall. I genomsnitt en gång av 20 så kommer t ex ett skattat 95 procent osäkerhetsintervall inte att täcka det värde man skulle erhållit vid en totalundersökning, allt annat lika. En annan tänkbar orsak kan vara att Svenska Kommunförbundets siffror för fjärde kvartalet år 1999 påverkas av att antalet hel- och deltids- anställda har ökat i kommunerna under den perioden. 2.8 Kommunala entreprenader och köp av verksamhet SCB började år 1995 redovisa separat statistik om kommunernas köp av entreprenader och verksamhet. För att definitionen entreprenad ska användas ska fyra villkor vara uppfyllda: kommunen har ett huvudansvar för att verksamheten erbjuds kom- muninvånarna verksamheten skulle annars ha bedrivits i egen regi det är en verksamhet eller delverksamhet av större omfattning avtal eller liknande överenskommelse finns med den externa produ- centen Som köp av verksamhet räknas t.ex. köp av platser inom grundskola och gymnasieskola från annan kommun, ersättning till fristående skola eller ej kommunalt driven förskola, köp av vård- och omsorgsplatser samt placeringar inom individ- och familjeomsorgen. Sedan data började särredovisas år 1995 har kommunernas kostnader i löpande priser för entreprenader och köp av verksamhet nära nog för- dubblats, från 21 miljarder kronor till 41 miljarder kronor. Under samma period ökade kommunernas totala driftskostnader, enligt räkenskaps- sammandraget, med 35 miljarder kronor, eller 13,7 procent i löpande priser. Totalt utgör entreprenaderna år 1998 ca 14 procent av kommunernas totala driftskostnader. År 1995 var motsvarande andel 8 procent. År 1998 skedde dock en stor ökning av tillfällig karaktär, som främst berodde på att Malmö köpte verksamhet från Skåne läns landsting och Göteborg kommun köpte verksamhet från ett kommunalförbund. I diagrammet som följer visas från vilka kommunerna köpt entre- prenader och verksamhet av under perioden åren 1995 till 1998. Diagram 2.9 Kommunala entreprenader och köp av verksamhet 1995- 1998, tusental kronor (rörliga priser) Av diagrammet kan vi utläsa att kommunerna i första hand köper entre- prenader av kommunägda företag, övriga företag och organisationer. Övriga företag och organisationer har mer än fördubblat sin andel under perioden och var året 1998 de som kommunerna köpte mest entrepre- nader och verksamhet av. Diagram 2.10 visar variationen i köp av entreprenader och verksamhet mellan olika verksamheter. Diagram 2.10 Procentuell andel entreprenader och köp av verksamhet av totala kostnader inom respektive verksamhet 1995 och 1998 Diagrammet visar andelen entreprenader och köp av verksamhet av de totala kostnaderna inom respektive verksamhet. För komvux och individ- och familjeomsorgen finns inga uppgifter för år 1995. Av diagrammet kan vi bl.a. utläsa att andelen entreprenader och köp av verksamhet har ökat inom samtliga verksamheter för vilka det finns stati- stik från år 1995. Andelen har med största sannolikhet ökat även inom den kommunala vuxenutbildningen, som i och med kunskapslyftet har fått en kraftig ökning i antalet utbildningsplatser. Merparten av entreprenaderna inom gymnasieskolan, 78 procent, ut- gjordes 1998 av köp från andra kommuner. Den verksamhet som har störst andel köp från privata företag är den kommunala vuxenutbild- ningen. Andelen uppgick år 1998 till ca 10 procent av kostnaderna. Personal i entreprenader Diagram 2.11 visar hur andelen sysselsatta personer i alternativa driftsformer har utvecklats inom några traditionella kommunala verk- samheter. Diagram 2.11 Andelen sysselsatta i alternativa driftsformer 1991-1997 Diagrammet visar att de alternativa driftsformerna har ökat sina andelar inom samtliga kommunala verksamheter under åren 1991-1997. Antalet anställda i alternativa driftsformer uppgick 1991 till drygt 43 000 och 1997 till ca 71 600. Det är främst inom vård och omsorg som de alter- nativa driftsformerna har ökat sin andel mest, medan det för övriga verk- samheter är mindre förändringar. I några fall beror ökningen av andelen i alternativa driftsformer främst på att det totala antalet sysselsatta i verk- samheten har minskat. Sådana exempel är tandvård och läkarmottag- ningar eller vårdcentraler. Socialstyrelsen har i rapportserien Äldreuppdraget studerat konkurr- ensutsättningen och entreprenaderna och konstaterar bl.a. att kom- munerna under 1990-talets början oftast konkurrensutsatte delverksam- heter såsom städning och matdistribution. Numera avser entreprenader vanligen drift av särskilt boende och hela hemtjänstdistrikt. Detta kan också avspeglas i personalstatistiken. Köp av entreprenader inom äldreomsorgen Socialstyrelsen har inom ramen för äldreuppdraget undersökt kon- kurrensutsättning och entreprenader inom äldreomsorgen. Entreprenadköp inom äldreomsorgen fyrfaldigades under åren 1991- 1993. Delar av ökningen kan förklaras av ÄDEL-reformen, genom vilken kommunerna fick ta över ansvar för vård och omsorg för äldre och funk- tionshindrade. Nedan följer en tabell som visar utvecklingen av andelen personer som erhåller hjälp i enskild regi. Tabell 2.14 Andelen personer som erhåller hjälp i enskild regi, 1993- 1997, procent. Av tabellen kan vi utläsa att det under åren 1993 till 1997 skett en fördubbling av andelen individer som erhåller hjälp inom hemtjänst och som bor i särskilt boende driven i enskild regi. Ökningen har skett oavsett majoritetsförhållanden i landets kommuner eller i riksdagen. Socialstyrelsen beskriver utvecklingen av framväxten av entreprenader inom äldreomsorgen i tre faser. I fas ett i slutet av 1980-talet förekom få entreprenader, stödköp förekom av kringtjänster. Fas två var en genom- brottsfas under 1990-talets första hälft, då en kraftig expansion skedde, omgärdad av en intensiv debatt. Fas tre pågår nu och kan sägas känne- tecknas av omfattande entreprenader med allt mer välorganiserade entre- prenörer. En ny trend inom upphandlingarna är s.k. kvalitetsupphandling, d.v.s. priset är på förhand bestämt av kommunen och anbudsgivarna konkurrerar genom att ange vid vilken kvalitet de kan bedriva verk- samheten. Kundvalssystem är en marginell företeelse som i dagsläget förekommer i någon form i 2 procent av kommunerna. Köp av enstaka platser, som behövs vid akuta behov t.ex. när en patient är medicinskt färdigbehandlad eller vid tillfälliga toppar i verksamheten, går ej att särskilja ur redovisningen. Socialstyrelsen har dock i en enkätstudie undersökt förekomsten av köp av enstaka platser. Ungefär 40 procent av landets kommuner köper enstaka platser. Dessa platser uppskattas stå för ca. 20 procent av antalet berörda personer och 35 procent av kostnader inom enskilt driven äldreomsorg. Nedan följer ett diagram som visar variationen av köp av entreprenad och köp av enstaka platser mellan olika kommungrupper. Diagram 2.12 Förekomsten av köp av entreprenad och enstaka platser inom äldreomsorgen I diagrammet ser vi att förekomsten av köp av enstaka platser generellt är en mer utbredd företeelse än större entreprenadköp. Vidare går att utläsa att entreprenadköp i högre grad förekommer i större städer och storstads- regionerna än i övriga kommuner. Köp av verksamhet inom grundskola och gymnasieskola Lagen om entreprenadförhållanden inom skolan (1993:802) anger i vad mån entreprenader får förekomma. Inom gymnasieskolan får en kommun eller ett landsting sluta avtal med enskild fysisk eller juridisk person om att bedriva undervisning inom ett begränsat antal ämnen. I annat fall skall tillstånd ges av regeringen. Regeringen har ännu inte beviljat någon sådan tillståndsansökan. I samband med att fristående grundskola erhåller tillstånd av skolverket att bedriva verksamhet meddelar skolverket om den fristående skolan är berättigad till kommunala bidrag. Kommunerna kan därvidlag ej neka den fristående grundskolan ersättning. Nedan följer ett diagram som visar utvecklingen av antalet elever i fristående skolor och ersättningen, enligt räkenskapssammandraget, från kommunerna till föreningar, stiftelser och privata företag. Diagram 2.13 Antal elever i fristående grundskola och kommunernas ersättning till föreningar, stiftelser och privata företag 1995-1998 Av diagram 2.13 kan vi se en ökning av såväl antal elever som går i fri- stående skola som ersättningen till föreningar, stiftelser och privata före- tag. Under samma period har andelen elever, av det totala antalet, som går i fristående skola ökat från 2 procent till 3 procent. Den 1 juli 1997 ändrades reglerna för den kommunala ersättningen till fristående grundskolor. Tidigare utgjorde ersättningen 75 procent av kommunens genomsnittskostnad, med hänsyn tagen till kostnader för moms och arbetsgivaravgifter. Hemkommunen skall nu fastställa bidrag till en fristående grundskola på samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de kommunala grundskolorna. Hem- kommunernas ersättning till fristående grundskolor motsvarar 1998 i genomsnitt cirka 93 procent av den totala kostnaden per elev i den kom- munala grundskolan. Ersättningen uppgick 1998 i genomsnitt till 47 700 kronor per elev. Nedan följer motsvarande redovisning för fristående gymnasieskolor. Diagram 2.14 Antal elever i fristående gymnasieskola och ersättning till föreningar, stiftelser och privata företag, 1995-1998 Av diagram 2.14 kan vi se en stadig ökning av antalet elever även inom den de fristående gymnasieskolorna. Andelen elever har under perioden ökat från 2,3 procent till 3,5 procent av det totala antalet elever, vilket är en ökning med drygt 50 procent. Kostnaderna har under perioden pro- centuellt sett ökat mer än andelen elever, vilket kan t.ex. bero på att fri- stående skolor fått högre ersättning. Om man vid val av fristående skola går i ett dyrare program kan detta också avspeglas i kostnaderna. I det fall kommunen och den fristående gymnasieskolan ej kommer överens om annan ersättning gäller den ersättning som finns fastställd i för- ordningen (1996:1206) om fristående skolor. 2.9 Nettokostnadernas utveckling åren 1996–1998 Mellan åren 1996 och 1998 har de generella statsbidragen till kommuner och landsting ökat med 12 miljarder kronor. Under samma period har skatteintäkterna ökat med sammanlagt 13,2 miljarder kronor. Syftet med de höjda statsbidragen var att bibehålla och stärka sysselsättning och kvalitet i verksamheterna skola, vård och omsorg. Nedan redovisas hur nettokostnaderna har förändrats mellan åren 1996 och 1997 samt mellan åren 1997 och 1998 för kommmuner respektive landsting. Diagram 2.15 Förändring av kommunernas nettokostnader mellan åren 1996 och 1998 för några verksamhetsområden Kommunernas nettokostnader (exklusive affärsdrivande verksamhet) ökade med ca 5,6 miljarder kronor mellan åren 1996 och 1997. Mellan åren 1997 och 1998 var motsvarande ökning ca 10,5 miljarder kronor. Sammantaget har nettokostnaderna ökat mest inom äldre- och handikapp- omsorg och grundskola. Under år 1998 överfördes förskoleklassen (den f.d. 6-årsverksamheten) från barnomsorgen till skolområdet som en egen skolform, vilket på- verkar nettokostnaderna för barnomsorgen. Om man tar hänsyn till denna förändring skulle barnomsorgens nettokostnader ha minskat med -7,7. När verksamheterna görs jämförbara genom att förskoleklassen även för år 1998 hänförs till barnomsorgen, minskade barnomsorgens nettokost- nader med ca 0,3 procent. En faktor som påverkar nettokostnadernas förändring och fördelning är den demografiska utvecklingen. Antalet personer som en viss verksamhet omfattar har naturligtvis en stor betydelse för kostnaderna för denna verksamhet. Nedanstående tabell visar hur antalet barn i grundskolan, antalet äldre inom äldreomsorgen etc. har förändrats mellan åren 1996 och 1998. Tabell 2.15 Omfattningsmått för barnomsorg, grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg, åren 1996 och 1998 Antalet elever inom grundskolan ökade under 1998 med 5 procent. Även där ökade kostnaderna således procentuellt sett mer än volymen. De ökade kostnaderna har dock inte haft någon större påverkan på lärar- tätheten. Inom äldre- och handikappomsorgen har nettokostnaderna ökat med över 10 procent mellan åren 1996 och 1998. Samtidigt har mottagare av hjälp minskat med 12 procent i åldersgruppen 65-79 år och med en pro- cent i åldersgruppen 80 år och äldre. Landstingen Landstingens nettokostnader ökade med ca 3,2 miljarder kronor i löpande priser mellan åren 1996 och 1997. Mellan åren 1997 och 1998 var mot- svarande ökning ca 6,4 miljarder kronor i löpande priser. Diagram 2.16 Förändring av landstingens nettokostnader mellan åren 1996 och 1998 för några verksamhetsområden Som framgår av diagrammet ovan har nettokostnaderna ökat mest inom läns- och regionsjukvården. Procentuellt sett har ökningen varit störst inom primärvården. Hälso- och sjukvården står för en stor del av den absoluta ökningen av nettokostnaderna mellan åren 1997 och 1998. Primärvården synes dessutom vara prioriterad framför läns- och region- sjukvården och den relativa ökningen är störst inom just primärvården. Kollektivtrafik är den enda verksamhet som redovisar minskade nettokostnader mellan åren. 2.10 Avgifter i kommunal verksamhet Avgifternas andel av kommunernas totala inkomster har minskat. Detta kan ha sin förklaring i dels att omsorgsverksamheterna, med relativt låg avgiftsfinansiering har ökat i omfattning och som andel av de kommunala verksamheterna, dels att affärsverksamheterna, med hög täckningsgrad, i en ökande omfattning har bolagiserats och/eller sålts. Sett som andel av kostnaderna har avgifternas betydelse ökat främst inom barnomsorgen. Inom äldre- och handikappomsorgen har avgifternas andel av kostnaderna varit relativt oförändrad under senare år. Barnomsorg Den genomsnittliga avgiftsfinansieringsgraden har under 1990-talet gått från 10 procent till 16,6 procent. Fler och fler kommuner inför tids- relaterad taxa. I dagsläget har en majoritet av kommunerna fler än två tidsintervall. I ca 50 kommuner tillämpas timtaxa. Tabell 2.16 Avgiftsfinansieringsgrad av bruttokostnader inom barnomsorgen 1998, procent Äldreomsorg och stöd till funktionshindrade Cirka 6 procent av kommunernas kostnader inklusive kost för äldre- omsorgen täcktes år 1998 av taxor och avgifter. Inkluderas de hyror som betalas i de särskilda boendeformerna blir andelen närmare 8 procent. Tabell 2.17 Avgiftsfinansieringsgrad av bruttokostnader inom äldre- och handikappomsorgen 1998, procent Spridningen i avgiftsfinansiering mellan enskilda kommuner för äldre- och funktionshindrade låg 1998 mellan 1,6 procent och 18,9 procent. 2.11 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner och landsting År 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet. Systemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, och införanderegler. Utjämnings- systemet är ett av de viktigaste instrumenten som staten har till sitt för- fogande för att omfördela resurser mellan olika delar av landet. Kom- muner och landsting med hög skattekraft och goda strukturella förut- sättningar betalar en utjämningsavgift till staten och kommuner och landsting med sämre förutsättningar i dessa avseenden erhåller ett utjäm- ningsbidrag. Tillsammans med de generella statsbidragen syftar utjäm- ningssystemet till att garantera att alla kommuner och landsting får lik- värdiga ekonomiska förutsättningar oavsett skattekraft och strukturella förhållanden. Inkomstutjämningen utjämnar till mycket stor del skill- nader mellan kommunernas respektive landstingens skatteunderlag och är en garanti för att alla kommuner och landsting får ta del av den sam- hällsekonomiska utvecklingen. Fr.o.m. 2000 har vissa ändringar i kostnadsutjämningen gjorts. Förändringarna i kostnadsutjämningen består av vissa uppdateringar i underlagsdata, vissa ändringar i befintliga modeller samt en ny modell som skall kompensera kommuner med merkostnader för barn och ung- domar med utländsk bakgrund. Därutöver införs nya införanderegler för åren 2000–2004. Det innebär dels en förlängning med ett år av införande- perioden för nuvarande utjämningssystem, dels en ytterligare begräns- ning av den totala bidragsminskning som en kommun eller ett landsting kan vidkännas för hela perioden åren 1996–2004. Inkomstutjämningen År 2000 omfördelar inkomstutjämningen 9,7 miljarder från kommuner med högre skattekraft än riksgenomsnittet till kommuner med lägre skattekraft. Mellan landstingen omfördelas på motsvarande sätt 3,6 mil- jarder kronor. I tabellen nedan visas hur kommuners och landstings rela- tiva skattekraft i kronor per invånare varierar. Tabell 2.18 Kommuner respektive landsting fördelade efter sin relativa skattekraft år 1998 Skillnaderna mellan kommunernas skattekraft är relativt stora och beror bl.a. på faktorer såsom sysselsättningsgrad, genomsnittslön bland dem som förvärvsarbetar samt andel av befolkningen som är i yrkesverksam ålder. År 1998 är det 57 kommuner som har en skattekraft högre än genomsnittet och som således erlägger en avgift i inkomstutjämningen och 232 kommuner som erhåller ett utjämningsbidrag. Bland landstingen är det endast Stockholms läns landsting som har en skattekraft som över- stiger den genomsnittliga i riket och som därmed erlägger en avgift i inkomstutjämningen medan övriga landsting erhåller ett utjämnings- bidrag. Kostnadsutjämningen Kostnadsutjämningen består av 16 delmodeller för kommunerna och fyra delmodeller för landstingen. I varje modell, vilken svarar mot en verk- samhet eller ett kostnadsslag, beräknas en teoretisk kostnad som skall ange hur mycket det kostar att tillhandahålla den kommunala servicen med genomsnittlig kvalitet med hänsyn tagen till de strukturella för- hållandena i kommunen respektive landstinget. Den beräknade kostnaden beräknas på opåverkbara faktorer för kommunen eller landstinget. Kommunens/landstingets bidrag eller avgift utgörs av skillnaden mellan den beräknade kostnaden och genomsnittskostnaden för hela landet. Det kan därför sägas finnas incitament att bedriva verksamheten så effektivt som möjligt eftersom ”vinsten” av en verklig kostnad som ligger lägre än den beräknade tillfaller kommunen eller landstinget. Det utrymme som därmed kan skapas kan användas t.ex. för förbättring av verksamheten, amortering av lån eller till att sänka skatter och avgifter. De verksamheter som omfördelar mest pengar för kommunerna är skola, vård och omsorg. För landstingen är det modellen för hälso- och sjukvård. I tabell 2.19 nedan visas hur stora belopp som omfördelas i de för kommunerna respektive landstingen ekonomiskt tyngsta verksamheterna. Tabell 2.19 Omfördelade belopp för vissa delar i kostnadsutjämningen mellan kommuner respektive landsting, år 2000 Totalt omfördelas 4,8 miljarder kronor i kostnadsutjämningen från kom- muner med i olika hänseenden gynnsam struktur till kommuner med relativt ogynnsam struktur. Mellan landstingen omfördelas 1,1 miljarder kronor i kostnadsutjämningen. Anledningen till att den totala omför- delningen i kostnadsutjämningen är mindre än summan av omfördel- ningen i alla delmodeller är att en kommun eller ett landsting kan få bi- drag i vissa modeller och betala en avgift i andra. Utjämningssystemets omfördelningseffekter I följande figur redovisas kommunerna indelade i olika intervall efter deras samlade utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift i utjäm- ningssystemet år 2000. Figur 2.1 Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomstutjäm- ning, kostnadsutjämning och införanderegler) per kommun år 2000, kronor per invånare Figuren ovan visar bl.a. att de högsta utjämningsbidragen framförallt går till kommuner i norra Sverige. Orsaken är, något förenklat, en kombination av låg skattekraft och gles bebyggelsestruktur. Många av kommunerna i storstadsregionerna betalar en utjämningsavgift och detta beror till stor del på att skattekraften ofta är relativt hög i dessa kommuner, vilket medför att de betalar en utjämningsavgift i inkomst- utjämningen. I kostnadsutjämningen får flera av dessa kommuner emellertid ett utjämningsbidrag eftersom en relativt stor andel av dessa kommuners invånare är barn och ungdomar, vilka har behov av barn- omsorg, grund- och gymnasieskola. I följande figur redovisas landstingen indelade i olika intervall efter deras samlade utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift i utjäm- ningssystemet år 2000. Figur 2.2 Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomstutjäm- ning, kostnadsutjämning och införanderegler) per landsting år 2000, kronor per invånare Figuren visar att för landstingen är det geografiska mönstret ännu tyd- ligare än för kommunerna. De glest befolkade landstingen i norra Sverige, västra Svealand samt Gotlands kommun erhåller de största ut- jämningsbidragen samtidigt som flera av landstingen i Götaland och östra Svealand betalar en utjämningsavgift. I tabell 2.20 nedan redovisas hur antalet kommuner fördelar sig efter utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag och hur fördelningen har utvecklats under de tre senaste åren. Tabell 2.20 Antal kommuner i olika intervall indelade efter utjämnings- bidragets/-avgiftens (inkl. införandetillägg) andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, åren 1998–2000 Ur tabellen kan utläsas att antalet kommuner som erhåller ett nettobidrag från utjämningssystemet har ökat under de tre senaste åren, och då framförallt det senaste året. Av de kommuner som erlade en ut- jämningsavgift år 1999 och som år 2000 får ett utjämningsbidrag har de flesta fått relativt stora positiva förändringar i inkomstutjämningen. Detta kan förklaras med att skatteunderlaget, vilket dessa beräkningar delvis bygger på, ökade mycket bl.a. beroende på det skatteförslag som genom- fördes vid årsskiftet. Skatteförslaget innebär att en fjärdedel av egen- avgifterna inte längre är avdragsgilla samtidigt som löntagarna kompen- seras genom en skattereduktion. Skillnaderna i kommunernas skattekraft har däremot ökat vilket medför en ökad omfördelning i inkomst- utjämningen. För landstingen är omfördelningen betydligt mindre än för kommunerna. Detta beror på att landstingen är mer homogena både vad gäller skattekraft och strukturella förhållanden. I tabell 2.21 nedan visas hur antalet landsting varierar då de delas in efter utjämningsbidragets/- avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag har varierat under de två senaste åren. År 1999 skapades två nya landsting (Västra Götaland och Skåne) genom sammanslagning av fem landsting och två landstingsfria kommuner. Av den anledningen visas inte motsvarande siffror för 1998. Tabell 2.21 Antal landsting (exkl. Gotlands kommun) i olika intervall in- delade efter utjämningsbidragets/-avgiftens (inkl. införandetillägg) andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, åren 1999–2000 Fördelningen mellan antalet landsting med bidrag respektive avgift upp- visar inga större variationer mellan 1999 och 2000. Införandereglernas betydelse För att kommuner skall få en möjlighet att successivt anpassa sin verk- samhet och sina kostnader till förändringarna i utjämningssystemet år 1996 samt ändringarna i kostnadsutjämningen fr.o.m. år 2000 finns sär- skilda införanderegler. Dessa bidrar till att effekterna av de föreslagna förändringarna tillåts slå igenom först efter hand. En kommun eller ett landsting som erhåller ett minskat bidrag eller ökad avgift i utjämnings- systemet i och med förändringarna får denna förändring införd genom särskilda införandetillägg med högst 200 respektive 120 kronor per invånare och år. Motsvarande gäller för kommuner och landsting som er- håller ökade inkomster i och med genomförda förändringar i utjämnings- systemet vilka erhåller särskilda införandeavdrag. I tabellen nedan visas antalet kommuner och landsting i olika intervall utifrån hur stora införandetillägg respektive avdrag de erhåller år 2000. Tabell 2.22 Antal kommuner respektive landsting indelade i olika intervall efter införandeavdragets (-) respektive -tilläggets (+) storlek, år 2000 År 2000 är det 218 kommuner som omfattas av införandereglerna, dvs. som inte är helt införda i utjämningssystemet. Detta antal kommer successivt att minska under införandeperioden. Som kan utläsas i tabellen ovan är det 30 kommuner som år 2000 har låga införandetillägg eller -avdrag i storleken +/-100 kronor per invånare. Övriga kommuner omfattas av införandereglerna i större omfattning. Det största införande- tillägget är 5 444 kronor per invånare och det största införandeavdraget är -1 592 kronor per invånare. Sammanlagt är det 49 kommuner som har fasta införandetillägg och som således inte kommer vara fullt införda i utjämningssystemet år 2004. Bland landstingen är det 17 stycken som ännu inte är infasade i utjämningssystemet år 2000. Det är fem landsting som erhåller ett in- förandetillägg medan det är 12 stycken som har ett införandeavdrag. Det högsta införandetillägget är drygt 1 024 kronor per invånare och det största införandeavdraget är -893 kronor per invånare. Summan av införandetilläggen uppgår år 2000 till ca 5 miljarder kronor. Summan av införandeavdragen uppgår till ca 2,6 miljarder kronor. Syftet med införandereglerna är att möjliggöra en successiv an- passning till de ekonomiska förutsättningar som utjämningssystemet ger. Införandereglerna innebär emellertid också att det fortfarande finns skill- nader mellan kommunernas respektive landstingens ekonomiska förut- sättningar att bedriva sin verksamhet. Fortsatt utredning av utjämningssystemet Regeringen har under 1999 tillsatt en delegation (Fi 1999:11) med uppgift att göra en fortsatt uppföljning av utjämningssystemet och att kontinuerligt utvärdera de enskilda delarnas träffsäkerhet samt lämna förslag till förändringar av olika faktorer i kostnadsutjämningen, i första hand när det gäller delmodellerna för befolkningsminskning och hälso- och sjukvård men även i andra delar. Delegationen skall vidare utreda alternativa utformningar av inkomstutjämningen, med bibehållen långt- gående utjämning men utan negativa marginaleffekter. Delegationen skall till regeringen lämna sitt förslag senast den 30 november år 2000. I den del av uppdraget som avser behovet av kompensation för befolk- ningsminskning även för landsting skall avrapporteras senast den 1 april 2000. I februari överlämnade delegationen en delrapport till regeringen (dnr. Fi2000/607) där man föreslår vissa ändringar i inkomstutjämningen för att eliminera de negativa marginaleffekterna i inkomstutjämningen. I del- rapporten föreslår delegationen även att ett omställningsbidrag skall utgå till landsting som har haft en befolkningsminskning under den senaste femårsperioden. I samband med remissbehandlingen av Kommunala utjämningsutred- ningens betänkande framfördes flera synpunkter på det nuvarande ut- jämningssystemets omfattning och komplexitet, som kan bidra till att systemet uppfattas som svårt att överblicka och förstå vilket också kan bli ett demokratiskt problem. En annan effekt av komplexiteten är att de årliga förändringarna hos de olika faktorer som systemet bygger på sammantaget kan få stora effekter på utfallet för en enskild kommun eller ett enskilt landsting från ett år till ett annat, vilket kan orsaka planeringsproblem för kommunen eller landstinget. I propositionen pekar regeringen på problemet att göra avvägningen mellan enkelhet och rättvisa. Det nuvarande systemet är komplext till följd av ambitionen att systemet skall innehålla alla de faktorer som gör att det på ett rimligt sätt kan spegla utvecklingen av de viktigaste kommunala verksamheterna och kostnaderna för dem. Regeringen föreslår därför inga förändringar i detta hänseende, men anser att möjligheterna att förenkla systemet måste analyseras. Mot denna bakgrund har regeringen tillkallat en expertgrupp (Fi 1999:10) med uppgift att undersöka möjligheterna att förenkla ut- jämningssystemet för kommuner och landsting. Förenklingar av kost- nadsutjämningen måste ställas mot systemets förmåga att utjämna strukturella kostnadsskillnader. Om utjämningssystemet skall förenklas och göras mer stabilt måste därför fördelarna med en större stabilitet och ökade möjligheter till förståelse av systemets konstruktion och funktion ställas mot nackdelarna av en eventuell minskad träffsäkerhet i utjämningen av strukturella kostnadsskillnader, och mot frågan om huruvida likvärdiga ekonomiska förutsättningar ändå kan skapas. Frågan om förenkling måste analyseras utifrån bl.a. demokratiska, planerings- mässiga och praktiska aspekter samt inte minst rättviseaspekter. Expert- gruppen skall belysa flera alternativ ur olika aspekter samt lämna sitt förslag senast den 30 november år 2000. 2.12 Jämförelse av nettokostnad och strukturkostnader Inledning Kostnadsutjämningen i utjämningssystemet syftar till att kompensera för sådana kostnadsskillnader mellan enskilda kommuner och landsting som beror på opåverkbara, strukturella faktorer. Exempel på sådana faktorer för kommunernas del är andelen äldre, andelen utom riket födda samt andelen arbetslösa och för landstingens del andel personer i s.k. vård- tunga grupper samt andel gifta/sammanboende/ensamstående. Strukturkostnaden utgör en teoretiskt beräknad kostnad för att en kommun eller ett landsting, vid samma skattesats, avgiftsnivå och effektivitet som rikets genomsnitt, skall kunna tillhandahålla en likvärdig verksamhet. En jämförelse mellan strukturkostnader och nettokostnader visar skillnaden mellan redovisade och teoretiskt beräknade netto- kostnader. För att göra jämförelser mellan nettokostnad och strukturkostnad har ett index beräknats genom att respektive kommuns relativa nettokostnad ställs i relation till kommunens relativa standardkostnad i utjämnings- systemet för respektive verksamhet. Ett index understigande 100 innebär således att kommunen har lägre redovisade nettokostnader än den kostnad som har beräknats utifrån strukturella faktorer och vice versa med om index överstiger 100. Jämförelser nettokostnad och strukturkostnad skall göras med viss för- siktighet. Eventuella skillnader kan bero på felkällor såsom olika kost- nadsredovisning, men det kan även spegla en kommuns eller ett lands- tings ambitionsnivå eller med vilken effektivitet verksamheten bedrivs. Nettokostnaderna kan också innehålla mindre jämförelsestörande poster. Det kan också ingå mindre (del-)verksamheter där ingen utjämning för strukturella skillnader sker. Strukturkostnaderna förutsätts dock kunna spegla merparten av de kostnadsskillnader som är av strukturell art. Kommunerna Verksamheter som ingår i jämförelsen är barnomsorg, grundskola, gymnasieskola, äldreomsorg och individ- och familjeomsorg. Dessa verksamheter utgör ca 75 procent av de kommunala kostnaderna. I följande diagram redovisas antalet kommuner som har ett index under 100, dvs som har nettokostnader som är lägre än strukturkostnaden, i de fem redovisade verksamheterna. Diagram 2.17 Antal kommuner med index 100 och lägre i minst en till minst fem verksamheter I diagram 2.17 åskådliggörs hur många kommuner som har en kvot mellan nettokostnader och strukturkostnader som är 100 eller lägre. Nettokostnaderna härrör från 1998 års verksamhet och strukturkostnaden är beräknade vid 1999 års nivå. Det är ett fåtal kommuner (14 st) som har ett index 100 eller lägre i samtliga redovisade verksamheter. Åtta kommuner har ingen verksamhet alls vars kvot ligger på 100 eller under. En rad sambandsanalyser har utförts där samtliga kommuner ingår, dock utan att några tydliga samband har framträtt. Slutsatsen blir därför att det inte går att förklara skillnaderna med någon av faktorerna skattesats, kommungruppstillhörighet, åldersammansättning på befolk- ningen eller ekonomisk resultat. I det följande diagrammet visas hur stor andel av kommunerna som inom respektive verksamhet har en kvot lika med eller understigande 100. Diagram 2.18 Andel kommuner inom varje verksamhet som har index 100 eller lägre Diagram 2.18 visar hur vanligt förekommande det är att kommuner har en index understigande eller lika med 100 i just den verksamheten. Mest förekommande i kommunerna är det således att man har en kvot på maxi- malt 100 inom grundskolan, om man viktar kommunerna efter folkmängd motsvarar de 51 procent av befolkningen. Högst andel vid viktning av kommunerna efter folkmängd, uppnås inom gymnasieskola och äldreomsorg (55 procent). Landsting Ett förhållande som försvårar jämförelser mellan landsting är att den länsvisa ansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner skiljer sig åt. I vissa län ansvarar kommunerna för hemsjukvården och i andra län är det landstinget. Även fördelningen av den del av kollektivtrafiken som finansieras med skattemedel varierar mellan olika län. Detta påverkar i sin tur landstingets nettokostnader och jämförelsen med dess struktur- kostnader. Effekterna på nettokostnaderna av den varierande ansvars- fördelningen har därför i möjligaste mån rensats bort med hjälp av justerade skattesatser presenterade av Landstingsförbundet (EkonomiNytt 5/00, Gränssnitt mellan landsting och kommuner 1999). Det bör påpekas att dessa uppgifter delvis bygger på uppskattningar från respektive landsting och att de kan vara behäftade med vissa felaktigheter. Uppgifterna gör ändock att jämförelsen mellan ett landstings strukturkostnad och dess nettokostnad blir mer relevant än utan denna kompletterande information. För tre landsting har jämförelsen med justerade nettokostnader i stället för redovisade nettokostnader för år 1999 särskild betydelse, nämligen Stockholm, vars nettokostnader sjunker betydligt samt Uppsala och Norrbotten vars nettokostnader ökar. I analysen sätts den landstingsvisa justerade nettokostnaden i för- hållande till rikets genomsnitt. På samma sätt relateras strukturkostnaden för respektive landsting till den genomsnittliga strukturkostnaden i riket. Diagrammet nedan visar skillnader mellan dessa två "nyckeltal" och ger viss information om huruvida verksamhetens nettokostnader faktiskt av- viker från den teoretiskt beräknade strukturkostnaden samt indikerar om det enskilda landstinget har möjlighet att effektivisera sin verksamhet. Diagrammet visar också hur en jämförelse mellan justerad nettokostnad och strukturkostnad faktiskt ger upphov till andra resultat och slutsatser än jämförelsen mellan den redovisade nettokostnaden och struktur- kostnaden. Diagram 2.19 Avvikelse mellan nettokostnader år 1999 och struktur- kostnader år 2000 samt mellan justerade nettokostnader år 1999 och strukturkostnader år 2000 Diagrammet indikerar att ju längre till vänster ett landsting finns, desto lägre kostnader redovisar landstinget i förhållande vad det ”borde” sett utifrån de strukturella faktorer som ingår i utjämningssystemet. Ett lands- ting som finns långt till höger har åtminstone teoretiskt sett möjligheter till effektiviseringar i verksamheten. Analyser av förhållandet mellan nettokostnader, strukturkostnader och ekonomiskt resultat för landstingen I följande diagram redovisas sambandet mellan ovan redovisade mått och landstingens ekonomiska resultat. Diagram 2.20 Jämförelse mellan justerad nettokostnad år 1999/struktur- kostnad år 2000 samt ekonomiskt resultat år 1999 för landstingen Diagrammet visar att det finns ett svagt statistiskt samband (förklarings- graden uppgår till 53 procent) mellan å ena sidan (de justerade) netto- kostnadernas avvikelser från strukturkostnaderna och å andra sidan det ekonomiska resultatet i form av resultat före extraordinära poster, dvs. ju lägre justerade nettokostnader jämfört med strukturkostnaderna ett lands- ting har, desto bättre ekonomiskt resultat redovisar landstinget i fråga. 2.13 Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting Bakgrund Från och med år 1996 har särskilda medel ställts till regeringens för- fogande för att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Bakgrunden är att 1990-talets ekonomiska kris och införandet av det nya utjämningssystemet skapade svårigheter för vissa kommuner som fick stora underskott i ekonomin. Frågan om krav på en ekonomi i balans i kommuner och landsting började att utredas. Anslaget för särskilda insatser inrättades i samband med att det nya utjämningssystemet infördes år 1996. Regeringen har från år 1996 och fram till nu tagit emot 175 ansökningar om bidrag för särskilda insatser från kommunerna (exklusive ansökningar för flyktingkostnader) och tolv ansökningar från landstingen. Ett antal kommuner och landsting har sökt flera gånger. Efter prövning av varje särskilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag till 13 kommuner. Av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har det fram till utgången av år 1999 fördelats 650 miljoner kronor för flyktingkostnader, 185 miljoner kronor för omstrukturerings- projekt samt 174 miljoner kronor för förebyggande hiv/aids-verksamhet. Dessutom har bidrag på drygt 340 miljoner kronor utbetalats till 13 kommuner som ansökt om särskilt stöd. De kommuner som hittills beviljats bidrag av regeringen efter särskild ansökan har en svår ekonomisk situation på grund av ett flertal samverkande faktorer. Flertalet har en negativ befolkningsutveckling vilket ofta sammanhänger med bl.a. hög arbetslöshet som i sin tur ofta inneburit höga kostnader för socialbidrag. De har i allmänhet genomfört ett antal åtgärder för att minska underskotten i verksamheten, men ekonomin visar ändå på en negativ trend. Flera har tillskjutit stora belopp till bostadsföretagen vilket ytterligare försämrat en redan svag kommunal ekonomi. Bostadsdelegationen Den 1 juli 1998 inrättade regeringen i enlighet med riksdagens beslut Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden (Bostadsdelegationen) för att tillfälligtvis hantera frågor om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Frågor om stöd skall i första hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i fråga för stöd. En ytterligare förutsättning för stöd är att de förhållanden som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska situation. I Bostadsdelegationens uppgifter ingår bl.a. att överlägga med enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för stöd för att t.ex. möjliggöra en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag. I februari 2000 hade Bostadsdelegationen tagit emot 84 ansökningar,. Bland de 84 ärenden som inkommit är 26 stycken s.k. samrådsärenden där samråd skall ske med Kommundelegationen. Det kan vara ansök- ningar från kommuner som sökt stöd både från Regeringen och Bostads- delegationen, eller ansökningar där en del av kommunens problem är bostadsrelaterade. 25 kommuner har fått avslag på sin ansökan. Avtal har träffats med 19 kommuner. Fyra ansökningar har avskrivits. Staten har genom de avtal som Bostadsdelegationen hittills träffat åtagit sig att lämna bidrag till totalt 19 kommunerna med sammanlagt ca 872 miljoner kronor. För de kommuner som beviljats bidrag av Bostadsdelegationen har besluten föregåtts av överläggningar. Mellan kommunfullmäktige i respektive kommun och Bostadsdelegationen har därefter avtal träffats om rekonstruktionsåtgärder i bostadsföretaget, som en förutsättning för statligt stöd. Bostadsdelegationens erfarenheter visar att i fråga om de kommuner som kan få del av stödet är de kommunägda bostadsföretagens anspråk på insatser från sina ägare i allt väsentligt förorsakade av de uthyrningssvårigheter företagen möter på en vikande lokal bostadsmarknad. Ett omfattande hyresbortfall leder till att företagen inte klarar att betala räntorna på sina lån. I kombination med en låg soliditet medför detta att företagen ofta kontinuerligt är i behov av ägartillskott för att inte bli likvidationsskyldiga. Bostadsdelegationen har även möjlighet att erbjuda en kommun hjälp att komma ur sina i vissa fall betungande borgensåtaganden för bostads- rättsföreningar. Om delegationen medger det kan Statens bostadskredit- nämnd lämna en statlig kreditgaranti som avlöser kommunens borgens- åtagande. En förutsättning för att en sådan avlösen skall kunna genom- föras är att kreditgivaren accepterar utbytet. Kommundelegationen Det finns emellertid också kommuner och landsting som har en så pass problematisk situation att de kan behöva ett ekonomiskt stöd för att genomföra rekonstruktiva åtgärder med en annan inriktning än vad som gäller för det tillfälliga stöd som i dag kan lämnas av Bostads- delegationen. Balanskravet som gäller fr.o.m. år 2000 regleras i kommunallagen och innebär bl.a. att den budget som antas av fullmäktige skall vara upprättad så att intäkterna överstiger kostnaderna. Balanskravet tillkom som ett instrument för att dels förhindra en fortlöpande urholkning av kommunernas och landstingens ekonomi, dels skapa goda förutsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveckling av den kommunala sektorn. För att föra en dialog med berörda kommuner och landsting om vilka åtgärder de kan vidta har regeringen tillkallat en särskild delegation (dir. 1999:65). Delegationen för stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balanskravet (Kommundelegationen) har till uppgift att inför regeringens beslut bereda ärenden om ett ekonomiskt stöd even- tuellt skall utgå till vissa kommuner och landsting för åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans. Delegationen skall därvid överlägga med berörda kommuner och landsting och träffa avtal om villkoren för ett stöd. Regeringen har hittills beslutat överlämna 42 ansökningar om stöd till Kommundelegationen, varav 35 avser kommuner och 7 avser landsting. Därtill kommer ett antal ärenden hos Bostadsdelegationen, totalt 26 ärenden, i vilka Bostadsdelegationen skall samråda med Kommundele- gationen. Det gäller sådana ansökningar från kommuner som sökt stöd både från Regeringen och Bostadsdelegationen, eller ansökningar där en del av kommunens problem är bostadsrelaterade men där det också kan finnas andra problem. Kommundelegationen skall senast den 1 juli 2000 rapportera sitt uppdrag till regeringen. 2.14 Kommunernas engagemang i strukturfonderna Bakgrund Genom medlemskapet i Europeiska unionen år 1995 har Sverige fått tillgång till EG:s strukturfonder; socialfonden, regionalfonden, jordbruksfonden samt fiskefonden. Ett syfte med EG:s strukturfonder är att de skall tillföra ett mervärde, s.k. added value, till den nationella poli- tiken samtidigt som de skall främja utveckling och stöd till de insatser som redan görs. Strukturpolitiken syftar till att verka som instrument för att minska regionala obalanser och skillnader i ekonomisk utveckling. För Sveriges del uppgick den totala bidragsramen från struktur- fonderna till 1 420 miljoner euro under programperioden 1995-1999, vilket innebar drygt 2,6 miljarder per år. Medfinansieringen innebär att medlemslandet eller regionen som erhåller EU-stöd också ska bidra till finansieringen av projektet eller åt- gärden. Medfinansieringen kan bestå av offentliga eller privata medel. Ofta krävs det en medfinansiering på 50 procent av den totala kostnaden. I Sverige görs medfinansieringen av stat, kommun, landsting, eller privata företag. De mål som har varit tillämpliga för svensk del för programperioden 1995-1999 var: Mål 2 Omfattar industriregioner med struktur- problem, fem regioner i Sverige. Mål 3 Syftet var att bekämpa långvarig arbetslöshet och underlätta integration i arbetslivet av unga människor som drabbats av ute- stängning från arbetsmarknaden. Mål 4 Skall underlätta arbetstagares anpassning till förändringar i de industriella produktions- systemen. Målgrupp var anställda i små och medelstora företag, men också lågutbildade kvinnor i arbetsenheter inom vård och omsorg. Mål 5 a Vänder sig till företag inom jordbruks-, skogsbruk- och fiskerisektorn i hela landet. Mål 6 Avser stöd till glesbygden och berörde 43 kommuner i norra Sveriges inland. Förutom dessa mål finns s.k. gemenskapsinitiativ, som står för ca. 9 procent av den totala bidragsramen. Dessa gemenskapsinitiativ är be- teckningen på sammanlagt tolv program. Mål 3- bekämpa arbetslöshet Ett av målen har en klar koppling till kommunerna och dess ekonomi. Mål 3 är inriktat på att stödja personer som är arbetslösa. Verksamheten genomförs med stöd av ett samlat programdokument som är en överens- kommelse mellan regeringen och EU-kommissionen. Projekten kan an- ordnas av företag, myndigheter och organisationer och skall bygga på lokala initiativ och ha en bred samverkan mellan olika aktörer. De projekt som anordnas riktar sig mot fyra målgrupper; ungdomar mellan 17 och 24 år, långtidsarbetslösa, arbetshandikappade samt invand- rare. I Sverige har mål 3-projekten med stöd av socialfonden pågått sedan 1 juli 1995, men fick en större omfattning under år 1996. Olika myndigheter har ansvaret för strukturfonderna och eftersom det är många aktörer och kommunen kan vara en aktör av flera i projekten är det inte enkelt att få en bra bild om hur aktiva kommunerna har varit. Detta avsnitt avser inte att ge en fulltäckande bild över kommunernas engagemang, men man kan anta att eftersom arbetslösheten har varit en faktor som påverkat kommunernas ekonomi negativt så bör mål 3 haft betydelse för kommunerna. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) ansvarar för uppföljningen för mål 3. Enligt AMS senaste rapport till regeringen har det sedan den 1 juli 1995 till i början av september 1999 bedrivits 1 850 projekt, varav kom- munerna har bedrivit en tredjedel. Hälften av alla deltagare, totalt 158 331, har ingått i målgruppen långtidsarbetslösa. Det finns därför an- ledning att anta att kommunen varit projektägare med den lokala arbets- förmedlingen/försäkringskassan som samarbetspartner. Nedanstående tabell redovisar projektägare, antal projekt samt antal deltagare. Tabell 2.23 Fördelning av projekt och deltagare på projektägare Tabellen visar att kommuner och landsting har varit projektägare till ca. 35 procent av projekten, vilka haft omkring 66 000 deltagare. Kom- munerna är både den största projektägaren och har flest deltagare i mål 3. Socialfondens bidrag till projekten uppskattas till ca 1,8 miljoner kronor för kommunerna och 1,1 miljoner kronor för landstingen. Uppföljning och utvärdering Det finns ingen samlad statistik som redovisar kommunernas engage- mang i strukturfonderna. Många kommuner har anställt EU-handläggare eller näringslivssekreterare för att kunna administrera ansökningar beträffande strukturfondsmedlen. Eftersom projekten kan drivas av olika aktörer är det därför svårt att få en bra bild av kommunernas andel och användning av strukturfondsmedlen. Kommissionen kräver att projekten skall utvärderas av projektägarna innan den sista delen i bidraget utbetalas. Det sker också utvärderingar av respektive mål i strukturfonderna i enlighet med EG:s regleringar och de riktlinjer som utarbetats av kommissionen. Utöver detta har Statskontoret på uppdrag av Näringsdepartementet genomfört metautvärdering, dvs. värdering av utvärderingarna. Trots detta finns det mycket lite material kring hur mycket medel som kommunerna ansöker om, blir beviljade, samt deras eget ekonomiska engagemang. Synpunkter på strukturfonderna Svenska Kommunförbundet genomförde under år 1998 en enkätundersökning till sina medlemmar. Enkäten ställdes till 288 kommuner och till stadsdelarna i Stockholms stad. I enkäten framkommer kritik mot den byråkratiska administration som måste byggas upp i samband med projekten. 64 procent av kommunerna ansåg att administrationen av stöden var tungrodd, tidsödande och alltför byråkratisk. Eftersom projektägarna måste stå för medfinansiering i pro- jektet så ställdes även frågan hur kommunerna ser på de framtida möjligheterna till medfinansiering. 25 procent av kommunerna ansåg att de kommer att ha goda eller mycket goda möjligheter att bidra till finans- ieringen. Regeringen har lämnat synpunkter till kommissionen inför den kommande programperioden. När det gäller mål 3 har framförts att insatserna till målgruppen arbetslösa bör koncentreras till de mest utsatta grupperna, t.ex. de grupper som under lång tid befunnit sig utanför den reguljära arbetsmarknaden och som blivit långsiktigt beroende av trygg- hetssystemen. Svenska Kommunförbundet menar att många intressanta projekt har skapats, vilket inte hade varit möjligt utan strukturfonderna. En annan effekt av stödet är att som följd av den utformning/villkor för stöd som funnits har samverkan uppmuntras, vilket har lett till att lokala engage- mang och samarbete i ökad utsträckning har skett mellan kommuner. 3 Hälso- och sjukvård Sammanfattande slutsatser Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Tillståndet i den svenska hälso- och sjuk- vården är generellt sett bra. Sverige hör till de främsta länderna i världen när det gäller hälsotillstånd och sociala förhållanden. Medellivslängden ökar stadigt för både män och kvinnor. Idag lever män i genomsnitt 76,9 år och kvinnor 81,9 år. Trots detta finns det bestående skillnader i ohälsa, bl.a. mellan kvinnor och män och mellan storstäder och landsbygd. Den utveckling som skett under 1990-talet inom hälso- och sjukvården har ställt krav på omfördelningar av resurser, omorganisation och anpassning till förändrade villkor. Förändringarna har i vissa fall lett till att brister i vården uppmärksammats. Utvärderingar har visat att landstingen har inte levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar i vården om äldre, och i de särskilda boendeformerna saknas alltjämt en organiserad och systematisk läkarmedverkan. Erfarenheterna av psykiatrireformen 1995 visar på såväl positiva som negativa effekter. Vid sidan om detta har antalet personer som förtidspensioneras p.g.a. psykiska besvär ökat under 1990-talet. Inom psykiatrin råder brist på specialister samt differentierade vårdresurser. Nationella kvalitetsregister utgör ett viktigt instrument för att säkra kvaliteten inom hälso- och sjukvården. Trots att de flesta av dessa register fortfarande är under utveckling börjar vissa resultat bli tillgängliga, t.ex. för att belysa regionala variationer med avseende på behandlingsmetoder, vårdutnyttjande etc. Uppgifter avseende anmälningar till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd visar att antalet ärenden som lett till påföljder under 1990- talet varit i stort sett oförändrade, trots att antalet anmälningar fördubblats under samma period. Antalet läkarbesök 1998 ökade med ca 4 procent jämfört med 1997. Även kostnaderna ökade med ca 4 procent i fasta priser mellan dessa två år. Den offentliga konsumtionen av hälso- och sjukvård har i stort varit oförändrad under 1990-talet. Däremot har den privata konsumtionen av läkemedel, sjukvårdsartiklar och patientavgifter, liksom den statliga kon- sumtionen för läkemedel, privata läkare och tandläkare ökat. Orsakerna till de fortsatt stora kostnadsökningarna för läkemedel är flera, bl.a. att ett stort antal nya, och allt dyrare läkemedel introduceras kontinuerligt. Under det senaste året har dessutom introduktionen av läkemedel som mer syftar till att höja patienternas livskvalitet än att direkt lindra eller bota sjukdom bidragit ytterligare till kostnadsök- ningarna. Nationella mål Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen, 2 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Till uppgifterna hör att före- bygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och bota sjuk- dom efter utredning och diagnos samt att genom rehabilitering, om- vårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja dem som drabbas av sjukdom. Enligt riksdagens beslut finns sedan 1997 en allmän prioriteringsregel i 2 § HSL som fastlägger att den som har det största behovet av hälso- och sjukvården skall ha företräde till vården. Enligt detta beslut har, med etiska principer som grund, riktlinjer lagts fast för prioriteringar inom hälso- och sjukvården. Landstingens och kommunernas ansvar enligt HSL är att erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall: - vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vår- den och behandlingen, - vara lätt tillgänglig, - bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet, - främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdsperso- nalen (3 §). En parlamentarisk kommitté, Nationella folkhälsokommittén (S 1995:14), har tillsatts och skall med utgångspunkt i det övergripande målet i HSL en god hälsa för alla bl.a. lämna förslag till framåtsyftande mål för hälsoutvecklingen samt föreslå vilka av dessa som skall prio- riteras. Särskild betoning skall läggas på att minska skillnader i hälsa mellan olika grupper i befolkningen. Kommittén har avrapporterat två delbetänkanden (SOU 1998:43 och SOU 1999:137), och utrednings- arbetet skall vara slutfört under hösten år 2000. Sverige har anslutit sig till de mål som Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsoutvecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000. Under hösten 1998 antog Sverige även WHO:s 21 nya hälso- politiska mål - Hälsa 21 - som har som slutmål att uppnå bästa möjliga hälsa för alla. Måluppfyllelse och kvalitet Ett sätt att följa upp om målen i hälso- och sjukvårdslagen uppfylls är att analysera utvecklingen av vårdens kvalitet, resultat och tillgänglighet samt befolkningens hälsosituation. Sverige hör till de främsta nationerna i världen när det gäller hälsotillstånd och sociala förhållanden. Det finns dock stora och bestående skillnader i ohälsa, bl.a. mellan män och kvinnor samt mellan storstäder och lands/glesbygd, som är genomgående oavsett om man mäter sjuklighet eller dödlighet. Å andra sidan finns det ingen tydlig utveckling mot att de sociala skillnaderna ökar, möjligtvis en tendens till att de minskar för män men ökar för kvinnor. Generellt sett är de sociala skillnaderna i hälsa större bland män än bland kvinnor. Dessutom är de sociala skillnaderna större i storstäder än i mindre tättbebyggda områden. Sedan 1960-talet har medellivslängden i Sverige ökat med 5,7 år för män och 7,0 år för kvinnor. Män lever i genomsnitt 76,9 år och kvinnor 81,9 år enligt Statistiska centralbyråns (SCB) uppgifter för år 1998. Den återstående medellivslängden för femtioåringar har under 1990-talet ökat med 1,4 år för män och 1,1 år för kvinnor. Det främsta skälet till utvecklingen av den ökande medellivslängden är att dödligheten har minskat i en ökande takt under senare år, speciellt gäller detta männen och de äldsta. En viktig faktor i detta sammanhang är nedgången av död- ligheten i hjärt- och kärlsjukdomar, som bl.a. beror på den medicinska utvecklingen inom hjärt-kärlvården. Hjärt-kärlsjukdomar är trots detta den vanligaste dödsorsaken i Sverige. I Socialstyrelsens rapport "Riskfaktorer för hjärtkärlsjukdom – regionala och sociala skillnader i Sverige" visas att de regionala och sociala skillnaderna i incidens och mortalitet för hjärt-kärlsjukdomar delvis kan förklaras av skillnader i rökvanor, blodtryck, kolesterolvärde, övervikt och fysisk aktivitet. Rapporten visar också på bristerna i kun- skapen om riskfaktorer för hjärt-kärlsjukdomar. Riksdagsbeslutet 1997 (prop. 1996/97:60, bet. 1996/97:SoU14, skr. 1996/97:186) om prioriteringar har lagt en värdefull grund för diskussionerna om vilka principer som skall gälla för företräde till vården, framförallt vad gäller den etiska plattformen. Enligt Socialstyrelsens rapport "Prioriteringar i sjukvården - beslut och tillämpning" gav dock riksdagsbeslutet inte en tydlig definition av var gränserna för den offentligt finansierade hälso- och sjukvården går. Riksdagsbeslutet lämnar också ett relativt stort utrymme för lokala variationer. Vad gäller landstingens prioriteringsarbete förs ett antal brister fram, bl.a. att politiker och administratörer inte har skapat nöd- vändiga förutsättningar för tillämpningen av prioriteringsbeslut, att kunskapsbildningen är otillräcklig och att en gemensam prioritering mellan huvudmännen inte sker annat än "fläckvis". Det finns emellertid goda exempel där systematiska och genomgripande arbetsformer tillämpas. Det gäller framför allt de landsting som bedriver omfattande medicinska programarbeten, och som utvecklar metoder som skall ligga till grund för prioriteringar och resursfördelning inom och mellan vissa sjukdomsgrupper. Hälsomålen som Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälso- utvecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000 och som Sverige anslutit sig till följs upp genom olika indikatorer. Under 1996/97 deltog Sverige i en global utvärdering av den nationella hälsoutvecklingen gentemot Hälsa-för-alla-målen. Resultatet av den svenska utvärderingen från 1997 (Ds 1997:62) visade att för mer än hälften av de av WHO utsatta målen gällde att de redan var uppnådda eller troligen kommer att uppnås fram till år 2000. Bland dessa mål gäller t.ex. att Sverige som första land inom EU nått målet med 80 procent rökfria i befolkningen. Det fanns två mycket viktiga mål som enligt utvärderingen sannolikt inte skulle uppnås fram till år 2000 - minskning av skillnader i hälsotillståndet mellan olika socioekonomiska grupper och att alla människor skall ha möjlighet att utveckla och använda sin egen hälsopotential. Hälso- och sjukvård för äldre I rapporteringen från Socialstyrelsens arbete med regeringens uppdrag att följa utvecklingen inom äldreomsorgen har det framhållits att landstingen inte förmått leva upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar för den äldre be- folkningen. Socialstyrelsen betonar också att brister i vårdkedjan mellan länssjukvård och kommunernas äldrevård är det största kvarvarande problemet i genomförandet av Ädelreformen. I varje utvärdering av de kommunala särskilda boendeformerna är det bristen på organiserad, systematisk läkarmedverkan som lyfts fram. Det gäller både be- handlingen av enskilda patienter, läkemedelsfrågorna och det regel- bundna stödet till verksamhetsutveckling och kvalitetsarbete. Lag- stiftningen hindrar kommunerna från att åta sig uppgifter som enligt lag åligger någon annan, i det här fallet landstingen, samtidigt som lands- tingen anser att kommunerna fått det övergripande ansvaret för äldre- vården. För att förbättra möjligheterna till samverkan mellan huvudmännen har regeringen tillkallat en särskild utredare med uppgift att beskriva och analysera de problem som finns i dag vid samverkan mellan landstingens hälso- och sjukvård och kommunernas vård och omsorg på områden där det finns behov och intresse av att samverka. Ett område där brister sär- skilt skall uppmärksammas är de medicinska insatserna, framförallt från läkare, inom den kommunala sjukvården. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 januari 2001. I enlighet med föregående års skrivelse (skr. 1998/99:97) behöver den kommunala hälso- och sjukvården utvecklas. Ett stort problem är svårigheterna att prestera verksamhetsbeskrivningar som kan ligga till grund för kvalitetsutveckling och uppföljning. Mot bl.a. bakgrund av detta håller Socialstyrelsen för närvarande på med att, på regeringens uppdrag, utforma ett förslag till system för rikstäckande individbaserad statistik inom omsorgen om äldre. Förslaget skall redovisas i mars år 2000. Hälso- och sjukvård för psykiskt sjuka 1995 års psykiatrireform syftar till att förbättra psykiskt funktions- hindrade personers situation i samhället genom att bland annat stimulera utbyggnaden av bostäder och utveckla dagliga verksamheter. Genom ökad delaktighet, bättre vård och socialt stöd skall levnadsförhållanden och livsvillkor förbättras. Reformen förutsätter ett förändringsarbete inom både socialtjänsten och inom den psykiatriska vården. Det är svårt att bedöma i vilken utsträckning psykiatrireformens mål har uppfyllts, eftersom det är svårt att avgöra vilka förändringar som är ett resultat av reformen och vilka som orsakats av andra omvärlds- händelser. Socialstyrelsen har haft regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera effekterna av psykiatrireformen. Slutrapporten från utvärde- ringen av psykiatrireformen "Välfärd och valfrihet?" (SoS 1999:1) visar på både positiva och negativa resultat. Det är därför viktigt att reform- arbetet kan fortsätta på bred front både lokalt och nationellt. Alla brister kan inte heller åtgärdas i det korta tidsperspektivet. Ett övergripande problem, som delvis ligger vid sidan av själva reformen, är att antalet personer som förtidspensionerats på grund av psykiska besvär har ökat kraftigt under 1990-talet. Denna utveckling står i skarp kontrast till ambitionerna med en tidig individuell och samordnad rehabilitering när man blir psykiskt sjuk. Ur både humanitär och sam- hällsekonomisk synpunkt är det av största betydelse att resurser i fram- tiden sätts in tidigt och samordnat för att förhindra förtidspensioneringar som kan leda till isolering, ökade sociala och psykiska problem och mångdubbelt högre kostnader senare. De regionala skillnaderna i vårdresurserna, vårdformer och vård- utnyttjande är långt större än vad som kan motiveras av skillnader i den bakomliggande sjukligheten hos befolkningen. Ett ytterligare problem i dagens psykiatri är bristen på specialister och bristen på differentierade vårdresurser. Resultaten av en översyn av den psykiatriska tvångsvårdslagstiftningen rapporterades år 1998 av Tvångspsykiatrikommittén (SOU 1998:32). Den konstaterade att den tvångvårdslagstiftning som trädde i kraft 1992 har inneburit att tvångsvården minskat i omfattning och nu är på en lämplig nivå, dvs att lagstiftningen är så utformad att den omfattar de personer som måste tvångsomhändertas. Vidare konstaterades att patienterna upplever att deras rättssäkerhet stärkts. Samtidigt konstaterar kommittén allvarliga brister, bl.a. att patienter, anhöriga och andra intressenter alltjämt har svårigheter att i rimlig omfattning påverka vården. Kvalitet - allmänt En indikator som belyser förekomsten och karaktären av brister och pro- blem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som inkommit till HSAN har fördubblats sedan början av 1990-talet. Antalet ärenden som lett till påföljd har dock inte blivit fler under senare år, vilket tyder på att det kan vara anmälningsbenägenheten snarare än antalet fel som ökat. De vanligaste typerna av fel avser behandling, diagnos samt operationer. Omkring 70 procent av anmälningarna avser läkare, 10-15 procent sjuk- sköterskor och barnmorskor och 5 procent tandläkare. Vad gäller anmälare var år 1998 majoriteten av dessa kvinnor (57 procent), och drygt hälften i åldrarna 40-70 år. Skillnaderna mellan könen bör beaktas mot bakgrund av att kvinnor har en högre medellivslängd och ett högre vårdutnyttjande än män (se SOU 1996:133). Diagram 3.1 Antal inkomna anmälningar, avgjorda ärenden samt påföljder till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd 1990/91-1998. Socialstyrelsen följer upp hur verksamhetschefer, avdelningschefer och medicinskt ansvariga sjuksköterskor tillämpar gällande föreskrifter om kvalitetssystem. Vid uppföljningarna åren 1997 och 1998 har det fram- kommit att utvecklingen av ändamålsenliga kvalitetssystem pågår i många verksamheter men att arbetet fortfarande är splittrat och ofta saknar övergripande struktur. Ingen enhet uppger att de har ett ända- målsenligt kvalitetssystem enligt författningarna. Ca 5 procent av de intervjuade känner inte till författningarna och 30 procent har inte läst dem. En majoritet anger att de håller på att kvalitetssäkra delområden i sin verksamhet. Dokumenterade rutiner för samverkan och samarbete saknas ofta, och ibland saknas rutiner för att säkerställa kompetens och erfarenhet hos personalen, för hur nya metoder introduceras och tillämpas samt för hur gamla metoder avvecklas. Uppföljningarna visar också att det finns motstånd i vården och omsorgen mot att på basen av egenuppföljning öppet redovisa verksamheten. Ett viktigt komplement i kvalitetsarbetet är att studera kvaliteten ur patientens perspektiv. I rapporten ”Nyckeltal 1998 - Befolkningens hälsa” redovisas resultat från en studie i 11 län omfattande 500 individer i respektive län i åldern 18-70 år. Resultaten visar att de undersökta personerna upplever den egna hälsan generellt sett som god. Detsamma gäller även den fysiska funktionen och det psykiska välbefinnandet. Dessutom tyder resultaten på små skillnader mellan länen. De största skillnaderna framkommer då bakgrundsvariabler relateras till den själv- upplevda hälsan: det tydligaste sambandet gäller mellan utbildnings- bakgrund och självupplevd hälsa, där uppfattningen om den egna hälsan ökar med utbildningsnivå. I rapporten tolkas i övrigt de små skillnaderna mellan länen som intressanta i sig mot bakgrund av att det finns en rad faktorer som varierar mellan landsting, t.ex. vårdpraxis, vårdvolym och kostnader. Det framhålls även att det troligtvis finns skillnader inom länen, mellan olika kommuner, som döljs av en aggregerad redovisning på länsnivå. Kvalitet - sluten vård Ett viktigt material för kvalitetsbedömningar utgörs av de s.k. kvalitetsregister som finns inom hälso- och sjukvården. Idag finns ett drygt fyrtiotal kvalitetsregister som är, eller utvecklas för att bli, riks- täckande. Registren kan användas för flera ändamål, bl.a. utgör de ett viktigt underlag vid värdering av nya metoder, belyser variationer över tid mellan kliniker med avseende behandlingsmetoder, kvalitet och vårdutnyttjande etc. Registren möjliggör även s.k. ”tidig varning” på ett sätt som annars inte är möjligt när nya behandlingsmetoder, nya mediciner och ny teknik inte fungerar som avsetts. Ett exempel på kvalitetsregister är det nationella kvalitetsregistret Riks-Stroke. Uppgifter från registret visar att det trots stora satsningar på utbyggnad av strokeenheter fortfarande finns lokala och regionala skill- nader vad gäller tillgången till strokeenheter och att det råder klara skill- nader i medicinsk praxis inom strokesjukvården. Riks-Stroke visar dock att det inte finns stora skillnader mellan sjukhus i att utnyttja viktig diag- nostik. Dödligheten till följd av stroke varierar mellan deltagande kliniker. Orsakerna till detta torde vara många, även om olika patient- sammansättning torde vara en avgörande orsak. Inom registret pågår analyser av dessa resultat. Ett annat exempel på ett nationellt kvalitetsregister är registret för höft- ledsplastik, som möjliggör utnyttjande av information om ”tidig varning”. Registret, som har 100 procent täckning bland de 87 sjukhus som deltar i registret, innehåller uppgifter för mer än 180 000 primära totala höftplastiker och mer än 12 000 revisioner genomförda fram till år 1998. Via registret har allvarliga kliniska problem tidigt kunnat identi- fieras, liksom riskfaktorer som leder till ökad revisionsfrekvens. SPRI och Svensk Internmedicinsk Förening har sedan 1993 redovisat verksamhetsberättelser där jämförelser görs mellan internmedicinska kliniker. Dessa redovisningar, som omfattar drygt 60 procent av landets samtliga internmedicinska kliniker, avser bl.a. jämförelser av vissa kvalitetsindikatorer, däribland hjärtinfarkt, stroke och diabetes. Resultaten tyder på att kvaliteten på de internmedicinska klinikerna utvecklats positivt. Verksamhetsberättelserna visar emellertid också på svårigheterna att tolka kvalitetsvariabler. För några av de redovisade variablerna har det i genomsnitt för riket inte skett någon förändring över tiden, samtidigt som det finns stora variationer mellan kliniker. Sannolikt är organisatoriska olikheter en viktig förklaring till skillnaderna på kliniknivå. Det är dock svårt att uttala sig om i vilken utsträckning klinikernas organisation och struktur påverkar variationerna. Kvalitet - primärvård Register av samma typ som det nationella kvalitetsregistret och sluten- vårdsregistret saknas i dag för primärvården. Detta gör att en uppföljning av innehåll och kvalitet i primärvården är svår att göra på nationell nivå. Socialstyrelsen anser att de system som i dag används för att följa upp primärvårdens innehåll och kvalitet på lokal nivå är otillräckliga och behöver utvecklas och anpassas till ett mer preciserat uppdrag. Speciell uppmärksamhet bör ägnas utvecklingen av mått och mätmetoder för verksamheter utöver konsultationer på mottagningarna. I synnerhet gäller detta äldrevård, hemsjukvård, psykiatri, rehabilitering och sekundär- prevention. Vidare behöver uppföljning på lokal och regional nivå sam- ordnas med uppföljning och utvärdering på nationell nivå. Tillgänglighet En aspekt på tillgängligheten i hälso- och sjukvården är den tid det tar för att ambulansen skall komma fram. Skillnader i tid mellan olika län är mycket stora. Enligt Socialstyrelsens studie ”Svensk ambulanssjukvård 1997” når ambulanssjukvården i Stockholms län 96 procent av befolk- ningen inom en 10-minutersgräns, och i Malmöhus län nås 100 procent av befolkningen inom en 20-minutersgräns. I Jämtlands län tar det genomgående längst tid för ambulanssjukvården att komma fram. Där nås 35 procent av befolkningen inom 10 minuter, 65 procent inom 20 minuter, medan det för 16 procent av befolkningen i Jämtland tar mer än 30 minuter. Diagram 3.2 Andel av totalbefolkningen i olika län som nås av ambulanssjukvård år 1997. Vårdköer I den vårdgaranti som gällt sedan år 1997, enligt en överenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet, regleras väntetid för besök inom primärvård och specialistsjukvård. Vårdgarantin anger emellertid inte några tidsfrister för hur länge en patient skall behöva vänta på en behand- ling som läkare bedömt att han eller hon har behov av, vilket kan upp- fattas som en brist mot bakgrund av att väntetider och köer på vissa håll anses omotiverat långa. I rapporten ”En behandlingsgaranti i hälso- och sjukvården - förut- sättningar och konsekvenser” framhåller Socialstyrelsen att införandet av en tre månaders behandlingsgaranti i sjukvården dels skulle medföra risker för felaktiga prioriteringar, dels vara mycket resurskrävande och sannolikt orealistisk med hänsyn till bristen på specialutbildad personal. Mot bakgrund av Socialstyrelsens slutsatser framhåller regeringen i budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1, UO9) att den inte är beredd att föreslå en behandlingsgaranti. Kravet på att förbättra till- gängligheten kvarstår dock oförändrat. Som ett led i att följa upp Dagmaröverenskommelsen vad gäller patientens väntetid med remiss från primärvården till specialist på sjuk- hus har Landstingsförbundet följt upp väntetiderna vid ca 25 sjukhus i hela landet (dnr LF 297/98). De senaste resultaten avser förhållandena under oktober 1998. Resultaten från denna undersökning visar bl.a. att drygt hälften av patienterna med oklar diagnos fick träffa en specialist inom en månad, att 69 procent av patienterna med en fastställd diagnos fick träffa en specialist inom vårdgarantins tre månader, och att av samt- liga patienter hade 25 procent en väntetid på mer än tre månader. Utöver dessa uppföljningar har i enlighet med överenskommelserna mellan staten och landstingen om ersättningar till hälso- och sjukvården 1999 och 2000 särskilda resurser avsatts till ett projekt - Väntetider i vården - vars syfte är att utveckla ett kvalificerat och tillförlitligt system för att följa väntetider. Systemet skall utformas så att det tillgodoser olika intressenters informationsbehov. En första nationell övergripande mät- ning av väntetider planeras att redovisas våren år 2000. Prestationer och kostnader Prestationer Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1998 till 25,7 miljoner, vilket är en ökning med 3,8 procent jämfört med föregående år. Historiskt sett har Sverige i ett internationellt perspektiv haft en sjukhusdominerad vård- struktur. Primärvården har på flera håll inte varit tillräckligt utbyggd bl.a. i avsaknad av allmänläkare. De senaste årens huvudmannaskaps- och strukturförändringar, exempelvis kommunernas ökade ansvar för äldrevård och vård av de psykiskt långtidssjuka, satsningar på primärvård och utbyggandet av hemsjukvård, innebär dock en klar förändring mot en ökad andel öppen vård. Fördelningen av läkarbesöken på sjukhus respektive vårdcentraler har successivt förskjutits i riktning mot en ökad andel vid vårdcentraler. Så- lunda utgjorde läkarbesöken på sjukhus (läns- och regionsjukvården) 52 procent av läkarbesöken år 1990, medan denna andel år 1998 hade sjunkit till 43 procent. Denna utveckling är i linje med riksdagens krav på att primärvården skall utgöra basen i sjukvården. Förändringsarbetet i primärvården är inriktat på att utveckla insatserna inom hemsjukvården samt att öka läkartillgängligheten och kontinuiteten för patienterna. Undersökningar visar att patienterna är nöjda med detta och att svensk primärvård hävdar sig väl i internationell jämförelse. Tabell 3.1 Läkarbesök per 1000 invånare (exkl. mödra- och barnhälsovård) Inom den slutna vården har medelvårdtiden successivt minskat under perioden 1990-1998. En stor del av minskningen beror på Ädel- reformen, men minskningen har fortsatt även efter denna. Nedgången har dock dämpats det senaste året. År 1997 uppgick medelvårdtiden totalt för den slutna vården till 7 dagar jämfört med 18 dagar år 1990, vilket motsvarar en nedgång med knappt 9 procent per år. Denna mycket snabba nedgång beror till största delen på mer intensivt utnyttjande av ett reducerat antal platser i pykiatrisk vård och långtidsvård (jfr nedan). Det bör observeras att i nedanstående redovisning saknas för år 1998 uppgifter om medelvårdtid, liksom om antal vårdagar och intagningar, p.g.a. omläggning i verksamhetsstatistiken rörande hälso- och sjukvården. Antalet vårdplatser och antalet vårddagar inom somatisk korttidsvård har fortsatt att minska. Sedan år 1990 har mer än en tredjedel av vård- platserna inom kortidsvården försvunnit, eller knappt 4,5 procent per år. Likaså har antalet intagningar och medelvårdtiden inom den somatiska korttidsvården fortsatt att sjunka (jfr tabell 3.2). Minskningen av medelvårdtiden förklaras bl.a. av bättre behandlingsmetoder och en mer behandlingsintensiv vård. Den mer behandlingsintensiva vården av- speglas i att antalet vårdplatser och vårdtillfällen i den slutna vården minskar, medan antalet behandlingar i den öppna vården ökar. Nya kun- skaper och tekniker har möjliggjort vård i mer öppna former som ingriper mindre i den normala livsföringen. Skillnader mellan huvudmännen är betydande när det gäller antalet vårddagar. Flest vårddagar per invånare redovisas för huvudmän, som har regionsjukhus och därmed utför en stor andel vård till andra sjukvårdshuvudmän. Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård Utvecklingen inom den psykiatriska vården går mot allt färre platser och kortare vårdtider inom slutenvården. Detta gäller för såväl frivillig vård som tvångsvård. Under perioden 1990-1998 minskade antalet psykiatriska vårdplatser med närmare 60 procent (tabell 3.3). Under det senaste året har minskningen varit något mindre än tidigare år. Trots att antalet slutenvårdsplatser har minskat har antalet öppen- vårdsbesök inte ökat i motsvarande grad, utan fortsatt att minska (se tabell 3.1). Det bör dock noteras att inom psykiatrin sker en stor del av kontakterna med öppenvården hos psykiatrisjuksköterskor. De flesta psykiatriska behandlingsinsatser sker fortfarande på separata mottag- ningar. Andelen insatser ökar i patientens nätverk utanför mottagningen. Vart tredje besök under jourtid sker i form av hembesök. Tabell 3.3 Psykiatrisk vård Antalet vårdplatser i långtidsvården inkl. geriatriken har också minskat kraftigt (tabell 3.4). Mindre än 30 procent av de platser, som återstod inom långtidsvården efter Ädel-reformen, fanns kvar år 1998. Den totala minskningen av långvårdsplatserna överstiger alltså betydligt de 31 000 sjukhemsplatser, som överfördes till kommunerna genom reformen. Samtidigt har medelvårdtiderna inom den geriatriska vården minskat drastiskt, vilket avspeglar ett annat arbetssätt med mer kortvariga stöd- jande och rehabiliterande insatser. Tabell 3.4 Långtidsvården inkl. geriatrik Kostnader Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården ökade från år 1997 till 1998 med 3,7 procent räknat i fasta priser (tabell 3.5). Den offentliga hälso- och sjukvårdskonsumtionen har varit i stort sett oförändrad under 1990-talet efter korrigering med hänsyn till Ädel-reformen. Den privata konsumtionen av läkemedel, sjukvårdsartiklar och patientavgifter samt de statliga subventionerna för läkemedel, privata läkare och tandläkare har däremot ökat kraftigt under tidsperioden. Tabell 3.5 Kostnader/utgifter för offentlig hälso- och sjukvård De totala kostnaderna för hälso- och sjukvårdsändamål uppgick enligt Nationalräkenskaperna år 1998 preliminärt till 138,8 miljarder kronor. Detta motsvarade 7,4 procent av bruttonationalprodukten. Andelen har sedan år 1990 sjunkit från 8,2 procent. Minskningen beror nästan helt och hållet på huvudmannaskapsförändringar, eftersom den omfattande verksamhet inom långtidsvård och psykiatri som överförts från landstingen till kommunerna, numera inte räknas in i den svenska hälso- och sjukvårdsstatistiken. Vid en analys av hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare finner man betydande skillnader mellan huvudmännen. Exempelvis överstiger sjukvårdskostnaden per invånare i Norrbottens län motsvarande kostnad i Malmöhus län med 39 procent. Det är svårt att utan närmare uppgifter och analys avgöra i vilken utsträckning dessa kostnadsskillnader avspeg- lar skillnader i patienternas behov av behandling, skillnader i behand- lingsmetoder, resursbehov per behandling eller kostnaden för dessa resurser. Kostnadsskillnaderna har varit i stort sett oförändrade under 1990-talet. Vid en uppdelning på vårdområden framkommer att huvuddelen av kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården faller på läns- och regionsjukvården. Fördelningen av kostnaderna mellan läns- och region- sjukvård respektive primärvård skiljer sig starkt mellan huvudmännen. Landstingens investeringar har legat ungefär oförändrade sedan 1990- talets början. Omfattningen skiljer i hög grad mellan huvudmännen beroende på förekomsten av större aktuella investeringsprojekt. Läkemedel Läkemedel är en viktig behandlingsform i hälso- och sjukvården. De allt effektivare läkemedlen har lett till stora välfärdsvinster för många männi- skor. Utgångspunkten för läkemedelsförsörjningen är att den skall be- drivas rationellt och på ett sådant sätt att behovet av säkra och effektiva läkemedel tryggas. Regering och riksdag har under de senaste åren beslutat om omfattande förändringar inom läkemedelsområdet. En central utgångspunkt för förändringarna har varit att utforma ett system så att de samlade resurserna inom hälso- och sjukvården används så effektivt som möjligt i ett långsiktigt perspektiv. Det nuvarande statliga förmånssystemet för läkemedel infördes år 1997. Kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen övergick den 1 januari 1998 till landstingen och medel för läkemedelsförmånen lämnas över- gångsvis via ett särskilt statsbidrag. Enligt tidigare fastlagd tidsplan skall landstingen den 1 januari 2001 ha ett i princip fullständigt kostnads- ansvar för läkemedel. Inriktningen är att det nuvarande särskilda statsbidraget då skall inordnas i det generella statsbidraget till landstingen. I syfte att dämpa kostnadsutvecklingen beslutade riksdagen under våren 1999 om ändringar i lagen (1996:1150) om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. (prop. 1998/99:106, bet. 1998/99:SoU14, rskr. 1998/99:209). Beloppsgränsen för högkostnadsskyddet höjdes fr.o.m. den 1 juni 1999 med 500 kronor från 1 300 kronor till 1 800 kronor. Regeringen har tillsatt en utredare för att göra en översyn av den nuvarande läkemedelsförmånen (Dir. 1999:35). Syftet är främst att komma till rätta med brister i nuvarande förmånssystemet för läkemedel och få kontroll över kostnadsutvecklingen. Utredningen skall vara klar senast den 30 september år 2000. Läkemedelskostnaderna har ökat mycket kraftigt under 1990-talet. I fasta priser har kostnaderna för läkemedelsförmånen fördubblats under decenniet, och uppgick år 1999 till 14,9 miljarder kronor. Orsakerna till de kraftiga kostnadsökningarna är bl.a. strukturförändringarna som lett till att en allt större andel av läkemedlen skrivs ut i öppenvård, tillkomsten av nya och dyrare läkemedel samt den demografiska utvecklingen. Under det senaste året har introduktionen av läkemedel som mer syftar till att höja patienters livskvalitet än att direkt lindra eller bota sjukdom bidragit ytterligare till kostnadsökningarna. Läkemedelskonsumtionen varierar mellan olika befolkningsgrupper. Enligt befintlig försäljningsstatistik svarar de 8 procent av befolkningen, som är 75 år eller äldre, för ca 20 procent av den totala läkemedels- förbrukningen. Det råder även skillnader i läkemedelskonsumtion mellan könen - kvinnor konsumerar mer läkemedel än män. Diagram 3.3 Kostnader för läkemedelsförmånen 1999, exkl. dosdispenserade läkemedel. Tandvård Målet för tandvården är en god tandhälsa och en tandvård på lika villkor för hela befolkningen. Enligt tandvårdslagen är landstingen skyldiga att erbjuda regelbunden, avgiftsfri tandvård till alla barn och ungdomar i åldern tre till och med 19 år. Från och med 20 års ålder omfattas alla vuxna av tandvårdsförsäkringens ersättningsregler. Tandhälsan blir allt bättre hos både barn, ungdomar och vuxna. Under de senaste decennierna har förbättringarna varit störst vad gäller barn och ungdomar. Andelen kariesfria barn i olika åldrar har ökat stadigt under perioden 1985-1998. Även den vuxna befolkningens tandhälsa har för- bättrats. Andelen äldre med helprotes minskar och allt fler äldre har sina egna tänder i behåll. Det finns dock skillnader mellan olika delar av landet och befolkningsgrupper. Fortfarande finns det en högre andel helt tandlösa bland människor som bor i glesbygdsregioner i norr, bland för- tidspensionärer och långvarigt arbetslösa, än det finns i andra grupper i befolkningen. En patientgrupp med särskilda tandvårdsbehov är in- vandrare och flyktingar. Det finns i dag inga aktuella uppgifter över de privata kostnaderna för tandvården. År 1998 uppgick landstingens kostnader för tandvård till 3,3 miljarder kronor, medan statens kostnader för tandvårdsförsäkringen uppgick till ca 1,8 miljarder kronor. Diagram 3.4 Andel barn med kariesfria tänder Procent Personal Antalet anställd sjukvårds- och tandvårdspersonal minskade i landstingen under perioden 1990-1998 med 143 000 personer. Av denna minskning hänför sig omkring 70 000 personer till Ädel-reformen. Minskningen har i första hand berört personal med kortare utbildning. Antalet yrkes- verksamma läkare ökade under perioden 1990-1998 från 24 000 till 27 600 personer. Antalet landstingsanställda inom vården ökade mellan åren 1997 och 1998 med 5 300 personer . Situationen på arbetsmarknaden för vårdpersonal har under senare år förändrats i snabb takt. Inom många områden ökar rekryteringsproblemen och bristsituationer har uppstått. Det beror bl.a. på ökade pensionsavgångar och hög personalomsättning. Den snabba medicinska och tekniska utvecklingen ställer dessutom krav på fortsatt fortbildning av all personal under den yrkesverksamma perioden. Mot bakgrund av den hotande personalbristen inrättade regeringen i juni 1998 en kommission med uppgift att kartlägga utbildningsbehoven i vård- och omsorgssektorn samt att föreslå åtgärder för att underlätta rekryteringen av personal till sektorn. Kommissionen presenterade i juni 1999 sin slutrapport (DS 1999:44) Den ljusnande framtid är vård. Kommissionen föreslog bl.a. att antalet platser på sjuksköterske- respektive läkarutbildningen bör utökas senast år 2002 samt att huvudmannaskapet för landstingskommunala vårdutbildningar inom högskolan i sin helhet överförs till staten senast år 2001. Andra åtgärder som föreslogs var att förbättra gymnasieskolans omvårdnadsprogram, att ta tillvara invandrare i vården, att satsa på ledarskapsfrågor samt att minska deltidsarbetslösheten inom vård- och omsorgssektorn. Under många år har målet varit att höja kompetensen inom hälso- och sjukvården. Andelen läkare av samtliga anställda i landstinget har mer än fördubblats mellan åren 1990 och 1998 (från 4,4 procent till 9,0 procent). Andelen landstingsanställda sjuksköterskor har också ökat under denna period (från 17,7 procent till 29,0 procent), medan andelen landstings- anställda undersköterskor har minskat kraftigt (från 29,5 till 16,4 procent). Den främsta förklaringen till denna omvandling är de organisa- toriska förändringarna. Framförallt handlar det om överföring av verksamheter och personal från landstingen till primärkommunerna. Ut- vecklingen av antalet årsarbetare framgår av tabell 3.6 nedan. Tabell 3.6 Antalet landstingsanställda årsarbetare, sjukvårds- och tandvårdspersonal 4 Socialtjänst Nationella mål Enligt Socialtjänstlagen (1980:620) 1 § skall samhällets socialtjänst på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Vidare skall socialtjänsten under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. I 7 a § stadgas att insatser inom socialtjänsten skall vara av god kvalitet samt att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall ut- vecklas och säkras. 4.1 Äldreomsorg Sammanfattande slutsatser Även år 1999 uppvisar kommunernas vård av och omsorg om äldre en motsägelsefull bild. Det bedrivs mycket bra äldreomsorg i många kommuner och många äldre som är i behov av vård och omsorg erhåller sådan med god kvalitet. Samtidigt finns det rapporter som visar att äldre inte har tillgång till service, vård och omsorg som de behöver och att det finns brister i kvaliteten i olika avseenden. I allmänhet är kommunerna mycket medvetna om bristerna i äldre- omsorgen och många arbetar aktivt med att förbättra situationen. Statistiken för år 1998 visar att andelen äldre totalt som erhåller hjälp i ordinärt och i särskilt boende fortsätter att minska. Insatserna koncentreras till de allra äldsta och de med mest behov av vård och omsorg. Förändringarna av hemtjänsten har inneburit att äldres behov av service i större utsträckning tillgodoses antingen genom anhöriga eller köp på den privata marknaden. Äldre med en bättre ekonomisk situation köper tjänsterna av privata företag, medan äldre med små ekonomiska resurser får hjälp av anhöriga. De är de äldre kvinnorna samt döttrarna och svärdöttrarna som i högre utsträckning än de äldre männen och sönerna kompenserar bortfallet av insatser för make/maka eller (svär)förälder. Många kommuner har kommit igång med att systematiskt utveckla och säkra kvaliteten inom äldreomsorgen. Boendestandarden inom det särskilda boendet fortsätter att förbättras. Variationen mellan kommunerna avseende boende- standarden i det särskilda boendet är dock stor. Avgifterna inom vård och omsorg av äldre följer inte lagstiftningens krav i majoriteten av landets kommuner. Det gäller dels kommunernas skyldighet att garantera den enskilde ett förbehållsbelopp, dels kommunernas skyldighet att bevaka att make/maka inte får en oskäligt försämrad situation när den andre parten t.ex. flyttar till ett särskilt boende. Kostnaderna för äldreomsorgen uppgick år 1998 till ca 60 miljarder kronor. Nationella mål Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras i socialtjänstlagen (SoL) (1980:620) medan ansvaret för hälso- och sjukvård regleras i hälso- och sjukvårdslagen (HSL) (1982:763). I 6 § SoL regleras allmänt den enskildes rätt till bistånd och i 6 f § anges att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre. Fr.o.m. den 1 januari 1998 regleras i 6 h § att äldre, funktionshindrade och långvarigt sjuka har rätt att ansöka om biståndsinsatser enligt 6 f § i en annan kommun. Ansökan skall handläggas som om den enskilde var bosatt i inflyttningskommunen. Inriktningen på insatser för äldre anges i §§ 19 och 20 i SoL. Socialnämnden skall enligt 19 § verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet. I 20 § anges att socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder samt ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen skall också inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. I denna paragraf anges också att kommunen i sin uppsökande verksamhet skall upplysa om socialtjänstens verksamhet för äldre. Enligt 10 § bör socialnämnden genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra. Socialnämnden skall enligt 5 § genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden. I samma paragraf anges också att socialnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funktionshinder. I 7a § anges bl.a. att socialtjänsten skall vara av god kvalitet. Från den 1 januari 1999 ställs krav på att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras. Möjligheterna för kommunen att ta ut avgifter för hemtjänst och särskilt boende som beskrivs i 20 § regleras i 35 §. Här anges att avgifterna måste vara skäliga. De får heller inte överstiga kommunens självkostnader. Omsorgstagaren måste också förbehållas tillräckliga medel för sina personliga behov, det s.k. förbehållsbeloppet. Vidare anges att kommunen skall försäkra sig om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt försämrad ekonomisk situation till följd av ett avgiftsbeslut. Riksdagen beslutade den 8 juni 1998 om nationella mål för äldre- politiken. Målen omfattar inte enbart vård och omsorg för äldre utan de flesta områden i samhället, som är av betydelse för äldres livssituation, såsom demokrati och inflytande, bostäder, kommunikationer m.m. I målen anges att äldre skall: - kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, - kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende, - bemötas med respekt samt, - ha tillgång till god vård och omsorg. I de fall de nationella målen avser vård och omsorg, överensstämmer de med bestämmelser i SoL och HSL som rör verksamhet med inriktning mot äldre. Måluppfyllelse och kvalitet Det bedrivs mycket bra äldreomsorg i många kommuner och många äldre som är i behov av vård och omsorg erhåller sådan med god kvalitet. Det är mycket ovanligt med vanvård, övergrepp och grava underlåtelser. Det finns däremot rapporter som visar att äldre inte har tillgång till service, vård och omsorg som de behöver och att det finns brister i kvaliteten i olika avseenden. Socialstyrelsens sammanfattande bedömning av utvecklingen inom äldreområdet ger en delvis motsägelsefull bild. Allt färre får hemhjälp från kommunens äldreomsorg och insatserna har alltmer koncentrerats till de allra äldsta och de med störst behov av vård och omsorg. Minskningen av hemtjänsten tycks ha skett utan att alternativ har byggts upp. I större utsträckning hänvisas äldre till att köpa sig tjänster på marknaden eller att anhöriga får ta ett allt större ansvar. Äldre med en bättre ekonomisk situation köper i ökad utsträckning hjälp på marknaden medan äldre med begränsade ekonomiska resurser främst erhåller hjälp från anhöriga. Resultatet av studier som försökt belysa konsekvenserna av minskade hjälpinsatser, har dock hittills inte visat på några stora grupper av äldre som far illa. Det finns däremot enskilda äldre vars livskvalitet minskat som en följd av minskade hjälpinsatser. Under 1990-talet har kommunerna genomfört lokala undersökningar av kvaliteten inom äldreomsorgen. Det finns dock inga mått på nationell nivå som visar hur kvaliteten i vården och omsorgen om de äldre utvecklats under 1990-talet. Den officiella socialtjänststatistiken har genomgått stora förändringar fr.o.m. år 1998 både vad gäller struktur och innehåll. Jämförelser med tidigare år bör därför göras med stor försiktighet. Statistiken för år 1998 visar att andelen äldre totalt som erhåller hjälp i ordinärt och i särskilt boende fortsätter att minska. Den förändrade statistiken medför att fördelningen mellan de som får hjälp i ordinärt boende respektive särskilt boende är osäker. Det förefaller dock vara så att det sker en minskning i både det ordinära och det särskilda boendet. Socialstyrelsen har i uppföljningar inom äldreomsorgen kunnat visa att täckningsgraden för vård och hjälpinsatser minskat under 1990-talet, vilket till stor del förklaras av att kommunerna prioriterar hårdare bland hjälptagarna. Insatserna koncentreras idag alltmer till de allra äldsta och de med störst behov av hjälp. Ädelreformen och de senaste årens strukturförändringar inom sjukhusvården har lett till ett ökat tryck på kommunernas äldreomsorg och den öppna hälso- och sjukvården. Kommunernas ekonomiska situation har inneburit svårigheter att tillgodose de ökade behov av vård och omsorg som dessa förändringar medfört. Trots att kommunernas ekonomi förbättrats något under senare år är det fortfarande många kommuner som har svårigheter att fullt ut tillgodose de äldre kommuninvånarnas behov av vård- och omsorgsinsatser av god kvalitet i såväl ordinärt som särskilt boende. I bilaga 8 till Långtidsutredningen 1999/2000, Kommer det att finnas en hjälpande hand?, redovisas att minskningen av andelen äldre som erhåller vård och hjälp inom äldreomsorgen under perioden 1980–1995 har varit större än vad som är motiverat av en förbättrad hälsa hos de äldre. Knappt hälften av minskningen skulle kunna motiveras med en minskad andel äldre i behov av hjälp. Innehållet i hemtjänsten har ändrat karaktär. Såväl Socialstyrelsen som länsstyrelserna har i uppföljningar kunnat konstatera att kommunerna blivit allt mer restriktiva med att ge hjälp med serviceinsatser såsom städning, tvätt, inköp av dagligvaror samt matlagning. Under år 1999 har det inkommit en skrivelse till regeringen från en länsstyrelse om att det finns några få kommuner som tillhandahåller serviceinsatser, i såväl ordinärt boende som i särskilt boende, först efter prövning av den enskildes ekonomiska situation. Förändringarna inom äldreomsorgen och i synnerhet inom hemtjänsten under de två senaste decennierna har påverkat äldre kvinnor i behov av hjälp i ungefär samma omfattning som äldre män. Däremot har förändringen fått påtagliga konsekvenser för kvinnors vardag och välbefinnande. De är de äldre kvinnorna samt döttrarna och svärdöttrarna som i högre utsträckning än de äldre männen och sönerna kompenserar bortfallet av insatser för make/maka eller (svär)förälder. Den redovisade utvecklingen tyder på att det är tveksamt när det gäller måluppfyllelsen avseende § 6 f SoL. Kommunerna erbjuder idag inte äldre med behov av bistånd i form av hjälp i hemmet eller i särskilda boendeformer sådan hjälp och sådant boende med samma täckningsgrad som för fem år sedan. Denna bild bekräftas också av uppföljningar som genomförts av länsstyrelserna och Socialstyrelsen. Därmed torde även måluppfyllelsen med avseende på 10 och 20 §§ SoL om kommunernas ansvar för att erbjuda den enskilde hemtjänst m.m. samt särskilda boendeformer för äldre med behov av särskilt stöd ha försämrats. Även möjligheterna för äldre att bo självständigt under trygga former med respekt för deras självbestämmande och integritet enligt 19 § SoL kan ha påverkats negativt när omfattningen av de kommunala hjälpinsatserna minskar. Rätten att ansöka om bistånd i en annan kommun Socialstyrelsens uppföljning av äldres rätt att ansöka om bistånd i form av särskilt boende och hemtjänst i en annan kommun omfattar endast de första nio månaderna år 1998. Detta medför att det är svårt att dra några säkra slutsatser av resultatet. Av Socialstyrelsens rapport Äldres och sjukas rätt att flytta samt rapporter från några länsstyrelser framgår att kommunerna anser att det är svårt att göra en rättssäker bedömning med utgångspunkt i enbart skriftliga handlingar om den sökande. Både antalet ansökningar om flyttning till annan kommun och antalet ansökningar som bifallits har ökat efter ändringen i socialtjänstlagen. Trots detta har inte andelen personer som erhållit plats förändrats. Orsaken till detta är att många kommuner har en brist på platser i särskilt boende. Ansökningarna är inte jämnt fördelade mellan kommunerna, utan ett stort antal har inkommit till några få kommuner och där medfört stor efterfrågan på platser i särskilt boende. Enligt 73 § SoL gäller beslut om bl.a. bistånd omedelbart. Att inte verkställa ett beslut är således inte förenligt med gällande lagstiftning. Privata entreprenörer och specialiserad biståndshandläggarfunktion Enligt Socialstyrelsens undersökningar har det skett två stora organisatoriska förändringar inom äldreomsorgen under 1990-talet. För det första har det blivit allt vanligare att kommunerna överlåter drifts- ansvaret till privata entreprenörer. Ungefär hälften av landets kommuner anlitade privata entreprenörer i april 1999. Under perioden 1993–1999 har andelen äldre som erhöll vård och omsorg från en privat entreprenör ökat från 3,5 procent till 9 procent. Det är vanligare med privata entreprenörer inom det särskilda boendet jämfört med hemtjänsten. För det andra har kommunernas förvaltningsorganisation förändrats så att det idag är vanligast med en specialiserad biståndshandläggarfunktion som är skild från det faktiska utförandet av beviljade insatser. Bidragande till denna utveckling kan vara den ökade andelen privata entreprenörer, eftersom myndighetsutövning inte får läggas ut på entreprenad. Boendestandarden i det särskilda boendet Under år 1998 har det gjorts vissa förändringar av statistiken avseende boendestandarden inom det särskilda boendet. Detta innebär att det inte är möjligt att jämföra resultatet med tidigare år. Regeringen gör dock bedömningen att boendestandarden inom det särskilda boendet fortsätter att förbättras. Intresset för det statliga stimulansbidraget till äldrebostäder har varit mycket stort. Vid årsskiftet 1999/2000 hade beslut fattats omfattande hela anslaget, dvs. 380 miljoner kronor och ett stort antal ansökningar kommer att avslås p.g.a. medelsbrist. De flesta beslut avser ombyggnad av befintliga bostäder i det särskilda boendet och en mindre del nybyggnation. Att bostäderna uppfyller vissa minimikrav på boende- standard är en förutsättning för att bidrag skall kunna beviljas. När det gäller förekomst av flerbäddsrum i det särskilda boendet konstaterar regeringen att andelen år 1997 var störst i storstäderna och att den var hög även i glesbygds- och landsbygdskommuner. Sammantaget gör regeringen bedömningen att måluppfyllelsen ökar när det gäller kommunens skyldighet att enligt 20 § SoL bl.a. verka för att äldre får goda bostäder i det särskilda boendet. Variationen mellan kommuner avseende boendestandarden i det särskilda boendet är dock stor. Stöd till anhöriga I en undersökning som Socialstyrelsen genomfört under våren 1999 uppger nära två tredjedelar av landets kommuner att de tagit särskilda initiativ avseende tillägget i socialtjänstlagen om att kommuner bör ge stöd till anhöriga som vårdar äldre. De vanligaste formerna av anhörigstöd är växelvård, dagverksamhet och ekonomiskt stöd. I de fall kommunerna har angivit att de prioriterat stöd till en viss grupp är det främst anhöriga till personer med demenssjukdom. Att ge möjlighet till avlösning samt satsning på utbildning för anhöriga anges som de mest angelägna åtgärderna i det fortsatta arbetet med att utveckla stödet till anhöriga. För att få del av det statliga stimulansbidraget för utveckling av stöd till anhöriga under åren 1999–2001 skall kommunerna redovisa en handlingsplan för Socialstyrelsen. Den 1 oktober 1999 hade 250 kom- muner inkommit med en sådan. Av handlingsplanerna framkommer att det är vanligt att kommunerna erbjuder korttidsboende, växelvård och dagvård. Inför framtiden vill kommunerna satsa på ett mer individuellt anpassat stöd. I rapporten Dagvårdens betydelse för anhöriga redovisas den undersökning som Socialstyrelsen låtit genomföra avseende anhörigas upplevelser av dagvård som stöd och avlösning. Resultatet visar att dagvården verkar passa bättre för anhöriga som sammanbor med vård- tagaren än för anhöriga som inte bor tillsammans med denne. Förebyggande och hälsofrämjande arbete Intresset för förebyggande och hälsofrämjande arbete för äldre har ökat i kommuner och landsting under senare år. Detta har märkts bl.a. genom det stora intresset för regeringens försöksverksamhet med uppsökande verksamhet bland äldre samt i det stora antalet intresseanmälningar för stimulansbidrag inom äldrepolitiken för projekt inom området hälso- främjande och förebyggande insatser riktade till äldre. Detta skulle kunna tyda på att måluppfyllelsen med avseende på 5, 7, och 20 §§ SoL om kommunernas uppsökande verksamhet har ökat under senare år, dock från en mycket låg nivå. Kvalitetsutveckling Enligt 7a § SoL skall socialtjänsten vara av god kvalitet och kvaliteten i verksamheten skall fortlöpande och systematiskt utvecklas och säkras. Socialstyrelsen har genomfört en nationell kartläggning av kvalitets- arbetet inom socialtjänsten år 1998 som redovisas i rapporten Kvalitetsarbete i socialtjänsten. Resultatet visar att i nästan hälften av landets kommuner fanns det en dokumenterad kvalitetspolicy för hela och/eller delar av äldreomsorgen. I 60 procent av dessa kommuner var beslutet om kvalitetspolicyn politiskt förankrat. Ungefär hälften av landets kommuner hade avsatt särskilda medel för att bedriva kvalitets- arbete och genomföra utvärderingar inom äldreomsorgen. Av samtliga kommuner använde nära en tredjedel ett kvalitetssäkringssystem under år 1998. I en femtedel av kommunerna hade man tidigare provat att använda ett kvalitetssäkringssystem men av dessa hade omkring 60 procent slutat använda dem. Socialstyrelsen gav i slutet av år 1998 ut allmänna råd för hur kvalitetsarbetet i kommunerna bör bedrivas och följas upp. Rapporter från länsstyrelserna och Socialstyrelsen visar att många kommuner påbörjat utvecklingen av ett systematiskt kvalitetssäkringsarbete inom äldreomsorgen. Att utveckla rutiner för att stärka den enskildes rättssäkerhet samt förbättrad informationsöverföring mellan olika personalgrupper är två områden som varit föremål för ett mer systematiskt kvalitetsarbete. Äldreuppdraget Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att under åren 1997–2000 följa utvecklingen inom äldreområdet, det s.k. Äldreuppdraget. I Årsrapporten 1998 redovisas några områden som särskilt är i behov av utveckling. Som exempel ges brukarinflytande vid både handläggning av ärenden samt vid utförande av insatser, att det vid bedömning av vård- och omsorgsbehov behövs en allsidig och sammanvägd bild av såväl medicinska som sociala behov, att kvarboende inte får bli ett påtvingat alternativ samt att läkarinsatser inom äldreomsorgen måste säkras. Socialstyrelsen framför också att äldre med psykiska besvär, äldre reumatiker och äldres tandhälsa inte har uppmärksammats i tillräcklig omfattning. Vidare har Socialstyrelsen funnit att vården i livets slutskede är bristfällig. Socialstyrelsens bild är att kommunerna inte lyckats förbättra kvaliteten i dessa avseenden nämnvärt under senare år trots att många av dessa kvalitetsbrister länge har varit kända. Samtidigt bör beaktas att kommunerna i allmänhet är mycket medvetna om bristerna i äldreomsorgen och många arbetar aktivt på att förbättra situationen. Det sker bl.a. genom olika typer av försöks- och utvecklingsarbeten, delvis finansierade med statliga medel. Fördelningsanalys I en bilaga till budgetpropositionen för år 2000 (prop.1999/2000:1 bilaga 4) redovisas en fördelningsanalys avseende effekter av subventionerade offentliga individuella tjänster. Resultatet visar följande för de äldre: * Subventioner av tjänster omfördelar främst från förvärvsaktiv ålder till de allra sista åren i livet. * Äldre med låg ekonomisk standard utnyttjar äldreomsorgen mer än äldre med högre standard. Subventionerna stödjer äldre med sämre ekonomi som också har en sämre hälsa. * Kvinnor får något högre subventioner än män, vilket förklaras till stor del med att äldre kvinnor ofta lever ensamma. Avgifter inom äldreomsorgen Socialstyrelsens genomförde en rikstäckande enkätundersökning år 1999 när det gäller taxor inom vård och omsorg om äldre. Resultatet visar bl.a. att det fortfarande finns stora brister när det gäller kommunernas skyldighet att, med avseende på bestämmelserna i 35 § SoL, garantera den enskilde ett förbehållsbelopp. Det tillägg i 35 § socialtjänstlagen som trädde i kraft den 1 januari 1999, och som innebär att kommunerna är skyldiga att bevaka att make/maka/sammanboende inte får en oskäligt försämrad ekonomisk situation när den andre parten flyttar till särskilt boende eller på annat sätt erhåller omfattande omsorg, har enligt Socialstyrelsen fått liten genomslagskraft. Var tredje kommun uppger att de vidtagit eller planerar åtgärder med anledning av lagändringen. Två tredjedelar av kommunerna svarar att de inte vidtagit några åtgärder eller att åtgärderna inte behövdes. En granskning av de sistnämnda kommu- nernas gällande avgiftssystem visar att hälften tillämpar den för makarna mest ogynnsamma metoden. Socialstyrelsens slutsats är att avgifterna inom äldreomsorgen inte följer lagstiftningens krav i majoriteten av landets kommuner. Det gäller dels kommunernas skyldighet att garantera den enskilde ett förbehållsbelopp, dels kommunernas skyldighet att bevaka att make/maka inte får en oskäligt försämrad situation när den andre parten t.ex. flyttar till ett särskilt boende. Kostnader Beräkningen av kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen försvåras av att den nationella statistiken över den kommunala sektorn t.o.m. år 1997 inte särredovisar kostnader för omsorger om äldre respektive funktionshindrade. Kostnaderna för vård av och omsorg om äldre och funktionshindrade i kommunerna (kostnaderna = bruttokostnaderna - interna intäkter - försäljning till kommuner och landsting samt - intäkter från RFV avseende statlig ersättning för personlig assistans enligt LASS) uppgick år 1998 till ca 80 miljarder kronor. Av kostnaderna beräknas tre fjärdedelar avse äldre och en fjärdedel funktionshindrade. Fr.o.m. år 1998 ingår inte färdtjänst i kostnaderna eftersom den inte längre är en insats enligt socialtjänstlagen. Se vidare avsnitt 6.2. Sverige redovisar de offentliga utgifterna för äldre (exkl. pensioner) till EU:s statistiska organ, Eurostat, enligt det s.k. ESSPROS-systemet. Utgifterna avser nettokostnader, dvs avgifter från hushåll och eventuella intäkter från försäljning ingår inte. Utgifterna för år 1997, inklusive färdtjänst, uppgick till knappt 47 miljarder kronor (i 1995 års priser). Det innebär en ökning under den aktuella femårsperioden med knappt 3 procent. De offentliga utgifterna för äldreomsorgen har med undantag för år 1995 utgjort ungefär lika stor andel av BNP under åren 1993–1997. Av de offentliga utgifterna utgör ca 5 procent ersättning till privata vårdgivare. Tabell 4.1 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för äldre Under åren 1993–1997 har utgifterna för äldreomsorg ökat fördelat per invånare 65 år och äldre samtidigt som de minskat per invånare 80 år och äldre. Detta förklaras huvudsakligen av att antalet äldre över 65 år inte förändrats nämnvärt under perioden, medan antalet äldre över 80 år fortsatt att öka samtidigt som utgifterna ökat med knappt 3 procent. Prestationer Vård och hjälp totalt Som nämnts tidigare har statistiken avseende vård av och omsorg om äldre för år 1998 har förändrats jämfört med tidigare år, vilket innebär att jämförelser mellan åren i vissa avseenden inte är möjliga och i andra fall får göras med stor försiktighet. Tabell 4.2. Antal äldre totalt som erhåller hjälp av kommunens äldreomsorg under åren 1994–1998 Ovanstående redovisning för år 1998 utgår från Socialstyrelsens statistik för år 1998, kompletterat med skattade uppgifter om antalet personer inom landstingens långvård/geriatrik (2 700 platser), antalet korttids- boende inom det särskilda boendet för äldre (6 800 platser) samt antalet med enbart hemsjukvård i ordinärt boende. Antalet äldre totalt som erhåller vård och omsorg inom äldreomsorgen har fortsatt att minska under år 1998. Enligt ovanstående tabell har antalet i ordinärt boende minskat med 100 personer medan minskningen i särskilt boende uppgår till 5 300 personer. Socialstyrelsen redovisar en tänkbar förklaring till dessa siffror. Flera kommuner har rapporterat att man under år 1998 antingen avvecklat platser i särskilt boende, i första hand service- lägenheter, eller att man redovisar alla servicelägenheter som ordinärt boende. Enligt gällande lagstiftning är servicelägenhet en form av särskilt boende. År 1998 fick ca 17 procent av samtliga personer över 65 år vård och omsorg inom äldreomsorgen. Motsvarande andel över 80 år var drygt 40 procent och andelen över 90 år knappt 80 procent. Jämfört med år 1980 har andelen äldre över 65 år med vård och hjälp minskat med ca en fjärdedel. Det är främst bland de yngre pensionärerna som andelen med vård och omsorg minskat mest. Även andelen pensionärer över 80 år som erhåller hjälp har minskat trots en utbyggnad av vård och omsorg. Däremot har antalet äldre över 80 år som erhåller hjälp ökat kraftigt. Andelen personer med hjälp i det ordinära boendet har successivt minskat under 1980- och 1990-talen. Mycket tyder på att det finns ett visst samband mellan möjligheten att erhålla hjälp i det ordinära boendet och efterfrågan på platser i det särskilda boendet. Trots olikheter vad gäller täckningsgrad för hjälp i ordinärt boende och hjälp i särskilt boende har det för alla kommuner varit en gemensam utvecklingstrend mot en allt lägre andel hjälpmottagare i ordinärt boende. I ungefär hälften av landets kommuner är det fler personer som erhåller hjälp i särskilt boende än i ordinärt boende. Behoven av hjälpinsatser påverkas av skillnaderna i medellivslängd mellan män och kvinnor. De flesta män som behöver hjälp får det av hustrun medan de flesta kvinnor får hjälp från kommunens äldreomsorg och anhöriga. Det är dubbelt så många kvinnor som män som får hjälp från kommunens äldreomsorg. Även om man relaterar de som erhåller vård och omsorg till antalet män och kvinnor i befolkningen visar till- gängliga uppgifter att kvinnor i högre utsträckning än män får del av den offentliga äldreomsorgen. Detta kan förklaras av att det dels finns betydligt fler ensamboende kvinnor än män i högre åldrar, dels att andelen med hjälp från anhöriga och vänner är mindre bland ensamboende kvinnor än män. Även bland sammanboende äldre finns könsskillnader när det gäller vem som ger hjälp. En gift kvinna som behöver hjälp, får i större utsträckning än en gift man, hjälp av kommunens äldreomsorg och anhöriga utanför det egna hushållet. En gift kvinna med en man i behov av hjälp däremot har ofta hela om- sorgsansvaret. Variationen mellan kommunerna beträffande andelen pensionärer med vård och omsorg av samtliga ålderspensionärer är fortfarande stor men minskar sedan år 1995. Vård och hjälp i ordinärt boende Statistiken för år 1998 visar en liten minskning av andelen äldre som erhåller hjälp i ordinärt boende. Mot bakgrund av bl.a. den ovan nämnda förskjutningen i redovisningen mellan ordinärt och särskilt boende görs bedömningen att det främst är i ordinärt boende som minskningen fort- sätter. Variationen mellan kommunerna när det gäller andelen äldre med hjälp i ordinärt boende är stor. I den kommun där flest äldre har hjälp i ordinärt boende uppgår andelen till 17 personer av 100 över 65 år. Motsvarande andel i den kommun med lägst andel uppgår inte ens till 2 personer av 100. Spridningen har dock minskat sedan år 1995. Hemtjänsttimmar Den förändrade statistiken år 1998 avseende hemtjänst innebär att det inte är möjligt att göra fullständiga jämförelser med tidigare år. Det går dock att utläsa att en majoritet av de äldre med vård och hjälp i ordinärt boende erhåller hjälp mindre än 49 timmar per månad. Ökningen av andelen äldre med hjälp mer än 50 timmar per månad fortsätter. Det gäller såväl andelen 65 år och äldre som 80 år och äldre. Bland de kvinnor respektive män i åldersgruppen 65–79 år som erhåller hjälp är det lika stora andelar som erhåller hjälp mer än 50 timmar per månad. I åldersgruppen 80 år och äldre är motsvarande siffror något högre för kvinnorna än för männen. Mer än hälften av dem som erhöll vård och hjälp i ordinärt boende i november 1997 fick hjälp varje lördag och/eller söndag. Knappt 40 procent av de äldre fick hjälp varje kväll och/eller natt år 1997. Resultatet av en enkätundersökning som Socialstyrelsen genomfört år 1998 visar att kommunerna inte för någon detaljerad statistik avseende vård och omsorg på kvällar och nätter, t.ex. över hur många gånger någon får hjälp under en natt. Vård och omsorg i särskilt boende Antalet platser i särskilt boende ökade något under åren 1993–1995 enligt Socialstyrelsens statistik. Därefter minskade antalet platser något fram till år 1997 för att sedan minska kraftigt under år 1998. Som tidigare redovisats har flera kommuner under detta år avvecklat platser i särskilt boende, främst servicelägenheter. Tänkbara orsaker till denna utveckling under 1998 är ekonomiska motiv, att de boende inte har tillräckligt omfattande behov av vård och omsorg eller att det särskilda boendet inte uppfyller krav på tillgänglighet eller tillgång till personal dygnet runt. Uppgifterna tyder på att andelen äldre som erhåller vård och omsorg i det särskilda boendet inte förändrats i någon större omfattning under år 1998. När det gäller andelen äldre i särskilt boende är variationen mellan kommunerna fortfarande stor. Det minskade antalet platser inom hälso- och sjukvården – utöver förändringarna i samband med Ädelreformen – har också lett till att de som idag bor i ett särskilt boende har ett betydligt större vårdbehov än de som erhöll vård och omsorg i ålderdomshem och sjukhem i slutet av 1980-talet. Socialdepartementet har gjort särskilda bearbetningar av statistiken från år 1997 avseende förekomsten av flerbäddsrum i det särskilda boendet med utgångspunkt i gängse kommungruppsindelning. Resultatet visar att kommungruppen storstäder har den högsta andelen i flerbädds- rum och att även glesbygdskommuner och landsbygdskommuner har en hög andel personer i flerbäddsrum jämfört med medelvärdet. Kommun- grupperna förortskommuner, större städer och medelstora städer har den lägsta förekomsten av boende i flerbäddsrum. Den tidigare beskrivna avvecklingen av servicelägenheter får effekter på statistiken rörande boendestandarden i det särskilda boendet, då det är de fullvärdiga bostäderna som försvinner ur statistiken. Dagverksamhet Socialstyrelsens statistik för år 1998 omfattar för första gången uppgifter om deltagande i dagverksamhet. Med dagverksamhet avses här behovs- prövat stöd enligt socialtjänstlagen och/eller hälso- och sjukvårdslagen, i form av behandling och rehabilitering under dagtid till personer med t.ex. åldersdemens, psykiskt funktionshinder samt personer i övrigt med behov av behandling och rehabilitering. I hela riket deltog knappt 51 500 personer över 65 år i dagverksamhet någon gång under året. Under november månad gjordes drygt 113 000 besök. Korttidsboende Under åren 1995–1997 har Socialstyrelsens statistik avseende personer i särskilt boende omfattat såväl permanent boende som korttidsboende. Antalet korttidsboende ökade under den aktuella perioden. Fr.o.m. år 1998 ingår korttidsboende inte i statistiken för särskilt boende, utan redovisas separat. Med korttidsboende avses här behovsprövat stöd enligt socialtjänstlagen och/eller hälso- och sjukvårdslagen, i form av tillfälligt boende i särskilda boendeformer förenat med behandling, rehabilitering och omvårdnad. Såväl personer i ordinärt boende som i särskilt boende kan få korttidsboende. Skäl till korttidsboende kan vara avlösning, växelvård och/eller rehabilitering. Knappt 44 000 personer över 65 år erhöll korttidsboende någon gång under året och drygt 160 000 boendedygn i korttidsboende genomfördes under november månad. Detta motsvarar ca 6 800 platser, om man gör en mycket förenklad beräkning. Övrigt Inom ramen för den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken har regeringen beslutat om stimulansbidrag om 37,5 miljoner kronor till 21 försöksverksamheter med uppsökande verksamhet bland äldre under åren 1999–2001. Försöksverksamheterna genomförs gemensamt av kommu- nernas äldreomsorg och hemsjukvården, oavsett huvudman, samt av landstingens primärvård. Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera resultaten av försöksverksamheterna. Intresset för försöken med uppsökande verksamhet var mycket stort och regeringen mottog 105 ansökningar från kommuner och landsting. Avgifter Socialstyrelsen har låtit SCB genomföra en rikstäckande enkät- undersökning avseende taxekonstruktioner inom omsorgen om äldre och funktionshindrade under våren 1999 som redovisas i rapporten Taxor och avgifter för vård och omsorg (2000:1). Undersökningen är en uppföljning av tidigare studier som Socialstyrelsen genomfört under åren 1994–1998. Resultatet visar att det sedan år 1996 har blivit vanligare med taxor som är både insats- och inkomstrelaterade. I mer än 80 procent av kommunerna påverkar inkomsten taxan, både i ordinärt och i särskilt boende. Tabell 4.3 Andel kommuner med viss taxetyp i ordinärt respektive särskilt boende år 1996 och år 1999 Enligt Socialstyrelsens undersökningar har skillnaderna i avgift för samma insats inom en kommun ökat mellan år 1997 och år 1999. Skillnaderna i avgift mellan kommuner har ökat under 1990-talet och är mycket stora. Det sistnämnda kan främst förklaras av tre faktorer – avgiftsnivåer, avgiftstak och sättet att beräkna den avgiftsgrundande inkomsten. Fler kommuner än tidigare inhämtar uppgifter om aktuell inkomst och bostadskostnad i samband med fastställande av avgift, men 60 procent av kommunerna tar inte hänsyn till bostadskostnaden vid fastställande av avgift för hemtjänst i ordinärt boende. Nivåerna på förbehållsbeloppen i ordinärt boende har ökat endast marginellt mellan år 1997 och år 1999. Ökningen är lägre än prisökningarna för livsmedel och andra tunga kostnadsposter sammanräknat med höjningen av högkostnadsskyddet för öppen hälso- och sjukvård samt läkemedel. I många kommuner ligger förbehållsbeloppet fortfarande under 1995 års nivå. I en övervägande majoritet av landets kommuner är den enskilde genom de fastställda förbehållsbeloppen inte ens tillförsäkrad samma nivå som försörjningsstödet skall garantera. Det är relativt ovanligt både år 1997 och år 1999 med särskilda servicetaxor för insatser som städning, tvätt m.m. Endast någon procent av kommunerna uppger att insatser som t.ex. städning, tvätt, dagligvaruköp och matdistribution inte ingår i utbudet av biståndsbedömda insatser. Drygt hälften av kommunerna ger inte bistånd i form av fönsterputs, vilket är en viss ökning jämfört med år 1997. Personal Statistik från Svenska Kommunförbundet fr.o.m. år 1998 visar att antalet anställda inom äldreomsorgen åter börjat öka. Statistiken visar också att antalet anställda med mer kvalificerad utbildning inom äldreomsorgen och äldrevården ökar. 4.2 Handikappomsorg Sammanfattande slutsatser År 1998 hade en tredjedel av landets kommuner en dokumenterad kvalitetspolicy för hela eller delar av handikappomsorgen, varav två tredjedelar var politiskt förankrade. Vidare redovisar Socialstyrelsen att ungefär hälften av landets 21 länsstyrelser ser en positiv utveckling när det gäller kommunernas ambitioner att erbjuda människor med olika typer av funktionshinder bra levnadsvillkor. En bra överensstämmelse kan observeras med målsättningen att den enskilde ska ha möjlighet att bo kvar hemma med stöd. Länsstyrelsernas rapporter talar dock samtidigt fortfarande om allvarliga brister i omvårdnaden av personer med funktionshinder, handläggning samt resursbrist och brister i barnperspektivet i utredningar som ligger till grund för beslut om olika insatser. Familjerna med funktionshindrade barn tvingas bära allt tyngre bördor. Det är fortfarande oklart hur många personer som totalt erhåller insatser enligt SoL, LSS eller LASS på grund av dubbelrapporteringar i statistiken men omkring 70 000 personer kan antas erhålla något stöd på grund av sitt funktionshinder - att jämföras med cirka 95 000 beslut enligt aktuella lagar och huvudmän. En viss omfördelning kan observeras från en del mera kostsamma insatser enligt LSS som t.ex. personlig assistans och boende för barn till mindre kostsamma insatser som ledsagarservice, avlösarservice, kort- tidsvistelse samt kontaktperson. De kostsamma insatser som fortfarande ökar är boende för vuxna och daglig verksamhet. Den senare efterfrågas speciellt av personer med psykiska funktionshinder. De samlade offentliga utgifterna för funktionshindrade, har i stort sett varit oförändrade efter 1995 trots att antalet insatser ökat. Omför- delningen från kostsamma till mindre kostsamma LSS-insatser samt personalminskningar i särskilda boenden kan vara förklaringar till detta. Avgifterna för insatser enligt SoL och LSS är fortfarande endast i några få procent av kommunerna anpassade till yngre funktionshindrades särskilda ekonomiska situation. I de flesta kommunerna fanns 1999 fortfarande inte högre förbehållsbelopp för yngre funktionshindrade. Nationella mål Socialtjänstlagen (SoL) Kommunerna har enligt socialtjänstlagen (1980:620), SoL, ansvar för insatser till människor med funktionshinder. Enligt 1§ skall kom- munernas socialtjänst främja människors ekonomiska och sociala trygghet samt verka för jämlikhet i levnadsvillkor och aktivt deltagande i samhällslivet. Insatserna skall bygga på den enskildes delaktighet och självbestämmande. Detta är också inriktningen i FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jäm- likhet som Sverige åtagit sig att följa. Socialnämnden skall enligt 21 § SoL verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring skall få möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Kommunen skall bl.a. medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och ett boende anpassat efter dennes särskilda behov av stöd. Genom hemtjänst, dagverksamhet eller annan liknande social tjänst bör socialnämnden enligt 10 § underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakt med andra. Enligt 6 f § SoL kan den funktionshindrade som inte själv kan tillgodose sina behov få dem tillgodosedda på annat sätt få bistånd i form av hjälp i hemmet eller bostad med särskild service. Socialnämnden bör enligt 5 § underlätta för dem som vårdar närstående med funktionshinder genom stöd och avlösning samt medverka till goda miljöer och förutsättningar för goda levnadsför- hållanden i kommunen. Socialnämnden skall enligt 7 § skapa goda förhållanden för dem som har behov av stöd, t ex barn och ungdomar samt personer med funktionshinder. Riksdagen har också fastslagit en strategi för att få FN:s barnkonvention att genomsyra allt beslutsfattande som rör barn. Kommunerna skall medverka till att offentliga lokaler och kommu- nikationer blir lätt tillgängliga för alla, påverka utformningen av såväl gamla som nya bostäder samt främja rätten till arbete, bostad och utbildning. De generella åtgärderna för att skapa en tillgänglig miljö för människor med funktionshinder har stor betydelse för att underlätta ett så självständigt liv som möjligt. De minskar behovet av individuellt stöd som dock fortfarande är av stor betydelse så länge tillgängligheten i samhällsmiljön som helhet fortfarande brister. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) Bestämmelserna i lagen 1993:387 om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ställer högre krav än SoL. Kommunen skall enligt 5 och 7 §§ främja jämlika och goda levnadsvillkor samt full delaktighet i samhällslivet för personer med stora och varaktiga funk- tionshinder så att de kan leva som andra. De tre grupper som LSS omfattar enligt 1 § är personer: Grupp 1 med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, Grupp 2 med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller Grupp 3 med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade och anpassas till mot- tagarens individuella behov samt ges om behovet inte tillgodoses på annat sätt. Verksamheten skall enligt 6 § vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet och den enskilde skall därför ges inflytande över de insatser som ges. I LSS betonas det miljörelaterade handikappbegreppet, d.v.s. att det är de konsekvenser funktionshindret medför som skall ligga till grund för beslut om insatser. Ett motiv till att LSS utformades som en rättighetslag var att gällande lagar inte var tillräckliga för att skapa jämlika levnadsvillkor för samtliga personer med funktionshinder. Lagen om assistansersättning (LASS) Assistansersättningen är en statlig ekonomisk ersättning som kan beviljas personer som har behov av personlig assistans för grundläggande behov i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Enligt lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS) kan den som tillhör LSS personkrets och inte fyllt 65 år ansöka om sådan ersättning. Ersättningen utgår inte under tid som den sökande bor i en bostad som drivs eller finansieras av staten, kommunen eller landstinget. Inte heller om den sökande deltar i barnomsorg, skola eller daglig verksamhet enligt LSS. Den enskilde kan själv välja vem som skall ansvara för assistansen, t.ex. kooperativ, privat företag eller kommunen. Den enskilde kan också välja att själv vara arbetsgivare. Hälso- och sjukvårdslagen (HSL) Kommunerna är, enligt 18 och 18a §§, hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) HSL, skyldiga att tillhandahålla en god hälso- och sjukvård, inklusive habilitering, rehabilitering och hjälpmedel till dem som bor i särskilt boende enligt SoL eller LSS och till dem som vistas i dagverksamhet enligt samma lagar. Personal och avgifter Enligt såväl SoL som HSL och LSS skall det finnas sådan personal i verksamheten som behövs för att ge ett gott stöd och en god service. För hemtjänst och särskilt boende enligt SoL får kommunen ta ut skäliga avgifter (35§). Insatser enligt LSS skall i huvudsak vara avgiftsfria (21§). För bostad med särskild service får avgift tas ut för den enskildes privata bostadsdel. Även avgift för mat som serveras i anslutning till en insats kan tas ut. Avgifterna får dock inte, vare sig enligt SoL eller LSS, överstiga kommunens självkostnader eller uppgå till så stora belopp att den enskilde inte får tillräckliga medel för sina personliga behov. Måluppfyllelse och kvalitet Allmänt Handikappombudsmannen konstaterar i sin årsrapport till regeringen för 1998, liksom tidigare, att Sverige inte helt uppfyller FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet, framförallt när det gäller tillgängligheten. Sverige har ändå varit en föregångare på vissa områden, t ex genom LSS och LASS samt införandet av den nya lagen om diskriminering i arbetslivet. Dessutom kritiserar Handikappombudsmannen det domstolstrots som fortfarande förekommer från kommunernas sida. Handikappombudsmannen konstaterar också att många barn med funktionshinder är utsatta bl.a. som följd av bristande kunskap om deras funktionshinder som kan leda till felaktiga beslut om insatser. Socialstyrelsen har tagit fram allmänna råd för kvalitetssystem inom omsorgen av äldre och funktionshindrade (SOSFS 1998:8) samt hälso- och sjukvården (SOSFS 1996:24). De anger vilka grundläggande krav som bör ställas på ett sådant system och är utgångspunkter för det lokala arbetet enligt SoL och HSL. LSS saknar motsvarande kvalitets- bestämmelse. De allmänna råden kan därför inte omfatta verksamhet enligt denna lag enligt Socialstyrelsen. Enligt Socialstyrelsen hade en tredjedel av landets kommuner år 1998 en dokumenterad kvalitetspolicy för hela eller delar av handikappomsorgen, som i de flesta fall funnits sedan 1996/97. Två tredjedelar av dessa var politiskt förankrade. Verksamhet enligt socialtjänstlagen och LSS Enligt SoL och LSS skall insatserna främja jämlika och goda levnadsvillkor och bygga på delaktighet och självbestämmande. I dag är det i huvudsak Socialstyrelsens sammanställning av länsstyrelsernas rapporter från deras verksamhetstillsyn och erfarenheter från enskilda tillsynsärenden angående verksamhet enligt SoL och LSS för personer med funktionshinder som utgör underlag för bedömningen av mål- uppfyllelse och kvalitet. Sammanställningarna omfattar så gott som samtliga kommuner och endast allvarlig kritik och allvarliga brister har tagits med. Nio av totalt 21 länsstyrelser framhåller enligt Socialstyrelsens rapport angående den sociala tillsynen 1998 att kommunerna har haft en hög ambition att erbjuda människor med olika typer av funktionshinder bra levnadsvillkor. Detta är en positiv utveckling sedan 1996 då många länsstyrelser i sina rapporter beskrev att flertalet av de granskade kommunerna saknade en övergripande policy för verksamheten. Bl.a. har informationen och kunskapen om LSS förbättrats. Daglig verksamhet som är individ- och målgruppsbaserad växer fram. Många kommuner har byggt upp boendestöd och övriga verksamheter som är anpassade efter psykiskt funktionshindrades behov och förutsättningar. Länsstyrelsernas rapporter visar samtidigt att det fortfarande förekommer allvarliga brister i omvårdnaden av personer med funktions- hinder. De beror till största delen på bristande rutiner i överföringen av information mellan olika personalgrupper. Länsstyrelserna konstaterar också att rättssäkerheten blivit sämre vid handläggning av bistånds- ärenden eftersom det är svårt att förklara den nya konstruktionen av 6 § SoL. Det är inte ovanligt att biståndsbeslut fattas utifrån fel paragraf vilket påverkar den enskildes möjligheter att överklaga beslutet. Vid verksamhetstillsyn har länsstyrelserna i totalt 17 beslut framfört allvarlig kritik rörande handläggning, inlåsning och resursbrist. Kritiken, som framförts varje år sedan 1995, rör i första hand information, utredning, dokumentation, vårdplanering och uppföljning av insatserna. Åtta av totalt 21 länsstyrelser anser att handläggningstiden för ärenden är alltför lång. Några skäl är att det saknas lämpliga boendealternativ samt att det är svårt att rekrytera kontaktpersoner och gode män. Dokumentationen är i många fall bristfällig och få personer har indivi- duella planer. Skäl till att besluten dröjer är bl.a. avsaknad av lämpliga boendealternativ, svårigheter att rekrytera kontaktpersoner och god man. Elva länsstyrelser påtalar att det råder brist på fullvärdiga bostäder och att standarden är låg i de som finns. Motsvarande brister har beskrivits även i tidigare års rapporter, 1997 av åtta länsstyrelser. Intresset från enskilda vårdgivare att erbjuda bostad med särskild service ökar jämfört med tidigare år. Upptagningsområdena för enheterna är ofta mycket stora vilket medför att personer med funktionshinder under lång tid kan få bo långt från sin hemkommun. Den 31 december 1995 fanns 200 tillstånd för enskild verksamhet enligt LSS. Den 31 december 1998 fanns det 449 tillstånd för enskild verksamhet enligt såväl SoL som LSS. Antalet tillstånd enligt LSS går inte att utskilja ur 1998 års statistik. Drygt hälften av länsstyrelserna uttalar en oro för barn och unga med funktionshinder. Bl.a. brister barnperspektivet i de utredningar som ligger till grund för beslut om olika insatser. Allt tyngre börda läggs också enligt länsstyrelserna på familjer med funktionshindrade barn. Kommunerna har i många fall svårt att tillgodose behov för barn och unga med autism och svåra beteendestörningar. Såväl i socialtjänst som i verksamhet enligt LSS skall det finnas sådan personal som behövs för att ge en god service. Sex länsstyrelser framhåller att antalet vårdtagare per anställd har ökat p.g.a. bristande ekonomiska resurser i kommunerna. Många arbetsledare har ansvar för ett stort antal enheter och mycket personal. De har därför svårt att påverka attityder, etik och bemötande inom verksamheten. Dessutom tenderar svårigheterna att rekrytera kompetent personal att öka. Brist på bl.a. arbetsledare har konstaterats även 1996 och 1997. Det går inte att utläsa några gemensamma faktorer i de län i vilka länsstyrelser har framfört kritik respektive beskrivit en positiv utveckling. I båda grupperna förekommer såväl små som stora län och län som till största delen består av storstäder respektive glesbygd. Psykiatrireformen Genom psykiatrireformen 1995 tydliggjordes ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting. Reformen syftade till att förbättra situationen i samhället för personer som har funktionsnedsättande psykiska besvär i sådan omfattning att de har svårigheter att klara det dagliga livet och har behov av vård och/eller omsorg. Levnadsförhållandena för personer med psykiska funktionshinder förbättras långsamt. De har dock fortfarande ofta sämre levnadsför- hållanden och tillgång till resurser än övriga funktionshindrade. En tredjedel har enligt Socialstyrelsens slutrapport från utvärderingen av reformen icke tillgodosedda behov av insatser från både socialtjänsten och psykiatrin. Det finns också brister i vårdplanering, samordning och resurser för rehabilitering. En del av problemen beror på att många med psykiska störningar inte själva aktivt söker stöd. Försök med personliga ombud har gett bra resultat och för många har detta inneburit att funktionsförmågan ökat och behovet av slutenvård minskat. I april 1999 fanns det enligt Socialstyrelsen 8 400 hemlösa i Sverige. Av dem hade 36 procent psykiska problem som krävde behandling. Kart- läggningen visade också att många insatser ges till de hemlösa men att mycket görs utan samsyn och samarbete mellan olika hjälpinstanser. Erfarenheter från arbetet med barn till psykiskt sjuka visar att dessa barn uppmärksammas dåligt. Personalen inom socialtjänst och psykiatri brister i kompetens att stödja barnen. Vuxenpsykiatrin uppmärksammar inte de vuxna patienternas barn. Verksamheterna saknar också rutiner för ett samarbete kring dessa barn. I ett par kommuner/landsting pågår arbete för att utveckla och stärka samarbetet mellan socialtjänst, barn- och ungdomspsykiatri, vuxenpsykiatri och primärvården. Icke verkställda domar LSS ger den enskilde möjlighet att överklaga landstingets eller kommunens beslut om insatser till förvaltningsdomstol. I den tidigare omsorgslagen som omfattade samma personkrets som grupp ett och två i LSS fanns samma möjlighet till överprövning. Flera utvärderingar har visat att huvudmännen inte alltid verkställer för den enskilde gynnande domar. Icke verkställda domar och beslut förekommer fortfarande. Socialstyrelsen har fortsatt att följa utvecklingen och granskar för när- varande tio fall av domstolstrots i sju kommuner för att se vilka faktorer som påverkar att domarna inte verkställs. Vårdhemsavvecklingen Enligt specialmotiveringen till 9 § LSS kan vårdhem och specialsjukhus inte betraktas som lämpliga boendeformer utan de funktionshindrade som bor vid dessa skall ha rätt till bostad enligt LSS. Samtliga vårdhem skall vara avvecklade senast den 31 december 1999. Från år 2000 finns ingen laglig grund för sådant boende. Vid institutioner där det bor personer vars ålder betydligt överstiger pensionsåldern kan det dock finnas skäl att fortsätta driften i form av särskilt boende för äldre enligt SoL. Avvecklingen av vårdhemmen har inneburit förbättrade boendeför- hållanden för många. Egen lägenhet är idag en vanlig boendeform för vuxna med utvecklingsstörning. Möjligheterna till inflytande över vardagen verkar enligt Socialstyrelsen ha ökat något men fortfarande kan den utvecklingsstörde sällan påverka val av medboende eller personal. Hösten 1999 var ett 30-tal vårdhem med drygt 400 boende fortfarande i drift men de flesta av dessa kommer att vara avvecklade vid 1999 års slut. Flertalet hade kommunal huvudman medan fem hade enskild huvudman och en drevs av landsting. Vid årsskiftet 1999/2000 hade alla huvudmän utom två upprättat avvecklingsplaner i samråd med Socialstyrelsen. Kostnader och produktivitet Inledning Det är svårt att med säkerhet urskilja personer med funktionshinder ur statistiken över socialtjänstinsatserna eftersom orsaken till behovet av stöd inte redovisas. Man kan dock anta att antalet personer som får stöd p.g.a. kortvarig sjukdom eller skada som inte leder till funktionshinder är ytterst få. I detta avsnitt avses därför med stöd till funktionshindrade: socialtjänstens stöd genom hemtjänsten och boende i särskilda boendeformer till samtliga personer under 65 år som fått sådant stöd. Insatser enligt LSS och LASS är däremot beviljade en avgränsad målgrupp. Insatserna regleras som framgår av de nationella målen av flera lagar och samma personer kan få stöd från flera håll samtidigt (se skr. 1998/99:97). Det är dessutom också ofta olika huvudmän (kommuner, landsting och staten) som svarar för de olika insatserna till samma person. Idag saknas statistik som visar i vilken utsträckning en person får flera insatser. Socialstyrelsen skall senast den 31 mars 2000 presentera ett förslag till system för rikstäckande individbaserad statistik för att förbättra möjligheterna till en systematisk uppföljning och utvärdering av stödet till funktionshindrade. Det torde dock dröja ytterligare några år innan en första beräkning enligt ett sådant förbättrat system kan genomföras. Det är som framgår ovan svårt att få en helhetsbild av vilka stöd en enskild person får. Tabell 4.4 visar hur många av dem som bor i ordinärt boende respektive särskilda boendeformer som har stöd enligt SoL respektive LSS och LASS. Det framgår dock inte ur underlaget hur många av dessa personer som har stöd samtidigt enligt flera av lagarna. I tabellen redovisas inte heller de personer som har LSS-insatser i form av avlösarservice, ledsagarservice, kontaktperson, korttidsvistelse, kort- tidstillsyn eller daglig verksamhet men som inte har personlig assistans eller särskilt boende, totalt ca 21 000 personer. Även dessa insatser, kanske framförallt avlösarservice och korttidsvistelse, har till syfte att underlätta för den enskilde att bo kvar hemma. Utifrån en mycket grov skattning kan antalet personer med funktionshinder som har någon form av stöd antas vara cirka 70 000 att jämföras med cirka 95 000 beslut enligt olika lagar och huvudmän. Tabell 4.4 Antal personer med stöd enligt SoL, LSS resp. LASS, totalt och per 10 000 invånare 0-64 år, 1995-19981 Funktionshindrade inom Socialtjänsten Socialstyrelsen har, med en första redovisning år 1998, infört en ny struktur för verksamhetsstatistiken inom äldre- och handikappomsorgen. Oberoende av hur verksamheten är organiserad, kan de nu belysa verksamhetens struktur, prestationer, kvalitet och resultat. Det är därför svårt att jämföra tidigare års statistik med uppgifterna för november 1998. Tidigare medräknades personer som erhöll hemsjukvård i statistiken över hemtjänst i ordinärt boende. Fr o m 1998 redovisas dessa uppgifter separat. Statistiken över antalet personer i särskilda boende- former enligt SoL inkluderade tidigare både permanent boende och personer som tillfälligt upptog en växel- eller avlösningsplats (korttidsvård). I socialtjänststatistiken för 1998 redovisas korttidsvården särskilt. Den 1 november 1998 fick totalt 20 400 personer med funktionshinder stöd enligt SoL inom ramen för kommunernas äldre- och handikapp- omsorg, varav 14 700 i ordinärt boende och 5 700 i särskilt boende. Ca 1 700 personer fick korttidsvård någon gång under 1998. Dessutom fick 6 500 personer behovsprövad dagverksamhet. Det har funnits en tendens att antalet personer med hemtjänst enligt SoL minskat medan antalet personer med beslut om särskild boendeform eller stöd enligt LSS ökat. Antalet beviljade hemtjänsttimmar har varit relativt konstant sedan 1994 men antalet personer med fler än 120 timmar per månad har möjligen minskat något. Detta kan till viss del bero på att hemtjänst ersatts med personlig assistans enligt LSS/LASS. De som hade beslut om hemtjänst i ordinärt boende i november 1998 utgör ca tre fjärdedelar av dem som får boendestöd enligt SoL. Detta överensstämmer med målsättningen att den enskilde skall ha möjlighet att bo kvar hemma med stöd. Liksom tidigare har ungefär 40 procent hemhjälp mindre än 50 timmar per månad. Endast drygt 1 procent fick mer än 200 timmar hemhjälp per månad. Av tabellen nedan framgår att antalet funktionshindrade kvinnor som får stöd via hemtjänst är större än antalet män till skillnad från särskilt boende där andelen män är större bland dem som är 20 år och äldre. Närmare tre fjärdedelar av samtliga med hemtjänst var i åldrarna 45 till 64 år, vilket är samma fördelning som för särskilt boende. Tabell 4.5 Antal personer per 10 000 invånare med social hemhjälp i ordinärt boende 1 nov 1998. Fördelning efter antal hjälptimmar, ålder och kön Ca 80 procent bor i särskilt boende som drevs av den egna kommunen och 17 procent i boende som drevs i enskild regi. Övriga bodde i särskilt boende där hemkommunen köpt platser av landsting eller annan kommun. Till ovanstående uppgifter kan det tillkomma personer som beviljats gruppboende eller annat boende med stöd enligt 6§ SoL, t.ex. psykiskt funktionshindrade. Under 1998 vårdades ca 1 300 personer utan miss- bruksproblem på institution. Det går dock inte att utläsa ur statistiken hur många av dessa som hade ett psykiskt eller fysiskt funktionshinder. Antalet personer med stöd enligt SoL varierar stort mellan kommunerna. Det gäller både hemtjänst och särskilt boende även om skillnaderna tenderar att minska rörande hemtjänsten. I en kommun är det 22 personer per 1000 av befolkningen som har hjälp i hemmet medan det i sju kommuner bara är en per 1000. Skillnaderna följer inte åldersfördelningen i kommunerna. Insatser enligt LSS Under 1998 erhöll 64 500 personer ett eller flera beslut om kommunala insatser eller råd och stöd av landstingen enligt LSS. Det motsvarar närmare 0,9 procent av landets befolkning. Det har skett en kontinuerlig ökning sedan 1994 med totalt cirka 7 procent. Ökningen har varit störst i grupperna 2 och 3 i LSS personkrets medan ökningen i grupp 1, som är den största gruppen, har stagnerat det sista året. Enligt Socialstyrelsen verkar det som en koncentration av resurser har skett till personer med mer komplicerade handikapp. Antalet personer med beslut om insats i förhållande till befolkningen varierar dock stort mellan län och mellan kommuner inom länen. Specialistkompetens har också till viss del gått förlorad genom kommunaliseringen av stödet till utvecklingsstörda mellan 1994 och 1996. Det totala antalet beslut om insatser enligt LSS har ökat sedan 1996. Eftersom den enskilde kan ha flera insatser samtidigt överstiger antalet redovisade insatser antalet personer. Insatsen ledsagarservice har nästan fördubblats, men även avlösarservice och kontaktperson har ökat med 55 respektive 30 procent. Endast en liten del av alla beslut avser personlig assistans även om man ser till både LSS och LASS. För två av insatserna – råd och stöd, som är den vanligaste insatsen till grupp 1, samt boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar framförallt i åldersgruppen 0-6 år – har en viss minskning av antal beslut skett mellan åren. En knapp tredjedel av besluten om bostad för barn gäller familjehem. Tabell 4.6 De olika insatserna enligt LSS samt antalet beslut om respektive insats, 1996 - 1998. Den vanligaste insatsen var råd och stöd. Enligt Socialstyrelsen hade mellan 25 och 30 procent enbart denna insats. Socialstyrelsens uppfölj- ningar visar också på stora variationer mellan huvudmännen, när det gäller andelen personer som beviljats insatsen. Dessa skillnader kan enligt Socialstyrelsen i några men inte alla landsting förklaras med att en väl utbyggd habiliterings- och rehabiliteringsverksamhet faktiskt till- godoser enskildas behov. Det konstateras också att landstingen inte har någon tradition i rollen som myndighetsutövare gentemot enskilda t.ex. när det gäller att fatta formella beslut om insatser. Till en del beror skillnaderna sannolikt på hur verksamheter vuxit fram och hur olika förvaltningskulturer utvecklats. Insatserna fördelar sig ojämnt mellan de tre grupperna inom personkretsen och mellan olika åldrar. Råd och stöd och daglig verk- samhet är de vanligaste insatserna till grupp 1 och 2 medan ledsagar- service och personlig assistans dominerar i grupp 3. Nästan en tredjedel av samtliga insatser gällde barn och ungdomar under 23 år. Endast ca 6 procent avser personer som var över 65 år. Fler män än kvinnor hade insatser enligt LSS vilket till en stor del kan förklaras med att fler män än kvinnor har utvecklingsstörning. Knappt 2 300 personer med psykiska funktionshinder hade beslut om insats enligt LSS av kommunen. Av dessa var något fler män än kvinnor. De vanligaste insatserna var kontaktperson och boende för vuxna. I en fjärdedel av kommunerna hade inte någon person beviljats insatser enligt LSS på grund av psykiska funktionshinder. Detta gällde enligt Social- styrelsen huvudsakligen små kommuner. Stöd till psykiskt funktionshindrade Ungefär 90 000 personer har sjukbidrag eller förtidspension av psyki- atriska skäl. Socialstyrelsens uppföljning visar att socialtjänsten och psykiatrin idag känner till 40 000 - 46 000 personer med psykiska funktionshinder, vilket motsvarar 0,6 procent av befolkningen som är 18 år eller äldre. Hälften är yngre än 45 år och det är lika många kvinnor som män. Omkring 16 000 personer med psykiska funktionshinder har daglig sysselsättning men behovet kan vara större. Bostadsanpassningsbidrag Antalet beviljade bostadsanpassningsbidrag har fortsatt att öka. Under perioden 1988-97 tenderade kostnaderna för bidragen i fast penningvärde att minska. Ökningen mellan 1997 och 1998 bryter den trenden. Även det genomsnittliga beloppet per bidrag ökade 1997-98 vilket också är ett trendbrott. Över 60 procent av bidragen avser belopp under 5 000 kronor. Antalet beviljade bidrag varierar stort mellan olika kommuner. Bidragskostnaderna per invånare är betydligt högre i de nordligaste länen. Antalet kommunala beslut om bostadsanpassningsbidrag som över- klagas till länsrätt ökar varje år. Ungefär vart femte överklagande leder till ändring av kommunens beslut. Kostnader Enligt Sveriges redovisning till Eurostat enligt det s.k. ESSPROS- systemet ökade de samlade offentliga utgifterna för insatser till personer med funktionshinder totalt sett med 35 procent mellan 1993 och 1995. Efter 1995 har utgifterna i stort sett varit oförändrade trots att antalet beslut om insatser enligt LSS och särskilda boendeformer enligt SoL har ökat under samma period. En förklaring kan vara att fördelningen mellan olika LSS-insatser har förändrats. T.ex. har antalet beslut om bostad med särskild service för barn minskat liksom personlig assistans enligt LSS medan antalet beslut om bl.a. ledsagarservice, avlösarservice och kontaktperson ökat. Ytterligare ett skäl kan vara de personalminskningar som ett antal länsstyrelser beskriver (se även skr. 1998/99:97). Uppgifterna från SCB:s sammanställning av kommunernas räken- skapssammandrag för 1998 grundar sig på den bokslutsstatistik som SCB samlar in varje år genom det s.k. räkenskapssammandraget. Det innehåller inte samma uppgifter som tidigare års statistik och det är därför svårt att beskriva utvecklingen över tiden och göra jämförelser. Då det inte varit möjligt för all kommuner att göra uppdelningar mellan kostnader för äldreomsorg respektive insatser för funktionshindrade har de efterfrågade uppgifterna skattats på riksnivå. Uppgifterna för 1998 visar en total kostnad om knappt 20 miljarder kronor för vård och omsorg om funktionshindrade. Kostnader för personlig assistans enligt LSS och LASS redovisas inte specifikt men ingår i summan. Kommunernas kostnader enligt LASS avser de första 20 timmar per vecka i assistansersättningen som de är ekonomiskt ansvariga för. Den statliga ersättning enligt LASS som betalas av försäkringskassorna för personlig assistans över 20 timmar per vecka ingår däremot inte. Det gör inte heller kostnaderna för kommunernas förebyggande verksamhet som samredovisas tillsammans med motsvarande arbete för äldre. Tabell 4.7 Kommunernas kostnader för vård och omsorg om funktionshindrade, 1998. Socialstyrelsens analys av samhällskostnaderna för psykisk sjukdom, (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:1) visar att kostnaderna ökat med 18 procent under perioden 1990-1997, från knappt 43 till 50 miljarder kronor. Inkomstbortfall p.g.a. förtidspensioner, sjukbidrag och sjukskrivningar står för drygt 60 procent av de totala kostnaderna medan 28 procent kan hänföras till sjukvårdande insatser. Kostnaderna för sociala insatser som hemtjänst, boende, sysselsättning, personlig assistans samt stöd från individ- och familjeomsorgen steg från 4 till knappt 6 procent under perioden. Socialstyrelsens utvärdering av psykiatrireformen visar samtidigt att kommunalt betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade är en kostnadseffektiv åtgärd. Avgifter I SoL och LSS finns bestämmelser om vilka avgifter kommunen får ta för sina insatser. Enligt 35 § skall den enskilde efter att ha betalat avgiften förbehållas tillräckliga medel för sina personliga behov, boendekostnad och andra normala levnadskostnader. Hänsyn bör i dessa fall tas till yngre personers situation så att de har kvar medel för kostnader för verksamheter som kan anses naturliga och rimliga för icke funktionshindrade i motsvarande ålder samt för rehabilitering. En kartläggning som Socialstyrelsen gjorde 1997 visar att sex procent av kommunerna hade lägre avgifter för yngre funktionshindrade medan 87 procent inte hade fastställt förbehållsbelopp som tar hänsyn till yngre funktionshindrades särskilda ekonomiska situation. Vid en uppföljning 1999 var det lika många kommuner som hade lägre avgift medan tre av fyra kommuner fortfarande efter sju år inte hade ett högre för- behållsbelopp. Andelen kommuner som fastställt högre förbehållsbelopp i ordinärt boende har dock fördubblats, från 13 till 25 procent. Var sjätte kommun räknade 1999 dessutom in handikappersättningen, som utgår för merkostnader p.g.a. funktionshindret, i avgiftsunderlaget. Fem procent av kommunerna räknade in den del av vårdbidraget som utgår för merkostnader. Enligt förarbetena till LSS skall gemensamma ytor i gruppbostad anses som en del i omvårdnaden och därmed vara kostnadsfri för den enskilde. Trots detta tar drygt 40 procent av kommunerna ut avgift för dessa ytor. Socialstyrelsen har granskat ett antal studier om funktionshindrades situation. Studierna visar att många funktionshindrade tvingats dra ned på någon utgift av ekonomiska skäl. 4.3 Individ- och familjeomsorg Inledning Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete. De främsta målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar, missbrukare samt vuxna med behov av socialbidrag för sin försörjning. Till individ- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det familjerättsliga området. Kommunernas sammanlagda kostnader för individ- och familje- omsorgen 1998 uppgick till 26,0 miljarder kronor - i stort sett oförändrat jämfört med 1997 mätt i löpande priser. Den största enskilda posten är kostnaderna för socialbidrag. Näst störst är kostnaden för vård av barn och unga. I socialtjänstlagen saknar begreppet individ- och familjeomsorg egent- lig förankring. Innehållet i området är därför inte entydigt. Begreppet används ofta för att definiera det område inom socialtjänsten som står vid sidan av äldre- samt handikappomsorg. I följande avsnitt redovisas socialbidrag, barn- och ungdomsvård, familjerätt, familjerådgivning samt missbrukarvård. Tabell 4.8 Kostnader för kommunernas individ- och familjeomsorg inkl flyktingmottagande1. 4.3.1 Försörjningsstöd Sammanfattande slutsatser Kostnaderna för socialbidrag minskade under 1998 och 1999. Föränd- ringen under de senaste två åren avspeglar främst det minskade flyktingmottagandet samt ett förbättrat arbetsmarknadsläge. Antalet långvariga socialbidragstagare sjönk under 1998 men ligger dock kvar på en mycket hög nivå. Under 1997 levde 120 000 barn i familjer med lång- varigt socialbidrag. Nationella mål Rätten till försörjningsstöd (socialbidrag) regleras i socialtjänstlagen (1980:620) SoL och bygger på en individuell behovsbedömning i varje enskilt fall. Målet för försörjningsstödet (6 a § SoL) är att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Det innebär att stödet ska förbättra den enskildes förutsättningar att i framtiden klara sin försörjning och sin livsföring. Den 1 januari 1998 infördes en rad ändringar i socialtjänstlagen. Den enskildes ansvar för att så långt som möjligt försörja sig själv har för- tydligats (6 § SoL). En ny möjlighet har införts för socialtjänsten att ställa vissa krav främst på ungdomar under 25 år som uppbär försörj- ningsstöd (6 c, 6 d §§). Den enskildes rätt till bistånd har vidare preciserats genom nya bestämmelser om försörjningsstöd (6 b §) dels annat bistånd (6 f §). I lagen anges vad som ingår i den s.k. riksnormen samt vilka övriga kostnader som skall täckas av försörjningsstödet. Beslut enligt 6 b, 6 f §§ kan överklagas med förvaltningsbesvär. Som ett komplement till för- sörjningsstödet har kommunen möjlighet, men inte skyldighet, att ge bistånd i andra fall (6 g §). Beslut om bistånd av detta slag kan inte överklagas genom förvaltningsbesvär. En ytterligare förändring i socialtjänstlagen är att ett barnperspektiv införts (1 §) som skall vägleda alla bedömningar om bistånd. Måluppfyllelse och kvalitet Skälig levnadsnivå Socialstyrelsen följer på uppdrag av regeringen konsekvenserna av lag- förändringarna och hur kommunerna anpassat normer, riktlinjer och praxis till de nya förutsättningarna. I en första rapport (Ändringar i socialtjänstlagen 1999:3) konstateras att många kommuner har skärpt sina riktlinjer för socialbidrag i samband med ändringarna i lagen. Riksnormen tillämpas i nästan alla kommuner och har inte blivit någon miniminorm, utan snarare en enhetsnorm. Barnfamiljerna, särskilt fler- barnsfamiljerna, har dock fått lägre bidrag i genomsnitt år 1998 jämfört med år 1997 vilket hänger samman med att riksnormen i sig innebar en sänkning av bidraget för barnfamiljer. Många kommuner har sänkt taket för godtagbara hyreskostnader. Många kommuner har också skärpt riktlinjerna för bidrag till icke-akut tandvård. Lagändringen har dock i sig, enligt Socialstyrelsens uppföljning, inte lett till någon radikal föränd- ring av riktlinjer eller bidragsnivåer. Den restriktivare bidragsgivning som kan noteras inleddes redan före lagändringen och hängde samman med kommunernas försök att minska de höga socialbidragskostnaderna. Självständigt liv Antalet socialbidragstagare minskade under 1998. Samtidigt bröts trenden mot ett ökat långvarigt socialbidragstagande (mer än 10 månader under ett år). Antalet personer med långvarigt socialbidragstagande som mer än tredubblats mellan 1990 och 1997; från 77 000 till ca 215 000 minskade till ca 200 000 1998. Den genomsnittliga bidragstiden för samtliga bidragstagare låg dock kvar på samma nivå 1998 som under 1997, dvs. i genomsnitt 5,6 månader. Den genomsnittliga bidragstiden under 1990 var i genomsnitt 4,1 månader. Socialbidraget fortsätter därmed, trots den nedgång som skett under 1998, att för en stor grupp fungera som ett långvarigt försörjningsstöd istället för ett vara ett skydd vid akuta försörjningskriser. Att under en längre tid vara beroende av socialbidrag underlättar inte den enskildes förutsättningar att i framtiden klara sin försörjning och sin livsföring. Tabell 4.9 Antal hushåll respektive individer med socialbidrag samt genomsnittlig bidragstid, 1990-1998 I en omfattande studie av Socialstyrelsen (Långvarigt socialbidrags- tagande under 1990-talet 1999:5) konstateras att en huvudorsak till ökningen av det långvariga socialbidragstagandet under perioden 1990- 1997 var arbetslöshet utan arbetslöshetsersättning. Stora grupper, främst invandrare och ungdomar, saknade kvalifikationer för arbetslöshets- försäkringar och de övriga socialförsäkringssystemen. År 1996 var lång- varigt socialbidrag vanligast bland unga, ensamstående mammor. Unga föräldrar är dock en mycket liten grupp. De antalsmässigt flesta med långvarigt socialbidrag var däremot sammanboende med barn (framför- allt utrikes födda) och ensamstående utan barn. Många som har haft socialbidrag under lång tid har också ohälsa. Barnperspektiv Under 1997 levde närmare 120 000 barn i familjer med långvarigt socialbidrag enligt Socialstyrelsen. Tre fjärdedelar av dessa barn hade utrikes födda föräldrar. De flesta av dem hade invandrat under 1990-talet. Familjer som har vårdbidrag för barn med funktionshinder eller sjukdom har ett högre socialbidragstagande än andra. Det långvariga social- bidragstagandet påverkar hela familjen negativt. Förutom de ekonomiska konsekvenserna som minskar möjligheterna för barnen att delta i olika samhällsaktiviteter finns en risk för att barnen även påverkas indirekt av föräldrarnas oro inför framtiden och känsla av utanförskap. Det finns därmed en risk att de ges sämre förutsättningar än andra barn. Kommittén Välfärdsbokslut konstaterar (SOU 2000:3) att andelen barn som lever i hushåll med inkomster som understiger socialbidrags- normen ökat kraftigt mellan 1991 och 1997. Det saknas för närvarande information om i vilken utsträckning barnets bästa vägs in vid socialtjänstens bedömningar av socialbidragsärenden. Socialstyrelsen konstaterar bl.a. i Årsredovisningen 1999 att den ekono- miska situationen för ensamstående med barn behöver uppmärksammas ytterligare. Kvalitet Enligt länsstyrelsernas samlade bedömning av de utvecklingstendenser och brister som uppmärksammats i tillsynsarbetet beviljas försörjnings- stöd i huvudsak enligt riksnormen. Socialtjänsten väljer olika lagrum. Det är inte helt ovanligt att en ansökan om bistånd som skall prövas enligt 6 b § SoL istället prövas enligt 6 g § SoL och vice versa. Totalt 77 procent av besluten i länsstyrelsernas verksamhetstillsyn och ca 60 procent av enskilda tillsynsärenden avslutas med viss eller allvarlig kritik. Den allvarliga kritiken inom verksamhetstillsynen gäller framför allt bristande barnperspektiv och den enskildes rättssäkerhet. De enskilda tillsynsbeslut som kritiserats allvarligt av länsstyrelserna rör brister i ärendehandläggningen, bemötande och tillgänglighet. Enligt Svenska kommunförbundet förekommer vissa skillnader i socialbidragets fördelning mellan kvinnor och män (”Kommunerna och jämställdheten - Åt var och en efter behov”, Evy Gunnarsson, fil dr i socialt arbete). Av rapporten framgår bl.a. att år 1995 fick ensamstående kvinnor lägre socialbidrag än ensamstående män. Kvinnorna dominerade till antalet i de yngre och de äldsta åldersgrupperna medan männen dominerade i åldersgruppen 30-49 år. De åldersmässiga skillnaderna förklaras delvis av att det förekommer strukturella skillnader på arbets- marknaden med mycket låga inkomster i en del kvinnodominerade sysselsättningar och de äldsta kvinnornas lägre pensionsinkomster. För männens del förekommer i betydligt större utsträckning sociala och/eller medicinska problem som kräver rehabilitering. När det gäller bidragstidens längd, har män upp till 50 år i genomsnitt längre bidragstider än kvinnorna. Från och med 60 år har kvinnorna de längsta bidragstiderna. Enligt rapporten var de vanligaste försörjnings- hindren för både män och kvinnor att de var arbetssökande utan ersättning från a-kassa eller KAS. För männen var detta skäl mer vanligt än för kvinnorna. Bland kvinnor upp till 29 år var även otillräckliga inkomster från arbete eller socialförsäkring vanliga skäl till att de inte kunde försörja sig. Det näst vanligaste skälet till männens för- sörjningshinder var att de behövde någon form av behandling för att kunna bli självförsörjande och därmed erhålla rehabiliteringsbidrag. Kostnader och prestationer Antalet socialbidragstagare fortsätter att minska. Efter den kraftiga ökningen under 1990-talets första hälft, vände utvecklingen mellan 1996 och 1997. Därefter har den nedåtgående trenden hållit i sig ända till den senaste noteringen som avsåg det tredje kvartalet 1999. Andelen personer med socialbidrag av den totala befolkningen sjönk mellan 1997 och 1998 från 8,5 till 7,7 procent, vilket kan jämföras med motsvarande andel 1990 som uppgick till 6,0 procent. Det totala socialbidragskostnaderna för 1999 uppgick till 10,5 miljarder kr. Därav utgjorde introduktionsersättning drygt 0,4 miljarder kr (se vidare kapitel 8.1). Under hela 1990-talet har kost- nadsutvecklingen (fasta priser) följt förändringen av antalet bidrags- mottagare. Således har även kostnaderna för socialbidragen minskat de senaste åren, även om kostnaderna har minskat i mindre grad än antalet mottagare. Diagram 4.1 Utbetalt socialbidrag och introduktionsersättning samt antalet socialbidragstagare 1990- 1998, miljoner kr. Det är främst antalet nytillkomna bidragshushåll som minskar, men även antalet kvarvarande bidragshushåll sjunker. De främsta förklaringarna till minskningen är dels att det blivit lättare att få jobb, dels att flykting- mottagandet minskat. Några av förändringarna i SoL som trädde i kraft den 1 januari 1998; ökade krav på ungdomar att söka arbete eller utbilda sig samt reducerade möjligheter att överklaga beslut, kan också i viss mån ha bidragit till minskningen. I sammanhanget bör också nämnas den ”utvecklingsgaranti” som infördes den 1 januari 1998 i syfte att aktivera arbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år (se vidare kapitel 12). Regionala variationer Den största andelen socialbidragstagare återfinns i de större städerna, där drygt hälften av samtliga socialbidragstagare finns. Mellan 1997 och 1998 minskade antalet socialbidragstagare per invånare i alla utom nitton kommuner. Några regionala mönster eller andra samband finns inte bland dessa 19 kommuner. Ökningen sker inte längre i storstäderna, där den tidigare varit som störst. Andelen bidragstagare i den vuxna befolkningen var i genomsnitt 5 procent, men variationen var stor i landet. I hälften av kommunerna hade mellan 4 och 7 procent av invånarna socialbidrag. Minst andel socialbidragstagare per invånare bland kommunerna var 1 procent, medan störst var 14 procent. Skillnaderna mellan kommunerna har successivt ökat under 1990-talet. Även bidragsbeloppen per hushåll varierar mellan kommunerna. Liksom under 1997, var bidraget under 1998 lägst i glesbygds- kommunerna, medan det var högst i storstäderna. En orsak som bidrar till skillnaderna är att den genomsnittliga bidragstiden är längre i storstäder än i mindre kommuner. Det beror i sin tur på att det i storstäderna bor fler människor, relativt sett, med stora sociala problem. Andra orsaker kan vara att hyresnivån är högre i storstäder och att andelen ungdomar och flyktingar som inte kvalificerat sig för a-kassa och sjukpenning är högre i storstäderna än i glesbygdskommunerna. Det genomsnittliga bidraget under 1998 uppgick till 29 300 kronor per bidragshushåll (medelvärdet är justerat för kommunernas olika storlek). 4.3.2 Barn- och ungdomsvård Sammanfattande slutsatser Kommunerna är enligt länsstyrelsernas rapporter väl medvetna om de ändringar i socialtjänstlagen (SoL) som trädde i kraft den 1 januari 1998 i syfte att stärka barnets ställning, men det återstår ännu mycket att göra innan ändringarna får fullt genomslag. Under 1990-talet har kommunerna i allt högre utsträckning utvecklat öppenvårdsinsatser inom barn- och ungdomsvården. Dessa öppenvårdsinsatser redovisas för första gången i den offentliga statistiken för år 1998. Kostnaderna för vård av barn och unga har ökat under 1990-talet. Räknat per invånare är kostnaderna högre i storstads- och förortskommunerna än i glesbygdskommunerna. Nationella mål Kommunen har enligt 12 § SoL ett ansvar för att barn och ungdomar växer upp under trygga förhållanden. De barn och ungdomar som riskerar en ogynnsam utveckling skall, i nära samarbete med hemmen, ges det skydd och stöd de är i behov av och, om det är motiverat, placeras utanför det egna hemmet. Enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) kan tvångsvård bli aktuell i vissa specificerade situationer. Den 1 januari 1998 infördes en bestämmelse i 1 §SoL som anger att vid åtgärder som rör barn skall hänsyn till barnets bästa särskilt beaktas. FN:s konvention om barns rättigheter, barnkonventionen, är en viktig utgångspunkt för samhällets ansvar för barn och unga. Barnets rättigheter och integritet har fått en mer framträdande roll. Det arbete som under senare år satsats på att göra konventionen mer känd bland alla som arbetar med eller beslutar i frågor som rör barn har bidragit till att barns intressen och behov uppmärksammas i allt högre utsträckning. Måluppfyllelse och kvalitet SoL är en ramlag. För att kunna värdera och följa upp vården krävs att de nationella målen konkretiseras av staten eller kommunerna. I många kommuner utvecklas i dag metoder för att på ett mer systematiskt sätt kunna följa arbetet med utsatta barn. Flera faktorer gör det svårt att mäta resultatet av socialtjänstens insatser för barn och unga. Trots dessa svårigheter skall kommunerna utvärdera effekterna av olika insatser både när det gäller de enskilda barnen och i ett mer övergripande perspektiv. Det senare är nödvändigt för att kunna välja de metoder som har störst sannolikhet att bli framgångsrika. Möjligheten att redovisa resultat av socialtjänstens insatser begränsas mer av tillgången på systematiserade och enhetliga data än brister i dokumentationen över socialtjänstens insatser. Det saknas ännu fungerande system som är lika över hela landet för dokumentation av socialtjänstens insatser samt likformiga definitioner och begrepp, vilket gör att det är problematiskt att på ett någorlunda enkelt sätt analysera data i ett nationellt perspektiv. Det är i dag därför vanligare att individinsatserna för barn och unga följs upp än att resultaten av dessa individuella insatser systematiseras och sammanställs. Det är av intresse att veta i vilken utsträckning barn och unga åter- kommer i vård inom socialtjänsten efter det att en vårdinsats upphört. I en tvåårsuppföljning som Socialstyrelsen gjort framgår att närmare 90 procent av vårdade barn i åldern 0-16 år inte återkommer i vård inom socialtjänsten. Det är ingen större skillnad mellan dem som vårdats med stöd av SoL och LVU. Kvalitetsstudie Inom Centrum för utvärdering av socialt arbete vid Socialstyrelsen (CUS) har en kartläggningsstudie över kvalitetsarbetet i socialtjänsten genomförts gällande kvalitet och rättssäkerhet i barnavårdsutredningar. En s.k. vinjettstudie i ett litet urval kommuner har gjorts i syfte att beskriva, analysera och jämföra olika arbetsmodeller för utredningar. Studien visar att det finns skillnader mellan specialiserade och inte- grerade verksamheter i så måtto att socialarbetare som arbetar specia- liserat börjar utreda tidigare. Studien visar också att en utredning och eventuella bedömningar utförs olika beroende på var klienten bor och till vilken socialarbetare hon/han kommer. Detta reser frågor om hur klienter kan få likvärdig behandling, tillförsäkras rättssäkerhet och möjligheter att föra sin talan samt att kunna påverka skeendet. CUS kommer att följa kvalitetsutvecklingen inom socialtjänsten i fortsatta studier. Barnets bästa i barnavårdsarbetet I rapporten Socialtjänsten i Sverige 1999 redovisar Socialstyrelsen resultatet av en urvalsundersökning från 1997 som visar att antalet barna- vårdsutredningar ökade i större kommuner och förorter men inte i mindre kommuner. Hur stor del av anmälningarna som inte utreddes varierade. Mycket talar dock för att en större del av anmälningarna sållades bort utan vidare utredning år 1997 än i början av 1990-talet. Dokumentationen förefaller ha blivit bättre och utredningstiderna har blivit kortare. Beskrivningarna av barnets situation och behov har förbättrats. Det är vanligare att barnets hörs och att papporna dras in under utredningen och ses som en möjlig resurs i barnets nätverk. Länsstyrelserna har i uppdrag att i sitt tillsynsarbete särskilt upp- märksamma hur bestämmelserna om barnets bästa får genomslag i verksamheten. Deras årsrapporter visar att socialtjänsten generellt sett är väl medveten om de nya lagbestämmelserna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals, men att det ännu återstår mycket att göra innan bestämmelsen nått fullt genomslag. I många län redovisas en ökad satsning på alternativa utredningsmetoder av barn, som t.ex. nätverksmetodik, varianter av familjerådslag, utredningslägenheter och utökad samverkan med mödra- och barnavårdscentraler i s.k. familje- centraler. Kostnader och prestationer Enligt SoL har socialnämnden att utreda barns och ungas förhållanden och vid behov bistå med adekvata insatser, samt individuellt följa upp vidtagna åtgärder. Kontaktperson/kontaktfamilj, placering i familjehem eller hem för vård eller boende (HVB-hem) samt olika åtgärder i öppenvård är exempel på vanligt förekommande insatser. Från och med år 1998 redovisas i Socialstyrelsens officiella socialtjänststatistik både uppgifter om heldygnsinsatser baserade på individdata och individuellt behovsprövade öppenvårdsinsatser baserade på mängddata. Statistiken över öppenvårdsinsatser är helt ny, vilket innebär att inga jämförelser med tidigare år kan göras. Enligt Socialstyrelsen finns det brister i statistikens kvalitet. Hur stora brister det är frågan om är okänt, vilket gör det svårt att bedöma resultatens tillförlitlighet. Det är därför vanskligt att dra mer långtgående slutsatser om utvecklingen inom socialtjänstens arbete enbart med utgångspunkt i den befintliga statistiken. Kommunerna har en betydande roll i arbetet med att genomföra regeringens brottsförebyggande program som betonar vikten av tidiga åtgärder inom socialtjänsten för att minska nyrekryteringen till kriminalitet. Nedanstående redovisning bygger dels på Socialstyrelsens officiella statistik för verksamhetsåret 1998, dels på rapporter från Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Kostnader Kostnaderna för barn- och ungdomsvården uppgick till nästan 7 miljarder kronor under år 1998. Fördelningen mellan olika vårdformer framgår av tabellen nedan. Under de senaste åren har kostnaderna successivt ökat för vård av barn och unga utom hemmet. Kostnaderna för de öppna insatserna redovisas för första gången 1998, vilket innebär att de inte kan jämföras bakåt i tiden. Enligt Socialstyrelsens är dock den allmänna uppfattningen att omfattningen av öppenvårdsinsatserna har ökat under senare år. Tabell 4.10 Kommunernas kostnader i miljoner kronor för insatser av barn och unga1 Genomsnittskostnaden per vårddygn är betydligt lägre i familjehem, 550 kronor, än på institution, 2 600 kronor. Jämförelser med föregående år är inte möjlig på grund av att kostnadsbegreppet förändrats. Medelvärdet av totalkostnaderna för vård av barn och unga per invånare 0-20 år uppgick till 2 300 kronor. Kostnaderna var betydligt högre i storstadskommunerna än i glesbygdskommunerna - 4 500 jäm- fört med 1 200 kronor. Även i förortskommunerna var genomsnitts- kostnaderna höga. En orsak till skillnaderna är att andelen barn med den dyrare dygnsvården är störst i storstäderna, medan förhållandevis få barn i glesbygdskommunerna får dessa insatser. Den 1 november var i storstäderna i genomsnitt 5,7 barn per 1 000 i befolkningen placerade i familjehem och 2,1 institutionsplacerade jämfört med glesbygds- kommunerna där 3,0 respektive 0,3 barn per 1 000 var placerade i familjehem respektive på institution. Prestationer Antalet anmälningar vad gäller barns behov av skydd och stöd från socialtjänsten har ökat de senaste åren. Resurserna inom barn- och ungdomsvården har dock inte ökat i samma mån som det ökade antalet nya ärenden. Många socialsekreterare beskriver, enligt Socialstyrelsen, att utredningsarbetet tar alltmer av deras tid. Genom de lagändringar som genomförts ställs det i dag högre krav på snabbhet och kvalitet i utredningsarbetet och på dokumentationen. Det finns risk att barn som skulle behöva hjälp p g a andra prioriteringar inte utreds, vilket strider mot intentionerna i 50 § SoL. En uppföljning av den fyramånadersgräns för utredningar som infördes den 1 januari 1998 visar att den nya regeln snarare bekräftade genom- förda förändringar i arbetet med barn än initierade dem. Det vanligaste skälet som anges när utredningstiden överskrids är att man väntar på en utredning från barn- och ungdomspsykiatrin. I kommunerna pågår sedan början av 1990-talet en utveckling av olika former av öppen vård för barn och unga för att minska kostsamma placeringar utanför hemmet. När det gäller ungdomar är den mest förekommande insatsen stöd till den unge och hans familj. Hur detta stöd utformas, såväl till innehåll som till intensitet, varierar mellan kommunerna. Det finns i dag forskning som tyder på att familje- och nätverksarbete är framgångsrikt i arbetet med ungdomar. Även när det gäller kriminalitet har familjearbete visat sig vara effektivt. Enligt det nya sätt på vilket statistiken gällande barn som varit föremål för socialtjänstens insatser under år 1998 redovisas blir resultatet mer uppdelat än det varit under tidigare år. Samma barn kan samtidigt vara föremål för en, flera eller samtliga insatser och alltså förekomma på mer än ett ställe i den statistiska redovisningen. Pojkar är något oftare föremål för insatser än flickor. Under år 1998 var 16 200 barn placerade utanför hemmet någon gång under året med stöd av SoL eller LVU. Drygt 3 600 barn deltog någon gång under året i strukturerade öppenvårdsprogram med stöd av 6 g § SoL. Cirka 17 000 barn hade något slag av behovsprövat personligt stöd enligt 6 g § SoL. Drygt 21 000 hade kontaktfamilj eller kontaktperson enligt 6 g §. Under den senaste femårsperioden har antalet placeringar i dygnsvård ökat. Den 1 november 1993 var omkring 10 500 barn placerade i dygns- vård, medan motsvarande antal för 1998 var 12 400. Tabell 4.11 Barn och unga som den 1 november fått vård enligt SoL eller insats enligt LVU per 1 000 invånare 0–20 år 4.3.3 Familjerätt Sammanfattande slutsatser Det familjerättsliga arbetet har genomgått stora förändringar under 1990- talet. Gemensamt rättsligt föräldraansvar för barnet är en viktig utgångspunkt i den svenska lagstiftningen. Enligt Socialstyrelsen har flera undersökningar visat att samarbetssamtal är ett utmärkt sätt att förebygga tvister i domstol. Ungefär 13 600 barn var föremål för samarbetssamtal någon gång under år 1998. Nationella mål Kommunen har ett ansvar för familjerättsliga uppgifter. Målen för dessa återfinns dels i SoL, dels i föräldrabalken. I 12 § SoL stadgas att kommunen skall tillgodose det behov av stöd och hjälp som kan finnas när ett ärende om vårdnad, boende och umgänge eller adoption har avgjorts. I syfte att nå enighet i frågor om vårdnad boende och umgänge skall föräldrar enligt 12 a § SoL erbjudas möjlighet till samarbetssamtal. Föräldrabalken innehåller bestämmelser som innebär åligganden för kommunen att fastställa faderskapet för barn vars föräldrar inte är gifta med varandra samt att på uppdrag av domstol verkställa utredningar gällande vårdnad, boende och umgänge. Sedan den 1 oktober 1998 gäller att föräldrar som är ense kan reglera frågor om vårdnad, boende och umgänge genom ett avtal som skall godkännas av kommunen. Måluppfyllelse och kvalitet Det familjerättsliga arbetet har förändrats under 1990-talet. Barnets bästa och barnets rätt till sina föräldrar och sin familj har lyfts fram liksom föräldrarnas möjligheter att själva komma överens i frågor om vårdnad, boende och umgänge. Dessa möjligheter betonas genom att det i både föräldrabalken och socialtjänstlagen finns bestämmelser som pekar på de rättigheter barnen har till kontakt med båda föräldrarna efter en separation. Gemensamt rättsligt föräldraansvar är en naturlig ut- gångspunkt i den svenska lagstiftningen. Enligt Socialstyrelsen har flera undersökningar visat att samarbets- samtal är ett utmärkt sätt att förebygga tvister vid domstol. De flesta samarbetssamtal äger rum på föräldrarnas eget initiativ och i ett så tidigt skede att föräldrar kan enas om lösningar kring vårdnad, boende och umgänge i samband med en separation utan att behöva vända sig till tingsrätten. Kostnader och prestationer År 1998 är det första år som det finns officiell statistik för såväl kommunernas insatser för fastställandet av faderskap som antalet barn som varit aktuella för samarbetssamtal, utredning om snabbupplysning, vårdnads- och/eller umgängesutredning. Prestationer Under år 1997 föddes cirka 89 000 barn i landet. Av dessa föddes knappt hälften i familjer, där föräldrarna inte var gifta med varandra. För nästan samtliga dessa barn fastställdes faderskapet genom bekräftelse. Endast 0,2 procent av dem fastställdes genom dom under år 1998. Cirka 13 600 barn i åldern 0 - 17 år (0,7%) var föremål för sam- arbetssamtal inom familjerätten under år 1998. Cirka 10 000 sam- arbetssamtal avslutades under året. I dessa samtal enades föräldrarna i nästan hälften av fallen och i ungefär en femtedel enades föräldrarna delvis. Om föräldrarna inte kan enas i frågor gällande vårdnad, boende och umgänge avgör domstol. Under första halvåret 1999 avkunnades totalt 477 domar, vilka berörde 784 barn. Endast i 10 mål (gällande 15 barn) dömdes till gemensam vårdnad och växelvis boende mot en förälders vilja. Sedan 1 oktober 1998 är det möjligt för föräldrar som har gemensam vårdnad att skriva avtal hos kommunen om hos vem av föräldrarna barnet skall bo eller om barnet skall bo växelvis hos båda föräldrarna. Det är svårt att få fram siffror på hur många barn som berörs, eftersom ett barn endast kan vara folkbokfört på en adress. Statistiska centralbyrån beräknade i en skattning 1992/93 att 4 procent av de separerade barnen bodde lika mycket hos båda föräldrarna. Enligt Socialstyrelsen har andelen troligen ökat. Kostnader Kostnaderna för familjerätten uppgick totalt till ca 360 miljoner kr under år 1998. 4.3.4 Familjerådgivning Sammanfattande slutsatser I samband med kommunaliseringen förbättrades familjerådgivningens tillgänglighet. De flesta familjerådgivningsbyråerna försöker följa Socialstyrelsens rekommendation gällande en begränsning av väntetiden till två veckor, men en fjärdedel av byråerna uppgav år 1998 att de hade problem med långa väntetider. Avgifterna för familjerådgivning varierade år 1998 mellan 50 och 400 kronor per samtal. Nationella mål Från den 1 januari 1995 är kommunerna, enligt en bestämmelse i 12 a § SoL, skyldiga att anordna familjerådgivning för dem som begär det. Målet med verksamheten är att genom samtal medverka till bearbetning av samlevnadsproblem och konflikter främst i par- och familjerelationer. Familjerådgivningen arbetar ibland med mer komplicerade samarbets- samtal och har därutöver till uppgift att förmedla kunskap och infor- mation i samlevnadsfrågor. Socialstyrelsen har rekommenderat att väntetiden för att få komma till ett första samtal vid familjerådgivningen inte bör överstiga två veckor. Måluppfyllelse och kvalitet I samband med kommunaliseringen förbättrades familjerådgivningens tillgänglighet. Också antalet familjerådgivare ökade. År 1995 fanns 1 familjerådgivare per 36 000 invånare mot en per 51 700 invånare år 1993. Vid knappt en femtedel av mottagningarna arbetar en familje- rådgivare ensam. År 1998 gjorde Föreningen Sveriges Kommunala Familjerådgivare en enkät om familjerådgivningen. Redovisningen omfattar 77 av 80 byråer. Dessa byråer ger service åt 269 av landets 286 kommuner. Sedan år 1996 har de landstingsorganiserade byråerna minskat i antal. De flesta kommuner har upphandlat egen verksamhet och en del kommuner sam- verkar om en familjerådgivningsbyrå. Endast ett fåtal privata byråer finns. De flesta byråerna försöker följa Socialstyrelsens rekommendation om väntetider. I enkäten år 1998 påpekar en fjärdedel av byråerna att de har problem med långa väntetider; fyra till sex veckor, i något fall upp till sex månader. Kostnader och prestationer I samband med Socialstyrelsens uppföljning av familjerådgivningens kommunalisering framkom att kommunerna i genomsnitt budgeterade drygt 318 000 kronor för verksamheten. Budgeterad mediankostnad var 160 000 kronor. Uppgifter om kommunernas totala kostnader för familje- rådgivningen saknas. Kommunerna har rätt att ta ut en avgift för familjerådgivning. Dessa avgifter varierar och uppgick år 1998 till mellan 50 och 400 kronor per samtal. Många kommuner har ett högkostnadsskydd, andra ger möjlig- heter till kostnadsbefrielse. Samarbetssamtal hos familjerådgivningen är kostnadsfria. 4.3.5 Missbrukarvård Sammanfattande slutsatser Missbrukarvården har genomgått stora förändringar under 1990-talet. Tvångsvården har nära nog halverats samtidigt som öppenvården har kommit att spela en allt större roll. Omkring 80 procent av samtliga vårdinsatser den 1 november 1998 ägde rum i öppenvården. Mellan år 1997 och 1998 skedde det relativt stora minskningar av kommunernas kostnader för dygnet-runt-vården. Eftersom varken antalet placerade personer eller antalet genomsnittliga vårddagar har minskat, kan sänkta vårdpriser vara en tänkbar förklaring. Vad utvecklingen sammantaget innebär för den enskilde missbrukaren är inte känd. De relativt få kvalitetsstudier som gjorts på missbrukarvården innehåller inga uppgifter om utfall för klienterna. En uppföljning ur klientperspektiv försvåras dessutom av att möjligheten att överklaga socialtjänstens beslut om missbrukarvård inskränktes den 1 januari 1998 genom en ändring i socialtjänstlagen. Nationella mål Kommunen skall enligt bestämmelser i socialtjänstlagen ((1980:620) (SoL) arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Insatser för barn och ungdom skall ägnas särskild uppmärksamhet. Kommunen skall genom information och uppsökande verksamhet sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns. Kommunen skall vidare aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket. Under vissa förutsättningar kan vård meddelas den enskilde utan dennes samtycke. Det regleras i lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Syftet med tvångsvård är att motivera missbrukaren så att han kan antas vara i stånd att frivilligt medverka till fortsatt behandling för att komma ifrån sitt missbruk. Sverige har anslutit sig till WHO Europas deklaration om alkohol år 1995 och har därmed till åtagandet att se till att människor med skadliga alkoholvanor har tillgång till effektiv rehabilitering. Till de narkotika- politiska målen hör att den som behöver hjälp att upphöra med sitt missbruk skall ha tillgång till sådant stöd. Måluppfyllelse och kvalitet Det saknas idag uppgifter för bedömning av hur kommunerna uppfyller sina uppgifter enligt målen i SoL (att förebygga och motverka missbruk, sprida kunskap om missbrukets skadeverkningar och de hjälpmöjligheter som finns samt aktivt sörja för att den enskilde får den hjälp han behöver för att komma ifrån missbruket). Det verkliga behovet av missbrukarvård är av skilda skäl svårt att uppskatta. Några objektiva kriterier när behov av vård föreligger finns knappast. Det är istället fråga om bedömningar, dels av missbrukaren själv, dels av socialtjänsten som skall tillhandahålla vården. Hjälpsökande klienter uppsöker socialtjänsten av olika skäl. En missbrukare kan vända sig direkt till socialtjänsten för att ansöka om bistånd till vård. Det är dock inte ovanligt att socialtjänstens initialt möter en missbrukare i ett annat ärende, t.ex. för ekonomiskt eller annat bistånd. Efter hand kan ett vårdbehov visa sig. Därtill kommer att socialtjänsten och den enskilde inte sällan kan ha skilda uppfattningar om behovet av och utformning av vårdinsatsen utifrån olika bedömningar av missbrukets karaktär och omfattning. Missbrukarvården har omstrukturerats under 1990-talet. Dygnet-runt- insatser i s.k. hem för vård eller boende (HVB) har reducerats och i ökande omfattning ersatts av öppenvårdsinsatser samtidigt som tvångsvården under samma period har halverats. Det är dock inte känt vad utvecklingen i sin helhet inneburit för den enskilde missbrukaren. Socialstyrelsen konstaterade år 1998 att det mellan år 1995 och 1998 inte skedde någon allmän neddragning av resurser och insatser för vuxna missbrukare, men att mycket tydde på att många kommuner gjorde besparingar inom missbrukarvården i början av 1990-talet. Användningen av tvångsvård minskade kraftigt under senare år, men neddragningen förefaller enligt Socialstyrelsen ha kompenserats av andra, frivilliga insatser. Socialstyrelsen konstaterade också att de problem som funnits sedan länge med att nå vissa grupper, t.ex. unga narkotikamissbrukare, och motivera dem till vård, kvarstod. Den 1 januari 1998 trädde vissa förändringar i SoL i kraft. En av förändringarna innebar att möjligheten att överklaga beslut om missbrukarvård togs bort. I en landsomfattande studie som Socialstyrelsen genomförde år 1999 med anledning av lagändringarna uppgav ett trettiotal kommuner att de skärpt sina riktlinjer för missbrukarvården år 1998. De flesta kommunerna uppgav ekonomiska begränsningar och satsningar på öppenvård som viktiga skäl till restriktivitet med institutionsvård. Kvalitet Socialtjänstens insatser skall enligt SoL vara av god kvalitet. Få studier har emellertid genomförts av kvaliteten i missbrukarvården. Bristen på lämpliga och lättåtkomliga kvalitetsindikatorer är enligt Socialstyrelsen en trolig orsak till detta. I en studie av öppenvårdens organisation, innehåll och personalresurser som genomfördes i två län år 1997 befanns kvaliteten i dessa avseenden skifta mellan kommunerna. Samman- fattningsvis konstaterades att det fanns behov av att utveckla kvalitetsmått och precisera tydliga mål för missbrukarvårdens olika delar. Studien innehöll inga uppgifter om utfallet för klienten. Socialstyrelsen konstaterar i sin treårsrapport om socialtjänsten år 1999 att det inom missbrukarvården saknas kunskap på viktiga områden. Det gäller framför allt innehåll, kvalitet och resultat i öppen- och institutionsvård samt i vilken utsträckning socialtjänstens resurser är väl avvägda i förhållande till missbrukarnas behov. För att komma till rätta med bristerna när det gäller att värdera och bedöma socialtjänstens resultat fick Socialstyrelsen hösten 1999 i uppdrag att utforma ett förslag till program för nationellt stöd till kunskapsutvecklingen inom socialstjänsten. Vårdens kvalitet och effekter för den enskilde Kommunerna kan enligt Socialstyrelsen i mycket liten utsträckning besvara frågor som rör vårdens effekter för den enskilde, vilket främst beror på brister i dokumentation och uppföljning av missbrukarvården. Socialstyrelsen har mot den bakgrunden givit ut en vägledning för att stimulera och underlätta lokal uppföljning och intern metodutveckling. Internationell forskning visar, vad gäller vårdens effekter, att institutionsvård inte generellt ger bättre resultat än öppenvård. För alkoholmissbrukare ger längre vårdtider inte nödvändigtvis bättre resultat än kortare vårdtider och öppenvård är i regel lika bra som institu- tionsvård. Narkotikamissbrukare, särskilt opiatmissbrukare och psykiskt störda missbrukare, tycks däremot ha svårt att tillgodogöra sig öppenvård. Här ger långa institutionsvistelser bättre resultat, samtidigt som det finns studier som pekar på att dessa grupper har svårt att fullfölja planerade institutionsvistelser. Kostnader och prestationer Prestationer Ansvaret för vård av missbrukare delas mellan kommuner och landsting. Socialtjänsten svarar för den långsiktiga rehabiliteringen medan avgift- ning, psykiska komplikationer i samband med missbruk samt metadon- behandling främst är ett ansvar för hälso- och sjukvården. Med undantag av tvångsvården som bedrivs med statligt huvudmannaskap bedrivs HVB-vården i ungefär samma omfattning av stiftelser/föreningar, kommuner/landsting eller privata bolag. Införandet av köp-säljsystem under 1990-talet i de flesta kommuner har inneburit att även den kommunalt/landstingskommunalt drivna vården är konkurrensutsatt. Den absoluta merparten av all missbrukarvård sker på frivillig väg som bistånd enligt SoL. Vården sker antingen i öppna vårdformer (struktu- rerad öppenvård, bistånd som avser boende eller övrigt individuellt behovsprövat stöd) eller i former som innebär dygnet-runt-vistelse i HVB, ibland också benämnt institutionsvård. Familjehemsvård är en vårdinsats som innebär rehabilitering genom en längre tids boende hos en familj. Tvångsvård får bara ges i institutioner som drivs av Statens institutionsstyrelse, på uppdrag av kommunerna. Metadonunderhålls- behandling kan under vissa förutsättningar ges opiatmissbrukare som utan framgång prövat annan behandling. Socialstyrelsen beslutar om kriterier för deltagande i metadonbehandling samt hur många patienter som samtidigt får genomgå sådan behandling. I oktober 1999 höjdes taket för deltagande från högst 600 till högst 800 patienter. Kommunerna har under 1990-talet medvetet styrt över rehabiliterings- insatser från dygnet-runt-vård i HVB till öppna vårdformer som drivs lokalt. Utvecklingen speglas dock inte i statistiken, som först år 1998 också innehåller uppgifter om öppenvården. Den 1 november 1998 fick omkring 20 300 personer med missbruks- problem någon form av vårdinsats inom socialtjänsten. Drygt 80 procent återfanns i öppenvården. Nästan 3 200 genomgick frivillig vård i HVB, medan knappt 400 återfanns i tvångsvården. Familjehemsvården belyses inte i statistiken. Nästan en tredjedel av insatserna avsåg kvinnor. Andelen kvinnor av missbrukspopulation brukar skattas till omkring en femtedel, vilket pekar på att kvinnliga missbrukare är något över- representerade i vården. Diagram 4.2 Antalet vuxna missbrukare i missbrukarvård, 1 nov 1998 Det totala antalet missbrukare som genomgick vård i HVB, antingen på frivillig grund eller med tvång en viss mätdag har under 1990-talet successivt minskat. Mellan år 1997 och 1998 skedde dock en ökning, både i tvångsvården och den frivilliga vården, men mest markant i tvångsvården. Uppgången i tvångsvården kan bero på att nedgången de senaste åren – mer än en halvering mellan år 1990 och1997 – varit alltför stor för att motsvara behoven. En sådan tolkning skulle innebära att ökningen år 1998 är en justering till en nivå som är bättre anpassad till behoven. Diagram 4.3 Antalet vuxna missbrukare inskrivna i institutionsvård, 31 december 1990 - 1997 samt den 1 november 19981. I den frivilliga dygnet-runt-vården var den genomsnittliga vårdtiden per person 100 dagar år 1997 och 1998, vilket är en minskning med omkring 25 procent jämfört med år 1996. Den genomsnittliga vårdtiden i tvångs- vården är något lägre än i den frivilliga vården. Den minskade från 90 dagar år 1997 till 84 dagar år 1998. Kostnader Kommunernas samlade kostnader för öppenvård, institutionsvård och familjevård uppgick år 1998 till ca 3,5 mdr kronor (löpande priser). Av tabellen nedan framgår att det skedde relativt stora minskningar av kommunernas kostnader för HVB- och familjehemsvård mellan år 1997 och 1998. Det kan bero på att färre missbrukare får insatser som innebär institutionsvård, att behandlingen pågår under kortare tid än tidigare eller att vårdinsatsen har sjunkit i pris. Då det inte skett någon nedgång i antalet klienter i institutionsvård och inte heller någon minskning av den genomsnittliga vårdtiden, kan nedgången beror på att billigare vårdalter- nativ utvecklats. Utvecklingen av kostnaderna inom öppenvården åren 1995–1997 är emellertid inte kända, vilket försvårar analyser över tiden. Tabell 4.12 Kommunernas kostnader för insatser för vuxna missbrukare1 5 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning 5.1 Barnomsorgen Sammanfattande slutsatser OECD har i en studie, publicerad under 1999, beskrivit den svenska barnomsorgen som flexibel, variationsrik och med en stor respekt för barnet. Tillgängligheten är god för barn till förvärvsarbetande och studerande föräldrar medan barn till bl.a. arbetssökande står utanför i många kommuner. Inom förskoleverksamheten minskade antalet inskrivna barn mellan åren 1997 och 1998. Det beror dels på att sex- åringarna numera i stor utsträckning återfinns i förskoleklassen och skol- barnsomsorgen, men även på de senaste årens vikande födelsetal. Andelen inskrivna barn fortsätter dock öka. Antalet årsarbetare minskade under år 1998 såväl i förskolan som i fritidshemmen. I förskolan har gruppstorlekarna minskat något, medan de fortsätter att öka i fritids- hemmen. Bruttokostnaden sjönk under år 1998 medan resurserna räknat per inskrivet barn ökade något såväl i förskolan som i fritidshemmen. Avgiftsfinansieringsgraden steg ytterligare under år 1998 samtidigt som tids- och inkomstrelaterade taxor blev allt vanligare. Avgiftsnivåerna skiljer sig markant mellan olika kommuner. Nationella mål Förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens (barnomsorgens) upp- gift är enligt skollagen (1985:1100) att stimulera barns utveckling och lärande samt bidra till goda uppväxtvillkor. Verksamheterna skall ut- formas i samarbete med föräldrarna och vara organiserade så att föräldrar kan förena föräldraskap med förvärvsarbete. Förskoleverksamheten omfattar förskola, familjedaghem och öppen förskola och vänder sig till barn i åldern 1–5 år. Skolbarnsomsorgen omfattar fritidshem, familjedaghem och öppen fritidsverksamhet och vänder sig till barn i åldern 6–12 år. För sexåringar finns, sedan den 1 januari 1998, förskoleklassen som en frivillig del av skolan. Kommunerna är skyldiga att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla för- skoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i åldern 1-12 år i den om- fattning som behövs, med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Det skall finnas personal med sådan ut- bildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngruppen skall ha en lämplig sammansättning och storlek och lokalerna skall vara ändamålsenliga. Verksamheterna skall utgå från varje barns behov och ha ett särskilt ansvar för barn i behov av särskilt stöd. Sedan Utbildningsdepartementet tog över ansvaret för förskoleverksam- heten och skolbarnsomsorgen år 1996 har förskolans pedagogiska roll förstärkts och tydliggjorts. Förskolan ses som grundstenen i utbild- ningssystemet och avsikten är att förskolan och skolan ska integreras som en del i ett livslångt lärande. Förskolan skall i första hand vara till för barnets egen omsorg, utveckling och lärande. I augusti 1998 fick förskolan sin första läroplan (Lpfö 98). I läroplanen formuleras förskolans värdegrund och uppdrag samt mål och riktlinjer för verksamheten. Förskolans läroplan har samma formella status och samma struktur som övriga läroplaner och förstärker därigenom sambanden med de skolformer som barnen fortsätter till efter avslutad förskola. För övriga verksamheter inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen: fritidshem, familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet, har Statens skolverk utfärdat Allmänna råd. Måluppfyllelse och kvalitet Utöver att vara en god pedagogisk miljö för barns utveckling och lärande har barnomsorgen även stor betydelse för barnfamiljernas ekonomi och för jämställdheten mellan kvinnor och män. Den har också en social betydelse genom att den bidrar till att utjämna skillnader i uppväxtvillkor för barn i olika befolkningsgrupper och skapar mötesplatser för barn- familjer med olika etnisk, kulturell och social tillhörighet. Skolverket har fått regeringens uppdrag att belysa kvaliteten i verk- samheten, med särskild uppmärksamhet på de yngsta barnen i förskolan, barn i behov av särskilt stöd och arbetet i mångkulturella grupper. Under år 1999 har kvaliteten i fritidshemmens verksamhet utvärderats. Villkoren för fritidshemmen har förändrats kraftigt under senare år. Bl. a. har gruppstorlekarna ökat från i genomsnitt 18 till 26 barn per grupp. I Skolverkets studie ingår intervjuer med barn, föräldrar och personal i såväl integrerade som fristående verksamheter i 20 kommuner. Ut- värderingen lyfter fram tre faktorer som hinder för måluppfyllelse – stora barngrupper, otydlighet kring verksamhetsintegrering med förskola och skola samt dåligt anpassade lokaler. Skolverkets bedömning är att ett ut- vecklingsarbete bör fokusera fritidshemsverksamhetens legitimitet, ledar- skap och arbetsformer för samverkan. Verksamheterna behöver även, en- ligt Skolverket, tillförsäkras mer resurser, så att barngrupperna kan minskas. I en omfattande OECD-studie av tio länder i Europa samt USA och Australien har den svenska förskoleverksamheten beskrivits som flexibel, variationsrik och med stor respekt för barnet (Early Childhood Education and Care Policy in Sweden, OECD Country report 1999). God tillgång, stabil finansiering och pedagogisk mångfald är andra positiva omdömen. Det omsorgsfulla förhållningssättet mot barn i behov av särskilt stöd och barn med invandrarbakgrund uppmärksammas särskilt. Som svagheter anger OECD att avgifterna skiljer sig för mycket åt mellan kommunerna och att de, i vissa kommuner, var alltför höga, att kvaliteten efter 1990-talets nedskärningar inte följts upp samt att vissa grupper av barn inte fick del av förskolan, t.ex. barn till arbetslösa föräldrar. Behovstäckning Under de senaste åren har ökningen av antalet barn som är inskrivna i förskoleverksamheten avstannat. Mellan åren 1997 och 1998 minskade för första gången antalet inskrivna barn. Detta är dels en följd av att sexåringarna numera till största delen återfinns i förskoleklassen och skolbarnsomsorgen, dels en effekt av de senaste årens vikande födelsetal. Andelen inskrivna barn av totalt antal barn fortsatte dock att öka under år 1998. Inom skolbarnsomsorgen ökade antalet inskrivna barn även under år 1998. Av sexåringarna var ca 74 procent inskrivna i någon form av barnomsorg. För barn i åldern 7–9 år var andelen 60 procent och för 10– 12-åringarna betydligt lägre. Skolverket anger i sin rapport Kvalitetsutvecklingen i svensk barn- omsorg och skola 1999 att kommunerna kan anses ha hållit hög kvalitet vad avser tillgängligheten till barnomsorg för barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar. De barn som kommunen, enligt lagstiftningen, har skyldighet att tillhandahålla plats för i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg erbjuds sådan utan något oskäligt dröjsmål i så gott som alla kommuner. Skolverket anser dock att det är en kvalitetsbrist att verksamheterna inte är tillgängliga för alla barn vars föräldrar så önskar. De barn som står utanför verksamheten utgörs till största delen av de för vilka kommunen inte har någon direkt skyldighet att erbjuda plats, antingen till följd av att en förälder är hemma på föräldraledighet eller att någon förälder är arbetslös. Tabell 5.1 Andel barn inskrivna i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg Avgifter i verksamheten Skolverket har presenterat en kartläggning av avgiftsnivåerna vid kommunala förskolor och fritidshem i samtliga kommuner i mars 1999. Skolverket finner det berättigat att, mot bakgrund av de stora skillnaderna i avgiftsnivåer mellan kommunerna, ifrågasätta hur mycket avgifterna kan tillåtas variera utan att komma i konflikt med kravet på lika tillgång till förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg oavsett bostadsort. Skolverket påpekar också att de allt vanligare tidsrelaterade taxorna kan medföra att barnens närvaro blir splittrad och att den pedagogiska verksamheten riskerar att drabbas. Verket menar att de tidsrelaterade taxesystemen speglar en syn på förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen som inte överensstämmer med synen på att verksamheterna i första hand är till för barnen och deras utveckling och lärande. Skolverket anser att kommunerna bör analysera effekterna av den taxekonstruktion man valt. Avgiftsfinansieringsgraden, dvs. den andel av den totala kostnaden för en plats i barnomsorgen som betalas av familjerna, har ökat med en procent jämfört med föregående år och uppgick år 1998 till 16,6 procent. Förändringar i avgiftsfinansieringsgraden beror på förändringar i de taxor som föräldrarna betalar men även på hur kostnaderna för verksamheten förändras. Tabell 5.2 Avgiftsfinansieringsgrad barnsomsorg, åren 1994-1998 Personaltäthet och barngruppernas storlek Barngrupperna inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen har blivit större under 90-talet, samtidigt som antalet barn per årsarbetare har ökat. Vad gäller förskolan verkar denna utveckling ha bromsats upp och i vissa fall även vänt under år 1998. Inom skolbarnsomsorgen ökade dock gruppstorlekarna ytterligare år 1998. Skolverkets statistik visar att andelen avdelningar i förskolan med 21 barn eller fler har sjunkit något under år 1998, samtidigt som andelen avdelningar med 17 barn eller färre har stigit. Vad gäller de allra yngsta barnen, 1–3 år, ligger dock andelen barn i stora grupper (16 barn eller fler) kvar på samma nivå som år 1997, dvs. drygt 60 procent. Antalet barn per årsarbetare i förskolan ligger på samma nivå år 1998 som år 1997. I fritidshemmen har antalet barn per årsarbetare stigit ytterligare. Tabell 5.3 Antalet årsarbetare inom förskola, fritidshem och familjedaghem fördelade per verksamhetsform samt antalet inskrivna barn per årsarbetare (inkl enskild verksamhet) Antalet anställda omräknat till årsarbetare minskade såväl i förskolan som i fritidshemmen under år 1998. I förskolan har den senaste tidens minskning av personaltätheten avstannat medan barngruppernas storlek i förhållande till antalet årsarbetare i fritidshemmen fortsatt att växa under år 1998. Sedan år 1992 har antalet barn per årsarbetare ökat med nästan 40 procent. Kvalitetssäkringsarbete I regeringens skrivelse, Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxen- utbildningkvalitet och likvärdighet (1996/97:112) redovisas regeringens intentioner för att stärka kvalitetsutvecklingen inom barnomsorg och skola. I skrivelsen slås fast att statens ansvar för en likvärdig utbildning kräver att arbetet med att bedöma, värdera och utveckla kvaliteten i skolan stärks på alla nivåer. I regleringsbrevet för år 1999 gavs Skol- verket i uppdrag att redovisa indikatorer som utvecklats i syfte att belysa kvalitetsutvecklingen inom bl. a. barnomsorgen. Arbetet med kvalitets- indikatorsystemen pågår för närvarande inom Skolverket. I augusti 1999 redovisades en stomme till ett framtida system. I regleringsbrevet för år 2000 anger regeringen att Skolverkets arbete med att utveckla nationella kvalitetsindikatorer för barnomsorgen och det obligatoriska skolväsendet skall fortsätta. För att ytterligare belysa denna fråga har regeringen gett Skolverket i uppdrag att genomföra en för- djupad studie av hur barnomsorgen fördelar sig utifrån barns och barn- familjers sociala och ekonomiska levnadsvillkor. Tillgänglighet, föräld- rars attityder samt avgifternas betydelse för utnyttjandet av barnomsorg tillhör de områden som skall belysas. Projektet skall redovisas i mars år 2001. Kostnad och prestationer Antal inskrivna barn I oktober 1998 var knappt 338 000 barn inskrivna i förskolan. Det motsvarar 61 procent av alla barn i åldern 1-5 år. Motsvarande siffra för år 1997 var 59 procent. Antalet barn inom förskoleverksamheten har dock minskat. Detta beror till största delen på att verksamhetsformerna daghem och deltidsgrupp tidigare omfattade även sexåringarna. Även de sjunkande födelsetalen medverkar till att antalet barn inom förskoleverk- samheten minskar. Antalet barn i familjedaghem har fortsatt att minska mellan åren 1997 och 1998. Tabell 5.4 Antal inskrivna barn Kostnader för verksamheten Den totala kostnaden för barnomsorgen uppgick år 1998 till nästan 40 miljarder kronor, vilket är en minskning räknad i löpande priser med cirka 3 miljarder kronor från år 1997. Det motsvarar ungefär kostnaderna för förskoleklassen som numer inte räknas till barnomsorgen utan som en egen skolform integrerad med grundskolan. Den genomsnittliga kostnaden per inskrivet barn i förskolan var 74 300 kronor år 1998 vilket är en liten ökning (4 procent) jämfört med år 1997. Resurserna räknat per inskrivet barn har alltså stigit något. Enligt Skolverkets rapport 172, Jämförelsetal för huvudmän, ligger resurserna räknat per inskrivet barn i förskoleverksamhet dock fortfarande ca 15 procent lägre än år 1991. Kostnaden räknat per inskrivet barn i förskolan varierar kraftigt mellan kommunerna även då hänsyn tas till barnens olika vistelsetider. Åtta av tio kommuner ligger i intervallet 84 000 till 129 900 kronor per heltidsbarn och år. Förortskommuner har de lägsta kostnaderna per barn. Inom skolbarnsomsorgen beräknas den genomsnittliga kostnaden per inskrivet barn till 27 800 kronor år 1998 vilket är en ökning med ca fem procent sen år 1997. I familjedaghemmen uppgick kostnaden per in- skrivet barn till 57 600 kronor år 1998, vilket är en minskning med ca fyra procent i förhållande till år 1997. De ökade resurserna har för förskolans del gett utslag i en något ökad personaltäthet och minskad storlek på barngrupperna. Lönerna för personalen har också ökat något mer än den allmänna prisnivån. Enskilt driven förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg År 1998 fanns nio procent av de inskrivna barnen i s.k. enskilt driven verksamhet, dvs. verksamhet som drevs av annan huvudman än kom- munen. Det är framför allt inom förskoleverksamheten som de enskilt drivna alternativen har växt fram. Andelen barn i enskild förskoleverk- samhet uppgick år 1998 till 13 procent. Förekomsten av förskoleverk- samhet i enskild regi varierar betydligt mellan kommuner. I många lands- ortskommuner dominerar den kommunala verksamheten helt medan andelen enskilt driven förskoleverksamhet i vissa förortskommuner upp- går till ca 30 procent. De enskilt drivna alternativen utgörs till största delen av föräldrakooperativ, men även bolagsdriven verksamhet är rela- tivt vanlig. Reformen Maxtaxa och allmän förskola Regeringen har, i den ekonomiska vårpropositionen för 1999, avsatt medel för att införa en maxtaxa i barnomsorgen samt en allmän förskola. Syftet är dels att förbättra ekonomin för en stor andel av barnfamiljerna och ge dem en större frihet att lägga upp arbetsliv och familjeliv på ett sätt som passar familjen, dels att göra den pedagogiska verksamheten inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen tillgänglig för en vidgad krets barn. Storstadssatsningen Regeringen har inom ramen för den s.k. storstadssatsningen avsatt 50 miljoner kronor per år under en treårsperiod med början den 1 juli 1999 för särskilda insatser för språkutveckling inom förskola och skola. För år 2000 föreslås ytterligare 45 miljoner kronor. Avtal har slutits med fem kommuner. 5.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom 5.2.1 Förskoleklassen Sammanfattande slutsatser Förskoleklassen, som ersätter den tidigare sexårsverksamheten, infördes 1998 som en egen skolform inom det offentliga skolväsendet. Hösten 1998 fanns förskoleklassen i 282 av landets kommuner med totalt 113 910 elever inskrivna. Det motsvarar 91 procent av landets alla sexåringar. Fördelar med verksamheten är att sexåringarna får större möjligheter till skolinriktad stimulans, att de lär sig mer och att det äldre barnen lär de yngre samt att de utvecklas snabbare. Sex- åringarna har nu tagit ett steg in i skolans värld organisatoriskt och lokalmässigt men mycket arbete återstår innan den verksamhets- mässiga integrationen kan sägas vara genomförd. Läsåret 1998/99 fanns 12,9 elever per årsarbete. Cirka 74 procent av personalen hade förskollärarutbildning. Den genomsnittliga kostnaden per elev i för- skoleklassen i kommunal regi var 26 600 kronor. Motsvarande siffror för elever i enskild förskoleklass var 20 700 kronor per elev. Nationella mål År 1998 infördes förskoleklassen i det offentliga skolväsendet. Enligt Skollagen (1985:1100) kap 2b skall utbildningen i förskoleklassen stimulera varje barns utveckling och lärande. Den skall även ligga till grund för fortsatt skolgång. Utbildningen i förskoleklass ersätter den s.k. sexårsverksamheten och omfattas av läroplanen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) som har kompletterats och anpassats till att också omfatta förskoleklassen och fritidshemmet. Den grundläggande utbild- ningen omfattas därmed av tre läroplaner - en för förskolan, en för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet samt en för gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Läroplanerna länkar i varandra, bygger på en likartad syn på barns och ungas utveckling och lärande samt en gemensam uppfattning om vad som är viktiga kunskaper, kompetenser och erfarenheter att tillägna sig under barndom och uppväxt. Läroplanerna utgår från ett helhetsperspektiv i syfte att ta till vara och utveckla såväl intellektuell förmåga som fysisk, praktisk, skapande och social förmåga hos eleverna. Genom att samtliga läroplaner innehåller mål att sträva mot finns en kontinuitet mellan dem. De ger tydliga mål och inriktning för arbetet och samtidigt stort utrymme för pedagogisk professionalism. Måluppfyllelse och kvalitet Förskoleklassen är en egen skolform för sexåringar och eleverna om- fattas inte av skolplikt. Förskoleklassen är obligatorisk för kommunerna att anordna, avgiftsfri för eleverna och skall pågå minst 525 timmar om året. Enligt Skolverkets rapport, Integrationen förskoleklass - grund- skola, anser var tredje rektor och vart fjärde personallag att en integrerad verksamhet ökar möjligheterna att anpassa verksamheten till varje barn. Mer än vart tredje personallag menar att helhetssynen på barnen blir bättre eftersom det är fler personer med olika kompetenser som ser samma barn. Fördelar är att sexåringarna får större möjligheter till skol- inriktad stimulans, att de lär sig mer och att de äldre barnen lär de yngre samt att sexåringarna utvecklas snabbare. Rapporten är den första fall- studien i ett projekt som verket påbörjat under 1998 för att följa inte- grationen mellan förskoleklass, grundskola och fritidshem. I praktiskt taget alla kommuner är nämnd- och förvaltningsorganisa- tionen gemensam för förskoleklassen och grundskolan. Detta förhållande, konstaterar Skolverket, är ett resultat av en successiv process under det senaste decenniet. Skolverket konstaterar också i rapporten att nio av tio förskoleklasser återfinns i grundskolans lokaler eller i omedelbar anslutning till dessa. Lokalerna är mer eller mindre anpassade för integrerad verksamhet. Skolverket anser att det finns goda grunder för att säga att landets sex- åringar nu har tagit ett steg in i skolans värld organisatoriskt och lokal- mässigt. Mycket arbete återstår dock innan den verksamhetsmässiga inte- grationen kan sägas vara genomförd. Den integrerade verksamhetens organisation och innehåll på verksamhetsnivå uppvisar en stor variationsrikedom. Det finns skolor som just påbörjat planeringen av integrationen. Andra skolor har sedan flera år en verksamhet som närmast kan beskrivas som "totalintegrerad", bedriven av heterogent sammansatta arbetslag med gemensam verksamhet i åldersintegrerade grupper. Skolverket konstaterar vidare i sin fallstudie att de lokalmässiga för- hållandena varierar starkt mellan skolorna och en lokalmässig integration inte är någon garanti för en verksamhetsmässig integration. Kostnader och prestationer Personaltäthet Under läsåret 1998/99 fanns i förskoleklassen 12,9 elever per årsarbetare vilket innebär en något större lärartäthet än i framför allt fritidshemmen men också i grundskolan. Den övervägande delen, cirka 74 procent, av personalen i förskoleklassen hade år 1998 förskollärarutbildning. Knappt tio procent hade fritidspedagogutbildning och två procent hade lärar- utbildning. Enligt Skolverkets rapport nr 173 Beskrivande data om barnomsorg och skola 99, var den genomsnittliga kostnaden per elev i förskoleklassen i kommunal regi 26 600 kronor, vilket är drygt hälften av vad en elev kostar i grundskolan och lite mer än en tredjedel av kostnaden per barn i förskola. Den totala kostnaden för förskoleklassen uppgick år 1998 till närmare 3 miljarder kronor. Kostnaden per elev varierar kraftigt mellan kommuner och kommun- grupper. Den största delen av kostnaden, 69 procent, utgjordes av kostnader för personal. Förskoleklassen fanns hösten 1998 i 282 kommuner med totalt 113 910 elever inskrivna vilket motsvarar 91 procent av landets alla sexåringar. Av dessa var 97 procent sexåringar, två procent femåringar och en procent sjuåringar. I de flesta kommuner är majoriteten av sexåringarna inskrivna i förskoleklassen, men skolformen saknas dock helt i vissa kommuner. Knappt sex procent av sexåringarna är inskrivna i grundskolan. Vissa kommuner har en hög andel femåringar i förskoleklassen, med upp till ca 30 procent. De fallstudier som Skolverket gjort visar att grupperna ofta är åldershomogena även om det förekommer ålders- blandade grupper. Av alla elever i förskoleklassen gick, enligt Skolverket, 2,4 procent i verksamhet i enskild regi. Det kommunala bidraget till elever i enskild förskoleklass var i genomsnitt 20 700 kronor per elev, vilket är drygt 20 procent lägre än kostnaden per elev i kommunal förskoleklass. Det totala kommunala bidraget till verksamhet i enskild regi var 56,3 miljoner kronor, vilket motsvarar 1,9 procent av den totala kostnaden för förskole- klassen. 5.2.2 Grundskolan Sammanfattande slutsatser Våren 1999 uppnådde 90,3 procent av eleverna i grundskolan behörighet till gymnasieskolan, vilket internationellt sett är en hög siffra. Andelen har dock minskat något från föregående år. Det finns inga större skillnader i elevernas resultat mellan olika delar av landet. Detta kan uttryckas som ett resultat av den likvärdiga skolan. En något högre andel elever med svårigheter återfinns i storstäder. Kostnaden per elev för grundskolan ökade med cirka en procent mellan åren 1997 till 1998, vilket motsvarar en kostnad på 52 900 per elev. Den totala kostnaden för grundskolan uppgick till 52,8 miljarder kronor. Tre fjärdedelar av kommunerna redovisar en kostnad per elev som ligger mellan 47 500 kronor och 57 500 kronor. Motsvarande siffra för en elev i fristående grundskola var 51 600 kronor och den totala kostnaden för fristående skolor var 1998 cirka 1,4 miljarder. År 1998 fanns 331 fristående grundskolor i 124 kommuner. Regeringen fördelade år 1998 sammanlagt 8,4 miljarder kronor i stat- ligt extra resurstillskott till kommunerna. Bidraget har resulterat i en liten ökning av lärartätheten i grundskolan. Inom ramen för Delegationen för IT i skolan (ITiS) fanns under år 1999 cirka 9 000 lärare i arbetslag som påbörjade sin kompetens- utveckling. Totalt förbrukades 321 miljoner år 1999 för genomförandet av IT-satsningen. Datortätheten i grundskolan har ökat från 38 elever per dator 1993 till tio elever per dator 1999. Nationella mål Utbildningen i grundskolan skall syfta till att ge eleverna de kunskaper och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver för att delta i samhällslivet. Den utgör också basen för fortsatt utbildning i gymnasie- skolan. Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna utbildning i grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte skall gå i särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja sin skolplikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet. De mål som styr grundskolan finns fastställda i skollagen (1985:1100), läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritids- hemmet (Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och kursplaner för grundskolan (SKOLFS 1994:3). Av skollagens 1 kap. 2 § framgår att utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedborgare. I utbildningen skall hänsyn tas till elever i behov av särskilt stöd. I läroplanen finns skolans värdegrund och uppdrag samt mål och inriktning på en rad olika områden, som t.ex. kunskaper och normer och värden. Målen är av två slag, dels de mål som skolan skall sträva mot, dels de mål som skolan ansvarar för att alla elever ges möjlighet att uppnå. I kursplanerna anges för varje ämne mål att sträva mot och vilka mål eleven skall ha uppnått efter det femte respektive nionde skolåret. Läroplanen och kursplanerna infördes med början i årskurserna 1–7 från och med hösten 1995. Ansvaret för att skolans arbete bedrivs i riktning mot målen åvilar såväl skolhuvud- mannen och rektorn, som skolans övriga personal. År 1998 började en reviderad läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet att gälla. Statens skolverk har under år 1999 arbetat fram förslag till revidering av kursplanerna för grundskolan som över- lämnades till regeringen i november 1999. Timplanedelegationen tillkallades under år 1999 av regeringen med uppgift att förbereda, leda, stödja och utvärdera en försöksverksamhet där ett antal kommuner inom ramen för den totala garanterade under- visningstiden får organisera utbildningen i grundskolan utan timplan. Försöksverksamheten skall inledas läsåret 2000/2001. Måluppfyllelse och kvalitet Grundskoleelevers kunskaper - Betyg Från och med avgångsåret 1998 får eleverna år nio slutbetyg enligt det nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Betygssystemet inne- fattar tre steg: Godkänd, Väl Godkänd och Mycket Väl Godkänd. För nivån Väl Godkänd finns centralt fastställda kriterier för år 9. De elever som inte når upp till målen för Godkänd i ämnet får inget betyg. För att vara behörig att söka till ett nationellt program i gymnasieskolan krävs minst betyget Godkänd i ämnena svenska/svenska som andraspråk, engelska och matematik. I dag redovisar betygen uppnådda kunskaper vilket medfört att skolans resultat synliggörs på ett helt annat sätt än tidigare. Genom att nivån Godkänd har införts fokuseras uppmärksamheten på dem som inte når denna nivå på ett helt annat sätt än man tidigare uppmärksammade de elever som fick de lägsta betygen i det gamla relativa betygssystemets femgradiga skala. Tabell 5.5 Betyg i årskurs 9 vårterminen 1999 Eftersom det inte fanns någon godkändnivå i det tidigare (relativa) betygssystemet saknas reella förutsättningar för att göra en jämförelse över tid. Görs däremot antagandet att betygen 1 och 2 i det gamla systemet anses ligga under dagens godkändnivå, blir det samlade resul- tatet att ca. 20-25 procent av eleverna för tio år sedan inte skulle ha nått upp till dagens godkändnivå i ett eller flera ämnen. En sådan jämförelse försvåras dock av att nya kursplaner har införts sedan dess, och att det tidigare fanns en uppdelning av ämnena matematik och engelska i allmän respektive särskild kurs. Att en elev saknar betyg i ett eller två ämnen behöver inte innebära ett misslyckande för skolan eller eleven. Det kan finnas mycket naturliga förklaringar till varför en elev saknar betyg i ett visst ämne. Mycket talar för att andelen elever som når behörighet för att tas emot i gymnasieskolan är ett mer relevant mått på skolans/elevernas fram- gångar. Andelen elever som blivit behöriga till gymnasieskolan har minskat från 91,4 procent våren 1998 till 90,3 procent våren 1999. En mindre förändring med drygt en procentenhet, som givetvis skall tas på allvar, kan dock inte tas som intäkt för att hävda att det skett en allvarlig försämring. Andelen elever som inte nått målen i svenska vårterminen 1999 var 3,7 procent jämfört med 3,3 procent vårterminen 1998. För svenska som andraspråk var andelen 17,4 procent jämfört med 16,3, i engelska 5,4 procent jämfört med 4,6 och i matematik 6,0 jämfört med 5,3 procent under samma tidsperiod. Ämnesproven skolår 9 Resultaten på de nationella proven år nio i svenska, engelska och mate- matik är ett annat mått på elevernas prestationer. Dessa prov är obliga- toriska och uppgifter om resultat samlas in för ett riksrepresentativt urval av kommuner och kan därför skattas på nationell nivå. Ämnesproven skall vara ett stöd för läraren i bedömning och betygssättning och däri- genom vara ett stöd för en likvärdig betygssättning över landet. Proven utgör en av flera mätobservationer på elevernas kunskaper och prövar inte elevernas kunskaper mot samtliga mål som finns i läroplaner och kursplaner och som läraren har att ta hänsyn till vid sättandet av slut- betyget i ämnet. I Skolverkets rapport Ämnesproven skolår 9 – 1999, redovisas prov- resultaten för år 1999 baserade på insamlat material från 25 kommuner samt ett urval av en tredjedel av skolorna i Stockholm, Göteborg och Malmö. Totalt omfattar redovisningen provresultat från 125 skolor, ca. 10 000 elever. Andelen elever som har uppnått målen enligt provbetyget, dvs. erhållit G, VG eller MVG, är lika stor i svenska som i engelska. Andelen som fått VG eller MVG är dock högre i engelska. I matematik har 88 procent av eleverna uppnått målen enligt provbetyget. Motsvar- ande andel i svenska och engelska är 96 procent. Satsningen på IT i skolan Det nationella programmet för IT i skolan (ITiS) innebär en strategisk satsning på IT i skolan och under åren 1999-2001 satsas cirka 1,5 mil- jarder för att förstärka skolan inom detta område. Målet för satsningen är inte att införa ny teknik för teknikens skull utan att lärare och elever ges möjlighet att använda ett nytt pedagogiskt redskap för lärande. Inom ramen för Delegationen för IT i skolan fanns under år 1999 cirka 9 000 lärare i arbetslag, inklusive förskollärare och fritidspedagoger samt andra med pedagogisk uppgift i arbetslaget, som påbörjade sin kompetensut- veckling. Var och en av dessa disponerar en dator. Drygt 650 handledare har utbildats i handledning av kolleger och handledningsprocessen. Där- utöver har cirka 1500 skolledare deltagit i den särskilda utbildning för skolledare som erbjuds inom ramen för ITiS. Under år 1999 delades 180 miljoner kronor ut i statsbidrag till kommunerna för att ansluta skolor till Internet eller förbättra uppkopplingarna samt för att ge alla lärare och elever en egen e-post adress. Totalt förbrukades under år 1999, 321 mil- joner kronor för genomförandet av IT satsningen. Datorer i skolan Skolverket har kartlagt skolans datoranvändning i kvantitativa termer. Studien, Skolans datorer 1999, som har genomförts åren 1993, 1995, 1997 och 1999 visar att under perioden har datortätheten i grundskolan ökat från 38 elever per dator år 1993, 19 elever år 1995, 13 elever år 1997 till 10 elever per dator år 1999. Datortätheten för fristående grund- skolor har ökat från 12 elever per dator år 1995 till tio per dator år 1999. År 1999 har 86 procent av alla grundskolor uppkoppling på Internet. Dessutom har 57 procent av undervisningsdatorerna i grundskolan till- gång till Internet. Glesbygdskommuner och större städer har högst andel undervisningsdatorer uppkopplade på Internet, 77 procent respektive 63 procent. Lägst andel har storstäder, 43 procent. I kommunala grundskolan har antalet lärare per dator minskat från 27 lärare per dator år 1993 till sex lärare per dator år 1999 vilket är oför- ändrat i förhållande till 1997 års mätning. I fristående grundskolor delar tre lärare på en dator jämfört med fyra lärare per dator år 1997. I kom- munala grundskolor har 39 procent av eleverna och 66 procent av lärarna tillgång till e-post. Skolverkets nationella kvalitetsgranskningar Regeringen beslutade år 1997 att statliga utbildningsinspektörer skall granska kvaliteten i den svenska skolan. Under år 1998 granskades tre områden: rektorsuppdraget, undervisningen för elever i behov av särskilt stöd samt läs- och skrivprocesserna i undervisningen. Granskningen år 1999 genomfördes på 83 skolor av totalt 40 utbildningsinspektörer med olika bakgrund inom områdena: arbetet mot mobbning och annan kränk- ande behandling, sex- och samlevnadsundervisningen samt undervis- ningen om tobak, alkohol och andra droger. För skolornas undervisning om tobak, alkohol och andra droger kon- stateras att huvuddelen av de besökta skolorna bedriver en traditionell undervisning som bygger på undervisning om risker och är koncentrerad på fakta kring drogerna och deras medicinska och sociala skadeverk- ningar. Skolorna når i dag de mål som finns uppsatta för undervisningen inom detta område, men målen är ganska lågt satta jämfört med de för- väntningar som samhället i övrigt har. Inspektörerna menar att undervis- ningen måste bli mer helhetsbetonad och mer allmänt hälsobefrämjande och att detta måste synas tydligare i styrdokumenten. I de skolor som bedriver en bra sex- och samlevnadsundervisning ligger betoningen på att stödja eleverna, lärarna arbetar med mindre grupper och både pojkar och flickor får uppmärksamhet. Här finns också ett utvecklat elevinflytande. Sex- och samlevnadsundervisningen finns med i flera ämnen och rektor utövar en självklar styrning. I nästan hälften av skolorna får också en del av eleverna en bra undervisning. I fyra av tio skolor finns bara sex- och samlevnadsundervisning inom biologiämnet trots att läroplanen säger att den ska gripa över flera ämnen. Inspektörerna föreslår bland annat att det måste göras tydligare för dem som svarar för undervisningen att den ska handla om att främja god hälsa snarare än att förebygga sjukdomar. På nationell nivå måste t.ex. läroplanerna göras tydligare för vilka mål som ska gälla för sex- och samlevnadsundervisningen, och på lokal nivå måste personalen lära sig mer om ämnesområdet. Kostnader och prestationer Kostnaden för den kommunala grundskolan uppgick år 1998, enligt Skol- verkets rapport nr 171 Barnomsorg och skola i siffror – del 3, till 52, 8 miljarder kronor, inklusive skolskjutsar. Detta motsvarar en kostnad på 52 900 kronor per elev vilket är en liten ökning (+1 procent i fasta priser) jämfört med år 1997. Diagram 5.1 Kostnad per elev i kommunal grundskola i landets kommuner år 1998, kronor Tre fjärdedelar av kommunerna har en kostnad per elev som ligger mellan 47 500 kronor och 57 500 kronor. Den högsta kostnaden var 71 800 kronor och den lägsta 36 800 kronor. Variationen i kostnad för grundskolan mellan kommuner är ungefär densamma som under år 1997. Medianvärdet är högre år 1998 jämfört med år 1997, vilket innebär att något fler kommuner finns med i det högre kostnadsintervallet jämfört med föregående år. Kostnaden per elev är högst i storstäder och i glesbygdskommuner, vilket kan förklaras av att glesbygdskommunerna har en högre lärartäthet och att skolorna är relativt små med färre antal elever per lärare. I storstäderna beror kostnaderna bl.a. på att relativt fler elever behöver undervisning i modersmål och svenska som andra språk. En annan faktor är höga lokalkostnader. Eleverna i storstäderna har lika stor lokalyta per elev som genomsnittet, men priset per kvadratmeter är högre än i övriga kommungrupper. Glesbygdskommunerna har däremot störst lokalyta per elev och därigenom en högre lokalkostnad per elev än storstäderna Diagram 5.2 Förändring i kostnad per elev i kommunal grundskola, totalt och för några olika verksamheter 1991-1998 I de kommunala grundskolorna satsades 720 kronor mer per elev än under år 1997. Totalt var år 1998 undervisningskostnaden 25 100 kronor per elev. Enligt Skolverket kan detta förklaras av en ökning av medel- lönen för grundskollärare, men undervisningskostnaden har dock ökat något mer än medellönen mellan åren 1997 och 1998. Detta beror på en liten volymökning av antalet lärare i grundskolan. Det statliga resurstillskottet till kommunerna Regeringen fördelade år 1998 sammanlagt 8,4 miljarder kronor i extra statligt resurstillskott till kommunerna. Statens skolverks uppföljning av resurstillskottet för år 1998 tyder på att det har bidragit till en liten ökning av lärartätheten i grundskolan. Dock går det inte genom studiens avgränsning bedöma i vilken utsträckning resurstillskottet bidragit till att anställa andra personalkategorier än lärare, dvs såsom förskollärare fritidspedagoger, skolkuratorer och skolsköterskor. Det extra statliga resurstillskottet till kommunerna sedan hösten 1997 kan vara en för- klaring till de ökade kostnaderna för undervisning och elevvård under år 1998. Kostnaderna för elevvården ökade, enligt Skolverket, med ca 16 procent mellan åren 1997 och 1998. Tillskottet skall bland annat användas till elever i behov av särskilt stöd vilket kan ha givit effekter i undervisningskostnaderna genom ökade insatser av t.ex. speciallärare och inom elevvården. Fristående skolor De kommunala ersättningarna till fristående skolor ökade år 1998. Enligt Skolverkets rapport nr 172 Barnomsorg och skola – jämförelsetal för huvudmän, ökade ersättningen per elev med cirka 14 procent mellan åren 1997 och 1998. De kommunala bidragen täcker 91 procent av de fri- stående grundskolornas totala kostnader (exklusive riksinternat och inter- nationella skolor). Antalet fristående grundskolor har under hela 1990- talet ökat i omfattning och spridning och år 1998 fanns det 331 fristående grundskolor. Av landets 289 kommuner hade år 1998 124 kommuner en eller flera fristående grundskolor och sammanlagt fanns 80 av skolorna, dvs. 24 procent, i Stockholms, Göteborgs och Malmö kommun. Den totala kostnaden för fristående skolor var år 1998 ca 1,4 miljarder kronor, vilket motsvarar en genomsnittskostnad per elev av 51 600 kronor. Kostnaden per elev i fristående grundskola är något högre än i kommunal grundskola, cirka 300 kronor. Tidigare under 1990-talet har kostnaden per elev alltid varit högre i den kommunala grundskolan. Hemkommunernas ersättning till fristående skolor motsvarar år 1998 ca 93 procent av den totala kostnaden per elev i den kommunala grund- skolan. Ersättningen uppgick år 1998 i genomsnitt till 47 700 kronor per elev. Utvecklingen av kommunernas bidrag till fristående grundskolor har redovisats i betänkandet (SOU 1999:98) Likvärdiga villkor?. Läromedel och utrustning Kostnaden för läromedel, utrustning och skolbibliotek var år 1998, enligt Skolverkets rapport nr 172 Barnomsorg och skola – Jämförelsetal för huvudmän, i genomsnitt 2 700 kronor per elev i kommunal grundskola vilket är en ökning jämfört med år 1997 med 370 kronor, motsvarande drygt 13 procent. En del av förklaringen till ökningen är den satsning som KK-stiftelsen genomfört i syfte att utveckla skolornas IT-använd- ning. Bidraget från KK-stiftelsen är ca 110 miljoner kronor per år och en genomsnittlig kommun erhåller ca fem miljoner kronor per år. Kommuner som medverkar i projekten förbinder sig att göra en lika stor finansiell satsning som erhålls från KK-stiftelsen. Lärartätheten Antalet tjänstgörande lärare (exkl. korttidsanställda) i grundskolan var, enligt Skolverkets rapport nr 173 Beskrivande data om barnomsorg och skola 99, i oktober 1998 drygt 84 900 personer, vilket är en ökning med 2 800 lärare sedan föregående år. Av dessa hade 86,7 procent pedagogisk utbildning. Andelen av denna kategori lärare, liksom andelen lärare med fast anställning har dock minskat med drygt fem procentenheter under nittiotalets andra hälft. Antalet lärare i skolan har, enligt Skolverkets rapport Läget i grundskolan 1999, ökat under nittiotalets andra hälft men räknat per elev har dock antalet lärare minskat. I dag finns det 7,6 lärare per hundra elever i grundskolan. För fyra år sedan var antalet lärare knappt tusen färre men räknat per hundra elever var siffran 8,1 lärare. När det gäller fristående skolor var mellan åren 1997 och 1998 andelen lärare med pedagogisk utbildning är i stort sett oförändrad, men mer än var tredje lärare i dessa skolor saknar pedagogisk högskoleutbildning Tabell 5.6 Elever, lärare och kostnader Läsåret 1998/99 fanns det 4 878 skolledare, dvs. rektorer och biträdande rektorer, vilket är en ökning den senaste femårsperioden. Andelen kvinnliga skolledare har ökat med tio procent sedan år 1994. Det innebär att cirka 60 procent av skolledarna i grundskolan i dag är kvinnor. 5.2.3 Gymnasieskolan Sammanfattande slutsatser Andelen ungdomar som får slutbetyg från utbildning i gymnasieskolan inom fyra år efter inträdet i gymnasieskolan har minskat något. Studieuppehåll eller byte av studieväg har blivit allt vanligare, trots att andelen ungdomar som fått sitt förstahandsval tillgodosett är relativt hög. Nationella mål Utbildningen i gymnasieskolan skall enligt läroplanen för det frivilliga skolväsendet (Lpf 94) fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid universitet och högskolor samt som förberedelse för vuxenlivet, som samhällsmed- borgare och ansvariga för sina liv. Varje kommun är enligt skollagen (1985:1100) skyldig att erbjuda ut- bildning på nationella, specialutformade eller individuella program i gymnasieskolan för samtliga de ungdomar som är bosatta i kommunen och som avslutat grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning. Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal. Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program. Antalet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas med hänsyn till elevernas önskemål. Måluppfyllelse och kvalitet Andel ungdomar i gymnasieskolan Den huvudsakliga rekryteringsbasen för gymnasieskolan utgörs av elever som avslutat årskurs 9 i grundskolan närmast föregående läsår. Av de 117 000 elever som gick år 1 i gymnasieskolan hösten 1999 kom 81 pro- cent, dvs. 94 714 elever, direkt från grundskolan. Av de som hösten 1999 gick år 1 och kom direkt från grundskolan fanns 82,5 procent på nationella program medan motsvarande andel för specialutformade program var 8,5 procent och för individuellt program 8,9 procent. Av de 96 647 elever som avslutade årskurs 9 våren 1999 fanns 82,5 procent i gymnasieutbildning den 15 oktober 1999. Andelen ungdomar som fått sitt förstahandsval tillgodosett var cirka 83 procent. Av de elever som fick slutbetyg från gymnasieskolan våren 1998 upp- fyllde 83 procent kraven på grundläggande behörighet till högskolan. Nästan lika stor andel hade dessutom godkänt i kärnämnena svenska, engelska och i matematik. Fullföljda studier och övergång till fortsatta studier Det har blivit allt vanligare med såväl studieuppehåll som byte av studie- väg. Elever på individuella program hade en betydligt större andel studie- avbrott (36,5%) än elever på nationella program. Av de elever som hösten 1996 började år 1 på nationellt program gjorde 1,0 procent studie- uppehåll under ett år och återkom i år 1 eller 2 hösten 1998. 78 procent av samtliga elever på nationella program som gjorde studieuppehåll gick på naturvetenskaps- och samhällsvetenskapsprogrammen. Av alla elever i år 1 på ett program och i begränsad omfattning linje i oktober 1994 hade 80 procent fullföljt en gymnasieutbildning på samma eller någon annan studieväg inom fyra år. Motsvarande andel av elever i år 1 för 1993 var 80 procent. Under perioden har andelen elever som lämnat en treårig utbildning ökat i och med övergång från 2- till 3-åriga yrkesförberedande utbildningar i gymnasieskolan. Fullföljandegraden var högre på naturvetenskaps- och samhällsvetenskapsprogrammen (92 respektive 86 %) än på övriga nationella program (73 %). Bland eleverna i år 1 på individuellt program 1994 fullföljde endast 17 procent ett program inom fyra år. Övergångsfrekvensen till högskolan är ganska låg, internationellt sett, de närmaste åren efter gymnasiet. Av eleverna som avslutade gymnasie- skolan vårterminen 1994, dvs. från det gamla ”linjegymnasiet”, påbörjade knappt 40 procent en högskoleutbildning inom tre år, vilket är en ökning jämfört med tidigare år. Övergångsfrekvensen varierade stort mellan olika kommuner. Kvin- norna utgjorde den största andelen av dem som gått över till högskoleut- bildning. Nedanstående diagram visar dels antalet elever våren 1998, som hade grundläggande behörighet (A) på program med yrkesämnen respektive naturvetenskapsprogrammet, samhällsvetenskapsprogrammet och motsvarande, dels de från tidigare år, som direkt respektive efter två år efter gymnasieskolan finns i högskolan (B resp. C). Diagram 5.3 Antal elever med behörighet och övergång till högskolan, vårterminen 1998 Högst övergång har elever från naturvetenskapsprogrammet och sam- hällsvetenskapsprogrammet följt av specialutformat program och este- tiskt program. Program med yrkesämnen som t.ex. bygg-, fordons- och livsmedelsprogrammen uppvisar låg direktövergång. Lokala anpassningar av utbildningar Av det totala antalet elever i gymnasieskolan läsåret 1998/99 gick drygt 22 procent i skola i en annan kommun än hemkommunen. För skol- kommunerna varierade andelen elever från annan kommun mellan inga elever (28 kommuner) och 82 procent av eleverna. I 50 kommuner kom mer än hälften av eleverna från andra kommuner. Samtidigt varierade, i kommuner med egen gymnasieskola, andelen elever som utbildades i annan kommuns gymnasieskola mellan 1,7 och 98,4 procent. Inrättande av specialutformade program och lokala grenar Inom gymnasieskolan har kommunerna möjlighet att anordna lokala grenar knutna till nationellt program. Dessa lokala grenar kan anordnas för att tillgodose ett sådant lokalt eller regionalt utbildningsbehov som de nationellt fastställda grenarna inte tillgodoser. Lokala grenar har blivit allt vanligare och anordnades hösten 1998 vid 169 skolor i 123 kom- muner. Detta kan jämföras med hösten 1995 då antalet lokala grenar var 115. Antalet elever har mer än fördubblats till knappt 12 200 jämfört med hösten 1995. Mer än hälften av eleverna på lokala grenar hösten 1998 var kvinnor. Specialutformade program är avsedda att ge en utbildningsinriktning som inte tillgodoses på de nationella programmen, men som är likvärdig med dessa i och med att alla kärnämneskurser ingår. Specialutformade program anordnades hösten 1998 vid 207 skolor i 125 kommuner, en ök- ning från hösten 1997 från 168 skolor resp. 11 kommuner. Antalet elever var 15 700, vilket nästan var en fördubbling jämfört med 1996. Andelen kvinnor var 40 procent. Regeringen har medgivit riksrekrytering för drygt 70 lokala grenar/inriktningar som i allt väsentligt avser yrkesför- beredande utbildningar. Elever med funktionshinder Antalet elever med syn- och hörselnedsättningar var ungefär oförändrat i jämförelse med läsåret 1997/98. I stort sett alla döva elever studerade 1998/99 vid riksgymnasierna för döva och hörselskadade i Örebro medan drygt 20 procent av de hörselskadade eleverna, dvs. ungefär samma andel som tidigare år, studerade där. Lika stor andel av de svårt rörelsehindrade eleverna studerade vid något av de fyra riksgymnasierna för rörelsehind- rade elever. Individuellt program Individuellt program skall erbjudas elever som inte tagits in på ett natio- nellt eller specialutformat program eller som avbrutit påbörjad utbild- ning. Hösten 1998 fanns det ca 17 000 elever på individuellt program, dvs. 5,7 procent av det totala antalet elever i gymnasieskolan. 44 procent av eleverna var kvinnor och 31 procent hade utländsk bakgrund, vilket kan jämföras med 15 procent med utländsk bakgrund för samtliga program. Av eleverna som gick första året på ett individuellt program kom drygt hälften (7 800) direkt från grundskolan. Av dessa saknade 80 procent grundskolebetyg i minst två ämnen. Motsvarande siffra för 1997 var 32 procent. Ett mål för individuellt program är att stimulera till vidare studier på ett nationellt program. Knappt 36 procent av de 12 100 som hösten 1997 gick år 1 på individuellt program gick hösten 1998 på ett nationellt program. Samverkan med arbetslivet Den arbetsplatsförlagda utbildningen (APU) är en viktig del i gymnasie- skolans yrkesutbildningar och skapar förutsättningar för att utbildnings- målen bättre kan uppnås. APU skall omfatta minst 15 veckor av den tre- åriga undervisningstiden på program med yrkesämnen. APU får anordnas även på estetiskt, naturvetenskapligt, samhällsvetenskapligt och tekniskt program i den omfattning som styrelsen för utbildningen beslutar. Medieprogrammet och elprogrammet är de program som har störst svårigheter att genomföra APU och erbjuder i stället praktik under ett mindre antal veckor, medan t.ex. omvårdnadsprogrammet har minst svårigheter att anordna APU under 15 veckor. Kostnader och produktivitet Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt under de senaste sex läsåren. Tabell 5.7 Elevutvecklingen under åren 1993–1999 Kostnader De totala utbildningskostnaderna för gymnasieskolor med kommun eller landsting som huvudman ökade marginellt under år 1997. Eftersom elev- antalet visade en mindre ökning än totalkostnaden steg kostnaden något per elev till i genomsnitt 66 700 kronor. Kostnaden per elev i enbart kommunal gymnasieskola är betydligt lägre än i landstingskommunal gymnasieskola, vilket kan förklaras med faktorer som skillnad i program- utbud, lokalutnyttjande och lärartäthet. Antalet lärare läsåret 1999/2000 var 28 962 varav 558 lektorer. I för- hållande till läsåret 1998/99 var förändringen marginell för lärare i allmänhet men en minskning vad gäller antalet lektorer som var 627. Omräknat till heltidstjänster betyder det 23 676 lärare läsåret 1999/2000 vilket ger 12,9 elever per lärare. Motsvarande tal för 1998 var 13,2. Tabell 5.8 Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan 1995, 1996, 1997 och 1998 (löpande priser) Av de totala kostnaderna utgör ca 42 procent undervisningskostnader och ungefär 23 procent kostnader för lokaler och inventarier. 5.2.4 Särskolan Sammanfattande slutsatser Under 1990-talet har antalet elever i särskolan ökat. Ökningen antas bl. a. bero på en ökad acceptans för skolformen. En rapport från Skolverket visar brister bl. a. i elevernas möjligheter till egna val samt i skolornas kvalitetssäkringsarbete. Den pågående försöksverksamheten med ökat föräldrainflytande har utvärderats under året. Nationella mål Särskolan skall ge utbildning till utvecklingsstörda barn och ungdomar som så långt som möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och gym- nasieskolan och anpassas efter deras individuella förutsättningar. Sär- skolan består av den obligatoriska särskolan (grundsärskola och tränings- skola) samt gymnasiesärskolan (nationella, specialutformade och individ- uella program). För särskolan gäller samma läroplan som för grund- skolan och gymnasieskolan, Lpo 94 och Lpf 94 men särskolan har egna mål att uppnå i läroplanen. Särskolan har även kursplaner som är an- passade till skolformen och till de olika behov som skolan skall kunna tillgodose för var och en av särskolans elever. Kursplanen tar sin ut- gångspunkt i elevernas individuella förutsättningar. Eleverna i den obligatoriska särskolan har nioårig skolplikt. Därutöver har de rätt till ett tionde, frivilligt skolår för att komplettera utbildningen. Gymnasiesär- skolans utbildning är fyraårig. Betyg ges bara till de elever som vill ha det, och då i årskurserna 8, 9 och 10 i grundsärskolan. Alla elever i den obligatoriska särskolan ska få ett intyg på genomgången utbildning. Måluppfyllelse och kvalitet Skolverket har under år 1999, som svar på det uppdrag som regeringen lämnade i 1999 års regleringsbrev, presenterat en rapport där man analyserat kvaliteten i särskolan. Då mätning av måluppfyllelse inom sär- skolan ställer delvis andra krav på uppföljning och utvärdering än inom grundskolan och gymnasieskolan har Skolverkets arbete fokuserats på ett antal faktorer som påverkar kvaliteten i särskolan. Skolverket konsta- terade bl a att den minsta totala undervisningstiden varierar relativt kraftigt beroende på om eleverna slutar efter nionde eller tionde året. Skolverket kunde även konstatera att elevernas reella möjligheter till egna val i såväl grundskolan som gymnasieskolan är små, att få skolor kvalitetssäkrat sitt arbete, vilket innebär att skolhuvudmännen inte kan garantera att eleverna får den tid och det innehåll som avses i styrdoku- menten samt att ca en tredjedel av lärarna i särskolan inte hade adekvat utbildning. Skolverket har även kunnat konstatera att den personal som tjänstgör vid särskolorna är positiv till att vara del av ett arbetslag, samtidigt som de uppger att det saknas viss kompetens, framför allt tal- pedagoger och sjukgymnaster. De ovan nämnda bristerna avser Skolverket uppmärksamma i sitt fort- satta arbete. Skolverket har under år 1999 utfört tillsyn av den obliga- toriska särskolan i två kommuner. Insatser i ytterligare åtta kommuner planeras. I fokus för tillsynen har Skolverket satt möjligheterna för eleverna att nå kunskapsmålen, elevers rätt till stöd, elevers inflytande, tillgång till utbildning samt kommunernas styrning och egenkontroll. Skolverket har genomfört kvalitetsgranskningar i nio kommuner av- seende kränkande behandling i såväl grundsärskolan som gymnasiesär- skolan. Skolverket planerar även en uppföljning av elever i särskolan på individnivå för att kunna belysa övergångar mellan skolår samt en insam- ling av uppgifter om slutbetyg för att bl. a. få underlag för att studera resultaten i särskolan. Utöver Skolverkets egna prioriteringar har regeringen gett myndig- heten i uppdrag att fördjupa studier av kvaliteten i särskolan genom att studera effekterna av undervisningstidens variationer och elevernas val- möjligheter i såväl den obligatoriska särskolan som i gymnasiesärskolan. Uppdraget ska redovisas i mars år 2001. I mars år 1996 gav regeringen Skolverket i uppdrag att kontinuerligt följa upp och utvärdera den lag (1995:1249) om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång som gällt sedan den 1 januari 1996. Syftet var att ge regeringen underlag för fram- tida ställningstaganden. Under sommaren år 1999 presenterade Skol- verket en slutrapport innehållande slutsatser från studierna samt förslag till fortsatt utveckling. Skolverket har bl. a. kunnat konstatera att ca 40 procent av de elever som följts upp har gått över från grundskolan till särskolan under perioden. Vidare konstateras att mycket få elever lyckas uppnå grundskolans mål och att många elevassistenter ofta får ta ett allt- för stort pedagogiskt ansvar, vilket är i strid med skollagen. Regeringen föreslår i propositionen Vissa skolfrågor (prop. 1999/2000:68) att den på- gående försköksverksamheten med ökat föräldrainflytande över utveck- lingsstörda barns skolgång förlängs. Under 1990-talet har antalet elever i särskolan ökat konstant. Läsåret 1998/99 omfattade särskolan drygt 16 000 elever, en ökning med 35 procent sedan läsåret 1992/93. Det är främst i grundsärskolan som elev- antalet stiger. I en rapport som presenterades år 1998 redogjorde Skol- verket för möjliga orsaker till elevökningen. Skolverket nämner bl. a. möjligheten att särskolan blivit en mer accepterad skolform samt att kommunaliseringen och därmed den ökade närheten till särskolan kan ha gjort särskoleplacering lättare för elever och föräldrar. Skolverket på- pekar också att de nya styrdokumenten inom skolan medfört att lätt utvecklingsstörda elever inte har samma möjlighet som tidigare att nå grundskolans mål. I regleringsbrevet för år 2000 har Skolverket fått i uppdrag att ytter- ligare analysera skälen till att antalet elever i främst grundsärskolan fort- sätter att öka. Uppdraget ska redovisas i oktober år 2000. Kostnader och prestationer Kommunernas totala kostnader för den kommunala särskolan uppgick till drygt 2,9 miljarder kronor år 1998. Varje elev kostade i genomsnitt 219 500 kronor varav nästan hälften utgörs av kostnader för undervis- ning. Kostnaden per elev är något högre i den obligatoriska särskolan än i gymnasiesärskolan, och det läggs andelsmässigt något större resurser på lokaler i gymnasiesärskolan. Kostnaderna skiljer sig dock markant mellan kommunerna. De stora variationerna är en följd av elevernas olika förutsättningar samt skillnader i elevantal mellan kommuner. Tabell 5.9 Särskolans elever, lärare per 100 elever och totala kostnader 5.3 Vuxenutbildning 5.3.1 Kommunal vuxenutbildning (komvux) Sammanfattande slutsatser Vuxenutbildningen är fortfarande mitt i ett omfattande förnyelsearbete som skall leda till att utbildning i allt större utsträckning motsvarar både samhällets och den enskilde individens behov. Att motivera studieovana och kortutbildade människor till fortsatta studier är en viktig del av förnyelsearbetet. Samtliga kommuner deltar i kunskapslyftet och de volymmål som staten uppställt har uppnåtts. Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under de senaste åren. Andelen studerande som avbrutit sina studier har minskat inom den gymnasiala vuxenutbildningen. Inom påbyggnadsutbildningar och grund- läggande vuxenutbildning finns det dock en tendens till fler studieav- brott. Under senare år har andelen funktionshindrade ökat inom den kommunala vuxenutbildningen. Skolverkets utredningar tyder på att funktionshindrade som grupp har en lägre utbildningsnivå än befolk- ningen i stort. För att öka den nationella likvärdigheten och säkra kvaliteten inom vuxenutbildningen har Skolverket i regleringsbrevet för år 2000 fått i uppdrag att påbörja utvecklandet av nationella kvalitetsindikatorer. Nationella mål Målen för de olika skolformerna inom vuxenutbildningen anges i skol- lagen (1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) samt i vissa fall i programmål och kursplaner. Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) skall, med elevernas tidigare utbildning och livserfarenhet som utgångspunkt, fördjupa och utveckla elevernas kun- skaper som grund för yrkesverksamhet, fortsatta studier samt för del- tagande i samhällslivet. Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och färdigheter motsvarande grundskolenivå som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv och till att lägga en grund för fortsatta studier. Enligt skollagen är grundläggande vuxenutbildning en rättighet för vuxna över 20 år som saknar sådana färdigheter som normalt uppnås i grund- skolan. Gymnasial vuxenutbildning syftar till att erbjuda vuxna möjlighet att uppnå kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar upp- når i gymnasieskolan. Påbyggnadsutbildningar syftar till att ge vuxna utbildning som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke. Kunskapslyftet, är ett femårigt projekt inom den kommunala vuxen- utbildningen och folkhögskolan som inleddes den 1 juli 1997. Syftet är att erbjuda i första hand vuxna arbetslösa en möjlighet att erhålla gym- nasiekompetens, men också anställda med kort utbildning omfattas av satsningen. Målet för satsningen är att ge vuxna möjligheter att få ny kunskap och komplettera tidigare utbildning i takt med samhällets ut- veckling och arbetslivets krav. Måluppfyllelse och kvalitet Skolverket har i regleringsbrevet för år 2000 fått i uppdrag att påbörja utvecklandet av nationella kvalitetsindikatorer för vuxenutbildningen på motsvarande sätt som för barnomsorg och skola. Arbetet med att utveckla kvalitetsindikatorer syftar både till att öka den nationella likvärdigheten och till att säkra kvaliteten inom vuxenutbildningen. Grundläggande vuxenutbildning Varje kommun ansvarar för att de kommuninnevånare som har rätt till och önskar delta i grundläggande vuxenutbildning får tillgång till det. Kommunerna är skyldiga att aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning och motivera dem att delta. De uppgifter som för närvarande samlas in är inte av karaktären att det går att utläsa i vilken utsträckning eller på vilket sätt kommunerna aktivt verkar för att nå och motivera alla som har rätt till grundläggande vuxen- utbildning. Det saknas idag även uppgifter som på ett tillfredsställande sätt beskriver utbildningsbehovet. Gymnasial vuxenutbildning Kommunerna skall erbjuda kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå och sträva efter att erbjuda en utbildning som så långt det är möjligt svarar mot individens efterfrågan och behov. En person är behörig att delta i den kommunala vuxenutbildningen från och med andra kalenderhalvåret personen ifråga fyller 20 år. I dagsläget saknas kvalitetsindikatorer som kan mäta i vilken ut- sträckning kommunerna uppfyllt målen, bl.a. i vilken mån de erbjudit den utbildning som svarar mot individens efterfrågan och behov. Statistiken visar däremot att antalet studerande ökade under läsåret 1998/99 jämfört med föregående läsår. Det har även skett en förändring av kursutbudet. Andelen yrkesinriktade kurser har ökat främst inom omvårdnads- och dataområdet. Även andelen externa utbildnings- anordnare har ökat. Ökningen av antalet elever, flexibilitet både vad gäller kursutbud och utbildningsanordnare har lett till en ökad målupp- fyllelse, vad gäller det kvantitativa målet. Påbyggnadsutbildning När de nationella gymnasieprogrammen skapades i början av 1990-talet överfördes ett antal specialkurser inom gymnasieskolan till en särskild studieform som fått den samlade benämningen påbyggnadsutbildning. För att på ett bättre sätt uppfylla målen inom påbyggnadsutbildningen, beslutade regeringen i januari 1999 om nya regler för fördelning av riks- rekryterande platser som kan ge rätt till interkommunal ersättning. I kort- het innebär det att den kommun där den studerande är skriven vid tid- punkten för beslutet om intagning till utbildningen skall stå för kostnaden oavsett var personen i fråga är skriven under studietiden. Skolverket skall vid fördelning av platser beakta utbildningens betydelse i ett nationellt respektive regionalt behov, arbetslivets medverkan i utbildningen, om ut- bildningen har förutsättning att ge fördjupad kunskap och kompetens inom ett yrkesområde samt om utbildningen främjar kvinnors och mäns otraditionella yrkesval. Skolverket har under hösten genomfört en uppföljning av utbildningar som erhållit riksrekryterande platser. Av enkätsammanställningen fram- går att endast 50 procent av de beviljade riskrekryterande platserna ut- nyttjats. Detta beror främst på att många utbildningar inte startade hösten 1999 utan de planeras till år 2000. Andra kurser startade men med färre deltagare än väntat. Inom Utbildningsdepartementet bereds frågan om eftergymnasial yrkesutbildning. Påbyggnadsutbildningar berörs bl.a. på grundval av kommittén för kvalificerad yrkesutbildnings slutbetänkande (SOU 1999:122). Stöd till deltagare i komvux med särskilda behov I december 1998 redovisade Skolverket en undersökning i syfte att kart- lägga om andelen studerande med funktionshinder i kommunal vuxenut- bildning förändrats efter kommunaliseringen av skolan år 1990. Resul- tatet av Skolverkets undersökning visar att andelen studerande med funk- tionshinder har ökat inom den kommunala vuxenutbildningen under jäm- förelseperioden. Av utredningen framgår också att funktionshindrade som grupp har en lägre utbildningsnivå än befolkningen i stort. Trots att andelen funktionshindrade har ökat inom den kommunala vuxenutbild- ningen föreligger många hinder för de funktionshindrade inom vuxenut- bildningen. I Kunskapslyftskommitténs betänkande ”Vuxenutbildning för alla? Andra året med kunskapslyftet” (SOU1999:39) redovisas undersökningar som visar att cirka fem procent av befolkningen har ett funktionshinder som försvårar deltagande i utbildning. Kunskapslyftskommittén har fått tilläggsdirektiv (dir. 1997:104) för att utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former av vuxenutbildning. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast 4 april 2000. Kunskapslyftet År 1997 inleddes den femåriga satsningen på vuxenutbildning, kunskaps- lyftet. Under år 1999 har kunskapslyftet legat på planerad nivå, vilket innebär att ca 100 000 årsstudieplatser har nyttjats av uppskattningsvis 150 000 personer som därigenom fått möjlighet att stärka sin kompetens och sin ställning på arbetsmarknaden. Drygt en tredjedel av de stud- erande var arbetslösa, dvs berättigade till a-kassa, före kursstart. Andelen arbetslösa i kunskapslyftet har ökat sedan starten år 1997. Från hösten 1997 till våren 1999 kan ytterligare tre trender urskiljas; att andelen kort- tidsutbildade studerande med högst tvåårig gymnasieutbildning har ökat, att andelen studerande över 35 år ökar samt en ökning av andelen del- tagare på yrkesinriktade kurser. Sammantaget talar detta för en allt bättre måluppfyllelse för Kunskapslyftet. Studieresultat och studieavbrott Tabell 5.10 Kursdeltagare1 som slutfört, avbrutit eller fortsätter utbildningen Under läsåren 1997/98 och 1998/1999 slutförde närmare 80 procent av kursdeltagarna inom den kommunala vuxenutbildningen sina kurser. Kursavbrotten inom den gymnasiala vuxenutbildningens har minskat något under en femårsperiod. Den gymnasiala vuxenutbildningen visar en positiv trend under femårsperioden genom att allt fler studerande slutför sina studier. Det finns dock en tendens att studerande inom grundläggande vuxen- utbildningen och påbyggnadsutbildningen i högre utsträckning avbryter sina kurser. Kursavbrott är emellertid inte bara negativa. Som kursavbrott räknas även när kursdeltagare byter till en annan kurs därför att de påbörjat en kurs på en för hög eller för låg nivå i förhållande till sina förkunskaper. Ytterligare en anledning till kursavbrott är att den stude- rande har fått arbete. Tabell 5.11 Betyg i slutförda kurser på gymnasial nivå Sedan läsåret 1994/95 har de studerande fått betyg enligt det målrela- terade systemet. Det kan dock fortfarande förekomma att vuxenstud- erande som så önskar får betyg enligt äldre föreskrifter. Ett större antal studerande har uppnått betygen väl godkänd och mycket väl godkänd under åren 1997/98 och 1998/99 i jämförelse med tidigare år under femårsperioden. Kvinnorna hade liksom i grund- och gymnasieskolan i genomsnitt högre betyg än männen. Jämförelser mellan könen visar dessutom att skillnaden i betygsnivå mellan män och kvinnor har ökat. Året 1994/95 hade 5 procentenheter fler kvinnor än män betygen ”väl godkänd” och ”mycket väl godkänd”. Samma jämförelse för läsåret 1998/99 visar att kvinnorna då hade 9 procentenheter fler ”väl godkänt” och ”mycket väl godkänt” än männen. Personaltäthet och personalkompetens Antalet tjänstgörande lärare i komvux uppgick läsåret hösten 1998 till 14 128 varav 6 180 män och 7 948 kvinnor. Antalet tjänstgörande lärare har ökat med drygt 1 500 sedan föregående läsår. Ökningen beror till stor del på kunskapslyftet. Omräknat till heltidstjänster fanns det närmare 4,5 heltidstjänstgörande lärare per 100 heltidsstuderande inom den kommunala vuxenutbildningen hösten 1998 vilket är en mindre ökning jämfört med hösten 1997 då lärartätheten var 4,4 lärare per 100 studerande. Skolverket anger dock att lärartätheten kan vara något under- skattad då det bl.a. är svårt att få in uppgifter från de externa utbild- ningsanordnarna som tillkommit genom kunskapslyftet. Andelen lärare utan formell lärarutbildning har ökat inom den kommunala vuxen- utbildningen, från 12 procent 1992 till 24 procent år 1998. Andelen utan pedagogisk utbildning var relativt oförändrad fram till och med år 1996 men har ökat betydligt under de senaste åren. Kostnader och prestationer Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen, inklusive kunskapslyftet, uppgick år 1998 till 6,64 miljarder, vilket motsvarar en ökning med 32 procent jämfört med föregående år. Regeringen bidrog genom det särskilt riktade stadsbidraget inom ramen för kunskapslyftet med 3 miljarder kronor under samma år. Räknat per heltidsstuderande var kostnaden 30 280 kronor. Kostnaden per heltidsstuderande har minskat med 7 procent jämfört med föregående år. Statsbidraget per heltidsplats inom Kunskapslyftet varierar mellan 28 300 och 43 000 kronor beroende bl. a. på kommunens sammansättning av kurser. Kostnaderna per heltidsstuderande inom kommunal vuxenut- bildning varierar ännu mer cirka 80 procent av kommunerna har en kostnad mellan 19 700 och 40 500 kronor. Antalet elever omräknat till heltidsstuderande har ökat från 154 100 heltidsstuderande 1997 till 219 300 1998 dvs. en ökning med 42 procent. Eleverna (omräknat till heltidsstuderande) har således ökat mer än total- kostnaden, vilket förklarar varför kostnaden per heltidsstuderande min- skat. Inom ramen för kunskapslyftet avsatte regeringen medel motsvarande 5 000 heltidsplatser under åren 1997, 1998 och 1999 för grundläggande vuxenutbildning. Sådant stöd utbetalades hösten 1998 till 122 kommuner, samt under vårterminen 1999 till 125 kommuner. För att få del av medlen skall kommunen först med egna medel finansiera en utökning om 10 procent av tidigare års omfattning av grundläggande vuxenutbildning. Enligt Skolverkets verksamhetsuppföljning anordnade samtliga kom- muner gymnasial vuxenutbildning läsåret 1998/99. Under våren 1999 an- ordnade kommunerna 74 procent av verksamheten. Resterande utbildning upphandlades varav 24 procent från andra aktörer än landstinget. Landstingets andel sjönk från 7 procent våren 1998 till 3 procent våren 1999. Minskningen förklaras av att landstingets verksamhet i hög grad övergått till kommunerna. Sedan kunskapslyftet infördes hösten 1997 har andelen utbildning som upphandlats av andra utbildningsanordnare än kommun och landsting ökat med tio procentenheter. Under läsåret 1998/99 uppgick antalet studerande inom den kom- munala vuxenutbildningen till 342 111 vilket innebar en ökning med 8 procent jämfört med föregående läsår. Andelen studerande i komvux av befolkningen mellan 20-64 år har ökat från knappt 4 procent läsåret 1995/96 till ungefär 7 procent läsåret 1998/99. På riksnivå har omfattningen av den grundläggande vuxenutbildningen legat på ungefär samma nivå under de senaste åren, dock kan en nedgång noteras för läsåret 1998/99. På kommunnivå är däremot variationerna stora. Medan vissa kommuner har minskat omfattningen på den grundläggande vuxenutbildning har ca 125 kommuner redovisat volym- ökningar på över 10 procent. Tabell 5.13 Antal studerande1 i komvux på olika nivåer Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under de senaste åren. Antalet studerande under de senaste fem åren har fördubblats. Denna kraftiga expansion kan i första hand förklaras av kunskapslyftet och de särskilda arbetslöshetskurser som infördes i komvux läsåret 1993/94 och som föregick kunskapslyftet. Kunskapslyftet har medfört en ökning av antalet kursdeltagare det senaste läsåret med närmare 50 procent. Den stora ökningen från läsåret 1996/97 till 1997/98 förklaras av införandet av kunskapslyftet den 1 juli 1997. Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat mer än grundläggande vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning sedan läsåret 1994/95. Generellt har påbyggnadsutbildningarna ökat över åren, även om de har minskat något mellan åren 1997/98 och 1998/99. Den grundläggande vuxenutbildningen har från att ha legat på en relativt konstant nivå minskat under en tvåårsperiod med ungefär 7 procent. Andelen män inom den kommunala vuxenutbildningen har under hela femårsperioden varit lägre än andelen kvinnor. Under perioden har andelen män varit ungefär 35 procent både vid den grundläggande och gymnasiala vuxenutbildningen. Det är en större andel män som studerar vid påbyggnadsutbildningarna. Inom den gymnasiala vuxenutbildningen har andelen män minskat med 3 procentenheter under hela femårs- perioden. 5.3.2 Vuxenutbildning för utvecklingsstörda Sammanfattande slutsatser Skolverkets rapport (96:565) ”En utvärdering av särvux” visar på att särvux brister i kvalitet inom många områden. Resultatet av rapporten visar också att det finns stora brister bland annat vad gäller undervisningstid och utbildningens genomförande enligt styrdokumenten. Under de senaste fyra åren har antalet studerande ökat med 14 procent, fler utvecklingsstörda har fått möjligheten att studera. Regeringen har avsatt pengar under budgetåret 2000 för att stödja utvecklingen och stärka kvaliteten inom särvux. Nationella mål Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) syftar till att erbjuda utvecklingsstörda vuxna kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar kan få i den obligatoriska särskolan och på de nationella eller specialutformade programmen i gymnasieskolan. Måluppfyllelse och kvalitet Kommunerna är sedan läsåret 1996/97 huvudmän för särvux och skall sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot behov och efterfrågan inom ramen för särvux. Kommunerna skall vidare informera om möjligheterna till särvux och verka för att vuxna utvecklingsstörda deltar i sådan utbildning. Det finns inte någon rättighet för den enskilde att delta i särvux liknande den som finns på den grundläggande vuxen- utbildningen. Huvuddelen av verksamheten i särvux ligger på grund- särskole- och träningsskolenivå. Under de senaste fyra åren har antalet deltagare ökat med 14 procent. Denna ökning kan troligen förklaras med att särvux övergått till kommunalt huvudmannaskap och därigenom på många håll integrerats i den kommunala vuxenutbildningen. Fler utveck- lingsstörda har således fått möjlighet att studera. Könsfördelningen bland de studerande är jämn. Skolverkets rapport (96:565) ”En utvärdering av särvux” visar på att särvux brister i kvalitet inom många områden. Få skolor kvalitetssäkrar sitt arbete och kursplanerna används endast som riktlinjer. Resultatet av rapporten visar också att det finns stora brister bland annat vad gäller undervisningstid och utbildningens genomförande. Regeringen har för budgetåret 2000 avsatt medel till pilotprojekt inom särvux för att stödja utvecklingen och stärka kvaliteten. Personaltäthet och personalkompetens Antalet tjänstgörande lärare i särvux läsåret 1998/99 var 357 varav 297 kvinnor och 60 män. Antalet tjänstgörande lärare har varierat mellan 312 (1994/95) och 414 (1996/97). Andelen lärare med pedagogisk utbildning var 85,2 procent. Denna andel har varit relativt konstant de senast åren. Lärartätheten per 100 elever var 5,0 läsåret 1998/99. Lärartätheten har varierat mellan 5,0 och 6,0 de senaste åren. Kostnader och prestationer Kostnaden för särvux uppgick kalenderåret 1998 räknat per genomsnitts- studerande till 23 675 kronor. Undervisningskostnaden uppgick 1998 till 16 600 kronor och utgjorde därav 70 procent av den totala kostnaden per genomsnittsstuderande. Antalet deltagare i särvux uppgick höstterminen 1998 till knappt 4 000. De senaste fyra läsåren har deltagarantalet ökat med drygt 500 personer. Tabell 5.15 Antal studerande i särvux på olika nivåer samt andel kvinnor läsåret 1998/99 Hösten 1998 anordnade 211 kommuner särvux. Av de 4 137 deltagarna gick majoriteten på grundsärskolenivå. I genomsnitt fick varje studerande undervisning motsvarande 2,2 elevtimmar per vecka läsåret 1998/99. Av såväl pedagogiska som sociala skäl är det önskvärt att undvika enskild undervisning och i stället ge deltagarna möjlighet att berika varandra utifrån deras olika erfarenheter. Det genomsnittliga antalet deltagare per undervisningsgrupp är två personer. För särvux finns ingen rapportering av betyg och studieavbrott. 5.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi) Sammanfattande slutsatser Antalet studerande inom sfi fortsätter att minska efter den stora volymen läsåret 1994/95 då ett stort antal flyktingar från det forna Jugoslavien blev kommunplacerade. De flesta kommuner anordnar sfi i egen regi, oftast i anslutning till den kommunala vuxenutbildningen. Andelen privata utbildningsanordnare inom sfi har minskat med 5 procent sedan läsåret 1994/95. Under de senaste åren har andelen studerande som uppnår sfi-nivå minskat och andelen avbrott bland de studerande har ökat. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utreda om sfi fortsättningsvis skall vara en egen skolform eller om den skall infogas i den kommunala vuxenutbildningen. Statskontoret skall redovisa sitt upp- drag senast den 1 juli 2000. Nationella mål Svenskundervisning för invandrare (sfi) skall ge vuxna invandrare grund- läggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället. Måluppfyllelse och kvalitet Varje kommun är skyldig att erbjuda sfi till de personer som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket från och med andra halvåret det år de fyller sexton. Sfi är en skolform där de studerande kan börja och sluta utbildningen när som helst under året. Undervisningen skall kunna påbörjas så snart som möjligt dock senast inom tre månader från det att den nyanlända invandraren folkbokförts i en kommun. Riktvärdet för undervisningens omfattning i tid är 525 timmar. Detta värde får under- eller överskridas beroende på hur mycket undervisning den studerande behöver för att uppnå de kunskapsmål som anges i kursplanen för sfi. Eftersom deltagaren börjar studierna på sin språkliga nivå och avslutar dem när målen för utbildningen har uppnåtts, kan studietiden variera kraftigt. För att bedöma resultaten i sfi måste därför en grupp studerande som börjat under samma tidsperiod följas under relativt lång tidsperiod. Tabell 5.16 Studieresultat i sfi t.o.m. läsåret 1997/98 Tabell 5.17 Studieresultat i sfi t.o.m. läsåret 1998/99 Tabellen visar att av de deltagare som påbörjade sina sfi-studier läsåret 1996/97 hade knappt 35 procent uppnått sfi-nivån t. om. läsåret 1998/99, alltså efter ca 2,5 år, medan 7 procent avslutat utan godkänd sfi-nivå, 47 procent hade avbrutit studierna och 11 procent fortsätter att studera även under läsåret 1999/2000. Motsvarande siffror för läsåret 1997/98 visade att efter 2,5 år hade 37 procent avslutat sina studier med godkänt resultat medan 9 procent avslutat utan sfi-nivå, 44 procent hade avbrutit sina studier och 10 procent fortsatt sina studier. Av de deltagare som påbörjade sina studier 1998/99 hade 15 procent uppnått sfi-nivå under samma år och 60 procent fortsatte sina sfi-studier. Av dem som påbörjade sfi-studierna läsåret 1997/98 hade 16 procent uppnått sfi-nivån redan under samma läsår och 60 procent fortsatte sina sfi-studier. Skäl till avbrotten är bl.a. arbete, andra studier, sjukdom eller barn- ledighet. Av nybörjarna 1996/97 var det ungefär fem procent som avbrutit på grund av arbete, en procentenhet mer än bland nybörjarna 1995/96. I mer än hälften av avbrotten är orsaken till avbrottet inte känd eller registrerad. Variationen mellan kommunerna i andelen studerande som godkänts efter i genomsnitt två och ett halvt år är stor. Om jämförelsen begränsas till de kommuner som hade minst 20 nybörjare 1995/96 är variationen i andel godkända från 11 till 77 procent. I de kommuner som hade minst 50 nybörjare varierade andelen godkända mellan 15 och 58 procent. Invandrare med den allra kortaste tidigare utbildningen måste i allmänhet delta i läs- och skrivinlärning inom grundläggande vuxen- utbildning innan eller parallellt med sfi-studierna (17 procent av nybörjarna 1995/96 hade enbart 6 års tidigare skolutbildning). I den stora utvärdering som på Skolverkets uppdrag genomfördes 1996-97 av Centrum för tvåspråkighetsforskning vid Stockholms universitet (Skol- verkets rapport 131, ”Vem älskar sfi?”) framgår att det fanns stora lokala skillnader i de lågutbildades undervisningssituation ute i kommunerna. Utvärderingen visade också på stora skillnader mellan kommuner i undervisningens kvalitet, men också på stora skillnader i kvaliteten på bedömningen av uppnådda kunskaper. Numera finns nationella prov i sfi som stöd för lärarnas bedömning av elevernas studieprestationer. Det kan dock fortfarande finnas såväl bedömningsskillnader som kvalitets- skillnader i undervisning och i det sammanhang som undervisningen bedrivs i. Det förklarar variationen i resultat mellan kommuner. Regeringen har gett statskontoret i uppdrag att utreda om sfi fortsättningsvis ska vara en egen skolform eller om den ska infogas i den kommunala vuxenutbildningen. Statskontoret ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 juli 2000. Personal Antalet lärare omräknat till heltidstjänster var läsåret 1998/99 1145, vilket är i stort sett oförändrat jämfört med läsåret innan. Drygt 82 procent av lärarna hade läsåret 1998/99 en pedagogisk utbild- ning, vilket var oförändrat sedan läsåret 1997/98. Inom sfi som bedrivs i kommunal regi är andelen lärare med pedagogisk utbildning något högre än inom övrig vuxenutbildning. I verksamhet som lagts ut på annan an- ordnare än kommunen är andelen däremot lägre. Kostnader och prestationer Kommunens totala kostnader för sfi var år 1998 529 miljoner kronor, vilket var miljoner kronor, eller 13 procent, lägre än år 1997 i löpande priser. Tabell 5.18 Antal kommuner med sfi, antal studieanordnare och antal elever Flertalet kommuner anordnar sfi i egen regi, oftast i anslutning till den kommunala vuxenutbildningen. Andelen kommuner som lägger ut verk- samheten på annan anordnare t.ex. folkhögskola, studieförbund eller privata utbildningsanordnare har minskat från ca 14 procent läsåret 1994/95 till ca 9 procent läsåret 1998/99. Samtidigt har också andelen elever som studerar hos annan studieanordnare minskat från 13 procent till 9 procent. Antalet elever i sfi kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort antal flyktingar från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade. Från detta läsår till läsåret 1998/99 har elevantalet minskat med drygt 41 procent. Andelen kvinnor läsåret 1998/99 var 60 procent. Drygt 36 procent av sfi-eleverna var flyktingar. Det är inte ovanligt att elever som deltar i sfi samtidigt deltar i grund- läggande vuxenutbildning. I sådana fall händer det att kommunerna redovisar hela kursen som grundläggande vuxenutbildning. Följden av detta blir en viss underrapportering av antalet studerande och elevtimmar i sfi. Framför allt kan antalet elevtimmar som redovisas därför vara underskattade 6 Kollektivtrafik och färdtjänst 6.1 Kollektivtrafik Sammanfattande slutsatser Den lokala och regionala kollektivtrafiken bidrar till uppfyllandet av de transportpolitiska delmålen. Det senaste årtiondet har präglats av besparingar via en allt mer omfattande upphandling i konkurrens. Kollektivtrafiken inklusive skolskjutsar kostar cirka 6,5 miljarder kronor för kommuner och landsting. För det utfördes cirka en miljard resor. Kollektivtrafikens andel av det totala resandet har dock minskat. Resenärernas kritik gentemot kollektivtrafiken gäller främst trafik- standarden, utbudet. Betygen på personal, komfort i fordon och på hållplatser är betydligt bättre. En utveckling av kollektivtrafiken kan kräva en annan rollfördelning mellan trafikhuvudmän och operatörer. Positivt är ett ökat intresse för kvalitetsfrågor, kundanpassning och marknadsföring i branschen. Vägverket och KFB stimulerar utvecklingen genom samverkan med branschen och genom att ta fram ny kunskap. Nationella mål Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa att en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet (prop.1997/98:56, bet.1997/98:TU10, rskr.1997/98:266). Det övergripande målet preciseras i delmålen: ett tillgängligt transportsystem, en hög transportkvalitet, en säker trafik, en god miljö samt en positiv regional utveckling. I propositionen anförs att personbilen under överskådlig tid kommer att vara det dominerande persontransportsystemet, men att det krävs åtgärder för att motverka en utveckling där allt deltagande i samhällslivet förutsätter bilinnehav. En ökad andel kollektivt resande är också en viktig komponent i arbetet med att utforma ett ekologiskt, ekonomiskt och socialt långsiktigt hållbart transportsystem. Kollektivtrafikens kon- kurrenskraft gentemot bilen behöver därför öka. Regeringen pekar på behovet av ökad samverkan mellan transportslagen och ökad kund- orientering m.m. för att nå detta mål. Regeringen har flera gånger framfört att kollektivtrafiken bör anpassas till funktionshindrade. En anpassning bör vara ett självklart inslag i en ökad kundorientering av kollektivtrafiken. Det är också en viktig jämlikhetsfråga. Regeringen understryker att åtgärder för att anpassa trafiksystemen till barns, äldres och funktionshindrades behov av tillgänglighet, säkerhet och en god miljö är en förutsättning för att uppnå målet om ett transportsystem för alla. Kommunernas ansvar begränsar sig till den lokala och regionala kollektivtrafiken enligt lagen om ansvar för viss kollektivtrafik (1997/98:734). Med kollektivtrafik avses i det följande just den lokala och regionala kollektivtrafiken. Måluppfyllelse och kvalitet De transportpolitiska målens generella karaktär gör det svårt att mäta graden av måluppfyllelse och kvalitet i kollektivtrafiken. Dessutom är statistiken på området otillfredsställande, vilket gör det svårt att dra slutsatser om utvecklingen från ett år till ett annat. I det följande redovisas istället utvecklingen under en längre tidsperiod. Av det följande drar regeringen den generella slutsatsen att kollektivtrafiken, trots osäkerheter i det statistiska underlaget, verksamt bidrar till uppfyllandet av de transportpolitiska delmålen om tillgänglighet, miljö, trafiksäkerhet och regional utveckling. Omfattningen och andelen av det kollektiva resandet är de viktigaste indikatorerna på kollektivtrafikens konkurrenskraft gentemot bilen och hur väl den bidrar till målet om tillgänglighet. Det utförs cirka 1 miljard resor årligen inom kollektivtrafiken, vilket motsvarar ca 10 procent av transportarbetet i landet. Resandet har varit relativt konstant under senare delen av 1990-talet, men jämfört med mitten av 1980-talet har kollektivtrafikens andel av resandet minskat. SIKA har i sina analyser kommit fram till att kollektivtrafikens andel av resandet kommer att minska ytterligare. Det totala antalet bussar i trafik i landet har dock ökat med ca en procent från år 1998 till år 1999. Enligt branschuppgifter ökar det kollektiva resandet i storstadsregionerna, minskar i övriga tätorter och är oförändrat i glesbygd. För många människor som saknar bil eller ej har körkort, företrädesvis ungdomar och pensionärer, är kollektivtrafiken en förutsättning för en god livskvalitet. Tillgänglighet för funktionshindrade och äldre har för- bättrats den senaste tioårsperioden genom spridning av servicelinjer och ett massivt införande av låggolvsbussar i tätortstrafiken. Kollektivtrafiken bidrar till miljömålen, främst genom att den minskar behovet av att använda bil. Det förutsätter dock att kollektivtrafiken i sig är miljövänlig, vilket den också har blivit alltmer genom användandet av bättre motorer och bränslen. Idag körs de flesta bussar på diesel av miljöklass 1. Dieselbussar för tätortstrafik är i allmänhet försedda med partikelfilter. Alternativa bränslen som biogas, naturgas och etanol an- vänds i ca 500-600 bussar i landet. Det är betydligt säkrare att åka kollektivt än att åka bil. Under senare år har ett fåtal personer dödats i buss som följd av en trafikolycka. Bussens tyngd gör dock att det kan bli svåra följder för andra trafikanter vid kollision med en buss. Farliga moment är häftiga inbromsningar, av- och påstigning samt då passagerna har bråttom att ta sig till hållplats. På senare tid har frågor om brandskydd, klämlister och säkerhetsbälten aktualiserats och delvis åtgärdats. Tillverkare och operatörer har under året startat en särskild säkerhetskommitté. Kollektivtrafiken bidrager även till målet om en positiv regional utveckling. Den underlättar ett liv på landsbygden även om bilberoendet där är större än i andra delar av landet. Medan invånare i små och stora tätorter t.ex. har fått längre till livsmedelsbutik och post, så har deras tillgänglighet till kollektivtrafiken blivit bättre mellan 1980 och 1995. Kollektivtrafiken har till en del kompenserat för tilltagande försämring av den rumsliga tillgängligheten. Kollektivtrafiken har också en stor betydelse för att vidga arbetsmarknadsregionerna. Kvalitetsfrågor röner ett allt större intresse i kollektivtrafikbranschen. Trafikhuvudmännen och SLTF genomför sedan 1996, en studie kallad Kvalitetsbarometern. Syftet med barometern är att förse trafik- huvudmännen med underlag för ett målmedvetet kvalitetsarbete. Under tre år har ca 30 000 personer intervjuats om sina resvanor och inställning till kollektivtrafiken. Resultaten visar bl.a. att av elva trafikhuvudmän, som fick fler resenärer 1998 jämfört med 1997, hade åtta, enligt intervjusvaren, höjt kvaliteten på sina tjänster. Drygt en tredjedel är av befolkningen är nöjda med kollektivtrafiken som helhet. Höga betyg ges för information, hållplatser, komfort på fordon, personalens servicevilja och kollektivtrafikens samhällsnytta. Huvudkritiken gäller trafik- standarden. Rapportförfattarna efterlyser en trafikplanering, som i högre grad är baserad på kunskap om och hänsyn tagen till invånarnas resbehov. Man påpekar också att det kan vara svårt och resurskrävande att höja trafikstandarden. Kostnader och prestationer Kommuner och landsting finansierar kollektivtrafiken inklusive skolskjutsar med cirka 6,5 miljarder kronor per år. År 1997 upphandlade trafikhuvudmännen ca 85 procent av all lokal och regional busstrafik under konkurrens mellan operatörer. Upphandlingen har givit en kostnadsbesparing på ca 15-20 procent, dock med stora variationer i landet. Besparingarna har mest använts för att minska kollektivtrafikens skattefinansiering. Många bedömare anser att det inte går att ytterligare öka kostnadseffektiviteten och att anbudspriserna nu kommer att stiga eftersom operatörernas marginaler är mycket små. Den hårda kon- kurrensen har även medfört en utveckling mot färre och större operatörer. De kommunala bussbolagen har blivit allt färre. En utveckling pågår i riktning mot olika former av incitamentsavtal, i vilka ges ett större utrymme för operatörerna att påverka trafikens utformning, så att de får ett intresse för och ökade intäkter av ett ökat resande och med höjd kvalitet i kollektivtrafiken Upphandlingen av kollektivtrafiken har också inneburit ett hårdare utnyttjande av personalen. I början av 1999 strejkade landets bussförare. Konflikten mellan operatörerna och förarna satte också fokus på förhållandet mellan operatörerna och trafikhuvudmännen. BR och SLTF har därför startat ett arbete som syftar till att se över aktörernas roller och vilka upphandlingsformer som bäst gagnar kollektivtrafiken. Branschen upplever också brist på bussförare och agerar för att påverka utbildningen och dess kvalitet. För att kunna öka det kollektiva resandet satsar trafikhuvudmän och operatörer mer på marknadsföring utifrån ett kundorienterat perspektiv. Man gör rikstäckande kampanjer, riktade marknadsundersökningar och marknadsföring mot utvalda målgrupper, årliga kvalitetsmätningar, mer tillgänglig information via Internet och investeringar i IT-baserade informationssystem på hållplatser och terminaler. På IT- området kan vidare nämnas att Göteborg blev först i världen med att ge information i realtid för ett helt trafiksystem på Internet. Idag informerar nästan alla trafikhuvudmän om sin kollektivtrafik på Internet. Fortfarande saknas dock en samlad informationskälla för all kollektivtrafik i landet. En gemensam bas för betalsystem inom kollektivtrafiken har utvecklats av branschaktörer i Norden. Systemet kommer att underlätta resandet över länsgränser samt införande av kontantlös betalning, vilket ökar tillgängligheten. Trots en positiv utveckling finns det fortfarande hälsorisker med bussavgaser, inte minst för att många bussar används just där befolk- ningskoncentrationen är stor. SLTF har under året utvecklat ett miljöprogram för trafikhuvudmännen och BR m.fl. har påbörjat ett arbete med att ta fram en standard för miljödeklarationer av busstjänster. Det kommunala bolaget Uppsalabuss har under 1999 tilldelats Vägverkets miljöpris för initiativet med batteridrivna pendelbussar mellan externa bilparkeringar och Uppsalas stadskärna. På uppdrag av regeringen och som en följd av det Nationella program för kollektivtrafik på väg, för år 1998-2007, som Vägverket tog fram under 1998 har verket under 1999 utarbetat en strategi med prioriterade åtgärder för att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft. I samverkan med trafikhuvudmännen m.fl. tas nu regionala åtgärdsprogram fram. Sedan 1998 fördelar Vägverket ett statsbidrag på 1,5 miljarder kronor till investeringar i åtgärder som ökar funktionshindrades tillgänglighet till kollektivtrafiken. Bidrag ges till inköp av fordon, anpassning av busshållplatser, information och utbildning m.m. Samverkan mellan kommuner, landsting och trafikhuvudmän för en mer tillgänglig kollek- tivtrafik och bättre samordning med färdtjänsten har ökat markant under år 1999. Kommunikationsforskningsberedningen, och på senare år Vägverket, bidrar till kollektivtrafikens utveckling genom en omfattande forsknings- , utvecklings- och demonstrationsverksamhet (FUD). Under 1980- och 1990-talen har ett stort antal projekt genomförts, ofta i samverkan med och samfinansierade med trafikhuvudmän och kommuner. KFB-Rapport 2000:1 Kollektivtrafikforskningens klara resultat redovisas utvalda delar och kommentarer till ca 200 projekt som utförts under åren 1996-1999. Man kan konstatera att det inom ramen för denna FUD-verksamhet har producerats både teoretiskt intressanta och praktiskt användbara resultat. Spridning av forskningsresultat och goda exempel utgör dock enligt författarna ett ständigt återkommande problem. 6.2 Färdtjänst Sammanfattande slutsatser Målet med färdtjänsten respektive riksfärdtjänsten är att ge människor med varaktiga funktionshinder möjlighet att resa med särskilt anordnade transporter respektive resa till rimliga kostnader. Den 1 januari 1998 trädde lagarna om färdtjänst och riksfärdtjänst i kraft. Nästan 419 000 personer var färdtjänstberättigade 1997. Färdtjänsten kostar drygt 2 miljarder kronor per år och riksfärdtjänsten knappt 100 miljoner kronor per år. Statistikförsörjningen är bristfällig och det är därför svårt att uttala sig om hur väl färdtjänsten fungerar. Regeringen har gett Vägverket i uppdrag att inom ramen för sin utvärdering av handikappolitiken på transportområdet, redovisa tillståndet inom färdtjänsten under hösten år 2000. Nationella mål Enligt lagen om färdtjänst (SFS 1997:736) är syftet med denna service att bereda dem, som på grund av varaktiga funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel, möjlighet att resa med särskilt anordnade transporter, i första hand inom den egna kommunen. Syftet med riksfärdtjänsten (SFS 1997:735), är att möjliggöra resor mellan kommuner för personer som till följd av ett stort och varaktigt funk- tionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt. Ändamålet med resan skall vara rekreation, fritidsverksamhet eller annan enskild angelägenhet. Med de nya lagarna skall färdtjänst och riksfärdtjänst inte längre primärt behandlas som en form av bistånd för att uppnå skälig levnadsnivå eller på annat sätt vara en del av socialtjänsten. Även om servicen alltjämt är ett uttryck för social omsorg skall den i huvudsak behandlas som en trafikpolitisk fråga i syfte att bidra till en tillfredsställande trafik- försörjning också för funktionshindrade. Det är i enlighet med principen, som innebär att alla samhällssektorer skall ta sitt ansvar för och finansiera respektive sektors anpassning till funktionshindrades behov. Propositionen Mer tillgänglig kollektivtrafik (prop. 1996/97:115) syftade till att göra kollektivtrafiken mer tillgänglig samt sänka kost- naderna för färdtjänst och riksfärdtjänst. Via de nya lagarna om färdtjänst och riksfärdtjänst, vilka trädde i kraft den 1 januari 1998, har kommuner och landsting givits möjligheten att hantera färdtjänst och riksfärdtjänst genom trafikhuvudmannen. Därmed ges ett ekonomiskt incitament till ökad anpassning av kollektivtrafiken till funktionshindrade. För att påskynda utvecklingen beslöt riksdagen för åren 1998 t.o.m. 2002 om ett statsbidrag på 1 500 miljoner kronor till åtgärder, med syfte att göra kollektivtrafiken mer tillgänglig för funktionshindrade. Ett villkor är att planerna för färdtjänst respektive kollektivtrafik samordnas. Anslaget kommer att förlängas t.o.m. år 2004. Måluppfyllelse och kvalitet Lagarna om färdtjänst respektive riksfärdtjänst saknar specifika mål- formuleringar och måluppfyllelsen är därför svår att mäta. I samband med behandlingen av propositionen Mer tillgänglig kollektivtrafik uttalade riksdagen att handikappolitiken inom trafikområdet skall utvärderas. Regeringen gav hösten 1998 Statskontoret och Vägverket m.fl. i uppdrag att genomföra en utvärdering av handikappolitiken inom transportområdet. I uppdragen ingår att även utvärdera färdtjänsten, dess utveckling och kvalitet samt om det finns behov av en tillsynsmyndighet på området. Vägverket redovisade en lägesrapport till regeringen i april 1999. Vägverket skall även delredovisa en utvärdering av färdtjänsten under hösten år 2000. Kommunförbundet genomförde en enkät till kommunerna med frågor om vad som hänt med färdtjänsten under år 1998. Statskontoret genomför f.n. efter samråd med Svenska kommun- förbundet en egen enkät till kommunerna med delvis samma frågor om färdtjänsten för år 1999. Statskontoret avrapporterar sin undersökning i december år 2000. Kostnader och prestationer Statistiken om färdtjänsten är bristfällig men Statens Institut för Kommunikationsanalys m.fl. har nyligen avrapporterat ett KFB- finansierat projekt med syfte att ta fram förslag till system för statistik om kollektivtrafik och samhällsbetalda resor. Förhoppningsvis kan där finnas förslag, som kan bidra till att statistikförsörjningen blir acceptabel under kommande år. Den statistik vi nu har tillgång till är från 1997. I den kan utläsas att färdtjänsten kostar drygt 2 miljarder och riksfärdtjänsten mindre än 100 miljoner per år. Vid utgången av 1997 var knappt 419 000 personer färdtjänstberättigade, varav två tredjedelar kvinnor. I gruppen 65 år och äldre har cirka 23 procent färdtjänsttillstånd. Andelen är stabil över tiden men varierar mycket mellan kommunerna, som mest mellan 9 och 37 procent. Kommunförbundets enkät, som nämnts ovan, är ej publicerad men viss information kan ända vara intressant att redovisa. Kommunernas definition av tillfälligt funktionshinder varierar kraftigt, mellan 3 och 12 månader. Cirka 190 kommuner har ingen begränsning i antalet färd- tjänstresor. I 50 kommuner gäller tillståndet alltid för resor i valfri kommun. I endast 50 kommuner tillåter man att färdtjänsten används för sjukresor. Endast 18 procent av kommunerna hade upprättat någon trafikförsörjningsplan för färdtjänsten under 1998. Endast ett tjugotal kommuner hade gjort betydande förändringar i den fysiska miljön för att öka tillgängligheten för de funktionshindrade. 7 Folkbibliotek Sammanfattande slutsatser Under år 1998 har utvecklingen mot allt färre filialbibliotek fortsatt samtidigt som medieutbud, besök och utlåning totalt sett ökar. De rationaliseringar som genomförts har inneburit att kommunernas kostnadsutveckling bromsats. Det saknas underlag för att fullt ut bedöma om målsättningen i enlighet med 2 § bibliotekslagen (1996:1596) uppnås. Det finns dock en risk för att tillgången till folkbibliotek kan ha försämrats för många människor där närheten är väsentlig för tillgängligheten. I första hand gäller det barn, äldre och funktions- hindrade. Nationella mål Bestämmelser om det allmänna biblioteksväsendet regleras i biblioteks- lagen (1996:1596). Lagen infördes den 1 januari 1997 och slår fast vissa bärande principer för biblioteksverksamheten, som avgiftsfria boklån och tillgänglighet för alla. Det skall finnas folkbibliotek i varje kommun och i varje län bör det också finnas ett länsbibliotek. Inom grundskolan och gymnasieskolan skall det också finnas lämpligt fördelade skolbibliotek. Målsättningen och det grundläggande uppdraget anges i 2 §. Där stadgas att ”Till främjande av intresse för läsning och litteratur, information, upplysning och utbildning samt kulturell verksamhet i övrigt skall alla medborgare ha tillgång till ett folkbibliotek. Folkbiblioteken skall verka för att databaserad information görs tillgänglig för alla medborgare.” I 7 § slås ansvarsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner fast. Kommuner ansvarar för folk- och skolbiblioteksverksamheten och landstingen ansvarar för länsbiblioteken och för biblioteken vid högskolor med landstingskommunalt huvudmannaskap. Staten ansvarar för övriga högskolebibliotek och för lånecentralerna. Måluppfyllelse och kvalitet Varje kommun skall erbjuda medborgarna tillgång till ett folkbibliotek. I propositionen (prop. 1996/97:3) om kulturpolitik framhåller regeringen att det är naturligt att kommunerna med skäliga tidsmellanrum utvärderar folk- och skolbibliotekens verksamhet och därvid följer upp om målen för verksamheten uppnåtts. Det ankommer på kommunerna att själva bestämma i vilken form detta skall ske. Bibliotekslagen har nu varit i kraft under tre år. I prop. 1999/2000:1 bedömde regeringen att en djupare analys av bibliotekssituationen bör göras i samband med översynen av bibliotekslagen (jmf. bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129). Översynen planeras under år 2000. Den folkbiblioteksstatistik som årligen produceras av Statistiska Centralbyrån och Statens kulturråd, senast från år 1998, ligger till grund för nedanstående uppgifter. Antalet bibliotek Under år 1998 fanns totalt 1 490 folkbibliotek inkluderande huvudbibi- liotek och filialer. I 24 kommuner finns endast ett bibliotek. Av samtliga huvudbibliotek var 40 integrerade med skolbibliotek. Antalet biblio- teksfilialer som var integrerade med skolbibliotek uppgick till 479, vilket är 32 stycken fler än föregående år. Tabell 7.1 Antal filialbibliotek och bokbussar Utvecklingen med minskat antal biblioteksenheter har fortsatt under år 1998. Mellan åren 1997 och 1998 har enligt statistiskt material 17 filialer lagts ned. Under 1990-talet har därmed det svenska folkbiblioteksnätet minskats med sammanlagt 245 biblioteksfilialer och 37 bokbussar. Medieutbud och utlåning Folkbiblioteken köpte in fler nya böcker 1998 jämfört med 1997. Det är framför allt audiovisuella medier (AV-medier) och barnböcker som köpts in i större utsträckning än tidigare. AV-medier utgörs av talböcker, kassettböcker, CD-skivor, musikkassetter och videogram. Av betydelse för den positiva utvecklingen för barnlitteraturen har sannolikt det nya statsbidraget sedan 1997, som innebär att kommunerna har möjlighet att ansöka om statsbidrag för inköp av främst barn- och ungdomslitteratur till folk- och skolbibliotek. Villkoren, bl.a. att kommunen inte sänker sina bokanslag, uppfylldes under 1998 av 258 kommuner. Av statsbidraget på totalt 25 miljoner kronor har 35 procent fördelats till folkbiblioteken. Tabell 7.2 Folkbibliotekens mediebestånd och nyinköp av böcker Mediebeståndet på landets folkbibliotek som ökat sedan år 1996 fortsätter därmed. Antalet nya böcker per 1 000 inv. har under det senaste året ökat med 7,5 procentenheter. Tabell 7.3 Folkbibliotekens utlåning totalt och per invånare Utlåningsverksamheten visar på en positiv utveckling för barnböcker och AV-medier. Boklånen totalt sett har däremot minskat för tredje året i rad, med 0,3 procent mellan år 1997 och 1998. Medielånen per invånare varierar över landet och de flitigaste låntagarna återfinns i de mellanstora kommunerna medan antalet lån är betydligt lägre i de befolkningsmässigt största kommunerna. Utlåningen av AV-medier har ökat oavbrutet sedan 1976. Bara under 90-talet har antalet AV-medielån mer än fördubblats. Musikfonogram är den typ av AV-medier som lånas mest. För att bedöma om målsättningen i bibliotekslagen uppnås krävs dock en mer omfattande studie än de uppgifter som lämnas ovan, men med ett krympande biblioteksnät finns en uppenbar risk för att tillgången till folkbibliotek försämrats för många människor. Det gäller framför allt barn, gamla och funktionshindrade där just närheten till biblioteket är väsentlig för tillgängligheten. Kostnader och produktivitet De kommunala bibliotekens driftkostnader uppgick under år 1998 till knappt 2,9 miljarder kronor, vilket motsvarar 327 kronor per invånare. Kostnaderna har därmed ökat med ca 2 procent per invånare jämfört med år 1997. Bibliotekens investeringsutgifter sjönk samtidigt med 1 procent. Även med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen har bibliotekens kostnader ökat mellan 1995 och 1998. Mellan år 1997 och 1998 har dock kostnadsökningarna varit mindre än tidigare år. Lokalkostnaderna har t.o.m. minskat något. Tabell 7.4 Driftkostnader samt investeringsutgifter Anslagen till folkbibliotek utgör ca 40% av kommunernas kulturbudget och folkbiblioteken är den mest besökta kulturinstitutionen. Omkring 65% av befolkningen besöker årligen något bibliotek. Antalet besök fortsätter att öka och sammanfaller med att allt fler studerar i vuxen ålder. För folkbibliotekens personal har denna utveckling inneburit ökade krav på kvalificerad service. De IT-investeringar som gjorts på folkbiblioteken har medfört utökade möjligheter för kommuninnevånarna att söka information via datorer men har också medfört att efterfrågan på böcker och artiklar i traditionell form ökat. I syfte att bättre utnyttja den moderna informationsteknikens möjligheter - att göra mer material lätt tillgänglig för allt fler - erbjuder regeringen huvudbibliotek i alla kommuner en kraftfull Internet-anslutning via det akademiska nätverket SUNET. Ett nittiotal folkbibliotek har hittills anslutit sig. De genomsnittliga huvudbiblioteken hade, liksom förra året, öppet 44 timmar per vecka och den genomsnittliga filialen 16 timmar. Under året beräknas huvudbiblioteken ha tagit emot 49,7 miljoner besök. Det motsvarar ca en miljon besök per vecka. Antalet besök har därmed ökat med närmare 4 procent mellan åren 1997 och 1998. I kommuner med färre än 15 000 invånare var genomsnittet 130 besök per 1 000 invånare medan man i de största kommunerna noterade endast 49 besök per 1 000 invånare. I takt med att antalet filialer minskat har också antalet anställda minskat. Under 1990-talet har det skett en minskning av antalet årsverken praktiskt taget varje år, omfattningen har dock varierat. År 1998 var totalt 6 638 personer verksamma vid folkbiblioteken i landet och personalen utförde under 1998 sammanlagt 5 186 årsverken (alla tjänster omräknade till heltidstjänster) vilket innebär en minskning med en procent jämfört med år 1997. Generellt sett fortsätter således rationaliseringen av folkbibliotekens verksamhet. Allt färre bibliotek och bibliotekarier ger service till ett ökat antal låntagare och besökare. Kommunerna har bl.a. därigenom kunnat bromsa kostnadsutvecklingen. 8 Nyanlända invandrare, integration och storstadspolitik 8.1 Nyanlända invandrare och integration Sammanfattande slutsatser Integrationspolitikens mål är lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Målet för nyanlända invandrare är att de skall kunna skaffa sig en god grund för det fortsatta livet i Sverige. Under år 1999 bosatte sig totalt ca 8 400 flyktingar i landets kommuner, vilket är en minskning med mer än 3 000 personer jämfört med år 1998. Många flyktingar kom till Sverige under en period med djup lågkonjunktur. Mellan 1990 och 1997 fick ca 350 000 personer uppehållstillstånd i Sverige. Drygt hälften var flyktingar, anhöriga till flyktingar och personer som beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl. De flesta fick inte arbete och hade därigenom inte heller möjligheter att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning. Socialbidragssystemet har då fungerat som ett skyddsnät när de generella försäkringssystemen inte trätt in. Även om arbetslösheten minskat under de senaste två åren, var arbetslösheten bland utomnordiska medborgare år 1999 ca 20 procent och för utomeuropeiska medborgare ca 24 procent enligt SCB. Arbetslösheten för befolkningen som helhet uppgick under samma period till 5,6 procent. Värst är situationen för de utomnordiska medborgarna från Afrika och Asien där arbetslösheten låg på ca 30 procent under år 1999. I dag väljer merparten av de asylsökande att bo hos släktingar och vänner under utredningstiden, vilket i vissa fall bidragit till en ökad koncentration av invandrare till vissa kommuner. Under år 1999 har Integrationsverket tagit fram en plan för hur information om bosättning till nyanlända kan utvecklas. Endast 20 av 78 statliga verk framställer information avsedd för nyan- lända invandrare. Framför allt verk med sektorsansvar för skola, hälso- och socialvård, konsument- och livsmedelsfrågor, väg- och trafikfrågor framställer information för nyanlända samt de statliga verk vars verksamhet speciellt riktar sig till invandrare. Efter en period med ökande kostnader under 1990-talet har kostnaderna för socialbidrag och introduktionsersättning generellt sett minskat under år 1998 och år 1999, till följd av sjunkande arbetslösheten och minskat flyktingmottagandet. Efter 1997 har även antalet flyktingar med långvarigt socialbidrag minskat. Endast 4 procent (1 400) av de vuxna flyktingarna med långvarigt bidrag år 1997 blev dock helt bidragsfria under år 1998. Nationella mål Integrationspolitikens mål är lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. För att nå de integrationspolitiska målen bör den kulturella och etniska mångfalden i samhället tas som utgångspunkt för den generella politikens utformning och genomförande på alla samhällsområden och nivåer. Säråtgärder som riktar sig till invandrare som grupp bör begränsas till insatser och åtgärder som kan behövas under den första tiden i Sverige. Samhällets stöd till nyanlända invandrare skall ge en god grund för det fortsatta livet i Sverige. För skyddsbehövande finns särskilda introduktionsinsatser. Staten lämnar ersättningen till kommunerna för denna verksamhet. För att få statlig ersättning måste kommunen tillsammans med flyktingen upprätta en individuella introduktionsplan som syftar till att personen i fråga ska bli självförsörjande och delaktig i samhället. Säråtgärder för denna grupp har kommit till dels för att det är en internationell förpliktelse att ta emot skyddsbehövande och dels därför att de ofta har särskilda behov. I motsats till andra invandrare har de inga möjligheter att fritt återvända till sina hemländer. Det är inte heller ovanligt att de har traumatiska upplever bakom sig som kräver särskilda insatser. Introduktionen bör sammanfattningsvis leda till att vuxna invandrare får sådan svenskundervisning att språket fungerar som ett kommunikationsmedel både i vardagsliv och utbildning eller yrkesliv. Barn skall få sådant stöd att de på bästa sätt kan delta i förskole- och skolverksamhet. Hälsoproblem skall uppmärksammas och initiativ tas till rehabiliterande insatser. Måluppfyllelse och kvalitet Den 1 juni år 1998 inrättades en ny statlig myndighet, Integrationsverket. Myndigheten ansvarar för att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika samhällsområden och stimulerar integrations- processerna i samhället. Verket följer upp kommunernas introduktionsverksamhet för skyddsbehövande och övriga nyanlända invandrares behov av samhällets stöd. Under år 1999 fick verket bland annat i uppdrag att utveckla och fördjupa informationen om bosättning till nyanlända i syfte att minska koncentrationen av invandrare till vissa bostadsområden. Ett annat uppdrag är att stimulera integrationsprocesserna för somalisktalande invandrare. Situationen på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare Många flyktingar kom till Sverige under en period med djup lågkonjunktur. Mellan år 1990 och år 1997 beviljades ca 350 000 personer uppehållstillstånd i Sverige. De flesta kom under åren 1993 och 1994. Drygt hälften var flyktingar, anhöriga till flyktingar eller personer som beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl. Många av dem har haft svårigheter att komma in på arbetsmarknaden efter att ha genomgått ett introduktionsprogram. Även om arbetslösheten minskat under de senaste två åren, var arbetslösheten bland utomnordiska medborgare år 1999 ca 20 procent och för utomeuropeiska medborgare ca 24 procent, enligt SCB. Mot- svarande siffra för befolkningen som helhet under samma period var 5,6 procent. Invandrares svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden har flera orsaker. Faktorer som bidragit till den negativa utvecklingen är bl.a. lågkonjunkturen under 1990-talet och en vidgad klyfta mellan invandrarnas kompetens och arbetslivets krav. Andra omständigheter är ökade krav på kulturell anpassning, högre krav på språkkunskaper i svenska samt i vissa fall arbetsgivarnas bristande förmåga att kunna dra nytta av den kompetens människor med utländsk bakgrund har. Värst är situationen för de utomnordiska medborgarna från Afrika och Asien där arbetslösheten låg på ca 30 procent under år 1999. Bland utländska medborgare från Afrika och Asien i åldrarna 16-64 står mer än hälften utanför arbetskraften. Det språkliga och kulturella avståndet spelar således en avgörande roll för möjligheterna att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. Information till nyanlända invandrare i samband med bosättning i Sverige Sedan den 1 juli 1994 kan asylsökande ordna bostad på egen hand. I dag väljer merparten av dem att bo hos släktingar och vänner under utred- ningstiden. Efter beviljat uppehållstillstånd föredrar de flesta att bo kvar i samma kommun. Eftersom de anhöriga inte sällan bor i bostadsområden där det redan finns en stark koncentration av invandrare har de asylsökandes val av bosättningsort i vissa fall bidragit till en ökad boendesegregation. Integrationsverket har tagit fram en plan för hur informationen om bosättning i Sverige kan utvecklas i syfte att stärka den enskildes möjligheter att välja en bostadsort som underlättar möjligheterna till framtida försörjning och delaktighet i samhällsutvecklingen. Grund- läggande information om skolgång för barn, sjukvård, utbildning, arbete, nätverk och boende samt hur individen själv kan påverka sin framtid genom val av bostadsort skall ges i ett tidigt skede i samverkan med Statens Invandrarverk. Integrationsverket har även utarbetat rekommendationer till kommunerna angående deras information om introduktion, möjligheter till försörjning och delaktighet, utbildning och bostadstillgång. Den kommunspecifika informationen skall presenteras på kommunernas hemsidor och beräknas vara tillgänglig för både Invandrarverkets personal och den enskilde vid halvårsskiftet år 2000. Integrationsprocessen för somalisktalande i Sverige I Integrationsverkets rapport ”Delaktighet för integration” framgår bland annat att somaliers deltagande på arbetsmarknaden är lågt i förhållande till befolkningen i övrigt. År 1997 befann sig ca 70 procent av dem i arbetsför ålder som var födda i Somalia utanför arbetskraften. Det kan till viss del förklaras av att den somaliska gruppen är ung, både vad gäller tid i Sverige och medelålder inom gruppen. För tio år sedan bodde ca 550 somalier i Sverige jämfört med ca 18 500 i dag. Drygt hälften av somalierna är under 20 år, nästan en fjärdedel är under fem år. Familjerna är ofta barnrika vilket försvårar för mammorna att ta del av utbildning och arbete. Arbetslösheten är extremt hög för personer födda i Somalia (arbetslös avser här personer som varit arbetslösa med arbetslöshetsersättning eller varit sysselsatta i arbetsmarknadspolitisk åtgärd någon gång under året). År 1997 hade gruppen en arbetslöshet på 72 procent. Detta kan till viss del förklaras av att de flesta kom till Sverige under 1990-talets lågkonjunktur. Andra bidragande orsaker är bristande kunskaper i svenska och ej gångbara tidigare utbildningar. Ytterligare en orsak uppges vara diskriminering. Det finns inga belägg för faktisk diskriminering i form av domstolsutslag, men många av de somalier som Integrationsverket kommit i kontakt med påtalar en stark känsla av upplevd diskriminering. I rapporten föreslås bland annat att kommunerna under introduktionsperioden i ökad utsträckning bör erbjuda alla somaliska barn över tre år en förskoleplats och att svenskundervisningen för de vuxna i högre grad måste anpassas till föräldrarollen. Det ställer bland annat högre krav på en fungerande barntillsyn. Samhällsinformation till nyanlända invandrare Integrationsverket har inventerat den samhällsinformation som nyanlända invandrare får från statliga verk, kommuner, invandrares riksorganisationer, trossamfund och lokala invandrarföreningar. Resultatet visar att endast 20 av 78 statliga verk framställer information till nyanlända invandrare. Det är framför allt de verk som har sektorsansvar för skola, hälso- och socialvård, konsument- och livs- medelsfrågor, väg- och trafikfrågor samt de verk vars verksamhet speciellt riktar sig mot invandrare som framställer information till nyanlända (t.ex. Diskrimineringsombudsmannen, Statens invandrarverk och Centrala studiestödsnämnden). Vidare framgår att bland annat Bilprovningen, Nutek, Räddnings- verket, tre länsstyrelser och ett landsting ännu inte framställer informa- tion riktad till nyanlända invandrare, men att de planerar att utveckla sådan information. Sammantaget visar inventeringen att mycket återstår att göra, enligt Integrationsverket. Myndigheter och kommuner anpassar t.ex. endast i liten utsträckning sina webbplatser till nyanlända invandrare. Den typen av samhällsinformation via Internet bör utvecklas. Ofta saknas även uppföljning om hur informationen tas emot. Många myndigheter efterlyser samordning och Integrationsverket har inlett ett samarbete med Samhällsguiden/Sverige Direkt, den offentliga sektorns gemensamma webbplats. Kostnader och prestationer Kostnader för socialbidrag och introduktionsersättning Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna möjlighet att bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag till flyktingar och andra utlänningar som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Ett femtiotal kommuner har använt sig av denna möjlighet. Nivån på intro- duktionsersättningen skiljer sig som regel inte nämnvärt från kommunens socialbidragsnorm. Efter en period med ökande kostnader under 1990-talet har kostnaderna för socialbidrag och introduktionsersättning generellt sett minskat under år 1998 till följd av den sjunkande arbetslösheten och det minskade flyktingmottagandet. Flyktinghushållens andel av utbetalda socialbidrag och introduktionsersättning har mer än halverats från år 1990 till år 1998 (från 32 procent till 15 procent). Diagram 8.1 Utbetalt socialbidrag och introduktionsersättning fördelat efter svenskt respektive utländskt medborgarskap åren 1994-1998 Antal långvariga socialbidragstagare I en kartläggning som Socialstyrelsen har gjort av personer som varit långvarigt socialbidragsberoende under 1990-talet, konstateras att antalet flyktingar med långvarigt behov av socialbidrag mer än fördubblats under 1990-talet. Antalet utländska medborgare med långvarigt socialbidrag har blivit drygt fem gånger fler under perioden 1990 till 1998. I denna grupp återfinns även flyktingar som har varit i Sverige mer än fyra år. Antalet svenska medborgare med långvarigt socialbidrag ökade under samma period 2,7 gånger. Sedan 1997 har antalet flyktingar med långvarigt socialbidrag minskat. År 1997 var ca 65 000 flyktingar långvarigt beroende av socialbidrag och år 1998 hade antalet minskat till ca 35000 personer. Endast 4 procent (1 400) av de vuxna flyktingarna med långvarigt bidrag år 1997 blev dock bidragsfria under år 1998. Huvudorsaken till det långvariga socialbidragsberoendet under 1990-talet är arbetslöshet utan arbetslöshetsersättning. Många nyanlända invandrare lyckades inte få arbete i Sverige under lågkonjunkturen och fick därför inte heller möjligheter att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning. Socialbidragssystemet har då fungerat som ett skyddsnät när de generella försäkringssystemen inte trätt in. Socialbidragsutvecklingen för flyktingar mottagna år 1995 Integrationsverket har i en rapport från november år 1999 undersökt socialbidragsutvecklingen för flyktingar mottagna i kommunerna under år 1995. Ca 18 procent av 1995 års mottagna flyktingar antas vara helt oberoende av socialbidrag under sista introduktionsåret, vilket är en något högre andel jämfört med tidigare år. Ökningen förklaras av det förbättrade arbetsmarknadsläget. Motsvarande andel för flyktingar mottagna år 1993 och år 1994 var ca 12 procent. Andelen personer som var helt beroende av socialbidrag för sin försörjning under introduktionsperioden var däremot något högre bland 1995 års mottagna än bland dem som hade tagits emot två år tidigare. Det uppges bero på att andelen äldre är väsentligt högre i denna årskontingent. Ökningen av andelen äldre återspeglar den familjeåterförening som skett efter den förhållandevis stora flyktingmottagningen från framförallt Bosnien-Hercegovina under år 1994. Integrationsverkets preliminära bedömning är att socialbidrags- beroendet bland 1995 års mottagna flyktingar totalt sett inte har ökat jämfört med de två tidigare årens mottagna. Statlig ersättning till kommunerna Kommunerna får statsbidrag enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. för kostnader i samband med mottagande av personer som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Statsbidraget utbetalas i form av ett schablonbelopp och skall täcka kommunens kostnader för svenskundervisning och försörjning samt vissa andra merkostnader som följer av flykting- mottagandet. För att erhålla statsbidrag måste kommunen tillsammans med flyktingen upprätta en individuell introduktionsplan som syftar till att ge flyktingen förutsättningar att snabbt få arbete och bli delaktig i det svenska samhället. Andra ersättningsformer kompletterar schablon- ersättningen och utbetalas i speciella situationer. Statens utgifter för kommunernas flyktingmottagande har minskat väsentligt under de senaste fem åren till följd av minskad flyktinginvandring. Tabell 8.1 Statsbidrag till kommuner för flyktingmottagande, åren 1995- 1999 Antal kommunplacerade Under år 1999 bosatte sig totalt ca 8 400 flyktingar i landets kommuner, vilket innebär en minskning med mer än 3 000 personer jämfört med år 1998. Integrationsverket medverkade vid bosättning av ca 1 500 personer av vilka ca 600 utgjordes s.k. kvotflyktingar. I övriga fall valde flyktingarna själva bostadsort. Ca 3 400 personer valde redan under utredningstiden att bo hos vänner och släktingar, och stannade i regel kvar i kommunen efter beviljat uppehållstillstånd. Övriga utgörs av an- höriga till flyktingar som på egen hand rest in i en kommun. De dominerande grupperna kom ifrån Irak, Jugoslavien, Bosnien-Herce- govina och Iran under år 1999. Tabell 8.2 Antal mottagna flyktingar i landets kommuner åren 1995-1999 8.2 Storstadspolitik Riksdagen beslutade under år 1998 om mål och inriktning för den nationella storstadspolitiken (prop. 1997/98:165, bet. 1998/99:AU2, rskr. 1998/99:34). Målet för det nya politikområdet är dels att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för långsiktigt hållbar tillväxt och därmed kunna bidra till att nya arbetstillfällen skapas såväl inom storstadsregionerna som i övriga delar av landet, dels att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna och därmed verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor. Regeringen aviserade i propositionen att 1,9 miljarder kronor skall reserveras för storstadspolitiska insatser under åren 1999-2002. Inledningsvis kommer politiken till uttryck genom att lokala utvecklings- avtal tecknas mellan staten och berörda kommuner. Tidigare insatser, nationella exempel och s.k Blommaninsatser integreras nu i detta arbete. I storstadspropositionen angavs vilka kommuner som kunde vara aktuella för utvecklingsavtal. Dessa är Botkyrka, Göteborg, Haninge, Huddinge, Malmö, Stockholm och Södertälje. Samtliga har anmält intresse och avtal har hittills slutits med Stockholm, Malmö, Huddinge, Södertälje och Botkyrka. Statens insats i de ingångna avtalen uppgår till ca 330 miljoner kronor. Den dominerande delen av avtalen består av åtgärdsplaner för olika bostadsområden i de aktuella kommunerna. Inriktningen på planerna är främst att höja sysselsättningsgraden och förbättra kunskaperna i det svenska språket. Under våren har Integrationsverket lämnat en delrapport om utvärderingen av de s.k. Blommanpengarna. En slutsats som dras i rapporten är att det är svårt att göra en rättvis jämförelse mellan de lokala insatserna och att ge en övergripande bild av insatserna i sin helhet. Stor försiktighet måste därför iakttas när bedömningar görs om resultaten av det hittillsvarande arbetet. Regeringen delar verkets slutsats om möjlig- heterna att idag ge en sammanfattande bild av resultaten av resultaten och har därför särskilt lyft fram vikten av utvärdering i de lokala utvärderingsavtalen. Den nationella utvärderingen av avtalen samordnas av Integrationsverket och en första redovisning kommer att lämnas den 1 juli år 2000. Regeringen avser därför att återkomma med en första resultatbedömning i budgetpropositionen för år 2001. 9 Räddningstjänst i fred Sammanfattande slutsatser Den kommunala räddningstjänsten löser generellt sett ålagda uppgifter väl. Samtliga kommuner har antagit räddningstjänstplaner som även innehåller de kompletterande åtgärder som behövs för räddningstjänsten under höjd beredskap. Vidare har samverkan i syfte att utveckla och effektivisera räddningstjänsten förbättrats inom den kommunala räddningstjänsten. Bedömningen från föregående år vad gäller den olycks- och skadeförebyggande verksamheten kvarstår, dvs. att det finns en förändringsvilja inom de kommunala räddningstjänsterna. Metoder och teknik, bl.a. riskanalyser, behöver dock utvecklas för att effektivi- sera den förebyggande verksamheten. Vidare behöver tillsynsinstru- menten i den förebyggande verksamheten utvecklas ytterligare. Ett allt tydligare problem är rekrytering av deltidsanställd personal, vilket redan har resulterat i att vissa räddningstjänster tvingats reducera beredskapen i räddningsstyrkorna eller att ha olika beredskap dag- och nattetid. Räddningstjänsten är av tradition en mansdominerad sektor men Statens räddningsverk (SRV) bedriver olika projekt för att underlätta rekryteringen av kvinnor till brandmannayrket. Hösten år 1999 fanns det totalt sex kvinnliga heltidsbrandmän och 104 kvinnliga deltids- brandmän. Dessa utgör ca 0,1 respektive en procent av det totala antalet hel- och deltidsbrandmän. Nationella mål för den kommunala verksamheten Med begreppet räddningstjänst avses i räddningstjänstlagen (1986:1102) de räddningsinsatser som staten och kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller i miljön. Lagen föreskriver hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. Det saknas i dagsläget nationella mål för räddningstjänsten men som sektorsansvarig myndighet har SRV formulerat ett antal övergripande mål som redovisas nedan. Med utgångspunkt i dessa formulerar sedan de enskilda kommunerna egna mål för räddningstjänstens arbete. Varje kommun skall enligt räddningstjänstlagen svara för att åtgärder för att förebygga brand och begränsa skador till följd av brand vidtas. Annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet skall främjas. Möjligheter att förhindra att olyckor sker samt att vidta konsekvens- begränsande åtgärder blir allt viktigare av såväl mänskliga som ekono- miska skäl. Den kommunala räddningstjänstens möjlighet att påverka det totala olycksutfallet, och därmed måluppfyllelsen, begränsas till det före- byggande arbetet. Kostnaderna för det förebyggande arbetet motsvarar fortfarande endast några procent av kommunernas totala kostnader för räddningstjänst. Måluppfyllelse och kvalitet i enlighet med de av SRV uppsatta målen Antalet olyckor skall minska Antalet olyckor - oavsett storlek - mätt som det totala antalet räddnings- tjänstinsatser, har legat relativt konstant under 90-talet (jfr. tabell 9.2), med en markant nedgång för år 1998. Minskningen gäller både statistik- områdena Brand och Räddning. Det går att relatera minskningen av bränder men det är för tidigt att dra några större slutsatser av ett års förändring. En faktor som bör nämnas och som påverkat är det regniga vädret under år 1998. Skador skall begränsas så långt som möjligt Det omkommer årligen ca 100 personer i bränder i Sverige. Denna siffra har varit relativt konstant över åren om man räknar bort enstaka mycket stora olyckor som t.ex. branden på färjan Scandinavian Star och diskoteksbranden i Göteborg. Den ekonomiska skadeomfattningen, mätt i försäkringsbolagens skadebelopp, har legat mellan 3 000 och 3 500 miljoner kronor under perioden 1993-97. För år 1998 blev utfallet ca 3 800 miljoner kronor. Till detta kommer skador på oförsäkrad egendom samt skador som inte överstiger självriskbeloppet. Statistiken avseende skadeutfall är dock inte heltäckande och kommer så aldrig att bli. För att öka insatsförmågan har de kommunala räddningstjänsterna i allt högre utsträckning samordnat sin verksamhet i räddningstjänstkommuner (kommunalförbund) samt genom olika typer av samverkansavtal. En femtedel av kommunerna ingår i kommunalförbund. Så gott som samtliga räddningstjänstkommuner har slutit avtal om s.k. gränslös samverkan, dvs. att det är den närmaste räddningsstyrkan som larmas vid en olycka oavsett kommungräns. Antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna skall begränsas så långt som möjligt Säkerheten inom området bedöms likt tidigare år som hög. Olycks- tillbuden har varit få. Konsekvenserna om och när en olycka inträffar kan dock bli mycket stora. Beredskapen och räddningstjänstens förmåga förbättras successivt genom utbildning och materielutveckling. Vidare har SRV påbörjat utrustningen av de sju regionala resursbaser för kemikalieolyckor som regeringen uppdragit åt myndigheten att inrätta. Syftet är att förstärka samhällets grundberedskap mot olyckor med farligt gods och olyckor med kemikaliehantering vid stationära anläggningar. Förråden är placerade så att insatstiden skall vara mindre än 2,5 timmar för större delen av landet. Naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad som möjligt Behovet av stabilitietskartering av ras och skred bedöms föreligga i ungefär två tredjedelar av alla kommuner. Karteringsarbetet sker löpande. Statsbidraget för förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor spelar här en viktig roll och ansökningarna uppgår årligen till belopp som är ungefär tre gånger högre än tillgängliga medel. Vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas och informeras. Enligt räddningstjänstlagstiftningen skall kommunen se till att allmän- heten upplyses om vad räddningstjänstplanen innehåller gällande varning och information till allmänheten vid allvarliga olyckshändelser. År 1998 hade en knapp femtedel av landets kommuner ännu inte lämnat denna upplysning till kommuninnevånarna. Detta är inte tillfredsställande. Räddningsverket avser att kontinuerligt aktualisera denna skyldighet för kommunerna vid varje utbildningstillfälle eller i övriga kontakter med företrädare för den kommunala räddningstjänsten. Kostnader och prestationer Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till över- vägande del av personalkostnader, dvs att tillhandahålla beredskap. År 1998 uppgick denna kostnad till ca 4 miljarder kronor vilket motsvarar kostnaden året innan. Enligt 36 och 37 §§ räddningstjänstlagen och 65 § räddningstjänst- förordningen kan kommunerna söka ersättning för kostnader för räddningstjänst som överstiger kommunens självrisk, t.ex. vid damm- brott, skred och skogsbränder. Utfallet ger för åren en indikation på mängden mycket stora olyckor eller omfattningen därav. Det bör noteras att det finns flera händelser som kommuner ansökt om bidrag för men som SRV inte ansett som ersättningsbara räddningstjänsthändelser. Som exempel kan nämnas snöovädret i Gävle år 1998 vilket kostade kommunen ca 50 miljoner kronor Dessa ärenden är f.n. föremål för juridisk prövning. Tabell 9.1 Ersättning enligt räddningstjänstlagstiftningen, budgetåren 1994/95-1999 Som framgår av tabellen nedan har antalet skarpa larm gått ned under den gångna 5-års perioden. Knappt hälften av insatserna härrör från ”onödiga” automatlarm och falsklarm. Framförallt är det stora antalet automatlarm resurskrävande. Kostnaden uppskattas till ca 100 miljoner kronor per år. SRV har i samarbete med ett antal kommuner vidtagit åtgärder för att minska antalet onödiga automatlarm. Tabell 9.2 Kommunala räddningsinsatser, 1994-1998 10 Civilt försvar Sammanfattande slutsatser Beredskapsläget i kommunerna har generellt förbättrats i förhållande till föregående år. Detta beror framför allt på att förberedelserna inför skiftet till år 2000 även påverkat förmågan inom det civila försvaret, resultatet av Överstyrelsen för Civil Beredskaps (ÖCB) kommunala beredskapsprojekt samt olika projekt som de funktionsansvariga myndigheterna initierat. Mot bakgrund av den gynnsamma säkerhetspolitiska utveckling som regeringen redovisar i prop. 1998/99:74 Förändrad omvärld - omdanat försvar kan vissa nedprioriteringar ske inom det civila försvaret. Med utgångspunkt i en grundförmåga skall det civila försvaret kunna öka förmågan på ett till tio års sikt. Prioritering av åtgärder inom infrastruktur, ledning och samband m.m. - vilka integrerar fred och krig - bidrar tillsammans med kommunernas fredsförmåga till att kommunerna även får en godtagbar förmåga att snabbt hantera uppkomna händelser i hela hotskalan. Förmågan att utföra räddningstjänst vid sådana händelser som kan uppstå vid snabbt uppkomna väpnade angrepp av mindre omfattning är ännu ej godtagbar. Det finns brister i tillgång av både personal och utbildning samt för ändamålet specifik utrustning. Utbildningsvolymen av totalförsvarspliktiga med civilplikt inom den kommunala sektorn har halverats år 2000 jämfört med år 1999. ÖCB har i en rapport till regeringen förespråkat en väsentlig minsk- ning av antalet av totalförsvarspliktiga med civilplikt från och med år 2002. Ärendet bereds för närvarande i Regeringskansliet. Nationella mål Kommunernas verksamhet regleras i Kommunallagen (1991:900), som är en ramlag, samt den speciallagstiftning som gäller för respektive verk- samhetsområde. Lagen (1994:1720) om civilt försvar anger hur kommunerna skall vidta de beredskapsförberedelser som behövs för att bedriva verksamhet även under höjd beredskap. Målet för kommunernas verksamhet inom det civila försvaret är att upprätthålla verksamhet och tillförsäkra kommuninnevånarna en godtagbar kommunal service vid höjd beredskap i enlighet med den lagstiftning som är i kraft vid det till- fället. Förberedelserna skall genomföras i samverkan med berörda stat- liga myndigheter, landsting och trossamfunden. Måluppfyllelse och kvalitet Graden av måluppfyllelse baseras på bedömningar som ÖCB och Statens räddningsverk (SRV) gjort. Förberedelserna inför skiftet till år 2000 har på ett betydande sätt bidragit till en höjning av det civila försvarets beredskapsförmåga i landets kommuner. I några län har dock kommunernas revideringsarbete kommit i gång sent. Kommunernas planering för sin samordningsroll (områdesansvaret) kan emellertid ytterligare förbättras. Framstegen inom detta område är begränsade jämfört med föregående år. Räddningstjänsten i krig planeras i enlighet 1996 års försvarsbeslut att vara fullt genomförd först år 2007. Förra årets bedömning avseende räddningstjänsten i krig kvarstår därför. Förmågan bedöms som icke god- tagbar. Bristerna finns främst i kapacitet och för insatser i svåra miljöer. Kostnader och prestationer Den statliga ersättningen till kommunerna för beredskapsförberedelser regleras i lagen (1994:1720) om civilt försvar och förordning (1995:128) om civilt försvar. Statens räddningsverk och ÖCB ger även ekonomiskt stöd vid vissa typer av investeringar. Regeringen har i skrivelsen Ut- vecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 1998/99:97) översiktligt redogjort för utformningen av dessa ersättningssystem. Tabell 10.1 Ersättning till kommunerna för beredskapsförberedelser, budgetåren 1995/96-1999 Ersättningsbeloppet fördelas per kommun enligt riskklassificering och befolkningsmängd. Beloppet betalas ut av ÖCB. Tabell 10.2 Ekonomiskt stöd till kommunerna för investeringar budgetåren 1995/96-1999 Av ÖCB:s och SRV:s redovisning av beredskapsläget i kommunerna framgår bl.a. följande: - Samtliga kommuner har av länsstyrelserna fått del av förändringarna av totalförsvaret enligt 1996 års försvarsbeslut. - Kommunernas områdesledning har inte förbättrats nämnvärt under året samverkan har ägt rum i samband med förberedelserna inför skiftet till år 2000 samt i planeringen inför kommunala ledningsövningar. - Kommunernas förmåga att lednings- och informationsmässigt hantera en allvarlig händelse i fredstid har förbättrats. Översyn av rutiner, övningar samt förberedelser att hantera ev. konsekvenser i samband med årsskiftet har märkbart förbättrat beredskapen även inom det civila försvaret. Den interna ansvarsfördelningen har klarats ut, teknisk utrust- ning och system har säkrats, organisation och former för att hantera följder av händelser har setts över och övats m.m. Huvuddelen av kommunerna har etablerat kontakt på försvarsom- rådesnivå och etablerat en fungerande samverkan. Denna är mest uttalad inför övningar och i frågor som har med materiel att göra, främst inom räddningstjänstens område. - Som ett resultat av förberedelserna inför skiftet till år 2000, genomförda ledningsanalyser och projektet kommunens beredskap (KUB) har så gott som alla kommuner sett över och reviderat sin planläggning, främst vad avser lednings- och informationsplaner. - Informationen till allmänheten och övriga, har uppmärksammats inför årsskiftet vilket medfört en betydande förbättring av informations- beredskapen och insikten om behovet av informationsansvarig i kommunledningen. - Endast ett fåtal kommuner saknar en särskilt utsedd ledningsgrupp på politisk nivå. Övningsverksamheten har under året varit omfattande. Tabell 10.3 Utbildning av totalförsvarspliktiga för krigsplacering i kommunerna Utbildningen av totalförsvarspliktiga med civilplikt bekostas i huvudsak av statliga medel via SRV:s och Luftfartsverkets anslag. Antalet kvinnor med civilplikt uppgick år 1998 till fyra stycken, vilket motsvarar drygt 0,2 procent av det totala antalet totalförsvarspliktiga med civilplikt. 11 Miljöarbete Sammanfattande slutsatser Kommunerna har flera viktiga uppgifter i miljöpolitiken och i arbetet för en hållbar utveckling. Även om det är svårt att följa upp den kommunala verksamhetens specifika betydelse för att uppnå uppställda miljömål bidrar kommunernas insatser verksamt till att förbättra miljö- tillståndet i landet. Inom ramen för de lokala investeringsprogrammen har 47 kommuner under år 1999 beviljats statsbidrag om sammanlagt 1,43 miljarder kronor till investeringar för perioden 1999–2001. Bruttokostnaden för miljö- och hälsoskyddsverksamheten i kommunerna uppgick år 1998 till cirka 1,4 miljarder kronor. Nationella miljömål Det övergripande målet för miljöarbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Riksdagen har i april 1999 fastställt femton nya miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, skr. 1998/99:183). Miljökvalitetsmålen preciserar de framtida tillstånd i miljön som eftersträvas. Förhållanden som relaterar till människors hälsa, den biologiska mångfalden, kulturmiljön och naturen står i centrum. Det övergripande generationsmålet och den nya strukturen för miljömålen innebär ett helt nytt sätt att arbeta inom miljöpolitiken. En förutsättning för att målen skall få genomslag och kunna uppnås är bl.a. att de är tydliga och uppföljningsbara. Under året har arbetet med att vidareutveckla målen, t.ex. att utarbeta delmål och handlingsstrategier, pågått vid olika myndigheter. Myndigheternas bedömningar och förslag redovisades till regeringen den 1 oktober 1999. En parlamentarisk kommitté, Miljömålskommittén (M 1998:07), har i uppdrag att göra en samlad översyn av vilka delmål som behövs för att miljökvalitetsmålen skall kunna nås. Kommittén skall redovisa resultatet av sitt arbete till regeringen senast den 1 juni 2000. De nationella målen skall kunna utgöra en grund för regionala och lokala miljömål. Det är regeringens avsikt att under hösten 2000 återkomma till riksdagen med en närmare redovisning av det fortsatta arbetet med miljökvalitetsmålen. Måluppfyllelse och kvalitet Kommunerna har en viktig roll i miljöpolitiken och i arbetet för en hållbar utveckling. Ett av kommunens starkaste instrument för att med- verka till att miljömålen nås sker i samband med tillsynen enligt miljöbalken (1998:808) som trädde i kraft den 1 januari 1999. Genom miljöbalkens utformning med övergripande mål, allmänna hänsynsregler och nya verktyg - t.ex. miljökvalitetsnormer - har förutsättningar skapats att styra miljöarbetet mot de av riksdagen beslutade miljömålen. Miljöbalken kan tillämpas på alla verksamheter och åtgärder som inte är av försumbar betydelse för människors hälsa och för miljön. I och med miljöbalken har kommunerna fått ökade möjligheter att utöva tillsyn och att ta ut avgifter för bl.a. tillsynsverksamhet. Kommunen beslutar själv om den taxa som skall täcka kostnaderna för den prövning och tillsyn som kommunen utför enligt balken. Kommunerna har enligt miljöbalken numera samma möjligheter som länsstyrelserna att skydda värdefulla natur- och kulturområden. Inom renhållningen har kommunerna utöver ansvaret för tillsynen också det operativa ansvaret. Varje kommun skall således svara för att hushållsavfall transporteras till behandlingsanläggningar och att det återvinns eller bortskaffas. Skyldigheten gäller dock inte avfall som omfattas av producentansvar. I varje kommun skall det vidare finnas en renhållningsordning som skall innehålla de föreskrifter om hantering av avfall som gäller för kommunen och en avfallsplan. Avfallsplanen skall innehålla uppgifter om avfall inom kommunen och kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. Genom Agenda 21, som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992, har kommunerna fått både ett större ansvar och förutsättningar för att driva på arbetet med att nå en hållbar utveckling. Vid FN:s konferens i Istanbul år 1996 om boende, bebyggelse och stadsutveckling (Habitat II) antogs den s.k. Habitatagendan. Den innehåller ett program för hållbar utveckling av städer och bebyggelsemiljöer. Habitatagendan har en direkt koppling till den lokala samhällsplaneringen och är en viktig del i det lokala Agenda 21-arbetet. För att öka takten i omställningen av Sverige till en ekologiskt hållbar utveckling har riksdagen beslutat om stöd till lokala investeringsprogram (prop. 1997/98:1, utg. omr. 18, bet. 1997/98:BoU1, rskr. 1997/98:81). Kommunerna har möjlighet att i samverkan med lokala företag och organisationer ansöka om stöd till investeringar för att öka den ekologiska hållbarheten. Investeringarna skall bidra till att minska miljöbelastningen, öka effektiviteten i resursanvändningen och samtidigt bidra till ökad sysselsättning. Tillsynen enligt miljöbalken kommer även i fortsättningen att utgöra kärnan i kommunernas miljöarbete. Omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle kräver emellertid ett handlande över ett vidare fält än det som tidigare omfattats av den traditionella miljöpolitiken. Riokonferensens initiativ till Agenda 21, som just betonar demokratiaspekter, har fått ett stort genomslag i kommunerna. Många kommuner strävar efter att integrera Agenda 21-arbetet med den övriga kommunala verksamheten - inte minst med den fysiska planeringen - och att utveckla nya former för delaktighet från medborgarnas sida. I sammanhanget bör också uppmärksammas att kommunerna fungerar dels som producenter, dels som konsumenter av en rad varor och tjänster. Även här har kommunerna stora möjligheter att påverka miljöarbetet i positiv riktning. Genom de lokala investeringsprogrammen ökar takten i arbetet med att ställa om Sverige till ett ekologiskt hållbart samhälle. Erfarenheterna hittills är mycket positiva. Samtidigt kan konstateras att det behövs ytterligare ansträngningar för att utveckla helhetstänkandet i programmen och göra kopplingen till det lokala Agenda 21-arbetet tydligare. Med hänsyn till de tidigare miljömålens karaktär har det hittills varit svårt att fastställa kommunernas medverkan i måluppfyllelsen. Den nya av riksdagen beslutade målstrukturen bör om några år - när delmål och åtgärdsstrategier har fastställts avsevärt kunna underlätta uppföljningen och värderingen av olika aktörers inklusive kommunernas betydelse för möjligheterna att nå miljömålen. Med stöd av förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken har regeringen inrättat ett särskilt Tillsyns- och föreskriftsråd med uppgiften att vara ett samrådsorgan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken. Rådet, som påbörjade sitt arbete våren 1999, avser bl.a. att utveckla ett system för uppföljning och utvärdering av det operativa tillsynsarbetet samt att bygga upp ett register med samtliga föreskrifter som utfärdas med stöd av balken. Medvetenheten om miljöfrågornas betydelse har enligt de bedömningar som gjorts, bl.a. av Naturvårdsverket och utredningen om samordning av det lokala Agenda 21-arbetet (M 1998:04), ökat i kommunerna. Kommunerna ställer i ökande utsträckning miljökrav i samband med upphandling. I många kommuner arbetar man aktivt med att integrera frågor om hållbar utveckling enligt Agenda 21 i planer och program. Samarbetet mellan kommuner och mellan kommuner, företag och organisationer med ekologisk hållbarhet som förtecken utvecklas. Den viktigaste förändringen som brukar framhållas är de minskade avfallsmängderna. Här har kommunerna en central roll, men exakt hur stor del av denna positiva utveckling som beror på kommunala insatser är givetvis svårt att bedöma. Kostnader och prestationer Det lokala Agenda 21-arbetet är ofta utgångspunkten för ett vidareutvecklat samarbete mellan kommunen och företag, organisationer och andra aktörer i arbetet för en hållbar utveckling. Som framgår av föregående års skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 1998/99:97) är aktiviteten fortfarande hög i flertalet kommuner. Lokala investeringsprogram De lokala investeringsprogrammen inrättades år 1998 för att stödja det lokala arbetet för omställningen till en hållbar utveckling. Programmen tas fram i samverkan med lokala företag, organisationer och enskilda. Det är kommunens ansvar att bedöma förslagen samt att prioritera och ställa samman ett investeringsprogram som kommunen kan ställa sig bakom. De kommuner vars investeringsprogram bedöms ge de bästa miljömässiga resultaten får statligt stöd till sina investeringar. De kriterier som anges är att minska belastningen på miljön, öka effektiviteten i användningen av energi och andra naturresurser, gynna användningen av förnybara råvaror, öka inslaget av återbruk, återanvändning och återvinning, bidra till att bevara och förstärka den biologiska mångfalden samt att tillvarata kulturvärden och bidra till att förbättra cirkulationen av växtnäringsämnen i ett kretslopp. Programmen skall också bidra till ökad sysselsättning. Därutöver kan kommunen få stöd till bl.a. folkbildningsinsatser som knyts till åtgärder i programmet. Den första programomgången omfattade perioden 1998-2000 och den andra perioden 1999-2001. Totalt har 81 kommuner beviljats sammanlagt 3,7 miljarder kronor i bidrag till de lokala investeringsprogrammen under åren 1998 och 1999. Detta ger tillsammans med de medel som bidragsmottagarna själva satsar en total investeringsvolym om cirka 17 miljarder kronor, varav de direkt miljörelaterade investeringarna uppgår till 12,7 miljarder kronor. Programmen beräknas enligt kommunernas bedömningar skapa cirka 11 500 årsarbeten under tiden fram till och med år 2001. Investeringarna kan också antas öka efterfrågan på olika varor och tjänster vilket ger arbetstillfällen i de företag som tillhandahåller dessa. Om de resultat uppnås som kommunerna angivit i sina investerings- program kommer åtgärderna att ge märkbara effekter på miljön. Satsningarna på effektivare energianvändning medverkar till mindre koldioxidutsläpp. Olika naturvårdande åtgärder leder till minskade utsläpp av näringsämnen i vattendragen och till ökat skydd för den biologiska mångfalden. Det hittills beviljade stödet beräknas bl.a. med- föra energieffektiviseringar på cirka 1,64 Twh per år och en minskning av koldioxidutsläpp till luften med ungefär 1,2 miljoner ton per år. Inför programperioden 2000-2002 har 191 kommuner ansökt om stöd till sina inversteringsprogram. Beslut om dessa program fattas under våren 2000. De program som beviljats stöd följs upp årligen. Kommunerna lämnar därvid årliga verksamhetsrapporter som ger en beskrivning av hur genomförandet av investeringsprogrammen fortskrider. Det gäller främst miljö- och sysselsättningseffekter samt utvecklingen av ny miljöteknik. Riksrevisionsverket har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera de lokala investeringsprogrammen. Den första utvärderingen genom- fördes under år 1999 och en andra och slutlig utvärdering planeras våren 2002. Personal och kostnader Av Svenska Kommunförbundets personalstatistik framgår att cirka 2 100 personer var verksamma inom miljö- och hälsoskyddsområdet även under år 1998. Inga större neddragningar av verksamheten har skett under de senaste åren. Samarbetet mellan kommuner i fråga om tillsynsuppgifter har ökat. År 1998 var bruttokostnaden för miljö- och hälsoskyddsverksamheten cirka 1,4 miljarder kronor medan netto- kostnaden uppgick till cirka 0,4 miljarder kronor. 12 Kommunerna och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna Sammanfattande slutsatser Vid mitten av 1990-talet befann sig Sverige i ett dramatiskt arbetsmarknadsläge som ställde stora och delvis nya krav på arbetsmarknadspolitiken. Erfarenheten hade visat att det var svårt att bevara kvaliteten och effektiviteten när åtgärdsvolymen blev för stor. Det fanns mot denna bakgrund ett behov att pröva om nya åtgärder kunde ge en förbättrad effektivitet i användningen av de arbetsmarknadspolitiska resurserna. Samtliga av dessa åtgärder har utvärderats och nedan sammanfattas de viktigaste resultaten: - Försöksverksamhet med lokal samverkan leder i större utsträckning till arbete jämfört med ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Försöksverksamheten kan samtidigt leda till större inlåsningseffekter än vad som normalt är brukligt inom den ordinarie arbets- marknadspolitiken. - Offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa (OTA) leder sällan till reguljära arbeten. - Den ringa omfattningen av resursarbete har berott på otillräcklig information, komplex administration och det förbättrade arbetsmarknadsläget. Därtill fick endast hälften av deltagarna kompetensutveckling och då främst genom att utföra ordinarie arbets- uppgifter. - 58 procent av de ungdomar som genomgått det kommunala programmet för ungdomar under 20 år har kunnat gå vidare till arbete eller studier. - Ungdomar som deltagit i utvecklingsgarantin ser ut att hitta ett arbete eller påbörja en utbildning snabbare än andra långtidsarbetslösa ungdomar. Idag befinner sig Sverige i en högkonjunktur och det ställer nya krav på arbetsmarknadspolitiken. Under rådande situation är arbets- marknadspolitikens främsta uppgift att snabbt och effektivt tillsätta de lediga platserna och att stimulera arbetskraftens geografiska och yrkesmässiga rörlighet i syfte attmotverka inflationsdrivande flaskhalsar och bristsituationer. Genom det förändrade arbets- marknadsläget har försöksverksamheten med lokal samverkan, OTA och resursarbete fasats ut. Nationella mål Regeringens övergripande mål på kort sikt är att minska den öppna arbetslösheten till 4 procent under 2000 och öka andelen reguljärt syssel- satta i befolkningen i åldern 20-64 år till 80 procent år 2004. Därefter är målet full sysselsättning. I januari 2000 uppgick den totala sysselsättningen till 76,4 procent. Kommunernas ansvar för ungdomar Regeringens mål är att ingen ungdom i åldern 18-24 år skall vara arbetslös i mer än 100 dagar utan att få ett erbjudande om arbete, utbildning eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd. 1995 infördes en möjlighet för kommunen att ta ett samlat ansvar för unga arbetslösa upp till 20 år och den 1 januari 1998 tillkom den s.k. utvecklingsgarantin, vilket innebar att kommunen, efter överenskommelse med staten övertog ansvaret för långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år (som långtids- arbetslös räknas arbetssökande med en arbetslöshetstid över sex månader, eller - för ungdomar under 25 år - över 100 dagar). Syftet med åtgärderna är att genom olika individanpassade insatser underlätta ungas inträde på arbetsmarknaden eller övergång till reguljär utbildning. Till- sammans omfattar ungdomsprogrammen 40 procent av ungdomarna i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Måluppfyllelse och kvalitet Den utvärdering av det kommunala programmet för ungdomar under 20 år som Ungdomsstyrelsen redovisade till regeringen i augusti 1997 visar att 58 procent av de ungdomar som genomgått programmet har kunnat gå vidare till arbete eller studier. Statskontoret och Ungdomsstyrelsen har utvärderat utvecklingsgarantin och lämnade under våren 1999 var sin rapport till regeringen. Enligt både Statskontorets och Ungdomsstyrelsen utvärdering har ungdomar som deltagit i utvecklingsgarantin hittat arbete eller påbörjat utbildning snabbare än andra långtidsarbetslösa ungdomar. Ungdomsstyrelsen menar att utvecklingsgarantin är en arbetsmarknads- åtgärd som passar ungdomar för vilka de traditionella åtgärderna inte fungerar och att åtgärden kan öppna upp för ett nytt sätt att arbeta gränsöverskridande mellan utbildning, personlig utveckling och arbete. Under år 1998 skedde det en kraftig minskning av antalet lång- tidsarbetslösa ungdomar från i genomsnitt 17 000 under 1997 till 6 400 i genomsnitt 1998. Under 1999 har den kraftiga minskningen av antalet långtidsarbetslösa ungdomar fortsatt t.o.m. tredje kvartalet och uppgick i genomsnitt till 4 100 per månad. Den kraftiga minskningen av antalet långtidsarbetslösa ungdomar förklaras av det allt ljusare arbets- marknadsläget för ungdomar och införandet av utvecklingsgarantin under 1998. Under 1999 hade 97 procent av de arbetslösa ungdomarna erbjudits reguljärt arbete, lämplig utbildning, praktik eller arbetsmarknadspolitiskt program inom 100 dagars arbetslöshet. Detta är en förbättring jämfört med år 1998 då motsvarande resultat var 87 procent. Regeringens mål att ingen ungdom skall bli långtidsarbetslös utan att dessförinnan fått jobb, utbildning eller erbjudande om en aktivitet är alltså nästan uppfylld. Prestationer Kommunernas ansvar för ungdomar upp till 20 år har i genomsnitt omfattat 7 300 under 1999 vilket är knappt 4 900 färre än 1998 och 6 900 färre än 1997. Detta är en avspegling av det minskade antalet 18-19- åringar som är registrerade vid Arbetsförmedlingen. Den genomsnittliga tiden för ungdomar i det kommunala programmet uppgick till 21 veckor vilket är drygt en vecka mindre än 1998 och drygt tre veckor mindre sedan 1997. Den genomsnittliga kostnaden per månad och deltagare uppgick till 2 700 kronor vilket motsvarar en kostnadsökning med 200 kronor sedan 1998. Enligt AMS uppgick andelen i arbete 90 dagar efter avslutad period i programmet till 38 procent. Utvecklingsgarantin för 20-24-åringarna har under året omfattat i genomsnitt 5 555 ungdomar vilket motsvarar en höjning med 2 700 deltagare jämfört med 1998. Den genomsnittliga tiden för ungdomar i utvecklingsgarantin uppgick till 19 veckor vilket är en ökning med åtta veckor sedan 1998. Den genomsnittliga kostnaden per månad och deltagare uppgick till 9 100 kronor vilket motsvarar en kostnads- minskning med 200 kronor sedan 1998. Enligt AMS uppgick andelen i arbete 90 dagar efter avslutad period med utvecklingsgaranti till 35 procent. Försöksverksamhet med lokal samverkan Försöksverksamhet med lokal samverkan inleddes den 1 juli 1996 och pågick till den 31 december 1999. Regeringen tecknade avtal om försöksverksamhet med 28 kommuner. Försöksverksamheten innebar att medel från anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder ingick i projekt som en arbetsförmedling och en kommun drev gemensamt. Kommunerna bidrog med minst en fjärdedel av utgifterna. Samtliga medel som ingick i projektet fick användas otraditionellt. För samtliga kommuner som deltog i försöksverksamheten gällde att denna skulle uppfylla såväl över- gripande mål som verksamhetsmål för arbetsmarknadspolitiken. Måluppfyllelse och kvalitet Riksrevisionsverket (RRV 1997:26 och RRV 1997:58) samt Växjö universitet (Utvärdering av Lokal samverkan mot arbetslöshet) har utvärderat försöksverksamheten med lokal samverkan. Riksrevisionsverket har funnit att det otraditionella inslaget i försöksverksamheten varit ytterst litet även om variationen mellan olika kommuner har varit påtaglig. De flesta projekt hade kunnat genomföras inom ramen för ordinarie verksamhet. De resultat av försöks- verksamheten som hittills kunnat studeras tyder, enligt RRV, på en högre effektivitet i försöket än i de ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Vidare menar RRV att insatserna i försöksverksamheten i större utsträckning leder till arbete jämfört med ordinarie arbets- marknadspolitiska åtgärder. I sin rapport befarar dock RRV att vissa inlåsningseffekter kan ha uppstått då tiden i åtgärderna varit längre än vad som normalt är brukligt inom ramen för den mer traditionella arbetsmarknadspolitiken. Växjö universitet skriver i sin slutrapport, Utvärdering av lokal samverkan mot arbetslöshet, som lämnades till regeringen 1999 att de inte kan se något entydigt resultat vad gäller effekter på arbetsmarknadspolitiska mål. Detta kan, enligt författarna, delvis förklaras med att det vuxit fram ett starkare samarbete även i kommuner som inte deltagit i försöket. Detta gäller till exempel de jäm- förelsekommuner man använt i utvärderingen. Resursarbete Resursarbete är en åtgärd som trädde i kraft den 1 juli 1997 och avslutades i och med utgången av 1999. Den bygger på försöksverksamheten med den s.k. Kalmarmodellen. Resursarbete är ett slags beredskapsarbete, vilket innebär att den som deltar utför reguljära arbetsuppgifter i stat, kommun, landsting, kyrkliga kommuner och de allmänna försäkringskassorna. Deltagarna betraktas som anställd men lagen om anställningsskydd gäller inte. Resursarbete regleras i kollektivavtal. Arbetsgivare och berörd arbets- tagarorganisation ansökte gemensamt hos arbetsförmedlingen om att få ta emot arbetstagare i resursarbete. Resursarbete innebar att en person, som varit inskriven vid arbetsförmedling under en sammanhängande tid av sex månader och som uppburit arbetslöshetsersättning, deltog i kvalitetshöjande arbete hos en arbetsgivare under 90 procent av arbetstiden. Under resterande tid deltog personen i kompetensutveckling enligt en individuell handlingsplan som upprättades tillsammans med arbetsförmedlingen. Måluppfyllelse och kvalitet Åtgärden har haft en så pass knapp omfattning att den endast på marginalen kan bedömas sänka långtidsarbetslösheten och få ut fler i arbete. Den försöksverksamhet som bedrevs i Kalmar har dock utvärderats av Högskolan i Växjö beträffande effekter för deltagarna och eventuell undanträngning av befintliga arbeten. En jämförelse av deltagarna med en s.k. tvillinggrupp (motsvarande ålder, yrkesutbildning och arbetsmarknadsstatus) visar att de som deltog i försöksverksamheten ett halvår efteråt hade högre lön och arbetade fler timmar än tvillinggruppen. Undanträngningen uppskattades till 36 procent, vilket i jämförelse med andra åtgärder får beaktas som måttlig. IFAU har i rapporten "Resursarbete - en uppföljning" (1999:4) kommit fram till att den ringa omfattningen av åtgärden har berott på otillräcklig information om åtgärden, krånglig administration och det förbättrade arbetsmarknadsläget. Kostnader och prestationer Det genomsnittliga antalet deltagare i resursarbete uppgick till 2 950 under 1999 vilket är en minskning med 1 150 sedan 1998. Av samtliga resursarbeten var 90 procent inrättade i kommunerna. Den genomsnittliga kostnaden per månad för en deltagare uppgick till 11 500 kronor vilket är en ökning med 2 500 kronor jämfört med 1998. Enligt AMS uppgick andelen deltagare i arbete 90 dagar efter avslutat resursarbete till 35 procent. Offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa Den 1 november 1996 infördes en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd, offentligt tillfälligt arbete (OTA) för personer över 55 år som varit arbetslösa i minst 24 månader och som får ersättning från arbets- löshetsförsäkringen. Offentliga arbetsgivare kan vara anordnare, men verksamheten kan även bedrivas inom kommunalt eller landstingskommunalt finansierade privata och kooperativa alternativ till kommunal verksamhet. Syftet med åtgärden är att ta till vara de äldre arbetslösas kompetens samt att höja kvaliteten i verksamheten. OTA som är en tillfällig åtgärd skulle gälla två år, men förlängdes till och med år 2000. Förlängningen gäller endast för de personer som deltog i åtgärden innan den 1 januari 1999. För personer som fyllt 62 år innan den 1 januari 1999 kan åtgärden förlängas till dess att de fyller 65 år. Deltagaren får utbildningsbidrag samt en stimulansersättning om 45 kronor per dag. Måluppfyllelse och kvalitet I Statskontorets rapport, Offentliga tillfälliga arbeten (1997:9) redovisas att en majoritet av besluten om OTA avser verksamhet i kommuner eller föreningar. Av utvärderingen framgår även att åtgärden sällan leder till reguljära arbeten. Regeringen föreslog därför i budgetpropositionen för 1999 att åtgärden skulle fasas ut under år 1999 men förlängdes ytterligare ett år i avvaktan på en mer långsiktig lösning för denna kategori av personer. Kostnader och prestationer Det genomsnittliga antalet deltagare i OTA per månad uppgick till 7 750 under åren 1998 och 1999. Under år 1997 deltog i genomsnitt 5 350 personer i OTA. De enskilda programdeltagarnas tid i detta program harfördubblats från 23 veckor 1997 till 46 veckor 1999. Den genom- snittliga kostnaden per deltagare och månad uppgick till 11.500 kronor 1999 vilket motsvarar en ökning med 700 kronor jämfört med 1998. Enligt AMS uppgick andelen i arbete 90 dagar efter avslutad OTA till 15 procent. Lönebidrag och OSA Lönebidrag och OSA (offentligt skyddat arbete) är särskilda arbets- marknadspolitiska åtgärder för arbetshandikappade. Åtgärderna utgör en ekonomisk kompensation, som motsvarar den nedsatta arbetsförmågan, till arbetsgivare som anställer en person med arbetshandikapp. Måluppfyllelse och kvalitet Lönebidraget är en mycket viktig åtgärd för att minska arbetslösheten bland personer med arbetshandikapp. En tredjedel av personer med arbetshandikapp som får arbete får ett sådant med hjälp av lönebidrag. OSA är en särskilt åtgärd som drivs av kommunerna för personer med socialmedicinskt arbetshandikapp samt för psykiskt sjuka. Anställda i OSA omfattas inte av lagen om anställningsskydd. RRV har utvärderat lönebidraget i rapporten "Det flexibla löne- bidraget" (RRV 1998:37). Enligt rapporten lämnas ungefär 15 procent av lönebidragen till arbetsgivare som anställt personer som saknar ett egentligt arbetshandikapp. Därtill får arbetsgivarna relativt ofta en ekonomisk överkompensation i förhållande till arbetshandikappet. Kostnader och prestationer Under 1998 hade i genomsnitt 65 800 personer per månad en anställning med lönebidrag eller OSA. Kostnaderna för lönebidrag i kommunal regi samt OSA uppgick till 1,4 miljarder kronor vilket motsvarar knappt 10 000 kronor per deltagare och månad. 13 Ledning, uppgifter och organisation Sammanfattande slutsatser Fr.o.m den 1 januari 1999 finns det 20 landsting mot tidigare 23 samt 289 kommuner. Tre landsting och Göteborgs kommuns sjukvårdsverksamhet slogs samman till Västra Götalands läns landsting. Nykvarns kommun bildades den 1 januari 1999. En kartläggning av kommunernas och landstingens organisations-, styr- och verksamhetsformer har genomförts. I denna kartläggning finns jämförelser mellan år 1995 och år 1999 på en rad olika områden, t ex när det gäller antalet nämnder i kommunen och förekomsten av särskilda beredningar eller utskott. Dessutom har ett antal nya nyckeltal tagits fram bl.a. rörande antalet fullmäktigeledamöter, antalet fullmäktigemöten och förekomsten av brukarrepresentation. Medborgarnas tilltro till det politiska systemet och tilltron till sig själva har under de senaste tio åren ökat. Den politiska ojämlikheten har emellertid ökat när det gäller t.ex. utrikes födda och infödda svenskar. Antalet förtroendevalda och förtroendeuppdrag minskar. År 1999 fanns 44 500 kommunalpolitiker. Det har skett en minskning med ungefär10 000 personer på tio år. I många kommuner pågår emellertid ett arbete för att involvera medborgarna i lokala berednings- och beslutsprocesser. Kommunal indelning Fr.o.m den 1 januari 1999 finns det 20 landsting samt 289 kommuner. Tre landsting och Göteborgs kommuns sjukvårdsverksamhet slogs den 1 januari 1999 samman till Västra Götalands läns landsting. Samtidigt överfördes också Habo och Mullsjö kommuner till Jönköpings läns landsting. Den 1 januari bildades även Nykvarns kommun vilket innebär att det totalt finns 289 kommuner. Kommunala uppgifter I Skåne, Kalmar och Gotlands län fortsätter den försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning som inleddes den 1 juli år 1997. Den 1 januari år 1999 inleddes även en motsvarande försöksverksamhet i Västra Götalands län. Försöksverksamheten innebär att ansvaret för vissa statliga uppgifter flyttats från länsstyrelserna till kommunal nivå. Försöksverksamheten pågår t.o.m. utgången av år 2002 och utvärderas av den parlamentariska regionkommittén (PARK). PARK skall lämna sitt slutbetänkande hösten år 2000. Kommunala styr-, organisations- och verksamhetsformer På uppdrag av Justitiedepartementet har Statskontoret kartlagt kommunernas och landstingens organisations-, styr- och verksamhets- former. (Organisations- styr- och verksamhetsformer i kommuner och landsting, 1999:38). Förändringar i kommunernas organisation Det totala antalet nämnder/styrelser i landets kommuner har minskat mellan åren 1995 och 1999 med 9 procent. Huvuddelen av denna minskning har skett efter det allmänna valet år 1998. Cirka 60 procent av kommunerna bedöms ha genomfört större förändringar mellan dessa år. Störst är minskningen av nämnder inom områdena infrastruktur, skydd, fritid och kultur samt vård. Totalt 46 kommuner bedöms ha genomfört en stor förändring av sin nämndorganisation. Som exempel kan nämnas Stenungssunds kommun där man har gått från en i huvudsak traditionell nämndorganisation till en organisation med endast två frivilliga nämnder. I Trollhättans kommun har flera distriktsnämnder avskaffats och ersatts med kommunövergrip- ande nämnder. I de övriga kommunerna är det företrädesvis förändringar rörande kommundelsnämnder. Antalet kommuner med kommundelsnämnder har ökat från 19 år 1995 till 22 år 1999. Det är dock bara 13 kommuner som har en heltäckande kommundelsorganisation.Det kan också konstateras att det totala antalet kommundelsnämnder minskat mellan år 1998 (163 st) och år 1999 (142 st). Under senare år har kommuner valt att samla verksamhetsansvaret till kommunstyrelsen (genom att inrätta utskott i stället för nämnder) och inrättat fullmäktigeberedningar. Endast ett tiotal kommuner har kommunstyrelseutskott som kan bedömas svara för mer betydande delar av kommunernas externa verksamhet. Knappt tjugo kommuner har mer sakpolitiskt inriktade beredningar/utskott knutna till fullmäktige. Enligt Statskontorets rapport är det den traditionella organisationen, där varje nämnd har sin egen förvaltning, som är i vanligast. I Statskontorets rapport redovisas också en rad olika nyckeltal avseende kommunernas verksamhet bl.a. följande: - Två tredjedelar av kommunerna valt att ha ett större antal full- mäktigeledamöter än vad kommunallagen kräver. Vanligast är det att man har 4, 8 eller 10 extra ledamöter. - Två tredjedelar av kommunerna hade under år 1998 9-12 fullmäktigemöten. - Hälften av kommunerna hade TV eller radiosändning från fullmäktige. - Ungefär en fjärdedel av kommunerna har öppna nämndsammanträden. - Knappt hälften av kommunerna genomförde medborgar- eller brukarundersökning under år 1998. - Drygt 40 procent av kommunerna hade ett system med brukar- representation. Främst är det inom skolområdet. - Hälften av kommunerna har brukarkooperativ främst inom barnomsorgen. Förändringar i landstingens organisation Det totala antalet nämnder i landstingen var 212 år 1999. Sedan år 1995 har antalet minskat främst på grund av de förändrade länsindelningarna i Skåne och Västra Götalands län. Antalet verksamhetsanknutna fullmäktigeberedningar har minskat mellan åren 1995 och 1999. Främst är det beredningar inom hälso- och sjukvården som avskaffats. Trots detta är det vanligast med beredningar inom detta område. Antalet verksamhetsanknutna utskott eller beredningar under landstingsstyrelsen har minskat. Av dessa är det vanligast med organ inom hälso- och sjukvårdsområdet, utbildnings- och kulturområdet samt region och utvecklingsområdet. Utskott och beredningar inom det sociala området och handikappområdet har nästan försvunnit, förmodligen på grund av ändringar i huvudmannaskapet inom dessa område. Antalet utskott och beredningar under nämnder har dock ökat något. När det gäller landstingens styrsystem kan konstateras att två styr- modeller blivit allt vanligare. Antingen använder landstingen en traditionell form av styrning som är samlad på länsnivå eller en decentraliserad beställar-utförarstyrning. Under år 1999 är den sistnämnda vanligast; åtta landsting, inklusive storstadslandstingen, använder sig av denna form. I Statskontorets rapport redovisas även en del nyckeltal avseende landstingens verksamhet. Exempel på sådana är följande: - 14 landsting har fler ledamöter än vad lagen anger som minimum. - Fullmäktige i de enskilda landstingen genomförde mellan tre och elva sammanträden under år 1998. Vanligast var att man hade fem sammanträden. - 14 av landstingen hade inga TV- eller radiosändningar av något möte. - 16 landsting har inga nämnder som genomförde öppna nämndsammanträden. - Sex landsting hade någon offentlig utfrågning under året. - Tre landsting angav att de någon gång använt sig av medborgar- eller brukarundersökningar. - 17 landsting uppgav att de under år 1998 utkommit med skriftlig information till samtliga hushåll medan två landsting uppgav att något sådant utskick inte förekommit. Den kommunala demokratin och medborgarperspektivet Medborgaren har höga förväntningar och anspråk på det politiska systemet Medborgarnas tilltro till det politiska systemet och tilltron till sig själva har under de senaste tio åren ökat. Medborgarna har höga anspråk och förväntningar på det politiska systemet. Det finns ett grundläggande förtroende för de politiska institutionerna och därtill en god tilltro till den egna förmågan att påverka. (Politikerförakt eller mogen misstro? Tommy Möller, 1998). Samtidigt visar den av Demokratirådet genomförda medborgarunder- sökningen 1997 att medborgarna upplever brister i det politiska systemets mottaglighet för utifrån ställda krav. Medborgarnas förtroende för de politiska institutionerna och medborgarnas deltagande i de etablerade politiska partierna minskar. Många medborgare anser också att de själva har mindre möjligheter att påverka än andra. Bilden av demokratin är sammanfattningsvis motsägelsefull. Den demokratiska processen i våra kommuner ger dock medborgaren en möjlighet att engagera sig i de frågor som står medborgaren nära och samtidigt ta ett ansvar för gemensamma angelägenheter. Medborgaren kan i dag delta aktivt och utöva meningsfull påverkan i roller som medborgare, väljare, partipolitiskt aktiva, brukare, föreningsaktiva, förtroendevalda osv. Kommunala förtroendeuppdrag Medborgerligt deltagande i samhällslivet som kräver större arbetsinsatser och permanent engagemang minskar. Många förtroendevalda upplever att arbetsvillkoren såväl försvårar rekryteringen av nya förtroendevalda som bidrar till förtida avhopp från uppdragen. Omsättningen bland de förtroendevalda har tidvis varit mycket stor. Medborgarnas rättmätiga krav på de förtroendevaldas tillgänglighet har ökat samtidigt som många förtroendevalda upplever att kontakten med medborgarna försvåras av att en allt för stor del av tiden används till politiska möten i traditionella former. Regeringen har, bl.a. med anledning av vad som ovan nämnts, i november 1999 beslutat om att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 1999:98) med uppdrag att föreslå åtgärder som skall dels öka med- borgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin, dels stärka den kommunala representativa demokratins funktionssätt. Kommittén skall bl.a. analysera och föreslå förbättringar i dels de förtroendevaldas arbetsförhållanden, dels formerna för det politiska arbetet och då särskilt åtgärder för att öka antalet för- troendevalda, underlätta rekrytering, förbättra representativiteten och motverka förtida avhopp. Svenska Kommunförbundet redovisar i en rapport - Kommunala förtroendeuppdrag 1999 (1999) - hur situationen i kommunerna ser ut i dag. Antalet kommunala förtroendeuppdrag var 68 474 år 1999. Av dessa var 37 724 ordinarie ledamöter och 30 750 ersättare. På tio år har antalet förtroendeuppdrag minskat med ungefär 15 000. År 1999 fanns 44 500 kommunalpolitiker. Det har skett en minskning med ungefär 10 000 personer på tio år. Av samtliga kommunpolitiker har 60 procent endast ett uppdrag, 30 procent har två uppdrag och tio procent har tre eller fler uppdrag. Av rapporten framgår vidare att vart tredje kommunalt för- troendeuppdrag innehades av en person som var mellan 60 och 66 år gammal. Ytterligare en tredjedel av förtroendeuppdragen innehades av personer som var mellan 45 och 59 år gamla. Ungefär en fjärdedel av uppdragsinnehavarna var mellan 30 och 44 år. Endast sex procent av uppdragen innehades av personer under 30 år. Dessutom innehades endast sju procent av uppdragen av personer som var 67 år eller äldre. Av de kommunala förtroendeuppdragen innehades 40 procent av kvinnor. Bland uppdragsinnehavare under 60 år var andelen kvinnor något större än bland dem som var 60 år eller äldre. Inom verksamhetsområdena pedagogik samt vård och omsorg innehades något mer än hälften av uppdragen av kvinnor. Inom verksamhetsområdet infrastruktur och skydd var andelen kvinnor lägre, 27 procent. Inom övriga verksamhetsområden pendlade andelen kvinnor runt det 40 - procentiga genomsnittet. Av ordförandeposterna innehades 44 procent av personer mellan 60 och 66 år och endast 1 procent av personer som var under 30 år. Bland ordförandena var 28 procent kvinnor. I kommunstyrelserna satt 36 procent kvinnor och i kommunfullmäktige var 41 procent kvinnor. Personer med utländsk bakgrund är kraftigt underrepresenterade bland de förtroendevalda. En undersökning av de 20 mest s.k. invandrartäta kommunerna efter valet 1998 visar dock att antalet fullmäktigeledamöter med utländsk bakgrund ökade med 25 procent. Andelen fördubblades eller ökade ännu mer i Umeå, Surahammar, Göteborg, Sundsvall, Norrköping, Södertälje och Malmö (Invandrares representation ökar markant Jabar Amin, 1998). Av Svenska Kommunförbundets rapport framgår att det i 279 av landets 289 kommuner fanns minst en heltidsavlönad politiker. Medborgarnas kontakter med förtroendevalda Statsvetaren Ylva Norén har genomfört en studie i Västra Götaland och undersökt medborgarnas kontakter med kommunpolitiker. Studien som ingår i SOM-institutets rapport nr. 23 Region i omvandling visar att av de 3 241 svarande så menar 32,7 procent att de är personligen bekant med någon politiker som är verksam i kommunen. Av studien framgår bl.a. att det är vanligare att personer på landsbygden eller i mindre tätorter är personligt bekanta med en kommunalpolitiker. Norén menar dock att det inte finns något direkt samband mellan att medborgarna är personligt bekanta med kommunalpolitiker och deras nöjdhet med hur kommunstyrelsen sköter sin uppgift. Det finns inte heller något direkt samband mellan att vara personligt bekant med kommunalpolitiker och nöjdhet med hur servicen har fungerat i kommunen under de senaste 12 månaderna. Skillnaden mellan mäns och kvinnors personliga kontakter med kommunpolitiker är så liten att den inte är statistisk säkerställd. Däremot kan man konstatera att det är vanligare med personliga kontakter med politiker ju äldre man är. Politikerkontakter är också vanligare bland högutbildade. Bland de öppet arbetslösa är det bara en av fem som personligen känner någon kommunpolitiker. Av de som saknar svenskt medborgarskap är det endast en av sex som är personligen bekant med en politiker, medan siffran är en av tre för de med svenskt medborgarskap. I Noréns studie framgår att det är 18 procent fler av de med politikerkontakter som har försökt att påverka en lokal verksamhet, i jämförelse med de som saknar politikerkontakter. Enligt studien är det även så att det är 15 procent fler i gruppen av de med personlig politikerkontakt som menar att de haft en delvis framgång med sin påverkan, jämfört med gruppen som saknar personliga kontakter med politiker. Inga skillnader tycks dock märkas mellan dessa kategorier vad gäller full framgång med påverkansförsöken. Politisk jämlikhet Att medborgarna har lika möjligheter att påverka den demokratiska processen är ett centralt fundament i en demokrati. I en rapport till Demokratiutredningen beskriver statsvetarna Jan Teorell och Anders Westholm hur den politiska jämlikheten har utvecklats under de senaste 30 åren (Medborgarnas erfarenheter SOU 1999:113). Vad gäller den politiska jämlikheten mellan könen finner de att där det i många fall skett en ökning både för män och kvinnor, till exempel förmåga att överklaga och kontakt med beslutsfattare, så har ökningen varit störst för kvinnorna. Vidare drar de slutsatsen att utjämningen mellan kvinnor och män i huvudsak beror på att befolkningen har fått ett tillskott på yngre, mer jämlika generationer, och inte på att det skulle ha skett en beteendeförändring hos de män och kvinnor som tidigare var mindre jämställda. Unga och gamla anses av många som politiskt svagare än medelålders. 1997 års medborgarundersökning visar mycket riktigt att unga (18-35 år) och gamla (56-76 år) är mindre politiskt aktiva än medelålders (36-55 år). Både vad gäller kontakter med beslutsfattare, deras förmåga att överklaga politiska beslut och demonstrationsdeltagande är det fler medelålders än unga och gamla som deltar. Mönstret bryts bara en gång, och det gäller partiaktivitet, som främst attraherar de äldre medborgarna. Till skillnad från vad som var fallet mellan kvinnor och män, där skillnaderna under 1990-talet har fortsatt att minska, går det inte att utläsa någon liknande tendens beträffande de olika åldersgrupperna. Skillnaderna är i stort sett desamma förutom demonstrationsdeltagande, som vid den förra medborgarundersökningen 1987 uppvisade en högre andel unga än medelålders. Sålunda har skillnaderna i den bemärkelsen i själva verket ökat. För 30 år sedan var skillnaderna mellan utrikes födda och infödda svenskars politiska deltagande obetydliga. Både vad gäller förmågan att överklaga beslut, ta kontakter med beslutsfattare och deltaga i offentliga demonstrationer uppvisade utrikes födda ett i det närmast lika stort deltagande. Vändningen har framför allt kommit under 1990-talet. Vid 1994 års val hade valdeltagandet bland de utländska medborgarna sjunkit till rekordlåg nivå, endast 40 procent deltog i valet. Vid 1998 års val sjönk valdeltagandet ytterligare, endast 35 procent av de röstberättigade utländska medborgarna deltog i kommunalvalet. Vad gäller förvärvsarbetande eller inte menar forskarna att klyftan avseende politisk jämlikhet mellan förvärvsarbetande och arbetslösa är förhållandevis liten, men den har å andra sidan vuxit i takt med arbetslösheten. Lokala demokratiexperiment Runt om i landet finns en stor aktivitet med lokala demokratiförsök där medborgarna på ett aktivt sätt involveras i lokala berednings- och beslutsprocesser. Ett flertal kommuner har t.ex. öppna nämndsammanträden, medborgarpaneler och hearings för att få medborgarnas syn i olika frågor. För att involvera ungdomar i den politiska processen har det i ett stort antal kommuner bildats s.k. ungdomsråd. År 1997 fanns 85 ungdomsråd eller liknande forum i landet. Året därpå hade antalet stigit till 102 (Ungdomsstyrelsen rapport nr 16 Demokratiska procedurer eller låtsas- krumelurer, 1999). I några län har man genomfört s.k. ungdomsparlament eller ungdomsting, där bl.a. landsting har varit initiativtagare. I ett antal kommuner och landsting/regioner pågår i dag utveck- lingsarbete som syftar till att komplettera befintliga mötesformer med stöd av IT. Forskaren Agneta Ranerup presenterar i Demokrati- utredningens forskarvolym IT i demokratins tjänst (SOU 1999:117) en studie av användningen av elektroniska debattfora i Göteborg och Sölvesborg. Ranerup menar bl.a. att det i ingen av kommunerna har funnits någon tydlig medveten strategi vad gäller vilka åtgärder som bör vidtas för att de demokratiserande målen skall uppnås. I direktiven till den kommunaldemokratiska kommittén (dir. 1999:98) framgår att kommittén skall titta närmare på ett flertal lokala demokrati- experiment. Den skall bl.a. studera erfarenheterna i de kommuner som i sin verksamhet upprättat s.k. demokratibokslut eller utnyttjat möjligheten att inrätta s.k. medborgarpaneler. 14 Den internationella kommunen Sammanfattande slutsatser I Regionkommittén finns representanter för lokala och regionala myndigheter i de femton medlemsstaterna. Under år 1999 har den svenska delegationen ändrats till följd av resultatet i 1998 års allmänna kommunalval i Sverige. En viktig del av kommitténs arbete under året har rört dess allt mer aktiva roll i den pågående utvidgningsprocessen. Under år 1999 fick drygt 100 projekt stöd till vänortssamarbete. Företrädesvis är det demokratiprojekt som dominerar följt av projekt om miljö, skola och infrastruktur. En nyhet för år 1999 är att Sida tillskjutit medel för en försöksverksamhet för vänortsprojekt riktade mot vissa länder i Afrika, Asien samt Syd- och Centralamerika. Regionkommittén I Regionkommittén finns representanter för lokala och regionala myndigheter i de femton medlemsstaterna. Kommitténs uppgift är att se till att EU:s politik tar mer hänsyn till de lokala och regionala myndigheternas intressen. De svenska ledamöterna i Regionkommittén nomineras av Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet och är 12 till antalet. Under år 1999 har den svenska delegationen ändrats till följd av resultatet i 1998 års allmänna kommunalval i Sverige och därpå följande nomineringsförfaranden i respektive parti. Den nya delegationen är nominerad för återstoden av mandatperioden, dvs. t.o.m. den 25 januari år 2002. Regionkommittén har haft fem plenarmöten. Den svenska delegationen har svarat för tio yttranden som antagits av plenarsessionen. Yttrandena har bl.a. gällt resolutioner om den pågående utvidgningsprocessen, alternativ användning av strukturfondsmedel, regionernas genomförande av lagstiftning, brottslighet och säkerhet i städer, transeuropeiska transportnätverk, sammanhållning och konkurrens genom forskning, teknisk utveckling och innovation. En viktig del av kommitténs arbete under året har rört dess allt mer aktiva roll i den pågående utvidgningsprocessen. Arbetet har främst bestått i ett antal kontaktskapande konferenser i några av ansökarländerna. I samband med regionkommitténs novembersession arrangerades en uppsamlingskonferens med sex ansökarländer och företrädare för alla EU:s institutioner, medlemsstater m.fl. Konferensen enades bl.a. om en resolution med ett antal uppmaningar till Kommissionen, medlemsstaternas såväl som ansökarländernas regeringar, där bl.a. vikten av att engagera de lokala och regionala myndigheterna i utvidgningsprocessen poängterades. Europarådet Europarådet är ett viktigt forum för frågor av gemensamt intresse för Europa. Syftet med rådet är att skydda och förverkliga de ideal och principer, som utgör medlemmarnas gemensamma arv, och att underlätta deras ekonomiska och sociala framsteg. Regeringen har i skrivelsen 1999/2000:70 om verksamheten inom Europarådets ministerkommitté under år 1999 redogjort för verksam- heten under ministerkommittén. I skrivelsen beskrivs bl.a. arbetet inom styrkommittén för kommunala och regionala myndigheter (CDLR) och ministerkommitténs arbete med övervakning av efterlevnaden av med- lemsstaternas åtaganden. Under år 1999 firade Europarådet sitt femtioårsjubileum. Till jubiléet anordnades i maj en konferens i Stockholm. Vid denna konferens disku- terades bl.a. frågor som rörde främjandet av lokal och regional demo- krati. Vänortssamarbete Regionalt arbete i Östersjö- och Barentsregionen är högt prioriterat av den svenska regeringen. En viktig roll spelar det samarbete där kom- muner, landsting, län och regionala organisationer direkt samverkar med motparter i grannländerna. Enligt överenskommelse med Sida disponerar Svenska Kommun- förbundet sedan år 1990 årliga medel för stöd till kommunernas för- djupade vänortssamarbete med Östeuropa. Under år 1999 fick 129 projekt stöd till en sammanlagd summa av drygt 23 miljoner kronor. Företrädesvis är det demokratiprojekt som dominerar följt av projekt om miljö, skola och infrastruktur. Stödet till Bosnien uppgick till nästan 2 miljoner kronor i sammanlagt åtta olika projekt. En nyhet för år 1999 är att Sida tillskjutit 3 miljoner kronor för en försöksverksamhet för vänortsprojekt riktade mot vissa länder i Afrika, Asien samt Syd- och Centralamerika. Totalt sex projekt beviljades sådana medel för sammanlagt närmare 1,5 miljoner kronor. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 mars 2000 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén, Freivalds, Thalén, Winberg, Lindh, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Wärnersson, Lejon, Lövdén, Ringholm Föredragande: Lars-Erik Lövdén Regeringen beslutar skrivelse 1999/2000:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Med offentlig konsumtion avses i nationalräkenskaperna produktionsvärdet för offentliga myndigheter minus intäkter för försäljning av varor och tjänster. Produktionsvärdet beräknas som summan av löner, kapitalförslitning och förbrukning av köpta varor och tjänster i verksamheten. Värdet av sjukvårdskonsumtionen antas således vara lika stor som kostnaderna för den. För hälso- och sjukvårdens del omfattar den offentliga konsumtionen de samlade utgifterna för sjukvårdshuvudmännen och socialförsäkringen för sjukvård som drivs i offentlig regi. Även kostnaderna för läkemedel i den offentliga slutna vården betraktas som offentlig konsumtion. I praktiken skedde ingen förändring vad gäller landstinganställda mellan åren 1997 och 1998, eftersom drygt 6 000 landstingsanställda tillkom då Universitetssjukhuset MAS, som tidigare tillhörde Malmö kommun, fr.o.m. 1998 ingår i Kristianstads och Malmöhus läns landsting. Skr. 1999/2000:102 2 1 15 11 48 52 48 67 53 111 1 141 37 148 6 152 1 159 7 165 3 169 4 175 1 182 9 184 2 202 1