Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2000/01:41 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål under år 1999 Skr. 2000/01:41 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 9 november 2000 Göran Persson Thomas Bodström (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redogörs för tillämpningen under år 1999 av såväl bestämmelserna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som bestämmelserna i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning 3 2.1 Allmänt 3 2.2 Hemlig teleavlyssning 4 2.3 Hemlig teleövervakning 4 2.4 Hemlig kameraövervakning 5 3 Riksåklagarens och Rikspolisstyrelsens redovisning 5 3.1 Tillämpningen av hemlig teleavlyssning 5 3.2 Tillämpningen av hemlig teleövervakning 7 3.3 Tillämpningen av hemlig kameraövervakning 9 4 Slutsatser 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 november 2000....13 1 Ärendet och dess beredning I enlighet med riksdagens önskemål (bet. 1981/82:JuU54, rskr. 1981/82:298) redovisar regeringen årligen hur reglerna om teleavlyssning i rättegångsbalken har tillämpats. I samband med att reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ändrades den 1 september 1989 uttalades i lagstiftningsärendet (prop. 1988/89:124 s. 55) att regeringens redovisning till riksdagen av tillämpningen av bestämmelserna borde behållas och att en motsvarande redovisning beträffande hemlig teleövervakning borde lämnas. Likaså uttalades i det lagstiftningsärende som låg till grund för lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning att en redovisning av tillämpningen av bestämmelserna i den lagen också skulle lämnas (prop. 1995/96:85 s. 37). Regeringen lämnade den 11 november 1999 en redogörelse till riksdagen för tillämpningen under år 1998 av bestämmelserna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt bestämmelserna i lagen om hemlig kameraövervakningen (skr. 1999/2000:31). Skrivelsen behandlades av riksdagen under våren 2000 (bet. 1999/2000:JuU8, rskr. 1999/2000:138). Regeringen lämnar nu motsvarande redogörelse för år 1999. Den bygger i huvudsak på uppgifter som Riksåklagaren och Rikspolis-styrelsen gemensamt har lämnat i en skrivelse till regeringen den 6 september 2000. 2 Reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning 2.1 Allmänt Bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som tvångsmedel vid beivrande av brott finns i första hand i 27 kap. rättegångsbalken. Sådana bestämmelser finns även i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. samt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Bestämmelser om hemlig kameraövervakning som tvångsmedel vid beivrande av brott finns i första hand i lagen om hemlig kamera-övervakning. Även lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål samt lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. innehåller bestämmelser i detta hänseende. För all tvångsmedelsanvändning anses gälla tre allmänna principer. De tre principerna, som anknyter till innehållet i 2 kap. 12 § regerings-formen, är ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitets-principen. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda ett tvångsmedel skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen, som är lagfäst i bl.a. 27 kap. 1 § tredje stycket rättegångsbalken och 3 § första stycket 3 lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som finns att vinna med åtgärden. 2.2 Hemlig teleavlyssning Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken). För att sådan avlyssning skall få ske krävs att någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Även försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott omfattas av bestämmelsen, om gärningen är belagd med straff (27 kap. 18 § andra stycket rättegångsbalken). För tillstånd till hemlig teleavlyssning krävs vidare att vissa andra rekvisit är uppfyllda. Åtgärden måste t.ex. vara av synnerlig vikt för utredningen. Tvångsmedlet kan användas både för avlyssning av telefonsamtal och för upptagning av annan telekommunikation än muntlig sådan, såsom telefax och datakommunikation. Avlyssning kan, med vissa begränsningar, ske också utanför allmänt tillgängliga telenät, t.ex. inom större företagsnät. 2.3 Hemlig teleövervakning Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som har expedierats eller beställts till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram. Tvångsmedlet får enligt 27 kap. 19 § rättegångsbalken användas vid förundersökning beträffande brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader, vid förundersökning beträffande narkotikabrott med enbart fängelse i straffskalan samt vid förundersökning beträffande försök, förberedelse eller stämpling till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, om sådan gärning är belagd med straff. I övrigt gäller motsvarande regler som för hemlig teleavlyssning. 2.4 Hemlig kameraövervakning Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar används för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål, utan att upplysning om övervakningen lämnas. Förutsättningarna för att sådan övervakning skall få ske är i övrigt i huvudsak desamma som för hemlig teleavlyssning. Övervakningen får endast avse en sådan plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. Lagen om hemlig kameraövervakning trädde i kraft den 1 februari 1996. Vid ikraftträdandet var lagens giltighetstid begränsad till utgången av 1996. Lagens giltighetstid har sedan förlängts, nu senast till utgången av år 2001 (prop. 1999/2000:96, bet. 1999/2000:JuU21, rskr. 1999/2000:233, SFS 2000:579). 3 Riksåklagarens och Rikspolisstyrelsens redovisning 3.1 Tillämpningen av hemlig teleavlyssning Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen har, som nämnts, i en skrivelse till regeringen lämnat uppgifter om tillämpningen av bestämmelserna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt om tillämpningen av bestämmelserna i lagen om hemlig kameraövervakning under år 1999. Redovisningen visar att domstol under år 1999, när det gäller förundersökning avseende grovt narkotikabrott eller varusmuggling av narkotika (grovt brott), har meddelat 216 tillstånd att i hemlighet lyssna av kommunikation till eller från teleadresser som har innehafts eller använts av misstänkta personer. Som jämförelse anges nedan i diagramform antalet redovisade fall de senaste tio åren. När det gäller andra grova brott har hemlig teleavlyssning använts i 65 fall under år 1999. Det har gällt förundersökningar huvudsakligen rörande mord, försök, förberedelse och medhjälp till mord, grovt rån och grov mordbrand. I enstaka fall har hemlig teleavlyssning också förekommit i förundersökningar rörande grovt koppleri, grov penningförfalskning, allmänfarlig ödeläggelse och grovt sabotage. I följande diagram redovisas antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning avseende andra grova brott än grovt narkotikabrott och varusmuggling av narkotika (grovt brott) under de senaste tio åren. I nästa diagram anges den redovisade genomsnittliga avlyssningstiden för motsvarande tidsperiod. Siffrorna är avrundade till antal hela dagar. Vid en jämförelse mellan de två senaste åren och tidigare år måste en viss försiktighet iakttas. I redovisningen för 1997 och tidigare år har en polismyndighet räknat tidsåtgången per avlyssnat abonnemang oavsett om det varit inom ramen för samma tillstånd eller inte, medan de andra myndigheterna har räknat tidsåtgången per meddelat tillstånd. För 1998 och 1999 har dock samma beräkningsgrund använts, dvs. tidsåtgången per tillstånd. Avlyssningstiderna varierar kraftigt. Under år 1999 förekom fall där avlyssning bara pågick i en dag, medan den längsta tiden var 10 månader och 6 dagar. I några av de fall där tillstånd till hemlig teleavlyssning meddelats kunde någon avlyssning inte genomföras på grund av tekniska problem. Avlyssningen har haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte - dvs. misstanken har bekräftats genom avlyssningen - i drygt 52 procent av fallen under år 1999. Den har inte gett något resultat i drygt 27 procent av fallen och i knappt 21 procent av fallen har avlyssningen avbrutits med kvarstående misstanke. I det följande diagrammet anges för de senaste tio åren i hur stor utsträckning avlyssningen redovisats ha haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte. Siffrorna är avrundade till heltal. Som framgår av diagrammet är andelen fall där avlyssningen haft betydelse relativt konstant. Under år 1999 har det förekommit tre fall där en ansökan om hemlig teleavlyssning lämnats utan bifall av domstol. Beträffande två förundersökningar om grovt rån har Rikspolisstyrelsen uppgett att tillstånd till hemlig teleavlyssning sökts och beviljats för avlyssning av telemeddelanden som fanns lagrade hos en teleoperatör i en s.k. röstbrevlåda. Tillstånden söktes och beviljades, enligt Rikspolis-styrelsen, med motiveringen att sådana telemeddelanden måste anses vara under befordran. 3.2 Tillämpningen av hemlig teleövervakning Av Riksåklagarens och Rikspolisstyrelsens redovisning framgår att det under år 1999 lämnades tillstånd till hemlig teleövervakning i 297 fall. Av redovisningen framgår även att i så gott som samtliga fall där hemlig teleavlyssning beviljats har även tillstånd till hemlig teleövervakning meddelats. Av meddelade tillstånd till hemlig teleövervakning avsåg 219 fall grovt narkotikabrott eller varusmuggling av narkotika (grovt brott). Övriga fall avsåg främst mord, försök, förberedelse och medhjälp till mord, grov mordbrand, grovt rån, grovt koppleri, grov egenmäktighet med barn och grov varusmuggling. I två fall har tillstånd till hemlig teleövervakning meddelats efter framställning från Ekobrotts-myndigheten. Dessa fall avsåg varusmuggling (grovt brott) och förberedelse till sådant brott. Som en jämförelse anges i följande diagram antalet redovisade tillstånd för varje år sedan 1990, det första år som redovisningen av tillämpningen av hemlig teleövervakning omfattade ett helt kalenderår. Som framgår har hemlig teleövervakning använts i betydligt fler antal fall under de senaste fyra åren än under tidigare år. Denna antalsmässiga ökning kan främst hänföras till förundersökningar rörande grovt narkotikabrott och varusmuggling av narkotika (grovt brott). I nästa diagram anges den redovisade genomsnittliga övervaknings-tiden för motsvarande tidsperiod. Siffrorna är avrundade till antal hela dagar. Av samma skäl som angetts i fråga om hemlig teleavlyssning kan en säker jämförelse mellan de två senaste åren och tidigare år inte göras. Liksom vid hemlig teleavlyssning varierar övervakningstiderna kraftigt. Under år 1999 förekom fall där teleövervakningen bara pågick i en dag, medan den längsta tiden var 4 månader och 29 dagar. Av intresse är också vilken betydelse övervakningen har haft för förundersökningen beträffande den misstänkte. Under år 1999 hade övervakningen betydelse i drygt 48 procent av fallen. Den har inte gett något resultat i 29 procent av fallen och den har avbrutits med kvarstående misstanke i knappt 23 procent av fallen. I det följande diagrammet anges för varje år sedan 1990 i hur stor utsträckning övervakningen redovisats ha haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte. Siffrorna är avrundade till heltal. Under 1999 har domstol i tre fall lämnat en ansökan om tillstånd till hemlig teleövervakning utan bifall. Dessa fall avser samma ärenden där domstol lämnat en ansökan om tillstånd till hemlig teleavlyssning utan bifall, vilka redovisats ovan. 3.3 Tillämpningen av hemlig kameraövervakning Av Riksåklagarens och Rikspolisstyrelsens redovisning framgår att det under år 1999 lämnades tillstånd till hemlig kameraövervakning i 30 fall. Av dessa avsåg 27 grovt narkotikabrott eller varusmuggling av narkotika (grovt brott). Övriga fall avsåg mord och försök till mord. Den genomsnittliga tiden för hemlig kameraövervakning år 1999 var knappt 32 dagar. Motsvarande siffror för 1997, som var det första hela år då bestämmelserna om hemlig kameraövervakning tillämpades, och 1998 var 47 respektive 38 dagar. Även här får jämförelser göras med viss försiktighet. Tiden varierade i de enskilda fallen år 1999 från en dag till 4 månader och 21 dagar. Det kan även noteras att kameraövervakningen i några fall inte genomfördes trots att tillstånd meddelats. Den hemliga kameraövervakningen har enligt redovisningen haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte i hälften av alla fall. I drygt 23 procent av fallen har övervakningen inte gett något resultat och i knappt 27 procent av fallen har åtgärden avbrutits med kvarstående brottsmisstanke. Av diagrammet nedan framgår hur över-vakningen har påverkat förundersökningen beträffande den misstänkte under de år som lagstiftningen varit i kraft. 4 Slutsatser Av redovisningen framgår att tvångsmedlen, i likhet med tidigare år, främst har använts i förundersökningar där det funnits misstankar om organiserad eller annars omfattande handel med narkotika och där andra spaningsmetoder har prövats utan resultat eller redan från början visat sig vara otillräckliga. Huvudsyftet har fortfarande varit att avslöja den mera omfattande narkotikasmugglingen till Sverige och försäljningen av narkotika inom landet. Antalet teleavlyssningar på grund av misstanke om grov narkotika-brottslighet har ökat avsevärt sedan år 1969, då möjligheten att ingripa med detta tvångsmedel infördes för den typen av brottslighet. Antalet tillstånd under de senaste tio åren har pendlat mellan 214 och 333. Sedan 1995 har dock antalet tillstånd sjunkit från 333 till 216 under år 1999. Den totala andelen fall av hemlig teleavlyssning där åtgärden har haft betydelse för förundersökningen har varit relativt konstant under 1990- talet. Med undantag för 1997 så har andelen varit mellan 45 och 56 procent. När det gäller narkotikasituationen i Sverige konstaterar regeringen att denna är allvarlig. Särskilt allvarlig förefaller utvecklingen vara när det gäller vissa narkotikapreparat, som under år 1999 beslagtagits i avsevärt ökad mängd jämfört med tidigare år. Så har t.ex. tagits i beslag 418 kilo kokain jämfört med drygt 18 kilo år 1998, 1108 kilo cannabis jämfört med 391 kilo år 1998 och drygt 73 000 ecstasypreparat jämfört med drygt 21 000 år 1998. När det gäller mängden beslagtagen heroin och amfetamin ligger denna fortfarande på en oroväckande hög nivå även om den minskat något i förhållande till föregående år. Knappt 64 kilo heroin och drygt 128 kilo amfetamin beslagtogs 1999 jämfört med drygt 70 kilo heroin och 134 kilo amfetamin år 1998. I likhet med de senaste årens skrivelser konstaterar således regeringen att läget på narkotikaområdet är djupt oroande och att hemlig teleavlyssning kommit till användning i ett stort antal utredningar av sådana brott. Vidare har en relativt omfattande avlyssning skett på grund av misstankar om bl.a. mord, grovt rån och grov mordbrand. Det kan konstateras att hemlig teleavlyssning även under år 1999 har varit framgångsrik och haft betydelse för den brottsbeivrande verksamheten. Det kan därför inte komma i fråga att avstå från hemlig teleavlyssning i kampen mot narkotikabrottslighet och annan grov brottslighet. I två förundersökningar har åklagare sökt och beviljats tillstånd till hemlig teleavlyssning för avlyssning av telemeddelanden som lagrats hos en teleoperatör i en s.k. röstbrevlåda med motiveringen att sådana meddelanden måste anses vara under befordran. Regeringen har i lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. som lämnades till Lagrådet under våren innevarande år utgått ifrån att sådana meddelanden i stället skulle anses vara befordrade och därvid dragit slutsatsen att tillstånd till avlyssning av sådana meddelanden inte skulle kunna lämnas. Rättsläget torde genom domstolarnas beslut ha klarnat. När det gäller den nedgång som skett under de senaste två åren av antalet tillstånd kan en bidragande orsak vara den tekniska utvecklingen som innebär att internationella frågor alltmer hamnar i förgrunden. Gärningar begås oftare över gränserna och modern teknik används i stor utsträckning av brottslingar i samband med deras brottsliga verksamhet. Frågor som tidigare har kunnat lösas på nationell nivå genom nationella tvångsmedel kräver numera i stor utsträckning internationellt samarbete. Inom EU har under våren en konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan EU:s medlemsstater antagits. I konventionen finns för första gången frågan om internationell avlyssning av telemeddelanden behandlad. Texten är teknikneutral och omfattar inte bara avlyssning av telefonsamtal utan skall tolkas i sin vidaste bemärkelse. När konventionen har trätt i kraft kommer det att finnas goda möjligheter att i svenska förundersökningar använda sig av teleavlyssning inom EU. Även inom Europarådet pågår arbete med en konvention som tar upp frågan om avlyssning av telemeddelanden, särskilt rörande datorrelaterad brottslighet. Arbetet syftar till att underlätta effektiva åtgärder mot brott som begås genom gränsöverskridande nätverk. Även när det gäller hemlig teleövervakning har åtgärden i första hand använts vid förundersökningar rörande narkotikabrott. Antalet tillstånd har ökat kraftigt sedan 1996. Det kan, som påpekats i tidigare skrivelser, till stor del förklaras med att praxis utvecklats dithän att ansökningar om tillstånd till hemlig teleavlyssning nästan alltid kombineras med en ansökan om tillstånd till hemlig teleövervakning. En orsak till det kan vara att användandet av andra kommunikationssätt, t.ex. kommunikation via dator och fax, ökat. Detta har inneburit att information om ett telemeddelande fått allt större betydelse och utgör ett viktigt komplement till teleavlyssning vid utredning av brott. När det gäller tvångsmedlet hemlig kameraövervakning har användningen av detta minskat under år 1999. Antalet meddelade tillstånd är det lägsta som redovisats sedan lagstiftningen trädde i kraft i början av 1996. Den hemliga kameraövervakningen har trots den minskade användningen visat sig vara ett värdefullt och personal-besparande komplement i polisens spaningsarbete. Spaning har kunnat utföras i situationer där det annars inte skulle ha varit möjligt. Enligt vad som redovisats har den hemliga kameraövervakningen genomförts med hänsyn tagen till för övervakningen ovidkommande personers integritet. Vid all tvångsmedelsanvändning måste en avvägning ske mellan vilken nytta denna kan föra med sig och vilken grad av intrång i den enskildes personliga integritet som kan accepteras. Regeringen har när det gäller integritetsfrågor tidigare gett till känna att en parlamentarisk utredning med uppgift att kartlägga, analysera och utvärdera sådan lagstiftning som berör den enskildes integritet skall tillsättas. Direktiv till en sådan utredning bereds för närvarande inom Justitiedepartementet och ett regeringsbeslut i saken kan förväntas inom kort. Vidare innehåller lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. förslag till bestämmelser om införande av s.k. offentliga ombud. Dessa ombud föreslås bli åklagarens motpart vid förhandlingar inför domstol rörande bl.a. hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera-övervakning och en av deras uppgifter föreslås bli att särskilt framhålla integritetsskyddsaspekterna i dessa ärenden. Lagrådet framhöll vid sin behandling av remissen särskilt vikten av att frågan om användning av överskottsinformation löses så att rättssäkerhetsgarantierna förstärks, något som också får betydelse för nu aktuella tvångsmedel. Förslaget bereds nu vidare inom Justitiedepartementet. Avslutningsvis konstaterar regeringen att samtliga ovan nämnda tvångsmedel har visat sig vara värdefulla hjälpmedel i kampen mot den grova, många gånger organiserade, brottsligheten. Samtidigt är det mycket viktigt att noga följa utvecklingen när det gäller såväl hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning som hemlig kameraövervakning. Den årliga redovisningen från Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen ger en värdefull inblick i hur reglerna tillämpas och i de förändringar som skett i förhållande till tidigare år. Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 november 2000 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, Winberg, Lindh, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Messing, Engqvist, Rosengren, Wärnersson, Ringholm, Bodström Föredragande: Bodström Regeringen beslutar skrivelsen 2000/01:41 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål under år 1999. Skr. 2000/01:41 13 1