Regeringskansliets rättsdatabaser

2 Kommunal ekonomi 2.1 Inledning Mål för den kommunala ekonomin Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kommunallagen. Kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. I förarbetena till lagen anges exempel på vad som är att anse som god ekonomisk hushållning. I normalfallet är det inte god ekonomisk hushållning att ta lån för att täcka löpande kostnader. Vidare bör försäljningsmedel för anläggningstillgångar användas till nya investeringar eller för att betala på lån. Det balanskrav som trädde i kraft den 1 januari 2000 innebär att kommuner och landsting varje år skall upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår) så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om kostnaderna för ett visst år överstiger intäkterna skall det negativa resultatet motsvaras av ett minst lika stort sammanlagt positivt resultat de närmast följande två åren. Målet för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, från vilket merparten av statsbidragen till kommuner och landsting utgår, är att skapa goda och likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter. Det kommunala utjämningssystemet är ett av de viktigaste instrumenten som staten har till sitt förfogande för att alla kommuner respektive landsting skall tillförsäkras likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva sin verksamhet, oberoende av invånarnas inkomster och kommunens eller landstingets strukturella förhållanden. 2.2 Kommunsektorn utgör en betydande del av samhällsekonomin Kommunsektorn, dvs. kommuner och landsting, utgör en betydande del av samhällsekonomin. Sektorns utgifter motsvarade 2001 22,5 procent av BNP, varav 19,1 procentenheter utgjorde kommunala konsumtionsutgifter. År 2001 ökade sektorns BNP-andel med 0,5 procentenheter jämfört med 2000. Den kommunala konsumtionen som andel av BNP var 2001 i stort sett tillbaka på samma nivå som 1980, ca 19 procent (diagram 2.1). Variationerna under perioden återspeglar såväl förändringar i den kommunala konsumtionen som i BNP. Eftersom kommunsektorns BNP-andel mäts i löpande priser har både pris- och volymutvecklingen betydelse. Som exempel kan nämnas att ökningen av andelen 1990, med 0,7 procentenheter, främst beror på kraftigare löne- och prisstegringar i kommunsektorn jämfört med andra sektorer detta år. Även de kraftiga svängningarna i BNP-andelen åren 1991-93 kan främst förklaras av stora skillnader i löne- och prisutvecklingen mellan kommunsektorn och övriga sektorer. Åren 1994-95 när samhällsekonomin började återhämta sig blev den kommunala konsumtionen oförändrad. Åren 1997-2000 har präglats både av en förhållandevis god samhällsekonomisk tillväxt och av en stark kommunal tillväxt. Den kraftiga ökningen av andelen 1998 beror främst på landstingens övertagande av kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen från staten. Diagram 2.1 Kommunal konsumtion som andel av BNP Löpande priser Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Anm. Exklusive svenska kyrkan Utvecklingen i fasta priser ger en delvis annorlunda bild. Under 1980-talet växte den kommunala konsumtionen realt något snabbare än BNP. Sett över hela perioden 1980-2001 har den kommunala konsumtionen realt växt ca 10 procentenheter långsammare än BNP. I början av 1990- talet skedde ett trendbrott. Den kommunala konsumtionen minskade något i fasta priser, främst till följd av en sämre skatteunderlagstillväxt, minskade statsbidrag och ökade socialbidragskostnader. Under 2001 ökade de kommunala konsumtionsutgifterna i fasta priser med 1,9 procent. 2000 var ökningen 2,6 procent. Diagram 2.2 Real utveckling av BNP och kommunal konsumtion Förändring i fasta priser, index 1980=100 Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Anm. Exklusive svenska kyrkan Under 1980-talet ökade medelutdebiteringen med ca 2 procentenheter. Därefter har ökningstakten dämpats. Under 1990-talet har staten vid flera tillfällen vidtagit åtgärder för att motverka skattehöjningar, åren 1991-93 genom skattestopp enligt lag, 1994 genom tillskott till de som inte höjde skatten och åren 1997-99 genom indragningar av statsbidrag för de som höjde skatten. 2.3 Försämrat resultat i kommunsektorn 2001 Det balanskrav som trädde i kraft 2000 innebär att kommuner och landsting varje år skall upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om kostnaderna för ett visst år överstiger intäkterna skall det negativa resultatet motsvaras av ett minst lika stort sammanlagt positivt resultat de närmaste två följande åren. Landstingen har sammantaget under perioden 1995-2001 redovisat ett negativt resultat på ca 3-5 miljarder kronor per år (diagram 2.3). Kommunernas positiva resultatutveckling sedan 1996 bröts 2001 då resultatet försämrades med ca 1,5 miljarder kronor jämfört med 2000. Diagram 2.3 Resultatutvecklingen för kommuner respektive landsting. Resultat före extraordinära poster, miljarder kronor i löpande priser Källa: Statistiska centralbyrån Även om kommunerna fr.o.m. 1999 sammantaget redovisar ett positivt resultat finns det enskilda kommuner som redovisar underskott (se även avsnitt 2.6). Diagram 2.4 visar det sammanlagda underskottet för de kommuner och landsting som redovisat underskott respektive år. År 1998 var de sammanlagda underskotten i såväl kommuner som landsting ca 5 miljarder kronor. Därefter har det sammanlagda underskottet i kommunerna minskat till ca 1 miljard kronor. Antalet kommuner med underskott har minskat samtidigt som det genomsnittliga underskottet i de aktuella kommunerna mätt i kronor per invånare har minskat. Det sammanlagda underskottet i landstingen har minskat till ca 4 miljarder kronor. Antalet landsting med underskott har minskat, men det genomsnittliga underskottet i de aktuella landstingen mätt i kronor per invånare har ökat. Stockholms läns landsting svarar för det största underskottet 2001, både i absoluta tal och räknat per invånare. Diagram 2.4 Kommun- respektive landstingssektorns underskott Resultat före extraordinära poster, miljarder kronor i löpande priser Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet I tabell 2.1 redovisas kommunernas och landstingens resultaträkning för åren 1999-2001. För kommunerna har de extraordinära posterna bidragit till att förbättra resultatet relativt kraftigt. De extraordinära posterna kan t.ex. bestå av en realisationsvinst i samband med en försäljning av en fastighet eller ett kommunalt bolag. Resultatet inklusive de extraordinära posterna, dvs. årets resultat, förbättrades med närmare 3 miljarder kronor 2001 för kommunerna. För landstingen har dessa poster däremot haft en marginell betydelse. Tabell 2.1 Kommunernas respektive landstingens samlade resultaträkningar Miljarder kronor Kommuner Landsting År 1999 2000 2001 1999 2000 2001 Verksamhetens nettokostnader -253,7 -263,4 -280,2 -116,2 -122,6 -131,5 Skatteintäkter 211,2 226,0 243,4 99,4 107,8 118,0 Generella statsbidrag1 43,1 41,3 39,4 11,1 10,8 10,5 Finansiella poster 0,3 1,3 1,2 0,6 0,2 -0,4 Resultatet före extraordinära poster Extraordinära poster 0,9 5,3 5,2 3,5 3,8 7,7 -5,1 -0,3 -3,8 -0,1 -3,4 -0,1 Årets resultat 6,2 8,7 11,5 -5,4 -3,9 -3,5 Källa: Statistiska centralbyrån och Landstingsförbundet Anm. Resultaträkningarna för 2001 avseende kommunerna är preliminära 1) Inklusive momsavdrag Diagram 2.5 visar resultatförändringen i kommunerna respektive landstingen åren 1997-2001 uppdelat i olika komponenter. Tillväxten i skatteintäkterna har ökat kraftigt under perioden. Som lägst ökade de 1997 med ca 6 miljarder kronor och som mest 2001 med ca 25 miljarder kronor. Dessa stora skillnader beror främst på variationer i skatteunderlaget, men även periodiseringseffekter till följd av redovisningsreglerna har haft en viss betydelse. År 1997 kunde resultatet trots en svag intäktsökning hållas oförändrat p.g.a. en återhållsam kostnadsutveckling. Åren därefter har kostnaderna ökat i en snabbare takt. Från och med 1997 har staten höjt de generella statsbidragen successivt och även skjutit till medel i form av tillskott till skatteintäkterna ("200-kronan"). Ökningen av statsbidragen 1999 framgår dock inte av diagrammet då kommunerna och landstingen fick ett tillfälligt extra bidrag som är redovisad som en intäkt 1998. Det tillfälliga bidraget syftade till att kompensera kommunsektorn för den svaga skatteunderlagsutvecklingen 1997. Under perioden har en rad ekonomiska regleringar gjorts mellan staten och kommunsektorn till följd av olika reformer. Kompensationen till löntagarna 2000-01 för egenavgifterna kombinerat med ett reducerat grundavdrag har t.ex. medfört att det kommunala skatteunderlaget, och därmed skatteintäkterna, har ökat. För att reglera detta har det generella statsbidraget minskats i motsvarande mån. Regleringar har även gjorts i samband med att kommunerna har ålagts nya uppgifter etc. Effekten av dessa regleringar har rensats bort i diagrammet för att åskådliggöra den underliggande utvecklingen. De generella statsbidragen har i diagrammet även reducerats med den årliga ökningen av momsavgiften. Trots en gynnsam intäktsutveckling försämrades det sammanlagda resultatet i sektorn något 2001, vilket kan förklaras av de kraftiga kostnadsökningarna detta år. Åren 1998-2000 ökade nettokostnaderna med ca 15 miljarder kronor per år. År 2001 ökade nettokostnaderna med ca 26 miljarder kronor. Diagram 2.5 Resultatförändring i kommunsektorn och dess komponenter Resultat för extraordinära poster, årlig förändring, miljarder kronor i löpande priser Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Anm. Beräkningarna avseende 2001 är preliminära 2.4 Störst kostnadsökning inom utbildning, äldre- och handikappomsorg och vård Diagram 2.6 visar utvecklingen av nettokostnaderna för kommunernas största verksamhetsområden. Sammantaget svarar dessa för ca 85 procent av de totala nettokostnaderna. Under senare år har utbildning och äldre- och handikappomsorg ökat, medan barnomsorgen minskat som andel av kommunernas nettokostnader. Äldre- och handikappomsorgen, som svarar för 30 procent av nettokostnaderna, har haft den kraftigaste nettokostnadsökningen sedan 1993. Kostnaderna för utbildning, 34 procent av nettokostnaderna, har sedan 1996 ökat i samma takt som äldre- och handikappomsorg, dvs. med ca 6 procent per år i löpande priser. Ökningstakten när det gäller kostnaderna för barnomsorgen, 12 procent av nettokostnaderna, har dämpats sedan 1997, främst p.g.a. ett minskande antal barn i förskoleåldrarna. Minskningen 1998 beror dock främst på att förskoleklassen (den f.d. 6-årsverksamheten) fördes över från barnomsorgen till utbildningsverksamheten. Individ- och familjeomsorgen, som utgör 8 procent av nettokostnaderna, ökade relativt kraftigt fram till 1996, bl.a. till följd av stigande arbetslöshet och ökade kostnader för flyktingmottagning. Därefter har kostnadsutvecklingen stabiliserats. Diagram 2.6 Kostnadsutveckling för några av kommunernas verksamhets-områden Nettokostnader, miljarder kronor i löpande priser Källa: Vad kostar verksamheten i din kommun, Svenska Kommunförbundet och Statistiska centralbyrån Hälso- och sjukvård är den dominerande verksamheten inom landstingen och utgör 90 procent av landstingens totala kostnader. Diagram 2.7 visar hur kostnaderna för olika delar inom hälso- och sjukvården har utvecklats sedan 1996. Kostnaderna har ökat kraftigast inom primärvården, med ca 9 procent per år i löpande priser, under perioden. Kostnadsökningstakten inom läns- och regionsjukvården har dock tilltagit sedan 1998 medan kostnaderna har ökat i en jämnare takt över hela perioden inom primärvården. Nettokostnaderna för tandvården har legat i det närmaste still sedan 1995. Kostnaderna för läkemedel har årligen ökat med ca 8 procent i genomsnitt åren 1994-2000. Under den period som redovisas i diagram 2.7 ökade kostnaderna emellertid bara med 4 procent per år i genomsnitt. Det beror på att ändringar i förmånssystemet orsakade en hamstring av läkemedel 1996 vilket tillfälligt ökade kostnaderna detta år. Året därefter sjönk kostnaderna tillbaka med 17 procent. Diagram 2.7 Kostnadsutveckling för några av landstingens verksamhetsområden Nettokostnader, miljarder kronor i löpande priser Källa: Landstingsförbundet 2.5 Kommunala företag ger kommunerna olika förutsättningar En stor del av kommunernas verksamhet bedrivs i andra juridiska former än kommunala nämnder och förvaltningar. För att få en helhetsbild av en kommuns verksamhet och ekonomi är det angeläget att studera även de kommunägda företagen. Med kommunägda företag avses företag där en eller flera kommuner har ett avgörande inflytande, dvs. äger minst 50 procent av det röstetal som grundas på aktier, andelar eller dylikt. Närmare 90 procent av de kommunägda företagen är verksamma som aktiebolag. Tabell 2.2 Kommunägda företag 2000 Antal, miljarder kronor Antal företag Om- sättning mdkr Årets resultat mdkr El-, gas-, värme- och vattenförsörjning 311 55,9 3,1 Hotell- och restaurang 32 0,6 0,0 Transport, magasinering, kommunikation 114 6,5 0,2 Fastighets- och uthyrningsverks. 720 57,3 4,4 Andra samhälls- & personliga tjänster 142 6,0 -0,2 Övriga 112 3,4 0,2 Totalt 1 431 129,7 7,6 Källa: Statistiska centralbyrån Hälften av de kommunägda företagen var verksamma inom fastighetsförvaltning. Det näst största verksamhetsområdet var el-, gas-, värme- och vattenförsörjning. Bäst resultat i kronor hade företagen inom fastighetsförvaltning samt företagen inom el-, gas-, värme- och vattenförsörjning. Det skiljer sig dock kraftigt åt mellan olika typer av kommuner, t.ex. har många kommuner med befolkningsminskning ekonomiska problem i bostadsbolagen. Syftet med koncernredovisning är att ge en mer heltäckande bild av en kommuns ekonomi, vilket också ger möjlighet att jämföra olika kommuner oavsett val av verksamhetsform. Antalet kommuner som sammanställer koncernredovisningar har ökat från 18 stycken 1988 till 284 år 2000. Endast fem kommuner saknar bolag och upprättar därmed inte koncernredovisning. I diagram 2.8 visas kommunens respektive koncernens resultat före extraordinära poster åren 1997-2000. Diagram 2.8 Resultat före extraordinära poster Miljarder kronor i löpande priser Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Kommunkoncernernas resultat uppgick till 11,6 miljarder kronor 2000, att jämföra med kommunernas resultat, som var 5,2 miljarder kronor. Resultatet för både kommun och koncern har blivit bättre för varje år under perioden. Resultatet varierar emellertid kraftigt mellan olika kommungrupper. Diagram 2.9 Resultat före extraordinära poster 2000 per kommungrupp. Kronor per invånare Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet I storstäder, förortskommuner och större städer är koncerners resultat betydligt bättre än kommunens. Det beror på att dessa kommuner, ofta har en mer omfattande koncernverksamhet och att den verksamhet som man hittills valt att bolagisera har en högre grad av avgiftsfinansiering än de verksamheter som bedrivs i förvaltningsform. På koncernnivå uppgick t. ex. resultatet före extraordinära poster för storstäder till drygt 4 000 kronor per invånare. Det var mer än dubbelt så mycket som motsvarande resultat på kommunnivå för denna grupp. För gruppen glesbygdskommuner redovisade koncernen ett negativt resultat. Landstingens verksamhet som bedrivs i företagsform är betydligt mindre i omfattning än i kommunerna. Landstingsägda bolag hade 2000 totalt en omsättning på 20,7 miljarder kronor, en ökning med 6,6 miljarder kronor jämfört med året innan. Antalet företag minskade samtidigt från 97 till 93. 2.6 Resultatet i enskilda kommuner och landsting Kommunerna Av diagram 2.10 framgår att antalet kommuner med positivt resultat varierat mellan 80 och 125 t.o.m. 1999. År 2000 ökade antalet till 177, delvis som en följd av en gynnsam intäktsutveckling detta år. En annan bidragande orsak är att 2000 var det första året som det kommunala balanskravet gällde. År 2001 ökade antalet kommuner med positivt resultat ytterligare till preliminärt 198. Antalet kommuner som fastställt en budget i balans är emellertid fler än vad utfallet visar. Diagram 2.10 Antal kommuner med positivt resultat Källa Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Diagram 2.11 Resultat före extraordinära poster 2001 Kronor per invånare Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet En analys av skillnaderna mellan kommungrupper visar att de större kommunerna sammantaget har bättre resultat, och att de mindre kommunerna, framför allt i glesbygden har sämre resultat. Detta framgår även av nedanstående diagram, där kommunernas resultat före extraordinära poster är grupperade efter kommunstorlek. Diagram 2.12 Resultat före extraordinära poster 2001 för kommuner efter befolkningsstorlek Kronor per invånare Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet I diagram 2.13 visas resultatet för 2001 i kronor per invånare och befolkningsförändringar de senaste 10 åren. Diagram 2.13 Resultat 2001 och befolkningsförändring under 10 år Kronor per invånare och procentuell befolkningsförändring Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Anm. Kommuner med en befolkningsökning som överstiger 20 procent ingår ej Av diagram 2.13 kan man se att det inte finns något tydligt samband mellan befolkningsförändring och resultat. Dock redovisar kommuner med befolkningsökning ett något bättre resultat än de kommuner som har befolkningsminskning. Bland de kommuner som har befolkningsminskning finns kommuner med både bra och dåliga resultat. Samtliga kommuner som redovisar ett underskott överstigande 1000 kronor per invånare har dock haft en minskande befolkning. De kommuner som har såväl liten befolkning som befolkningsminskning har i större utsträckning ett sämre resultat är andra kommuner. Enligt Svenska Kommunförbundets rapport från 2001, "Växa och krympa", är sambandet mellan det ekonomiska resultatet i kommunerna och befolkningsförändring svagt trots att både minskande och ökande befolkning leder till merkostnader. När det gäller kommuner med befolkningsminskning verkar, enligt rapporten, de kommuner som finns i näringspolitiskt svaga regioner ha störst bekymmer. Landstingen Av diagram 2.14 framgår antal landsting med positivt resultat åren 1997-2001. Diagram 2.14 Antal landsting med positivt resultat åren 1997-2001 Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Antal landsting med positivt resultat ökade 2000 och 2001. Tio landsting hade en ekonomi i balans 2001. Södermanland, Västmanland och Gävleborg uppvisar de starkaste resultaten. Sju landsting hade ett underskott som översteg två procent av nettokostnaderna. Störst underskott hade Stockholm, Värmland, Skåne och Kalmar. Underskotten i Stockholm och Skåne motsvarar tillsammans nästan hela landstingssektorns redovisade underskott 2001. Västra Götaland redovisar ett positivt resultat efter skattehöjningen 2001 med 75 öre. Ledarskapet är ofta avgörande En studie genomförd 2001 av Björn Brorström och Sven Siverbo vid Förvaltningshögskolan i Göteborg "De fattiga och de rika" visar att ekonomiska problem inte enbart förklaras av ogynnsamma och opåverkbara omgivningsfaktorer. Rapporten baseras på enkätstudier och fallstudier. Enkäter har skickats till 38 kommuner och landsting med ekonomiska problem och till 11 kommuner och landsting med god ekonomi. Studierna visar på betydande skillnader i interna förhållanden mellan de svaga och starka kommunerna. På ledningsnivå kan skillnader i kompetens och kunskaper noteras. I synnerhet framkom att nämndpolitikerna i ekonomiskt svaga kommuner ofta har begränsad förmåga att leda sin förvaltning. Skillnaderna är betydande mellan de svaga och starka kommunerna avseende samarbete inom kommunfullmäktige, kommunstyrelsen, mellan kommunstyrelsen och nämndpolitikerna samt mellan nämndpolitiker från olika nämnder. Generellt tycks politiker och tjänstemän i de starka kommunerna vara mer benägna att uttrycka missnöje med ekonomiska underskott. Det är mer ovanligt att man i de svaga kommunerna uttrycker missnöje med obalans i ekonomin. Enkäten indikerar att man i de starka kommunerna värderar ekonomi i balans högre än god kvalitet och hög tillgänglighet på verksamheten. Det omvända gäller för de ekonomiskt svaga kommunerna. Kommundelegationen (Fi 1999:09) lyfter i sin slutrapport från juni 2000 fram att det lokala, politiska ledarskapet och ledarskapet i förvaltningen är av avgörande betydelse för hur framgångsrikt en kommun eller ett landsting lyckas lösa sina problem, oberoende av om förutsättningarna är goda eller dåliga. De skriver också att det sannolikt finns en nedre gräns för hur liten en kommun kan vara för att det ska finnas ekonomiska och andra förutsättningar för att bedriva kommunal verksamhet. 2.7 Kommunala köp av verksamheter fortsätter att öka Totalt utgör köp av verksamhet 2000 ca 12 procent av kommunernas totala driftskostnader. År 1995 var motsvarande andel 8 procent. År 1998 skedde dock en stor ökning av tillfällig karaktär, som främst berodde på att Malmö kommun köpte verksamhet från Malmöhus läns landsting och Göteborgs kommun köpte verksamhet från ett kommunalförbund. Sedan 1995 har kommunernas kostnader i löpande priser för köp av verksamhet ökat från 22 miljarder kronor till 42 miljarder kronor. Under samma period ökade kommunernas totala driftskostnader med 43 miljarder kronor. I diagram 2.15 visas från vilka kommunerna köpt verksamheten av under perioden 1995 till 2000. Diagram 2.15 Kommunernas köp av verksamhet Miljarder kronor i löpande priser Källa: Statistiska centralbyrån Kommunerna köper i första hand verksamhet av övriga, dvs. ej kommunägda företag och organisationer samt andra kommuner och kommunalförbund. Det handlar många gånger om köp av platser vid behandlingshem för missbrukare, bostad med särskild service för person med beslut enligt LSS, friskolor osv. Övriga företag och organisationer har mer än fördubblat sin andel under perioden och var 2000 den aktör som kommunerna köpte mest verksamhet av. Tabell 2.3 Antal personer som får omsorg i kommunal och enskild regi år 2000 Tusentals personer och procent Verksamhet Kommunal regi (%) Enskild regi (%) Summa Hemtjänst 116 (93) 9 (7) 125 Särskilt boende 108 (89) 14 (11) 122 Korttidsvård 8 (84) 2 (16) 10 Summa 232 (90) 25 (10) 257 Källa: Äldre- vård och omsorg 2000. Socialstyrelsen (2001). 2.8 Kommunal personal Antalet sysselsatta I Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökning (AKU) redovisas bl.a. antalet sysselsatta i kommunala myndigheter. Sysselsatta i kommunala bolag ingår således inte. AKU är en urvalsundersökning, vilket innebär att denna statistik är behäftad med viss osäkerhet. Diagram 2.16 Sysselsättningsutvecklingen för kommunsektorn 1987-2001 Tusentals personer Källa: Finansdepartementet och Statistiska centralbyrån Anm. Inklusive Svenska kyrkan t.o.m. 2000. I diagram 2.16 ingår även kyrkan i kommunsektorn t.o.m. 2000. Överföringen av de 22 000 sysselsatta inom kyrkan till hushållssektorn förklarar nedgången 2001. Antalet sysselsatta i kommunsektorn var som högst 1990. Därefter minskade antalet sysselsatta fram till början av 1997, bl.a. som en följd av de försämrade ekonomiska förutsättningarna under första hälften av 1990-talet. Sjukfrånvaron minskade också vilket påverkade personalbehovet. Samtidigt har kommunernas och landstingens köp av materiel och tjänster ökat under 1990-talet. Under 1997 vände sysselsättningsutvecklingen åter uppåt i kommunsektorn, men utvecklingen har stagnerat under de senaste åren enligt AKU. Sysselsättningsutvecklingen påverkas även av att delar av verksamheten som tidigare bedrivits i myndighetsform i stället organiseras i aktiebolagsform (s.k. bolagisering). De anställda räknas då, som nämnts ovan inte längre till kommunsektorn (kommunala myndigheter). Antalet anställda i kommunägda företag var 2000 knappt 43 000. Jämfört med året innan är antalet i stort oförändrat. Mellan 1998 och 1999 minskade antalet anställda i kommunägda företag med ca 4 600 personer. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet sammanställer årligen statistik över antalet anställda i kommuner och landsting per den 1 november. I diagram 2.17 har antalet anställda räknats om till årsarbetare. Diagram 2.17 Antal årsarbetare i kommuner och landsting Tusental personer Källor: Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet Anm. Landstingen 2000 inkl. Folktandvården i Stockholms län AB, Huddinge Universitetssjukhus AB och Danderyd Sjukhus AB, Helsingborgs Lasarett AB och Ängelholms sjukhus AB. Sedan början av 1990-talet har antalet årsarbetare i landstingen minskat med över 120 000 personer samtidigt som antalet i kommunerna ökat med närmare 30 000. I dessa förändringar ingår de omfattande huvudmannaskapsöverföringar som ägt rum under denna period. Antalet anställda inkl. timavlönade var 2000 drygt en miljon, varav 750 000 i kommunerna. Andelen deltidsanställda och timavlönade i kommuner och landsting är högre än i andra sektorer. Omräknat till årsarbetare är antalet anställda 822 000. Under 1990-talet har antalet timanställda och deltidsanställda minskat i landstingen, medan antalet har ökat i kommunerna. Mellan åren 1999 och 2000 har landstingen minskat antalet deltidsanställda med ca 3 300 personer och antalet timanställda med ca 1 300 personer. Antalet anställda totalt är oförändrat till följd av en lika stor ökning av de heltidsanställda. Den ökade sysselsättningsgraden har lett till att antalet årsarbetare ökat med drygt 2 000. Under samma period har antalet deltidsanställda i kommunerna ökat med 2 000 personer, men antalet timanställda minskat med 3 000 personer. Samtidigt har de heltidsanställda minskat med 2000 personer. Antalet anställda totalt har sjunkit med 3 000 personer. Omräknad till årsarbetare är nedgången endast 400 personer. Att det inte sker någon större ökning av antalet anställda i kommunerna beror enligt en rapport från Svenska Kommunförbundet bl.a. på att det i vissa delar av landet sker befolkningsminskningar, vilket påverkar antalet anställda, men också att verksamhet har bolagiserats eller lagts ut på entreprenad. Enligt Svenska Kommunförbundet skedde en ökning av antalet sysselsatta främst inom skola, vård och omsorg dvs. inom de verksamheter där det råder brist på personal. Sjukfrånvaro Statistiska centralbyrån har under 2001 börjat inhämta statistik om sjukfrånvaro från den offentliga sektorn. Tidigare har SCB enbart redovisat sjukfrånvaro från den privata sektorn. Diagram 2.18 Genomsnittlig andel frånvarande avseende sjukfrånvaro av totalt antal anställda efter sektor 2001 Källa: Statistiska centralbyrån Jämfört med andra sektorer är kommunerna och landstingen de arbetsgivare som har den högsta sjukfrånvaron, medan staten har den lägsta sjukfrånvaron. En del av den högre sjukfrånvaron i kommuner och landsting kan sannolikt förklaras av att köns- och åldersstrukturen skiljer sig från övriga sektorer. 2.9 Jämn inkomstfördelning mellan länen Det nuvarande utjämningssystemet för kommuner och landsting infördes 1996, tillsammans med ett nytt generellt statsbidrag. I systemet ingår även särskilda införanderegler. Utjämning sker genom att kommuner och landsting med en skattekraft (beskattningsbar inkomst per invånare) över genomsnittet och/eller goda strukturella förutsättningar (befolkningsstruktur, sociala förhållanden och bebyggelsestruktur m.m.) betalar en utjämningsavgift till staten. Kommuner och landsting med en skattekraft som är lägre än genomsnittet och/eller som har sämre strukturella förutsättningar erhåller ett utjämningsbidrag från staten. Omslutningen i systemet framgår av tabell 2.4. Den beloppsmässigt största delen är det generella statsbidraget som i huvudsak betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare till varje kommun respektive till varje landsting. För kommunerna fördelas även en mindre del av det generella stadsbidraget i förhållande till antalet barn i skolåldern och antalet äldre. Inkomstutjämningen är den del som ökar mest, med ca 20 procent mellan 2001 och 2002. Det beror på att både skattekraften och antalet invånare ökar snabbare i Stockholms län, som är det län som har högst skatteunderlag per invånare. Tabell 2.4 Omslutning i utjämningssystemet Miljarder kronor i löpande priser. Kommuner Landsting 2001 2002 2001 2002 Inkomstutjämning 10,7 12,4 4,0 4,8 Kostnadsutjämning 4,9 5,1 1,3 1,5 Införanderegler 2,3 2,0 2,2 2,0 Totalt utjämning 12,6 13,8 4,2 4,4 Generellt statsbidrag1 59,0 58,6 19,3 17,7 Källa: Finansdepartementet. 1Inklusive ekonomiska regleringar Diagram 2.19 visar den länsvisa omfördelningen i systemet 2002 för kommuner och landsting sammantaget. Varje län är mottagare av bidrag från staten om man ser till summan av generellt statsbidrag, inkomstutjämning, kostnadsutjämning och införandetillägg. Inkomstutjämningen är den del i systemet som svarar för den största omfördelningen. Stockholms län är det enda län som har en skattekraft som är högre än den genomsnittliga i riket och är därför bidragsgivare. Övriga län är sammantaget bidragsmottagare även om det finns kommuner i andra län som har en skattekraft som överstiger riksgenomsnittet. Kostnadsutjämningen omfördelar mindre pengar men har ändå stor betydelse för vissa kommuner och landsting med höga strukturella kostnader. Även införandereglerna har stor betydelse för vissa kommuner och landsting, främst i Norrbottens och Stockholms län. Diagram 2.19 Omfördelning i statsbidrags- och utjämningssystemet 2002, kommuner och landsting länsvis Kronor per invånare Källa: Statistiska centralbyrån Utjämningssystemet bör dock sättas i ett större sammanhang. Det är först när man studerar summan av statsbidrag, utjämning och skatteintäkter som effekten av utjämningen framgår. Diagram 2.20 visar summan av skatter, generella statsbidrag och utjämning för kommunerna och landstinget sammantaget i respektive län. Inkomsterna varierar mellan 49 000 och 58 000 per invånare. Diagram 2.20 Inkomster av skatter och statsbidrag 2002, kommuner och landsting länsvis Kronor per invånare Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Skillnaderna i inkomster förklaras främst av skillnader i utdebiteringsnivå. Skillnader i skattekraft har mindre betydelse till följd av den mycket långtgående inkomstutjämningen. Vid samma utdebiteringsnivå skulle skillnaden i skatteinkomsten efter utjämning ligga i intervallet 99-103 procent av genomsnittet. Även kostnadsutjämningen påverkar inkomsterna i stor utsträckning. De som har höga strukturella kostnader får ett bidrag i kostnadsutjämningen och vice versa. 2.10 Särskilda insatser viktiga för att hjälpa de ekonomiskt svagaste kommunerna och landstingen Från 1996 har särskilda medel ställts till regeringens förfogande för att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. De beslut som fattats avseende 2001 redovisas i tabell 2.5. Tabell 2.5 Medel som fördelats av regeringen under 2001 Miljoner kronor Bidrag Översvämningar 16 LSS 450 Omställningsbidrag landsting 153 Hiv/aids 84 Kiruna Boden 96 Ljusnarsberg 40 Jokkmokk 16 Vindeln 7 Uppdrag 10 Bostadsdelegationen 378 Summa 1 250 Källa: Finansdepartementet Översvämningar Regeringen beviljade under 2001 16 miljoner kronor i bidrag till Dalslands kanal till följd av översvämningar. Med anledning av de översvämningar som skedde i södra Norrland sommaren 2000 beslutade regeringen att bevilja ca 49 miljoner kronor till 15 kommuner i det aktuella området. Tillfälligt statsbidrag för LSS-verksamhet För 2001 har 53 kommuner erhållit statsbidrag om sammanlagt 350 miljoner kronor. Ett extra statsbidrag för särskilt kostnadskrävande insatser på 100 miljoner kronor administreras av Socialstyrelsen. Socialstyrelsen beviljade i december 56 kommuner bidrag. Omställningsbidrag landsting Under åren 2001 och 2002 utgår ett omställningsbidrag för landsting vars befolkning under en femårsperiod minskat med mer än två procent. Omställningsbidraget utgår med 60 kronor per invånare i landstinget för varje procentenhet med vilken minskningen av befolkningen överstiger två procent. Under 2001 fick 7 landsting dela på 153 miljoner kronor. Hiv/aids Ett bidrag till förebyggande hiv/aidsverksamhet i storstadsregionerna har utgått alltsedan 1998. I budgetpropositionen för 2001 lämnades inget förslag om ett sådant bidrag. Riksdagen gav emellertid till känna att bidraget till hiv-preventivt arbete i storstadsregionerna borde värnas även under 2001. Under året beslutade regeringen om bidrag på sammanlagt 84 miljoner kronor för hiv-preventivt arbete som fördelas till 3 landsting och 3 kommuner. Övriga kommunbidrag Ett 10-tal kommuner har under året inkommit till regeringen med ansökningar om särskilt stöd av olika anledningar. Exempelvis har Ljusnarsbergs kommun beviljats medel för att lösa sin skuldsituation och Vindelns kommun har fått medel för att hantera extrakostnader inom äldreomsorgen. Ett flertal kommuner har under 2001 sökt stöd för höga kostnader till följd av kraftig befolkningsökning. Samtliga har fått avslag. Uppföljning av Kommundelegationens ärenden En särskild utredare har i uppdrag att följa utvecklingen i de 36 kommuner och 4 landsting som har slutit avtal med staten med vissa villkor för utbetalning av ett särskilt statsbidrag till omstruktureringskostnader efter Kommundelegationens beredning. Enligt överenskommelserna skall kommunerna och landstingen vidta åtgärder för att sänka bruttokostnadsnivån och uppnå ekonomisk balans senast i bokslutet för 2002. I en rapport som överlämnats till regeringen gör utredaren bedömningen att en majoritet kommer att klara överenskommelserna med staten. Överenskommelserna har för merparten av kommunerna och landstingen i gruppen fungerat som ett bra stöd för att komma igång med förändringsarbetet. En majoritet av kommunerna och landstingen följer den tidplan som de satt upp för arbetet. Vissa kommuner har konstaterat att större besparingar än de som överenskommits behöver göras för att få en ekonomi i balans. De som lyckats bäst har satsat på att genomföra förändringen snabbt för att undvika en långdragen och påfrestande process som tär på organisationen. Utredaren ser också tecken på att landstingens förändringsarbete verkar tyngre att genomföra vilket kan bero på att de har större organisationer som skall förändras. Särskilt Värmlands läns landsting har haft stora svårigheter att klara förändringsarbetet i tid och har en särskild utredare till sitt förfogande. Överenskommelsen med staten har därför förlängts med ytterligare ett år. Bostadsdelegationen I Bostadsdelegationens uppgifter ingår bl.a. att överlägga med enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för stöd för att t.ex. möjliggöra en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag. Under januari 2001 slutade delegationen att ta emot ansökningar och har under resten av året arbetat med att slutföra förhandlingar med de kommuner som inte varit färdiga. Sammanlagt under perioden 1998-2001 har 91 kommuner ansökt om stöd. Staten har slutit avtal med 39 av dessa samt beviljat bidrag på 2,1 miljarder kronor. Under 2001 har 6 avtal och 5 tilläggsavtal träffats och bidrag på 378 miljoner kronor beviljats. 1 1 21 1