Regeringskansliets rättsdatabaser

4 Socialtjänsten 4.1 Äldreomsorg Sammanfattande slutsatser Andelen äldre som får kommunal äldreomsorg, i ordinärt eller särskilt boende, har varit i stort sett oförändrad under de senaste åren. De utökade resurserna som tillkommit verksamheter inom vård och omsorg har under senare år främst gått till äldre med omfattande vårdbehov. Hemtjänstens "volym", dvs. antal timmar vård och omsorg, har ökat. Resurstillskottet syns därför inte i ett ökande antal eller en ökande andel äldre personer med kommunal vård och omsorg. I många av landets kommuner råder platsbrist inom särskilda boendeformer. Detta leder till långa väntetider för många äldre som fått beslut om plats i särskilt boende. Det pågår ett omfattande utvecklingsarbete inom den kommunala äldreomsorgen. Bland annat arbetar många kommuner med att utveckla system för kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling och att förbättra stödet till anhöriga. Personalen inom äldreomsorgen har under senare år ökat, men det finns ett fortsatt stort rekryteringsbehov. Flertalet av landets kommuner har stora rekryteringsproblem. Äldreomsorg där driften överlåtits till privata entreprenörer fortsätter att öka. År 2000 erhöll 9,4 procent av äldreomsorgstagarna hjälp från privata vårdgivare. År 2000 uppgick kommunernas kostnader för äldreomsorg till drygt 67 miljarder kronor. Nationella mål Kommunernas ansvar för service, vård och omsorg för äldre regleras i socialtjänstlagen (SoL) (1980:620). I SoL regleras allmänt den enskildes rätt till bistånd. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet eller särskilt boende för service och omvårdnad för äldre. Fr.o.m. den 1 januari 1998 har äldre, funktionshindrade och långvarigt sjuka rätt att ansöka om biståndsinsatser enligt i en annan kommun. Ansökan skall handläggas som om den enskilde var bosatt i inflyttningskommunen. Socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt, under trygga förhållanden och med respekt för sitt självbestämmande och sin integritet. Socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder samt ge dem med behov stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen skall också inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. Kommunen skall också i sin uppsökande verksamhet skall upplysa om socialtjänstens verksamhet för äldre. Socialnämnden bör genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra. Socialnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller har funktionshinder. Socialtjänsten skall vara av god kvalitet. Från den 1 januari 1999 gäller även att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras. Måluppfyllelse och kvalitet Rätt till bistånd Andelen äldre som får hjälp i ordinärt boende eller i särskilt boende har varit i stort oförändrad de senaste åren. Antalet individer som får hjälp har ökat något. En förskjutning av insatserna inom äldreomsorgen mot de mest hjälpbehövande pågick under hela 1990-talet. Denna utveckling har fortsatt 2000. Personer med behov av serviceinsatser som t.ex. städning och tvätt har i en ökande grad ställts utanför det offentliga åtagandet. Detta har lett till att allt fler äldre får den hjälp de behöver endast av anhöriga och fler använder betald, privat hjälp (Socialstyrelsens rapport Bo hemma på äldre da'r, Äldreuppdraget 2000:11). Även sociala inslag, såsom promenader utomhus, inom vården och omsorgen har minskat i omfattning. Med möjligheten för äldre personer att erhålla en allt mer avancerad vård i det egna hemmet ökade delvis möjligheten för enskilda att bo kvar hemma under 1990-talet. Utvecklingen har dock skett parallellt med successivt minskande insatser från kommunens sida av service och sociala inslag inom ramen för hemtjänsten. Socialstyrelsen och länsstyrelserna genomförde under 2000 en nationell studie med övergripande syfte att kartlägga den enskildes rättssäkerhet inom vissa områden i den kommunala äldreomsorgen (Socialstyrelsens rapport Rättssäkerhet inom äldreomsorgen). Av studien framgick att ett stort antal äldre personer med av kommunen konstaterade hjälpbehov inte erhåller dessa insatser inom en rimlig tid efter biståndbeslutet fattats. Problemen finns framför allt när det gäller plats inom särskilt boende. En otillfredsställande måluppfyllelse kan därmed konstateras vad gäller kommunernas skyldighet att inrätta särskilda boendeformer för äldre personer med särskilt behov av stöd. Rätt att ansöka om bistånd i annan kommun Socialstyrelsens redovisar i rapporten Äldres rätt att flytta - kommunernas tillämpning av 6 h § SoL resultatet av uppföljningar för år 2000 av den nya bestämmelsen avseende äldres och funktionshindrades rätt att ansöka om bistånd i annan kommun. Uppföljningarna visar att det i de flesta kommuner endast är ett fåtal äldre från andra kommuner som har ansökt om bistånd i enlighet med den nya bestämmelsen. Hälften av kommunerna tog under året emot högst fyra ansökningar och 52 kommuner tog emot tio eller fler ansökningar. 32 kommuner fick inga ansökningar alls. Flertalet ansökningar avsåg flyttning inom länet. Av 2000 ansökningar enligt den nya bestämmelsen bifölls 950. Skälen för avslag var i första hand att behov inte bedömdes föreligga enligt kriterierna i socialtjänstlagen. I andra hand hänvisades till brist på platser i särskilda boenden. Av de bifallna ansökningarna verkställdes cirka 650. Ungefär 200 personer som fått bifall på ansökan om flytt till annan kommun väntade på verkställighet av beslutet. Den vanligaste orsaken till väntetid mellan beslut och verkställighet var brist på platser i särskilt boende. Ett 30-tal kommuner, främst förortskommuner i storstadsregionerna som erhållit många ansökningar, har haft svårt att leva upp till lagstiftningens intentioner. Stöd till anhöriga Sedan 1 januari 1998 gäller att kommunerna genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funktionshinder. För att utveckla och förbättra anhörigstödet utgick ett statligt stimulansbidrag till kommunerna under åren 1999-2001. Förutsättningen för att erhålla bidraget var att kommunerna i samverkan med anhöriga och frivilligorganisationer tog fram en gemensam handlingsplan som redovisades till Socialstyrelsen. Samtliga kommuner i landet tog fram en handlingsplan för de tre åren. Kommunerna har genom kartläggningar, inventeringar, intervjuer och uppsökande verksamhet fått kännedom om vilka stödformer som behöver utvecklas. Behov som framkommit är exempelvis information om samhällets insatser, kunskaper om olika sjukdomstillstånd, avlösningsformer, semester och rekreation samt ekonomisk ersättning. Flera av de stödformer som fanns före 1999 har vidareutvecklas, t.ex. anhörigcentraler/träffpunkter, utbildning för anhöriga och personal samt anställning som anhörigkonsulenter/stödjare. Genom stimulansbidraget utvecklas och prövas även nya, okonventionella och lättillgängliga stödformer. Flera kommuner prövar olika aktiviteter så att anhörigvårdare och den vårdade skall erbjudas rekreation och semester. Avlösning i hemmet erbjuds avgiftsfritt i många kommuner under ett begränsat antal timmar och i några även utan biståndsbedömning. Kvalitetsutveckling I samband med tillägget i socialtjänstlagen om att kvaliteten i socialtjänsten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras gav Socialstyrelsen ut föreskrifter och allmänna råd om kvalitetssystem i omsorgerna om äldre och funktionshindrade (SOFS 1998:8). Socialstyrelsen har under 2000 följt upp kommunernas kvalitetsarbete, genom bl.a. telefonintervjuer med kommunalpolitiker och förvaltningschefer och genom besök i ett antal kommuner. Uppföljningarna visar att nya bestämmelserna och Socialstyrelsens allmänna råd har fått stort genomslag i många av landets kommuner. De allmänna råden innehåller bl.a. rekommendationen att kommuner bör inrätta funktioner för t.ex. klagomålshantering. Fortfarande saknas dock på många håll system för att tillvarata brukares och anhörigas synpunkter. Personal- och kompetensförsörjning En förutsättning för att vården och omsorgen av äldre skall hålla god kvalitet är att det finns personal i tillräcklig omfattning och med rätt kompetens. Personalen inom äldreomsorgen har under senare år ökat och det finns ett fortsatt stort rekryteringsbehov. Flertalet av landets kommuner har dock stora rekryteringsproblem, främst vad gäller högskoleutbildad personal som t.ex. sjuksköterskor. Likaså rapporterar många kommuner en brist på undersköterskor och vårdbiträden. Studier som Socialstyrelsen genomfört av kommunernas personal- och kompetensförsörjning visar dock kommunerna arbetar med en rad åtgärder för att förbättra personal- och kompetensförsörjningen. Till exempel stimulerar åtta av tio kommuner på olika sätt vårdbiträden som saknar grundutbildning att skaffa sådan. Medicinska insatser inom äldreomsorgen Socialstyrelsens uppföljningar visar att den successiva ökning av vårdtyngden inom den kommunala äldreomsorgen som ägde rum under 1990-talet, i både särskilt och ordinärt boende, inte har mötts av en tillräcklig utveckling av det medicinska omhändertagandet. Bland annat är bristande läkarmedverkan i den kommunala primärvården något som har uppmärksammats i ett flertal av Socialstyrelsens uppföljningar. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har förordat att landstingen och kommunerna via samverkansavtal närmare skall precisera villkoren för samarbete inom detta område. I en studie som Socialstyrelsen genomförde våren 2001 (Läkarmedvekan i kommunal äldrevård - Samverkansavtal mellan kommun och landsting) framgår att det i ungefär hälften av landets kommuner har slutits avtal med landsting avseende läkarmedverkan inom äldrevården. Kostnader År 2000 uppgick kommunernas kostnader för äldreomsorg till drygt 67 miljarder kronor. Det är en ökning med ca tre miljarder kronor eller knappt 5,5 procent jämfört 1999. Den största delen av kostnaderna år 2000, drygt 47 miljarder kronor, avsåg vård och omsorg i särskilt boende. Kostnaderna för vård och omsorg i ordinärt boende uppgick drygt 18 miljarder kronor. Kostnaderna per invånare 65 år och äldre för äldreomsorg varierar mellan kommunerna.. De högst genomsnittliga kostnaderna per invånare 65 år och äldre har glesbygdskommunerna i de nordliga länen och de lästa genomsnittliga kostnaderna återfinns bland kommunerna i Stockholms län. Prestationer Hjälp i ordinärt boende Drygt 125 000 personer som var 65 år eller äldre, som bodde i ordinärt boende, var beviljade hemtjänst den 1 oktober 2000. Detta motsvarar cirka 8 procent av alla 65 år och äldre. Jämfört med 1999 har antalet minskat med cirka 3 procent. I förhållande till befolkningen 65 år eller äldre är dock andelen med hemtjänst oförändrad. Ungefär 70 procent av de som var beviljade hemtjänst var kvinnor. Omstruktureringen inom hemtjänsten har fortsatt de senaste åren. Detta syns i en minskning av antalet personer med mer begränsade insatser, 1-9 timmar per månad, och en tredubbling av antalet personer med mycket omfattande insatser, mer än 200 timmar per månad. Socialstyrelsen drar slutsatsen att de utökade resurserna som tillkommit verksamheter inom vård och omsorg under senare år främst gått till äldre med omfattande vårdbehov (Socialstyrelsens rapport Nationell handlingsplan för äldrepolitiken - Lägesrapport 2001). Hemtjänstens "volym", dvs. antal timmar vård och omsorg, har ökat. Resurstillskottet syns därför inte i ett ökande antal eller en ökande andel äldre personer med kommunal vård och omsorg. Diagram 4.1 Utveckling av ordinärt boende enligt SoL Antal personer Källor: Socialstyrelsen och Socialdepartementet Drygt hälften av landets kommuner ansvarar helt eller delvis för hemsjukvården (exklusive läkarinsatser) i ordinärt boende. Drygt 44 800 personer 65 år eller äldre var den 1 oktober 2000 registrerade som mottagare av hemsjukvård. Den 1 november 1999 var motsvarande siffra 37 000 personer. Antalet personer med hemsjukvård i ordinärt boende har alltså ökat mellan 1999 och 2000, vilket är en följd av att allt sjukare personer får sin vård i det egna hemmet. Av de drygt 44 800 personer som var registrerade som mottagare av hemsjukvård var cirka 60 procent även beviljade hemtjänst. Jämfört med 1999 har denna andel minskat med cirka 5 procentenheter. Särskilda boendeformer Cirka 121 000 personer 65 år eller äldre bodde permanent i särskilda boendeformer den 1 oktober 2000, vilket motsvarar cirka 8 procent av samtliga personer i gruppen. Jämfört med 1999 har antalets med cirka 4 procent. Andelen av gruppen personer 65 år eller äldre som bor permanent i särskilda boendeformer var oförändrad jämfört med 1999. Bland personer 80 år eller äldre har dock andelen ökat något. Ungefär 70 procent av de som bodde permanent i särskilda boendeformer var kvinnor. En tydlig förbättring av standarden - mätt som förekomsten av delad bostad, egen toalett och egen dusch/bad - inom särskilda boendeformer har ägt rum under senare år. År 1993 delade drygt 15 procent av samtliga personer i särskilda boendeformer rum med annan person än make eller maka. Motsvarande siffra för 2000 var knappt 6 procent. Jämfört med 1993 bodde betydligt färre personer 2000 i boenden utan egen dusch eller bad samt utan egen toalett. Andelen av de boende inom särskilda boendeformer som hade egen toalett har ökat från cirka 70 procent 1993 till cirka 80 procent 2000 och andelen som hade egen dusch/bad från cirka 54 till cirka 73 procent mellan 1993 och 2000. Dagverksamhet och korttidsboende Cirka 9 800 äldre erhöll korttidsvård/boende den 1 oktober 2000, vilket är en ökning med ca 1 700 personer eller cirka 20 procent jämfört med året innan. Cirka 15 000 äldre hade erhållit beslut om dagverksamhet den 1 oktober 2000. Jämfört med året innan är det en ökning med drygt 1 900 personer eller cirka 14 procent. Vård och omsorg i privat regi Det skedde under 1990-talet en kraftig ökning av entreprenader och köp av platser i enskild regi inom äldreomsorgen. Ökningen ägde rum inom såväl hemtjänsten som de särskilda boendeformerna. Enligt Socialstyrelsens uppföljningar visar denna utveckling ingen tendens till avmattning. Uppgifter avseende 2000 tyder på en fortsatt tillväxt av äldreomsorg där driften överlåtits till privata företag. Den 1 oktober 2000 erhöll 9,4 procent av äldreomsorgsmottagarna hjälp från privata vårdgivare, vilket motsvarar 23 000 personer. Av de cirka 121 000 äldre som bodde permanent i särskilda boendeformer den 1 oktober 2000 bodde drygt 11 procent i bostäder som drevs i privat regi. Föregående år var den 9 procent. Av de drygt 125 000 äldre som var beviljade hemtjänst i ordinärt boende den 1 oktober 2000 fick drygt 7 procent hemtjänst som i huvudsak utfördes i privat regi. Jämfört med föregående år var detta en ökning med nära 2 procentenheter. Det finns stora skillnader mellan delar av landet vad gäller förekomst av äldreomsorg i privat drift. Driftsformen är vanligast förekommande i urbana kommuner - främst storstäder, förortskommuner och större städer. 4.2 Handikappomsorg Sammanfattande slutsatser Hälften av kommunerna saknar fortfarande ett handikappolitiskt program. Enligt den nationella handlingsplanen för handikappolitiken bör arbetet med att skapa ett tillgängligt samhälle prioriteras. Liksom tidigare brister det dock fortfarande i detta avseende, särskilt för barn med funktionshinder. Antalet klagomål inom området omsorg om personer med funktionshinder har ökat mer än inom andra sociala tillsynsområden. Resultatet av länsstyrelsernas tillsyn visar att verksamheten för personer med funktionshinder behöver förbättras för att tillgodose den enskildes rättssäkerhet och verksamhetens laglighet. Antalet icke verkställda domar och icke verkställda kommunala beslut ligger på samma nivå som året innan. Svårigheterna att rekrytera personal består. Det är fortsatt brist på bostäder med särskild service och utbyggnaden sker inte i den takt som behövs. Kommunernas intresse att starta verksamheter med personliga ombud blev större än förväntat. Antalet personer yngre än 65 som var beviljade hemtjänst är i stort sett oförändrat, men antalet hjälptimmar har ökat med ca 5 procent. Antalet personer med funktionshinder yngre än 65 år som bodde permanent i bostad med särskild service är i stort sett oförändrat jämfört med tidigare år. Det totala antalet personer med LSS-insatser har ökat med 2 procent. Den insats som ökat mest är ledsagarservice, medan insatsen råd och stöd har minskat. Andelen personer med psykiska funktionshinder som hade insatser enligt LSS av kommunen har ökat med ca 9 procent. Nästan en tredjedel av alla insatser gällde barn och ungdomar. Kommunernas kostnader för insatser till funktionshindrade har ökat med 11 procent. Den mest kostnadskrävande insatsen är personlig assistans enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen om assistansersättning (LASS). Nationella mål Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken Från patient till medborgare (prop.1999/2000:79) antogs av riksdagen den 30 maj 2000. Den utgår från FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet vilken Sverige har åtagit sig att följa. De nationella målen för handikappolitiken är enligt handlingsplanen: -en samhällsgemenskap med mångfald som grund, -att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet och -jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. För att nå upp till dessa mål bör följande arbetsområden prioriteras under de närmaste åren: -att se till handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssektorer, -att skapa ett tillgängligt samhälle och -att förbättra bemötandet. Socialtjänstlagen (SoL) Kommunerna har enligt socialtjänstlagen (1980:620) ansvar för insatser till människor med funktionshinder. Socialnämnden skall verka för att människor med funktionshinder skall få möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Kommunen bör underlätta för den enskilde att bo hemma eller medverka till ett boende anpassat efter den enskildes särskilda behov av stöd samt medverka till en meningsfull sysselsättning. Den som behöver kan få bistånd i form av hjälp i hemmet eller med särskild service eller bistånd i annan form om det finns skäl för det. Kommunerna skall också medverka i samhällsplaneringen vid utformning av nya och äldre bostadsområden samt verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer blir lätt tillgängliga för alla. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) Bestämmelserna i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade LSS ställer högre krav än de i SoL. LSS utformades som en rättighetslag eftersom svårt funktionshindrades rättigheter i fråga om stöd och service i det dagliga livet bör regleras i en särskild lag. Enligt LSS skall kommunen främja jämlika och goda levnadsvillkor samt full delaktighet i samhällslivet för personer med stora och varaktiga funktionshinder så att de kan leva som andra. De tre grupper av personer som lagen omfattar anges i 1 § LSS. De insatser lagen ger rätt till skall vara varaktiga och samordnade och anpassas till mottagarens individuella behov samt kan endast nekas på grund av att behovet faktiskt tillgodoses på annat sätt. Lagen om assistansersättning (LASS) Assistansersättningen är en statlig ekonomisk ersättning som kan beviljas personer som har behov av personlig assistans i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Enligt lagen (1993:389) om assistansersättning kan den som tillhör LSS personkrets och inte har fyllt 65 år ansöka om sådan ersättning. Ersättningen utbetalas inte under tid som den sökande bor i en bostad som drivs eller finansieras av staten, kommunen eller landstinget. Den enskilde kan själv välja vem som skall svara för assistansen. Kommunen svarar för assistansen till ca 70 procent av samtliga med beslut om assistansersättning. Hälso- och sjukvårdslagen (HSL) Landstingen skall enligt Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) erbjuda dem som är bosatta i landstingsområdet habilitering, rehabilitering och hjälpmedel. Dessutom har kommunerna enligt HSL ett särskilt ansvar att tillhandahålla en god hälso- och sjukvård samt habilitering, rehabilitering och hjälpmedel till dem som bor i särskilt boende enligt LSS och SoL och till dem som vistas i dagverksamhet enligt samma lagar. Bostadsanpassning Den som är funktionshindrad har rätt till ett ekonomiskt bidrag för att anpassa sin bostad så att han eller hon kan leva ett självständigt liv i eget boende. Detta regleras i lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. Bidraget skall täcka skäliga kostnader för anpassningen och göra det möjligt för funktionshindrade att bo kvar i sin egen bostad. Kommunerna har ansvaret för bidraget, såväl vad gäller bedömningar och beslut som det ekonomiska ansvaret. Personal och avgifter Enligt såväl SoL som hälso- och sjukvårdslagen och LSS skall det finnas sådan personal i verksamheten som behövs för att ge ett gott stöd och en god service. För hemtjänst och särskilt boende får kommunen enligt SoL ta ut skäliga avgifter. Insatser enligt LSS skall i huvudsak vara avgiftsfria. För bostad med särskild service får avgift tas ut för den enskildes privata bostadsdel. Vare sig enligt SoL eller LSS får dock avgifterna överstiga kommunens självkostnader eller uppgå till så stora belopp att den enskilde inte får tillräckliga medel för sina personliga behov. Måluppfyllelse och kvalitet Handikappombudsmannens årsrapport Handikappombudsmannen (HO) konstaterar i sin årsrapport till regeringen för 2000 att det, liksom tidigare förekommer brister i tillgängligheten. Under 2000 genomförde HO en enkätundersökning riktad till landets kommuner. Syftet var att följa upp HO:s enkäter som genomfördes 1996 och 1998, om hur FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet har förverkligats i kommunerna. Tonvikten lades vid kommunernas policy och planering. 275 av landets 289 kommuner besvarade enkäten. Resultaten visar att det finns kvalitetsförbättringar när det gäller kommunernas policy och planering. Standardreglerna utgör allt oftare grunden för kommunernas handikappolitiska planering, men hälften av kommunerna saknar ett handikappolitiskt program. Resultatet visar även att endast en kommun uppfyller HO:s krav på mycket bra policy, och endast en uppfyller kraven på mycket bra tillgänglighet. Länsstyrelsernas verksamhetsgranskningar Liksom föregående år är det i huvudsak Socialstyrelsens årsrapport samt sammanställning av länsstyrelsernas rapporter från sitt tillsynsarbete som utgör underlag för regeringens redogörelse. Inom ramen för sitt tillsynsansvar enligt SoL och LSS utför länsstyrelserna granskningar av verksamheterna och behandlar klagomål och anmälningar från enskilda. Deras bedömningar redovisas i rapporter till Socialstyrelsen Sammanställningen i Socialstyrelsens årsrapport bygger på rapporter från samtliga 21 länsstyrelser som under 2000 genomfört ca 1 100 granskningar av socialtjänstens verksamheter i landets 289 kommuner. Av de verksamhetsgranskningar som länsstyrelserna genomförde avsåg 34 procent stöd till funktionshindrade, jämfört med 19 procent för 1999. I Socialstyrelsens uppföljning av förändringarna i SoL den 1 januari 1998 har en särskild studie av socialtjänstens insatser gjorts. Undersökningen visar att personer med funktionshinder som inte har rätt till LSS-insatser har svårt att få sina behov tillgodosedda fullt ut. Endast 20 procent av kommunerna erbjuder daglig sysselsättning för funktionshindrade under 65 år och insatsen ledsagning är ofta begränsad. Många av de insatser som personer med funktionshinder är beroende av hänförs till 6§ SoL. Detta innebär att besluten inte kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Länsstyrelsernas granskningar av socialtjänstens verksamheter visar en varierande bild av förtjänster och brister i kommunerna. Totalt är det närmare 40 procent av granskningarna som slutar med någon grad av kritik, men det skiljer sig åt mellan de olika verksamhetsområdena. Vid granskning av verksamhet för personer med funktionshinder har länsstyrelserna funnit brister i 47 procent av det som granskats. Resultatet av länsstyrelsernas tillsyn visar det finns stora brister i kommunernas sätt att sköta handläggningen och dokumentation i utredningar och beslut som rör enskilda personer. Brister har konstaterats i vid såväl utredningar och underlag som dokumentation om hur besluten verkställs. Klagomål och anmälningar från enskilda Under 2000 granskade länsstyrelserna 2 366 klagomål från enskilda personer, varav 400 är klagomål inom området omsorg för personer med funktionshinder. Det är en ökning från 18 till 20 procent jämfört med 1999. Klagomål på insatser är mest frekvent och utgjorde 29 procent. Andelen klagomål på handläggningen är 26 procent. Knappt 40 procent av samtliga klagomål avslutades med att någon form av kritik. Inom området omsorg om personer med funktionshinder är siffran drygt 40 procent. Det är en någon högre andel kritik än föregående år. Fler män än kvinnor anmäler klagomål inom områdena omsorg för personer med funktionshinder. Boende med särskild service Utvecklingen när det gäller bostad med särskild service för funktionshindrade bedömer länsstyrelserna som oroande. Det är fortsatt brist på bostäder och utbyggnaden sker inte i den takt som behövs. När det gäller rätten att flytta till annan kommun finns det en tveksamhet att bygga bostäder som kan stimulera till inflyttning från andra kommuner och skapa behov av fler bosstäder. Personalsituationen Socialstyrelsen skriver både i sin årsrapport och i sammanställningen av länsstyrelsernas rapporter att personalsituationen ger anledning till oro då det på många håll rapporteras om svårigheter att rekrytera personal med lämplig utbildning och kompetens. SoS konstaterar även att arbetsledarnas allt större ansvarsområden påverkar deras möjlighet till arbetsledning och kan i förlängningen få negativa konsekvenser för den enskilde. Icke verkställda domar och myndighetsbeslut Samtliga länsstyrelser har under året undersökt hur socialtjänsten verkställt beslut och domar. Kommuner dröjer med att verkställa sina egna beslut om insatser enligt LSS eller bistånd enligt SoL. I mindre omfattning förekommer det också att domar av förvaltningsdomstol inte verkställs omedelbart. Under våren 2000 fanns det i hela landet sammanlagt ca 2000 kommunala beslut enligt LSS som inte verkställts. Antalet icke verkställda domar enligt LSS var ca 80, jämfört med ca 100 i december 1999. De insatser enligt LSS som kommunerna har svårast att tillhandahålla är kontaktperson, bostad med särskild service, ledsagarservice, korttidsvistelse och avlösarservice. De skäl som anges är resursbrist när det gäller bostäder och rekryteringssvårigheter för kontaktpersoner och övriga. Avsaknad av lämpliga bostäder, särskilt för personer med psykiska funktionshinder, är en vanlig orsak när beslut enligt SoL inte verkställs. Länsstyrelserna anser att förhållandet att beslut inte verkställs inom rimliga tider leder till att rättssäkerheten sätts ur spel. Personliga ombud För 2000 har 30 miljoner kronor avsatts för uppbyggnad av verksamheter med personliga ombud. SoS konstaterar i sin rapport från december 2001 att kommunernas intresse blev större än vad som förväntats efter en trög inledning. 238 (82 procent) kommuner har ansökt om att få starta verksamheter med personliga ombud. För ca 90 procent av de 300 ombudstjänster som statsbidraget avser har medel beviljats. De allra flesta verksamheter har angivit den 1 januari 2002 som startdatum, och kommunerna är huvudmän för samtliga verksamheter. Större delen av de planerade verksamheterna kommer också att drivas i kommunal regi. De allra flesta kommunerna har inrättat heltidstjänster och tillsvidaretjänster för ombuden. Avgifter Socialstyrelsen rapporterar att det fortfarande förekommer betydande skillnader mellan olika landsting och kommuner i avgifter och konstruktion av högkostnadsskydd för speciallivsmedel, hörselhjälpmedel, , färdtjänst, kommunal hemtjänst och hemsjukvård och för vissa grupper vad gäller avgifterna för sluten vård. Av rapporten framgår även att personer med funktionshinder har större behov av hälso- och sjukvård, tandvård, läkemedel och omsorg och därigenom fler och högre kostnader. Samtidigt har personer med funktionshinder genomsnittligt lägre inkomster och i större utsträckning dragit ned på utgifter för hälso- och sjukvård, tandvård och läkemedel. Detta gäller i hög grad familjer med barn med funktionshinder. Individuella planer Individuella planer enligt LSS (IP) skall innefatta såväl kommunernas egna insatser för den enskilde som åtgärder som vidtas av andra huvudmän, tex. habiliterings- och rehabiliteringsplaner enligt HSL. Kommunen är skyldig att informera den enskilde om möjligheten att få en IP upprättad. Socialstyrelsen skriver i sin rapport från juni 2001 att 2 400 personer hade en IP den 2 november 2000, vilket utgör 5 procent av det totala antalet personer med LSS-insatser från kommunerna. Vid jämförelse med antalet personer som hade IP 1998 tycks en viss ökning ha skett. Undersökningen visar att det finns flera orsaker till att IP används förhållandevis sällan. En är att det finns många andra planer i kommunerna och inom hälso- och sjukvården som ersätter IP enligt LSS. Handläggare drar sig för att initiera IP, då de saknar information och fortbildning om vad IP innebär och vilken nytta den kan medföra. Kostnader och prestationer Inledning I detta avsnitt redovisas stöd till personer med olika typer av funktionshinder i åldersgruppen 0-64 år. Varaktigheten i insatserna kan variera för dessa personer, särskilt enligt SoL. Inom LSS är målgruppen för insatser avgränsad genom lagens första paragraf. Figur 4.1 Antalet personer 0-64 år med stöd enligt SoL, LSS och LASS Källa: Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket Det går inte att exakt ange hur många personer som samtidigt har insatser enligt LSS, SoL och HSL. En och samma person kan t.ex. ha en eller flera LSS-insatser och samtidigt hemtjänst enligt SoL. Omfattningen av LSS-insatser är dock betydligt större än omfattningen av insatser enligt SoL och HSL. Funktionshindrade inom socialtjänsten Den 1 oktober 2000 var 14 700 personer yngre än 65 år beviljade hemtjänst. Nära 80 procent av de som var beviljade hemtjänst hade färre än 50 hjälptimmar. Jämfört med 1999 har antalet hjälptimmar ökat med 5 procent, vilket innebär att antalet hjälptimmar i genomsnitt per person har ökat från ca 25 timmar 1999 till ca 28 timmar 2000. Tabell 4.1 Antalet personer 0-64 år med hemtjänst 1998-2000* År Antal Per 10 000 av befolkningen 1998 14 697 20 1999 14 499 20 2000 14 761 20 Källa: Socialstyrelsen Kommunerna redovisade att ca 5 600 personer yngre än 65 år var registrerade som mottagare av hemsjukvård den 1 oktober 2000. Av dessa var 76 procent var i åldern 15-64 år. Något fler var kvinnor än män. Hemtjänst i enskild regi ökar. Ca 6 procent av alla hjälptimmar utfördes av enskild vårdgivare. Motsvarande andel 1999 var ca 4 procent. Ca 1 400 personer yngre än 65 år varav beviljade ekonomisk ersättning av kommunen i form av anhörigbidrag för att betala anhörig/närstående för utförd hjälp i hemmet. Det är en minskning med 100 personer jämfört med 1998. Tabell 4.2 Antal personer 0-64 år i särskilt boende inklusive korttidsboende enligt SoL Antal invånare < 65 år 1996 1997 1998 1999 2000 Insats Antal Per 10 000 Antal Per 10 000 Antal Per 10 000 Antal Per 10 000 Antal Per 10 000 Män 3 283 8,8 3 125 8,4 3 199 8,6 3 218 8,6 3 734 5,1 Kvinnor 2 539 7,1 2 356 6,6 2 511 7,0 2 398 6,7 2 662 7,4 Samtliga 5 822 8,0 5 481 7,5 5 710 7,8 5 616 7,7 6 396 8,7 Källa: Socialstyrelsen Antalet personer yngre än 65 år, som antingen bodde permanent eller tillfälligt i bostäder med särskild service har ökat med ca 900 mellan 1995 och 2000. I förhållande till antalet invånare i åldersgruppen yngre än 65 år innebär det en ökning från 8 per 10 000 till ca 9 per 10 000 personer i denna åldersgrupp. En del av denna ökning är sannolikt en konsekvens av psykiatrireformen som trädde i kraft 1995. Den 1 oktober 2000 bodde 5 680 personer yngre än 65 år permanent i särskilda bondeformer. I förhållande till befolkningen har andelen boende varit relativt konstant under tidsperioden 1998-2000. Åldersfördelningen bland de boende i bostäder med särskild service har i stort sett varit oförändrad under åren 1998-2000. De flesta var i åldrarna 45 till 64 år. En mycket liten del är barn och ungdomar. Insatser enligt LSS Socialstyrelsen har 2001 redovisat att ca 45 500 personer hade en eller flera insatser enligt LSS exklusive insatsen råd och stöd. Landstingen har uppgivit att drygt 16 400 personer hade beviljats råd och stöd. Studier har visat att mellan 25 och 30 procent av dem som har insatsen råd och stöd enbart har denna insats. Totalt erhöll ca 50 000 personer insatser enligt LSS. Jämfört med 1999 är det en ökning med ca 2 procent. Av samtliga personer som hade insatser enligt LSS var ca 56 procent män och ca 44 procent kvinnor. Männen var fler än kvinnorna i nästan alla åldrar. För varje insats enligt LSS var även fler män än kvinnor som med undantag för insatserna personlig assistans och ledsagarservice som erhöll insatser. Tabell 4.3 Antal personer 0-64 år med beslut om insats enligt LSS Insats 1 jan -96 1 jan -97 1 jan -98 1 nov -98 1 juni -99 1 juni -00 Råd och stöd 24 000 23 100 22 100 21 700 18 600 16 400 Personlig assistans 3 300 3 900 4 000 3 900 4 500 4 200 Ledsagarservice 3 300 4 600 5 600 6 400 7 400 7 800 Kontaktperson 10 500 11 800 13 100 13 700 13 400 13 600 Avlösarservice 2 200 2 800 3 200 3 400 3 600 3 700 Korttidsvistelse 7 500 8 000 8 500 8 700 9 400 9 800 Korttidstillsyn 2 800 2 700 2 700 2 800 2 800 3 000 Boende, barn 1 700 1 500 1 500 1 400 1 200 1 200 Boende, vuxna 14 700 15 100 15 600 16 200 16 500 16 900 Daglig verksamhet 17 800 18 400 19 100 19 800 19 800 20 500 Totalt antal insatser 87 800 91 900 95 400 98 000 97 300 97 100 Källa: Socialtjänst 2001:2, Socialstyrelsen Cirka 27 procent av alla insatser enligt LSS gällde barn och ungdomar yngre än 22 år, 67 procent av insatserna gällde personer som i åldersgruppen 23 år till 65 år. Cirka 1 000 personer eller 6 procent av dem som hade insatsen bostad med särskild service för vuxna bodde i en annan kommun än den kommun som betalade för insatsen. När det gällde barn bodde däremot 34 procent av de knappt 1 200 barn och ungdomarna i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar, i en annan kommun än den betalande. Av samtliga som erhöll insatsen bostad för barn och ungdom enligt LSS bodde ungefär en fjärdedel i familjehem. I genomsnitt under året hade 8 750 personer beslut om personlig assistans enligt LASS. Det är en ökning med ca 600 personer sedan 1999. Det genomsnittliga antalet assistanstimmar per vecka var 85 timmar, vilket är en ökning med 3 timmar jämfört med 1999. Tabell 4.4: Antal personer 0-64 år med LSS-beslut fördelade efter de tre grupperna inom LSS personkrets 96/97 97/98 nov-98 jun-99 1 juni -00 Persongrupp 1 31 499 80,7% 33 230 79,8% 33 092 77,7% 32 281 78,8% 35 716 87,2% Persongrupp 2 769 2,0% 895 2,1% 996 2,3% 934 2,3% 1 064 2,65% Persongrupp 3 6 786 17,4% 7 513 18,0% 8 494 19,9% 7 757 18,9% 8 747 21,3% Total 39 054 100% 41 638 100% 42 582 100% 40 972 100% 45 527 100% Källa: Socialstyrelsen Daglig verksamhet utgjorde 24 procent av samtliga insatser till personkrets 1, den till antalet största persongrupp. Andra vanliga insatser till denna personkrets var bostad med särskild service för vuxna, råd och stöd och kontaktperson. De vanligaste insatserna för personer som tillhörde personkrets 2 var daglig verksamhet samt råd och stöd. För personer som tillhörde personkrets 3 var däremot ledsagarservice den vanligaste insatsen. Insatser enligt LSS till psykiskt funktionshindrade Cirka 2 600 personer hade insatser enligt LSS av kommunen på grund av psykiska funktionshinder. Det är 9 procent fler jämfört med föregående år. Personer med psykiska funktionshinder utgjorde 30 procent av alla som ingick i personkrets 3. Bortsett från råd och stöd hade de flesta personerna med psykiska funktionshinder, 84 procent, endast en insats enligt LSS. De vanligaste förekommande insatserna var kontaktperson eller bostad med särskild service. Bidrag till bostadsanpassning Tabell 4.5 Sammanlagda årliga kostnader för bostadsanpassningsbidrag Miljoner kronor Årlig kostnad Antal beviljade Genomsnittligt miljoner kronor1 bidrag bidragsbelopp 1990 731 30 500 24 489 1996 619 46 100 443 1997 609 50 100 957 1998 662 52 500 578 1999 714 55 700 12 828 2000 700 57 800 12 300 Källa: Boverket och Socialdepartementet 1 2000 års priser. Deflaterat med KPI. Boverket skriver i sin årsrapport att omfattningen av antal beviljade bostäder med bostadsanpassningsbidraget har fortsatt att öka. Kommunerna lade ungefär lika mycket pengar i löpande priser på bostadsanpassning under 2000 som året innan. Det genomsnittliga beloppet per bidrag har därmed minskat något jämfört med 1999. Ca 30 procent av bidragen är på mindre än 2 000 kronor och ca 60 procent är sig under 5 000 kronor. Bara ca 2 procent av bidragen överstiger 100 000 kronor. Kostnader Enligt Sveriges redovisning till Eurostat enligt det s.k. ESSPROS1-systemet har de samlade offentliga utgifterna för insatser till personer med funktionshinder, räknade i fasta priser varit i stort sett oförändrade sedan 1995. En viss ökning skedde dock 1998. Trots detta har antalet beslut om insatser enligt LSS och SoL ökat under hela perioden. De offentliga utgifterna för funktionshindrade, mätt som andel av BNP har varit oförändrade sedan 1996. Det innebär att utvecklingen av utgifterna för funktionshindrade har följt den totala samhällsekonomiska utvecklingen. Tabell 4.6 Kommunernas kostnader för insatser till funktionshindrade Miljarder kronor i 2000 års priser, deflaterat med KPI Källa: SCB, Den offentliga sektorns finanser och Socialdepartementet. Uppgifterna från SCB:s sammanställning av kommunernas räkenskapssammandrag för 2000 visar en total kostnad om 27,8 miljarder kronor (23,5 miljarder exkl. statens ersättning för assistansersättningen) i löpande priser för insatser till funktionshindrade. Detta är en ökning med 2,7 miljarder kronor (2 miljarder exkl. statens ersättning för assistansersättningen) jämfört med 1999. För att kunna göra åtminstone en grov skattning av kostnadsutvecklingen i fasta priser har kostnaderna deflaterats med KPI. 4.3 Individ- och familjeomsorg Inledning Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete. De främsta målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar, missbrukare samt vuxna med behov för sin försörjning. Till individ- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det familjerättsliga området. Kommunernas sammanlagda kostnader för individ- och familjeomsorgen 2000 uppgick till 22,6 miljarder kronor - i stort sett oförändrat jämfört med 1999 ekonomiskt bistånd. Den största enskilda posten är kostnader för ekonomiskt bistånd. Näst störst är kostnaden för vård av barn och unga. Diagram 4.2 Fördelning av kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg, 2000 Källa: SCB, Den offentliga sektorns finanser 4.3.1 Ekonomiskt bistånd Sammanfattande slutsatser Såväl kostnaderna för ekonomiskt bistånd som antalet biståndshushåll fortsätter att minska. Ett förhållandevis gynnsamt arbetsmarknadsläge liksom kommunernas satsningar på arbetslinjen och samverkan ligger bakom denna utveckling. Även om antalet hushåll som uppbär ekonomiskt bistånd under lång tid avtar har många fortfarande ett långvarigt behov av bistånd. Skälen till detta kan vara att utrikes födda som har svårt att komma in på arbetsmarknaden, att äldre saknar svensk pension, psykisk ohälsa, missbruk, hemlöshet och annan social utsatthet. Brist på individuella behovsbedömningar leder till att människor inte alltid beviljas bistånd till en skälig levnadsnivå. Det gäller särskilt människor som under lång tid uppbär bistånd. Innehållet i riksnormen är avpassat till korta biståndsperioder och normen i sig bygger på en mätning av äldre datum som inte tagit hänsyn till de senaste årens standardförbättringar. Ett ökat medvetande om att se till barnets bästa i ekonomiska biståndsärenden är en effekt av att bestämmelser i barnkonventionen införlivats i socialtjänstlagen. Men det brister fortfarande i tillämpningen. Det brister även i handläggning och dokumentation liksom i bemötandet. Nationella mål Syftet med det ekonomiska biståndet (socialbidrag) är att vara ett yttersta skyddsnät för de människor som inte klarar sin försörjning på annat sätt. Rätten till ekonomiskt bistånd regleras i socialtjänstlagens (1980:620). Det ekonomiska biståndet består av olika delar. Biståndet skall tillförsäkra berörda människor en skälig levnadsnivå. Denna nivå skall bedömas med utgångspunkt i den tid och de förhållanden som människan lever. Den allmänna pris- och standardutvecklingen liksom det individuella behovet skall därmed styra nivån. Biståndet skall utformas på ett sådant sätt att det stärker individens möjligheter att leva ett självständigt. Stödet skall med andra ord frigöra och utveckla människors resurser så att de ges förutsättningar att klara sig själva. Barnets bästa skall alltid vara vägledande i alla bedömningar om bistånd när insatser också omfattar barn och unga. Människor som behöver stöd och hjälp från socialtjänsten skall känna att de bemöts med respekt av tjänstemän och att dessa informerar samt handlägger och bedömer ansökningar på ett professionellt sätt i överensstämmelse med lagar, intentioner och praxis. Detta framgår även av tillämpliga delar av förvaltningslagen. Måluppfyllelse och kvalitet Ett yttersta skyddsnät Ekonomiskt bistånd fungerar som ett skyddsnät men många människor får stödet under en lång sammanhängande tid och biståndet kan för en del personer bli en mer eller mindre permanent försörjningskälla. Av Socialstyrelsens socialtjänststatistik för 2000 framgår att ca 30 procent fick biståndet tio månader eller mer. Det framgår också att ca 20 procent av biståndsmottagarna beviljades bistånd tio till tolv månader både 1999 och 2000. Endast var fjärde person som fick bistånd 2000 hade inte fått något bistånd året innan. För utrikes födda tenderar det ekonomiska biståndet att i större utsträckning än för personer födda i Sverige vara mer än bara ett yttersta skyddsnät. Biståndsbehovets varaktighet påverkas även av faktorer som psykisk ohälsa, missbruk, hemlöshet eller annan svår social utsatthet. Av Socialstyrelsens socialtjänststatistik för 2000 framgår att nästan hälften av de utrikes födda som uppbar ekonomiskt bistånd var långvariga biståndsmottagare dvs. erhöll bistånd minst tio månader under året. Långvarigt biståndstagande var även vanligt bland äldre som uppbar ekonomiskt bistånd. När det gäller utrikes födda framhålls att det finns ett starkt samband mellan ökad vistelsetid i Sverige och mindre behov av långvarigt ekonomiskt bistånd. Riksdagens beslut att införa ett äldreförsörjningsstöd från och med den 1 januari 2003 leder till att personer som är 65 år och äldre inte skall behöva ekonomiskt bistånd som försörjningskälla. Brist på individuella behovsbedömningar när skälig levnadsnivå bestäms Kommunerna gör inte individuella behovsbedömningar i den utsträckning som de borde. Det framgår av Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport som redovisar resultatet av länsstyrelsernas tillsyn 2000. Den kommunala socialtjänsten anges ha en fortsatt restriktiv syn på ekonomiskt bistånd. Många kommuner använder den av regeringen fastställda riksnormen som tak i biståndsbedömningen. Enligt tillsynsmyndigheternas bedömning leder det till svåra påfrestningar för familjer och enskilda när biståndsbehovet blir långvarigt. Skälet till detta är att innehållet i riksnormen är avpassat till att försörjningsstödet utgår under en kortare tidsperiod. I rapporten sägs även att socialnämnder ställer högre krav eller villkor för att bevilja bistånd till boendekostnader samtidigt som den högsta skäliga kostnaden har blivit lägre. I kommuner med bostadsbrist blir detta extra problematiskt. Det kan vara svårt att i det enskilda fallet bedöma vad som skall anses vara en skälig levnadsnivå. Det styrks av studier som Socialstyrelsen genomfört. Handläggare av ekonomiskt bistånd som ställts inför en och samma fallbeskrivning har gjort olika bedömningar. Begränsningar i överklagningsrätten har vidare medfört att det finns brist på vägledning från rättsfall. Uppföljningar styrker att kommunernas riktlinjer därmed har fått ökad betydelse. Det saknas dock information om hur riktlinjer reviderats och justerats under åren. Med anledning av hur behovet av ekonomiskt bistånd beräknas har inte barnfamiljer, generellt sett, fått del av barnbidragshöjningar. En del kommuner har justerat kommunens normer för barn medan andra strikt har hållit sig till riksnormen. Konsumentverket, vars underlag utgör grunden när regeringen anger nivån på riksnormen, har vidare inte genomfört någon prismätning eller sett över standarden i de skäliga levnadskostnaderna sedan 1999. Prismätningen från 1999 har justerats upp med konsumentprisindex men några standardförbättringar som påverkats av den allmänna standardutvecklingen i samhället har inte genomförts. Det är i och för sig naturligt att förändringar i konsumtionsmönster släpar efter men om inte individuella behovsbedömningar görs leder det till att standardförbättringar inte återspeglas i den skäliga levnadsnivån förrän efter några år. Regeringen har för 2002 beslutat att riksnormen skall innehålla vissa standardförbättringar för biståndshushåll med barn. Höjningen följer Konsumentverkets underlag för samma år. Satsningar på arbetslinjen och samverkan Kommuner bedriver som regel verksamhet som syftar till att hjälpa personer till egenförsörjning. Det kan handla om verksamheter som syftar till att stärka självförtroendet och kompetensen, arbetsmarknadssatsningar i ett utvidgat samarbete med företag och arbetsmarknadsmyndigheter samt rehabiliteringsinsatser. Både effekter och verksamheternas närmare innehåll är dock ganska okända. Det framgår av antologin Välfärd och Försörjning (SOU 2000:40). Socialtjänsten har blivit bättre på att samarbeta med bostadsföretag i syfte att förebygga att människor hamnar i otrygga bostadsförhållanden. Det visar en mindre studie som genomförts av Länsstyrelsen i Stockholm i nio kommuner. Kartläggningen visar även att kommuner har inrättat särskilda rutiner för att bevilja försörjningsstöd till hyreskostnader i syfte att undvika att hyresskulder uppstår. Ökat medvetande om att ha ett barnperspektiv men problem vid tillämpning Barnets bästa och barnperspektiv är mer levande begrepp inom området ekonomiskt bistånd än vad det varit tidigare. Det är effekter av att bestämmelser i barnkonventionen införlivats i socialtjänstlagen 1998. Det framgår av Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport som redovisar resultatet av länsstyrelsernas tillsyn 2000. Som exempel nämns att barnperspektivet poängteras i kommunernas riktlinjer för ekonomiskt bistånd. Det anses dock alltför vanligt att barn, som lever i familjer som långvarigt uppbär ekonomiskt bistånd, inte omnämns i beslutsunderlaget eller att man inte uppger hur barnens behov tillgodosetts. Länsstyrelser påpekar även att det finns brist på helhetssyn i ärenden om ekonomiskt bistånd. Barn som lever i miljöer med komplex social problematik uppmärksammas inte tillräckligt och brist på samarbete inom förvaltningar leder ibland till att barn kommer i kläm. Ett problem i sammanhanget är att det i stor utsträckning saknas en samsyn om innebörden av begreppen barnets bästa och barnperspektiv. Det försvårar arbetet med att stärka barnens ställning i socialt arbete. Begreppen behöver därför definieras och konkretiseras. Det framgår både av rapporten med resultat från tillsynen 2000 och av Socialstyrelsens årsredovisning för 2001. Länsstyrelserna och Socialstyrelsen arbetar nu gemensamt med att utveckla begreppen i ärenden som avser barnfamiljer som har ett långvarigt behov av ekonomiskt bistånd. Återkommande brister i bemötandet och handläggningsförfarandet Det brister i handläggning och dokumentation. Det konstaterar Socialstyrelsen och länsstyrelserna för sjätte året i rad. Några exempel är att det hänvisas till felaktig bestämmelse i lagen så att beslut inte går att överklaga i sak och att beslutsfattaren ensidigt bestämmer vilken bestämmelse som skall tillämpas när rätten till bistånd prövas. Ytterligare exempel är att det ges muntliga besked i stället för skriftliga beslut och att beslutsmotiveringarna är för schabloniserade. En rättssäker handläggning och en strukturerad och bra dokumentation anses av tillsynsmyndigheterna vara grundförutsättningar för att utveckla en socialtjänst med god kvalitet. Mål, planer och resultat kan inte följas upp om det inte finns uppgifter som verifierar vad som ägt rum. När det gäller återkommande brister pekar tillsynsmyndigheterna bland annat på behov av allmänna råd och handböcker. Det brister också i bemötandet enligt samma rapport. När människor söker sig till en tillsynsmyndighet för att de är missnöjda med något inom området ekonomiskt bistånd så är brister i bemötandet det vanligaste skälet. Anmärkningar på bemötandet kan avse att människor upplever att de behandlats kränkande, att de bemötts avvisande, att socialtjänsten brustit i information etc. Länsstyrelserna har tillsammans med Socialstyrelsen på uppdrag av regeringen 2001 tagit fram "Kriterier för kvalitet och bemötande inom socialtjänstens socialbidragshandläggning". Bemötandefrågorna är komplexa till sin natur och syftet med framtagna strategier är att på lång sikt förbättra kvaliteten i bemötandet hos socialtjänsten. De fyra områden som lyfts fram som centrala i arbetet är information, fysisk miljö, tillgänglighet och delaktighet. Kostnader och prestationer Cirka 8,7 miljarder kronor utbetalades i ekonomiskt bistånd och introduktionsersättning 2001. Sedan 1997 har kostnaderna minskat med ca 4 miljarder i fasta priser. Det förbättrade arbetsmarknadsläget har varit det främsta skälet till detta. Men när arbetsmarknadsläget varit gynnsamt en längre tid förklarar arbetslösheten en allt mindre del av hur biståndstagandet utvecklas. Orsaker till att människor behöver ekonomiskt bistånd får då sökas på annat håll. Det kan t.ex. vara svårigheter för personer med utländsk härkomst att bli insläppta på arbetsmarknaden, arbetshandikapp, otillräckliga pensionsförmåner, ohälsa och en annan socialt sammansatt livssituation. Förbättringar i resultaten kräver andra arbetssätt med ökade satsningar på samverkan mellan myndigheter, integrationsbefrämjande insatser etc. Sådana satsningar påverkar också det senaste årets resultat. Antalet biståndstagare har minskat Antalet personer som erhållit ekonomiskt bistånd för att klara sin försörjning minskade för femte året i rad. Under 2000 fick runt 279 000 hushåll och 522 000 personer ekonomiskt bistånd eller introduktionsersättning någon gång under året. Introduktionsersättning ges i ett 60-tal kommuner till flyktingar och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Jämfört med 1999 har antalet biståndshushåll och antalet biståndsmottagare minskat med 11 procent. Jämfört med 1996, när antalet var som högst, har minskat med 28 procent. Resultatet för 2000 innebär att antalet biståndshushåll och antalet biståndsmottagare är nere på nästan samma nivå som 1991. Preliminär statistik för 2001 tyder på att minskningen, i vart fall när det gäller kostnaderna, fortsatt i nästan samma takt som 2000. Både antalet och andelen barn som lever i familjer som uppbär ekonomiskt bistånd kortare eller längre tidsperioder minskar. Antalet har reducerats med nästan en fjärdedel jämfört med 1998. Tabell 4.7 Barn som lever i familjer som uppbär ekonomiskt bistånd År Antal barn 0-17 år (avrundat) Andel av alla barn, % Förändring jämfört med 1998, % 1998 237 000 12 1999 202 000 10 -15 % 2000 182 000 9 -23 % Källa: Socialstyrelsen Tillströmningen av nya hushåll som har behov av ekonomiskt bistånd avtar. Det gör även de hushåll som blir kvar och får bistånd två år i rad. Andelen nya biståndshushåll nådde 2000 sin lägsta notering sedan 1981. Andelen kvarvarande hushåll nådde 2000 sin lägsta notering sedan 1993. Tabell 4.8 Kvarvarande och nya biståndshushåll, Andel av befolkningen 18 - 64 år i procent. 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Kvarvarande biståndshushåll 6,8 6,8 7,1 7,3 7,0 6,0 5,2 Nya biståndshushåll 4,1 3,6 3,6 3,4 2,8 2,4 2,2 Källa: Socialstyrelsen Kostnaderna för ekonomiskt bistånd minskade 2001 för fjärde året i rad. En genomgående trend har varit att antalet biståndstagare och antalet biståndshushåll procentuellt sett har minskat mer än kostnaderna. Det förklaras av att andelen som behöver bistånd under en längre tid ökar. Utbetalt beloppet per hushåll ökade år 2000 medan den genomsnittliga tiden som hushåll uppbar ekonomiskt bistånd var oförändrad liksom andelen långvarigt beroende. Diagram 4.3 Utbetalt ekonomiskt bistånd och introduktionsersättning samt antal biståndstagare 1990-2001 Källa: Socialstyrelsen1 2000 års priser deflatead med KPI. Sveriges officiella statistik Socialtjänst 2001:7 Anm. För 2001 är uppgift om utbetalt ekonomiskt bistånd preliminär. Uppgift om biståndstagare saknas. Av alla hushåll som mottog ekonomiskt bistånd under 2000 erhöll 28 procent (78 000 hushåll) ekonomiskt bistånd mer än 10 månader. Den genomsnittliga biståndstiden var detta år 5,8 månader. Går man tillbaka till 1990 var genomsnittlig biståndstid 4,3 månader. Biståndshushåll bestående av sammanboende par var långvarigt beroende av ekonomiskt bistånd i större utsträckning än andra hushållstyper. De utrikes födda biståndsmottagarna dominerar bland de långvariga biståndsmottagarna. Cirka 20 procent av de svenskfödda jämfört med nästan 50 procent av de utrikes födda biståndstagarna var långvariga biståndsmottagare 2000. Diagram 4.4 Antal hushåll med långvarigt ekonomiskt bistånd 1990-2000 Källa: Socialstyrelsen, socialtjänststatistiken Antalet biståndsmottagare som är arbetslösa utan ersättning avtar Antalet biståndstagare som är arbetslösa utan ersättning från arbetslöshetsförsäkringen avtar. Under 2000 var i genomsnitt 35 procent arbetslösa utan ersättning. Motsvarande andelar för 1999 och 1998 var 38 respektive 43 procent. Fyra procent av alla biståndsmottagare var inskrivna hos arbetsförmedlingen hela året 2000. Det innebär nästan en halvering jämfört med 1999. Förhållandevis jämn könsfördelning Merparten av de som omfattas av det ekonomiskt biståndet är unga. Nära 40 procent av de vuxna biståndsmottagarna var 18-29 år. Ca 60 procent av alla biståndshushåll var enmanshushåll. Andelarna är i stort sett desamma som 1999. Andelen enmanshushåll har minskat med ett par procentenheter. Det är vanligt att enmanshushållen består av en man, jämfört med 62 procent 2000, 60 procent 1999. Ungefär lika många kvinnor som män erhöll bistånd. Ensamstående kvinnor med barn var 2000 liksom tidigare år överrepresenterade i förhållande övriga ensamhushåll. Drygt en fjärdedel av de ensamstående mödrarna fick ekonomiskt bistånd under året. År 1996 uppgick andelen till 37 procent. Nästan fyra av tio biståndshushåll är utrikes födda De utrikes födda hushållen - inklusive flyktinghushållen - svarade för runt 60 procent av kostnaderna 2000 men utgjorde endast för omkring 40 procent av antalet biståndshushåll. En slutsats av detta är att de utrikes födda hushåll som erhöll bistånd i genomsnitt hade behov av större ekonomiskt bistånd än de svenskfödda hushållen som uppbar ekonomiskt bistånd för att klara sin försörjning. Det kan t.ex. bero på att de behöver bistånd under en längre tidsperiod än svenskfödda. De utrikes födda hushållens - exklusive flyktinghushållens - andel av biståndshushållen ökade 2000. De utgjorde 35 procent av alla biståndshushåll 1998 och 39 procent 2000. Regionala variationer Nästan 60 procent av alla biståndsmottagare bor i storstäder och större städer. Lägger man till förortskommunerna så är andelen uppe i 70 procent. 4.3.2 Barn- och ungdomsvård Sammanfattande slutsatser 1990-talet var ett händelserikt årtionde inom den sociala barnavården. Det karaktäriserades av beslut och principiella markeringar som dels kommit att verka ambitionshöjande, dels kommit att påverka resurserna inom området. Det skedde varken personalminskningar i absoluta tal eller generella nedskärningar av ekonomiska resurser. En tydlig uppgång av antalet barn- och ungdomar i dygnsvård skedde och antalet barn och unga som har insatsen kontaktperson/familj ökade Barnperspektivet har fått bättre genomslag även om det finns fortfarande brister. Utredningstiderna har blivit kortare, men de varierar mellan kommunerna. Länsstyrelserna rapporterar om svårigheter att rekrytera och behålla kompetens och erfaren personal inom den sociala barnavården. Nationella mål Enligt Socialtjänstlagen har kommunen ett ansvar för att barn och ungdomar växer upp under trygga förhållanden. Barn och ungdomar som riskerar en ogynnsam utveckling skall, i nära samarbete med hemmen, ges det skydd och stöd de är i behov av och, om det är motiverat, placeras utanför det egna hemmet. När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Barnets inställning skall så långt det är möjligt klarläggas när en åtgärd rör ett barn. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Det skall i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående. Om socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd skall en utredning bedrivas skyndsamt och vara slutförd inom fyra månader. Utredningen kan förlängas för viss tid om det finns särskilda skäl. Måluppfyllelse och kvalitet Kommittén Välfärdsbokslut behandlade inom sitt uppdrag frågor om den sociala barn- och ungdomsvården. Kommittén konstaterar i sitt slutbetänkande Bokslut över välfärden (SOU 2001:79) att 1990-talet var ett händelserikt årtionde för den sociala barnavården. Eftersom det finns brister i utvärderingen av det sociala arbetet är det svårt att uttala sig om i vilken utsträckning utvecklingen under det gångna decenniet bidragit till förändringar i kvalitet, eller i vilken utsträckning verksamheten gjorts mer ändamålsenlig. Ett antal formella beslut och principiella markeringar som syftar till att stärka barnets ställning pekar mot en ambitionshöjning på området. Detta har skett genom insatser för att genomföra intentionerna i FN:s barnkonvention och förändringarna i socialtjänstlagen från 1998. Också resurserna till den sociala barnavården har påverkats. Dessa resurser kan beskrivas dels genom att redovisa hur många som varit föremål för en viss åtgärd, dels genom att beskriva verksamheten i termer av kostnader och personal. I detta sammanhang är också verksamhetens kvalitet av betydelse. För utvecklingen under 1990-talet finns i dag endast statistik över antalet barn- och ungdomar i dygnsvård och över dem som har kontaktfamilj eller kontaktperson. Under perioden har en relativt tydlig uppgång av båda dessa insatser skett. Detta innebar ett trendbrott mot utvecklingen under tidigare årtionden som kännetecknades av växelvis sjunkande och mer stabila nivåer. År 1990 omhändertogs 1,8 barn/ungdomar (0-21 år) per 1 000 att jämföras med 2,4 1999. Den iakttagna ökningen under perioden gäller åldersgruppen 13-21 år. Den totala ökningen beror inte enbart på att fler ungdomar omhändertas utan också på att samma ungdomar i ökad utsträckning tenderar att omhändertas vid upprepade tillfällen. Bland tillgängliga uppgifter finns ingenting som talar för att det skulle ha skett personalminskningar i absoluta termer bland kommunernas socialsekreterare. Inte heller har det skett några generella nedskärningar av ekonomiska resurser till den sociala barnavården. Tvärtom har kostnaderna för placeringar av barn och unga i dygnsvård ökat. Detta kan ses som en naturlig följd av det stigande antalet placeringar, men också som en konsekvens av att det skett en förskjutning mot jämförelsevis dyrare vårdformer. Antalet familjehem har minskat till förmån för privata hem för vård eller boende. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har regeringens uppdrag att följa upp hur kommunerna uppfyller de nationella målen. Nedanstående redovisning är hämtad från Socialstyrelsens redovisning av den sociala tillsynen under 2000 (Artikelnummer 2001-109-11). Nästan samtliga länsstyrelser rapporterar att det är svårt att rekrytera och behålla kompetent och erfaren personal inom barn, unga och familj. Flera länsstyrelser konstaterar att det är svårt att följa upp socialtjänstens verksamheter eftersom socialtjänstens egna system för uppföljning är bristfälliga. Orsakerna kan vara exempelvis brister i dokumentationen, avsaknad av behandlingsplaner samt brist på resurser. Barnets bästa och barnets inställning Socialstyrelsen konstaterar att barnperspektivet har fått bättre genomslag inom socialtjänsten. Kommuner har i ökad utsträckning antagit riktlinjer som poängterar ett barnperspektiv. Barn kommer också till tals mer än tidigare, men samtalen dokumenteras inte alltid i utredningarna. Barnperspektivet tydliggörs därför inte alltid i de utredningar som ligger till grund för de beslut som skall tillgodose barnens behov. Handläggare inom socialtjänsten tycker att det är svårt att genomföra samtal med barn och att det är svårt att, i det enskilda fallet, på ett konkret sätt beskriva vad som är barns bästa. De efterlyser handledning, normering och utbildning. Sexton länsstyrelser har granskat barnets bästa i ett hundratal kommuner. I drygt 40 procent av granskningarna har länsstyrelserna konstaterat brister. Fyramånadersregeln Det råder enighet bland länsstyrelserna att bestämmelsen om fyramånadersregeln medfört att utredningstiden blivit kortare, men det finns stor variation mellan kommunerna. Beslut om förlängning dokumenteras inte alltid eller fattas inte på ett riktigt sätt. Det framgår inte heller alltid datum för beslut att inleda respektive avsluta utredning. I samband med verksamhetstillsyn har 15 länsstyrelser granskat handläggningen av ett urval av barnavårdsärenden i drygt 40 kommuner. Länsstyrelserna har funnit brister i tre av fyra granskningar. Nästan 400 av de individärenden som länsstyrelserna granskat under 2000 har handlat om handläggning. Av dessa har 40 procent lett till kritik av socialtjänsten. År 1999 var antalet granskade individärenden lägre, medan andelen rapporterade brister var större. Kostnader och prestationer Den totala kostnaden för socialtjänstens insatser för barn och unga uppgick till ca 7,8 miljarder kronor för 2000. För samtliga vårdformer har kostnaderna ökat jämfört med året innan. Fördelningen mellan olika vårdformer framgår av tabell 4.9. Kostnadsökningen inom institutionsvården beror till allra största del på att antalet vårddygn har ökat, medan orsaken bakom ökningen av familjehemsvård är att dygnskostnaden har stigit. Medianen för kommunernas kostnad för insatser till barn och unga var cirka 2 700 kronor per invånare 0-20 år under 2000. I storstäderna var genomsnittskostnaden 4 800 kronor, vilket var högst av kommungrupperna. Glesbygdskommunerna hade lägst kostnader med 1 600 kronor per invånare 0-20 år. Tabell 4.9 Kommunernas kostnader för placering av barn och unga, 1999 och 20001 Miljoner kronor i 2000 års priser enligt KPI Verksamhet 1999 2000 förändr.% Institutionsvård 3 291 3 491 6 Familjehemsvård 2 076 2 197 6 Summa 5 367 5 688 6 Öppna insatser 1 899 2 083 10 Totalt 7 265 7 771 7 Källa: SCB, Den offentliga sektorns finanser 1999 respektive 2000 och Socialdepartementet. Öppenvård De öppenvårdsinsatser som redovisas är individuellt behovsprövade insatser som kan delas in i strukturerade öppenvårdsprogram, behovsprövat personligt stöd och kontaktperson/-familj enligt SoL. Tabell 4.10 Barn och unga med behovsprövade enligt SoL öppenvårdsinsatser under 2000 Antal Ålder Strukturerade öppen- Vårdprogram Antal Per 1 000 Barn/unga inv Behovsprövat Personligt stöd Antal Per 1 000 Barn/unga inv Kontaktperson/ Kontaktfamilj enl SOL Antal Per 1 000 Barn/unga inv 0-12 1.500 1 9.500 7 13.500 10 13- 2.000 4 6.500 12 6.000 12 18- 0-20 1.000 4.500 4 2 3.000 19.000 10 8 2.000 22.000 7 10 Källa: Socialstyrelsen Jämfört med 1999 är antalet barn i strukturerade öppenvårdsprogram detsamma, medan antalet barn med personligt stöd har ökat med 3 000 och antalet barn med kontaktperson har ökat med 500. Kontaktperson/-familj var den vanligaste insatsen bland de yngre barnen. Närmare 13 500 barn i åldern 0-12 år hade en kontaktperson/-familj och cirka 9 500 barn i samma ålder erhöll personligt stöd. För de äldre ungdomarna, 18-20 år, var personligt stöd vanligare. Cirka 3 000 var föremål för den typen av insats, medan ungefär 2 000 hade kontaktperson någon gång under året. Av de barn och unga som hade behovsprövad öppenvård under 2000 var 53 procent pojkar och 47 procent flickor. Av dem som fick kontaktperson och personligt stöd var 55 procent pojkar. Andelen pojkar som hade insatsen strukturerade öppenvårdsprogram var 60 procent. Dygnsvård I betänkandet Välfärdstjänster i omvandling (SOU 2001:52) redovisas en analys som gjorts med anledning av att antalet barn och ungdomar som placeras i vård utanför den egna familjen har ökat sedan år 1993. Ökningen innebär ett trendbrott i en tidigare utveckling, där antalet minskat ända sedan 1930-talet. Eftersom ökningen kan vara ett uttryck för ökad ofärd bland barn finns det, enligt kommittén, anledning att närmare studera förändringarna under 1990-talet. Kommitténs analys visar att hela ökningen gäller tonåringar. I åldersgruppen 13-17 år har antalet omhändertaganden ökat med 40 procent, ungefär lika mycket för flickor som för pojkar. Tabell 4.11 Antal barn och unga som den 1 november fått vård enligt SoL eller insats enligt LVU per 10001 Källa: Socialstyrelsen 1 Antalet barn/unga avser 0-17 år när det gäller SoL och 0-20 år när det gäller LVU. Antalet barn/unga i befolkningen avser 0-17 år. Antalet barn och unga som den 1 november 2000 fick vård enligt SoL uppgick till cirka 7 900 vilket är en ökning med cirka 450 barn. Den 1 november 2000 var cirka 4 000 barn placerade med stöd av LVU. Antalet omedelbart omhändertagna uppgick till 140. 4.3.3 Familjerätt Sammanfattande slutsatser Den familjerättsliga lagstiftningen förändrades ett flertal gånger under 1900-talet. Syftet var dels att stärka barnets ställning, dels att ge föräldrar ökade möjligheter att komma överens i frågor rörande vårdnad, boende och umgänge utanför domstol. Länsstyrelserna rapporterar att förändringarna i föräldrabalken från 1998 har fått begränsat genomslag i kommunerna. Barnperspektivet har inte slagit igenom fullt ut i dokumentationen av det familjerättsliga arbetet. Tvister i domstol rör snarare boende och umgänge än vårdnad. Kommunernas familjerättsliga verksamhet är av god kvalitet, men i mindre kommuner finns svårigheter att rekrytera och behålla kompetent personal. Nationella mål Kommunen har ansvar för vissa familjerättsliga uppgifter. I socialtjänstlagen och föräldrabalken finns målen för dessa uppgifter. Kommunen skall enligt socialtjänstlagen tillgodose det behov av stöd och hjälp som kan finnas när ett ärende om vårdnad, boende och umgänge eller om adoption har avgjorts. Föräldrar skall, enligt SoL, erbjudas möjlighet till samarbetssamtal för att få hjälp att komma överens i frågor om vårdnad, boende och umgänge. Enligt föräldrabalkens bestämmelser skall kommunen fastställa faderskapet för barn vars föräldrar inte är gifta med varandra. Föräldrar som har separerat och som är överens kan skriva avtal om frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. Sådana avtal skall godkännas av kommunen. Måluppfyllelse och kvalitet Under 1990-talet förändrades den familjerättsliga lagstiftningen ett flertal gånger, vilket ställde krav på utveckling av det familjerättsliga arbetet i kommunerna. Barnets ställning stärktes. Föräldrar fick ökade möjligheter att komma överens i frågor om vårdnad, boende och umgänge utanför domstol. Länsstyrelsernas tillsyn av kommunernas familjerättsliga verksamhet visar att de nya bestämmelserna i föräldrabalken från 1998 än så länge har fått begränsat genomslag. Relativt få avtal har upprättats, sannolikt beroende på att kommuner inte har lyckats nå ut med information om möjligheterna att träffa sådana avtal till föräldrar och allmänhet. Barnperspektivet har ännu inte vunnit något större genomslag i det familjerättsliga arbetet och i de utredningar som lämnas till domstol i frågor rörande vårdnad, boende och umgänge. Tvister i domstol tycks ha fått delvis ändrad karaktär i och med att allt fler föräldrar har gemensam vårdnad. Det sker en förskjutning från att tvista om vårdnaden till att istället tvista om boende och umgänge. Länsstyrelserna bedömer att kommunernas familjerättsliga verksamhet i huvudsak är av god kvalitet, men i mindre kommuner är verksamheten sårbar bland annat då det är svårt att rekrytera och behålla kompetent personal. Kostnader och prestationer Den officiella statistiken inom detta område omfattar dels antalet fastställda faderskap, dels antalet barn vars föräldrar deltagit i samarbetssamtal, varit föremål för utredning om snabbupplysning, vårdnads-, boende och/eller umgängesutredning. Den sistnämnda statistiken har samlats in sedan 1998. Prestationer Under 2000 föddes 90 441 barn i Sverige varav 53 procent i familjer där föräldrarna inte var gifta med varandra. Kommunen har då ett ansvar att medverka till att faderskapet blir fastställt. Under större delen av 1990-talet har andelen barn för vilka faderskapet av kommunen fastställts legat på ca 50 procent av samtliga barn födda respektive år. I nästan 9 fall av 10 sammanbor föräldrarna. Cirka 18 700 barn var föremål för samarbetssamtal inom familjerätten under 2000 vilket motsvarar 97 barn per 10 000 barn 0-17 år i befolkningen. Under året tecknades 4 600 avtal om vårdnad, boende och umgänge. Av dessa gällde 1 900 vårdnad, drygt 1 400 umgänge och ca 1 300 boendet. Diagram 4.5 Antalet barn som varit aktuella i familjerätten Källa: Socialstyrelsen Kostnader Kostnaderna för familjerätten under 2000 uppgick till 337 miljoner kronor, en minskning med 8 miljoner kronor jämfört med 1999. I kostnaden ingår även kostnaderna för familjerådgivningen. 4.3.4 Familjerådgivning Sammanfattande slutsatser Familjerådgivningen kommunaliserades 1995. Det saknas i hög grad officiella uppgifter om hur verksamheten har påverkats av detta och hur den bedrivs i kommunerna. Av länsstyrelsernas rapporter framgår dock att familjerådgivningen bedöms vara av god kvalitet samt att verksamheten är sårbar i mindre kommuner bland annat på grund av svårigheter att rekrytera och behålla kompetent personal. Tillgängliga uppgifter från föreningen Sveriges Kommunala Familjerådgivare, visar att en och samma rådgivningsbyrå kan ha avtal med flera kommuner som kan se olika ut vad gäller krav på exempelvis väntetider, kostnader och avtalens längd. Utåtriktat arbete av förebyggande karaktär efterfrågas inte av kommunerna vid upphandling av familjerådgivning. Nationella mål Enligt SoL skall kommunerna anordna familjerådgivning för dem som begär det. Målet för verksamheten är att genom samtal medverka till bearbetning av samlevnadsproblem och konflikter främst i par- och familjerelationer. Ibland arbetar familjerådgivningen med mer komplicerade samarbetssamtal och skall också förmedla kunskap och information om samlevnadsfrågor. Socialstyrelsen har rekommenderat att väntetiden inte bör överstiga två veckor för att få komma till ett första samtal vid familjerådgivningen. Måluppfyllelse och kvalitet Familjerådgivningen blev ett kommunalt ansvar 1995 genom en bestämmelse i socialtjänstlagen. Syftet med att lagfästa skyldigheten att tillhandahålla familjerådgivning för par som begär det var att skapa lika möjligheter över landet för par att kunna söka rådgivning och att göra familjerådgivningen mer lättillgänglig. Socialstyrelsens uppföljningsstudie i anslutning till kommunaliseringen visade att tillgången på familjerådgivning ökade samtidigt som tillgängligheten förbättrades. I Socialstyrelsens rapport över den sociala tillsynen 2000 finns mycket få uppgifter om familjerådgivningen. Det konstateras endast att länsstyrelserna bedömer att verksamheten inom familjerådgivning är av god kvalitet, men i mindre kommuner är verksamheten sårbar bland annat då det är svårt att rekrytera och behålla kompetent personal. Det saknas offentlig statistik över familjerådgivningen i landet. Socialstyrelsen har därför i regleringsbrevet för 2002 fått i uppdrag att redovisa uppgifter om kommunernas familjerådgivning. Föreningen Sveriges Kommunala Familjerådgivare genomförde en enkät om familjerådgivningens organisation i Sverige 2001. 81 av 84 byråer som fick enkäten besvarade den. De ger service i drygt 90 procent av landets 289 kommuner. En tredjedel av de byråer som slutit avtal har en avtalslängd som är kortare än två år. Detta innebär, enligt föreningen, otrygghet och omöjliggör långsiktigt arbete och planering av verksamheten. Alltför mycket tid går åt till förhandling och avtalsformulering i stället för till parsamtal. Ungefär en tredjedel av byråerna har en väntetid på mer än 4 veckor. Sju byråer uppger att de har olika väntetider beroende på att kommunerna ställer olika krav på väntetidens längd. Prioriteringar görs i dessa fall inte efter parens behov, utan efter kommuntillhörighet. Den längsta väntetiden är 10 månader. Ungefär 60 procent av byråerna betjänar mer än en kommun, vilket innebär att många kommuner valt olika samverkansformer för att bedriva familjerådgivning. En knapp tredjedel av familjerådgivningsbyråerna erbjuder kostnadsfri familjerådgivning. I övrigt varierar avgiften mellan 60 och 360 kronor. Den vanligaste avgiften är 100 kronor per samtal. Vissa byråer har högkostnadsskydd och en stor del av byråerna har möjlighet att ge avgiftsbefrielse. Det utåtriktade arbete som nämns som en viktig uppgift i regeringens proposition (prop. 1993/94:4) om familjerådgivning efterfrågas inte av kommunerna när de upphandlar verksamheten, vilket föreningen uttrycker oro över. Kostnader och prestationer Det saknas separata uppgifter om kommunernas kostnader för familjerådgivning. Kostnaderna är inkluderade i kostnaderna för familjerätt (se avsnitt 4.4.1) 4.3.5 Missbrukarvård Sammanfattande slutsatser Missbrukarvården har genomgått stora förändringar sedan början av 1990-talet. Tvångsvården har minskat kraftigt samtidigt som öppenvården har kommit att spela en allt större roll. Drygt 80 procent av samtliga vårdinsatser den 1 november 2000 ägde rum i öppenvården. Andelen var densamma året innan. Nationella mål Socialnämnderna i kommunerna skall enligt bestämmelser i socialtjänstlagen (1980:620) (SoL) arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Insatser för barn och unga skall ägnas särskild uppmärksamhet. Genom information och uppsökande verksamhet skall nämnden sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns. Socialnämnden skall vidare aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket. Vården skall planeras i samförstånd med den enskilde. I den mån missbrukarvård inte kan komma till stånd på frivillig väg skall socialnämnden enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) ansöka om tvångsvård, om de förutsättningar som anges i lagen är uppfyllda. Syftet med tvångsvården är att motivera missbrukaren så att han kan antas vara i stånd att frivilligt medverka till fortsatt behandling för att komma ifrån sitt missbruk. Måluppfyllelse och kvalitet Både det tunga missbruket och ungdomars erfarenhet av narkotika ökade under 1990-talet. Enligt den s.k. MAX-undersökningen2 från 2001 om det tunga missbrukets utveckling ökade antalet tunga narkotikamissbrukare under 1990-talet, från omkring 19 000 år 1992 till omkring 26 000 år 1998. I 2001 års drogvaneundersökning bland elever i årskurs 9 uppgav ca 8-9 procent av skoleleverna att de någon gång prövat narkotika. Det är en fördubbling av de nivåer som gällde i drogvaneundersökningarna 1989-90. Också alkoholkonsumtionen har ökat totalt i landet sedan 1998, framför allt bland ungdomar. Narkotikakommissionen konstaterade i sitt slutbetänkande Vägvalet (SOU 2000:126) att det i Sverige finns ett stort utbud av behandlingsalternativ för narkotikamissbrukare och också en stor flexibilitet när det gäller att välja vårdalternativ. Efter en kraftig utbyggnad av institutionsvården under senare delen av 1980-talet har 1990-talet främst präglats av en ambition att utveckla lokalt drivna öppenvårdsinsatser och minska dygnet-runt-vården i s.k. hem för vård eller boende (ibland också benämnt institutionsvård). Enligt Socialstyrelsen har utvecklingen mot ökad öppenvård främst berört alkoholmissbrukare, medan antalet narkotikamissbrukare i dygnet-runt-vård i stort sett varit konstant. Tillgängligheten till vård för missbrukare tycks inte ha påverkats av de stora förändringar som skedde av missbrukarvården under 1990-talet. Fortfarande får minst lika många missbrukare vård idag, men i annan form. Socialt utsatta missbrukare som tidigare upprepade gånger tvångsvårdades erbjuds idag istället stödboende och dagverksamhet. Ett antal frivilligorganisationer inom alkohol- och narkotikaområdet ger dock en annan och mer dyster bild av utvecklingen under 1990-talet. Enligt Narkotikakommissionens slutbetänkande Vägvalet (SOU 2000:126) har de i olika sammanhang uttryckt oro över otillräckliga vårdresurser för olika grupper av missbrukare. Liknande synpunkter framfördes från organisationerna i samband med utarbetande av en nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador. Diagram 4.6 Antalet personer med tungt narkotikamissbruk samt antalet personer i institutionsvård Källa: SoRad och Socialstyrelsen Den mycket kraftiga nedgången i tvångsvård som skedde under 1990-talet samtidigt som det tunga missbruket ökade tyder enligt Statens institutionsstyrelse (SiS) på att socialnämnderna inte lever upp till kravet i LVM att ansökan om tvångsvård skall ske om vården inte går att få till stånd på frivillig väg och förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. I fråga om insatser för de tyngsta missbrukarna har Socialstyrelsen konstaterat en orientering mot akuta insatser. Det gäller framför allt i tvångsvården, där andelen omedelbara omhändertaganden ökade kraftigt under 1990-talet, samtidigt som allt färre beslut om omedelbara omhändertaganden fullföljdes med ansökan om vård. Det kan tyda på att lagen i allt större utsträckning används för avgiftning i stället för motivations- och vårdinsatser i enlighet med intentionerna bakom lagen. Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) publicerade hösten 2001 en kunskapssammanställning som bygger på en systematisk och kritisk granskning av den vetenskapliga litteraturen som rör behandling vid missbruk. I studien konstateras att det finns enkla och effektiva metoder för att förebygga och behandla beroenden av alkohol och narkotika. Flera av de metoder som idag tillämpas mot missbruk saknar dock dokumenterad effekt eller har visat sig ineffektiva i vetenskapliga studier. Enligt SBU finns det utrymme att förbättra vården genom att föra över resurser från ineffektiva metoder till metoder som är dokumenterat effektiva samt att förstärka de områden inom vården som bygger på kunskap och beprövad erfarenhet. För detta krävs en satsning på information, utbildning och forskning. Kostnader och prestationer Prestationer Under hotet av en aidsepidemi bland injektionsmissbrukare i mitten av 1980-talet skedde en kraftig utbyggnad och förstärkning av institutionsvården med stöd av riktade statliga bidrag. Förstärkningen gällde både den vård som gavs på frivillig basis med stöd av SoL och tvångsvården. Kulmen nåddes 1989, då antalet personer som vårdades i institutionsvård en viss mätdag uppgick till drygt 5 000, varav knappt 750 i tvångsvård. Sedan dess har antalet missbrukare i institutionsvård successivt sjunkit. Mest märkbart har detta varit i tvångsvården där antalet vårdade har minskat med omkring två tredjedelar. Den 1 november 2000 vårdades 251 personer med stöd av LVM. Antalet personer som vårdades på frivillig bas med stöd av SoL en bestämd mätdag under senare delen av 1990-talet rörde sig mellan knappt 3 000 (1997) och drygt 3 200 (2000). Nedgången i tvångsvården har främst gällt alkoholmissbrukarna, medan andelen tvångsvårdade narkotikamissbrukare har varit relativt konstant. Andelen kvinnor i vård enligt LVM ökade något under 1990-talet, från 23 procent 1990 till 29 procent 2000. Parallellt med utvecklingen inom institutionsvården har det skett en ökad satsning på vård i öppna former. Totalt hade drygt 20 000 personer någon form av insats för sitt missbruk den 1 november 2000. Omkring 80 procent av insatserna sker i öppenvård. Andelen har varit oförändrad under senare år. Det bör dock påpekas att det är stora regionala skillnader i vården av missbrukare. Diagram 4.7 Antalet vuxna i missbrukarvård, 1 november1 Källa: Socialstyrelsen 1)Antalet tvångsvårdade på institution för 1998 saknas. Här anges 1997 års uppgift. Kategorin "individuellt behovsprövad öppenvård" motsvarades år 1998 av kategorierna "stukturerad öppenvård" och "övrig öppenvård". Diagram 4.8 Antalet vuxna missbrukare i institutionsvård 31 dec 1990-1997, samt 1 nov 1998-2000 Frivillig vård (SoL) och tvångsvård (LVM) Källa: Socialstyrelsen Kostnader Kommunernas samlade kostnader för öppenvård, institutionsvård och familjevård uppgick 2000 till omkring 3,3 miljarder kronor, vilket är en ökning med omkring 140 miljoner sedan 1999. Trots att insatser i öppenvården utgör merparten av utbudet svarar institutionsvården för omkring 55 procent av kostnaderna. Kommittén Välfärdsbokslutet konstaterar i sitt slutbetänkande Välfärdsbokslut över 1990-talet (SOU 2001:79) att kostnadsutvecklingen varierar avsevärt mellan olika kommuner samt att det finns lokala exempel på kraftiga nedskärningar inom området. Tabell 4.12 Kommunernas kostnader för insatser för vuxna missbrukare Miljoner kr i 2000 års priser enligt KPI. Förändr 1999 2000 99-00, % Institutionsvård 1 655 1 765 7 Familjehemsvård 133 127 -5 Summa 1 788 1 892 6 Öppen vård 1 377 1 416 3 Totalt dygnet-runt- och öppenvårdsinsatser 3 165 3 308 5 Källa: Den offentliga sektorns finanser, SCB 1 The European System of integrated Social Protection Statistics 2 Undersökningen är utförd av Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning på uppdrag av regeringen. Narkotikamissbruk bedöms i undersökningen som tungt om en person under de senaste 12 månaderna injicerat narkotika någon gång eller använt narkotika dagligen eller så gott som dagligen de senaste fyra veckorna, oavsett intagningssätt. 1 1 39 1