Regeringskansliets rättsdatabaser

Bilaga 1 Statsförvaltningens utveckling Bilaga 1 Statsförvaltningens utveckling Innehållsförteckning 1. Inledning 4 2. Det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet 4 2.1 Regeringens bedömning 4 2.2 Mål och långsiktig utveckling 4 2.3 Insatser 4 2.3.1 Utvecklingsinsatser för myndighetschefer och för ledamöter i statliga styrelser, nämnder och råd 4 2.3.2 Verksamhetsanpassad myndighetsstyrning 4 2.3.3 Styrning av den statliga förvaltningsexporten 4 2.3.3 Den statliga tillsynen 4 2.3.4 Ett system för uppföljning och utvärdering av förvaltningspolitiken 4 2.3.5 Analys av EU:s utläggningspolitik 4 2.3.6 Öppenhet och insyn 4 2.3.7 Medborgarnas och företagens syn på förvaltningen 4 2.3.8 Myndighetsspråket 4 2.3.9 Styrning av organisationsförändringar 4 2.3.10 Elektroniska tjänster 4 2.3.11 En central ingång till det offentliga Sverige 4 2.3.12 Medborgarinflytande 4 2.4 Fortsatt arbete 4 3. Organisations- och strukturförändringar 4 Nya verksamhetskrav 4 Tydligare roller 4 Ökad samverkan 4 4. Personalkonsekvenser inom statsförvaltningen 4 4.1 Regeringens bedömning 4 4.2 Personalkonsekvenser av genomförda strukturförändringar 4 4.3 Bedömningar av framtida personalkonsekvenser 4 5. Uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik 4 5.1 Regeringens övergripande iakttagelser och bedömningar 4 5.2 Iakttagelser och bedömningar inom enskilda områden 4 5.2.1 Åldersstrukturen i staten 4 5.2.2 Könsfördelning 4 5.2.3 Personalomsättning 4 5.2.4 Etnisk mångfald 4 5.2.5 Lönebildningsfrågor 4 5.2.6 Arbetsmiljö och sjukfrånvaro 4 Tabellförteckning Tabell 4.1 Andel uppsagda kvinnor och män i staten respektive den totala andelen kvinnor och män i staten 1994-2001 4 Tabell 4.2 Personalkonsekvenser 4 Tabell 4.3 Personalkonsekvenser vid Försvarsmakten 4 Tabell 5.1 Genomsnittsålder i statens olika sektorer. 4 Tabell 5.2 Andel myndigheter som i redovisningarna uppgivit att de vidtar åtgärder m.m. för att främja mångfald bland personalen 1999, 2000 och 2001, procent 4 Tabell 5.3 TNS-nivåerna 4 Diagramförteckning Diagram 5.1 Åldersstruktur i staten inkl. affärsverken 2000 och 2001 (procent) 4 Diagram 5.2 Personalomsättning för statsanställda fördela de efter kön och ålder, september 2000-september 2001 4 Diagram 5.3 Personalomsättning för statligt anställd personal med uppgift att planera och leda myndighetens verksamhet, september 2000-september 2001. 4 Diagram 5.4 Nyrekryteringar och avgångar i staten, september 2000-september 2001. 4 Diagram 5.5 Genomsnittlig månadslön i olika sektorer på arbetsmarknaden, 2000. 4 Diagram 5.6 Genomsnittlig löneökningstakt i olika sektorer på arbetsmarknaden 1994-2000 4 Diagram 5.7 Procentuell fördelning av myndigheterna i löneökningsintervall, identiska individer, avtalsperioden för RALS 2001 4 Diagram 5.8 Löneutveckling under avtalsperioden för RALS 2001. Identiska individer i åldersintervall 4 Diagram 5.9 Uppskattad löneutveckling under avtalsperioden för RALS 2001 4 1. Inledning Grunden för en gemensam förvaltningskultur redovisades i regeringens propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. (prop1997/98:136). År 2000 beslutade regeringen om ett förvaltningspolitiskt handlingsprogram - En förvaltning i demokratins tjänst. Programmet innehåller dels regeringens grundläggande värden för en långsiktig utveckling av förvaltningen, dels de åtgärder som regeringen genomför för att uppnå de förvaltningspolitiska målen. Regeringen har i skrivelsen Regeringens förvaltningspolitik (2000/01:151) gjort utfästelsen att återkommande och samlat informera riksdagen om utvecklingen på det förvaltningspolitiska området. Regeringen redogör i denna bilaga kortfattat för genomförandet av det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. En allmän beskrivning ges också av genomförda och pågående organisations- och strukturförändringar. Vidare lämnas en redogörelse för personalkonsekvenserna av genomförda strukturförändringar inom statsförvaltningen samt bedömningar vad gäller framtida konsekvenser för staten, m.m. Regeringen redovisar årligen sin bedömning av den statliga arbetsgivarpolitiken och dess utfall till riksdagen. I denna bilaga redovisas regeringens övergripande iakttagelser och bedömningar för år 2001. 2. Det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet 2.1 Regeringens bedömning Regeringens bedömning: Det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet har fått ett brett genomslag i förvaltningen. De statliga myndigheterna har under de senaste åren i allt högre grad vinnlagt sig om att vara tillgängliga och serviceinriktade i sina kontakter med medborgare och företag. Detta har framgått av dialoger med myndigheter, av rapporter från stabsmyndigheter, vid konferenser och seminarier m.m. Programmet har också fått genomslag i forskningsprogram och i universitetsutbildningar. 2.2 Mål och långsiktig utveckling Regeringens åtgärder för en långsiktig utveckling av statsförvaltningen sätter medborgarna i centrum och syftar till att skapa organisations-, styr- och ledningsformer som ger förutsättningar för att de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet skall få genomslag i hela förvaltningen. Den svenska statsförvaltningen har stor betydelse för medborgarnas vardag, demokratin, välfärden, den ekonomiska tillväxten och för nationens förmåga att verka internationellt. Regeringens mål är en statsförvaltning som med höga krav på rättsäkerhet, effektivitet och demokrati och är tillgänglig och tillmötesgående. Den statliga förvaltningen skall, inom givna ekonomiska ramar, tillhandahålla tjänster med hög kvalitet och på ett sätt som ger största möjliga nytta för medborgare och företag. Detta är viktigt för att bibehålla ett högt medborgerligt förtroende för den statliga verksamheten, skapa goda tillväxtförutsättningar för företag; och bedriva ett framgångsrikt internationellt samarbete. Statliga myndigheter skall vara tillgängliga och tillmötesgående, ge goda möjligheter till insyn i dess verksamhet och använda ett begripligt och enkelt språk. Statliga myndigheter skall också under ledning av kompetenta chefer kontinuerligt ompröva och utveckla sin verksamhet, och i detta förändringsarbete aktivt hämta in och tillvarata medborgares synpunkter och förslag. Informationstekniken är ett kraftfullt redskap för att öka tillgängligheten till information och tjänster. En central del av förvaltningspolitiken är därför arbetet med utvecklandet av 24-timmarsmyndigheten, dvs. myndigheter som via Internet erbjuder kvalificerad service dygnet runt. Målet med arbetet är att dels öka tillgängligheten till myndigheters tjänster, dels underlätta för medborgarna och företagen att få tillgång till information och aktivt delta i förvaltningens förändringsarbete. Den långsiktiga inriktningen bör vara att medborgare och företag i servicehänseende upplever offentliga förvaltningen som en enda 24-timmarsmyndighet utan besvärande myndighetsgränser. Det innebär bl.a. att ett ärende så långt möjligt bara bör kräva en enda myndighetskontakt, vilket ställer stora krav på samverkan mellan myndigheter. Det är dock viktigt att myndighetsansvaret inte bli så oklart att insyn och ansvarsutkrävande försvåras. Den långsiktiga inriktningen bör också vara att medborgare via olika kanaler har möjlighet att delta i den offentliga förvaltningens förändringsarbete, såväl på förvaltningens som på eget initiativ. I takt med att myndigheternas webbtjänster används av allt fler människor, är det viktigt att medborgare kan föra fram synpunkter och förslag via myndighetens webbplats. Detta ställer krav på myndigheterna att dels utveckla och tillhandahålla dessa kanaler, dels tillvarata synpunkterna i verksamhetsutvecklingen. För att åstadkomma detta anger regeringen tydligare mål för det pågående arbetet. * alla tjänster som statliga myndigheter inom befintliga resursramar till samma eller lägre kostnader kan tillhandahålla elektroniskt skall också göras så, * de elektroniska tjänsterna får inte utestänga enskilda och företag, * för att kunna ta tillvara på synpunkter som kan användas vid verksamhetsutveckling skall statliga myndigheter erbjuda elektroniska kanaler för kontakter med medborgare och företag, * det skall finnas säkra system för informationsutbyte och elektronisk identifiering för staten, som bygger på samverkan med näringslivet * det skall finnas konkreta exempel på elektronisk servicesamverkan mellan kommuner och statliga myndigheter En aktiv chefsförsörjning är ett viktigt medel i arbetet med regeringens förvaltningspolitik. Målet för regeringens chefspolicy är att uppnå kvalitet i chefsförsörjningen. Regeringens chefsutvecklingsprogram är en nödvändig förutsättning för att åstadkomma kvalitet i det statliga ledarskapet. Att utveckla myndighetschefernas ledarskap är ett arbete som måste pågå ständigt. En förutsättning för att statliga styrelser skall vara en effektiv ledningsform är att ledamöterna har kunskap om styrelsernas roll och ansvar. Den studie som genomförts av behovet av utvidgat stöd till styrelser och råd visar att det finns kunskaps- och kompetensluckor bland ledamöterna. Regeringen avser att under 2003 fortsätta det utvecklingsarbete som inletts. 2.3 Insatser 2.3.1 Utvecklingsinsatser för myndighetschefer och för ledamöter i statliga styrelser, nämnder och råd Ett aktivt och långsiktigt ledarskapsprogram för myndighetschefer och överdirektörer genomförs löpande. Förutsättningen för att statliga myndigheters styrelser ska verka effektivt är att alla ledamöter har kunskap och insikt i styrelsens roll och ansvar. I det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet har regeringen inlett ett arbete att utvidga stödet till samtliga styrelser, nämnder och råd. Under 2002 planeras och prövas olika former för utvidgat stöd till styrelser, nämnder och råd. Regeringen avser att fortsätta detta arbete under 2003. 2.3.2 Verksamhetsanpassad myndighetsstyrning Inom ramen för arbetet med att verksamhetsanpassa myndighetsstyrningen har bl.a. departementsvisa seminarier genomförts mellan politisk ledning och myndighetschefer i syfte att förbättra styrningen. 2.3.3 Styrning av den statliga förvaltningsexporten Frågan om styrning av den statliga förvaltningsexporten har bl.a. behandlats i utredningen Export av statligt förvaltningskunnande (SOU 2002:27). Utredningen föreslår bl.a. en översyn av regelverket i syfte att åstadkomma en tydligare styrning av myndigheternas arbete med att utveckla sin export av förvaltningskunnande. Ett arbete pågår med att inordna förvaltningsexportens olika delar i den verksamhetsstruktur som tillämpas för styrning i staten. 2.3.3 Den statliga tillsynen Den statliga tillsynen ses för närvarande över. Utgångspunkten för Tillsynsutredningens arbete är hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. Utredningen har lämnat ett delbetänkande Statlig tillsyn - Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14). I delbetänkandet presenterar utredningen flera konkreta åtgärder genom vilka ökad tydlighet och effektivitet kan åstadkommas i den statliga tillsynen. En sådan åtgärd skulle kunna vara att tydliggöra den statliga tillsynen genom en ny lag, en annan att göra en fördjupad prövning av kommunernas roll i den statliga tillsynen. Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstanserna instämmer i allt väsentligt med utredningens utgångspunkter för hur det fortsatta arbetet med att utveckla den statliga tillsynen bör bedrivas. Regeringen kommer under hösten att ge utredningen tilläggsdirektiv. 2.3.4 Ett system för uppföljning och utvärdering av förvaltningspolitiken En första samlad uppföljning av det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet lämnades till riksdagen genom regeringens skrivelse 2000/01:151 Regeringens förvaltningspolitik. Regeringens avsikt är att återkommande och samlat informera riksdagen om utvecklingen på det förvaltningspolitiska området. Ett arbete pågår med att utveckla ett system för uppföljning och utvärdering som innehåller ett flertal åtgärder som kan sammanlänkas med den nuvarande löpande uppföljningen. Till dessa åtgärder hör att utveckla medborgarundersökningar. Det är också önskvärt att genom den löpande uppföljningen få indikatorer på problemområden och utvecklingsbehov, vilka kan ligga till grund för att vidta åtgärder. 2.3.5 Analys av EU:s utläggningspolitik Statskontoret har regeringens uppdrag att kartlägga och analysera effekter för svensk offentlig förvaltning av kommissionens utläggning av verksamheter på förvaltningsorgan inom EU och medlemsstaternas förvaltningar. 2.3.6 Öppenhet och insyn I en förvaltning som präglas av ett långtgående decentraliserat ansvar till de enskilda myndigheterna är det av största vikt att i varje verksamhet värna öppenhet och insyn. En förutsättning för att grundläggande värderingar om öppenhet skall få genomslag i offentlig förvaltning är att myndighetsstrukturen, personalens kompetens och etik, arbetsorganisation och arbetsformer, ledningssystem och ledarstil samverkar med detta syfte för ögonen. Kampanjen Öppna Sverige har uppmärksammat chefer och anställda i såväl statlig förvaltning som kommunal verksamhet på vidden i detta arbete. Kampanjen Öppna Sverige avslutade sitt arbete den 30 juni 2002. Rådet för Öppna Sverige har i sin slutrapport "Öppna Sverige - för en öppen offentlig förvaltning" (Ds 2002:27) redovisat sina slutsatser. Rådet för Öppna Sverige föreslår att en permanent funktion inrättas för att främja öppenhet och insyn i offentlig förvaltning. Regeringen avser att under hösten 2002 ta ställning till förslagen i rapporten. Regeringen har uppdragit åt Statens kvalitets- och kompetensråd att fr.o.m. den 1 juli 2002 och tills vidare ansvara för driften av Öppna Sveriges hemsida. 2.3.7 Medborgarnas och företagens syn på förvaltningen Statskontoret och SCB har på regeringens uppdrag gjort två undersökningar som beskriver medborgarnas och företagens syn på förvaltningen: Under vintern 2001/2002 genomfördes en undersökning om medborgarnas syn på offentlig förvaltning. Det är den första medborgarundersökningen med ett förvaltningspolitiskt perspektiv och som försöker täcka ett flertal statliga myndigheter med medborgarkontakter, såväl som kommunala verksamheter. Nästan samtidigt som medborgarundersökningen pågick genomfördes en likartad undersökning riktad till små- och medelstora företag för att få information om hur företagen bedömer myndigheterna. Företagsundersökningen kan mer karaktäriseras som en service- eller kundundersökning. Medborgarnas förtroende för de myndigheter som ingick i undersökningen är varken högt eller lågt. Verksamheternas kvalitet, service och korrekt behandling får högre betyg än reglernas lättbegriplighet och förmågan att samarbeta. Det som mest påverkar hur nöjda medborgarna är, är hur myndigheterna sköter sina huvuduppgifter. Företagarna ger myndigheterna ett något högre betyg för tillgänglighet, kunskap och kompetens samt kunskapsutbyte/samverkan, medan myndighetsutövning, handläggningstider och klagomålshantering får lägst betyg. 2.3.8 Myndighetsspråket Ett begripligt myndighetsspråk är en förutsättning för en förvaltning som har medborgarnas förtroende. Det goda myndighetsspråket är en viktig byggsten i regeringens arbete med förvaltningspolitiken. Statskontoret har på uppdrag av regeringen genomfört en utvärdering av begripligheten i myndigheternas texter. Resultatet av utvärderingen presenteras i rapporten "På väg mot ett bättre myndighetsspråk" (2001:18). Av Statskontorets utvärdering av myndighetsspråket framgår att det fortfarande finns problem i arbetet att skriva begripliga beslut och texter. Det klarspråksarbete som redan bedrivs måste fortsätta. Myndighetsspråket måste inriktas på att anpassas till mottagarna. Regeringen avser att behandla Statskontorets förslag till framtida organisation av ett stöd till en språkvård för offentlig förvaltning i anslutning till ställningstagandet till förslagen från Kommittén för svenska språket (SOU 2002:27) Mål i Mun. 2.3.9 Styrning av organisationsförändringar Riksrevisionsverket har i sin årliga rapport 2002 uppmärksammat regeringen på vikten av att regeringen i god tid före ombildning, avveckling eller liknande ger tydliga direktiv till berörda myndigheter för att ge förutsättningar för den beslutande omorganisationen och för att upprätthålla verksamhet. Regeringen anser att det främst handlar om en förbättring av organisationskunnandet bland de anställda i Regeringskansliet. Det är viktigt att beslutsunderlagen inför strukturförändringar är av hög kvalitet. En vägledning om organisations- och strukturförändringar i statsförvaltningen har utarbetats som riktar sig till chefer och handläggare i Regeringskansliet. Åtgärden kommer att kombineras med omfattande utbildningsinsatser. 2.3.10 Elektroniska tjänster Regeringens program för att utveckla 24-timmarsmyndigheter drivs vidare. Regeringen har tidigare i skrivelse 2000/01:151 Regeringens förvaltningspolitik, redovisat de övergripande målen med detta arbete. De är att förbättra samhällsservicen till medborgare och företag samt att underlätta för medborgare att få tillgång till information och aktivt delta i beslutsprocesserna i den offentliga förvaltningen. Användning av statliga elektroniska tjänster Sverige ligger internationellt sett i tätposition som IT-nation och har kommit långt i att skapa ett informationssamhälle för alla. Den dramatiska tillväxten av Internetanvändare gäller i hög grad också den offentliga förvaltningen. Medborgare och företag utnyttjar i allt större utsträckning myndigheternas webbplatser för att få information, service och kontakt i enskilda ärenden. Det framgår av de undersökningar av besökare på offentliga webbplatser som Statskontoret redovisar i sina lägesrapporter. Under oktober 2001 hade de statliga myndigheterna ca 1,6 miljoner unika besökare på Internet, dvs. olika personer som en eller flera gånger besökte någon myndighets webbplats. Motsvarande siffra för kommunernas och landstingens webbplatser var 1,4 respektive 0,3 miljoner. Mellan oktober 1999 och oktober 2001 ökade antalet besökare via Internet i kommunerna med drygt 30 procent och i de statliga myndigheterna med över 50 procent. I landstingen har ökningen varit 135 procent men från en betydligt lägre nivå i absoluta tal. Under april 2002 hade de statliga myndigheterna sammantaget drygt 2,3 miljoner unika besökare. Det innebär att 45 procent av alla som under april använde Internet tog kontakt med någon statlig myndighet. För två år sedan låg denna siffra på 33 procent och ett år sedan på 39 procent. Antalet besökare på myndigheternas webbplatser ökar alltså väsentligt snabbare än det totala antalet webbesökare. Ökningen är särskilt markant hos de två mest välbesökta myndigheterna, RSV och AMS. RSV hade under april 2002 drygt 1,1 miljoner unika besökare mot 700 000 året innan. RSV har en naturlig topp i samband med allmänna självdeklarationen. I år utnyttjade 450 000 skattebetalare den nya möjligheten att lämna den förenklade självdeklarationen via Internet. Utvecklingen av elektroniska tjänster är också ett viktigt instrument i regeringens arbete med regelförenklingar för att skapa bättre förutsättningar för småföretagen. Webbplatserna Företagsguiden och Kontakt-N är exempel på sådana initiativ i syfte att öka servicen och minska den administrativa bördan företagen. Även innehållsmässigt går utvecklingen av den offentliga förvaltningens webbplatser snabbt, även om det är stora skillnader mellan olika myndigheter. Fortfarande erbjuder webbplatserna främst tjänster för att hämta information. Vissa myndigheter som RSV, AMS, Vägverket och Tullverket erbjuder emellertid mycket avancerad service och ligger i den främsta linjen även i en internationell jämförelse. Utveckling av 24-timmars myndigheter För att driva på utvecklingen gav regeringen i juni 2001 Statskontoret i uppdrag att stimulera och stödja utvecklingen av 24-timmarsmyndigheter genom att tillsammans med myndigheterna utveckla och tillhandahålla metoder, vägledningar och avtal samt initiera och genomföra samverkansprojekt. Uppdraget sträcker sig över två år och Statskontoret skall varje halvår redovisa hur arbetet fortskrider i lägesrapporter till regeringen. I en första lägesrapport till regeringen i december 2001 (Dnr Ju 2002/38) konstaterar Statskontoret att det pågår en snabb utveckling av elektroniska myndighetstjänster och att allmänheten i allt större utsträckning använder Internet vid sina kontakter med myndigheterna. Samtidigt behövs för en fortsatt snabb utveckling att en fördjupad samverkan kommer till stånd mellan myndigheterna och att särskilda insatser görs för att åstadkomma en gemensam infrastruktur för den elektroniska förvaltningen. Mot bakgrund av bedömningen i den första lägesrapporten har Statskontoret i april 2002 lämnat en särskild framställning till regeringen med förslag till åtgärder för en sammanhållen elektronisk förvaltning (Dnr Ju 2002/38). För att få till stånd en ökad normering och fastare samverkan mellan myndigheterna föreslår Statskontoret att vissa grundläggande krav på statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte läggs fast i en särskild förordning samt att en ny nämndmyndighet inrättas med uppgift att svara för normering baserad på förordningen och hålla samman arbetet med att utveckla den gemensamma infrastrukturen för den elektroniska förvaltningen. Statskontorets förslag har remissbehandlats och regeringens ställningstaganden redovisas under avsnittet om Politikens inriktning i kapitel 5. I en andra lägesrapport till regeringen i december 2002 (Dnr 2002/38) anför Statskontoret att arbetet med att utveckla den elektroniska förvaltningen måste utvidgas till att omfatta hela den offentliga sektorn, att finansieringen av utvecklingsarbetet inte enbart kan ses utifrån ett förvaltningsinternt effektivitetsperspektiv utan också utifrån ett vidare reformperspektiv samt att staten bör verka för en långsiktig gemensam lösning för elektronisk identifiering mot både myndigheter och privata tjänsteleverantörer. Elektroniskt tillgängliga diarier Statskontoret har vidare i enlighet med sitt uppdrag att stödja utvecklingen av 24-timmarsmyndigheter utarbetat riktlinjer för elektroniskt tillgängliga diarier. Statskontoret kommer nu tillsammans med ett antal andra myndigheter att fungera som pilotmyndigheter. En vägledning för utformningen av myndigheternas webbplatser har också utarbetats. Arbetet har när det gäller anpassning för funktionshindrade skett i samarbete med Handikappombudsmannen och baserats på de internationellt erkända s.k. WAI-riktlinjerna (Web Accessibility Initiative.) Samverkan mellan stat och kommun En väl fungerande samverkan mellan statliga myndigheter och den kommunala sektorn är en förutsättning för en utveckling av elektroniska tjänster som svarar mot medborgarnas och företagens behov. Till Statskontorets arbete har därför informella samarbetsorgan knutits. I Statens e-forum ingår Arbetsmarknadsverket, Centrala Studiestödsnämnden, Kriminalvårdsverket, Lantmäteriverket, Länsstyrelserna, Patent- och registreringsverket, Riksskatteverket, Riksförsäkringsverket och Tullverket. I ett motsvarande forum för frågor om samverkan med kommunerna ingår inledningsvis kommunerna Bollnäs, Borlänge, Botkyrka, Kalix, Karlskrona, Nacka, Stockholm och Storuman. Elektronisk identifiering och skydd av elektroniska dokument En grundförutsättning för elektroniska myndighetstjänster är att det finns en säker teknik för elektronisk identifiering och skydd av elektroniska dokument. Först då blir det möjligt att ta steget från att endast lämna ut allmän information via Internet till att även handlägga ärenden som berör enskildas rättigheter och skyldigheter. Medborgaren eller företaget behöver en elektronisk identitetshandling, ett s.k. certifikat, som garanterar tillgången till och skyddet av den personliga informationen och skapar hög tillit till den elektroniska kommunikationen. Regeringen har därför uppdragit åt Riksskatteverket (RSV) att under ett inledningsskede ha ett sammanhållande ansvar för administrationen av certifikat för elektronisk identifiering och elektroniska signaturer inom statsförvaltningen. Inom ramen för uppdraget har RSV i samarbete med Riksförsäkringsverket, Patent- och registreringsverket och Statskontoret utarbetat riktlinjer för elektronisk identifiering, signering och stämpling av elektroniska handlingar m.m. En upphandling av tjänster för elektronisk identifiering och signering har genomförts av Statskontoret i samverkan med RSV och är baserad på de krav som tagits fram i ett samarbete mellan ovan nämnda myndigheter, representanter från bl.a. universitet och landsting. Som ett resultat av upphandlingen har ramavtal slutits med Posten, Telia och flera banker. Upphandlingen och den banksamverkan som vuxit fram har väckt stor uppmärksamhet och innebär ett stort steg mot för myndigheterna gemensamma säkerhetslösningar. Översyn av formkrav i lagar och förordningar För att undanröja onödiga hinder för elektronisk kommunikation och ärendehantering har regeringen också beslutat (Dnr Ju 2002/462) om en samlad översyn av formkrav i lagar och förordningar. Med formkrav avses bl.a. krav på skriftlighet och egenhändigt undertecknande. Översynsarbetsarbetet genomförs inom samtliga departement och samordnas av en arbetsgrupp bestående av departementens rättschefer. Arbetsgruppen skall senast den 15 december 2002 lämna en samlad redovisning av vilka regeländringar som genomförts, pågår och planeras. Utvecklingen av infrastrukturen Regeringen bedömer att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att få till stånd en sammanhållen elektronisk förvaltning, som möjliggör en ökad myndighetssamverkan med medborgarnas behov i fokus. I avsnitt 2.4 redovisar regeringen hur den avser att förbättra styrningen och organiseringen av arbetet med att utveckla den gemensamma elektroniska infrastrukturen. Utvecklingen av infrastrukturen förutsätter emellertid en samtidig utveckling av attraktiva elektroniska tjänster av tillräcklig volym. Regeringens bedömning utifrån arbetet hittills är att det finns stora möjligheter till serviceförbättringar genom elektroniska samhällstjänster, till stor nytta för medborgare och företag, och därmed för demokrati och tillväxt. Ett problem är emellertid att de utvecklingsinsatser som krävs för att uppnå de av regeringen uppsatta målen inte alltid leder till omedelbara myndighetsinterna effektivitetsvinster som kan finansiera grundinvesteringarna i de nya elektroniska tjänsterna. Vinsterna uppstår istället hos företag och medborgare och kan således inte kapitaliseras av myndigheterna. Under de närmaste åren finns det därför skäl att utreda behovet av särskilda insatser för att stimulera utvecklingen av elektroniska samhällstjänster. 2.3.11 En central ingång till det offentliga Sverige För regeringen har det också varit en angelägenhet att driva en samlad vägledning med information om den offentliga sektorn. Sedan 1997 har därför portalen SverigeDirekt, en webbplats med samhällsinformation om stat, kommun och landsting, drivits i projektform i samarbete mellan staten företrädd av Regeringskansliet, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. I maj 2000 gavs en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur verksamheten skulle kunna bedrivas i permanent form och organiseras i framtiden samt se över möjligheterna att samordna SverigeDirekt med närliggande IT-baserad samhällsinformation. I mars 2002 redovisade utredaren sitt slutbetänkande Guide på Internet - ett stöd för medborgarens möte med det offentliga (SOU 2002:20). Utredaren föreslår bl.a. att driften av SverigeDirekt, rättsinformationssystemet och Samhällsguiden samordnas och placeras under en huvudman - Statskontoret. Betänkandet har varit föremål för en omfattande remissbehandling och det stora flertalet remissinstanser är positivt inställda till de förslag som läggs fram i utredningen. 2.3.12 Medborgarinflytande I syfte att främja en bättre myndighetsservice och ett ökat medborgarinflytande, påbörjades en försöksverksamhet med serviceåtagande och servicedialog under år 2001. Regeringen gav femton statliga myndigheter och sex försäkringskassor i uppdrag att delta. I försöksverksamheten ligger att myndigheterna skall utforma och offentliggöra ett serviceåtagande som ger tydlig, relevant och förpliktande information om dess tjänsteutbud och servicenivå; föra en servicedialog med användarna av tjänsterna samt integrera användarnas synpunkter i verksamhetsutvecklingen. Det fastslogs också att modern informationsteknik borde tas tillvara i detta arbete. Statskontoret och Statens kvalitets- och kompetensråd samordnar projektet och ger metodstöd. Resultatet av arbetet skall redovisas av varje myndighet senast den 15 december 2002. Statskontoret skall senast den 31 januari 2003 i samråd med Statens kvalitets- och kompetensråd lämna en samlad redovisning av hela projektet, inklusive en bedömning av om serviceåtagande och servicedialog är ett ändamålsenligt instrument för att förbättra myndigheters service och öka medborgares och företags insyn och inflytande samt förslag till hur regeringen bör gå vidare i denna fråga. Vad gäller myndigheters försöksverksamheter med serviceåtagande och servicedialog, visar Statskontorets lägesrapport att de deltagande myndigheterna inte i nämnvärd utsträckning har valt e-lösningar för att konsultera medborgarna; utan istället valt mer traditionella metoder såsom fokusgrupper och enkäter. En undersökning av 95 myndigheters webbplatser visar att endast var tionde hade en tydlig funktion för att ta emot synpunkter, klagomål eller förslag. Motsvarande andel för 97 kommuner som ingick i undersökningen var betydligt större: en tredjedel av webbplatserna hade en sådan funktion. RSV och AMS är två myndigheter som via deras webbplats erbjuder möjligheter att lämna synpunkter. Försäkringskassan i Västra Götaland har använt sig av två dialogformer dels diskussionsforum för funktionshindrade ungdomar på Internet, dels e-postfrågor till en utvald grupp med föräldrapenning. Regeringen avvaktar den slutliga avrapporteringen av försöksverksamheten med serviceåtagande och servicedialog innan slutlig ställning kan tas i frågan, men vill redan nu framhålla att utvecklingen av elektroniska kanaler för deltagande utgör en central del i realiserandet av 24-timmarsmyndigheten. Medborgare skall kunna föra fram synpunkter och förslag och därmed kunna utöva inflytande över den verksamhet de berörs av. Det är viktigt inte bara för en bättre myndighetsservice, utan också för en starkare demokrati. Den medborgarundersökning som regeringen förra året uppdrog Statskontoret att genomföra "Att ta reda på vad folket tycker"(2002:12), visar också att många medborgare vill ha en möjlighet att kunna påverka myndigheters verksamhet; men att denna möjlighet generellt inte upplevs som särskilt hög idag. Även om flera myndigheter har kommit en bra bit på vägen i detta arbete, gör regeringen bedömningen att det krävs ytterligare satsningar inom detta område. 2.4 Fortsatt arbete Det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet innehåller en rad åtgärder som skall lägga grunden för en långsiktig utveckling av förvaltningen. Utvecklingsarbetet under de närmaste åren kommer att inriktas på att bl.a. genomföra de åtgärder som har beskrivits under 2.3 Insatser. Eftersom utvecklingen av elektroniska tjänster är en central del i detta utvecklingsarbete koncentreras beskrivningen nedan till detta område. Utveckling av e-tjänsterna skall även fortsättningsvis bygga på att varje myndighet har ett självständigt ansvar för sina system och för den information och de tjänster som den tillhandahåller. Samtidigt behövs insatser för att det offentliga skall uppträda som en sammanhållen enhet utan att myndighetsgränserna utgör ett hinder för den som tar myndighetstjänsterna i anspråk. Det myndighetsvisa utvecklingsarbetet bör således kombineras med ett sammanhållande arbete som möjliggör samverkan och kommunikation mellan olika verksamhetssystem. De åtgärder som regeringen bedömer nödvändiga nu är * en tydlig styrning av statliga myndigheter mot målen, * att utreda behovet av särskilt stöd till utvecklingen av sådana tjänster som är till stor nytta för företag och medborgare, men som inte ger tillräckliga rationaliseringsvinster för att kunna bära utvecklingskostnaderna, * att utforma de förvaltningsgemensamma standarder som behövs för den elektroniska kommunikationen inom förvaltningen och mellan myndigheterna och deras brukare, * att tillhandahålla ett verksamhetsoberoende utbud av basfunktioner, som underlättar utvecklingen av e-tjänster med hög nytta för medborgare och företag, * att utforma enhetliga kvalitetskrav på den elektroniska samhällsinformationens område, * att skapa fastare samverkansformer med kommuner och landsting om utveckling av tjänster, samt * att tillhandhålla en samlad ingång till de tjänster som myndigheter, kommuner och andra offentliga organ gör tillgängligt elektroniskt. Den närmare utformningen och inriktningen av de särskilda stödinsatserna för utveckling av elektroniska tjänster behöver övervägas ytterligare. Regeringen bedömer att en särskild delegation bör utformas för detta arbete. Regeringen avser vidare att förbättra styrningen och organiseringen av arbetet med att utveckla den gemensamma elektroniska infrastrukturen inom statsförvaltningen i enlighet med förslag som lämnats av Statskontoret och som har fått starkt stöd från de statliga myndigheterna. Ökad samverkan underlättas av gemensamma standarder och gemensamma tjänster för de statliga myndigheternas elektroniska kommunikation och informationshantering. Regeringen avser därför att inrätta ett särskilt samordningsorgan bestående av representanter från statliga myndigheter som är av särskild betydelse för utvecklingen av den elektroniska förvaltningen. SverigeDirekt, en webbplats för samhällsinformation, som har drivits i projektform har nu utretts. Verksamheten föreslås permanentas och samordnas med rättsinformationssystemet och Samhällsguiden samt föras över till Statskontoret. I enlighet med utredarens förslag kommer verksamheterna att föras över till Statskontoret fr.o.m. den 1 januari 2003. En fortsatt utveckling av tjänsterna, byggt på ett decentraliserat ansvar för informationen och kostnadseffektiva tekniska lösningar, är ett väsentligt inslag för att uppnå regeringens mål med en sammanhållen elektronisk förvaltning. Det är också viktigt att utvecklingsarbetet på detta område även fortsättningsvis sker i nära samarbete med kommuner och landsting. För att utvecklingsresurserna på området skall användas optimalt är ett fortsatt samarbete med NUTEK i utvecklingsfrågor också viktigt. Statlig inköpssamordning Kammarkollegiet har sedan 1998 ansvarat för den centrala funktionen inom den statliga inköpssamordningen. Det kan konstateras att den statliga inköpssamordningen har få om ens några beröringspunkter med övrig verksamhet vid Kammarkollegiet. Den ekonomiska och juridiska kompetens som finns vid kollegiet är av helt annan karaktär än den som krävs för inköpssamordningen. Kammarkollegiet upphandlar som myndighet inte några ramavtal. Eftersom ramavtalen utgör det mest betydelsefulla inslaget i den statliga inköpssamordningen är detta utan tvekan en brist. Om den centrala funktionen inom statens inköpssamordning flyttas till en myndighet som samtidigt är ramavtalsansvarig myndighet avhjälps denna brist. En sådan förändring kan naturligtvis innebära en risk för att myndigheten inte är opartisk. Regeringen avser dock att följa detta noga så att riskerna minimeras. Det finns inom statsförvaltningen åtskilliga exempel på att myndigheter på ett bra sätt sköter en central samordningsuppgift som också avser egen sakverksamhet. Den myndighet som ligger närmast till hands att ansvara för inköpssamordningen är Statskontoret. Statskontoret har stor erfarenhet av upphandling av ramavtal och har en bred kontaktyta gentemot förvaltningen. Statskontoret har i sitt remissvar till ett av Kammarkollegiet framlagt förslag uttryckt sin vilja att överta detta ansvar. Regeringen kommer därför att flytta ansvaret för den centrala funktionen inom den statliga inköpssamordningen från Kammarkollegiet till Statskontoret med verkan från 2003. 3. Organisations- och strukturförändringar Regeringens riktlinjer för organiseringen av statsförvaltningen anges bl.a. i den förvaltningspolitiska propositionen och i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. Syftet med strukturförändringarna är att öka den statliga verksamhetens effektivitet och anpassa den till de mål som har lagts fast av riksdag och regering. Under 1990-talet har krav på ökad effektivitet, decentralisering, rättssäkerhet och service bidragit till omfattande strukturförändringar inom svensk statsförvaltning. Statliga monopol har avreglerats, affärsverk och myndigheter har bolagiserats, och rationaliseringar har genomförts inom flera tunga myndighetsområden. En tydligare åtskillnad mellan förvaltningen och domstolsväsendet har uppnåtts. Strukturförändringar är en integrerad del i regeringens utveckling av statsförvaltningen. Regeringens inriktning är att ompröva och renodla det statliga åtagandet samt göra förvaltningen mer ändamålsenligt organiserad. Fortsatta effektivitetssträvanden kommer att handla om att statliga åtaganden prövas omsorgsfullt. Mot bakgrund av 1990-talets omfattande bolagiseringar har dock förutsättningarna för och behovet av ytterligare bolagiseringar minskat. Nya verksamhetskrav Strukturförändringarna under 2001/02 har till övervägande del berört statens inre organisation i syfte att skapa en mer ändamålsenlig arbetsfördelning. Nya myndigheter har bildats medan andra har avvecklats i takt med nya behov och förändrade förutsättningar. Den nya Krisberedskapsmyndigheten, KBM, är ett sådant exempel. KBM har samordnande planeringsuppgifter vad avser beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och vid höjd beredskap. Uppgifterna låg tidigare delvis hos den numera nedlagda Överstyrelsen för civil beredskap. Den nya myndigheten är bättre anpassad till att hantera nutida krissituationer. Som en följd av den nationella satsningen på livslångt lärande har nya myndigheter bildats inom utbildningsområdet. Som exempel kan Nationellt centrum för flexibelt lärande, CFL, och Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning, KY-myndigheten, nämnas. CFL ska främja livslångt lärande inom vuxenutbildning, folkbildning och arbetsliv. KY-myndigheten ansvarar för den nya utbildningsformen kvalificerad yrkesutbildning. Krav på effektivitet och likabehandling har bidragit till ändrade ledningsformer och koncentration inom stora myndigheter. Från januari 2002 har länsarbetsnämndernas styrelser begränsat istället för fullt ansvar och Arbetsmarknadsstyrelsens, AMS, roll som chefsmyndighet har blivit tydligare. Syftet med förändringen är att öka effektiviteten och enhetligheten i verksamheten. Riksskatteverket har under år 2001 lämnat förslag till en förändrad organisation. I departementspromemorian Det nya Riksskatteverket (Ds 2002:15) har föreslagits att en ny myndighet skall bildas genom att Riksskatteverket och de tio skattemyndigheterna bildar en enda myndighet. Den föreslagna förändringen syftar bl.a. till att undanröja de hinder som hämmar verksamhetsutveckling. Målet är att skapa bättre förutsättningar för rättsenlighet, likformighet och effektivt resursutnyttjande. Departementspromemorian har remissbehandlats och förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Tydligare roller En strävan i utvecklingen av förvaltningens struktur är att särskilja affärsverksamhet, rättskipning och förvaltning. Till en början betonades detta främst vad gäller affärsverksamhet och förvaltning i syfte att göra rollerna tydligare och minska riskerna för snedvriden konkurrens. De senaste åren har också betydelsen av att skilja rättskipning från övrig förvaltning betonats för att på så sätt öka rättssäkerheten. Detta är en viktig utgångspunkt i den pågående reformeringen av domstolsväsendet. Under det gångna året har också betydelsen av oberoende tillsynsfunktioner lyfts fram i omstruktureringen av förvaltningen. En förstärkt tillsyn är en viktig förutsättning för rättssäkerhet och likabehandling. I flera fall har det föreslagits att myndigheter antingen ska få en utökad tillsynsfunktion eller delas för att skilja tillsyn från utvecklingsfrämjande eller producerande verksamhet. Med samma utgångspunkt har regeringen föreslagit att Skolverkets tillsyns- och utvecklingsverksamhet skiljs åt. Genom att göra tillsynsfunktionen tydligare förbättras förutsättningarna för en likvärdig utbildning i hela landet. De statliga ombudsmännens roller och uppgifter har också varit i fokus. Under året har Barnombudsmannens, BO, ombudsmannaroll förstärkts i förhållande till de övriga myndighetsuppgifterna. Bland annat har BO fått rättsliga befogenheter gentemot andra myndigheter, kommuner och landsting. En utredning har också tillsatts för att bland annat se över ansvarsområden och uppgifter för Jämställdhetsombudsmannen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Handikappombudsmannen och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Utredningen ska också överväga en samordning mellan några eller samtliga ombudsmän samt, mot bakgrund av krav på ombudsmännens opartiskhet, ta ställning till om den eller de framtida ombudsmannainstitutionerna ska underställas riksdagen eller regeringen. Ökad samverkan Enligt regeringens bedömning är det viktigt att öka samverkan mellan myndigheter. En ökad samverkan är nödvändig för att åstadkomma en sammanhållen förvaltning och kan bidra till effektivitetsvinster. Utifrån ett medborgarperspektiv är myndigheters gränsdragningar och specialiseringar inte alltid relevanta utan kan bidra till att förvaltningen upplevs som byråkratisk och otillgänglig. Samverkan mellan myndigheter bör enligt regeringen i första hand inte ske genom organisationsförändringar utan kan utvecklas i olika former, såsom tillfälliga organ och informella nätverk. Under året som gått har regeringen tagit initiativ för att öka förutsättningarna för samverkan. Satsningar har gjorts för att underlätta det elektroniska informationsutbytet mellan myndigheter. Ett sådant exempel är de nya bestämmelserna som underlättar informationsutbytet mellan de allmänna försäkringskassorna, Riksförsäkringsverket, Centrala studiestödsnämnden, länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna. Syftet är att effektivisera ärendehanteringen och förbättra bidragskontrollen. I administrationen av yrkestrafiktillstånd samverkar länsstyrelserna, Vägverket, Rikspolisstyrelsen, Riksskatteverket och Patent- och registreringsverket. Målet är att den sökande bara ska behöva ha kontakt med en myndighet för att göra en ansökan. 4. Personalkonsekvenser inom statsförvaltningen 4.1 Regeringens bedömning Regeringens bedömning: Statsförvaltningen har under 1990-talet genomgått mycket omfattande förändringar. Antalet statsanställda har minskat från ca 410 000 till ca 217 5001. Sedan 1990 har 63 500 statsanställda sagts upp. Regeringen bedömer att resultatet av Trygghetsstiftelsens individanpassade arbetsformer samt det sätt som de statliga arbetsgivarna sköter avvecklingen av personalen medfört fortsatt goda resultat, bl.a. genom att * andelen öppet arbetslösa inom stiftelsens avtalsområde sjunker relativt snabbt över tid och går efter ett par år ned under 5 procent av de uppsagda * de statsanställda hävdar sig väl på arbetsmarknaden. Staten har för närvarande ca 217 500 anställda, vilket motsvarar drygt 5 procent av alla anställda i Sverige. Av dessa är 55 procent män och 45 procent kvinnor. Tabell 4.1 visar andelen uppsagda fördelade på kvinnor och män sedan 1994. Tabell 4.1 Andel uppsagda kvinnor och män i staten respektive den totala andelen kvinnor och män i staten 1994-2001 Procent År Andel kvinnor i inflödet till Trygghetsstiftelsen Andel kvinnor i staten Andel män i inflödet till Trygghetsstiftelsen Andel män i staten 2001 49 45 51 55 2000 41 44 59 56 1999 45 43 55 57 1998 45 42 55 58 1997 54 42 46 58 1996 55 41 45 59 1995 48 41 52 59 1994 52 44 48 56 Att andelen kvinnor i inflödet till Trygghetsstiftelsen varierat över tid hänger samman med de bakomliggande orsakerna till att övertalighet uppkommer. Under mitten av 1990-talet skedde omfattande besparingar och teknikförändringar som i hög grad drabbade kvinnliga administratörer. De senaste åren har övertaligheten i större utsträckning berott på förändringar inom Försvarsmakten och inom infrastrukturmyndigheterna , där andelen män är högre. Under 2001 ökade dock andelen kvinnor i inflödet återigen till följd av bl.a. inflöde från länsarbetsnämnder. Av kvinnorna i staten arbetar var 5:e deltid (5:e år 2000), av männen var 13:e (15:e år 2000). Under åren 2002-2005 beräknas cirka 13 100 statsanställda avgå med ålderspension. 4.2 Personalkonsekvenser av genomförda strukturförändringar Vid utgången av 2001 hade 60 procent (65 procent 2000) av de uppsagda under 2000 (1999) avaktualiserats hos Trygghetsstiftelsen, varav de flesta fått nytt arbete. En av tio var arbetslös, medan övriga befann sig i olika åtgärder. En förklaring till resultatet 2001 är att fler kommit in i tidiga åtgärder och därmed befunnit sig i stiftelsens åtgärder under en längre period mot tidigare år. Skillnaden i resultat mellan åldersgrupperna upp till 55 år är liten. Uppsagda i åldersgruppen 45-54 år får t.ex. arbete i nästan samma utsträckning som de uppsagda i den yngsta åldersgruppen och det är inte heller några stora skillnader mellan könen. Andelen öppet arbetslösa sjunker dock relativt snabbt över tid och går efter ett par år ned under 5 procent av de uppsagda, varav de allra flesta är över 55 år. Enligt Trygghetsstiftelsen kan de goda resultat som uppnås delvis hänföras till att de statsanställda hävdar sig väl på arbetsmarknaden. Av de uppsagda som får nya arbeten (fasta och tidsbegränsade på mer än ett år) gick år 2001 * 25 procent till den statliga sektorn (24 procent 2000, 22 procent 1999) * 15 procent till den kommunala sektorn (16 procent 2000, 15 procent 1999) * 60 procent till den privata sektorn (60 procent 2000, 63 procent 1999). 4.3 Bedömningar av framtida personalkonsekvenser Nedan redovisas respektive departements bedömningar av framtida personalkonsekvenser avseende aktuella förslag. Bedömningen framgår av nedanstående tabell. Tabell 4.2 Personalkonsekvenser Bedömningar inom resp. departements ansvarsområde för åren 2002 -2004 (personer) Departement 2002 2003 2004 Justitie + 140 + 170 + 490 Utrikes + 866 + 20 - Försvar - 1069 - 1 155 - 503 Social + 145 +70 + 70 Finans - 240 - 310 - 260 Utbildning + 1 650 + 1600 + 1000 Jordbruk - - - Kultur + 12 + 10 + 20 Näring - - 11 - Miljö - - - Summa + 1 504 + 394 + 817 Nedan följer övergripande kommentarer till de bedömningar som gjorts av de personalkonsekvenser som följer av förslagen i denna budgetproposition och andra särpropositioner som förelagts riksdagen under året. Siffrorna inom parantes avser bedömningar under perioden 2002-2004. Det bör särskilt noteras att bedömningarna avser nettoförändringar. Bedömningarna är liksom tidigare år preliminära eftersom det finns många osäkra faktorer. Huruvida bedömda minskningar av personalen faktiskt leder till uppsägningar och arbetslöshet är något som inte kan förutses. I övrigt anges kommentarer under respektive utgiftsområde. Justitiedepartementet: Förändringarna inträffar inom polisväsendet (+880) och inom åklagarorganisationen (- 40). Ökningen av antalet poliser är en följd av de satsningar som regeringen nu gör på polisen. För att vara i ekonomisk balans bedöms antalet åklagare inom åklagareorganisationen att minska. Renodlingen av SPV:s roll som administratör av de statliga tjänstepensionsförmånerna innebär att ca 30-40 personer berörs vid kommande avveckling av dess konkurrensutsatta affärsverksamhet. Det är svårt att precisera tidpunkt för hur/när personal de facto blir berörd. Utrikesdepartementet: Förändringarna inträffar vid Migrationsverket (+ 800) och vid Utlänningsnämnden (+ 56). Inrättandet av Folke Bernadotte Akademin för katastrof- och fredsinsatser under september 2002 i Kramfors innebär att ca 7-10 personer kommer att anställas under 2002. När verksamheten har kommit igång i full skala kommer myndigheten att ha ca 20 anställda. Försvarsdepartementet: Försvarsmakten gör följande bedömning för åren 2002 - 2004: Tabell 4.3 Personalkonsekvenser vid Försvarsmakten Personer År 2002 2003 2004 Minskning 2 000 2 000 1 200 Ökning 1 000 800 700 Summa - 1 000 - 1200 - 500 Försvarsmakten fullföljer för närvarande den omstrukturering som riksdagen beslutet. Antalet årsarbetare (yrkesofficerare och civilanställd personal) kommer att minska från cirka 20 000 vid utgången av 2001 till cirka 17 000 vid utgången av 2004. Personalminskningen beror på att mer än 50 förband, skolor och staber läggs ned, förändras och i några fall ersätts med nya enheter. Flera beslutade och kommande strukturförändringar rör försvarsområdet. Regeringens prop. 2001/02:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret innebar att Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) lades ned den 30 juni 2002 och Krisberedskapsmyndigheten (KBM) inrättades den 1 juli 2002. KBM övertog delar av ÖCB:s verksamhet och viss del från Styrelsen för psykolgiskt försvar (SPF). I årets budgetproposition föreslås att kansliet för Överklagandenämnden för totalförsvaret överflyttas till SPF den 1 januari 2003. Den nya pliktlagstiftningen som gäller från den 1 juli 2002 innebär förändringar för Totalförsvarets pliktverks (TPV:s) personalbehov. Större nettoförändringar sker vid KBM/ÖCB (- 40), Försvarshögskolan (+ 20), Totalförsvarets forskningsinstitut (+ 30) och Försvarets radioanstalt (- 25). Socialdepartementet: Personalökningarna sker framförallt vid Statens institutionsstyrelse, där antalet årsarbetskrafter bedöms öka med ca 200 under perioden till följd av utbyggnaden av ungdomsvården. Riksförsäkringsverket bedöms öka sin personalstyrka med ca 20-40 personer per år åren 2003-2004. Verket avser att överföra arbetsuppgifterna med förvaltning av de nya IT-stöden från det stora antalet externa konsulter till verkets egen personal. Vid den nya myndigheten Läkemedelsförmånsnämnden, som startar sin verksamhet den 1 oktober 2002, bedöms ca 15 nya arbetstillfällen tillkomma. Därutöver överförs ca 10 tjänster från Riksförsäkringsverket till den nya myndigheten. Finansdepartementet: De uppgifter som redovisats i tidigare budgetpropositioner för åren 2000-2001 har visat sig vara överskattningar jämfört med faktiskt utfall. I stora drag har personalökningarna inom departementetsområdet (motsvarande totalt ca 23 000 personer) överskattats med ca 200 personer båda åren. För 2002-2004 bedöms antalet tjänster minska netto med ca 200-300 per år främst p.g.a. huvudmannaskapsförändringar (vissa entreprenadlösningar, riksrevision, kommunala samverkansorgan) samt allmän effektivisering (organisations- och IT-förändringar). Utbildningsdepartementet: Den successiva utbyggnad som skett av den högre utbildningen sedan 1997 har inneburit ett ökat antal anställda vid universitet och högskolor. Till detta kommer en satsning på forskning och forskarutbildning i enlighet med den forskningspolitiska propositionen (prop. 2000/01:3, UbU2000/01:6, rskr. 2000/01:98). För att klara den fortsatta utbyggnaden av utbildningen och forskningssatsningen behövs ytterligare personal under perioden 2002-2004. Kulturdepartementet: Förändringarna äger rum vid Världskulturmuseet (+ 25) och vid Riksarkivet (+ 5). Med anledning av inrättandet av dels litteraturpris till Astrid Lindgrens minne tillkommer en ökning med 2 personer 2002 vid Statens kulturråd dels Forum för levande historia tillkommer en ökning med 10 personer 2003. Näringsdepartementet: Förändringarna äger rum vid NUTEK (- 15) och Konkurrensverket (+ 4). Bedömningarna ovan tar inte hänsyn till att anslagsnivån justerats i syfte att begränsa statlig konsumtion (se volym 1, avsnitt 6.2.1), vilket kan få konsekvenser för anställda inom statsförvaltningen. 5. Uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik Regeringen har delegerat stora delar av arbetsgivarpolitiken i staten till myndigheternas chefer. Dessa skall enligt verksförordningen (1995:1322) enskilt och gemensamt utforma arbetsgivarpolitiken. Syftet med delegeringen är att myndigheterna skall ges bästa möjliga förutsättningar att använda arbetsgivarpolitiken som ett medel för att med hög effektivitet och på ett sätt som inger förtroende hos medborgarna uppnå verksamhetens mål. De statsanställda skall vara väl förtrogna med målen för verksamheten, deras arbetsförhållanden skall vara goda och deras kompetens och erfarenhet utvecklas och tas till vara. Som en följd av delegeringen ombildades Arbetsgivarverket 1994 till en arbetsgivarorganisation, ledd och finansierad av de statliga myndigheterna. Vissa andra arbetsgivare är också medlemmar i Arbetsgivarverket. Försäkringskassorna är genom Försäkringskasseförbundet företrädda i Arbetsgivarverket. Arbetsgivarverket arbetar på medlemmarnas uppdrag. Det delegerade arbetsgivaransvaret innebär en betydelsefull frihet för myndigheterna att självständigt utforma organisation, arbetsprocesser, lönebildning, personalförsörjning och kompetensutveckling m.m. med hänsyn till verksamhetens krav. Enligt regeringens uppfattning gynnas myndigheternas förändringsarbete av att de anställda på alla nivåer får möjligheter att delta i och påverka utvecklingen av de interna arbetsprocesserna. När personal och ledning samverkar i arbetet kan frågor om exempelvis arbetsvillkoren och arbetsmiljön integreras i utvecklingsprocessen. Samverkan är viktig också i frågor som rör hur nyanställda skall skolas in på arbetsplatsen eller hur kompetensöverföringen skall ske mellan äldre och yngre medarbetare. Regeringens uppgift i arbetsgivarpolitiken är dels att - i den utsträckning det behövs - sätta övergripande strategiska mål för de statliga arbetsgivarfrågorna dels att följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitik. Det delegerade arbetsgivaransvaret kräver att myndigheterna rapporterar sina bedömningar av kompetensförsörjningsläget och de operativa målen för sitt arbete med kompetensförsörjningen till regeringen. Dessa mål skall vara knutna till verksamhetsmålen. Regeringen införde därför 1997 ett särskilt uppföljningssystem för arbetsgivarpolitiken. Detta omfattar samtliga myndigheter som lyder omedelbart under regeringen och bygger på att regeringen årligen begär in uppgifter från myndigheterna om målen för deras kompetensförsörjning och om de nått dem eller inte. Såväl målen för innevarande budgetår som för de två kommande budgetåren skall därvid redovisas. Uppgifterna ligger sedan till grund för fackdepartementens löpande uppföljning av sina myndigheter, bl.a. i mål- och resultatdialogen, samt för regeringens övergripande bedömningar av den statliga arbetsgivarpolitiken. Regeringen redovisar varje år sina bedömningar till riksdagen. Föregående år gjordes detta i skrivelsen Regeringens förvaltningspolitik (skr. 2000/01:151). Regeringen uppdrog våren 2001 åt en särskild utredare att utvärdera den arbetsgivarpolitiska reformen (dir. 2001:16). Uppdraget var bl.a. att bedöma effekterna av den arbetsgivarpolitiska delegeringen på lönebildning och personalförsörjning m.m. inom statsförvaltningen, granska den teknik som används för justering av lönekostnadsdelen i myndigheternas förvaltningsanslag samt att undersöka frågor som berör fördelningen av befogenheter inom det arbetsgivarpolitiska området mellan regeringen, Arbetsgivarverket och myndigheterna. Utredaren har avlämnat betänkandet Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten - en samlad utvärdering (SOU 2002:32). I betänkandet föreslås bl.a. vissa förändringar av regeringens system för uppföljning av myndigheternas kompetensförsörjning. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. I avvaktan på resultatet av remissbehandlingen finner regeringen inte anledning att beröra de frågor som utredningen behandlat eller att nu ändra strukturen vad gäller redovisningen av myndigheternas arbetsgivarpolitik. Regeringens bedömningar grundar sig således i allt väsentligt på de redovisningar av kompetensförsörjningen som myndigheterna har lämnat i februari 2002. Regeringen redogör även kort för de nya statliga löne- och pensionsavtalen. 5.1 Regeringens övergripande iakttagelser och bedömningar I detta avsnitt redovisar regeringen sina övergripande iakttagelser och bedömningar. I de fall fackdepartementen gjort iakttagelser beträffande arbetsgivarpolitiken för enskilda myndigheter som riksdagen bör informeras om redovisas dessa under respektive utgiftsområde. Regeringens bedömning: Myndigheternas löpande arbete med arbetsgivarpolitiska frågor fungerar i huvudsak väl. Det finns en medvetenhet om problemen med den sneda åldersstrukturen och den även i staten ökande sjukfrånvaron. Arbetet för en ökad jämställdhet med lika möjligheter till befordran och utveckling för kvinnor och män samt minskade löneskillnader fortsätter och andelen kvinnor på högre befattningar ökar. Medvetenheten om den etniska och kulturella mångfaldens betydelse och potential har också ökat markant de senaste åren. Myndigheterna behöver dock öka sina ansträngningar att planera långsiktigt och att formulera tydliga mål för sin kompetensförsörjning. De statliga arbetsgivarna måste också vara uppmärksamma på att lönebildningen och lönesättningen i myndigheterna inte bara skall anpassas till den egna verksamhetens behov och de egna ekonomiska förutsättningarna utan också ses i ett större perspektiv där staten som sektor även i fortsättningen har att ta ett samhällsekonomiskt ansvar. Det är därför från övergripande synpunkter angeläget att myndigheterna som arbetsgivare prioriterar sådana åtgärder som kan bidra till en minskad sjukfrånvaro och till att den faktiska pensionsåldern i staten ökar. De lokala arbetsgivarna bör låta sig vägledas av ett sådant synsätt i det fortsatta aktiva lokala omställningsarbetet. Myndigheternas arbetsgivarpolitik är ett strategiskt ledningsinstrument. Beslut som rör lönebildning, personal- och kompetensförsörjning, arbetsvillkor och arbetsmiljön i vid mening är av stor vikt för att på ett uthålligt sätt kunna klara verksamhetsmålen. Därför krävs att arbetsgivarpolitiken inom en myndighet kännetecknas av medvetenhet och långsiktighet. Detta hindrar inte att en myndighet i vissa situationer ibland också kan behöva ta arbetsgivarpolitiska beslut som grundas på mer kortsiktiga hänsynstaganden. Det löpande arbetet med arbetsgivarpolitiska frågor fungerar i huvudsak väl på de statliga myndigheterna. Det finns en medvetenhet om problemen med den på många myndigheter sneda åldersstrukturen och den även i staten ökande sjukfrånvaron. Arbetet för en ökad jämställdhet med lika möjligheter till befordran och utveckling för kvinnor och män samt minskade löneskillnader fortsätter. Regeringen ser också med tillfredsställelse att medvetenheten ute på de statliga myndigheterna om den etniska och kulturella mångfaldens betydelse och potential har ökat markant de senaste åren. Under 2001 har nya löne- och pensionsavtal slutits inom det statliga förhandlingsområdet. Både löneavtalen och pensionsavtalen möjliggör en stor flexibilitet i fråga om anställnings- och arbetsvillkoren i staten. Det är enligt regeringen viktigt att myndigheterna kan hantera personalfrågorna på ett anpassat sätt med hänsyn till verksamhetens mål och de ekonomiska förutsättningarna. Myndigheterna har genom avtalen fått bättre förutsättningar att utveckla de statliga arbetsplatserna så att de blir mer attraktiva. Det är också nödvändigt om myndigheterna skall kunna konkurrera om arbetskraft med rätt kompetens i framtiden. Regeringen anser det från övergripande synpunkter angeläget att myndigheterna som arbetsgivare prioriterar sådana åtgärder som kan bidra till en minskad sjukfrånvaro och till att den faktiska pensionsåldern i staten ökar. De lokala arbetsgivarna bör enligt regeringens mening också låta sig vägledas av ett sådant synsätt i det fortsatta aktiva lokala omställningsarbetet. Regeringen har ovan framhållit att myndigheterna skall formulera mål för sin kompetensförsörjning. Myndigheterna skall redovisa målen och om de nått dem eller inte för regeringen inom ramen för den arbetsgivarpolitiska uppföljningen. I årets redogörelser har mer än var tionde myndighet inte redovisat några mål för sin kompetensförsörjning och lika många har ställt upp mycket vaga mål. Regeringen noterar dock att nästan 80 procent av myndigheterna har redovisat mål, vilket är tio procentenheter mer än föregående år. Knappt 20 procent av myndigheterna redovisar att de har nått sina mål och drygt 40 procent att de delvis nått dem. Bortemot 40 procent lämnar oklara redogörelser för måluppfyllelsen. I den senare gruppen återfinns många av de myndigheter som inte har formulerat tydliga mål för sin kompetensförsörjning. Regeringen avser att ta upp dessa frågor till diskussion i kommande mål- och resultatdialoger med myndighetscheferna. Regeringen lyfter detta år fram följande myndigheter som lämnat mycket bra redogörelser för en strategisk arbetsgivarpolitik med tydliga mål och god uppföljning av måluppfyllelsen. Banverket, Ekonomistyrningsverket, Försvarets materielverk, Radio- och TV-verket, Riksskatteverket, Statens pensionsverk, Verket för Näringslivsutveckling samt länsstyrelserna i Dalarnas, Gotlands, Jönköpings och Skåne län. Bra redovisningar har lämnats av bland annat Lotteriinspektionen, Luftfartsverket, Patent- och registreringsverket, Statens musiksamlingar, Statens smittskyddsinstitut, Statens veterinärmedicinska anstalt, Umeå Universitet och Ungdomsstyrelsen. Regeringen framhåller att det är angeläget att myndigheterna ökar sina ansträngningar att planera långsiktigt och att formulera tydliga mål för sin kompetensförsörjning samt att följa upp och återrapportera måluppfyllelsen. För många myndigheter är detta fortfarande ett förbättringsområde. 5.2 Iakttagelser och bedömningar inom enskilda områden I det följande redovisas regeringens iakttagelser och bedömningar avseende de statsanställdas åldersstruktur, könsfördelning och personalrörlighet liksom den etniska mångfalden i staten. Vidare behandlas lönebildningsfrågorna på det statliga området. 5.2.1 Åldersstrukturen i staten Staten har den i genomsnitt äldsta personalstyrkan på arbetsmarknaden. Genomsnittsåldern för de statligt anställda var 44,8 år 2001. Siffran är oförändrad jämfört med året innan vilket kan tyda på en stabilisering, dock på en hög nivå. Viktiga orsaker till detta förhållande är att myndigheterna de senaste åren i viss utsträckning kunnat nyrekrytera samtidigt som en del äldre arbetstagare beretts möjlighet att lämna arbetslivet i förtid genom olika åtgärder för kompetensväxling. Detta pressar samman åldersstrukturen. Fyrtiotalistgruppen är fortfarande stor och andelen över 55 år bland de anställda blir allt större de närmaste åren. Samtidigt går det knappast att urskilja några tendenser till att den faktiska avgångsåldern i staten ökar. Diagram 5.1 Åldersstruktur i staten inkl. affärsverken 2000 och 2001 (procent) År 2001 var genomsnittsåldern i kommunerna 43,3 år, i landstingen 44,7 år och i privat sektor 40,4 år. Räknat på hela arbetsmarknaden var den 41,4 år. I samtliga dessa fall innebär detta en marginell ökning jämfört med föregående år. En viktig förklaring till den höga medelåldern i staten och i landstingen är att många av dess verksamheter kräver personal med hög utbildningsnivå. Andelen akademiker är högre i staten än i någon annan sektor på arbetsmarknaden. Skillnaden i åldersstruktur mellan kvinnor och män är marginell. I staten inklusive affärsverken var andelen anställda i åldersgrupperna 50-60 år 31 procent och andelen under 35 år 26 procent. I den yngre gruppen innebär detta en ökning med två procentenheter sedan föregående år. På hela arbetsmarknaden var andelen 50-60 år 24 procent och andelen under 35 år 34 procent. I hälften av statens olika delsektorer har genomsnittsåldern ökat. Kraftiga ökningar har skett i sektorerna uppdragsbaserad verksamhet respektive arbetsliv, omsorg och utbildning med tillsammans ca 50 000 anställda - dvs. knappt en fjärdedel av de statsanställda. Bland de sektorer där den minskat återfinns universiteten och försvaret, som tillsammans representerar knappt 85 000 anställda. När det gäller försvaret bidrar pågående omställningsåtgärder m.m. till att genomsnittsåldern sjunker. Tabell 5.1 Genomsnittsålder i statens olika sektorer. Sektor 2000 2001 Uppdragsbaserad verksamhet 46,1 47,1 Arbetsliv, omsorg, utbildning 46,2 46,7 Länsstyrelser, regeringskansli, stabsmyndigheter 45,6 45,8 Ekonomi 45,5 45,6 Miljö, teknik och jordbruk 45,7 45,4 Rättsväsendet 45,4 45,2 Kultur 45,7 44,8 Affärsverk och infrastruktur 44,6 44,8 Universitet, högskolor och forskning 44,1 43,6 Försvaret 42,4 41,8 Staten totalt 44,8 44,8 Åldersstrukturen i en myndighet kan förändras påtagligt utan att genomsnittsåldern påverkas. Genomsnittsåldern påverkas framför allt av avgångar och nyrekryteringar. Riksskatteverket anger exempelvis att drygt 600 personer rekryterades externt till skattemyndigheterna (med 9 400 anställda) under året. Av dessa var 375 under 35 år. Trots detta kommer enligt verkets prognoser andelen anställda i åldersgruppen över 55 år att växa fram mot 2008. En annan fråga, skillnader i åldersstrukturen mellan olika personalkategorier, berörs bl.a. av Riksåklagaren. Åldersstrukturen för åklagare bedöms som jämn och ändamålsenlig och några åtgärder behöver därför inte vidtas. Den administrativa personalen har däremot en hög genomsnittsålder och andelen över 55 år uppgår till 43 procent. Den ojämna åldersfördelningen uppmärksammas i planeringen av åklagarväsendets personalförsörjning och i dess arbetsmiljöarbete. Dessa exempel belyser att det är angeläget att myndigheterna närmare analyserar åldersstrukturen på den egna myndigheten. Myndigheternas redogörelser visar sammantaget att medvetenheten ute på myndigheterna om problematiken kring åldersstrukturen och det kommande generationsskiftet är hög. I årets redovisningar har nio av tio myndigheter kommenterat dessa frågor. Fyra av tio myndigheter har redovisat mål för åldersstrukturen medan det saknas tydliga mål för en lika stor andel. Bland de senare återfinns dock myndigheter som arbetar strategiskt med dessa frågor utan att ha fastställt operativa mål för åldersstrukturens förändring. Att t.ex. formulera och arbeta mot ett rekryteringsmål kan, som ovan framgått, leda till förändringar i ålderssammansättningen. Så gott som alla medelstora och stora myndigheter och myndighetskoncerner upplever åldersstrukturen och det kommande generationsskiftet som en viktig fråga för kompetensförsörjningen. Liksom förra året bedömer omkring 15 procent av myndigheterna att det inte finns några problem inom en överskådlig framtid. Bland dem återfinns i första hand små myndigheter. Ett aktivt lokalt omställningsarbete I samband med avtalsrörelsen 2001 slöt parterna på det statliga området ett särskilt avtal om lokalt aktivt omställningsarbete. Avtalet innebär att arbetsgivaren under tiden 2001-04-01-2003-12-31 avsätter 0,65 procent av lönesumman för kompetensutvecklings- och kompetensväxlingsåtgärder m.m. Samtidigt sänktes avgiften till Trygghetsstiftelsen i motsvarande mån. I årets avtalsrörelse avtalades att avsättningen fr.o.m. den 1 januari 2004 skall vara 0,3 procent. Åtgärderna skall vara ett led i ett långsiktigt aktivt omställningsarbete som de lokala parterna förutsattes bli överens om före 2001 års utgång. För parterna vid flertalet myndigheter visade det sig emellertid inte möjligt att nå fram till överenskommelser om omställningsarbetet inom utsatt tid. De lokala parterna har därför fått utsträckt tid för att göra upp om sådana överenskommelser. Regeringen har begärt att myndigheterna i sina redogörelser för kompetensförsörjningen särskilt redovisar hur dessa medel använts eller planeras att användas samt i vilken mån dessa bidrar till att underlätta det kommande generationsskiftet i staten. Mot bakgrund av den utsträckta tiden för att nå fram till lokala överenskommelser är det naturligt att flertalet myndigheter inte nu redovisat faktiska åtgärder eller att lokala överenskommelser slutits. Däremot har många myndigheter angett att arbete med dessa frågor pågår tillsammans med de lokala fackliga organisationerna. Regeringen har därför på nytt begärt särskilda redovisningar från myndigheterna i 2003 års redogörelser för kompetensförsörjningen. Några myndigheter har redan träffat lokala avtal som syftar till att underlätta för äldre arbetstagare att stanna kvar i arbete och/eller underlätta generationsväxling m.m. Riksskatteverket använder en del av de frigjorda trygghetsmedlen till ett s.k. 61+ avtal, som ger arbetstagare som uppnått 61 års ålder rättighet att - under vissa förutsättningar - arbeta deltid 80 procent mot 90 procent av lönen (i särskilda fall 95 procent av lönen). Genom denna möjlighet att låta äldre arbetstagare trappa ner i arbetstid hoppas man få ner de höga sjuktalen bland dem. Avtalet har fått efterföljd bl.a. i privat sektor (Föreningssparbanken). Tullverket har använt trygghetsmedlen till att ge möjlighet för arbetstagare som under 2001 fyllt 58 år att minska sin arbetstid. Detta ökar enligt verket förutsättningarna för dessa arbetstagare att orka arbeta fram till ordinarie pensionsålder samtidigt som det skapas ett visst ökat utrymme för nyrekrytering. Banverket, som är inne i en omställningsprocess, använder trygghetsmedlen bland annat till att medge äldre arbetstagare nedtrappning av tjänstgöringen tidigast två år före den ordinarie pensionsålderns inträde och förbättrade ekonomiska möjligheter att avgå i förtid. Expertkarriärer Som ett sätt att planera inför framtiden, profilera sig och öka arbetsplatsens attraktivitet har flera myndigheter sedan flera år satsat på expertkarriärer av olika slag. Ett exempel på detta är satsningarna på narkotika- och eko-åklagare inom åklagarväsendet. På hälften av landets polismyndigheter finns expertbefattningar inrättade, t.ex. som statistiker, civila granskare av fingeravtryck, narkotikasambandsmän, självskyddsinstruktörer m fl. Riksskatteverket har inrättat expert- och specialistbefattningar inom verkets olika sakområden. På flera myndigheter har expertbefattningar inom IT tillskapats för att trygga behovet av fördjupad kompetens osv. I myndigheternas redovisningar används oftare begreppet alternativa karriärer - i en ganska vid mening - än expertkarriärer. Många myndigheter har inte heller något stort utrymme för särskilda expertkarriärer. Det kan t.ex. gälla inom universitetsvärlden, där forskarkarriären är väl definierad sedan länge. Flertalet små myndigheter har så specifika arbetsuppgifter att hela verksamheten kan sägas vara av expertkaraktär. Alternativa karriärvägar utgör ofta alternativ till den traditionella chefskarriären. Dessa kan användas som ett sätt att ta till vara avgående chefers eller andra mycket erfarna medarbetares kompetens. Det kan också vara ett sätt att lyfta fram myndighetens arbete och att göra myndigheten mer attraktiv som arbetsplats för yngre medarbetare. Alternativa karriärer kan också bidra till att öka jämställdheten vad gäller kvinnors och mäns lika möjligheter till befordran. Moderna arbetsformer med processorientering, arbete i team och plattare organisation kräver ofta att andra nyckelpositioner än chefsbefattningarna definieras på ett strukturerat sätt. En gemensam nämnare för de alternativa karriärerna kan sägas vara strävan att tydliggöra kompetensbehovet både internt och externt i myndighetens omvärld. Integrationsverket ger ett exempel på en alternativ karriärväg som s.k. seniorexpert, en konsultativ och rådgivande funktion i verksamheten gentemot medarbetare och chefer. Läkemedelsverket bedriver ett arbete kring alternativa karriärvägar för experter/specialister som ett led i strävan att stärka attraktionsvärdet för myndigheten. En expertkarriär vid Ekonomistyrningsverket är ett alternativ till chefskarriären som syftar till att skapa en effektiv organisation där kompetens kan tas till vara och utvecklas. Särskilt kompetenta personer kan få en personlig och professionell utveckling, en god löneutveckling och särskild status. Expertförordnandena är tidsbegränsade. Även bl.a. Karolinska Institutet, Konkurrensverket och Vägverket arbetar med frågor som rör alternativa karriärer. Regeringen anser det angeläget att myndigheterna prövar alla möjligheter att synliggöra, ta till vara och utveckla medarbetarnas och chefernas kompetens. Det är strategiska delar i arbetet med kompetensförsörjningen. För många myndigheter kan expertkarriärer eller särskilda expertbefattningar vara en metod att nå det målet. 5.2.2 Könsfördelning Staten är den sektor på arbetsmarknaden som har den jämnaste könsfördelningen. Andelen kvinnor i staten uppgick år 2001 till 45 procent, vilket innebär en ökning med en procentenhet sedan 2000. I kommuner och landsting, där många av yrkesgrupperna inom vård, skola och omsorg är kvinnodominerade, är ca 80 procent av personalen kvinnor. Andelen kvinnor i privat sektor är ca 40 procent. Könsfördelningen inom staten varierar kraftigt mellan olika typer av befattningar. Andelen kvinnor bland de anställda med chefsuppgifter på olika nivåer har ökat i små steg och uppgår nu till 23 procent. Bland myndighetschefer utnämnda av regeringen är andelen 29 procent. Även bland personalen inom kärnverksamheterna har andelen kvinnor ökat, från 40 till 41 procent. I stöd- och supportfunktionerna har den däremot sjunkit från 60 till 57 procent. Dessa förändringar belyser en fortsatt trendmässig ökning av andelen kvinnor på mer kvalificerade eller sakområdesinriktade befattningar. Mellan olika delsektorer i staten skiljer sig fördelningen av män och kvinnor avsevärt. Högst andel kvinnor, omkring 60 procent, finns inom sektorn ekonomi samt sektorn arbetsliv, omsorg och utbildning. Inom typiskt mansdominerade områden såsom försvaret och sektorn affärsverk och infrastruktur är ca 20 procent av de anställda kvinnor. Bara sektorn universitet, högskolor och forskning har en helt jämn könsfördelning totalt sett. Även här finns dock den typiska skillnaden mellan befattningar på olika nivåer. Ett välkänt exempel är professorsanställningar, som i mycket hög utsträckning (86 procent 2001) innehas av män. I bilaga 9 till RALS 2002-2004 har parterna på det statliga avtalsområdet kommit överens om att starta ett utvecklingsarbete med målet att nå en jämnare könsfördelning i samtliga befattningskategorier inom staten. Finansutskottet har i sitt betänkande 2001/02:FiU27 bland annat behandlat jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken och därvid framhållit att jämställdhet mellan könen och en arbetsmiljö där diskriminering på grund av kön inte får förekomma måste utgöra ett av de grundläggande förhållningssätten för den statliga förvaltningen. Utskottet understryker att det är oerhört viktigt att alla myndigheter som omfattas av den nya jämställdhetslagen följer och genomför regeringens riktlinjer för jämställdhetsarbete i statsförvaltningen. Enligt utskottet har regeringen genom förvaltningspolitiska styrsignaler till myndigheterna samt en aktiv uppföljning av de arbetsgivarpolitiska insatserna åstadkommit att myndigheterna tar större ansvar för att sätta konkreta mål för sitt jämställdhetsarbete med tydliga kopplingar till målen för verksamheten. Det är viktigt att jämställdhetsperspektivet blir en naturlig del av verksamheten i statsförvaltningen och i övriga delar av den offentliga sektorn. Regeringen bedömer att jämställdhet mellan kvinnor och män är av grundläggande betydelse i ett demokratiskt samhälle. Jämställdhet skall prägla den statliga förvaltningen. Regeringens riktlinjer skall fullföljas i de statliga myndigheternas arbetsgivarpolitik. Regeringen understryker behovet av ytterligare aktiva åtgärder för att åstadkomma samma möjligheter till utveckling och befordran för kvinnor och män samt för att minska löneskillnaderna mellan könen. Frågor om löneskillnader behandlas vidare under avsnitt 2.5. 5.2.3 Personalomsättning En omvärld i snabb förändring ställer stora krav på flexibilitet i de statliga myndigheternas verksamhet. En förutsättning för flexibilitet och förnyelse är rörlighet hos personalen. Om personalomsättningen blir alltför stor kan dock myndigheterna få problem med kontinuiteten och kostnaderna för bl.a. inskolning av nyanställda ökar. För statsförvaltningen i sin helhet ligger personalomsättningen på nästan 14 procent. Detta är två procentenheter högre än föregående år. Som framgår av diagram 5.2. är rörligheten störst för dem under 35 år, för att sedan avta med stigande ålder. Män har lägre rörlighet än kvinnor. Jämfört med 2000 har omsättningen ökat för åldersgrupperna under 55 år, medan den är oförändrat låg, 4 procent, för gruppen över 55 år. Diagram 5.2 Personalomsättning för statsanställda fördelade efter kön och ålder, september 2000-september 2001 I de statliga myndigheternas ledningsfunktioner är den redovisade rörligheten totalt sett avsevärt lägre än för andra kategorier av anställda, se diagram 5.3 Det gäller både för män och för kvinnor. Skillnaden är särskilt tydlig i åldersgruppen under 35 år. Rörligheten i denna grupp är mindre än hälften så stor som den genomsnittliga för de statsanställda i samma ålderskategori. Ett skäl till detta är rätt självfallet att många handläggare får det första chefsuppdraget i början av trettioårsåldern och stannar ett antal år. Diagram 5.3 Personalomsättning för statligt anställd personal med uppgift att planera och leda myndighetens verksamhet, september 2000-september 2001. Under 2001 nyrekryterades omkring 27 300 personer till den statliga sektorn, samtidigt som omkring 35 500 personer lämnade den. Diagram 5.4 visar att nyrekryteringarna är förhållandevis jämnt fördelade över åldersgrupperna under 34 och 35-54 år. I den sistnämnda åldersgruppen sker nyrekryteringarna dock i allmänhet bland de yngsta. Kvinnor har högre avgångar än män. Lägst andel avgångar fanns bland dem som var 55 år eller äldre. I den ålderskategorin sker avgångar i mycket liten utsträckning till ett annat arbete och nyrekryteringen är obetydlig. Diagram 5.4 Nyrekryteringar och avgångar i staten, september 2000-september 2001. 5.2.4 Etnisk mångfald Regeringen har vid ett flertal tillfällen betonat vikten av mångfald i arbetslivet. I den integrationspolitiska propositionen (prop. 1997/98:16) som antogs av riksdagen hösten 1997 framhåller regeringen att mångfalden bör genomsyra arbetslivet och att staten som arbetsgivare har ett särskilt ansvar som föredöme. Regeringen har därefter beslutat om olika åtgärder för att få ett integrationspolitiskt perspektiv att genomsyra utformningen och genomförandet av den allmänna politiken. Regeringen gav 1999 samtliga myndigheter som lyder omedelbart under regeringen i uppdrag att upprätta handlingsplaner för att främja etnisk och kulturell mångfald bland sina anställda. Årets redovisning är således den tredje i ordningen där myndigheternas arbete med handlingsplanerna har kunnat följas upp. Som framgår av tabell 5.2 har drygt 70 procent av myndigheterna i årets redovisningar uppgivit att de vidtagit någon typ av aktiva åtgärder för att främja den etniska och kulturella mångfalden bland personalen. Denna andel ligger på samma nivå som föregående år, men har ökat markant från år 1999 och än mer från tidigare år. Tabell 5.2 Andel myndigheter som i redovisningarna uppgivit att de vidtar åtgärder m.m. för att främja mångfald bland personalen 1999, 2000 och 2001, procent Åtgärder/Planer 1999 2000 2001 Aktiva åtgärder vidtagna 53 71 71 Handlingsplan färdigställd 11 33 39 Handlingsplan påbörjad 20 13 7 Handlingsplan planeras 14 6 1 En viktig förklaring till att aktiva åtgärder nu vidtas av en stor del av myndigheterna är att fler myndigheter fastställt handlingsplaner i syfte att främja mångfalden. Fyra av tio myndigheter uppger att de har upprättat en handlingsplan. Det kan jämföras med föregående år då motsvarande andel var en tredjedel. Många myndigheter har t.ex. sett över sina rekryteringsrutiner och aktivt rekryterat personer med annan etnisk eller kulturell bakgrund samt genomfört utbildnings- och informationsinsatser för att öka både chefers och medarbetares kunskaper och påverka deras attityder och värderingar. På flera myndigheter pågår projekt där akademiker med utländsk (utomnordisk) bakgrund får göra praktiktjänst under något års tid. Det finns flera syften med detta, dels självfallet rekryteringssyftet till den egna myndigheten, dels att ge personerna i fråga en relevant arbetslivserfarenhet för att göra dem attraktivare på svensk arbetsmarknad generellt och också att öka förståelsen och insikten hos den befintliga personalen om fördelarna med ökad mångfald. Stora myndigheter har i flera fall anställt särskilda mångfaldshandläggare. Länsstyrelsen i Stockholm m.fl. organisationer arrangerade en särskild arbetsmarknadsdag i Kulturhuset som vände sig till arbetssökande med utländsk kompetens och där ett flertal myndigheter deltog. Arbetsmarknadsverket har tillsammans med Diskrimineringsombudsmannen (DO) arbetat fram ett datorbaserat utbildningsprogram för samtliga anställda. Mångfaldsspecialister har utbildats vid varje länsarbetsnämnd för att kunna föra ut reglerna mot diskriminering m.m. Riksåklagaren har inlett ett samarbete med Integrationsverket som syftar till att utreda förutsättningar och skapa möjligheter för de svenska medborgare som har en utomnordisk juristexamen att kunna arbeta som åklagare i Sverige. Det är således påfallande att myndigheterna ökat sina ansträngningar inom området. Regeringen ser med tillfredsställelse att medvetenheten ute på de statliga myndigheterna om den etniska och kulturella mångfaldens betydelse och potential har ökat markant de senaste åren. Årets redovisningar indikerar en fortsatt positiv utveckling på detta område. Regeringen har för avsikt att även fortsättningsvis fästa stor vikt vid denna fråga samt följa upp hur myndigheterna bedömer att verksamheten påverkats och utvecklats av mångfaldsarbetet. 5.2.5 Lönebildningsfrågor Lönenivåer och löneskillnader i staten Den genomsnittliga månadslönen är högre i staten än inom övriga arbetsmarknadssektorer. Medellönen uppgick år 2000 till 21 900 kr i staten, 21 300 kr i privat sektor, 21 200 kr i landstingen och 17 400 kr i kommunerna. Det bör dock noteras att lönenivåerna i privat sektor skiljer mycket mellan arbetare och tjänstemän. Som framgår av diagram 5.5 låg de privata tjänstemännens genomsnittliga månadslön på 24 200 kr medan motsvarande för arbetarna var 16 900 kr. I och med att staten i stor utsträckning anställer tjänstemän är det mer rättvisande att jämföra lönerna med tjänstemän i privat sektor än sektorns totala genomsnitt. Diagram 5.5 Genomsnittlig månadslön i olika sektorer på arbetsmarknaden, 2000. I september 2001 var den genomsnittliga månadslönen i den statliga sektorn 22 300 kr enligt Arbetsgivarverkets lönestatistik. Genomsnittslönen för män var 23 800 kr och för kvinnor 20 500 kr, vilket innebär att kvinnornas genomsnittslön omräknat till heltidslöner, liksom föregående år, uppgick till 86 procent av männens. Om lönerna för män respektive kvinnor som arbetar vid samma myndighet och med likartade arbetsuppgifter jämförs med hjälp av TNS (nyckel för statistikanalys) uppgick kvinnornas genomsnittslöner till 97 procent i förhållande till männens. Arbetsgivarverket har i sina beräkningar med hänsyn taget till förändringar i den statliga befattningsstrukturen sett en positiv förändring på denna punkt. Totalt för hela arbetsmarknaden uppgår kvinnornas löner i genomsnitt till 82 procent av männens (att jämföras med 86 procent i staten). Enligt Medlingsinstitutets analys ger siffrorna i sig emellertid ingen rättvisande bild av löneskillnaderna mellan könen och framför allt kan dessa inte förklaras enbart med könstillhörigheten. Förklaringen är främst att söka i de stora skillnaderna mellan olika yrkesgrupper. Inom enskilda grupper är löneskillnaderna avsevärt mycket mindre. De yrkesgrupper som är lägre avlönade är oftast kvinnodominerade. Löneskillnader beror också av t.ex. skillnader i utbildning, ålder och anställningstid. Den 1 januari 2001 trädde en rad skärpningar av jämställdhetslagen i kraft. Det infördes bl.a. en definition av begreppet likvärdigt arbete i lagen. Arbetsgivare åläggs att varje år kartlägga och analysera dels bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor som tillämpas hos arbetsgivaren, dels löneskillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt samt att upprätta en handlingsplan för jämställda löner. I propositionen (1999/2000:143) om ändringar i jämställdhetslagen betonades att huvudvägen för att lösa problemen med osakliga löneskillnader även i fortsättningen måste vara det arbete som utförs av arbetsmarknadens parter i förhandlingar och genom kollektivavtal. I samband med avtalsrörelsen 2001 fördes lönepolitiska diskussioner inom Arbetsgivarverket om kraven på kartläggning, analys och åtgärder i dessa frågor till stöd för arbetet ute på myndigheterna. Arbetsgivarverket har undersökt hur stor den totala löneskillnaden är mellan män och kvinnor inom staten och sedan steg för steg tagit bort de delar av löneskillnaden som statistiken kan visa sakliga skäl för. Den löneskillnad som sedan återstår kallas den oförklarade löneskillnaden. Inom denna ryms den eventuella osakliga löneskillnaden, den som är förbjuden i lag, men som inte kan fastställas utan ingående analys på den enskilda arbetsplatsen. Undersökningen, som avser tid före jämställdhetslagens skärpning, visar att den totala löneskillnaden mellan kvinnor och män i staten var 16,9 procent år 2000 (kvinnorna tjänade alltså 83,1 procent i förhållande till männen vid det mättillfället). När sedan steg för steg hänsyn tas till arbetstidens omfattning, befattningsnivå, arbetsinnehåll och jämförelser enbart görs inom respektive myndighet minskar löneskillnaden successivt från 16,9 procent till 3 procent. I ett sista steg beaktas även skillnader i bland annat ålder och utbildningsnivå, vilket minskar den löneskillnad som lönestatistiken inte kan förklara, den oförklarade löneskillnaden, till 1,8 procent. Detta innebär alltså att kvinnornas andel av männens lön uppgår till 98,2 procent med hänsyn taget till det ovanstående. Detta trots att det är betydligt vidare grupper än de som har lika eller likvärdiga arbeten som har jämförts. Det innebär enligt Arbetsgivarverket att den eventuella löneskillnad som är osaklig enligt jämställdhetslagen torde vara mindre än så. Alla osakliga löneskillnader mellan män och kvinnor skall elimineras. I årets redovisningar uppger sju av tio myndigheter att de vidtar aktiva åtgärder för att eliminera eventuella osakliga löneskillnader mellan könen, vilket är en något högre andel än föregående år. Även när det gäller åtgärder för att ge kvinnor och män lika goda möjligheter till utveckling och befordran har en liten ökning skett. Över hälften av myndigheterna uppger nu att de vidtar aktiva åtgärder. Regeringen avser att i regleringsbrev uppdra åt Arbetsgivarverket att särskilt följa och samordna myndigheternas arbete. Som framgår av bilaga 11 till RALS 2002-2004 har parterna på det statliga området kommit överens om att genomföra en gemensam studie av den lokala lönebildningen och lönesättningen. I studien skall vissa frågor särskilt belysas, bl.a. vilket gemensamt ansvar som lokala parter tar för att förhindra osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Löneutvecklingen inom staten Förutsättningarna för lönebildningen har enligt Medlingsinstitutets ovannämnda årsrapport under de senaste åren förändrats dels genom Riksbankens lagfästa prisstabiliseringsmål, dels genom att parterna på arbetsmarknaden på flera viktiga sektorer slutit samarbetsavtal. Löneförhandlingarna grundas på en större samsyn än tidigare om lönebildningens betydelse för den samhällsekonomiska utvecklingen. Det råder en bred enighet mellan parterna om den konkurrensutsatta sektorns lönenormerande roll. Arbetskraftskostnadsutvecklingen i Sverige har under 1999, 2000 och 2001 överstigit den i EU med ungefär en procentenhet årligen - en betydande skillnad om än mindre än under den tidigare femårsperioden. Enligt Medlingsinstitutet innebär en fortsatt arbetskraftskostnadsutveckling som överstiger den i våra konkurrentländer att Sverige måste ha en snabbare produktivitetsutveckling än den i omvärlden om konkurrenskraften skall kunna upprätthållas. Enligt Konjunkturinstitutets bedömningar i oktoberrapporten 2001 ligger den långsiktigt hållbara löneutvecklingstakten i Sverige någonstans i intervallet 3,6-4,3 procent. Löneutvecklingen i staten som helhet motsvarade under avtalsperioden RALS 1998-2001 en årstakt på 3,8 procent, rensat för strukturella effekter, enligt Arbetsgivarverkets med hänsyn till eftersläpande lönerevisioner slutliga uppgifter. Årstakten var därmed 0,2 procentenheter högre än Arbetsgivarverkets preliminära beräkningar, som framgår av regeringens redogörelse föregående år (skr. 2000/01:151). Löneutvecklingen för s.k. identiska individer (som varit anställda vid samma myndighet vid alla mätningar) uppgick till 4,8 procent, räknat som årstakt. Genom ramanslagsreformen 1993/94 fick myndigheterna fullt kostnadsansvar för den lönepolitik de bedriver och genom ombildningen av Arbetsgivarverket samma år fick myndigheterna också det fulla ansvaret för löneförhandlingarna i staten. En viktig slutsats som kan dras av den jämförande lönestatistik som finns tillgänglig för tiden efter reformerna är att löneökningstakten inom det statliga avtalsområdet har följt den på arbetsmarknaden i övrigt förhållandevis väl. Mellan 1994 och 2000 uppgick löneökningstakten i tre av fyra arbetsmarknadssektorer till drygt 30 procent. I den kommunala sektorn uppgick löneökningen till 20 procent under samma period. Diagram 5.6 Genomsnittlig löneökningstakt i olika sektorer på arbetsmarknaden 1994-2000 Uppgifterna är rensade med hänsyn till strukturella förändringar i utbildningsnivå, ålder och kön Medlingsinstitutet redovisar löpande uppgifter om löneutvecklingen de senaste tolv månaderna inom olika arbetsmarknadssektorer på basis av SCB:s konjunkturstatistik. Uppgifterna ger en viss uppfattning om löneökningstakten, men bl.a. de olika avtalsperioderna och lönerevisionstillfällena inom sektorerna påverkar givetvis utfallet och det gör att statistiken måste tolkas med försiktighet. För kalenderåret 2001 (december 2000-december 2001) låg löneökningarna i staten enligt denna mätning på 3,8 procent, vilket är under genomsnittet på arbetsmarknaden och väl överensstämmer med de beräkningar som Arbetsgivarverket har gjort för samma period. Arbetsgivarpolitikutredningen gör i sin utvärdering bedömningen att lönebildningen i staten, sedan stabiliseringsavtalen i början på nittiotalet, inte har påverkat den konkurrensutsatta sektorn negativt. Lönebildningen har skett på ett ansvarsfullt sätt och legat i nivå med övrig arbetsmarknad. Utredningen noterar vidare att löneökningstakten på hela arbetsmarknaden inklusive staten ändock gränsar till vad samhällsekonomin tål. Avtalsperioden RALS 2001 RALS-avtalet 2001 gällde för perioden 1 april 2001-31 mars 2002. Utgångspunkten för avtalet var lokal lönebildning, där de lokala parterna skulle komma överens om lönerevisionstidpunkter, löneutrymmen och fördelning på individer. Om lokala parter inte kunde enas fanns s.k. stupstocksregler med garantibelopp som skulle tillämpas. Arbetsgivarverket och SACO-S kom dock överens om att pröva en ny förhandlingsordning utan angivande vare sig av nivåer för löneökningarna eller stupstockar. Arbetsgivarverkets ordinarie statistikperioder omfattar tiden september-september. Därför har verket kompletterat statistiken med löneuppgifter från december 2001 och med enkätuppgifter från myndigheter med fler än 50 anställda (identiska individer) för att kunna uppskatta den lokala löneutvecklingen under avtalsperioden. Enkäten riktades till 155 myndigheter/myndighetsområden som tillsammans representerar 98 procent av de statsanställda. Arbetsgivarverket uppskattar att löneökningarna under avtalsperioden RALS 2001 för det statliga kollektivet sammantaget kommer att uppgå till 4,2 procent, varav 3,6 procent läggs ut i lokala lönerevisioner och 0,6 procent utgörs av övriga löneökningar utanför lönerevisionerna (exempelvis vid befordringar). I syfte att få fram en ännu tydligare bild av faktiskt löneutveckling kan man även mäta denna för identiska individer, dvs. individer som varit anställda vid samma myndighet vid båda mättillfällena. Det innebär att förändringar i personalens sammansättning, t.ex. vad gäller ålder och yrkesprofil, som kan uppstå vid avgångar och nyanställningar, inte påverkar uppgifterna. Löneutvecklingen för identiska individer är i regel högre än den för kollektivet, eftersom samtliga löneökningar till följd av tariffuppflyttningar, befordringar m.m. då får fullt utslag. Under avtalsperioden bedöms löneökningarna mätt på detta sätt bli 5 procent, räknat för hela det statliga avtalsområdet. Myndigheterna angav i enkäten bl.a. befordringar, förändrade arbetsuppgifter, omorganisationer och marknadsanpassning som skäl till löneökningar utöver de 3,6 procent som lagts ut vid lönerevisionerna. Staten var den enda sektor på arbetsmarknaden som slöt ettårsavtal 2001, varför jämförelser med andra sektorer är vanskliga att göra. Den genomsnittliga löneökningen under avtalsperioden hos de myndigheter som ingick i enkätundersökningen varierade från knappt 3 procent till nästan 10 procent. Medianvärdet för löneökningarna i diagrammet nedan ligger på 5 procent. Knappt en fjärdedel av myndigheterna har haft en löneutveckling som understiger 4 procent, drygt hälften har haft en löneutveckling som ligger i intervallet 4 till 6 procent och knappt en fjärdedel har haft en löneutveckling som överstiger 6 procent. Samtliga dessa uppgifter gäller för identiska individer. Diagram 5.7 Procentuell fördelning av myndigheterna i löneökningsintervall, identiska individer, avtalsperioden för RALS 2001 Regeringen konstaterar att över hälften av myndigheterna i fråga enligt dessa preliminära beräkningar kommer att ha en löneökningstakt som ligger över 5 procent under avtalsperioden för RALS 2001, för identiska individer. Regeringen framhåller att de statliga arbetsgivarna måste vara uppmärksamma på att lönebildningen och lönesättningen i myndigheterna inte bara skall anpassas till den egna verksamhetens behov och de egna ekonomiska förutsättningarna utan också ses i ett större perspektiv där staten som sektor även i fortsättningen har att ta samhällsekonomiskt ansvar. Detta är en mycket viktig del i myndighetschefernas gemensamma ansvar för statens arbetsgivarpolitik. Regeringen avser att återkomma till dessa frågor i samband med beredningen av den arbetsgivarpolitiska utredningens förslag. Av diagram .5.8 framgår att det finns ett tydligt samband mellan ålder och löneökning. Ju lägre ålder desto högre procentuell löneökningstakt. Den genomsnittliga löneökningen under avtalsperioden för RALS 2001 har varit nästan exakt tre gånger högre i den lägsta åldersgruppen 20-24 år jämfört med åldersgruppen 60 år och äldre. I absoluta tal är dock skillnaden mindre eftersom de yngre i genomsnitt har lägre lönenivåer än de äldre. Diagram 5.8 Löneutveckling under avtalsperioden för RALS 2001. Identiska individer i åldersintervall För de ca 80 000 identiska individer på de myndigheter som var klara med sina lönerevisioner för RALS 2001 och som inte hade några eftersläpande lönehöjningar till följd av RALS 1998-2001 har den genomsnittliga löneutvecklingen uppgått till 5,6 procent för män och 5,5 procent för kvinnor under perioden september 2000 till december 2001. I diagram 5.9 redovisas löneutvecklingen för de ca 55 000 individer som är TNS-klassade efter olika TNS-nivåer . Diagram 5.9 Uppskattad löneutveckling under avtalsperioden för RALS 2001 Tabell 5.3 TNS-nivåerna Nivå 3 Befattningar där arbetet är utpräglat nyskapande och problem kräver nya angreppssätt (höga chefer och specialister). 4 Befattningar där arbetet innehåller betydande inslag av planering och metodutveckling (chefer och specialister). 5 Huvuddelen av de handläggande befattningarna. 6 Huvuddelen av assistentbefattningarna. 7 Befattningar med rent biträdande arbetsuppgifter. Liksom under den föregående avtalsperioden RALS 1998-2001 har kvinnor i TNS-nivå 3 och 4, dvs. som är chefer och specialister, i genomsnitt haft den högsta löneutvecklingen. Löneutvecklingen i dessa nivåer är ca 1 procentenhet högre för kvinnorna jämfört med männen. I nivåerna 5-7 har löneutvecklingen i genomsnitt varit något lägre totalt sett och här har i stället männen haft en högre löneutveckling än kvinnorna. I dessa senare nivåer återfinns 85 procent av de ca 55 000 individer som undersökningen avser. Att löneutvecklingen totalt sett är något högre för männen än för kvinnorna förklaras bl.a. att antalet kvinnor på de högre befattningsnivåerna är förhållandevis litet. Det bör noteras att ovanstående är preliminära bedömningar som bygger på en mätning av 55 000 individer, dvs. omkring en fjärdedel av de statsanställda. Avtalsrörelsen 2002 Arbetsgivarverket sluter separata löneavtal med var och en av de tre huvudorganisationerna SACO-S, OFR/S, P och O samt SEKO. Ramavtalen RALS 2002-2004 gäller fr.o.m. den 1 april 2002 t.o.m. den 30 september 2004 och arbetsfreden inom staten är därmed säkrad för de närmaste åren. Ramavtalen bygger på en fortsatt strävan till delegering av lönefrågorna till de enskilda myndigheterna med syftet att lönebildningen så långt som möjligt skall anpassas till verksamhetens krav. Avtalsrörelsen 2002 kunde föras till sitt slut först efter medling mellan Arbetsgivarverket och OFR respektive SACO-S. Årets ramavtal är liksom 2001 års avtal identiska för alla tre motparterna vad gäller löneprinciper och grunderna för den lokala lönebildningen. Däremot gäller olika förhandlingsordningar för SACO-S, respektive OFR/S, P, O och SEKO. Löneavtalet med SACO-S är liksom förra året sifferlöst, dvs. innehåller inte någon garanterad löneutveckling. Avtalet innebär att de lokala parterna skall komma fram till behov av löneförändringar utifrån verksamhetens krav och myndighetens ekonomiska förutsättningar. I avtalet med SACO-S inryms en möjlighet för de lokala parterna att överenskomma om att löner skall sättas direkt i s.k. lönesamtal mellan chef och medarbetare. Löneavtalen med OFR/S, P, O och SEKO bygger även de på lokal lönebildning, men innehåller liksom tidigare såväl stupstockar som individgarantier vid oenighet. Stupstockarnas värde inklusive höjning av semesterlönegarantin beräknas till 2,6 procent för OFR och till 2,8 procent för SEKO. Regeringen ser med tillfredsställelse att parterna inom det statliga förhandlingsområdet nu säkrat arbetsfreden för en så lång period som två och ett halvt år. Det skapar goda förutsättningar för parterna lokalt på myndigheterna att utveckla den lokala lönebildningen så att den bidrar till en effektiv statlig verksamhet. Nivåerna i de centrala statliga löneavtalen ligger i linje med löneavtalen på övriga arbetsmarknadssektorer. Utvecklingen av formerna för lönebildningen inom staten ansluter till utvecklingen inom den övriga arbetsmarknaden. Det nya pensionsavtalet PA 03 innebär delvis en övergång från ett förmåns- till ett avgiftsbaserat system för de statsanställda. Eftersom avtalet kommer att ha direkt påverkan på statsbudgeten har Arbetsgivarverket slutit avtalet under förbehåll om regeringens och riksdagens godkännande av de statsfinansiella konsekvenserna. Förutsatt att regeringen och riksdagen godkänner avtalet kommer PA 03, liksom det nya avtalet om delpension, att träda i kraft den 1 januari 2003. Delpensionsavtalet omfattar alla anställda i staten, medan PA 03 omfattar statsanställda som är födda 1943 eller senare (1947 eller senare för dem som har 60 års pensionsålder). För övriga gäller tidigare regler. De nya löneavtalen, pensionsavtalen, särskilt delpensionsavtalet, och avtalet om aktivt lokalt omställningsarbete möjliggör en ökad flexibilitet i fråga om anställnings- och arbetsvillkoren i den statliga sektorn. Det är enligt regeringen viktigt att myndigheterna kan hantera personalfrågorna på ett anpassat sätt med hänsyn till verksamhetens mål och de ekonomiska förutsättningarna. Myndigheterna har sammantaget förutsättningar att utveckla de statliga arbetsplatserna så att de blir mer attraktiva. Detta är också nödvändigt om myndigheterna skall kunna konkurrera om arbetskraft med rätt kompetens i framtiden. 5.2.6 Arbetsmiljö och sjukfrånvaro Regeringen har under senare tid ägnat stor uppmärksamhet åt problemet med ökande sjukfrånvaro på arbetsmarknaden. I budgetpropositionen för 2002 (prop. 2001/02:1) presenterade regeringen ett 11-punktsprogram för ökad hälsa i arbetslivet. En särskild arbetsgrupp inom programmet utarbetade före sommaren en promemoria med förslag om att i årsredovisningslagen, lagen om kommunal redovisning m.fl. ta in krav på redovisning av sjukfrånvaro. Förslaget har efter remissbehandlingen granskats av Lagrådet och en proposition lämnas till riksdagen i samband med budgetpropositionen (prop. 2002/03:6 Obligatorisk redovisning av sjukfrånvaro). De redovisningskrav som genom lagstiftning föreslås för kommuner, landsting och privata arbetsgivare kommer även att följas av krav på statliga arbetsgivare att lämna motsvarande uppgifter. Frågor om sjukfrånvaron ingår även som en del av 2002 års regeringsuppdrag till myndigheterna att redovisa sin kompetensförsörjning (Dnr Ju2002/4715/PP). Under 1990-talet skedde betydande omstruktureringar och rationaliseringar inom det statliga området. Neddragningar av verksamhet ledde på flera håll till uppsägningar av personal. Dessa förändringar var allmänt sett nödvändiga både av ekonomiska skäl men framför allt därför att det var nödvändigt att skapa en mer modern och effektiv statsförvaltning. Men samtidigt ökade tempot i arbetslivet och pressen på medarbetarna ökade. Av de statsanställda som har samma arbete som för fem år sedan anser tre av fyra att arbetet har blivit stressigare och arbetsuppgifterna svårare. En högre andel av de anställda i staten upplever att man har svåra arbetsuppgifter och ett mer psykiskt påfrestande arbete jämfört med anställda inom andra arbetsmarknadssektorer. I staten finns det en högre andel än genomsnittet på arbetsmarknaden som inte kan koppla av tankarna från jobbet under fritiden och som misströstar på grund av svårigheter i arbetet. De statsanställda upplever dock att de erbjuds större möjlighet att lära nytt och utvecklas i arbetet än anställda i övriga sektorer på arbetsmarknaden. Endast en mindre andel av de anställda i staten bedömer att de har ett fysiskt ansträngande arbete. Andelen anställda som upplever att de kan påverka sina arbetstider är också högre än i övriga sektorer. Regeringen lägger stor vikt vid arbetsmiljöfrågorna på de statliga arbetsplatserna. Myndigheternas åtgärder för att skapa stimulerande och kreativa arbetsplatser med en god arbetsmiljö är av stor betydelse för statens långsiktiga kompetensförsörjning. Regeringen förutsätter att myndigheterna tar frågorna om arbetsmiljön på stort allvar och bedriver ett aktivt arbete på detta område. Sjukfrånvarons nivå och utveckling På hela arbetsmarknaden har det skett en dramatisk ökning av sjukfrånvaron och den arbetsrelaterade ohälsan från senare delen av 1990-talet. Den största sjukfrånvaron finns inom vård, omsorg och skola, m.a.o. i kommunerna. Även inom landstingen är sjukfrånvaron hög. För statens del är sjukfrånvaron generellt sett lägre än inom kommuner och landsting. I staten som helhet ökar emellertid sjukfrånvaron sedan 1997 lika snabbt som på arbetsmarknaden i övrigt. Hos vissa stora statliga arbetsgivare, som t.ex. inom polisväsendet, i skatteförvaltningen samt vid försäkringskassorna finns ett liknande sjukfrånvaromönster som i kommuner och landsting med en snabb ökning inte minst av den arbets- och stressrelaterade ohälsan. Det finns visserligen ett belagt samband mellan den ökande andelen äldre i arbetslivet och ökande långtidssjukskrivningar. Enbart det ökande antalet anställda över 55 år kan enligt Handlingsplanen för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5) inte förklara ökningen av sjukfrånvaro och förtidspensioneringar. Utvecklingen är enligt regeringens mening även för statens vidkommande alarmerande och utgör både ett arbetsmiljöproblem och ett kompetensförsörjningsproblem. Regionala skillnader i sjukfrånvaron Det finns enligt Handlingsplanen också betydande variationer i sjukfrånvaron mellan olika regioner. Skillnaderna är så stora att de inte kan förklaras genom modeller som enbart vill se sjukfrånvaron som något som orsakas genom individers olika sjukdomsbenägenhet. De regionala skillnaderna låter sig heller inte förklaras fullt ut genom skillnader i bland annat ålder eller näringslivsstruktur. Det är tänkbart att den här typen av samband också kan vara giltiga för den statliga sektorn. Regeringen avser mot den ovan angivna bakgrunden att i regleringsbreven uppdra åt några stora rikstäckande myndigheter att undersöka om det föreligger variationer i sjukfrånvaron mellan olika arbetsplatser och regioner även inom staten. Ålder och sjukfrånvaro samvarierar. Det kan därför vara av intresse att i det sammanhanget också jämföra den demografiska utvecklingen i myndigheterna med sjukfrånvaron i olika åldersgrupper m.m. Åtgärder på myndigheterna Några myndigheter har, som nämnts i avsnitt 5.2.1, träffat lokala omställningsavtal om användning bl.a. av de frigjorda trygghetsmedlen som syftar till att underlätta för äldre arbetstagare att stanna kvar i arbete och/eller underlätta generationsväxling m.m. Förändringar i åldersstrukturen är som ovan nämnts en viktig orsak till att sjukfrånvaron ökat. Det finns dock anledning att anta att den ökade pressen på medarbetarna bidragit till utvecklingen. Flera myndigheter anför i sina redovisningar att de ser den ökande arbetsbelastningen som ett grundläggande problem i arbetsmiljön. Till viss del kan den självfallet vara en resursfråga. Många myndigheter har, som regeringen anmält även föregående år, vidtagit olika åtgärder i syfte att skapa en förbättrad arbetsmiljö för sina anställda. En vanlig åtgärd är förebyggande arbete i form av friskvård. Några myndigheter har uppgivit att detta kan ske på betald arbetstid. Det är också vanligt med kartläggningar av hur de anställda uppfattar sin arbetsmiljö och arbetssituation som grund för ett vidare arbete med handlingsplaner m.m. Integrationsverket har bland annat även erbjudit nyckelpersoner utbildning och certifiering i arbetsmiljöfrågor från företagshälsovården. Bland de myndigheter som särskilt tagit upp frågor om sjukfrånvaron i sina redovisningar kan nämnas Banverket, Försvarets materielverk, Rikspolisstyrelsen, Riksförsäkringsverket, Riksskatteverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och flera länsstyrelser. Enligt regeringen kan de nu beskrivna problemen med sjukfrånvaron m.m. motverkas. En viktig nyckel är ett engagerat personligt ledarskap och en rakt igenom mer professionell ledning av verksamheten. En ökad delaktighet för medarbetarna och ett ökat eget inflytande i arbetet och dess processer är också viktigt. Organisationen måste genomsyras av kunskap om och vilja att ta itu med de problem som kan ha uppstått både i den fysiska och den psyko-sociala arbetsmiljön. Förbättringar i arbetsmiljön och arbetsförhållandena kan leda till både minskad sjukfrånvaro och förbättrade arbetsresultat i verksamheten. Mål för sjukfrånvaron Regeringen har i avsnitt 6.3 angett att de statliga arbetsgivarna skall verka för en god arbetsmiljö bl.a. i syfte att på lång sikt få ner sjukfrånvaron. Detta mål är ett långsiktigt och generellt inriktningsmål för hela den statliga sektorn. Regeringen har ovan belyst att myndigheternas förutsättningar är olika. I den ekonomiska vårpropositionen för 2002 (prop. 2001/02:100) framhöll regeringen med anledning av den accelererande sjukfrånvaron att en ökad uppmärksamhet behöver riktas mot de enskilda arbetsplatserna. Regeringen kommer i sin uppföljning i fortsättningen att fokusera på hur myndigheterna hanterar frågor om sjukfrånvaron. Bland annat Banverket har minskad sjukfrånvaro som ett strategiskt mål för perioden 2002-2004. Analyser av sjukfrånvaron skall göras och handlingsplaner som syftar till att minska frånvaron skall utformas. Ett exempel på ett operativt mål är att Södra banregionen skall hålla sjukfrånvaron under 3 procent genom satsningar bl.a. på ett rehabiliterings- och stresshanteringsprogram. Myndigheterna bör enligt regeringens mening i större utsträckning överväga sina möjligheter att sätta egna mål för hur och i vilken takt sjukfrånvaron skall minskas. 1 Avser antalet statsanställda år 2001, inkl. affärsverken, exkl. försäkringskassorna. ?? PROP. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 BILAGA 1 PROP. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 BILAGA 1 2 3