Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2021/22:97 Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för 19-23-åringar under sommaren 2022 Prop. 2021/22:97 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 27 januari 2022 Magdalena Andersson Mikael Damberg (Finansdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås en tillfällig förstärkning av nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år. Förstärkningen av nedsättningen innebär att för ersättning som utges under juni, juli och augusti 2022 ska bara ålderspensionsavgiften på 10,21 procent betalas. Förslaget föreslås träda i kraft den 1 juni 2022 och tillämpas på ersättning som utges under perioden 1 juni-31 augusti 2022. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2021:55) om särskild beräkning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år 4 3 Ärendet och dess beredning 5 4 Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för 19-23-åringar under juni-augusti 2022 5 4.1 Bakgrund och gällande rätt 5 4.1.1 Socialavgifter och allmän löneavgift 5 4.1.2 Finansieringen av trygghetssystemen 6 4.1.3 Betalning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift 7 4.1.4 Nedsättningar av socialavgifter 7 4.2 Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för 19-23-åringar under juni-augusti 2022 8 4.3 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 12 5 Konsekvensanalys 12 6 Författningskommentar 18 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifterna för 19-23-åringar under juni-augusti 2022 20 Bilaga 2 Promemorians lagförslag 21 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna 22 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 januari 2022 23 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringens förslag: Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2021:55) om särskild beräkning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år. 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2021:55) om särskild beräkning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2021:55) om särskild beräkning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § På ersättning till personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år ska hela ålderspensionsavgiften men bara nio tjugondelar av de övriga arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften betalas. Procenttalen för avgifterna ska efter kvoteringen anges med två decimaler så att övriga decimaler faller bort. På ersättning som utges under perioden 1 juni-31 augusti 2021 ska dock bara ålderspensions-avgiften betalas. På ersättning som utges under perioden 1 juni-31 augusti 2021 och 1 juni-31 augusti 2022 ska dock bara ålderspensionsavgiften betalas. Första och andra styckena gäller endast till den del den avgiftspliktiga ersättningen uppgår till högst 25 000 kronor per kalendermånad. 1. Denna lag träder i kraft den 1 juni 2022. 2. Lagen tillämpas på ersättning som utges efter den 31 maj 2022. 3 Ärendet och dess beredning I budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor avsnitt 11.8) aviserade regeringen att den under 2022 avser att återkomma med ett förslag om en förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifterna för 19-23-åringar under juni, juli och augusti 2022. Inom Finansdepartementet har promemorian Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifterna för 19-23-åringar under sommaren 2022 tagits fram. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Finansdepartementet (Fi2021/03062). I denna proposition behandlas promemorians förslag. Lagrådet Förslaget är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande över förslaget. 4 Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för 19-23-åringar under juni-augusti 2022 4.1 Bakgrund och gällande rätt 4.1.1 Socialavgifter och allmän löneavgift Socialavgifter tas ut för finansiering av de sociala trygghetssystemen och utgörs av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Arbetsgivaravgifter betalas i första hand av arbetsgivare medan egenavgifter normalt betalas av fysiska personer som bedriver aktiv näringsverksamhet, dvs. enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag. Regler om socialavgifter finns i socialavgiftslagen (2000:980). Förslaget i denna promemoria avser endast nedsättning av arbetsgivaravgifterna. Regelverket om egenavgifter behandlas därför inte närmare här. Utöver socialavgifter ska, enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift, ytterligare en avgift betalas av arbetsgivare och enskilda näringsidkare samt av fysiska personer som är delägare i handelsbolag. Den allmänna löneavgiften debiteras i samband med, och på samma underlag som, arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna. Författningstekniskt ingår den allmänna löneavgiften varken i arbetsgivaravgifterna eller i egenavgifterna men eftersom den inte särskiljs i debiteringsförfarandet brukar den i dagligt tal ingå i begreppet socialavgifter. Den allmänna löneavgiften är dock i både rättslig och ekonomisk mening en skatt (prop. 1994/95:122 s. 18). Det innebär att den inte ska betalas av företag som saknar fast driftställe i Sverige. Den allmänna löneavgiften uppgår för inkomståret 2022 till 11,62 procent av underlaget. För inkomståret 2022 uppgår arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften tillsammans till 31,42 procent av underlaget (se tabell 4.1). Egenavgifterna och den allmänna löneavgiften uppgår tillsammans till 28,97 procent av underlaget. Tabell 4.1 Avgiftsnivåer för socialavgifter och allmän löneavgift 2022 Procent Avgift Arbetsgivaravgift Egenavgift Sjukförsäkringsavgift 3,55 3,641 Föräldraförsäkringsavgift 2,60 2,60 Ålderspensionsavgift 10,21 10,21 Efterlevandepensionsavgift 0,60 0,60 Arbetsmarknadsavgift 2,64 0,10 Arbetsskadeavgift 0,20 0,20 Allmän löneavgift 11,62 11,62 Summa socialavgifter och allmän löneavgift 31,42 28,97 1 Vid grundkarens i sjukförsäkringen på 7 dagar. 4.1.2 Finansieringen av trygghetssystemen Arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna är i principiellt hänseende försäkringsavgifter men det faktiska försäkringsinslaget varierar mellan försäkringsslagen och för flertalet försäkringar saknas en direkt koppling mellan avgiften och förmånen. Den inkomstgrundade ålderspensionen intar dock en särställning med en klar koppling mellan inbetalda avgifter och ålderspension. Det inkomstgrundade ålderspensionssystemet finansieras med en fast pensionsavgift på 18,5 procent av pensionsunderlaget, där 16 procentenheter går till fördelningssystemet för att finansiera inkomstpensionen. Resterande 2,5 procentenheter betalas in till systemet för premiepension där avgiftsintäkterna fonderas individuellt för varje försäkrad. Arbetsgivarens respektive den egenavgiftsskyldiges del av avgiftsinbetalningen sker i form av ålderspensionsavgift på 10,21 procent av avgiftsunderlaget enligt socialavgiftslagen. Det inkomstgrundade ålderspensionssystemet är ett fristående försäkringssystem vid sidan av statens budget. Utbetalda inkomst- och tilläggspensioner i fördelningssystemet ska löpande finansieras av inbetalda avgifter samt tillgångarna i AP-fonderna. Systemet är konstruerat så att det ska vara finansiellt självreglerande, där eventuella anpassningar sker på förmånssidan - inte genom en förändrad avgiftssats. Premiepensionen är ett fullfonderat system. Ingen skattefinansiering ska således ske utan systemet är helt slutet i detta avseende. En grundläggande princip bakom pensionssystemet är att varje intjänad pensionsrättighet ska motsvaras av en beslutad och inbetald avgift av en mot rättigheten svarande storlek. Om detta villkor bryts kan inte systemet garantera sin långsiktiga hållbarhet finansiellt. Ålderspensionsavgiften kan således inte reduceras. För vilka ändamål de olika avgifter som inflyter som socialavgifter ska användas framgår av lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter. 4.1.3 Betalning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift Av 26 kap. 2 § 1 skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, framgår att en skattedeklaration ska lämnas av den som är skyldig att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter eller som har gjort ett skatteavdrag utan att vara skyldig att göra det. Skatteavdrag och arbetsgivaravgifter ska redovisas i en arbetsgivardeklaration för redovisningsperioder (26 kap. 3 § SFL). Den som är registrerad som arbetsgivare ska lämna arbetsgivardeklaration för varje redovisningsperiod (26 kap. 3 § andra stycket SFL). I 26 kap. 19 a-19 e §§ SFL anges vilka uppgifter som rör betalningsmottagaren, dvs. arbetstagaren som fått lön eller annan ersättning, som ska anges. Av deklarationen ska bl.a. framgå vilken ersättning som arbetsgivaren är skyldig att betala arbetsgivaravgifter för. Beslut om bl.a. skatteavdrag och arbetsgivaravgifter ska fattas för varje redovisningsperiod för sig med ledning av innehållet i skattedeklarationer och andra tillgängliga uppgifter (53 kap. 1 § första stycket SFL). Om en skattedeklaration har lämnats i rätt tid och på rätt sätt, anses ett beslut om skatten och avgifterna ha fattats i enlighet med deklarationen (s.k. automatiska beslut, 53 kap. 2 § SFL). Skatteverket har utvecklat elektroniska lösningar som innebär att arbetsgivardeklarationen kan lämnas direkt från den uppgiftsskyldiges lönesystem. 4.1.4 Nedsättningar av socialavgifter Det finns flera nedsättningar av socialavgifterna. Dessa återfinns i socialavgiftslagen, t.ex. nedsättning för personer över 65 år och personer som arbetar med forskning och utveckling, men även i särskilda lagar, t.ex. den regionala nedsättningen för arbetsgivare i stödområdet och för arbetsgivarens först anställda. Därtill kommer den tillfälliga nedsättningen för 19-23-åringar. Nedsättningarna är utformade på så sätt att även den allmänna löneavgiften sätts ned. I samtliga fall betalas dock ålderspensionsavgiften. För en närmare genomgång av de olika nedsättningarna av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift, se propositionen Extra ändringsbudget för 2021 - Förstärkta stöd till företag, nedsättning av arbetsgivaravgifter för unga och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:83 s. 61-63). Det finns några nedsättningar av socialavgifterna som enbart gäller för unga. Dessa beskrivs närmare här. Nedsatta arbetsgivaravgifter för personer som vid årets ingång har fyllt 15 men inte 18 år Från och med den 1 augusti 2019 finns en nedsättning av det samlade uttaget av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift på ersättning till ungdomar som vid årets ingång har fyllt 15 men inte 18 år. Nedsättningen omfattar därmed alla som fyller 16 år någon gång under året, upp till alla som fyller 18 år någon gång under året. Nedsättningen innebär att endast ålderspensionsavgiften ska betalas på ersättning upp till 25 000 kronor per kalendermånad, se propositionen Vårändringsbudget för 2019 (prop. 2018/19:99 s. 59-67). Tillfälligt nedsatta arbetsgivaravgifter för personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år De restriktioner och beteendeförändringar som covid-19 lett till har särskilt drabbat många av de branscher där unga arbetar. För att motverka dessa negativa konsekvenser och samtidigt förbättra möjligheterna för företag att behålla och nyanställa personal infördes en tillfällig nedsättning av arbetsgivaravgifterna under perioden 1 januari 2021-31 mars 2023. Den retroaktiva tillämpningen ska ses mot bakgrund av det ekonomiska läge som spridningen av covid-19 gett upphov till (prop. 2020/21:83). Den tillfälliga nedsättningen gäller för personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år. Därmed omfattas alla som fyller 19 år någon gång under året, upp till alla som fyller 23 år någon gång under året. För att den tillfälliga nedsättningen inte ska blandas ihop med den ovan beskrivna nedsättningen för dem som vid årets ingång har fyllt 15 men inte 18 år brukar åldersspannet för den tillfälliga nedsättningen benämnas 19-23-åringar. Nedsättningen innebär att endast ålderspensionsavgiften och nio tjugondelar av de övriga avgifterna och den allmänna löneavgiften ska betalas på ersättning upp till 25 000 kronor per kalendermånad. Under juni, juli och augusti 2021 gjordes en tillfällig förstärkning av den tillfälliga nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år. Förstärkningen av nedsättningen innebär att för ersättning som utgetts under juni, juli och augusti 2021 ska bara ålderspensionsavgiften på 10,21 procent betalas, se propositionen Extra ändringsbudget för 2021 - Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifterna för 19-23-åringar under juni-augusti 2021 (prop. 2020/21:202). 4.2 Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för 19-23-åringar under juni-augusti 2022 Regeringens förslag: Den tillfälliga nedsättningen av det samlade uttaget av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift på ersättning som utges till personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år förstärks under juni-augusti 2022. Den förstärkta nedsättningen innebär att endast ålderspensionsavgiften ska betalas på ersättning upp till 25 000 kronor per kalendermånad som utges under perioden 1 juni-31 augusti 2022. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Arbetsförmedlingen, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Konjunkturinstitutet, Sveriges akademikers centralorganisation (Saco) och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) avstyrker förslaget eftersom de bl.a. anser att förstärkningen av nedsättningen av arbetsgivaravgifterna är ett ineffektivt sätt att öka sysselsättningen bland unga. Även Ekonomistyrningsverket (ESV) och Arbetsgivarverket uttrycker tveksamhet kring förslagets effekt i det avseendet. Konjunkturinstitutet (KI) anser att förslaget har låg träffsäkerhet då unga som är långtidsarbetslösa redan har tillgång till andra, mer generösa, anställningssubventioner såsom nystartsjobb och introduktionsjobb och att förslaget gynnar en grupp som generellt har en starkare anknytning till arbetsmarknaden Enligt KI innebär det att det finns en betydande risk att förslaget i huvudsak kommer att subventionera redan befintliga anställningar eller anställningar som hade kommit till ändå. Vidare påpekar KI att arbetslösheten bland unga som inte är heltidsstuderande är omkring 12 procent jämfört med den sammanlagda ungdomsarbetslösheten på 25 procent. En stor del av ungdomsarbetslösheten utgörs således av studerande som inte hittar extraarbete. Enligt KI skulle denna grupp sannolikt gynnas oproportionerligt av subventionerade sommarjobb. KI anför vidare att det är en grupp där arbetslöshet får anses mindre problematisk, både ur ett försörjningsperspektiv och avseende risken för långtidsarbetslöshet, än många andra grupper av arbetslösa, t.ex. nyanlända. KI framhåller även att de restriktioner som hållit tillbaka efterfrågan för kontaktnära branscher i huvudsak är slopade och att bedömningen är att ekonomin går in i en mild högkonjunktur andra delen av 2022. Mot den bakgrunden är den föreslagna åtgärden inte motiverad utifrån ett efterfråge- eller konjunkturperspektiv. ESV anser att unga är i behov av hjälp att stanna kvar eller komma in på arbetsmarknaden, men ifrågasätter om åtgärden på ett kostnadseffektivt sätt tillgodoser detta behov. Enligt ESV underbygger inte den i promemorian redovisade konsekvensanalysen slutsatsen att den föreslagna åtgärden tillgodoser nämnda behov. ESV anför vidare att promemorian inte visar att det föreligger sådana särskilda omständigheter som motiverar ett avsteg från principen att skattesystemet ska vara så generellt som möjligt. Därutöver framför myndigheten att åtgärder riktade till förslagets målgrupp inte kan motiveras utifrån en konjunkturstabiliserande utgångpunkt eftersom ekonomin 2022 bedöms befinna sig i en strak återhämtningsfas. Saco anför att det är angeläget att underlätta och stödja ungas arbetsmarknadsinträde, men påpekar att det samtidigt är viktigt att komma ihåg att de flesta unga klarar sig bra på arbetsmarknaden och att en kort inledande arbetslöshet sällan skapar några långvariga negativa effekter för den enskilde. Enligt Saco är därför en generell sänkning av arbetsgivaravgifter för alla unga i åldern 19 till 23 år en mycket ineffektiv metod för att öka sysselsättningen i den här gruppen. Vidare lyfter Saco att förslaget förefaller missriktat i ett läge där långtidsarbetslösheten totalt sett ökar samtidigt som arbetslösheten bland personer yngre än 24 år hittills har varit avtagande under 2021. Det finns därför betydligt mer träffsäkra och kostnadseffektiva insatser för grupper av unga som har svårt att komma in på arbetsmarknaden. Saco anser vidare att arbetsgivaravgifter företrädesvis ska finansiera samhällets offentliga trygghetsförsäkringar och att delavgifterna i arbetsgivaravgiften i första hand ska betraktas som försäkringspremier. Arbetsgivaravgifterna ska därför inte användas för att finansiera andra ändamål. IFAU anser att den föreslagna åtgärden inte är ett träffsäkert stöd till företag som drabbats i samband med pandemin. Det finns branscher som anställer många unga som inte är särskilt utsatta under pandemin och det finns också branscher som är hårt utsatta men som inte anställer unga i särskilt stor utsträckning. IFAU bedömer att det bör finnas mer träffsäkra och kostnadseffektiva åtgärder för att stödja de drabbade företagen. Näringslivets Skattedelegation (NSD), till vars yttrande Svenskt Näringsliv ansluter sig, tillstyrker förslaget och anför bl.a. att flera av de branscher som troligtvis kommer att ha störst nytta av åtgärden är inne i en bräcklig återhämtningsfas, samt att lönsamhetsbedömningarna inom exempelvis hotell- och restaurangbranscherna fortfarande ligger på en relativt låg nivå. Även Visita anser att förslaget är positivt ur ett företagsperspektiv och menar att nedsatta arbetsgivaravgifter är den mest effektiva stödåtgärden för att få fram ekonomiskt stöd på ett tillräckligt omfattande och snabbt sätt till företagen. Däremot anser Visita att den föreslagna åtgärden bör gälla fram till 31 mars 2023 och att åldersintervallet bör utvidgas så att även 26-åringar omfattas. Synpunkterna delas av Svensk Handel. Några remissinstanser, bl.a. Saco, påpekar att promemorian saknar en redovisning av effekterna av den förstärkta nedsättningen som gjordes under 2021 och varför en liknande nedsättning är värd att upprepa. Skälen för regeringens förslag: Många av de branscher som drabbats hårt med anledning av pandemin sysselsätter i hög grad unga. För att förbättra möjligheterna för dessa företag att behålla och nyanställa personal infördes den tillfälliga nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år (prop. 2020/21:83 s. 64-67). Nedsättningen omfattar därmed alla som fyller 19 år någon gång under året, liksom alla som fyller 23 år någon gång under året. Under juni, juli och augusti 2021 förstärktes nedsättningen för att motverka pandemins indirekta verkningar och för att hjälpa unga att behålla eller få en kontakt med arbetsmarknaden (prop. 2020/21:202 s. 9-12). Trots att svensk ekonomi visat styrka i återhämtningen och utsikterna på arbetsmarknaden förbättras i takt med att efterfrågan i ekonomin stiger är bedömningen att det behövs expansiva åtgärder även för 2022. ESV och KI anser att den föreslagna åtgärden inte kan motiveras med hänsyn till konjunkturläget som ekonomin bedöms befinna sig i nästa år. Regeringen vill i detta avseende framhålla att bedömningen av den ekonomiska utvecklingen är förenad med stor osäkerhet med hänsyn till det pandemiska läget. Om läget försämras kan kontaktnära branscher, t.ex. hotell- och restaurangbranschen, återigen drabbas hårt. Som NSD och Svenskt Näringsliv framför, befinner sig de branscher som troligtvis kommer ha störst nytta av förslaget i en bräcklig återhämtningsfas. Flera av dessa branscher sysselsätter många unga. Det är vidare viktigt att företagen får goda planeringsförutsättningar. Regeringen anser därför att det finns anledning att på samma sätt som under 2021 förstärka den befintliga nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år. Förstärkningen av nedsättningen bör även under 2022 gälla ersättning som utges under juni, juli och augusti. Därigenom bedöms den få effekt för branscher som sysselsätter många unga. Förslaget innebär ett avsteg från principen att skattesystemet bör vara generellt, i likhet med vad ESV framfört, men regeringen anser att den pågående pandemin och dess påverkan på företagande utgör skäl för att vidta denna åtgärd. Visita anför att den övre åldersgränsen bör höjas till 26 år så att en tredjedel av de anställda inom hotell- och restaurangbranschen omfattas av förstärkningen. Förslaget är avsett som en förstärkning av den tillfälliga nedsättningen som redan finns för 19-23-åringar för att ytterligare stödja företag som anställer många unga och som påverkas av det osäkra ekonomiska läget till följd av pandemin. Åldersavgränsningen för den befintliga nedsättningen har bedömts vara välavvägd (se prop. 2020/21:83 s. 66-67). Regeringen anser vidare, i likhet med Srf konsulternas förbund, att bl.a. hanteringen och administrationen hos företag och berörda myndigheter kan underlättas om den förstärkta nedsättningen som nu föreslås utformas i linje med den förstärkningen som var i kraft under 2021. Ytterligare nedsättningar av arbetsgivaravgifter som vissa remissinstanser, bl.a. Svenskt Näringsliv, anser skulle gynna näringslivet, faller utanför det aktuella lagstiftningsärendet. Flera remissinstanser, däribland Arbetsförmedlingen och IFAU, påtalar att förslaget sannolikt innebär begränsade effekter för sysselsättningen. ESV anser att det finns behov av att hjälpa unga att behålla eller få en kontakt på arbetsmarknaden, men att den redovisade konsekvensanalysen inte underbygger slutsatsen att den föreslagna åtgärden tillgodoser detta behov. Förslaget är en del av de stöd- och stimulansåtgärder för företag som genomförs 2022 med hänsyn till det osäkra konjunkturläget och riktas till företag som anställer många unga eftersom flera av de branscher som drabbats hårt med anledning av pandemin i hög grad sysselsätter unga personer. Mot bakgrund av hur förslaget är utformat kan det även leda till gynnsamma effekter för unga på arbetsmarknaden. Synpunkterna på förslagets sysselsättningseffekter liksom på konsekvensanalysen i övrigt behandlas i avsnitt 5. Lagförslag Förslaget medför en ändring i 2 § lagen (2021:55) om särskild beräkning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år. 4.3 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagändringen träder i kraft den 1 juni 2022 och tillämpas på ersättning som utges efter den 31 maj 2022. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Den förstärkta nedsättningen av arbetsgivaravgifterna som föreslås i denna proposition avser ersättning som utges under perioden 1 juni-31 augusti 2022 eftersom nedsättningen därigenom bedöms få effekt för branscher som sysselsätter många unga, se avsnitt 4.2. Lagändringen bör träda i kraft samtidigt som den ska börja tillämpas. Den föreslås därför träda i kraft den 1 juni 2022. Arbetsgivaravgifter betalas under månaden efter den månad då avgiftspliktig ersättning har getts ut. Lagändringen bör inte tillämpas på ersättning som har betalats ut före ikraftträdandet. I en övergångsbestämmelse bör därför regleras att lagen ska tillämpas på ersättning som utges efter den 31 maj 2022. 5 Konsekvensanalys I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter i den omfattning som bedöms lämpligt i det aktuella lagstiftningsärendet och med beaktande av förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. De offentligfinansiella effekterna till följd av ändrade skatte- och avgiftsregler beräknas i enlighet med Finansdepartementets beräkningskonventioner. Beräkningarna utgår vanligtvis från att beteendet hos individer och företag inte ändras till följd av förändringarna i skattereglerna. Antagandet om oförändrat beteende ger en god uppskattning av åtgärdernas effekt på kort och medellång sikt. På längre sikt och för att bedöma andra effekter än de offentligfinansiella effekterna kan ett mer dynamiskt synsätt behöva användas, där skattebaser tillåts påverkas av regeländringen. Beräkningarna görs i ikraftträdandeårets priser och volymer. Resonemanget kring effekter i detta avsnitt bygger till stor del på konsekvensanalysen av den tillfälliga nedsättningen och av den förstärka nedsättningen av arbetsgivaravgifter för samma målgrupp (prop. 2020/21:83 s. 69-76, respektive prop. 2020/21:202 s. 12-28). Regelrådet anser att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, men finner redovisningen av alternativa åtgärder bristfällig. Regelrådets synpunkter bemöts nedan. Syfte och alternativa lösningar Förslaget är en del av de stöd- och stimulansåtgärder som genomförs 2022. Många av de branscher där unga arbetar har drabbats hårt av de beteendeförändringar och åtgärder som införts till följd av spridningen av covid-19. Ett alternativ till en nedsättning av arbetsgivaravgifterna skulle vara ett motsvarande stöd på utgiftssidan. Ett sådant stöd föregås emellertid vanligen av ett ansökningsförfarande. Ett stöd till företagen i form av en nedsättning av arbetsgivaravgifter kan i detta perspektiv anses vara mindre administrativt betungande då arbetsgivaren redan fyller i uppgifter månadsvis på individnivå i arbetsgivardeklarationen. Eftersom arbetsgivaravgifterna redovisas månadsvis på individnivå i arbetsgivardeklarationen och nedsättningen baseras på den anställdes ålder kan Skatteverket automatiskt räkna ut rätt avgifter på löneunderlaget. Regelrådet anför att det, sett till förslagets syfte att bistå branscher och företag som drabbats särskilt hårt av covid-19, hade varit önskvärt om åtminstone några fler alternativa lösningar hade behandlats. Ytterligare en alternativ lösning skulle vara en tillfällig generell sänkning av arbetsgivaravgifterna såsom den reglering som var i kraft en period under våren 2020. Givet att målet är att stödja företag i branscher där många unga arbetar skulle en generell nedsättning inte vara ändamålsenlig och dessutom förenad med större dödviktskostnader, dvs. den skulle i större utsträckning riktas till företag som inte är i samma behov av stöd. Ytterligare ett alternativ skulle vara att sänka arbetsgivaravgifterna i branscher som drabbats särskilt hårt i samband med covid-19. Det är dock svårt att träffsäkert definiera branscher enligt exempelvis SNI-koder. Det automatiserade förfarandet för arbetsgivaravgifter innebär också ett hinder för ett sådant alternativ. Vidare skulle ett selektivt stöd som riktar sig enbart till vissa branscher innebära att åtgärden utgör statligt stöd, och därmed skulle ett förhandsgodkännande från kommissionen krävas innan åtgärden kunde införas. De som berörs av regleringen är i första hand företag som anställer eller har anställda personer som omfattas av den tillfälliga nedsättningen av arbetsgivaravgifter. Unga som får eller kan behålla en anställning till följd av de nedsatta arbetsgivaravgifterna berörs också av regleringen. Förslaget innebär att den tillfälliga skatteutgiften för personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år blir större under 2022. Utöver skälen som anges ovan bedöms ingen särskild hänsyn behöva tas vad gäller tidpunkten för ikraftträdandet. Offentligfinansiella effekter Den offentligfinansiella bruttoeffekten av förslaget beräknas till -1,86 miljarder kronor för 2022. Beräkningen av effekten utgår från uppgifter i SCB:s mikrosimuleringsmodell FASIT om löneunderlaget för personer i målgruppen. Den offentligfinansiella nettoeffekten beräknas till -1,55 miljarder kronor. Skillnaden mellan bruttoeffekten och nettoeffekten utgörs av ökade bolagsskatteintäkter. Effekter för företag Nedsättningar av arbetsgivaravgifter minskar företagens lönekostnader och har en positiv effekt på företagens lönsamhet. Förslaget innebär en förstärkning av den tillfälliga nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för unga anställda som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år för månaderna juni-augusti 2022. Förslaget innebär en nedsättning av arbetsgivaravgifterna med 9,52 procentenheter och en sammantagen avgiftsnivå på 10,21 procent (ålderspensionsavgiften) jämfört med den tillfälliga nedsättningen till 19,73 procent som gäller för åldersgruppen fram till 31 mars 2023. Tabell 5.1 illustrerar förändringen i lönekostnad för en anställd som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år vid oförändrad lön. För en anställd med en lön per månad på 15 000 kronor minskar lönekostnaden med knappt 1 430 kronor i månaden till följd av förslaget och för en anställd med en månadslön på 25 000 kronor eller mer minskar lönekostnaden med 2 380 kronor i månaden. För anställda i andra åldersgrupper påverkas inte lönekostnaden av förslaget. Tabell 5.1 Förändring i lönekostnad för anställda 19-23 år juni-augusti 2022, nuvarande och föreslagna regler Kronor per månad Månadslön Lönekostnad vid nuvarande regler Lönekostnad vid föreslagna regler Förändring 15 000 17 959 16 531 -1 428 25 000 29 932 27 552 -2 380 Källa: Egna beräkningar. Om och hur mycket lönekostnaden sammantaget minskar för ett företag beror på ålders- och lönesammansättningen bland företagets anställda. Företag som under de aktuella månaderna har en större andel anställda som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år kommer att gynnas av förslaget jämfört med företag med en mindre andel anställda i samma åldersgrupp under samma period. Konkurrensförhållandena mellan företag kan således i viss utsträckning påverkas negativt i denna dimension. Vad gäller effekter för olika sektorer så omfattas alla branscher av förslaget. Vissa branscher har dock en högre andel unga anställda under de aktuella månaderna och därför gynnas dessa branscher i förhållande till andra. På så sätt kan även konkurrensförhållanden mellan olika branscher påverkas under denna period. De branscher som under 2019 beräknas ha anställt en högre andel unga i åldern 19-23 år var bl.a. inom arbetsförmedling och bemanning, restaurang och catering, kontorstjänster och detaljhandeln. Uppgifterna har tagits fram baserat på de branschkoder som framgår av kontrolluppgifter från arbetsgivaren i SCB:s mikrosimuleringsmodell FASIT (SNI 2007 2-siffrig nivå). Utifrån modellen är det dock inte möjligt att ta fram uppgifter över anställda ungdomars fördelning över företagsstorlek eller antalet företag som påverkas av förändringen. Skatteverket har emellertid statistik över den gällande nedsättningen för unga 19-23 år och den visar att drygt 65 800 företag hade underlag för en sådan nedsättning i juni 2021 och knappt 70 300 i juli samma år. Eftersom den ekonomiska aktiviteten förväntas vara på en högre nivå sommaren 2022 än sommaren 2021 är det sannolikt att antalet företag med underlag för nedsättningen är högre 2022 än 2021. Eftersom arbetsgivaravgifterna redovisas månadsvis på individnivå i arbetsgivardeklarationen och nedsättningen baseras på den anställdes ålder kan Skatteverket automatiskt räkna ut rätt avgifter på löneunderlaget. Därmed torde förslaget inte innebära mer än en försumbar ökning av de administrativa kostnaderna för företag som anställer personer i målgruppen. Förslaget bedöms inte medföra några andra kostnader eller förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen. Förslaget bedöms inte heller påverka företagen i några andra avseenden. Srf konsulternas förbund vill uppmärksamma det merarbete som förändringar i regelverk medför. De framhåller att ändrade arbetsgivaravgifter mitt under året innebär en betydande ökad administration. Genom införandet av AGI (arbetsgivardeklaration på individnivå) har förutsättningarna att få rätt beräkning av arbetsgivaravgifter i rapportering till Skatteverket förbättrats. Det som enligt dem ändå kvarstår är interna avstämningar, systemuppdateringar och rapporteringar som kan påverkas samt att en anställd då får olika nivåer under ett pågående kalenderår. Detta medför ytterligare regelverk att hålla reda på för företagen, som särskiljer sig från övriga arbetsgivaravgiftsnivåer såsom det befintliga för ungdomar som vid årets ingång har fyllt 15 men inte 18 år. Regeringen noterar att Regelrådet inte har funnit några skäl till att ifrågasätta bedömningen i dessa avseenden och att Regelrådet finner beskrivningen av förslagets påverkan på företagen godtagbar. Vidare anser regeringen att eventuell ökad administration måste ställas i relation till de fördelar som förslaget innebär genom lägre arbetskraftskostnader. Sammantaget bör effekten vara positiv för de företag som anställer unga i målgruppen under den period förslaget gäller. Effekter för sysselsättningen Den förstärkta nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år under perioden juni-augusti 2022 bedöms medföra att lönekostnaderna minskar ytterligare och att efterfrågan på arbetskraft i målgruppen ökar jämfört med övriga på arbetsmarknaden under perioden. Flera remissinstanser påpekar att effekten på sysselsättningen är osäker eller kan förväntas vara liten, däribland Arbetsförmedlingen, Arbetsgivarverket och Saco. Enligt Arbetsförmedlingen bör det beaktas att utvärderingar av tidigare arbetsgivaravgiftssänkningar för ungdomar visar på små effekter på sysselsättningen. Arbetsförmedlingen menar därför att det är osäkert om den föreslagna förstärkta nedsättningen kommer att bidra till att varaktigt öka sysselsättningen och minska ungdomsarbetslösheten. Arbetsgivarverket uttrycker att de flesta studier visar att den här typen av åtgärd är relativt dyr och inte särskilt effektiv om målet är att skapa nya jobb och få fler ungdomar i arbete. Saco påpekar att då nedsättningen i den här förstärkningen är så kortvarig finns det all anledning att förvänta sig små sysselsättningseffekter eftersom företagens anställningsplaner vanligtvis är mer långsiktiga. Visita anför att ett genomförande av förslaget kommer att gynna sysselsättningen och minska företagens utsatthet i besöksnäringen när pandemins direkta effekter ebbat ut. Näringslivets skattedelegation (NSD) är positiva till förslaget och en av anledningarna är att den ser ett fortsatt behov av åtgärder för att möta den höga ungdomsarbetslösheten och ge ungdomar bättre förutsättningar att skaffa sig arbetslivserfarenhet. Samtidigt konstaterar NSD att efterfrågeläget i ekonomin stärkts generellt sedan den akuta krisfasen och att detta fått konsekvenser för tillgången på arbetskraft. Även inom de branscher som kan tänkas ha störst nytta av förslaget börjar tillgången på personal åter bli en flaskhals. Enligt NSD kan denna omständighet bidra till att hålla tillbaka sysselsättningseffekten av förslaget. Att nedsättningen är begränsad till endast tre månader kommer enligt NSD också innebära att mer långsiktiga sysselsättningseffekter blir begränsade. Som beskrivs i propositionen Extra ändringsbudget för 2021 - Förstärkta stöd till företag, nedsättning av arbetsgivaravgifter för unga och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:83) och propositionen Extra ändringsbudget för 2021 - Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifterna för 19-23-åringar under juni-augusti 2021 (prop. 2020/21:202) förväntas generella nedsättningar av arbetsgivaravgifterna som införs på permanent basis övervältras helt på lönerna på längre sikt. Det innebär att det inte uppstår någon effekt på efterfrågan på arbetskraft på lång sikt. På kort sikt, innan full övervältring uppnåtts, kan dock efterfrågan på arbetskraft öka. En tillfällig nedsättning bedöms övervältras på lönerna i mindre grad än en permanent. Eftersom nominella löner mycket sällan sänks, är det rimligt att anta att löneförhandlingar mellan arbetsmarknadens parter främst beaktar företagens långsiktiga löneutrymme. Förslaget innebär en ytterligare nedsättning under tre månader. Det förefaller därför sannolikt att förslaget inte kommer att påverka löneförhandlingarna mellan arbetsmarknadens parter och således inte leda till löneövervältring. Därmed förväntas företagens lönsamhet öka och målgruppens arbetskostnad minska under perioden med den ytterligare nedsättningen. Arbetsgivarverket anför att det inte kan uteslutas att nedsättningen av arbetsgivaravgifterna i stället resulterar i högre löner, även om en tillfällig nedsättning endast väntas ge en mindre effekt. Visita lyfter att personalbrist skulle kunna motivera löneglidningseffekter, men anför samtidigt att den personalbrist som organisationen för tillfället ser främst tycks bero på matchningsproblematik snarare än faktiskt brist på arbetskraft. Enligt Visita har besöksnäringen vid tidigare upplevd kompetensbrist (t.ex. på kockar) inte sett någon större tendens till löneglidning inom dessa bristyrken. I propositionen Extra ändringsbudget för 2021 - Förstärkta stöd till företag, nedsättning av arbetsgivaravgifter för unga och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:83) gjordes vidare bedömningen att den tillfälliga nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för målgruppen sannolikt medför en positiv effekt på sysselsättningen i gruppen under den period som nedsättningen gäller, men att storleken på effekterna är osäker. Liksom för förstärkningen av nedsättningen under perioden juni-augusti 2021, är bedömningen att den förstärkning som föreslås för samma period 2022 förstärker de positiva effekterna under dessa månader. Därmed får unga en större chans att förbättra anknytningen till arbetsmarknaden i en period då arbetslösheten fortsatt förväntas vara på en hög nivå. Saco påpekar att en nedsättning av arbetsgivaravgiften blir en typ av subventionerad anställning. Som sådan konkurrerar den med andra typer av subventionerade anställningar, vilket gör att den kan få negativa effekter på företags benägenhet att anställa personer med stöd från Arbetsförmedlingen. Vad gäller sysselsättningen för andra grupper på arbetsmarknaden bedöms den föreslagna nedsättningen kunna resultera i viss undanträngning. Samtidigt bör det beaktas att den förstärkta nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för åldersgruppen är i kraft under en relativt kort period och att syftet med den främst är att stödja branscher som drabbats hårt i samband med pandemin. Många av dessa branscher är sådana som också anställer många unga. Effekter på den ekonomiska fördelningen och den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män De individer som gynnas av förslaget är ägare av företag som under perioden juni-augusti 2022 har anställda som fyllt 18 men inte 23 år, eftersom dessa ägare, allt annat lika, gör större vinster till följd av nedsättningen av arbetsgivaravgifterna. Förslaget bedöms även gynna ungdomar i den berörda åldersgruppen som vill arbeta under dessa månader eftersom förslaget förväntas öka efterfrågan på ungdomars arbetskraft under den perioden. Sammantaget är effekten på inkomstfördelningen svårbedömd, men sannolikt liten. När det gäller den ekonomiska jämställdheten bedöms förslaget gynna företagsägare i viss utsträckning eftersom de får lägre lönekostnader under perioden och därmed gör högre vinster. Att män är överrepresenterade som företagare indikerar att förslaget kan komma att gynna män i högre utsträckning än kvinnor. Under 2019, dvs. innan pandemin bröt ut, var sysselsättningsgraden något högre bland män i åldern 20-24 år än bland kvinnor i samma ålder. Unga män hade även ett högre arbetskraftsdeltagande och stod i högre utsträckning än unga kvinnor till arbetsmarknadens förfogande. Under 2020, då effekterna av pandemin i hög grad påverkade arbetsmarknaden, var sysselsättningsgraden och arbetskraftsdeltagandet fortfarande högre bland män i åldersgruppen än bland kvinnor i samma åldersgrupp. Däremot ökade arbetslösheten mer bland männen än bland kvinnorna, vilket beror på att kvinnorna i högre utsträckning lämnade arbetskraften. Även sysselsättningen minskade något mer bland kvinnorna än bland männen i åldersgruppen. Att unga män i högre grad står till arbetsmarknadens förfogande skulle kunna innebära att deras sysselsättning påverkas i större utsträckning till följd av förslaget. Unga personer som har valt att studera i stället för att arbeta kan dock i högre grad välja att arbeta under studieuppehåll, dvs. i princip under de månader då den ytterligare nedsättningen gäller. Det är därmed inte möjligt att säga om en ökad efterfrågan på arbetskraft under juni-augusti 2022 kommer att gynna kvinnors eller mäns anställningar i större utsträckning. Sammantaget är det osäkert i vilken riktning förslaget påverkar den ekonomiska jämställdheten men effekten bedöms vara liten. Effekter för myndigheter Förslaget kommer att innebära kostnader för Skatteverket avseende informationsinsatser och anpassning av it-system. Dessa kostnader ska hanteras inom Skatteverkets befintliga ekonomiska ramar. Arbetsförmedlingen anför att beslut om ersättning till arbetsgivare för bl.a. nystartsjobb rörande personer i den aktuella åldersgruppen behöver ändras till följd av nedsättningen och att detta påverkar myndighetens handläggning och rutiner. Eventuella tillkommande kostnader för detta ska hanteras inom Arbetsförmedlingens befintliga ekonomiska ramar. Förslaget bedöms inte påverka antalet mål hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Förenlighet med EU-rätten Förslaget bedöms vara förenligt med det EU-rättsliga regelverket. Övriga effekter Förslaget bedöms inte ha några betydande effekter för miljön. För den offentliga sektorn, liksom för företagen, innebär förslaget att lönekostnaden för personer i åldersgruppen minskar. 6 Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i lagen (2021:55) om särskild beräkning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år 2 § På ersättning till personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år ska hela ålderspensionsavgiften men bara nio tjugondelar av de övriga arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften betalas. Procenttalen för avgifterna ska efter kvoteringen anges med två decimaler så att övriga decimaler faller bort. På ersättning som utges under perioden 1 juni-31 augusti 2021 och 1 juni-31 augusti 2022 ska dock bara ålderspensionsavgiften betalas. Första och andra styckena gäller endast till den del den avgiftspliktiga ersättningen uppgår till högst 25 000 kronor per kalendermånad. Paragrafen innehåller bestämmelser om den särskilda beräkningen av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift. Andra stycket kompletteras så att undantaget från första stycket även gäller för ersättning som utges under juni-augusti 2022. På ersättning som utges under den perioden ska bara ålderspensionsavgiften betalas. Övervägandena finns i avsnitt 4.2. Sammanfattning av promemorian Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifterna för 19-23-åringar under juni-augusti 2022 I promemorian föreslås en tillfällig förstärkning av nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år. Förstärkningen av nedsättningen innebär att för ersättning som utges under juni, juli och augusti 2022 ska bara ålderspensionsavgiften på 10,21 procent betalas. Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juni 2022 och tillämpas på ersättning som utges under perioden 1 juni-31 augusti 2022. Promemorians lagförslag Förslag till lag om ändring i lagen (2021:55) om särskild beräkning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för personer som fyllt 18 men inte 23 år Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2021:55) om särskild beräkning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § På ersättning till personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år ska hela ålderspensionsavgiften men bara nio tjugondelar av de övriga arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften betalas. Procenttalen för avgifterna ska efter kvoteringen anges med två decimaler så att övriga decimaler faller bort. På ersättning som utges under perioden 1 juni-31 augusti 2021 ska dock bara ålderspensionsavgiften betalas. På ersättning som utges under perioden 1 juni-31 augusti 2021 och 1 juni-31 augusti 2022 ska dock bara ålderspensionsavgiften betalas. Första och andra styckena gäller endast till den del den avgiftspliktiga ersättningen uppgår till högst 25 000 kronor per kalendermånad. 1. Denna lag träder i kraft den 1 juni 2022. 2. Lagen tillämpas på ersättning som utges efter den 31 maj 2022. Förteckning över remissinstanserna Efter remiss har yttranden över promemorian Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifterna för 19-23-åringar under juni-augusti 2022 inkommit från Arbetsförmedlingen, Arbetsgivarverket, Ekonomi-styrningsverket (ESV), Företagarna, Försäkringskassan, Förvaltningsrätten i Stockholm, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Konjunkturinstitutet (KI), Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF), Näringslivets Skattedelegation (NSD), Regelrådet, Skatteverket, Srf konsulternas förbund, Svenskt Näringsliv, Sveriges akademikers centralorganisation (Saco), Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och Visita. Följande remissinstanser har angett att de avstår från att yttra sig: Landsorganisationen i Sverige (LO) och Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys). Följande remissinstanser har inte svarat: Småföretagarnas riksförbund och Statskontoret. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 januari 2022 Närvarande: statsminister Andersson, ordförande, och statsråden Johansson, Hallengren, Hultqvist, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Hallberg, Nordmark, Sätherberg, Thorwaldsson, Gustafsdotter, Axelsson Kihlblom, Elger, Karkiainen Föredragande: statsrådet Damberg Regeringen beslutar proposition Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för 19-23-åringar under sommaren 2022