Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2003/04:2 Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön Prop. 2003/04:2 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 25 september 2003 Göran Persson Lena Sommestad (Miljödepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I denna proposition föreslås vissa ändringar i miljöbalken för genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det s.k. ramdirektivet för vatten. I enlighet med direktivets krav föreslås att Sveriges landområden och kustvattenområden delas in i vattendistrikt, vilka består av ett eller flera avrinningsområden som följer vattnets naturliga flöden. Vidare föreslås regeringen få meddela de föreskrifter om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön som behövs. I fråga om åtgärdsprogram, som är ett viktigt led i vattenarbetet enligt direktivet, föreslås en anpassning av reglerna i 5 kap. miljöbalken. De föreslagna ändringarna innebär bl.a. att allmänheten ges större möjligheter att påverka programmens innehåll samt att myndigheters och kommuners ansvar för att programmen fullföljs blir tydligare. Regeringen föreslås dessutom få möjlighet att föreskriva kompletterande bestämmelser om åtgärdsprogram. Ramdirektivet för vatten gör det nödvändigt att meddela andra slags miljökvalitetsnormer än sådana som i dag specificeras i 5 kap. miljöbalken. Därför föreslås kompletteringar i beskrivningen av vad miljökvalitetsnormer kan avse. Detta kommer också att underlätta genomförandet av andra direktiv på miljöområdet. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 22 december 2003. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i miljöbalken 4 3 Ärendet och dess beredning 11 4 Det svenska miljöarbetet med vatten 12 4.1 Inledning 12 4.2 Miljömålsarbetet 13 5 Ramdirektivet för vatten 16 5.1 Bakgrund och syfte 16 5.2 Vattenplanering 19 6 Miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram 21 6.1 Innebörden av termen miljökvalitetsnorm 21 6.2 Åtgärdsprogram 23 7 Vattendistrikt, vattenmyndighet och vattenmiljöförvaltning 25 7.1 Vattendistrikt 25 7.2 Vattenmyndighet 27 7.3 Vattenmiljöförvaltning 27 7.4 Övrigt arbete med genomförandet av ramdirektivet för vatten 28 8 Straff för brott mot EG-förordningen om handel med vilda djur och växter 29 8.1 Gällande regler 29 8.2 Förtydligande 29 9 Konsekvenser 30 10 Författningskommentarer 32 Bilaga 1 Ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) 36 Bilaga 2 Sammanfattning av Miljöbalkskommitténs betänkande 110 Bilaga 3 Miljöbalkskommitténs lagförslag 114 Bilaga 4 Sammanfattning av betänkandet från Utredningen svensk vattenadministration 123 Bilaga 5 Lagförslagen från Utredningen svensk vatten- administration 127 Bilaga 6 Förteckning över remissinstanser avseende betänkandena Bestämmelser om miljökvalitet (SOU 2002:107) och Klart som vatten (SOU 2002:105) 129 Bilaga 7 Lagrådsremissens lagförslag 131 Bilaga 8 Lagrådets yttrande 138 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 september 2003 139 Rättsdatablad 140 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken. 2 Förslag till lag om ändring i miljöbalken Härigenom föreskrivs1 i fråga om miljöbalken dels att rubrikerna närmast före 5 kap. 7 och 8 §§ skall utgå, dels att 5 kap. 2 och 4-8 §§, 6 kap. 11 §, 29 kap. 8 § samt rubriken till 5 kap. skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 5 kap. 5 § skall sättas närmast före 5 kap. 4 §, dels att det i balken skall införas två nya paragrafer, 5 kap. 10 och 11 §§, samt närmast före 5 kap. 10 § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. Miljökvalitetsnormer 5 kap. Miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsförvaltning 2 § Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och de skall ange 1. högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer, 2. högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning, eller 3. högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem, vattendrag, grundvatten eller delar av dem. Miljökvalitetsnormer kan också ange högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön. Miljökvalitetsnormer skall ange 1. föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter och som inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder, 2. föroreningsnivåer eller störningsnivåer som skall eftersträvas eller som inte bör överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder, 3. högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön, eller 4. de krav i övrigt på kvaliteten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas. 4 §2 Verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte överträds. Bestämmelser om att tillstånd inte får beviljas för verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds finns i 16 kap. 5 §. Bestämmelser om att tillstånd eller villkor för ett tillstånd får omprövas, om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds, finns i 24 kap. 5 § första stycket 2. Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall kunna uppfyllas, skall regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer upprätta ett förslag till åtgärdsprogram. Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område inte kan uppfyllas därför att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, skall ett förslag till åtgärdsprogram upprättas för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att uppfylla normen förekommer. Myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet skall genom kungörelse i ortstidning eller på annat sätt beredas tillfälle under minst två månader att lämna synpunkter på förslaget. Efter samråd enligt tredje stycket skall den som upprättat förslaget i en särskild sammanställning redovisa de synpunkter som lämnats och hur de har beaktats. Sammanställningen skall fogas till handlingarna i ärendet. 5 § Ett åtgärdsprogram skall upprättas, om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om kravet på det följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen skall i sådana fall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas eller när behov uppkommer besluta ett sådant åtgärdsprogram eller besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner skall upprätta sådana åtgärdsprogram. Regeringen får överlåta till en myndighet att besluta om åtgärdsprogram som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område överträds därför att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, skall regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer upprätta ett åtgärdsprogram för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att uppfylla normen förekommer. Innan en myndighet eller kommun upprättar ett åtgärdsprogram skall den samråda med myndigheter och kommuner som berörs samt med verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning. Ett åtgärdsprogram som upprättas av en kommun skall beslutas av kommunfullmäktige. Ett åtgärdsprogram som avses i 4 § skall fastställas av regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer. Om det behövs får regeringen bestämma att ett åtgärdsprogram skall fastställas av flera myndigheter eller kommuner. Ett åtgärdsprogram som skall fastställas av en kommun skall beslutas av kommunfullmäktige. Åtgärdsprogrammet skall skickas till de myndigheter som regeringen bestämmer. Med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund. 6 §3 Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet som kan påverka de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som avses i 2 § första stycket. I ett åtgärdsprogram skall anges 1. den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas, 2. de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara uppfylld senast den tidpunkt som avses i 2 § andra stycket, 3. vilka myndigheter och kommuner som skall se till att angivna åtgärder vidtas, 4. när de skall vara genomförda, och 5. de uppgifter som i övrigt krävs till följd av Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen. Ett åtgärdsprogram skall omprövas vid behov, dock minst vart femte år. Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att uppfylla föreskrivna miljökvalitetsnormer. I ett åtgärdsprogram skall anges 1. den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas, 2. de åtgärder som myndigheter eller kommuner behöver vidta för att miljökvalitetsnormen skall kunna uppfyllas, vilka myndigheter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när åtgärderna behöver vara genomförda, 3. de uppgifter som i övrigt behövs till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Ett åtgärdsprogram skall innehålla en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt. Ett åtgärdsprogram skall omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år. 7 § Regeringen får föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av regeringen. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om hur åtgärdsprogram skall upprättas, vad sådana program skall innehålla och hur samråd skall ske. 8 § Regeringen får upprätta sådana åtgärdsplaner som kan krävas till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner eller kommunalförbund skall upprätta sådana åtgärdsplaner. Myndigheter och kommuner skall inom sina ansvarsområden vidta de åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram som fastställts enligt 5 §. Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön 10 § För förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön skall Sveriges landområden och kustvattenområden delas in i vattendistrikt. Ett vattendistrikt skall bestå av ett eller flera avrinningsområden tillsammans med tillhörande grundvatten och kustvatten. Ett avrinningsområde utgörs av ett landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar till havet genom ett enda utlopp eller delta. Grundvatten, ytvatten, kustvatten och kustområden som inte i sin helhet kan hänföras till ett visst avrinningsområde skall hänföras till det vattendistrikt som är närmast eller lämpligast. Regeringen meddelar föreskrifter om indelningen i vattendistrikt. 11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Sådana föreskrifter kan gälla karakterisering av vattenområden, förvaltningsplaner för vattendistrikt och övervakning av vattenmiljön. 6 kap. 11 § Varje myndighet som skall tilllämpa denna balk skall se till att sådana planer enligt plan- och bygglagen (1987:10) och sådant planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet. Varje myndighet som skall tilllämpa denna balk skall se till att sådana planer enligt plan- och bygglagen (1987:10) och sådant planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet. Myndigheten skall också se till att sådana beslutade åtgärdsprogram och förvaltningsplaner som avses i 5 kap. och som har betydelse för prövningen finns tillgängliga i målet eller ärendet. Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att tillhandahålla planer enligt plan- och bygglagen samt planeringsunderlaget till dessa. 29 kap. 8 §4 Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot 1. föreskrift för totalförsvaret meddelad med stöd av 1 kap. 5 §, om överträdelse av den lagbestämmelse från vilken avvikelse har föreskrivits är straffbelagd, 2. i beslut om naturreservat eller kulturreservat angivna inskränkningar i rätten att använda mark enligt 7 kap. 5 § andra eller tredje stycket, 3. förbud att bedriva verksamhet eller vidta åtgärder inom biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 §, 4. föreskrifter som behövs för särskilt skydd för djur eller växter enligt 7 kap. 12 §, 5. förbud att inom strandskyddsområde uppföra ny byggnad eller vidta annan åtgärd i strid mot 7 kap. 16 §, 6. föreskrifter om försiktighetsmått inom miljöskyddsområde meddelade med stöd av 7 kap. 20 §, 7. föreskrifter om inskränkning inom vattenskyddsområde meddelade med stöd av 7 kap. 22 §, 8. interimistiskt förbud enligt 7 kap. 24 § första stycket, 9. föreskrifter om förbud till skydd för djur- och växtarter meddelade med stöd av 8 kap. 1 eller 2 §, 10. föreskrifter om förbud eller föreskrifter om särskilda villkor för att sätta ut djur- eller växtarter meddelade med stöd av 8 kap. 3 §, 11. föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. 4 § genom att ta sådan befattning med djur, växter, ägg, rom, bon eller produkter av djur eller växter som strider mot en sådan föreskrift eller mot ett villkor i beslut i enskilt fall, 12. föreskrifter eller beslut om förbud mot utsläpp av avloppsvatten m.m. meddelade med stöd av 9 kap. 4 §, 13. föreskrifter om försiktighetsmått vid miljöfarlig verksamhet meddelade med stöd av 9 kap. 5 §, 14. inskränkningar, villkor eller anmälningsskyldighet föreskrivna beträffande miljöriskområde enligt 10 kap. 12 §, 15. skyldighet att underhålla en vattenanläggning enligt 11 kap. 17 § första stycket eller 20 § första stycket eller 21 § första stycket, 16. förbud att påbörja en verksamhet enligt 12 kap. 6 § tredje stycket, 17. förbud till skydd för naturmiljön enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket, 18. särskilda föreskrifter om utredning och försiktighetsmått vid genteknisk verksamhet meddelade med stöd av 13 kap. 8 eller 11 §, 19. förbud att sprida bekämpningsmedel från luftfartyg enligt 14 kap. 18 § andra stycket, 20. förbud att sprida bekämpningsmedel mot lövsly enligt 14 kap. 19 § första stycket, 21. föreskrifter som avser förbränning, handel, överlåtelse eller införsel av bränslen meddelade med stöd av 14 kap. 21 §, 22. föreskrifter i fråga om hantering, införsel eller utförsel av kemiska produkter eller biotekniska organismer meddelade med stöd av 14 kap. 24 §, 23. förbud att hantera, föra in eller föra ut kemisk produkt eller bioteknisk organism enligt 14 kap. 25 §, 24. förbud mot dumpning eller förbränning av avfall enligt 15 kap. 31 §, 25. skyldighet att göra anmälan eller lämna uppgifter enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 304/2003 av den 28 januari 2003 om export och import av farliga kemikalier eller att lämna uppgifter enligt rådets förordning (EEG) nr 793/93 av den 23 mars 1993 om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen, 26. förbud eller skyldighet att lämna uppgifter enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av den 29 juni 2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet, senast ändrad genom förordning (EG) nr 2039/2000, 27. bestämmelser om transport och därigenom transporterar avfall i strid mot rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen, senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) 2557/2001, 28. en bestämmelse eller mot villkor i beslut i enskilt fall som meddelats med stöd av rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem5, senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 2476/20016, såvitt avser import till Sverige, export och reexport från Sverige, handel med artificiellt förökade växter, transport och transitering eller köp, försäljning och annan kommersiell åtgärd. 28. bestämmelser i, eller villkor i beslut i enskilt fall som meddelats med stöd av, rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem7, senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 1497/20038, såvitt avser import till Sverige, export och reexport från Sverige, handel med artificiellt förökade växter, transport och transitering eller köp, försäljning och annan kommersiell åtgärd. För försök till brott mot första stycket 24 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Till ansvar enligt första eller andra stycket döms inte, om ansvar kan ådömas enligt 1 eller 2 §. Denna lag träder i kraft den 22 december 2003. 3 Ärendet och dess beredning Europaparlamentet och rådet har antagit direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060), det så kallade ramdirektivet för vatten. Syftet med direktivet är att upprätta en ram för skyddet av såväl ytvatten som grundvatten. Senast den 22 december 2003 skall de nationella författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet träda i kraft. Direktivet återges i bilaga 1. Regeringen gav den 29 mars 2001 (dir. 2001:25) Miljöbalkskommittén (M 1999:03) i uppdrag att lämna förslag till hur ramdirektivets bestämmelser om bl.a. miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras i svensk lagstiftning (dir. 2001:25). Den 11 oktober 2001 beslutade regeringen också att tillkalla en särskild utredare för att utarbeta förslag till ett sådant administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt som behövs enligt ramdirektivet för vatten (dir. 2001:78). I uppdraget ingick att utarbeta förslag till bl.a. avgränsning av avrinningsdistrikten samt myndighetsorganisation och former för beslutsfattande. Utredaren bestämde att utredningen skulle benämnas Utredningen svensk vattenadministration (M 2001:01). Miljöbalkskommittén överlämnade den 4 december 2002 delbetänkandet Bestämmelser om miljökvalitet (SOU 2002:107). Samma dag överlämnade Utredningen svensk vattenadministration betänkandet Klart som vatten (SOU 2002:105). En sammanfattning av Miljöbalkskommitténs betänkande finns i bilaga 2 och dess lagförslag återges i bilaga 3. En sammanfattning av betänkandet från Utredningen svensk vattenadministration finns i bilaga 4 och dess lagförslag återges i bilaga 5. Dessa betänkanden har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissvaren och sammanställningar av dessa finns tillgängliga i Miljödepartementet (dnr M2002/3981/R). Denna proposition behandlar de lagändringar som föreslås för att genomföra ramdirektivet. De administrativa förändringar som direktivet föranleder i form av att utpeka myndigheter och ge dem uppgifter kommer att göras inom ramen för regeringens förordningsarbete. Propositionen innehåller också förslag om förtydligande av straffbestämmelsen i 29 kap. 8 § första stycket 28 miljöbalken. Förslaget har föranletts av att Riksåklagaren och Världsnaturfonden har uppmärksammat regeringen på en otydlighet i bestämmelsen. Lagrådet Regeringen beslutade den 22 maj 2003 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande återges i bilaga 8. Med anledning av yttrandet, som behandlas närmare i avsnitt 7.1, har lagförslaget justerats. Därutöver har gjorts några ändringar av redaktionell natur. 4 Det svenska miljöarbetet med vatten 4.1 Inledning Sverige har förhållandevis god tillgång på vatten av bra kvalitet. Detta beror inte bara på naturliga förutsättningar och lågt befolkningstryck utan också på ett långvarigt och framgångsrikt miljöarbete. Sålunda har utsläppen från punktkällor som reningsverk och industrier reducerats avsevärt sedan 1970-talet. Under 1900-talet genomfördes sjösänkningar och vattenregleringar i syfte att utvinna odlingsbar mark och elektrisk kraft. Dessa ingrepp gav initialt betydande effekter på vattenmiljön. En stor del av denna påverkan är också kontinuerlig med negativa effekter för bl.a. våtmarksmiljöer och vattenfauna. Vidare orsakar diffus påverkan allvarliga miljöproblem. Med diffus påverkan avses bakgrundsbelastning och påverkan från ett stort antal geografiskt spridda källor, exempelvis utsläpp av näringsämnen från jordbruk och hushåll. Dessa problem berör såväl inlandsvatten som kust och hav. Delar av södra Sverige har kvalitetsproblem på grund av närsaltsöverskott i grund- och ytvatten, trots att tillförseln av näringsämnen från jordbruket generellt sett har minskat de senaste 15 åren. Vidare är försurning ett problem i delar av landet. Nedfallet av sura ämnen har visserligen minskat, men det är på vissa platser fortfarande större än vad miljön tål och återhämtningen kommer att ta lång tid. Diffusa utsläpp av miljögifter skapar också problem, främst i urbana miljöer. I detta sammanhang kan nämnas bly i bensin och pigment, som tidigare orsakade hälsorisker, och det pågående arbetet med att hantera PCB i fogmassor, diffus spridning av metaller från olika konstruktioner och spridning av polyaromatiska kolväten från slitage av däck. Riksdagen har genom beslut 1999 och 2001 om nationella miljökvalitetsmål, delmål och åtgärdsstrategier (se nedan) etablerat en förbättrad struktur för det miljöpolitiska arbetet, vilket inneburit en förstärkning. Denna struktur omfattar även vattenfrågorna. Miljöbalken, som trädde i kraft den 1 januari 1999, är ett centralt instrument i miljöpolitiken. Lagstiftningen skall verka för att de miljöpolitiska målen säkerställs. Miljömålen ger ledning vid tillämpningen av miljöbalken. EU:s ramdirektiv för vatten antogs 2000. Syftet med direktivet är att upprätta en ram för skyddet av både ytvatten och grundvatten. Direktivet avser inte enbart vattenkvaliteten utan vattenmiljön i sin helhet och innebär en utveckling och samordning av vattenarbetet såväl i Sverige som i hela EU. Direktivet beskrivs i avsnitt 5. Genomförandet av direktivet medför att ett antal svenska författningar behöver ändras. Såväl direktivets krav på insatser som problemen i svenska vatten gör det enligt regeringens mening nödvändigt att anpassa den myndighetsorganisation som arbetar med vattenfrågor. Ramdirektivet för vatten innehåller mål för vattenkvaliteten, som i det kommande arbetet skall ges ett konkret innehåll, men är också ett väsentligt verktyg i genomförandet av den nationella politiken på vattenområdet. 4.2 Miljömålsarbetet Målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Riksdagen fattade i april 1999 beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Riksdagen antog i november 2001, i syfte att förstärka miljömålsarbetet, regeringens proposition 2000/01:130, Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier (bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot. I delmål anges att en viss miljökvalitet skall vara uppnådd eller att förändringar skall vara genomförda vid en viss tidpunkt så att miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en generation. De av riksdagen fastställda delmålen avser i de flesta fall läget 2010. Regeringen har utsett ansvariga myndigheter för uppföljning och utvärdering av de 15 miljökvalitetsmålen. Myndigheterna skall bl.a. ge en samlad redovisning av måluppfyllelsen, föreslå kompletterande insatser och i övrigt verka för att miljökvalitetsmålen nås. Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret för regionalt mål- och uppföljningsarbete. Arbetet utförs i en sektorsövergripande process i dialog med kommuner, näringsliv och andra aktörer. Länsstyrelserna ansvarar vidare för att samarbetet med övriga regionala myndigheter och andra regionala organ utvecklas. Kommunerna har ett övergripande ansvar för lokala anpassningar av de nationella målen. De har viktiga uppgifter i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen, dels genom sitt myndighetsarbete och åtgärder i den egna verksamheten, dels genom att lokala mål och åtgärdsstrategier samt kommunal samhällsplanering kan ge ramar och underlag för miljöarbetet på lokal nivå. För bl.a. miljökvalitetsmålet Ingen övergödning har den kommunala hanteringen av avloppsfrågor väsentlig betydelse. För miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet är det av stor betydelse att kommunerna arbetar med skyddsområden för vattentäkter. Kommunerna har vidare en viktig roll för flera av målen genom att de i sin planering ger underlag för en långsiktig hushållning med mark och vatten. Den kommunala översiktsplanen kan spela en viktig roll i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Översiktsplaneringen är sektorssamordnande och genomförs i en reglerad process som skall garantera medborgarna insyn och inflytande. Ett särskilt miljömålsråd har inrättats. Det ansvarar för en samlad uppföljning och rapportering av miljömålsarbetet till regeringen. Baserat på detta underlag rapporterar regeringen varje år översiktligt till riksdagen hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen fortskrider, senast i prop. 2003/04:1 med förslag till statsbudget för 2004, utgiftsområde 20. Vart fjärde år utförs en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen för att klarlägga om mål eller styrmedel behöver korrigeras. För att de tre miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård skall kunna nås till 2020 tillsatte regeringen den 14 juli 2002 en havsmiljökommission som en komplettering av miljömålsarbetet (dir. 2002:102). Kommissionen har i betänkandet Havet - tid för en ny strategi (SOU 2003:72) föreslagit en rad nya åtgärder, bl.a. att alla länder skall ta sitt fulla ansvar genom en förstärkt regional förvaltning av Östersjön, att Helsingforskonventionen revideras och att Sverige utarbetar en nationell marin strategi. Betänkandet, som remissbehandlas under hösten 2003, kommer att utgöra ett betydelsefullt underlag för regeringens fortsatta arbete med havsmiljöfrågorna. Flera av miljökvalitetsmålen har betydelse för vattenmiljön. Ramdirektivet för vatten framhålls särskilt när det gäller miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Dessutom har ramdirektivet betydelse för miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning, Giftfri miljö och Myllrande våtmarker. Nedan beskrivs de fyra förstnämnda miljökvalitetsmålen och de delmål som är av särskilt intresse i sammanhanget. Ingen övergödning Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning är att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte skall ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Ett delmål är att det senast 2009 skall finnas åtgärdsprogram som anger hur en sådan god ekologisk status som avses i ramdirektivet för vatten skall nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten. Andra delmål innebär att de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten, de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav samt utsläppen av ammoniak i Sverige skall begränsas. Miljökvalitetsmålet innebär enligt propositionen 2000/01:130 bl.a. att sjöar och vattendrag samt svenska kustvatten skall ha god ekologisk status. När det gäller att nå målet om minskad kvävebelastning på havet är det av största vikt att ta fram regionala mål och åtgärdsprogram baserade på de faktiska behoven av kvävereduktion i kustområdena. Sådana mål och åtgärdsprogram följer av ramdirektivet för vatten. Levande sjöar och vattendrag Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag är att sjöar och vattendrag skall vara ekologiskt hållbara och att deras variationsrika livsmiljöer bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion skall bevaras samtidigt som förutsättningarna för friluftsliv värnas. Ett delmål är att det senast 2005 skall finnas åtgärdsprogram för särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer i eller i anslutning till sjöar och vattendrag som behöver ett långsiktigt skydd. Minst hälften av dessa skall senast 2010 ha ett långsiktigt skydd. Ett annat delmål är att det senast 2005 skall finnas åtgärdsprogram för restaurering av Sveriges skyddsvärda vattendrag eller sådana vattendrag som efter åtgärder har förutsättningar att bli skyddsvärda. Vad gäller miljöanpassning av vattenkraften har regeringen tidigare sagt att utgångspunkten bör vara att nuvarande produktionskapacitet bibehålls (prop. 2000/01:130 s. 98). Ett tredje delmål är att det senast 2009 skall ha upprättats vattenförsörjningsplaner med vattenskyddsområden och skyddsbestämmelser för alla allmänna och större enskilda ytvattentäkter. Ytterligare ett delmål är att det senast 2009 skall finnas åtgärdsprogram som anger hur en sådan god ytvattenstatus som avses i ramdirektivet för vatten skall uppnås. Enligt propositionen 2000/01:130 innebär ramdirektivet för vatten att goda förutsättningar skapas för att genomföra de flesta av de åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster. Grundvatten av god kvalitet Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet är att grundvattnet skall ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. Ett delmål är att grundvattenförande geologiska formationer av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning senast 2010 skall ha ett långsiktigt skydd mot exploatering som begränsar användningen av vattnet. Ett annat delmål är att efter 2010 skall användningen av mark och vatten inte medföra sådana ändringar av grundvattennivåer som ger negativa konsekvenser för vattenförsörjningen, markstabiliteten eller djur- och växtlivet i angränsande ekosystem. Ett tredje delmål är att alla vattenförekomster som används för uttag av dricksvatten och som ger mer än tio kubikmeter per dygn i genomsnitt eller betjänar mer än 50 personer per år senast 2010 skall uppfylla gällande svenska normer för dricksvatten av god kvalitet med avseende på föroreningar orsakade av mänsklig verksamhet. Ett fjärde delmål är att det senast 2009 skall finnas åtgärdsprogram som anger hur en sådan god grundvattenstatus som avses i ramdirektivet för vatten skall uppnås. Hav i balans samt levande kust och skärgård Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård är att Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och att den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar. Ett delmål är att skyddsvärda marina miljöer och kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden skall få ett långsiktigt skydd. Ett annat delmål är att det senast 2009 skall finnas åtgärdsprogram så att en sådan god ytvattenstatus som avses i ramdirektivet för vatten kan uppnås. Detta miljökvalitetsmål inriktas på att i ett generationsperspektiv nå fram till att gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade, sällsynta och hänsynskrävande arter samt för naturligt förekommande biotoper med bevarandevärde. Ramdirektivet för vatten är av primär betydelse för kust- och havsmiljön. 5 Ramdirektivet för vatten 5.1 Bakgrund och syfte Insikten om de gränsöverskridande problem som förorening av vatten orsakar har medfört att EG antagit ett förhållandevis stort antal direktiv på vattenområdet. I dessa anges exempelvis gränsvärden för utsläpp och regler för skyddade områden. Flera av direktiven är inriktade på särskilda avgränsade områden, t.ex. dricksvatten, badvatten eller avloppsvatten. Med tanke på det stora antalet delvis överlappande direktiv på vattenområdet behövdes ett direktiv som tog ett helhetsgrepp och behandlade förvaltningen av all vattenmiljökvalitet. Efter ett omfattande arbete antog sålunda Europaparlamentet och rådet i december 2000 ett direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det s.k. ramdirektivet för vatten. Ramdirektivet är ett ramverk för all vattenplanering och vattenvård inom EU. Ramdirektivet omfattar både ytvatten (sjöar och vattendrag, vatten i övergångszon och kustvatten) och grundvatten. Direktivet avser inte enbart vattenkvalitet utan hela vattenmiljön. Detta innebär en ambitionshöjning när det gäller vattenarbetet såväl för svensk del som för EU i dess helhet. Ramdirektivet syftar sammanfattningsvis till att * skydda och förbättra tillståndet i vattnens ekosystem samt hindra ytterligare försämringar, * eftersträva ett ökat skydd för och en förbättring av vattenmiljön, bl.a. genom att utsläpp och spill av vissa ämnen minskar eller upphör, * säkerställa att föroreningen av grundvatten gradvis minskar och att ytterligare förorening förhindras, * främja en hållbar vattenanvändning samt * bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka. Kvalitetsmål I ramdirektivet anges miljömål för ytvatten och grundvatten. Centrala begrepp i direktivet är god ytvattenstatus och god grundvattenstatus. Allt vatten skall klassificeras enligt vissa definitioner i direktivet. Utifrån dessa resultat bestäms miljömålen för respektive vatten. I fråga om ytvatten skall medlemsstaterna skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster för att uppnå målet god ytvattenstatus. För ytvatten som är konstgjorda eller kraftigt modifierade i fysiskt avseende, exempelvis kanaler eller reglerade älvar, skall medlemsstaterna skydda och förbättra vattnet i syfte att uppnå en god kemisk ytvattenstatus och en god ekologisk potential. Det sistnämnda innebär lindrigare krav på skydd och förbättring. Nya miljökvalitetsnormer kommer efter hand att tas fram beträffande förekomsten av vissa utvalda kemiska ämnen i vatten. Enligt direktivet är det mycket viktigt att hänsyn tas till ekologiska faktorer. Under de närmaste åren skall kvalitetskrav för ytvatten utarbetas med sikte på bl.a. hydromorfologiska förhållanden (exempelvis vattenflöde, vattendragens djup och bredd samt förhållandena i strandzoner) och biologiska förhållanden (exempelvis förekomsten av vattenväxter och fisk). För grundvatten skall målet god grundvattenstatus gälla, varvid både kvalitativa och kvantitativa faktorer skall beaktas. Medlemsstaterna har en allmän skyldighet att förhindra varje betydande tendens till ökning av koncentrationen av föroreningar i grundvatten. Kommissionen utarbetar för närvarande ett förslag till direktiv om grundvatten, ett s.k. dotterdirektiv till ramdirektivet. Vad som skall uppnås är specificerat i ramdirektivet och gemensamt för medlemsstaterna. Samtidigt måste varje medlemsstat ta fram normer och annat underlag som behövs för att genomföra direktivet. Direktivets miljömål skall ha uppnåtts senast den 22 december 2015, men under vissa omständigheter kan denna tidpunkt senareläggas. Åtgärder Medlemsstaterna har stor frihet att utforma de åtgärder som behövs för att nå målen. Enligt direktivet krävs att ett kombinerat tillvägagångssätt används. Det innebär att man i fråga om föroreningskällor, såväl punktkällor som diffusa källor, måste iaktta både utsläppsnormer som utgår från bästa tillgängliga teknik och miljökvalitetsnormer som utgår från gränser för vad miljön och människors hälsa bedöms tåla. Direktivet innehåller regler om karakterisering av vattnen och om den övervakning som skall ske. Enligt direktivet skall medlemsstaterna genomföra en rad åtgärder. Dessa är framför allt följande. * Medlemsstaterna skall urskilja avrinningsområden och dela in dessa i avrinningsdistrikt. Flera avrinningsområden kan ingå i ett distrikt. * Utgångspunkten för den geografiska avgränsningen av avrinningsdistrikten skall vara vattnets flöden och inte befintliga administrativa gränser. * För varje distrikt skall det utses lämplig behörig myndighet med uppgift att tillämpa direktivets bestämmelser och samordna vattenförvaltningen så att miljömålen uppnås. * För vissa ämnen, framför allt miljögifter, kommer gemensamma miljökvalitetsnormer att fastställas, medan det i fråga om övriga relevanta kemiska ämnen och biologiska faktorer lämnas åt varje medlemsstat att i enlighet med vissa i direktivet givna gemensamma definitioner fastställa miljökvalitetsnormer inklusive miljömål. * Medlemsstaterna skall se till att prispolitiken för vatten stimulerar en effektiv användning av vattenresurserna och att den därigenom bidrar till att de miljömål som anges i direktivet uppfylls samt att olika verksamheter bidrar till kostnadstäckningen av vattentjänster. Medlemsstaterna skall dock inte anses ha överträtt direktivet om de i enlighet med fastslagen praxis beslutar att inte tillämpa bestämmelserna för prispolitiken för viss vattenanvändningsverksamhet och detta inte äventyrar syftena och möjligheten att nå målen. I detta sammanhang kan erinras om regeringens tidigare uttalanden om användning av vatten för kraftproduktion i dir. 2001:78. * För varje avrinningsdistrikt skall upprättas åtgärdsprogram för att uppnå direktivets mål för vattenkvaliteten. * För varje avrinningsdistrikt skall förvaltningsplaner upprättas. Tidsplan för åtgärderna Genomförandet av ramdirektivet delas in i olika faser. Senast den 22 december 2003 skall den svenska lagstiftning som behövs ha antagits och trätt i kraft. Vid samma tidpunkt skall de ansvariga myndigheter som krävs för genomförandet vara utsedda. Senast den 22 december 2004 skall det finnas en analys av avrinningsdistriktens karakteristika och konsekvenserna av mänsklig verksamhet för tillståndet i ytvattnet och grundvattnet, preliminära miljömål vara satta samt en ekonomisk analys av vattenanvändningen vara klar. Vidare skall program för övervakning av vattnets tillstånd i varje distrikt vara färdiga senast 2006. De första åtgärdsprogrammen och förvaltningsplanerna skall fastställas senast den 22 december 2009 och skall därefter ses över vart sjätte år. Vidare skall det senast 2010 finnas en prispolitik för vatten som motsvarar direktivets krav. Åtgärdsprogrammen skall tillämpas senast 2012. De nämnda årtalen anger när något senast skall ha gjorts, vilket innebär att exempelvis ett åtgärdsprogram helt eller delvis kan antas tidigare än 2009. Den angivna tidtabellen är alltså inget skäl att dröja med att undersöka och åtgärda angelägna problem. Ramdirektivets betydelse för miljöarbetet för vatten Direktivets krav på kartläggning och övervakning är utformade utifrån den generella situationen inom EU-länderna. Då Sverige har hundratusentals sjöar och vattendrag som i de flesta fall har god kvalitet kan arbetet med kartläggning, analys och övervakning bli relativt resurskrävande. Det är därför nödvändigt att anpassa insatserna efter varje avrinningsområdes faktiska behov, vilket innebär att stor omsorg måste ägnas allokeringen av tillgängliga resurser. Miljönyttan med direktivet ligger bl.a. i att avrinningsområdena bedöms som helheter och att åtgärder därigenom lättare kan sättas in där de gör störst nytta. Vidare kommer arbetet med kartläggning, analyser, mål och åtgärdsprogram att medföra att regionala och lokala resurser samordnas på ett sätt som annars vore svårt att åstadkomma. Kombinationen av helhetstänkande i avrinningsområden, konkreta, regionalt och lokalt förankrade mål för vattenförekomster samt åtgärdsprogram med utgångspunkt i naturvetenskapliga och ekonomiska fakta innebär ett betydelsefullt framsteg i vattenmiljöarbetet. Kraven på att intressenter och allmänhet skall kunna delta i processen gör att åtgärdsprogrammen kan förankras bland dem som berörs och att genomförandet underlättas. Rätt använd kommer ramdirektivets metod för vattenarbete att medföra att takten ökar när det gäller att genomföra nödvändiga förbättringar. Genomförandet av ramdirektivet förbättrar vidare förutsättningarna för att framgångsrikt vidta flera av de åtgärder som behövs för att nå miljökvalitetsmålen för vatten. Det är viktigt att arbetet med att genomföra ramdirektivet och att nå miljökvalitetsmålen sker samordnat. Det bör också betonas att ramdirektivet kan antas leda till förbättringar av vattenkvaliteten i Östersjön och Västerhavet därför att flera andra länder som ligger inom tillrinningsområdena också omfattas av direktivets krav. 5.2 Vattenplanering Ramdirektivet för vatten förutsätter en vattenplanering som omfattar flera steg. Till de viktigaste stegen i denna planering hör följande. Ett första steg är att undersöka och beskriva vattendistriktet. I arbetet skall bl.a. ingå en kartläggning av vattenförekomsternas lokalisering, storlek, djup och geologi samt fastställande av referensförhållanden för olika typer av ytvattenförekomster. En inventering skall göras av betydande påverkan och effekter på yt- och grundvattnets tillstånd orsakade av mänsklig verksamhet som föroreningar från punktkällor och diffusa källor samt vattenuttag. Vidare skall en ekonomisk analys av vattenanvändningen göras. Den inledande kartläggningen behöver inte nödvändigtvis syfta till att vara heltäckande i detalj. Så länge direktivets minimikrav inte underskrids kan ambitionen i stället vara att göra en översiktlig kartläggning som avgränsar problem- eller riskområden, där sedan analysen fördjupas. Likartade vattenförekomster behöver inte beskrivas individuellt utan kan sammanföras i grupper. Ett andra steg är att bedöma om en vattenförekomst skall anses vara konstgjord eller kraftigt modifierad, såsom t.ex. en reglerad älv, vilket medför ett lägre krav på ekologisk kvalitet. Det krävs i sådana fall att medlemsstaten skall se till att vattnet har god ekologisk potential. Vidare skall avgöras om det finns anledning att tillämpa de undantagsbestämmelser i direktivet som gör det möjligt att ställa lägre krav än som följer av god ekologisk status eller god ekologisk potential. Ett tredje steg är att fastställa miljömål för vattendistrikten. Miljömålen kommer att utgöra miljökvalitetsnormer (jfr avsnitt 6.1). Miljömålen är olika för ytvatten och grundvatten. De nya regler om vattenkvalitet som finns i ramdirektivet har ett komplicerat innehåll som ännu inte har fått sin slutliga form. Detta betyder att det ännu inte kan utläsas vilken faktisk ambitionsnivå för vattenarbetet som direktivet kommer att leda till. Både nationellt och på gemenskapsnivå pågår arbete med att precisera de ekologiska och andra krav som skall gälla för vattenresurserna. Den analys och beskrivning av vattendistrikten som inledningsvis skall göras kommer att leda fram till beslut om miljömål för olika vattenförekomster. Den övervakning som skall utföras inom distrikten kommer att ske mot bakgrund av krav som följer av miljömålen. Arbetet utmynnar i fastställandet av de åtgärdsprogram som behövs för att uppnå miljömålen. Ramdirektivets miljömål och de nationella miljökvalitetsmål som beskrivits i avsnitt 4 är av olika karaktär och har olika tidsgränser. Många länsstyrelser har utvecklat regionala miljömål med utgångspunkt i de nationella miljökvalitetsmålen och delmålen. När miljömålen för ett avrinningsområde fastställs bör såväl de mål som följer av ramdirektivet som de regionala miljömålen beaktas. Ramdirektivet kan ses som ett verktyg och ett stöd i arbetet att nå miljökvalitetsmålen. I den mån de olika målen inte är helt förenliga måste dock de regionala miljömålen anpassas till de miljömål som följer av ramdirektivet, eftersom de sistnämnda bygger på bindande gemenskapsrätt och författningsregleras. Några större praktiska svårigheter torde det dock inte innebära att samordna de olika målen. Det kan tilläggas att även regionala och lokala prioriteringar kan beaktas när miljömålen för vattendistriktet bestäms, om de inte strider mot vad som gäller enligt ramdirektivet eller de nationella miljökvalitetsmålen. Ett fjärde steg är att upprätta åtgärdsprogram för varje vattendistrikt. Sådana får också upprättas för avrinningsområden. Att upprätta åtgärdsprogram blir en central uppgift för den myndighet som utpekas som vattenmyndighet i enlighet med ramdirektivet. Direktivet innehåller omfattande och delvis detaljerade regler om vilka åtgärder som skall eller kan ingå i ett åtgärdsprogram. Vissa grundläggande åtgärder är obligatoriska. Antingen anges det direkt i programmet att de obligatoriska åtgärder som direktivet räknar upp skall genomföras eller också görs en hänvisning till att motsvarande åtgärder genomförs till följd av nationell lagstiftning. Flera av de obligatoriska åtgärderna enligt direktivet följer redan av svensk lagstiftning. I den mån obligatoriska åtgärder inte är tillräckliga för att nå målen skall kompletterande åtgärder anges. Åtgärder som rör ytvatten och grundvatten som tillhör samma ekologiska, hydrologiska och hydrogeologiska system bör samordnas för hela avrinningsdistriktet. Att regeringen föreslås kunna meddela nödvändiga föreskrifter framgår nedan (jfr avsnitt 6.2). Genom åtgärdsprogrammen får vattenarbetet ett instrument för att utforma effektiva åtgärder optimerade efter behoven i hela avrinningsområdet och med hänsyn tagen till regionala och lokala behov och värderingar. Ett femte steg är att för varje vattendistrikt upprätta program för övervakning av tillståndet i vattenmiljön. Tre typer av övervakning skall finnas: kontrollerande, operativ och undersökande. Den kontrollerande övervakningen syftar till att ge en generell beskrivning av det ekologiska och kemiska tillståndet i våra vatten. Operativ övervakning genomförs för att fastställa tillståndet för de vatten som bedöms ligga i riskzonen och för att följa de förändringar som åtgärdsprogrammen resulterar i. Slutligen används undersökande övervakning för att fastställa källan till förorening när denna är okänd. Genom övervakningen kommer effekterna av åtgärdsprogrammen att kunna följas upp och behovet av förändringar av programmen att belysas. Ett sjätte steg är att fastställa en förvaltningsplan för varje vattendistrikt. Genom förvaltningsplanen skapas något som kan liknas vid en verksamhetsplan i ett långsiktigt perspektiv. I denna plan skall informationen om vattenområdena och vattenplaneringen sammanfattas. Ett viktigt moment i ramdirektivet gäller krav på information till och samråd med allmänheten vid arbetet med förvaltningsplanerna. Ramdirektivet anger en modell för vattenarbetet med karakterisering, fastställande av miljömål, upprättande av åtgärdsprogram och förvaltningsplaner samt övervakning som skall upprepas med högst sex års intervall. Det är dock viktigt att arbetet anpassas till förutsättningarna i varje avrinningsområde. Planeringscykeln illustreras nedan. 6 Miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram 6.1 Innebörden av termen miljökvalitetsnorm Regeringens förslag: Beskrivningen i 5 kap. 2 § miljöbalken av vad som skall anges i miljökvalitetsnormer kompletteras. Miljökvalitetsnormerna skall kunna avse olika typer av regler för hur miljön skall eller bör vara beskaffad eller normer i övrigt av betydelse för bedömningen av tillståndet i miljön. Det blir möjligt att införa miljökvalitetsnormer som innebär etappvis skärpta krav. Bestämmelserna i 5 kap. 4 § miljöbalken om hur miljökvalitetsnormer skall beaktas utgår. Miljöbalkskommitténs förslag har en annan lagteknisk utformning men överensstämmer i sak med regeringens förslag. Kommittén föreslog att den nuvarande beskrivningen av innehållet i en miljökvalitetsnorm skulle behållas, men att beskrivningen i 5 kap. 2 § miljöbalken skulle flyttas till förordningar. Vidare föreslog kommittén att det i stället för en komplettering av beskrivningen av miljökvalitetsnormer skulle införas ett nytt uttryck, bestämmelser om miljökvalitet, som skulle omfatta olika typer av regler om miljöns beskaffenhet och kunna anpassas till de miljökrav som följer av medlemskapet i Europeiska unionen. I fråga om att nuvarande 5 kap. 4 § miljöbalken skall upphöra att gälla överensstämmer kommitténs förslag med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har behandlat förslaget har i stort sett varit positiva till att 5 kap. miljöbalken utvidgas till att behandla olika slags bestämmelser om miljökvalitet och att sådana bestämmelser detaljregleras i förordningar. Förslaget att helt ta bort bestämmelserna i 5 kap. 2 § miljöbalken och placera samtliga beskrivningar av miljökvalitetsbestämmelser i olika förordningar har däremot mött kritik. Förslaget att nuvarande 5 kap. 4 § miljöbalken skall upphöra att gälla har tillstyrkts av remissinstanserna, förutom Naturvårdsverket som anfört att om bestämmelsen utgår bör rättsverkan av miljökvalitetsnormer framgå av andra bestämmelser i balksystemet. Skälen för regeringens förslag: Regler om miljökvalitet förekommer i ett stort antal EG-direktiv och uttrycks med flera olika termer. Någon enhetlig terminologi förekommer inte, varför t.ex. miljökvalitetsnorm i ramdirektivet för vatten definieras som koncentration av ett visst förorenande ämne som inte bör överskridas (riktvärde) medan det s.k. IPPC-direktivet (96/61/EG) med miljökvalitetsnorm avser krav som skall vara uppfyllt vid en viss tidpunkt (gränsvärde). Det förekommer också att det som i 5 kap. 2 § miljöbalken beskrivs som miljökvalitetsnormer uttrycks i andra termer i olika direktiv. Mot denna bakgrund framstår beskrivningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap. 2 § miljöbalken som alltför snäv för att kunna omfatta de olika typer av bestämmelser om miljökvalitet som behövs t.ex. på grund av medlemskapet i Europeiska unionen. Bestämmelserna om miljökvalitet i direktiven har oftast en sådan detaljeringsgrad att de är olämpliga att genomföra i lag. Regeringen har därför i 5 kap. 1 § miljöbalken bemyndigats att meddela de föreskrifter som behövs i fråga om kvaliteten på miljön. Dessa föreskrifter benämns miljökvalitetsnormer. Som bemyndigandet är formulerat skulle det kunna användas för andra typer av bestämmelser än de som omfattas av beskrivningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap. 2 § miljöbalken. Den flexibilitet som behövs för att genomföra olika typer av normer finns alltså redan i bemyndigandet och begränsas endast av beskrivningen. Miljöbalkskommittén har föreslagit att 5 kap. miljöbalken anpassas till behovet av flexibilitet genom att ett nytt samlingsbegrepp, bestämmelser om miljökvalitet, införs för de föreskrifter som bemyndigandet i 5 kap. 1 § miljöbalken avser. Kommittén har också föreslagit att termen miljökvalitetsnorm även fortsättningsvis reserveras för bindande gränsvärden, men att beskrivningen i 5 kap. 2 § miljöbalken flyttas till de förordningar som tas fram för att införa respektive norm. Kommittén har motiverat sitt förslag med att ordet miljökvalitetsnorm fått en vedertagen betydelse i svensk rätt som motsvarar beskrivningen i 5 kap. 2 § miljöbalken, nämligen ett bindande gränsvärde. Enligt regeringens mening finns det inget språkligt hinder mot att låta termen miljökvalitetsnorm omfatta även andra slags normer än vad som är fallet för närvarande, då "miljökvalitetsnorm" är synonymt med "bestämmelse om miljökvalitet". Termen "miljökvalitetsnorm" är dessutom lämplig i en samlande funktion eftersom den är lättanvänd och väl beskriver sin innebörd. Att förbehålla termen "miljökvalitetsnorm" till enbart vissa slag av normer om miljökvalitet skulle inte bidra till ökad tydlighet. Någon utbredd och etablerad uppfattning om innebörden av termen miljökvalitetsnorm som motsäger en förändring föreligger inte. Det förhållandet att det i olika direktiv finns divergerande definitioner av termen, liksom att det i den nuvarande lydelsen av 5 kap. 2 § tredje stycket miljöbalken finns en alternativ beskrivning som inte kan betecknas som ett bindande gränsvärde, talar tvärtom mot en uppfattning som innebär att den nuvarande beskrivningen av "miljökvalitetsnorm" är alltför inarbetad för att kunna förändras. Om 5 kap. 2 § miljöbalken utgår, kommer beskrivningen av termen miljökvalitetsnorm endast att framgå av de förordningar som regeringen inför. Detta skulle innebära en icke önskvärd otydlighet om vad miljökvalitetsnormer är avsedda att användas till. Därför bör en beskrivning av miljökvalitetsnormer behållas i 5 kap. 2 § miljöbalken. Den flexibilitet som krävs vid användandet av miljökvalitetsnormer utesluter inte att termen ges en huvudsaklig beskrivning i miljöbalken. Eftersom detaljbestämmelserna måste ges i förordningar är det dock viktigt att beskrivningarna inte blir för snäva och att utrymme lämnas för de ytterligare krav som kan följa av medlemskapet i Europeiska unionen. Det finns också pedagogiska fördelar med att ha kvar beskrivningarna i det att miljöbalkens normsystem blir mer överskådligt och sammanhängande. Genom att behålla termen miljökvalitetsnorm och en beskrivning av den i 5 kap. 1 och 2 §§ miljöbalken kan dessutom ett flertal följdändringar undvikas, liksom det lagtekniska problem som hänvisningarna till sådana normer i exempelvis 5 kap. 3 § miljöbalken annars skulle innebära. Innebörden av den nuvarande 5 kap. 4 § miljöbalken framstår som något oklar. Enligt Miljöbalkskommittén är en möjlig tolkning av bestämmelsen att hela ansvaret för att en miljökvalitetsnorm överträds läggs på en enskild verksamhetsutövare. En sådan tolkning är inte rimlig. Enligt miljöbalkens systematik skall miljökvalitetsnormerna beaktas av de myndigheter som har att meddela tillstånd och föreskrifter rörande driften av en verksamhet, varvid kraven på enskilda utformas med stöd av balkens materiella regler och efter en samlad bedömning av föroreningssituationen. Miljöbalkens övriga bestämmelser tryggar således att miljökvalitetsnormerna beaktas, varför det inte finns något egentligt behov av paragrafens första stycke. Sålunda, och då paragrafens andra stycke endast innehåller en hänvisning, kan hela bestämmelsen utgå. Paragrafen föreslås i stället få ett annat innehåll (se avsnitt 6.2 nedan). 6.2 Åtgärdsprogram Regeringens förslag: Innan ett åtgärdsprogram fastställs skall samtliga som berörs av det beredas tillfälle att lämna synpunkter på ett förslag till program. Synpunkterna skall sammanställas och redovisas av den som upprättar åtgärdsprogrammet. Ett åtgärdsprogram skall innehålla en analys av konsekvenserna från allmän och enskild synpunkt. Omprövning av ett åtgärdsprogram skall ske minst vart sjätte år i stället för minst vart femte år. Regeringen bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om hur åtgärdsprogram skall upprättas och vad de skall innehålla. Myndigheters och kommuners skyldighet att vidta åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram tydliggörs. I den mån det behövs skall åtgärdsprogram och förvaltningsplaner vara en del av beslutsunderlaget när myndigheter tillämpar miljöbalken. Miljöbalkskommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Jämfört med kommitténs förslag har vissa justeringar gjorts som följer dels av de föreslagna kompletteringarna av vad miljökvalitetsnormer kan avse, dels av att kommitténs förslag om ett särskilt förfarande för åtgärdsprogram för vattendistrikt i regeringens förslag har ersatts med ett bemyndigande. Remissinstanserna: I den mån remissinstanserna har berört förslagen har de varit positiva till dem. Vissa remissinstanser har haft synpunkter rörande åtgärdsprogrammens räckvidd, men i den frågan har inte Miljöbalkskommittén lämnat några förslag och inte heller regeringen tar upp saken. Skälen för regeringens förslag: I 5 kap. miljöbalken finns regler om när ett åtgärdsprogram skall upprättas för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas och hur myndigheter skall förfara när ett sådant program tas fram. Regeringen föreslår ingen ändring avseende åtgärdsprogrammens funktion som strategiska planeringsdokument för myndigheter och kommuner. För att betona programmens betydelse för uppfyllandet av miljökvalitetsnormer föreslås dock en ny bestämmelse i 5 kap. 8 § miljöbalken som anger myndigheters och kommuners skyldighet att vidta de åtgärder som ankommer på dem enligt ett fastställt åtgärdsprogram. Detta innebär inte några nya förpliktelser för myndigheter och kommuner, utan är ett tydliggörande av vad som redan gäller (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 260 f). Liksom tidigare bör gälla att åtgärdsprogrammen inte är direkt bindande för enskilda och inte kan anses vara sådan myndighetsutövning mot enskild som kan överklagas (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 271). Inte heller vad gäller åtgärdsprogrammens förhållande till kommunal planläggning enligt plan- och bygglagen (1987:10) är bestämmelsen avsedd att innebära någon förändring av vad som gäller i dag. I detta avseende har dock regeringen för avsikt att överväga frågan ytterligare och vid behov återkomma med förslag. Åtgärdsprogrammen kommer att få betydelse för olika beslut som fattas av myndigheter med stöd av miljöbalken. Det är därför viktigt att ett program som innebär att en viss åtgärd skall vidtas finns med i myndighetens beslutsunderlag. Detsamma gäller för de förvaltningsplaner som upprättas för vattendistrikt. Av denna anledning föreslås ett tillägg i 6 kap. 11 § miljöbalken, som innebär att aktuella åtgärdsprogram och förvaltningsplaner skall finnas tillgängliga i mål eller ärenden där myndigheter tillämpar miljöbalken. Åtgärdsprogram kan komma att omfatta påverkan från flera olika samhällssektorer och företeelser och innebära att åtgärder av skiftande slag skall vidtas. Konsekvenserna för de aktörer som berörs kan vara mycket olika och svåra att överblicka. Eftersom åtgärdsprogrammen inte kan överklagas är det viktigt att alla tänkbara konsekvenser av programmen, särskilt för enskilda personer och företag, övervägs noggrant och görs tillgängliga för dem som berörs. Därför föreslås en ny bestämmelse i 5 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken som innebär att varje åtgärdsprogram skall innehålla en analys av konsekvenserna från allmän och enskild synpunkt. I ramdirektivet för vatten finns detaljerade bestämmelser för hur en myndighet skall förfara när förvaltningsplaner för vattendistrikt utarbetas. Syftet är att säkra allmänhetens och berörda parters deltagande och att samråd sker. Krav ställs därför bl.a. på upprättande av förslag och kungörande av förslagen. Det är angeläget att ett liknande förfarande tillämpas också i fråga om åtgärdsprogram, som ju mera påtagligt kan komma att påverka olika aktörer. Någon anledning att särskilja vattenfrågorna i detta hänseende finns inte heller, varför regeringen föreslår att en ny bestämmelse införs i 5 kap. 4 § miljöbalken med en allmän bestämmelse om samrådsförfarande inför beslutandet av ett åtgärdsprogram. De befintliga bestämmelserna om samråd i 5 kap. 5 § tredje stycket miljöbalken, som inte alls är lika långtgående, kan utgå. Regeringen bör också, genom en bestämmelse i 5 kap. 7 § andra stycket miljöbalken, bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om hur åtgärdsprogram skall upprättas, vad de skall innehålla och om samråd. Regeringen avser att med stöd av detta bemyndigande exempelvis utfärda riktlinjer för hur konsekvensanalyser skall göras. De åtgärdsprogram som omfattas av ramdirektivet för vatten skall enligt direktivet omprövas vart sjätte år. Eftersom dessa åtgärdsprogram kommer att bli omfattande, är det i normalfallet inte rimligt att de skall behöva förnyas oftare än så. Enligt den nuvarande bestämmelsen i 5 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken skall omprövning av åtgärdsprogram ske minst vart femte år. Bestämmelsen bör ändras så att det blir möjligt att anpassa omprövningen till det intervall som följer av direktivet. 7 Vattendistrikt, vattenmyndighet och vattenmiljöförvaltning 7.1 Vattendistrikt Regeringens förslag: Sveriges landområden och kustvattenområden delas in i vattendistrikt i enlighet med ramdirektivet för vatten. Utredningens förslag: Förslaget från Utredningen svensk vattenadministration överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna har i huvudsak inte haft några synpunkter på de föreslagna principerna för indelningen. Skälen för regeringens förslag: Målet att uppnå god vattenstatus bör enligt ramdirektivet för vatten eftersträvas för varje avrinningsområde. Åtgärder som avser ytvatten och grundvatten som tillhör samma ekologiska, hydrologiska och hydrogeologiska system bör samordnas. Enligt direktivet skall medlemsstaten fastställa vilka avrinningsområden som ligger inom dess nationella territorium och hänföra dem till avrinningsdistrikt - i den svenska lagstiftningen bör dock huvudsakligen den enklare termen vattendistrikt användas i stället för avrinningsdistrikt. Enligt direktivet skall vattendistriktet utgöras av ett eller flera avrinningsområden tillsammans med deras tillhörande grund- och kustvatten. Vattnets naturliga flöde skall enligt direktivet utgöra grunden för den geografiska avgränsningen av vattendistrikten. Ett avrinningsområde består av ett landområde från vilket allt ytvatten strömmar, genom en följd av åar, floder eller sjöar, till havet genom ett enda utlopp eller ett enda delta. I de allra flesta fall följer grundvattnet vattendelarna för ytvatten, varför den indelning av riket i vattendistrikt med tillhörande grundvatten som behöver göras inte utgör något problem. Det kan dock finnas fall då grundvattnet inte helt följer ett avrinningsområde eller då det är oklart vilket avrinningsområde ytvatten skall hänföras till (t.ex. vid bifurkationer). I sådana fall skall vattnet hänföras till det närmaste eller det lämpligaste vattendistriktet. Också kustvattenområdet, som sträcker sig intill en nautisk mil utanför den baslinje som avses i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium, skall fördelas på närmaste eller lämpligaste vattendistrikt. I varje vattendistrikt måste därtill ingå de landområden vid kusten där vattenavrinning sker till havet utan att samlas i ett enda utlopp eller delta. Sådana kustområden bör hänföras till närmaste eller lämpligaste distrikt. Sverige har 119 huvudavrinningsområden, dvs. avrinningsområden med en areal om minst 200 kvadratkilometer uppströms mynningen i havet. Antalet delavrinningsområden är ca 10 700 med en genomsnittlig storlek av 44 kvadratkilometer. Uppdelningen i delavrinningsområden baseras på naturliga avgränsningspunkter i vattendragen, t.ex. sjöutlopp eller punkter där två vattendrag flyter samman. Varje sjö större än en kvadratkilometer betraktas tillsammans med sitt lokala tillrinningsområde som ett eget delavrinningsområde. I fråga om antalet vattendistrikt har Utredningen svensk vattenadministration föreslagit en indelning av riket som baseras på avrinningsområdenas sammanhang med de stora havsbassängerna, dvs. Bottenviken, Bottenhavet, Egentliga Östersjön och Västerhavet (Kattegatt och Skagerrak). Då emellertid distriktet Egentliga Östersjön skulle bli alltför stort och svårhanterligt har utredaren föreslagit att detta delas i en nordlig och en sydlig del, vilket skulle innebära fem vattendistrikt totalt. Eftersom vattendistrikten representerar en helt ny princip för administrativ indelning av riket bör grunderna för indelningen meddelas i lag. Den nya bestämmelse som föreslås i 5 kap. 10 § första-tredje styckena miljöbalken är utformad mot bakgrund av motsvarande definitioner i ramdirektivet för vatten. Åtgärder som avser ytvatten och grundvatten som tillhör samma ekologiska, hydrologiska och hydrogeologiska system bör samordnas. En indelning av Sverige i vattendistrikt lägger grunden för ett ändamålsenligt och effektivt framtida vattenarbete. En struktur för vattenarbetet baserad på denna indelning är en vidareutveckling av miljöarbetet där miljöproblemen och naturens förhållanden får väga tyngre än befintliga administrativa gränser. Avgränsningen av vattendistrikten är dock inte en renodlat geografisk fråga, utan har nära samband med regeringens utpekande av myndigheter med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (se nedan). Indelningen förutsätter således en mängd överväganden av såväl organisatorisk som finansiell art med hög detaljeringsgrad. I lagrådsremissen föreslogs ett uttrycklig bemyndigande för regeringen att dela in riket i vattendistrikt. Lagrådet har dock påpekat att något sådant bemyndigande inte krävs, eftersom den typen av föreskrifter faller inom området för regeringens restkompetens, och därför inte heller bör finnas. På Lagrådets inrådan har därför det tidigare föreslagna bemyndigandet i 5 kap. 11 § första stycket miljöbalken ersatts med den informationsregel som nu föreslås i 5 kap. 10 § fjärde stycket miljöbalken. I ramdirektivet för vatten behandlas också frågor om internationella avrinningsdistrikt. Det föreskrivs bl.a. att medlemsstaterna skall se till att ett gränsöverskridande avrinningsområde hänförs till ett internationellt avrinningsdistrikt, att varje medlemsstat säkerställer att ramdirektivets bestämmelser tillämpas inom den del av det internationella distriktet som ligger på dess territorium och att medlemsstaterna ser till att de åtgärdsprogram m.m. som krävs för att uppnå miljömålen samordnas för hela det internationella avrinningsdistriktet. I syfte att genomföra direktivet i dessa delar har regeringen kontakt med regeringarna i Finland respektive Norge och för diskussioner om hur ett samarbete skall utformas. 7.2 Vattenmyndighet För varje vattendistrikt skall det finnas en ansvarig myndighet för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (vattenmyndighet). Det är regeringen som utser sådan myndighet. Regeringen kan peka ut befintliga myndigheter eller bilda nya. Det är också möjligt att dela uppgifterna i ett vattendistrikt mellan flera myndigheter. En enda myndighet kan ha samma uppgift i flera vattendistrikt. Regeringen har således stor frihet att utforma det administrativa genomförandet av ramdirektivet för vatten. En av utgångspunkterna för det svenska miljövårdsarbetet är ett integrerat arbetssätt. Ett miljöarbete med denna inriktning ger möjligheter att beakta skilda miljöfrågors ömsesidiga beroende och påverkan. På så sätt kan målkonflikter i miljöarbetet lättare identifieras och avvägningar mellan olika mål komma till stånd. Frågor som rör luft, mark och vatten måste kunna bedömas i ett sammanhang då förändringar i dessa miljöer oundvikligen påverkar varandra. Regeringen anser att en viktig förutsättning för att nå de nationella miljökvalitetsmålen är att arbetet med att genomföra ramdirektivet för vatten infogas i övrigt miljöarbete. Miljöfrågor för vatten kan inte ses separat utan är en del av helheten i svenskt miljöarbete. Den myndighetsstruktur som i dag hanterar miljöfrågor är väl inarbetad och en naturlig utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att genomföra ramdirektivet för vatten. Det arbete som utförs av centrala myndigheter, länsstyrelser, miljödomstolar, kommuner, vattenvårdsförbund och flera andra bör fortsätta. 7.3 Vattenmiljöförvaltning Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om den förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön som skall utföras av ansvarig myndighet (vattenmyndighet) enligt ramdirektivet för vatten. Bestämmelsen i 5 kap. 8 § miljöbalken om att regeringen får upprätta åtgärdsplaner utgår. Miljöbalkskommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft några invändningar mot förslaget i den del det avser ett bemyndigande till regeringen. Skälen för regeringens förslag: Vattenmyndigheten skall ha ansvar för tillämpningen av ramdirektivet för vatten inom respektive vattendistrikt. Även andra uppgifter med anknytning till vattenområdet bör kunna anförtros en sådan myndighet. Den sammanfattande beteckningen för dessa uppgifter är förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Med kvalitet avses här beskaffenhet, vilket innebär att det är vattenmiljöns tillstånd i ett vidare perspektiv som åsyftas. Att förvalta denna kvalitet innebär att bevara och förbättra den - vi förvaltar ju miljön, inte bara för oss själva utan för kommande generationer. Samtliga steg i vattenplaneringen (se avsnitt 5.2) är ingående reglerade i ramdirektivet och det fordras detaljerade bestämmelser för att genomföra dem på ett korrekt sätt. Vad gäller miljömålen i ramdirektivet och åtgärdsprogrammen bör övergripande bestämmelser finnas i lag med bemyndigande för regeringen att meddela de ytterligare föreskrifter som behövs (jfr avsnitt 6). I övrigt bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att genomföra direktivet i dessa avseenden. Detta eftersom det huvudsakligen rör sig om förvaltningsåtgärder och tekniska krav. En bestämmelse med detta innehåll föreslås i 5 kap. 11 § miljöbalken. Bestämmelsen i nuvarande 5 kap. 8 § miljöbalken angående åtgärdsplaner, som infördes med ramdirektivet för vatten i åtanke, fyller på grund av vad som nu föreslås ingen funktion och bör därför utgå. 7.4 Övrigt arbete med genomförandet av ramdirektivet för vatten Lagändringarna behöver följas upp med bestämmelser från regeringen i förordningsform samt myndighetsföreskrifter och allmänna råd. Regeringen gav den 20 december 2001 Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram underlag för genomförandet av ramdirektivet för vatten. Uppdraget, som skall slutredovisas vid utgången av 2003, avser bl.a. informationsbehov, former för informationshantering och rapportering, övervakning av ytvattenförekomster samt underlag när det gäller karakterisering av ytvattenförekomster, påverkan på vatten av mänsklig verksamhet och utförandet av ekonomiska analyser av vattenanvändning. Vidare skall verket utarbeta riktlinjer för att t.ex. fastställa s.k. typspecifika referensförhållanden för ytvattenförekomster. En av de mest centrala uppgifterna är att komplettera och anpassa befintliga bedömningsgrunder för sjöar och vattendrag samt kust och hav till ramdirektivets behov och därigenom ge underlag för att fastställa miljömål. Verket skall också ta fram underlag för tillämpningen av direktivets bestämmelser om åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Naturvårdsverket samarbetar när det gäller detta uppdrag med bl.a. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Sveriges Lantbruksuniversitet, Statistiska centralbyrån, Lantmäteriverket och Räddningsverket. För grundvatten bedrivs i tillämpliga delar motsvarande arbete hos Sveriges geologiska undersökning. I ett samarbete med bl.a. de övriga medlemsstaterna i EU, kandidatländerna och kommissionen utarbetas informella, icke bindande vägledningsdokument för tillämpningen av ramdirektivet. Dessa dokument kommer att bli till hjälp i det beskrivna nationella myndighetsarbetet. Vidare arbetar Naturvårdsverket med att, i samråd med Sveriges geologiska undersökning och Boverket, utveckla en handbok för vatten. Syftet är att utveckla ett samlat arbete med att nå berörda nationella miljökvalitetsmål och delmål, att genomföra ramdirektivet för vatten samt att ta fram en nationell plan för integrerad vattenförvaltning och effektiv vattenhantering senast 2005 i enlighet med slutsatserna från världstoppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg 2002. Regeringen gav den 6 september 2001 Statens va-nämnd i uppdrag att granska om bestämmelserna om avgifter och taxor i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (va-lagen) uppfyller de krav som ställs i ramdirektivet för vatten. Va-nämndens granskning visar att va-lagens regler om avgifter och taxor i väsentliga delar motsvarar dessa krav. Om några förtydliganden skulle behövas är det inte nödvändigt att genomföra dem nu. Dessutom har va-lagsutredningen (M 2002:02) i uppdrag att göra en fullständig översyn av va-lagen m.m. och skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 juni 2004. Först därefter avser regeringen att i mån av behov återkomma med kompletterande lagförslag. 8 Straff för brott mot EG-förordningen om handel med vilda djur och växter 8.1 Gällande regler Bestämmelsen i 29 kap. 8 § första stycket 28 miljöbalken är en bestämmelse om straff för brott mot rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem (EGT L 61, 3.3.1997, s. 1, Celex 31997R0338), senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 1497/2003 (EUT L 215, 27.8.2003, s. 3, Celex 32003R1497). Bestämmelsen är också en bestämmelse om straff för den som bryter mot villkor i beslut som i det enskilda fallet har meddelats med stöd av EG-förordningen. 8.2 Förtydligande Regeringens förslag: Straffbestämmelsen i 29 kap. 8 § första stycket 28 miljöbalken förtydligas så att det inte kan råda någon tvekan om att den gäller för brott mot bestämmelser i rådets förordning (EG) nr 338/97. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 16 i rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 1497/2003, skall det i Sverige finnas bestämmelser om sanktioner för den som bryter mot EG-förordningen. En sådan bestämmelse har därför tagits in i 29 kap. 8 § första stycket 28 miljöbalken. Det har kommit till regeringens kännedom att det råder olika meningar om hur bestämmelsen skall tolkas. Enligt en tolkning skulle bestämmelsen innebära enbart en föreskrift om straff för brott mot bestämmelser eller villkor som meddelats med stöd av EG-förordningen. Med den tolkningen skulle alltså antas att lagstiftaren inte avsett att brott mot EG-förordningen som sådan skulle sanktioneras. För att undvika otydligheter som kan leda till olika tolkningar bör det klart framgå av bestämmelsen att den omfattar brott mot bestämmelser i EG-förordningen. Det bör göras genom en redaktionell ändring i texten. 9 Konsekvenser Allmänt I propositionen 2000/01:130, Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier, framhålls betydelsen av ramdirektivet för vatten för att nå flera av miljökvalitetsmålen. När det gäller Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet samt Hav i balans samt levande kust och skärgård ingår det som delmål att åtgärdsprogram enligt ramdirektivet skall finnas. Konsekvenserna av förslagen behandlas bl.a. på sidorna 237, 241 f. och 244 f. i propositionen. De bedömningar som regeringen redovisar där är väsentligen giltiga även vad gäller insatser för att nå ramdirektivets mål och konsekvenserna av dessa. Ramdirektivet liksom flera av de nationella miljökvalitetsmålen och delmålen kräver insatser till skydd för vatten. Detta har den ovärderliga fördelen för samhället att den långsiktiga försörjningen med rent vatten kan säkras. De åtgärdsprogram som utarbetas för att nå de mål som följer av ramdirektivet kan komma att kräva insatser som inte också samtidigt behövs för att nå de nationella miljökvalitetsmålen och delmålen. Vilken omfattning dessa insatser får och vilka kostnaderna blir kan inte bedömas nu utan först under arbetet med åtgärdsprogrammen. Med det helhetsperspektiv på avrinningsområdena som direktivet kräver förbättras dock möjligheterna att sätta in kostnadseffektiva åtgärder där de är mest angelägna och gör mest nytta. Genom arbetet med analyser och åtgärdsprogram blir det möjligt att samordna lokala och regionala resurser på ett sätt som vore svårt att få till stånd utan direktivets arbetssätt. Konsekvenser av lagförslagen För att ramdirektivet för vatten skall kunna genomföras är det nödvändigt med en särskild administrativ indelning av Sveriges land- och kustvattenområden. Sverige skall indelas i vattendistrikt och för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i ett sådant skall en vattenmyndighet utses. För att en vattenmyndighet skall kunna fullgöra sina uppgifter behövs bestämmelser i en rad olika frågor, t.ex. om karakterisering, miljömål för vattendistrikt, förvaltningsplaner och övervakning. De nu föreslagna bestämmelserna innebär att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter i dessa frågor. Bemyndigandet i sig medför inte några omedelbara konsekvenser. Det viktigaste redskapet för att nå miljömålen i ramdirektivet för vatten är åtgärdsprogrammet. Bestämmelser om sådana program finns redan i 5 kap. miljöbalken och de nu föreslagna ändringarna innebär i sig inga nya åligganden för myndigheter, kommuner eller enskilda. De miljömål för vattendistrikt som direktivet föreskriver, och som skall uppnås genom åtgärdsprogram, kan naturligtvis få olika konsekvenser, men dessa är för närvarande svåra att bedöma. Åtgärdsprogrammen föreslås dock innehålla en analys av dess konsekvenser från allmän och enskild synpunkt. Förslagen innebär vidare att åtgärdsprogrammen skall föregås av ett brett samrådsförfarande med stora möjligheter för såväl allmänheten som berörda myndigheter, kommuner och andra aktörer att påverka programmens innehåll. Detta samråd, liksom de föreslagna konsekvensanalyserna, torde leda till en bättre överblick vad gäller kostnader och nytta och bidra till ett hållbart utnyttjande av vattenresurserna. Regeringen bemyndigas enligt förslaget att få komplettera bestämmelserna om åtgärdsprogram, men inte heller detta innebär några omedelbara konsekvenser. Förslaget beträffande miljökvalitetsnormer innebär att termen ges en vidare innebörd. Förslaget innebär dock inte att några nya regleringar införs utan att redan existerande bestämmelser sammanförs terminologiskt. Den hittills vanligaste formen av miljökvalitetsnormer, normer om gränsvärden, kommer att finnas kvar. Den mer exakta utformningen och innebörden av olika miljökvalitetsnormer kommer även fortsättningsvis att föreskrivas av regeringen med stöd av bemyndigandet i 5 kap. 1 § miljöbalken. Förslaget innebär också att regeringen ges möjlighet att anpassa miljökvalitetsnormer till de krav som följer av medlemskapet i Europeiska unionen. Ett exempel på det sistnämnda torde bli de miljömål för vattendistrikt som följer av ramdirektivet för vatten. Inte heller i denna del innebär förslaget några omedelbara konsekvenser. Det kan dock förutses att de nya miljökvalitetsnormerna och den därpå följande utökade användningen av åtgärdsprogram kommer att leda till ytterligare arbetsuppgifter för de myndigheter och kommuner som har att vidta de aktuella åtgärderna. Den närmare omfattningen av dessa, liksom konsekvenserna för de verksamhetsutövare som påverkar kvaliteten på vattenmiljön, kan inte förutses innan miljökvalitetsnormerna är fastlagda. Det är vidare angeläget att kommuner, näringsliv, organisationer och allmänhet deltar i utarbetandet av miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Denna möjlighet till inflytande kräver insatser av de berörda men omfattningen, som de avgör själva, kan inte beräknas i detta sammanhang. 10 Författningskommentarer 5 kap. 2 § Paragrafen formuleras om för att möjliggöra en mer flexibel användning av de miljökvalitetsnormer som regeringen i 1 § har bemyndigats att föreskriva om. Den nuvarande lydelsen är i huvudsak inriktad på normer om gränsvärden, dvs. normer om att vissa värden inte får överskridas eller underskridas efter en viss tidpunkt och som kan vara kopplade till bestämmelser om påföljd. Denna form av miljökvalitetsnormer finns kvar och beskrivs i den nya lydelsen på ett mera översiktligt sätt i första stycket 1. Genom ett tillägg som gör det möjligt att föreskriva att de nivåer som avses inte får överskridas eller underskridas under en eller flera tidsperioder möjliggörs etappvis skärpta krav. Tillägget innebär också en anpassning till sådana utsläppsgränsvärden som förekommer i IPPC-direktivet (96/61/EG). I första stycket 2 beskrivs normer om något som vanligen benämns riktvärden, dvs. normer om att vissa värden inte bör överskridas eller underskridas och som kan ha samband med en skyldighet att vidta åtgärder. Även sådana normer kan vid behov möjliggöra etappvis skärpta krav. Den nu gällande paragrafens tredje stycke överförs oförändrat till första stycket 3. Genom första stycket 4 ges regeringen möjlighet att anpassa miljökvalitetsnormer efter andra krav som följer av EU-medlemskapet. Ett exempel på detta är de miljömål för vattendistrikt som följer av ramdirektivet för vatten och som har beskrivits ovan (se avsnitt 5). Beskrivningen av miljökvalitetsnormer i paragrafen är av nödvändighet översiktlig. Normernas innehåll, som ju ofta följer av olika direktiv på miljöområdet, måste dock variera mellan olika områden och vara detaljerat. Den exakta beskrivningen och innebörden av olika miljökvalitetsnormer, kommer därför att liksom tidigare finnas i de föreskrifter som meddelas med stöd av 1 §. 5 kap. 4 § Paragrafen får nytt innehåll. I paragrafen anges när ett åtgärdsprogram skall tas fram och hur det skall göras. Ett förslag till åtgärdsprogram skall alltid upprättas av regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen utser. Förslaget skall innehålla allt som enligt 6 § skall ingå i åtgärdsprogrammet, inklusive en konsekvensanalys. Bestämmelserna om samordning då en verksamhet påverkar ett större område flyttas från nuvarande 5 §. Samordning skall föregå upprättandet av ett förslag till åtgärdsprogram. Sedan ett förslag upprättats skall samråd genomföras med utgångspunkt i förslaget. Samråd skall ske även med allmänheten. Reglerna om samråd är allmänt hållna. Det innebär att regeringen eller den myndighet som upprättar förslaget till åtgärdsprogram har stor frihet att anpassa formerna för samrådet till hur omfattande och komplext åtgärdsprogrammet är. I många fall torde det vara nödvändigt att genom kungörelse i ortstidning bereda allmänheten tillfälle att lämna synpunkter på förslaget till åtgärdsprogram. Om samrådskretsen är liten, bör samma information kunna sändas per post i stället. Berörda myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare bör regelmässigt underrättas per post. Undantag i sistnämnda avseende kan övervägas endast om kostnaderna skulle bli orimligt höga. Den som lämnar synpunkter skall själv kunna välja formen för detta. Om det behövs för vissa typer av åtgärdsprogram kan regeringen, med stöd av 7 § andra stycket, meddela särskilda föreskrifter om samrådet, t.ex. längre tid för att lämna synpunkter på förslaget. 5 kap. 5 § Paragrafens nuvarande regler om hur den myndighet eller kommun som tar fram ett åtgärdsprogram skall förfara ersätts av de nya bestämmelserna i 4 §. De nuvarande hänvisningarna till krav som följer av medlemskapet i Europeiska unionen tas bort. Med den utökade innebörd av miljökvalitetsnorm som följer av 2 §, och då särskilt möjligheten till anpassning i första stycket 4, kommer ett åtgärdsprogram alltid att föranledas av att en sådan norm behöver uppfyllas. Vidare anges det att ett åtgärdsprogram skall fastställas i stället för att upprättas. Skälet till det är att ordet "upprättas" används i 4 §, enligt vilken det alltid skall upprättas ett förslag till åtgärdsprogram. Reglerna blir tydligare om man skiljer mellan att upprätta ett förslag till åtgärdsprogram och själva beslutet att fastställa åtgärdsprogrammet, särskilt som det kan vara olika instanser som upprättar respektive fastställer ett program. Övriga ändringar är redaktionella. 5 kap. 6 § De ändringar som görs är en följd av att beskrivningen av termen miljökvalitetsnorm kompletteras. Genom en ny bestämmelse i andra stycket föreskrivs det att ett åtgärdsprograms konsekvenser från allmän och enskild synpunkt skall analyseras. Omfattningen och inriktningen av sådana konsekvensanalyser får anpassas efter omständigheterna i de konkreta fallen, men de skall vara så uttömmande som krävs för dess syfte samt innefatta ekonomiska konsekvenser och miljökonsekvenser. Kostnader och nytta skall i möjligaste mån kvantifieras. Generellt bör det vara av stor vikt att analysera konsekvenserna för de verksamhetsutövare som kan komma att beröras av åtgärderna i programmet. Det är inte nödvändigt att konsekvensanalysen utförs av samma instans som upprättar eller beslutar åtgärdsprogrammet i övrigt. Regeringen får föreskriva närmare bestämmelser om konsekvensanalysens utförande och utformning med stöd av 7 § andra stycket. 5 kap. 7 § Andra stycket är nytt och innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela kompletterande föreskrifter om åtgärdsprogram. Sådana föreskrifter torde främst vara av formell natur och kan exempelvis behövas för att uppfylla krav på åtgärdsprograms utformning som följer av olika direktiv. Ett annat exempel på föreskrifter som kan behövas är sådana som följer av ramdirektivets krav på samordning med myndigheter i grannländer innan ett åtgärdsprogram fastställs för ett internationellt vattendistrikt. 5 kap. 8 § Den nuvarande bestämmelsen i 4 § utgår och ersätts av denna nya bestämmelse som tydliggör myndigheters och kommuners ansvar i fråga om genomförandet av åtgärdsprogram. Innebörden av den nya bestämmelsen är i hög grad beroende av hur åtgärdsprogrammet utformas i enskilda delar. Bestämmelsen som sådan innebär att myndigheter och kommuner, inom sina respektive kompetensområden, skall vidta de åtgärder som behövs enligt programmet. Det kan vara fråga om vitt skilda åtgärder, t.ex. att intensifiera tillsynen, ansöka om omprövning av villkor eller utfärda föreskrifter. Myndigheter och kommuner får använda de verktyg som de redan förfogar över inom ramen för miljöbalken. De som bedriver den miljöstörande verksamheten svarar sedan för genomförandet av de praktiska åtgärderna i enlighet med myndigheters och kommuners anvisningar i t.ex. förelägganden och tillståndsbeslut. Om en kommun faktiskt ansvarar för en verksamhet, blir det kommunen som får genomföra de praktiska åtgärderna, t.ex. om det kommunala reningsverket behöver byggas ut med ytterligare reningssteg. De åtgärder som kan bli följden av åtgärdsprogrammet för enskilda verksamhetsutövare, t.ex. ny eller förbättrad reningsutrustning efter omprövning av villkoren i ett tillstånd, måste således alltid bedömas enligt de gällande materiella reglerna, såsom de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Det faktiska resultatet av en åtgärd kommer därför att framgå först efter att myndigheten eller kommunen har gjort denna bedömning. I förhållande till kommunal planläggning innebär bestämmelsen att ett åtgärdsprogram inte direkt kan tvinga fram antagande, ändring eller upphävande av en plan enligt plan- och bygglagen (1987:10). Ett åtgärdsprogram kan däremot föranleda en kommun att ta initiativ till en planändring. 5 kap. 10 § Genom paragrafen, och i rubriken som föregår den, introduceras uttrycket förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Med detta avses framför allt alla de åtgärder som vidtas för att de krav som ramdirektivet för vatten ställer skall uppfyllas, men även andra åtgärder inriktade på vattenmiljökvalitet som behövs av de skäl som anges i 1 §. Kvaliteten på vattenmiljön skall i detta sammanhang ges en vid innebörd och även innefatta exempelvis kvantitativa förhållanden. I paragrafen beskrivs hur Sverige skall delas in i vattendistrikt. Bestämmelsen följer de definitioner av avrinningsdistrikt och avrinningsområde som finns i ramdirektivet för vatten, men har en ordalydelse som anpassats för svensk författningstext. Någon avvikelse från direktivet är inte avsedd, utan omskrivningen har gjorts för att uppnå ökad tydlighet. Vad som skall indelas är hela Sveriges landområde samt de havsområden som enligt direktivets definition är kustvatten. Det sistnämnda innebär allt vatten längs våra kuster som finns innanför baslinjen och inom en nautisk mil bortom baslinjen. Vattendistrikten består till största delen av avrinningsområden, vilka avgränsas utifrån vattnets naturliga flöden. För grundvatten som inte helt följer ett sådant område och kustvattenområden får fördelningen på vattendistrikt, i enlighet med direktivet, göras utifrån närhet eller lämplighet. För att vattendistrikten skall täcka hela landytan finns en motsvarande bestämmelse för sådana kustområden som inte nämns i direktivet, dvs. de landområden som ligger mellan avrinningsområdenas utlopp och från vilka inget vatten strömmar till något sådant utlopp. Någon ledning vad gäller bifurkationer - förbindelser mellan två olika floder - ges inte heller i direktivet, varför bestämmelsen även omfattar sådant ytvatten som inte kan hänföras till ett visst avrinningsområde. Av fjärde stycket framgår att regeringen har kvar sin möjlighet att föreskriva om vattendistrikten i övrigt. 5 kap. 11 § Av paragrafen framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Exemplen anknyter till de uppgifter som följer av ramdirektivet för vatten, men bestämmelsen innebär en generell möjlighet att anpassa regelverket även till det som i övrigt behövs för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Med stöd av bestämmelsen kan exempelvis förordnas om rapporteringsskyldighet, register över skyddade områden eller internationella vattendistrikt. Att regeringen får meddela föreskrifter om åtgärdsprogram framgår av 5 kap. 7 § andra stycket De förvaltningsplaner som nämns i andra stycket är desamma som i nuvarande 8 § benämns åtgärdsplaner. Denna typ av planer behöver inte regleras i lag, varför den nuvarande 8 § utgår. 6 kap. 11 § I första stycket görs ett tillägg som innebär att myndigheter som tillämpar balken i olika sammanhang skall, när det behövs, hämta in sådana beslutade åtgärdsprogram och förvaltningsplaner som avses i 5 kap. Om exempelvis uppfyllandet av miljömål för vattendistrikt kan äventyras genom att en ändring av en befintlig verksamhet tillåts, bör den tillståndsprövande myndigheten hämta in dessa handlingar för att få ett bättre beslutsunderlag. Eftersom dessa handlingar är offentliga fordras inget tillägg i andra stycket om skyldighet att lämna ut dem. 29 kap. 8 § Med den föreslagna ändringen framgår tydligt att straffbestämmelsen omfattar brott mot bestämmelser i EG-förordningen. Ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) I denna bilaga återges Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets beslut nr 2455/2001/EG av den 20 november 2001 om upprättande av en lista över prioriterade ämnen på vattenpolitikens område och om ändring av direktiv 2000/60/EG (EGT L 331, 15.12.2001, s. 1, Celex 32001D2455). Sammanfattning av Miljöbalkskommitténs betänkande Här återges den sammanfattning som Miljöbalkskommittén gjorde i sitt betänkande Bestämmelser om miljökvalitet (SOU 2002:107). Miljöbalkskommitténs övergripande uppdrag är att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer. I detta delbetänkande behandlas de särskilda delar av vårt uppdrag som dels gäller EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) och dels miljökvalitetsnormer. Vi skall lämna förslag till hur de delar av ramdirektivet för vatten som gäller miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras i svensk lagstiftning. Vi skall också lämna sådana förslag till ändringar av systemet med miljökvalitetsnormer som kan bidra till att föreskrifterna i 5 kap. miljöbalken fungerar som ett instrument för att minska miljöbelastningen till nivåer som naturen långsiktigt tål. I dessa delar redovisar vi nu dels slutliga förslag till nya och ändrade regler som vi anser bör införas så snart som möjligt, dels vissa principförslag som vi avser att behandla ytterligare inför vårt slutbetänkande vid utgången av år 2003. Genomförandet av ramdirektivet för vatten i Sverige är föremål för flera utredningar. Det är en uppgift för Naturvårdsverket och SGU att ta fram underlag för ett nationellt regelverk om miljökvaliteten i enskilda vattenförekomster. Samtidigt som vi lämnar detta delbetänkande, lämnar Utredningen svensk vattenadministration sitt betänkande Klart som vatten (SOU 2002:105) som innehåller förslag till den organisation med vattenmyndigheter som ramdirektivet kräver. Gemensamt med Utredningen svensk vattenadministration redovisar vi i kapitel 5 i vårt betänkande några viktiga principiella utgångspunkter för arbetet med genomförandet av ramdirektivet för vatten och en bild av hur vi tror att den vattenplanering som följer av direktivet kommer att gestalta sig i praktiken i Sverige. Våra övergripande ställningstaganden Svenskt miljövårdsarbete har hittills främst varit inriktat mot störningskällorna. Det arbetet har varit effektivt för att minska påverkan från stora punktkällor, men är mindre effektivt eller helt verkningslöst när det gäller många mindre källor och diffus påverkan. Det finns därmed ett behov av att utveckla arbetsmetoder som i stället inriktas mot förhållandena i miljön och den miljökvalitet som är önskvärd att nå. Det arbetet är påbörjat genom de regler om miljökvalitetsnormer som infördes då miljöbalken trädde i kraft och genom det pågående arbetet med de 15 nationella miljökvalitetsmål som riksdagen fattat beslut om. Erfarenheterna är dock än så länge begränsade, och det finns brister i utformningen och osäkerheter i tillämpningen av reglerna om miljökvalitetsnormer. Ramdirektivet för vatten ställer krav på ett kombinerat tillvägagångssätt som innebär både reglering av individuella störningskällor och regler som utgår från vilken kvalitet miljön skall ha. Direktivet gäller dock enbart vattenfrågor. Den svenska miljöbalken är integrerad så att samma bestämmelser gäller oavsett om det är fråga om utsläpp till vatten, luft eller andra störningar. En viktig utgångspunkt för vårt arbete är att även det regelsystem som tar sin utgångspunkt i miljökvaliteten måste utformas så att det så långt möjligt kan tillämpas lika för både vattenkvalitet, luftkvalitet och andra omgivningsförhållanden. Vi vill förhindra att det skapas särlösningar för vatten. Genomförandet av ramdirektivet för vatten är en process som kommer att vara långt utdragen i tiden. Miljömålen skall i princip vara nådda senast den 22 december 2015. Med hänsyn till detta, samt till de begränsade erfarenheter som än så länge finns av tillämpningen av bestämmelser om miljökvalitet överhuvudtaget i Sverige, anser vi att de förslag vi lämnar bör vara inriktade på de grundläggande byggstenar som behövs för ett fungerande system. Samtidigt ställer dock ramdirektivet krav på delvis mycket detaljerade bestämmelser. Åtgärdsprogrammets ställning är viktig för hur regelsystemet skall byggas upp. Vi anser att åtgärdsprogrammet skall utgöra ett strategiskt planeringsdokument. Det kan omfatta åtgärder av många olika slag som inte enbart behöver grundas på miljöbalken. Åtgärdsprogrammet kommer som regel inte att vara direkt bindande för dem som påverkar miljökvaliteten, utan kommer att behöva omsättas till olika slag av beslut med stöd av bestämmelser utanför åtgärdsprogrammet. Myndigheter och kommuner kommer att vara bundna att fullgöra de uppgifter som följer av ett åtgärdsprogram, men inte att nå de resultat som bedöms möjliga i programmet. Genomförandet av ramdirektivet är en omfattande arbetsuppgift där ett flertal utredningar, myndigheter och andra deltar på lokal, nationell och gemenskaplig nivå. Det kommer att fortgå under lång tid, och konsekvenserna för svensk del kan ännu inte förutses fullt ut. Vi föreslår att regeringen, med underlag från de vattenmyndigheter som kommer att inrättas, rapporterar sina erfarenheter av genomförandets olika steg till riksdagen med en första rapportering våren 2005. Slutliga förslag Våra förslag innebär att 5 kap. miljöbalken, som nu gäller enbart miljökvalitetsnormer, utvidgas till att gälla även andra typer av bestämmelser om miljökvalitet som exempelvis riktvärden för miljökvalitet. Hur de olika bestämmelserna skall definieras får fastställas i förordningen för varje enskild bestämmelse. En typ av bestämmelse om miljökvalitet som omfattas av 5 kap. blir de miljömål som följer av ramdirektivet för vatten som på detta sätt författningsregleras och kallas miljömål för vattendistrikt. Våra förslag påverkar inte den rättsliga statusen av de 15 nationella miljökvalitetsmålen som inte heller i fortsättningen kommer att vara författningsreglerade. Ett särskilt avsnitt i vårt förslag till utvidgat 5 kap. behandlar förvaltning av vattendistrikt. Där anges att det normalt är vattenmyndigheten som fastställer åtgärdsprogram och förvaltningsplaner för vattendistrikten. I vissa fall kan regeringen fastställa åtgärdsprogrammet, till exempel när det rör andra betydande samhällsintressen än miljöintresset. Vi föreslår också regler för den process som skall tillämpas när åtgärdsprogram och förvaltningsplaner skall tas fram. Processen har likheter med den som gäller för framtagande av planer enligt plan- och bygglagen och ställer bland annat krav på samråd med myndigheter, kommuner, organisationer, allmänheten och dem som i övrigt berörs. Vi föreslår också ändringar av de regler som gäller övriga typer av bestämmelser om miljökvalitet i 5 kap., utöver miljömålen för vattendistrikt. Även i fortsättningen bör reglerna vara allmänt hållna så att de kan anpassas till omfattningen och karaktären av de åtgärder som behövs för att klara bestämmelserna om miljökvalitet. Reglerna om åtgärdsprogram bör utformas på ungefär samma sätt som reglerna om åtgärdsprogram och förvaltningsplaner för vattendistrikt. Förslagen innebär bland annat att det tydligt framgår vem som ansvarar för fastställelse respektive upprättande av förslag till åtgärdsprogram och hur processen för framtagandet skall gå till. Vi föreslår att regeringen bemyndigas att i en förordning meddela mer detaljerade bestämmelser om vattendistriktens förvaltning. Dessa bör gälla exempelvis karaktärisering och undersökning av vattenområden, de omfattande miljömålen och förutsättningarna att meddela undantag från dessa, tidsscheman för fastställande av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram samt innehållet i planer och program. I de delar det följer av vårt uppdrag har vi lämnat förslag till bestämmelser som bör ingå i förordningen. Utredningen svensk vattenadministration har utgående från sitt uppdrag lämnat ytterligare förslag, men förslaget till förordning är ändå inte fullständigt, utan ytterligare bestämmelser kommer att behöva ingå. Principförslag En fråga av central betydelse, både när det gäller att nå ramdirektivets miljömål för vattendistrikt och andra bestämmelser om miljökvalitet, är hur bestämmelser om miljökvalitet skall kopplas till dagens system med individuell prövning. Vi har i ett tidigare delbetänkande lämnat ett principförslag som innebär att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken grupperas i block. Vi bygger nu vidare på detta förslag och föreslår att det skapas tre block av bestämmelser. Blocken skall innehålla hänsynsregler, regler om val av plats respektive miljökvalitetsregler och vart och ett av dem måste uppfyllas före en slutavvägning. Miljökvalitetsreglerna i 2 kap. skulle få sin verkan i de fall det finns bestämmelser om miljökvalitet enligt 5 kap. och dessa inte klaras eller riskerar att inte klaras. De skulle göra det möjligt att ställa krav som går utöver vad som följer av hänsynsreglerna och reglerna om val av plats när miljökvaliteten inte är godtagbar. Det återstår en rad överväganden innan slutliga förslag på bestämmelser av detta slag i 2 kap. kan lämnas. De förslag vi lämnar i denna del är därför principförslag som vi avser att bearbeta vidare till vårt slutbetänkande. Principförslagen innebär att det i de fall en bestämmelse om miljökvalitet inte klaras, skall göras åtskillnad på vad som skall gälla om det finns respektive saknas åtgärdsprogram. Det är ett kollektiv av påverkare av olika slag som bidrar till att en miljökvalitet inte är godtagbar. Åtgärdsprogrammet är det instrument som fördelar kravbördorna inom det kollektivet. När det finns ett åtgärdsprogram bör det vara möjligt att ställa mer långtgående krav på enskilda verksamheter än vad som följer av hänsynsreglerna och platsvalsreglerna. Kraven bör dock inte kunna vara mer långtgående än vad som följer av åtgärdsprogrammet. Principförslagen till ändringar av 2 kap. har återverkningar på andra bestämmelser som återfinns i miljöbalken, och som också åberopas i en rad andra lagar. Också konsekvenserna för de andra lagarna måste övervägas innan slutliga förslag kan lämnas. Plan- och bygglagen påverkas både av våra förslag i denna del och av andra förslag som nu lämnas slutligt. Vilka förändringar som kan behövas i plan- och bygglagen är alltså delvis beroende av den slutliga utformningen av de principförslag vi lämnat beträffande 2 kap. och andra bestämmelser i miljöbalken. Vi lämnar därför inga förslag till ändringar nu, utan återkommer till denna fråga i vårt slutbetänkande sedan vi också samrått med kommittén för översyn av plan- och bygglagen. Vi konstaterar också att det finns oklarheter i hur den nuvarande avvägningsregeln i 2 kap. 7 § skall tolkas. Vi avser att föreslå ett förtydligande av den bestämmelsen samtidigt som vi lämnar slutliga förslag till övriga delar av 2 kap. Miljöbalkskommitténs lagförslag Förslag till lag om ändring av miljöbalken Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken dels att 5 kap. 2 och 8 §§ skall upphöra att gälla, dels att rubriken till 5 kap. skall ha följande lydelse, dels att 5 kap. 1, 4-6 och 9 §§, 6 kap. 7 och 13 §§, 7 kap. 19 §, 16 kap. 8 § och 24 kap. 5 § skall ha följande lydelse, dels att det skall införas nya paragrafer, 5 kap. 5 a och 12-19 §§ och 6 kap. 11 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. Bestämmelser om miljökvalitet 1 § Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer). Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (bestämmelser om miljökvalitet). Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela bestämmelser om miljökvalitet som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Vad bestämmelser om miljökvalitet skall ange 2 § Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och de skall ange 1. högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer, 2. högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning, eller 3. högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem, vattendrag, grundvatten eller delar av dem. Miljökvalitetsnormer kan också ange högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön. Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas. 4 § Verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte överträds. Bestämmelser om att tillstånd inte får beviljas för verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds finns i 16 kap. 5 §. Bestämmelser om att tillstånd eller villkor för ett tillstånd får omprövas, om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds, finns i 24 kap. 5 § första stycket 2. Myndigheter och kommuner skall inom sina ansvarsområden fullgöra de uppgifter som ankommer på dem enligt åtgärdsprogram fastställda enligt 5 och 14 §§. 5 § Ett åtgärdsprogram skall upprättas om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om kravet på det följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen skall i sådana fall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas eller när behov uppkommer besluta ett sådant åtgärdsprogram eller besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner skall upprätta sådana åtgärdsprogram. Regeringen får överlåta till en myndighet att besluta om åtgärdsprogram som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område överträds därför att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, skall regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer upprätta ett åtgärdsprogram för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att uppfylla normen förekommer. Innan en myndighet eller kommun upprättar ett åtgärdsprogram skall den samråda med myndigheter och kommuner som berörs samt med verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning. Ett åtgärdsprogram som upprättas av en kommun skall beslutas av kommunfullmäktige. Åtgärdsprogrammet skall skickas till de myndigheter som regeringen bestämmer. Med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund. Ett åtgärdsprogram skall fastställas om det behövs för att en bestämmelse om miljökvalitet skall uppfyllas eller om kravet på det följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen skall i sådana fall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas eller när behov uppkommer fastställa ett sådant åtgärdsprogram eller besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner skall fastställa sådana åtgärdsprogram. Regeringen får överlåta till en myndighet att fastställa åtgärdsprogram som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Om en bestämmelse om miljökvalitet för ett geografiskt område överträds därför att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, skall regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställa ett åtgärdsprogram för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att uppfylla bestämmelsen om miljökvalitet förekommer. Ett åtgärdsprogram som skall fastställas av en kommun skall beslutas av kommunfullmäktige. Åtgärdsprogrammet skall skickas till de myndigheter som regeringen bestämmer. Med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund. Bestämmelserna i första-femte stycket gäller inte för åtgärdsprogram för vattendistrikt. 5 a § Innan ett åtgärdsprogram enligt 5 § fastställs, skall regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer upprätta ett förslag till åtgärdsprogram. Myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet skall genom kungörelse i ortstidning eller på annat sätt beredas tillfälle att lämna skriftliga synpunkter på förslaget till åtgärdsprogram under minst två månader. Efter samråd över förslaget till åtgärdsprogram skall myndigheten eller kommunen sammanställa de synpunkter som lämnats och redovisa sina förslag med anledning av dem, däribland de ändringar som gjorts i förslaget till åtgärdsprogram, i ett utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet. Bestämmelserna i första och andra stycket gäller inte för åtgärdsprogram för vattendistrikt. 6 § Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet som kan påverka de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som avses i 2 § första stycket. I ett åtgärdsprogram skall anges 1. den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas, 2. de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara uppfylld senast den tidpunkt som avses i 2 § andra stycket, Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som föreskrivits i bestämmelser om miljökvalitet med stöd av 1 §. I ett åtgärdsprogram skall anges 1. den bestämmelse om miljökvalitet som skall uppfyllas, 2. de åtgärder som skall vidtas för att bestämmelsen om miljökvalitet skall vara uppfylld senast den tidpunkt som anges i föreskriften om miljökvalitet, 3. vilka myndigheter och kommuner som skall se till att angivna åtgärder vidtas, 4. när de skall vara genomförda, och 5. de uppgifter som i övrigt krävs till följd av Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen. Ett åtgärdsprogram skall innehålla en analys av programmets konsekvenser utifrån allmän och enskild synpunkt. Ett åtgärdsprogram skall omprövas vid behov, dock minst vart femte år. Bestämmelserna i första-fjärde stycket gäller inte för åtgärdsprogram för vattendistrikt. Åtgärdsplaner 8 § Regeringen får upprätta sådana åtgärdsplaner som kan krävas till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner eller kommunalförbund skall upprätta sådana åtgärdsplaner. 9 § Regeringen skall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas även besluta vilka som är skyldiga att kontrollera att en miljökvalitetsnorm uppfylls. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om provtagning och andra metoder för att kontrollera att miljökvalitetsnormerna uppfylls samt hur resultatet av sådana kontroller skall redovisas. Regeringen skall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas även besluta vilka som är skyldiga att kontrollera att bestämmelser om miljökvalitet uppfylls. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om provtagning och andra metoder för att kontrollera att bestämmelser om miljökvalitet uppfylls samt hur resultatet av sådana kontroller skall redovisas. Förvaltning av vattendistrikt 12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om 1. karaktärisering, undersökning av miljöpåverkan och ekonomisk analys av vattenanvändning, 2. miljömål för vattendistrikt, 3. undantag från miljömål för vattendistrikt, 4. förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för vattendistrikt, 5. övervakning av vattenmiljön, och 6. förvaltning av vattendistrikt i övrigt, som följer av Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen. 13 § I en förvaltningsplan för vattendistrikt skall redovisas en sammanfattning av vattenförvaltningen och förhållandena i distriktet. 14 § I ett åtgärdsprogram för vattendistrikt skall anges de åtgärder som skall vidtas för att uppfylla miljömål för vattendistrikt. Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka vattnets kvalitet. Ett åtgärdsprogram skall innehålla en analys av programmets konsekvenser utifrån allmän och enskild synpunkt. 15 § Innan förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för vattendistriktet fastställs skall vattenmyndigheten upprätta 1. en tidtabell och ett arbetsprogram för att utarbeta förvaltningsplaner och åtgärdsprogram samt en redogörelse för vilka samråd som planeras, 2. en preliminär översikt över väsentliga frågor som rör vattenförvaltningen, och 3. förslag till förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. 16 § Vattenmyndigheten skall samråda med myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av en förvaltningsplan eller ett åtgärdsprogram. Vattenmyndigheten skall genom kungörelse i ortstidning bereda de som omfattas av samrådet tillfälle att lämna skriftliga synpunkter på de handlingar som anges i 15 § under minst sex månader. Av kungörelsen skall framgå var handlingarna finns tillgängliga samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter skall lämnas. Ett exemplar av handlingarna skall alltid förvaras hos vattenmyndigheten och berörda kommuner. För kungörandet gäller vad som är föreskrivet i lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. 17 § Efter samråd över förslagen till förvaltningsplaner och åtgärdsprogram skall vattenmyndigheten sammanställa de synpunkter som lämnats och redovisa sina förslag med anledning av dem, däribland de ändringar som gjorts i förslagen till planer och program, i ett utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet. 18 § Vattenmyndigheten skall fastställa förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för vattendistriktet. 19 § Vattenmyndigheten skall med eget yttrande överlämna till regeringen att fastställa ett åtgärdsprogram eller en del av ett program om 1. detta är nödvändigt för att uppfylla miljömålen för vattendistriktet, eller 2. åtgärdsprogrammet rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken. 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag En miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §, däribland - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 2. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds 2. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att bestämmelser om miljökvalitet enligt 5 kap. överträds, - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 11 a § Varje myndighet som skall tillämpa denna balk skall se till att sådana åtgärdsprogram och förvaltningsplaner enligt 5 kap. som behövs för att belysa tillämpningen av bestämmelser om miljökvalitet finns tillgängliga i målet eller ärendet. Om myndigheten begär det, är vattenmyndigheten eller annan myndighet eller kommun som upprättat åtgärdsprogram och förvaltningsplaner enligt 5 kap. skyldig att tillhandahålla dessa. 13 § Regeringen får i ett visst fall besluta att en eller flera kommuner skall redovisa till regeringen eller någon annan myndighet hur kommunen eller kommunerna i sin planering enligt plan- och bygglagen (1987:10) avser att 1. genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 5 § eller på annat sätt skapa förutsättningar för att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. uppfylls, och 1. genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. eller på annat sätt skapa förutsättningar för att bestämmelser om miljökvalitet enligt 5 kap. uppfylls, och 2. tillgodose ett intresse som rör hushållningen med mark och vatten enligt 3 och 4 kap. Statliga myndigheter skall anmäla till regeringen om det uppkommer behov av en sådan redovisning. 7 kap. Skydd av områden 19 § Ett större mark- eller vattenområde får av regeringen förklaras som miljöskyddsområde, om det krävs särskilda föreskrifter därför att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. Ett större mark- eller vattenområde får av regeringen förklaras som miljöskyddsområde, om det krävs särskilda föreskrifter därför att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyller en bestämmelse om miljökvalitet. 16 kap. Allmänt om prövningen 8 § Om två eller flera som bedriver eller avser att bedriva verksamhet kommer överens om att vidta åtgärder för att förebygga eller motverka olägenheter för människors hälsa och miljön, får villkor som avses i 2 § andra stycket omfatta två eller flera verksamheter. Som förutsättning för detta gäller att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. ökar eller att fördelar från hälso- och miljösynpunkt uppnås på något annat sätt. Om två eller flera som bedriver eller avser att bedriva verksamhet kommer överens om att vidta åtgärder för att förebygga eller motverka olägenheter för människors hälsa och miljön, får villkor som avses i 2 § andra stycket omfatta två eller flera verksamheter. Som förutsättning för detta gäller att möjligheterna att uppfylla bestämmelser om miljökvalitet enligt 5 kap. ökar eller att fördelar från hälso- och miljösynpunkt uppnås på något annat sätt. Frågor enligt första stycket får avgöras genom gemensamt beslut om tillstånd som innehåller villkor för verksamheterna eller genom skilda beslut med gemensamma villkor. 24 kap. Tillstånds giltighet, omprövning m.m. 5 § I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 2. om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds, 2. om verksamheten med någon betydelse medverkar till att bestämmelser om miljökvalitet överträds, - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Sammanfattning av betänkandet från Utredningen svensk vattenadministration Här återges den sammanfattning som Utredningen svensk vattenadministration gjorde i sitt betänkande Klart som vatten (SOU 2002:105). Sverige och övriga medlemsstater i EU har genom ramdirektivet för vatten åtagit sig att väsentligt öka ambitionerna vad gäller att skydda våra vatten och ekosystemen i vatten. Jag föreslår nu att * Sverige delas in i fem vattendistrikt, med utgångspunkt från de geografiska områdenas samband med havsbassängerna Bottenviken, Bottenhavet, Norra Östersjön, Södra Östersjön och Västerhavet - naturen och miljön blir styrande, inte gamla administrativa gränser. * Resurser och kompetens avseende vattenfrågor koncentreras, i syfte att uppnå hög kostnadseffektivitet och tydliga ansvarsgränser * I vart och ett av de fem distrikten etableras en vattenmyndighet, som skall se till att miljömålen för vatten uppnås. Till en början knyts myndighetsansvaret till en av länsstyrelserna i varje distrikt. * Vattenmyndigheterna skall ansvara för miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan för vattendistriktet och se till att analyser och övervakning av vattendragen kommer till stånd. * På den lokala nivån bildas lokala samverkansorgan genom kommunernas försorg, i princip baserade på landets huvudavrinningsområden. I samverkansorganen kan också ingå organisationer, vattenvårdsförbund m.fl. Uppgiften är att driva det lokala vattenvårdsarbetet. * Vattenvårdssamfälligheter bör bildas där det behövs särskilda åtgärder för att skydda vissa vattendrag eller grundvattenförekomster. För detta föreslås en ny lag. * Avtal mellan vattenbrukare i syfte att åstadkomma förbättringar i vattenmiljöer skall kunna ges myndighetssanktion, för att åstadkomma mindre byråkrati och större rättssäkerhet. * För att skapa nödvändiga resurser i miljömålsarbetet behövs ett fungerande avgiftssystem. Utredningen föreslår en principmodell för ett sådant avgiftssystem. * Vattenmyndigheterna skall ha ett tillsynsansvar avseende beredskapsåtgärder för vattenförsörjningen. En av myndigheterna skall ha ett nationellt samordningsansvar för sådan tillsyn. EG:s ramdirektiv innebär högre ambitioner Sverige kommer att höja ribban i arbetet för att skydda våra vatten. Det är innebörden av det ramdirektiv för vatten som Europaparlamentet och rådet antog i december 2000. Syftet är att skydda vattenkvaliteten och ekosystemen i vattnen och att trygga den långsiktiga vattenförsörjningen i unionen. Ramdirektivet omfattar både ytvatten och grundvatten. "God vattenstatus" skall uppnås till år 2015. Någon försämring av vattnet accepteras inte. Centrala delar är att ta fram miljömål för vatten och åtgärdsprogram, som skall vara klara år 2009. Myndigheter skall etableras, och de skall grundas på vattnets avrinning och inte befintliga administrativa gränser. EG-direktiv är bindande för medlemsstaten, vilket innebär att varje medlemsstat är skyldig att se till att direktivet genomförs i den nationella lagstiftningen. Uppdraget - Utredningen svensk vattenadministration Regeringen tillsatte i oktober 2001 en särskild utredare för att utarbeta förslag till organisation för genomförande av EG:s ramvattendirektiv i Sverige (Dir 2001:78). Utredningen har tagit namnet Utredningen svensk vattenadministration. I uppdraget har även ingått att analysera förutsättningarna för vattenavgifter i Sverige, att föreslå former för miljösamverkan kring vattenförekomster och att lämna förslag angående tillsynsansvaret för beredskapsåtgärder för vattenförsörjningen. Miljöbalkskommittén har haft i uppdrag att föreslå hur ramvattendirektivets materiella innehåll skall implementeras i svensk lagstiftning. Våra båda utredningar har haft ett nära samarbete och våra förslag är koordinerade. Utredningsarbetet har bedrivits i en bred och öppen process. Tre hearingar har genomförts med vardera ett 80-tal deltagare. Fem vattendistrikt ... Landet delas in i fem vattendistrikt. Avgränsningen utgår från avrinningsområdenas sammanhang med de stora havsbassängerna, dvs. Bottenviken, Bottenhavet, Norra Östersjön, södra Östersjön och Västerhavet (se karta i bilaga 2). Vattenmyndigheternas inriktning på strategiska frågor, behovet av kompetens och möjligheterna att effektivisera vattenarbetet och begränsa behovet av nya resurser är några av skälen för ett begränsat antal distrikt. På sikt ges möjlighet till samordning med en eventuell förändring av tillståndsprövningen enligt miljöbalken. Miljöbalkskommittén har föreslagit att den flyttas från miljödomstolarna till förvaltningsmyndighet och då kan den ske i myndigheter av samma antal, på samma orter och med samma geografiska områden som vattenmyndigheterna. ... och fem vattenmyndigheter I vart och ett av de fem vattendistrikten etableras en vattenmyndighet. Härigenom koncentreras resurser och kompetens, i syfte att uppnå hög kostnadseffektivitet och tydliga ansvarsgränser. Med hänsyn till den snäva tidplanen för myndighetsorganisationen, klart december 2003, bör myndigheterna till en början knytas i form av en delegation till en länsstyrelse i varje vattendistrikt. Myndighetens styrelse (inledningsvis delegation) bör utses av regeringen, som också bör utse styrelsens ordförande och myndighetschefen. Styrelsen bör spegla olika delar av samhället - staten, kommunerna, näringslivet och miljövårdens organisationer. Myndigheten bör förutom ett huvudkontor kunna ha områdeskontor på olika platser i vattendistriktet. Myndighetens uppgifter - se till att miljömålen nås Den grundläggande uppgiften för myndigheterna är att se till att miljömålen för vatten uppnås. Dessa miljömål kommer att vara författningsreglerade, och får därmed en särskild ställning gentemot övriga miljömål. De viktigaste besluten för vattenmyndigheterna avser målen och åtgärdsprogrammet. Vattenarbetet skall dokumenteras i förvaltningsplaner. De skall spegla helheten - vattnets tillstånd, mål, åtgärder och övervakning - och blir viktiga dokument för dialogen med medborgare och organisationer. Som underlag för mål och åtgärdsprogram skall man ta fram en analys och karakteristik av vattnet. Vidare skall en övervakning av vattnet etableras. Genomförandet av åtgärdsprogrammet berör ett stort antal nationella och regionala myndigheter, kommuner, vattenvårdsförbund, företag m.fl. Myndigheter och kommuner skall genomföra beslutade åtgärdsprogram. Lokala samverkansorgan bildas Enligt ramdirektivet skall organisationen av vattenarbetet följa vattnets avrinning. Det innebär att Sveriges 119 huvudavrinningsområden (se karta i bilaga 3) bör vara utgångspunkt för det lokala arbetet. Kommunerna bildar lokala samverkansorgan med bas i huvudavrinningsområdena. Mindre huvudavrinningsområden kan kanske slås ihop och större kan delas. Hur många det blir - kanske 70-90 - får bli resultatet av en lokal och regional process. I samverkansorganen kan även ingå företag, vattenvårdsförbund, organisationer m.m. Samverkansorganen bör medverka i att ta fram analyser, ge underlag för miljömål, ta fram åtgärdsförslag och vara aktiva i genomförandet. En förvaltningsplan skall tas fram för varje huvudavrinningsområde. En viktig del är att driva samråd. Vattenmyndigheten skall ha en rätt att i sista hand kunna besluta om bildande av samverkansorgan. Bilda vattenvårdssamfälligheter På den lokala nivån finns även en "superlokal" dimension. Det kan handla om åtgärder och samverkan för att skydda eller förbättra ett visst vattenområde eller en grundvattenförekomst. Utredningen föreslår en ny lag om vattenvårdssamfälligheter På grundval av åtgärdsprogrammet för vattendistriktet skall samfälligheter kunna bildas för att genomföra vattenvårdande åtgärder. Eftersom åtgärdsprogrammet är övergripande kan vattenmyndigheten behöva specificera samverkansbehov m.m. Samfällighetens uppgift är att genomföra åtgärderna. Bildande sker genom förrättning. Innan åtgärdsprogram finns kan samfälligheter bildas om behovet klarläggs genom beslut av vattenmyndigheten. Avtal mellan vattenbrukare skall kunna användas mera i vattenvårdsarbetet och den modellen författningsregleras. Avtal om åtgärder kan upprättas t.ex. mellan jordbrukare och den ansvariga myndigheten kan som "motprestation" ge dispens från bestämmelser eller göra andra åtaganden gentemot den samverkande gruppen. Överenskommelsen bekräftas genom ett myndighetsbeslut. En principmodell för avgiftssystem För att skapa nödvändiga resurser för arbetet att nå målen för vattenmiljön behövs ett fungerande avgiftssystem. Utredningen föreslår en principmodell för ett sådant system. Alla vattenanvändare som påverkar vattnet i fysikaliskt/kemiskt och/eller ekologiskt avseende skall ta ansvaret för sin påverkan - genom kompensatoriska åtgärder eller avgifter Avgifter bör bekosta vattenvårdande aktiviteter. Vattenmyndigheternas planerande och myndighetsutövande verksamhet bör inte bekostas med avgifter utan finansieras skattevägen. Befintliga avgifter bör inordnas i en sammanhängande modell där påverkan på vatten kopplas samman med avgiftsuttag. Där avgifter inte tas ut idag och kostnader uppkommer bör avgifter införas. I första hand bör prioriterade farliga ämnen ingå avgiftssystemet. Avgifterna kan behöva differentieras regionalt beroende på recipientens status. Ett avgiftssystem bör införas i etapper, där steg 1 kan vara kväve och fosfor. Även diffusa utsläpp från jordbruk och skogsbruk bör ingå i modellen, men här krävs mer generella lösningar. Skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel utreds av en annan statlig utredning. Enligt ramdirektivet skall medlemsstaterna senast 2010 se till att prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna incitament till en effektiv användning av vattenresurserna. Principen skall vara att förorenaren betalar. Tillsynsansvaret för beredskapsåtgärder Beredskapsskyddet för vattnet har avgörande betydelse för samhället. Störningar kan uppstå genom t.ex. skador på vattentäkter och i distributionsnät och bortfall av elförsörjning. För en effektiv hantering av beredskapsåtgärder måste ansvaret, som i dag ligger på flera händer, vara tydligt och samordningen fungera. Utredningen föreslår att de fem vattenmyndigheterna får ansvaret för den övergripande tillsynen av beredskapsåtgärder. Samverkan skall ske med berörda centrala myndigheter. Vattenmyndigheterna kompetens och helhetssyn inom vattenområdet utgör en styrka, även inom beredskapsområdet. En av myndigheterna har ett nationellt ansvar för rapportering och samordning. Införandet av vattenmyndigheter ger även nya möjligheter att på regional nivå samordna tillsynen av beredskapsåtgärder. Lagförslagen från Utredningen svensk vattenadministration Förslag till lag om ändring i miljöbalken Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken att 5 kap. 10 § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. 10 § Sveriges land- och havsområden skall indelas i vattendistrikt. Ett vattendistrikt består av ett eller flera angränsande avrinningsområden tillsammans med deras förbundna grund- och kustvatten. Ett avrinningsområde utgörs av ett landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar genom en sekvens av åar, floder och, möjligen, sjöar till havet vid ett enda flodutlopp, eller vid en enda flodmynning eller ett enda delta. För varje vattendistrikt skall det finnas en myndighet som ansvarar för förvaltningen av distriktet (vattenmyndighet). Regeringen får indela riket i vattendistrikt med tillhörande avrinningsområden och utse vattenmyndigheter, som följer av Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen. 11 § För varje huvudavrinningsområde skall finnas ett samverkansorgan med uppgift att medverka i vattenförvaltningen. Efter bestämmande av vattenmyndigheten kan ett samverkansorgan omfatta mer än ett huvudavrinningsområde, eller del av ett huvudavrinningsområde. Berörda kommuner skall ingå i samverkansorganet. I samverkansorganet får även ingå juridisk person eller annan som väsentligt berörs av vattenförvaltningen. Vattenmyndigheten får förordna om medverkan i samverkansorganet och i samband därmed besluta i vilken omfattning medverkan skall ske. Förteckning över remissinstanser avseende betänkandena Bestämmelser om miljökvalitet (SOU 2002:107) och Klart som vatten (SOU 2002:105) Svea hovrätt (Miljööverdomstolen), Stockholms tingsrätt (Miljödomstolen), Växjö tingsrätt (Miljödomstolen), Vänersborgs tingsrätt (Miljödomstolen), Östersunds tingsrätt (Miljödomstolen), Umeå tingsrätt (Miljödomstolen), Krisberedskapsmyndigheten, Kammarkollegiet, Statskontoret, Statistiska Centralbyrån, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Statens räddningsverk, Kustbevakningen, Socialstyrelsen, Statens folkhälsoinstitut, Riksrevisionsverket, Fortifikationsverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Blekinge län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i Örebro län, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Stockholms universitet, Kungl. Tekniska högskolan, Uppsala universitet, Linköpings universitet, Lunds universitet, Högskolan i Kalmar, Göteborgs universitet, Luleå tekniska universitet, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Fiskeriverket, Sveriges lantbruksuniversitet, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Stiftelsen Institutet för vatten- och luftvårdsforskning, Stockholm Environment Institut, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Lantmäteriverket, Statens va-nämnd, Boverket, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Sveriges geologiska undersökning, Skogsstyrelsen, Affärsverket svenska kraftnät, Dammsäkerhetsrådet, Statens geotekniska institut, Statens energimyndighet, Jernkontoret, Kommittén för översyn av plan- och bygglagstiftningen (M2002:05), Havsmiljökommissionen (M2002:07), Arjeplogs kommun, Borlänge kommun, Borås kommun, Botkyrka kommun, Eskilstuna kommun, Flens kommun, Göteborgs stad, Hallstahammars kommun, Halmstads kommun, Helsingborgs kommun, Hultsfreds kommun, Härnösands kommun, Karlstads kommun, Katrineholms kommun, Kristianstads kommun, Linköpings kommun, Luleå kommun, Marks kommun, Nordmalings kommun, Nyköpings kommun, Ockelbo kommun, Skara kommun, Stockholms stad, Tibro kommun, Uppsala kommun, Örebro kommun, Örnsköldsviks kommun, Östersunds kommun, Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Advokatfirman Åberg & Co AB, Alrutz´ Advokatbyrå, Bohuskustens vattenvårdsförbund, Föreningen Sveriges Skogsindustrier, Företagarnas Riksorganisation, Greenpeace, Göta älvs vattenvårdsförbund, Kemikontoret, Kävlingeåns vattenvårdsförbund, Lantbrukarnas riksförbund, Ljusnan-voxnans vattenvårdsförbund, LRF Skogsägarna, Mannheimer Swartling Advokatbyrå, Miljöförbundet Jordens vänner, Mälarens vattenvårdsförbund, Skogs- och Träfacket, Skogsindustrierna, Sportfiskarna, Stockholm International Water Institute, Svensk Energi, Svenska Gruvföreningen, Svenska Naturskyddsföreningen, Svenskt Näringsliv, Svenskt Vatten AB, Sveriges Advokatsamfund, Sveriges Bergmaterielindustri, Sveriges Energiföreningars Riksorganisation, Sveriges Fiskares Riksförbund, Sveriges Fiskevattenägareförbund, Sveriges Hembygdsförbund, Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund, Sveriges Verkstadsindustrier, Sågverkens Riksförbund, Vattenregleringsföretagen, Världsnaturfonden i Sverige. Lagrådsremissens lagförslag Förslag till lag om ändring i miljöbalken Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken dels att rubrikerna närmast före 5 kap. 7 och 8 §§ skall utgå, dels att 5 kap. 2 och 4-8 §§, 6 kap. 11 §, 29 kap. 8 § samt rubriken till 5 kap. skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 5 kap. 5 § skall sättas närmast före 5 kap. 4 §, dels att det i balken skall införas två nya paragrafer, 5 kap. 10 och 11 §§, samt närmast före 5 kap. 10 § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. Miljökvalitetsnormer Miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsförvaltning 2 § Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och de skall ange 1. högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer, 2. högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning, eller 3. högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem, vattendrag, grundvatten eller delar av dem. Miljökvalitetsnormer kan också ange högsta eller lägsta förekomst i yt- eller grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön. Miljökvalitetsnormer skall ange 1. föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter och som inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder, 2. föroreningsnivåer eller störningsnivåer som skall eftersträvas eller som inte bör överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder, 3. högsta eller lägsta förekomst i yt- eller grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön, eller 4. de krav i övrigt på kvaliteten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas. 4 §9 Verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte överträds. Bestämmelser om att tillstånd inte får beviljas för verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds finns i 16 kap. 5 §. Bestämmelser om att tillstånd eller villkor för ett tillstånd får omprövas, om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds, finns i 24 kap. 5 § första stycket 2. Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall kunna uppfyllas, skall regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer upprätta ett förslag till åtgärdsprogram. Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område inte kan uppfyllas därför att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, skall ett förslag till åtgärdsprogram upprättas för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att uppfylla normen förekommer. Myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet skall genom kungörelse i ortstidning eller på annat sätt beredas tillfälle att under minst två månader lämna synpunkter på förslaget. Efter samråd enligt tredje stycket skall den som upprättat förslaget i en särskild sammanställning redovisa de synpunkter som lämnats och hur de har beaktats. Sammanställningen skall fogas till handlingarna i ärendet. 5 § Ett åtgärdsprogram skall upprättas om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om kravet på det följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen skall i sådana fall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas eller när behov uppkommer besluta ett sådant åtgärdsprogram eller besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner skall upprätta sådana åtgärdsprogram. Regeringen får överlåta till en myndighet att besluta om åtgärdsprogram som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område överträds därför att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, skall regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer upprätta ett åtgärdsprogram för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att uppfylla normen förekommer. Innan en myndighet eller kommun upprättar ett åtgärdsprogram skall den samråda med myndigheter och kommuner som berörs samt med verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning. Ett åtgärdsprogram som upprättas av en kommun skall beslutas av kommunfullmäktige. Ett åtgärdsprogram som avses i 4 § skall fastställas av regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer. Om det behövs får regeringen bestämma att ett åtgärdsprogram skall fastställas av flera myndigheter eller kommuner. Ett åtgärdsprogram som skall fastställas av en kommun skall beslutas av kommunfullmäktige. Åtgärdsprogrammet skall skickas till de myndigheter som regeringen bestämmer. Med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund. 6 §10 Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet som kan påverka de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som avses i 2 § första stycket. I ett åtgärdsprogram skall anges 1. den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas, 2. de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara uppfylld senast den tidpunkt som avses i 2 § andra stycket, 3. vilka myndigheter och kommuner som skall se till att angivna åtgärder vidtas, 4. när de skall vara genomförda, och 5. de uppgifter som i övrigt krävs till följd av Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen. Ett åtgärdsprogram skall omprövas vid behov, dock minst vart femte år. Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att uppfylla föreskrivna miljökvalitetsnormer. I ett åtgärdsprogram skall anges 1. den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas, 2. de åtgärder som myndigheter eller kommuner behöver vidta för att miljökvalitetsnormen skall kunna uppfyllas, vilka myndigheter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när åtgärderna behöver vara genomförda, 3. de uppgifter som i övrigt behövs till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Ett åtgärdsprogram skall innehålla en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt. Ett åtgärdsprogram skall omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år. 7 § Regeringen får föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av regeringen. Regeringen får föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av regeringen. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om hur åtgärdsprogram skall upprättas, vad sådana program skall innehålla och hur samråd skall ske. 8 § Regeringen får upprätta sådana åtgärdsplaner som kan krävas till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner eller kommunalförbund skall upprätta sådana åtgärdsplaner. Myndigheter och kommuner skall inom sina ansvarsområden vidta de åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram som fastställts enligt 5 §. Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön 10 § För förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön skall Sveriges landområden och kustvattenområden delas in i vattendistrikt. Ett vattendistrikt skall bestå av ett eller flera avrinningsområden tillsammans med deras tillhörande grundvatten och kustvatten. Ett avrinningsområde utgörs av ett landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar till havet genom ett enda utlopp eller delta. Grundvatten, ytvatten, kustvatten och kustområden som inte i sin helhet kan hänföras till ett visst avrinningsområde skall hänföras till det vattendistrikt som är närmast eller lämpligast. 11 § Regeringen får dela in riket i vattendistrikt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön såsom karakterisering av vattenområden, förvaltningsplaner för vattendistrikt och övervakning av vattenmiljön. 6 kap. 11 § Varje myndighet som skall tilllämpa denna balk skall se till att sådana planer enligt plan- och bygglagen (1987:10) och sådant planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet. Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att tillhandahålla planer enligt plan- och bygglagen samt planeringsunderlaget till dessa. Varje myndighet som skall tilllämpa denna balk skall se till att sådana planer enligt plan- och bygglagen (1987:10) och sådant planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet. Myndigheten skall också se till att sådana beslutade åtgärdsprogram och förvaltningsplaner som avses i 5 kap. och som har betydelse för prövningen finns tillgängliga i målet eller ärendet. Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att tillhandahålla planer enligt plan- och bygglagen samt planeringsunderlaget till dessa. 29 kap. 8 §11 Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot 1. föreskrift för totalförsvaret meddelad med stöd av 1 kap. 5 §, om överträdelse av den lagbestämmelse från vilken avvikelse har föreskrivits är straffbelagd, 2. i beslut om naturreservat eller kulturreservat angivna inskränkningar i rätten att använda mark enligt 7 kap. 5 § andra eller tredje stycket, 3. förbud att bedriva verksamhet eller vidta åtgärder inom biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 §, 4. föreskrifter som behövs för särskilt skydd för djur eller växter enligt 7 kap. 12 §, 5. förbud att inom strandskyddsområde uppföra ny byggnad eller vidta annan åtgärd i strid mot 7 kap. 16 §, 6. föreskrifter om försiktighetsmått inom miljöskyddsområde meddelade med stöd av 7 kap. 20 §, 7. föreskrifter om inskränkning inom vattenskyddsområde meddelade med stöd av 7 kap. 22 §, 8. interimistiskt förbud enligt 7 kap. 24 § första stycket, 9. föreskrifter om förbud till skydd för djur- och växtarter meddelade med stöd av 8 kap. 1 eller 2 §, 10. föreskrifter om förbud eller föreskrifter om särskilda villkor för att sätta ut djur- eller växtarter meddelade med stöd av 8 kap. 3 §, 11. föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. 4 § genom att ta sådan befattning med djur, växter, ägg, rom, bon eller produkter av djur eller växter som strider mot en sådan föreskrift eller mot ett villkor i beslut i enskilt fall, 12. föreskrifter eller beslut om förbud mot utsläpp av avloppsvatten m.m. meddelade med stöd av 9 kap. 4 §, 13. föreskrifter om försiktighetsmått vid miljöfarlig verksamhet meddelade med stöd av 9 kap. 5 §, 14. inskränkningar, villkor eller anmälningsskyldighet föreskrivna beträffande miljöriskområde enligt 10 kap. 12 §, 15. skyldighet att underhålla en vattenanläggning enligt 11 kap. 17 § första stycket eller 20 § första stycket eller 21 § första stycket, 16. förbud att påbörja en verksamhet enligt 12 kap. 6 § tredje stycket, 17. förbud till skydd för naturmiljön enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket, 18. särskilda föreskrifter om utredning och försiktighetsmått vid genteknisk verksamhet meddelade med stöd av 13 kap. 8 eller 11 §, 19. förbud att sprida bekämpningsmedel från luftfartyg enligt 14 kap. 18 § andra stycket, 20. förbud att sprida bekämpningsmedel mot lövsly enligt 14 kap. 19 § första stycket, 21. föreskrifter som avser förbränning, handel, överlåtelse eller införsel av bränslen meddelade med stöd av 14 kap. 21 §, 22. föreskrifter i fråga om hantering, införsel eller utförsel av kemiska produkter eller biotekniska organismer meddelade med stöd av 14 kap. 24 §, 23. förbud att hantera, föra in eller föra ut kemisk produkt eller bioteknisk organism enligt 14 kap. 25 §, 24. förbud mot dumpning eller förbränning av avfall enligt 15 kap. 31 §, 25. skyldighet att göra anmälan eller lämna uppgifter enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 304/2003 av den 28 januari 2003 om export och import av farliga kemikalier, 26. förbud eller skyldighet att lämna uppgifter enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av den 29 juni 2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet, senast ändrad genom förordning (EG) nr 2039/2000, 27. bestämmelser om transport och därigenom transporterar avfall i strid mot rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen, senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) 2557/2001 av den 28 december 2001, 28. en bestämmelse eller mot villkor i beslut i enskilt fall som meddelats med stöd av rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 2476/2001 av den 17 december 2001, såvitt avser import till Sverige, export och reexport från Sverige, handel med artificiellt förökade växter, transport och transitering eller köp, försäljning och annan kommersiell åtgärd. 28. bestämmelser i, eller villkor i beslut i enskilt fall som meddelats med stöd av, rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 2476/2001 av den 17 december 2001, såvitt avser import till Sverige, export och reexport från Sverige, handel med artificiellt förökade växter, transport och transitering eller köp, försäljning och annan kommersiell åtgärd. För försök till brott mot första stycket 24 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Till ansvar enligt första eller andra stycket döms inte, om ansvar kan ådömas enligt 1 eller 2 §. Denna lag träder i kraft den 22 december 2003. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2003-06-06 Närvarande: f.d. regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist, regeringsrådet Marianne Eliason, justitierådet Severin Blomstrand. Enligt en lagrådsremiss den 22 maj 2003 (Miljödepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i miljöbalken. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Ulf Yngvesson. Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: 5 kap. 10 § och 11 § första stycket Enligt 5 kap. 10 § "skall" Sveriges landområden och kustvattenområden delas in i vattendistrikt. Vidare ges i paragrafen relativt utförliga regler om principerna för indelningen. I 5 kap. 11 § första stycket ges ett bemyndigande av innebörd att regeringen "får" dela in riket i vattendistrikt. Lästa tillsammans framstår bestämmelserna som motstridiga. Genom regleringen genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Ett korrekt genomförande torde förutsätta att en indelning verkligen görs. Dessutom blir regleringen meningslös om det inte i någon form fattas beslut om vilka vattendistrikt som skall finnas. Föreskrifter av det slag det nu är fråga om torde i och för sig inte kräva lagform utan falla inom området för regeringens restkompetens (8 kap. 13 § första stycket 2 regeringsformen). Regeringen har dock ansett (avsnitt 6.1) att grunderna för indelningen bör meddelas i lag eftersom det är fråga om en helt ny princip för administrativ indelning av riket (jfr 8 kap. 14 § regeringsformen). Till den del ämnet inte har lagreglerats har regeringen kvar sin möjlighet att meddela föreskrifter. Något bemyndigande krävs således inte och bör enligt Lagrådets mening inte heller finnas. Däremot kan det mot bakgrund av vad som anförts ovan vara lämpligt med en informationsregel om att regeringen avser att besluta om den närmare indelningen (jfr Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, tredje upplagan s. 154 f.). Lagrådet förordar att 5 kap. 11 § första stycket utgår och att det i stället i 5 kap. 10 § införs ytterligare ett stycke av förslagsvis följande lydelse. "Regeringen meddelar föreskrifter om indelningen i vattendistrikt." Miljödepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 september 2003 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Sahlin, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Lövdén, Ringholm, Bodström, Sommestad, Karlsson H., Lund, Nykvist, Andnor, Nuder, Johansson, Hallengren, Björklund Föredragande: Lena Sommestad Regeringen beslutar proposition Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön Rättsdatablad Författningsrubrik Bestämmelser som inför, ändrar, upp-häver eller upprepar ett normgivnings-bemyndigande Celexnummer för bakomliggande EG-regler Lag om ändring i miljöbalken 5 kap. 7 och 11 §§ 32000L0060 31997R0338 32003R1497 1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060). 2 Senaste lydelse 2002:175. 3 Senaste lydelse 2002:175. 4 Senaste lydelse 2003:518. 5 EGT L 61, 3.3.1997, s. 1 (Celex 31997R0338). 6 EGT L 334, 18.12.2001, s. 3 (Celex 32001R2476). 7 EGT L 61, 3.3.1997, s. 1 (Celex 31997R0338). 8 EUT L 215, 27.8.2003, s. 3 (Celex 32003R1497). 9 Senaste lydelse 2002:175. 10 Senaste lydelse 2002:175. 11 I dess lydelse enligt bet. 2002/03:MJU15. Prop. 2003/04:2 140 1 Prop. 2003/04:2 Bilaga 1 Prop. 2003/04:2 Bilaga 2 Prop. 2003/04:2 Bilaga 3 Prop. 2003/04:2 Bilaga 4 Prop. 2003/04:2 Bilaga 5 Prop. 2003/04:2 Bilaga 6 Prop. 2003/04:2 Bilaga 7 Prop. 2003/04:2