Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2021/22:205 Riksrevisionens rapport om Ekobrottsmyndighetens arbete mot den organiserade ekonomiska brottsligheten Skr. 2021/22:205 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 31 mars 2022 Magdalena Andersson Morgan Johansson (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redogör regeringen för sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort och de rekommendationer som riktats till regeringen i rapporten Ekobrottsmyndigheten - arbetet mot den organiserade ekonomiska brottsligheten (RiR 2021:30). Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns flera omständigheter som gör att Ekobrottsmyndigheten (EBM) inte fullt ut kan arbeta effektivt mot den organiserade ekonomiska brottsligheten. Riksrevisionen anser att detta delvis beror på att EBM brister i sin interna styrning och informationsdelning och lämnar flera rekommendationer till myndigheten i detta avseende. Riksrevisionen menar att problemen förstärks av att regeringen inte skapat vissa yttre förutsättningar som EBM behöver för att arbeta effektivt. Sammantaget bedömer Riksrevisionen att EBM:s arbete i väsentliga delar inte tar tillvara de effektivitetsvinster som är syftet med myndighetskonstruktionen. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att göra en översyn av EBM:s uppdrag och konstruktion, att klargöra ansvarsförhållandena mellan EBM och Polismyndigheten när det gäller underrättelseverksamheten samt att se till att underrättelseverksamheten har rättsliga förutsättningar för att kunna arbeta effektivt. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och instämmer till viss del i de redovisade iakttagelserna. I skrivelsen redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits inom de områden som omfattas av Riksrevisionens rekommendationer. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 4 Bilaga 1 Riksrevisionens granskningsrapport 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 mars 2022 76 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om EBM:s arbete mot den organiserade ekonomiska brottsligheten är effektivt. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Ekobrottsmyndigheten - arbetet mot den organiserade ekonomiska brottsligheten (RiR 2021:30), se bilagan. Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 13 december 2021. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen redovisar i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser I sin motivering till granskningen pekar Riksrevisionen på att riksdag och regering har uttalat att den organiserade brottsligheten utgör ett allvarligt hot mot det demokratiska samhället och att den är en stor utmaning för många statliga aktörer. För att kriminella personer ska kunna använda vinsterna från brottslig verksamhet används ofta avancerade former av ekonomisk brottslighet. EBM är den myndighet som har i huvuduppdrag att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Riksrevisionen noterar att EBM skapades 1998 ur behovet av att ha en specialistmyndighet som fokuserade på att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Genom att samla olika yrkeskategorier inom en och samma myndighet skulle arbetet mot den ekonomiska brottsligheten bli mer effektivt och prioriterat. Riksrevisionens samlade bedömning är att det finns flera omständigheter som gör att EBM inte fullt ut kan arbeta effektivt mot den organiserade ekonomiska brottsligheten. Riksrevisionen bedömer att EBM brister i sin interna styrning och informationsdelning. Exempelvis saknar EBM underlag för att styra, prioritera och inrikta verksamheten så att myndigheten kan arbeta effektivt mot den organiserade ekonomiska brottsligheten. Riksrevisionen riktar därför ett antal rekommendationer till EBM i detta avseende, bl.a. om att dimensionera den övergripande planeringen och fördelningen av resurser utifrån verksamhetsområdenas och kamrarnas olika behov. För att kunna göra det behöver EBM utveckla uppföljningen av verksamheten och kunskapen om den ekonomiska brottsligheten. Riksrevisionen anser att problemen förstärks av att regeringen inte skapat vissa yttre förutsättningar som EBM behöver för att arbeta effektivt. Enligt Riksrevisionen har regeringen inte skapat rättsliga förutsättningar för att underrättelseverksamheten ska kunna bedrivas effektivt. Riksrevisionen pekar på att underrättelseverksamheten inte har direktåtkomst till de penningtvättsregister som Polismyndigheten för och till det konto- och värdefackssystem som Skatteverket tillhandahåller. Underrättelseverksamheten vid EBM måste därför begära in information från andra aktörer vilket tar mycket tid i anspråk. Riksrevisionen framhåller även att lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen) inte är tillämpbar i underrättelseverksamheten vid EBM eftersom myndighetens brottskatalog inte innefattar brott med ett straffminimum om fängelse i två år. Riksrevisionen konstaterar vidare att eftersom det inte finns någon uttrycklig bestämmelse om att underrättelseverksamhet ska bedrivas vid EBM så har det uppstått interna diskussioner inom EBM om det är Polismyndigheten eller EBM som ska uppfattas som behörig att inhämta underrättelseinformation för EBM:s syften. Vidare noterar Riksrevisionen att EBM är beroende av andra myndigheter eftersom den ekonomiska brottsligheten ofta upptäcks genom andra myndigheters granskning eller kontroll. Riksrevisionen framhåller att EBM enligt sin instruktion inte får besluta om att inrätta, upphöra eller omlokalisera åklagarkammare innan ett antal myndigheter, däribland Skatteverket, har fått tillfälle att yttra sig. Riksrevisionen konstaterar att regeringen inte ställt samma krav på Skatteverket att stämma av organiseringsfrågor med EBM. Riksrevisionen anser att regeringen inte har gett EBM de rättsliga förutsättningar som behövs för att kunna arbeta effektivt och bedömer att EBM:s arbete i väsentliga delar därför inte tar tillvara de effektivitets-vinster som är syftet med myndighetskonstruktionen. Mot bakgrund av det lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen. Regeringen bör * genomföra en förutsättningslös översyn av EBM:s uppdrag och konstruktion * säkerställa att EBM får förutsättningar för att bedriva ett effektivt arbete mot den organiserade ekonomiska brottsligheten genom att - se till att underrättelseverksamheten har rättsliga förutsättningar för att upptäcka och förhindra ekonomisk brottslighet, - klargöra ansvarsförhållandena mellan EBM och Polismyndigheten när det gäller underrättelseverksamheten. 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Den ekonomiska brottsligheten har stor påverkan på samhället och utgör ett allvarligt samhällsproblem. Kriminella nätverk använder allt oftare företag som brottsverktyg genom bl.a. undandragande av skatter och avgifter och genom angrepp på utbetalande välfärdssystem. Antalet ärenden som inkommit till EBM har ökat, inte minst ärenden som är särskilt resurskrävande och som rör grov ekonomisk brottslighet. EBM är den myndighet som har i huvuduppgift att förebygga och bekämpa den ekonomiska brottsligheten och det är av stor vikt att myndigheten arbetar effektivt för att möta utvecklingen med en ökande och alltmer komplex brottslighet. Mot den bakgrunden har regeringen gett betydande resurstillskott till myndigheten. Riksrevisionen har i sin granskning av effektiviteten i EBM:s arbete utgått från frågan om regeringen har styrt EBM så att myndigheten kan arbeta effektivt mot den organiserade brottsligheten. Granskningen omfattar inte kvalitet eller effektivitet i enskilda ärenden och inte heller resultaten eller effekterna av EBM:s arbete. EBM:s arbete mot den organiserade brottsligheten sker till stor del inom det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. Arbetet följs upp i myndigheternas årsredovisningar och i den årliga rapport som sammanställs av Polismyndigheten. I budgetpropositionen för 2022 (utg.omr. 4 s. 36) bedömer regeringen att det gemensamma arbetet ger ett tydligt mervärde i kampen mot den organiserade brottsligheten. Riksrevisionen konstaterar att EBM är beroende av andra myndigheter, dels eftersom den ekonomiska organiserade brottsligheten ofta upptäcks genom andra myndigheters granskning eller kontroll, dels eftersom EBM påverkas av andra myndigheters styrning och ledning. Regeringen delar denna iakttagelse och ser EBM:s samverkan med andra myndigheter som central för myndighetens uppdrag. Riksrevisionen framhåller bl.a. att regeringen inte ställt krav på att Skatteverket ska ge EBM tillfälle att yttra sig inför viktigare förändringar i Skatteverkets verksamhet och organisation, på samma sätt som EBM har en skyldighet att ge Skatteverket tillfälle att yttra sig. Regeringen bedömer att samverkan mellan de båda myndigheterna har utvecklats de senaste åren och fungerar väl. EBM samverkar med Skatteverket inom alla sina verksamhetsområden och samverkan har också utvecklats, bl.a. genom den budgetsatsning som regeringen gjorde 2016-2020 för att myndigheterna i samverkan skulle förstärka och intensifiera arbetet med att bekämpa skattebrott, skattefusk och skatteundandraganden. Satsningen är sedan 2021 permanentad genom en förstärkning av respektive myndighet i syfte att säkerställa att myndigheterna fortsatt utvecklar samverkan och bekämpar ekonomisk brottslighet. Som Riksrevisionen lyfter fram skiljer sig kraven på samverkan i EBM:s instruktion från kraven på samverkan i Skatteverkets instruktion. EBM:s instruktion skiljer sig även i detta avseende från instruktionerna för vissa andra myndigheter som EBM ska samverka med. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att styrningen av de myndigheter som EBM är beroende av för att kunna arbeta effektivt behöver vara samordnad. Att det finns olikheter i kraven på samverkan behöver visserligen inte innebära att samordnad styrning saknas och det kan ofta finnas skäl att verksamhetsanpassa den formella styrningen av olika myndigheter. Med anledning av Riksrevisionens iakttagelser anser dock regeringen att det kan finnas skäl att se över de olikheter som finns i regleringen av samverkan. När det gäller de rättsliga förutsättningarna för underrättelseverksamheten vid myndigheten kan det noteras att EBM är en åklagarmyndighet med ett utökat uppdrag. I myndigheten integreras åklagarverksamheten med den polisiära verksamhet som krävs för att utreda de brott som EBM har i uppdrag att bekämpa. Det förekommer också underrättelseverksamhet vid EBM. Den verksamheten leds och utförs dock av Polismyndigheten och detta har gällt sedan EBM bildades. Att underrättelseverksamhet förekommer vid EBM och att den bedrivs av Polismyndigheten kommer till uttryck bl.a. i den bestämmelse som anger att Polismyndigheten är personuppgiftsansvarig för den behandling som myndigheten utför vid Ekobrottsmyndigheten, som inte är åklagarverksamhet, i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, se 1 kap. 4 § första stycket lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Polismyndighetens underrättelseverksamhet är även i övrigt reglerad i flera olika författningar. I likhet med Riksrevisionen anser regeringen att tillgången till finansiell information är central för underrättelseverksamheten vid EBM. Som Riksrevisionen noterar är det endast tjänstemän vid Finanspolissektionen (Finanspolisen) som får ha tillgång till uppgifter i penningtvättregister, se 2 § första stycket förordningen (2018:1942) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Finanspolisen ansvarar för underrättelseverksamhet om penningtvätt och finansiering av terrorism och är bl.a. ansvarig för hanteringen av sådana uppgifter som lämnas av verksamhetsutövare enligt lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Sådana uppgifter behandlas i penningtvättsregister. Frågan om tillgång till penningtvättsregister för verksamhet vid EBM har bedömts tidigare. I samband med införandet av den numera upphävda polisdatalagen (2010:361) framhöll EBM att myndigheten behövde åtkomst till uppgifter i penningtvättsregister. Regeringen ansåg att uppgifterna i penningtvättsregister var av sådan art att andra myndigheter inte borde kunna få direkt åtkomst. Att det inte tilläts hindrade dock inte att Finanspolisen lämnade information som fanns i penningtvättsregister till andra brottsbekämpande myndigheter på annat sätt. Regeringen pekade bl.a. på att penningtvättsregister innehöll känslig ekonomisk information och speciell underrättelseinformation, som enligt gällande regler inte var åtkomlig ens för andra delar av polisorganisationen. Regeringen noterade även att uppgifterna fick registreras innan någon analys av uppgifternas relevans ur brottsbekämpningsperspektiv ännu hade gjorts och att penningtvättsregister fick innehålla uppgifter om misstänkt finansiering av terrorism. Att det endast var ett mindre antal personer inom polisen som behövde ha tillgång till uppgifterna för att kunna utföra sina arbetsuppgifter utgjorde även skäl för bedömningen att det inte behövdes några bestämmelser om särskilda upplysningar eller om sökbegränsningar, se propositionen Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet (prop. 2009/10:85 s. 179, 242 och 243). Den bedömningen gjordes även senare i samband med reformen av polisen, se propositionen En ny organisation för polisen (prop. 2013/14:110 s. 449 och 450). Frågan om tillgång till penningtvättsregister är alltså komplicerad och en ändring av nuvarande reglering kräver noggranna överväganden i flera avseenden och i ett bredare perspektiv. Behovet av direkt tillgång har lyfts vid Riksrevisionens intervjuer med enskilda tjänstemän vid EBM. Regeringen är dock inte främmande för att överväga frågan på nytt om myndigheten gör bedömningen att den nuvarande ordningen med åtkomst till informationen genom Finanspolisen utgör ett reellt hinder för underrättelseverksamheten. Det är inte heller uteslutet att det skulle vara möjligt att öka effektiviteten på annat sätt, t.ex. genom förbättrat samarbete mellan Finanspolisen och underrättelseverksamheten vid EBM. I detta sammanhang kan det nämnas att regeringen i propositionen Bättre tillgång till finansiell information i brottsbekämpningen (prop. 2021/22:127), som beslutades den 10 mars i år, bl.a. föreslagit en ny lag som kommer att underlätta för brottsbekämpande myndigheter att få del av finansiell information och finansiella analyser från Finanspolisen. I Regeringskansliet pågår dessutom arbete med att ta fram förslag som ska göra det möjligt för brottsbekämpande myndigheter att, utan hinder av sekretess, utbyta information med bl.a. kreditinstitut för att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett utkast till lagrådsremissen Samverkan mot penningtvätt och finansiering av terrorism remitterades den 25 februari i år. När det gäller det konto- och värdefackssystem som Skatteverket tillhandahåller kan det inledningsvis noteras att lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem trädde i kraft i september 2020. Regleringen har därmed inte varit i kraft under någon längre tid och systemet är fortfarande under utbyggnad. EBM har rätt att få tillgång till uppgifter genom systemet inom ramen för en förundersökning. När det gäller underrättelseverksamhet är åtkomsten dock begränsad till Finanspolisen och Säkerhetspolisen. Regeringen har emellertid vidtagit åtgärder för att utöka tillgången till systemet. I prop. 2021/22:127 föreslås ändringar av lagen om konto- och värdefackssystem som innebär att Polismyndighetens rätt att ta del av uppgifter i underrättelseverksamhet utvidgas betydligt. Genom den föreslagna utvidgningen skapas förutsättningar för att underrättelseverksamheten vid EBM ska kunna få del av uppgifter genom konto- och värdefackssystemet. Även när det gäller inhämtningslagen har regeringen vidtagit åtgärder. Tillstånd till inhämtning enligt inhämtningslagen kan ges antingen för brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse två år eller för vissa särskilt angivna samhällsfarliga brott. Det finns ingen straffvärdeventil i inhämtningslagen, vilket innebär att även om viss brottslighet i det enskilda fallet kan antas ha ett straffvärde på över två år får inte tillstånd till inhämtning enligt lagen beviljas. Under hösten 2020 tillsatte regeringen en utredning för att ge de brottsbekämpande myndigheterna utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel för att bekämpa allvarlig brottslighet. Det ingår i utredarens uppdrag att ta ställning till om det bör införas en straffvärdeventil i inhämtningslagen och lämna förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga. Behovet av en sådan ventil har påtalats av EBM. Uppdraget ska redovisas senast den 14 april 2022 (dir. 2020:104). Slutligen konstaterar regeringen att EBM bildades 1998 med syftet att skapa en specialistmyndighet för ekobrottsbekämpning och att i myndigheten samla olika yrkeskategorier och specialister på ekobrottslighet. Myndighetens uppdrag är minst lika viktigt i dag som när den bildades. I stort visar EBM goda resultat i såväl det brottsförebyggande som det brottsbekämpande arbetet. Men med en ekonomisk brottslighet i ständig förändring behöver både regeringen och myndigheten vara beredda att ta initiativ till att utveckla verksamheten. Riksrevisionens rapport är ett välkommet underlag i det arbetet. Genom denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 mars 2022 Närvarande: statsminister Andersson, ordförande, och statsråden Johansson, Hultqvist, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Hallberg, Nordmark, Sätherberg, Gustafsdotter, Axelsson Kihlblom, Elger, Farmanbar, Danielsson, Karkiainen Föredragande: statsrådet Johansson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Ekobrottsmyndighetens arbete mot den organiserade ekonomiska brottsligheten