Regeringskansliets rättsdatabaser

Bilaga 1 IKU-frågan - arbetet sedan 2002 års riktlinjeproposition Bilaga 1 IKU-frågan - arbetet sedan 2002 års riktlinjeproposition Innehållsförteckning 1 Utredning, lagrådsremiss och riktlinjeproposition 5 2 Arbetet med riktlinjepropositionens principförslag 6 2.1 Organisationen 6 2.2 Kompetenspremiens utformning 6 2.3 Arbetsgivarens medverkan 7 2.4 Diverse skattefrågor 8 2.5 Sammanfattande slutsatser 8 3 Alternativa metoder 9 3.1 Förändringar i materiella skatteregler för kompetensutveckling 9 3.2 Alternativa åtgärder 10 Regeringen redovisar i denna bilaga det arbete som bedrivits i Regeringskansliet kring ett system för individuell kompetensutveckling (IKU) efter det att riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag i propositionen Ett system för individuell kompetensutveckling (prop. 2001/02:175). Först ges dock en kort bakgrund. 1 Utredning, lagrådsremiss och riktlinjeproposition I budgetpropositionen för 2000 gjordes en överenskommelse om ett inledande, nytt steg i en grön skatteväxling. Denna innebar att vissa energiskatter höjdes med en beräknad varaktig budgetförstärkning på 1,15 miljarder kronor. Energiskattemedlen skulle finansiera "reducerad skatt för satsningar på kompetensutveckling i arbetslivet" (prop. 1999/2000:1 s. 210). Senare under hösten 1999 tillkallades en särskild utredare. Utredningen om individuellt kompetenssparande presenterade under år 2000 ett delbetänkande, Individuellt kompetenssparande - en stimulans för det livslånga lärandet (SOU 2000:51), och ett slutbetänkande, Individuellt kompetenssparande - med start år 2002 (SOU 2000:119). I arbetet med den lagrådsremiss och den proposition som presenterades våren 2002 modifierades utredningsförslaget på ett stort antal punkter. Utredningens förslag om maximalt avdrag mot förvärvsinkomster med ett prisbasbelopp per år till sparsystemet bedömdes inte vara förenlig med den offentlig-finansiella ramen. Mot avdragsrätten vid insättning svarar visserligen beskattning vid framtida uttag (jfr. det avdragsgilla pensionssparandet). Med gällande redovisningsprinciper för statsbudget och offentliga finanser var det dock nödvändigt att systemet skulle hålla sig inom de finansiella ramarna för enskilda år. Därför begränsades det maximala avdraget till 0,25 prisbasbelopp per år. Utredningens förslag om arbetsgivares möjlighet att göra insättningar på anställds kompetenssparkonto accepterades i princip. Dock återstod ett antal öppna frågor att hantera (se vidare avsnitt 2.3). Förslaget om ett slutet sparsystem - med en särskild straffavgift när uttag gjordes för annat än kompetensutveckling - bedömdes ha svagheter genom de styrande effekterna på hushållens sparande. Det slutna systemet ersattes därför med ett öppet där spararen kunde göra uttag även för annat än kompetensutveckling. Förslaget att det avdragsgilla sparandet enbart skulle kunna ske i olika institut på den svenska kapitalmarknaden aktualiserade EG-rättsliga problem. Svårigheterna att ta ut avkastningsskatt på sparinstitut i andra länder och att hävda svenska inkomstskatteanspråk på uttag från institut i utlandet gjorde att sparandet i stället, åtminstone inledningsvis, skulle ske i en svensk myndighet. Förslaget om en skatt om 15 procent på kontoavkastningen avvisades. Skälen för att utvidga området med en förmånlig beskattning av sparande ansågs otillräckliga. Beskattning skulle i stället ske med normala 30 procent. Utredningsförslaget innebar att sparande för kompetensutveckling kopplades till pensionssparandet. En sådan koppling skulle ha medfört en fördelningspolitiskt oacceptabel utvidgning av detta avdragsgilla sparande. I stället föreslogs en särskild avskattningsregel som innebar att en eventuell behållning på kompetenssparkonto skulle återföras till beskattning för sparare i viss ålder. Den s.k. kompetenspremien - där utredningens förslag innebar en maximal premie på 0,25 prisbasbelopp - förändrades inte. Frågan om vilka utbildningar som skulle berättiga till kompetenspremie lämnades dock delvis öppen liksom frågorna om systemets allmänna organisation och kraven på utbildningsanordnare. Utredningens förslag om grundplåt avvisades och ersattes med en förstärkt kompetenspremie i form av ett fast belopp om 1000 kronor. Liksom för den vanliga kompetenspremien - som berodde av antalet utbildningsdagar - skulle särskilda krav på uttag från kontot gälla. En lagrådsremiss med det modifierade utredningsförslaget presenterades den 27 mars 2002. Lagrådet konstaterade att det föreslagna systemet var ofullständigt i en rad avseenden och ansåg sig ha begränsade möjligheter att granska om lagregleringen kunde antas uppfylla angivna syften och vilka problem som skulle kunna uppkomma vid tillämpningen och framförde enbart vissa allmänna synpunkter. Systemet skulle kräva en omfattande författningsreglering och stora administrativa insatser. Därutöver skulle systemets komplexitet göra det svårt för spararna att orientera sig kring de olika reglerna för uttag och erhållande av kompetenspremie (inkl. det fasta beloppet). Det gav också utrymme för olika dispositioner som skulle minska systemets legitimitet. Mot bakgrund av bl.a. Lagrådets yttrande valde regeringen att utforma sitt förslag till riksdagen som en riktlinjeproposition utan lagförslag. I riktlinjepropositionen Ett system för individuell kompetensutveckling (prop. 2001/02:175), beslutad den 11 april 2002, fullföljdes dock tankegångar och förslag i lagrådsremissen. Regeringen aviserade att den under hösten 2002 skulle återkomma med en kompletterande proposition. Riksdagen beslutade i enlighet med riktlinjepropositionen den 12 juni 2002. 2 Arbetet med riktlinjepropositionens principförslag I detta och det följande avsnittet redovisas resultatet av de analyser som gjorts i Regeringskansliet efter det att riksdagen ställde sig bakom de riktlinjer som presenterades i riktlinjepropositionen. Först beskrivs det fortsatta arbetet med riktlinjepropositionens principförslag. Därefter beskrivs i avsnitt 3 en del kompletterande överväganden kring alternativa vägar att förverkliga intentionerna bakom riktlinjepropositionen. Det fortsatta arbetet med de principförslag som presenterades i riktlinjepropositionen har tidigare berörts i ett svar på interpellation 2002/03:376. Där konstaterades att riktlinjepropositionen innehöll ett betydande antal öppna frågor. I huvudsak handlade dessa om tre områden, nämligen systemets organisation, kompetenspremiens utformning och frågan om arbetsgivarens medverkan. Dessa tre områden behandlas nedan mer i detalj. 2.1 Organisationen I maj 2002 fick Statskontoret i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur de olika nödvändiga myndighetsfunktionerna skulle utformas. I en rapport från augusti 2002 presenterade Statskontoret utan något förord inte mindre än sex olika möjliga modeller som i olika kombinationer omfattade befintliga myndigheter, bl.a. PPM, Skolverket och CSN. I den fortsatta värderingen av dessa modeller blev det nödvändigt att ta ställning till flera olika frågor. I grunden handlar detta om hur de olika funktionerna i ett IKU-system skulle organiseras. De olika funktionerna kan delas in i huvudgrupperna kontoförvaltning, godkännande av utbildningsanordnare och uppföljning och revision av dessa, fastställande av kompetenspremie samt information och rådgivning. För kontoförvaltning och fastställande av kompetenspremie kan noteras att myndighetsfunktionerna gäller hantering av ett mycket stort antal ärenden, låt vara normalt sett enkla, men där ändå krav på bl.a. rättssäkerhet ställs. För godkännande av anordnare m.m. är antalet ärenden mer begränsat samtidigt som de kan vara av mer komplicerat slag. En första slutsats om organisationen är att det inom ramen för de olika myndighetsfunktionerna skulle behöva hanteras en mycket stor mängd ärenden enligt de regler som gäller för myndighetsbeslut med bl.a. möjlighet till överklagande. En andra slutsats är att möjligheterna att tilldela någon befintlig myndighet en eller flera av de aktuella funktionerna är starkt begränsade med hänsyn till de berörda myndigheternas kärnverksamhet. Svårigheterna att tilldela en eller flera befintliga myndigheter de olika funktionerna aktualiserade frågan om en s.k. skyltmyndighetslösning. En sådan skulle innebära att skyltmyndigheten upphandlar från eller ger uppdrag till andra myndigheter, alternativt att regeringen särskilt reglerar "uppdragsmyndigheternas" uppgifter. Problem i olika ansvarsfrågor skulle dock uppkomma. En tillfredsställande lösning på dessa ansvarsfrågor skulle kräva att skyltmyndigheten tilldelades betydande resurser. Sammanfattningsvis skulle organisationen av ett IKU-system enligt riktlinjepropositionen med nödvändighet bli komplex och resurskrävande. 2.2 Kompetenspremiens utformning Utformningen av den kompetenspremie i form av en skattereduktion som skulle ges vid kompetensutveckling var en annan öppen fråga. Det handlade om avgränsningen av de premieberättigade utbildningarna - bl.a. mot bakgrund av önskemålet att undvika missbruk av systemet - men efter närmare analys även om de totala kostnaderna för systemet. I riktlinjepropositionen beräknades den varaktiga kostnaden för den dagberoende kompetenspremien till 600 miljoner kronor och för det fasta beloppet till 400 miljoner kronor. Denna varaktiga kostnad - som beräknades utifrån vissa antaganden om sparande och uttag från kompetenssystemet - skulle uppkomma först när systemet nått sin fulla funktion, ca 12-15 år efter introduktionen. Under de första åren beräknades - vid denna "sparandestyrda" bestämning - kostnaden bli betydligt lägre och beräknades exempelvis för de tre första åren till 50, 200 respektive 380 miljoner kronor. I förhållande till de bedömningar som gjordes i riktlinjepropositionen - som i sin tur i hög grad baserades på utredningsbetänkandet - har det visat sig att betydande extrakostnader skulle uppkomma. Bedömningarna i riktlinjepropositionen byggde alltså på kalkyler av hur olika individer förväntades delta i kompetenssparsystemet, där ett nysparande genererar en kontobehållning över en lång spartid, där individerna efter denna spartid gör uttag från kontot och genomgår godkänd kompetensutveckling och då får en kompetenspremie. Däremot beaktades inte det förhållandet att det föreslagna systemet efter korta spartider och genom omplacering av befintligt sparande skulle möjliggöra för individer som redan i dag - utan att det finns något IKU-system - deltar i premieberättigade utbildningar att få en kompetenspremie. Därmed skulle mycket betydande extrakostnader för kompetenspremien uppkomma. Dessa extra offentlig-finansiella kostnader utgör därutöver i ekonomisk mening s.k. dödviktskostnader därför att de inte bidrar till den åsyftade nya kompetensutvecklingen utan enbart subventionerar befintlig kompetensutveckling. Mot bakgrund av de stora extrakostnaderna har ett stort antal hypotetiska modifieringar av reglerna för premien prövats. I ett första steg bedömdes det nödvändigt att höja kravet på minsta antalet studiedagar från 5 till 15 dagar för att bl.a. utesluta omfattande och befintlig studiecirkelverksamhet. I ett andra steg exkluderades olika former av personalutbildning från det godkända utbildningsområdet. Även efter dessa inledande modifieringar av reglerna kunde konstateras att betydande extrakostnader kvarstod. Ytterligare ingrepp skulle därför krävas. Ett sådant ingrepp kunde innebära en snävare åldersavgränsning än den i riktlinjepropositionen (26-64 år), antingen till personer mellan 40 och 54 år eller till personer mellan 40 och 59 år. Än fler ingrepp än dessa skulle dock krävas. Exempelvis har prövats en samordning av reglerna med de för andra stödformer som studiemedel där kompetenspremien skulle behöva reduceras med mellan 25 och 45 procent om individen fått maximalt stöd i andra former. Efter alla de nu kort beskrivna ingreppen i riktlinjepropositionens regler skulle ändå fortfarande en betydande del av kostnaden gälla personer som ändå skulle ha kompetensutvecklats vilket innebar kvarvarande dödviktskostnader. Sammanfattningsvis skulle reglerna för kompetenspremien efter alla nödvändiga ingrepp bli svåra att administrera men framför allt svåra att överblicka för den enskilde. De olika ingreppen skulle också medföra att kompetenspremien - det väsentliga subventionsinslaget i IKU-systemet - skulle ge otillräckliga stimulanser för enskilda att delta i systemet. 2.3 Arbetsgivarens medverkan I riktlinjepropositionen föreslogs att en arbetsgivare som gör en insättning på en anställds kompetenssparkonto skulle medges en skattelättnad motsvarande en nedsättning med 10 procentenheter av arbetsgivaravgifterna på det insatta beloppet. Skattelättnaden skulle inte få beräknas på ett större belopp än vad som var avdragsgillt för den anställde. I propositionen angavs som öppna frågor sambandet mellan socialavgifter och socialförsäkringsförmåner, risken för dubbelbeskattning vid överinsättningar, reduktion av socialavgifterna utan koppling till kompetensutveckling, förenligheten med EG-rätten samt frågan om ett krav på att alla anställda skall omfattas av insättningen på kompetenssparkontot. Resultatet av gjorda analyser kan sammanfattas på följande sätt. Om en metod med en avdragsrätt eller en kreditering i efterhand i stället för en nedsättning av socialavgifterna väljs skulle sambandet mellan socialavgifter och socialförsäkringsförmåner kunna upprätthållas. Med möjlighet för arbetsgivare att göra insättningar finns risker för dubbelbeskattning hos den enskilde därför att denne inte får avdrag för insättningar över ramen om 0,25 prisbasbelopp samtidigt som uttag beskattas. Problemet - som har sin bakgrund i svårigheter att samordna arbetstagares och arbetsgivares insättningar - skulle kunna lösas genom ett system med dubbla konton där arbetstagaren inte medges avdrag för insättningar som görs på arbetsgivarkontot. Alternativt skulle problemet eventuellt kunna lösas genom en stängning av kontot när 0,25 prisbasbelopp satts in under ett år, dock till priset av att detta skulle begränsa arbetsgivarens intresse att göra insättningar. Enligt riktlinjepropositionen skulle kontoinnehavaren fritt kunna disponera över gjorda insättningar, dvs. även för annat än kompetensutveckling. Inga sanktioner föreslogs om de medel som arbetsgivaren satt in på ett kompetenssparkonto skulle användas till annat än kompetensutveckling. Det finns då en stor risk för att arbetsgivare - efter överenskommelse med de anställda - ser möjligheter att genom insättning på kompetenssparkonto sänka arbetsgivaravgifterna generellt och rutinmässigt för samtliga anställda genom att göra insättningar upp till det belopp som grundar rätt till nedsättning. Sådana löneutbetalningar via kompetenskonto kan omedelbart disponeras av den anställde utan efterföljande kompetensutveckling. Någon lösning på detta problem har inte hittats. Detta innebär risker för betydande inkomstbortfall. Ett krav på att alla anställda skall omfattas för att arbetsgivare skulle kunna göra insättningar - vilket angavs i riktlinjepropositionen - skulle inte fylla någon funktion eftersom det inte ställs något krav på att de insatta medlen måste användas för kompetensutveckling. Ett sådant krav skulle också vara svårt att tillämpa vid byte av arbetsgivare och där den tidigare arbetsgivaren redan kan ha utnyttjat avgiftslättnaden maximalt. Särskilda frågor kring arbetsgivares medverkan uppkommer när det handlar om enskilda näringsidkare där arbetsgivaren och arbetstagaren är en och samma person. En sådan fråga är t.ex. vad som händer om ett system med dubbla konton införs där uttag från ett arbetsgivarkonto inte beskattas. För förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare kan vidare vissa frågor behöva regleras för fåmansföretag. Sammanfattningsvis torde det i princip vara möjligt att lagstifta om en avgifts- eller skattelättnad för arbetsgivare för insättningar på kompetenssparkonton. Oavsett vilken metod som skulle väljas kommer dock systemet att bli mycket komplext och leda till administrativa svårigheter. Detta är inte försvarbart med hänsyn till de förhållandevis små belopp som den enskilde arbetstagaren skulle tillföras genom en avgifts- eller skattelättnad för arbetsgivaren. 2.4 Diverse skattefrågor En IKU-reform aktualiserar flera olika skattefrågor. Efter riktlinjepropositionen remitterades en särskild promemoria i början av juli 2002. Till de frågor som återstod att hantera hörde vad som skulle gälla när sparare tillfälligt eller permanent flyttar från Sverige. Svårigheterna består bl.a. i att på ett tillfredsställande sätt begränsa möjligheterna till obefogade skatteundandraganden utan att det kommer i konflikt med den fria rörligheten inom EU. 2.5 Sammanfattande slutsatser I de fortsatta analyserna av riktlinjepropositionen har svårbemästrade problem kring systemets centrala komponenter identifierats. Generellt sett gäller att hanteringskostnaderna för myndigheter, för enskilda sparare och för arbetsgivare kan bli betydande. För organisationen uppkommer de administrativa kostnaderna därför att det handlar om hantering av ett betydande antal ärenden hos myndigheter - hantering av kompetenskonton, godkännande av utbildningsanordnare och fastställande av kompetenspremie - där det inte är möjligt att undvika att ställa de sedvanliga kraven på myndighetsbeslut. Till detta kommer att systemet - med dess betydande komplexitet - kommer att kräva betydande informationsinsatser om de olika komponenterna. För kompetenspremien uppkommer administrativa kostnader beroende på den samordning med andra system som följer av de tidigare ej beaktade dödviktskostnaderna för systemet. Dessa dödviktskostnader kan inte negligeras med hänsyn till den offentlig-finansiella ramen. De olika nödvändiga begränsningarna av kompetenspremien skulle därutöver minska spararnas intresse att delta. För arbetsgivarnas medverkan föreligger risker för ett betydande skattebortfall i det fall det öppna kontosystemet används för att kanalisera reguljära lönemedel. Även andra problem har identifierats som för sin lösning kräver olika former av komplicerade åtgärder genom introduktion av dubbla konton, stängningar av konton m.m. Även om varje enskilt problem skulle kunna lösas riskerar även denna del av systemet att bli kostsam att administrera. De ovan beskrivna problemen - till dessa kommer de EG-rättsliga oklarheter och svårigheter som föreligger bl.a. på skatteområdet - innebär att det system som skisserades i riktlinjepropositionen vid ett förverkligande skulle kräva betydande modifieringar och preciseringar. Dessa skulle sammantagna resultera i ett komplext, svåradministrerat och kostsamt regelverk. De av riksdagen fastlagda intentionerna och målen - att stimulera individuell kompetensutveckling för breda grupper - skulle därmed inte förverkligas. 3 Alternativa metoder I arbetet efter riktlinjepropositionen har även analyserats de materiella skatteregler som berör kompetensutveckling och som eventuellt skulle kunna förbättras för att förstärka villkoren för kompetensutveckling. Vidare har gjorts vissa analyser av dels förstärkningar av studiestödet, dels en enklare form av sparsystem. Resultatet av dessa olika analyser sammanfattas här kortfattat. 3.1 Förändringar i materiella skatteregler för kompetensutveckling De materiella skattereglerna baseras på vissa grundläggande skattesystematiska överväganden (inkl. de regler som följer av Sveriges medlemskap i EU). Detta begränsar möjligheten till förändringar och försvårar en förstärkt "kompetensprofil". Förändringar har också skett på området som minskar utrymmet och behovet av förändringar. År 1997 gjordes vissa förändringar i förmånsbeskattningen av utbildning som innebar att det skattefria området utvidgades. Den nya lagstiftningen innebar att den "som är eller riskerar att bli arbetslös på grund av omstrukturering, personalavveckling eller liknande i arbetsgivarens verksamhet inte skall beskattas för förmån i form av fri utbildning eller annan åtgärd om utbildningen eller åtgärden är av väsentlig betydelse för att den skattskyldige skall kunna fortsätta att förvärvsarbeta" (prop. 1995/96:152, s.37). Eventuella utvidgningar kräver antingen detaljreglering eller schabloner (på låg nivå av kostnadsskäl). För företagen är utbildningskostnader omedelbart avdragsgilla. Mer generösa avdrag riskerar antingen att bli ineffektiva eller så kan avgränsningsproblem uppkomma. Ett alternativ skulle kunna vara att avdrag för företagen (och skattefrihet för individen) medges för framtida utbildningsutgifter, dvs. någon form av företagsanknutna kompetenskonton. Förutsättningarna för ytterligare åtgärder på detta område påverkas dock av en dom i Regeringsrätten den 23 december 2002 (RÅ 2002 ref 83) som avser ett företag som byggt upp ett system med kompetenskonton och där domen gäller skattekonsekvenserna av detta för såväl företaget som individen. Efter denna dom gäller följande. Det system som prövades av Regeringsrätten innebär i princip ett frivilligt system där företaget erbjuder varje enskild anställd att delta i ett sparande genom att avstå från bruttolön och där företaget då bidrar med samma belopp som den enskilde. Avsättning av beloppen sker i företagets räkenskaper och avkastningen beskattas som inkomst av näringsverksamhet (med 28 procent). Domen innebär att det vid avsättningstillfället inte uppkommer några skatte- och avgiftskonsekvenser. Företagets avsättning är avdragsgill och de anställda förmånsbeskattas inte för avsättningar. Inkomstbeskattning av den anställde och uttag av socialavgifter sker först när de avsatta medlen används för kompetensutveckling. Detta är likvärdigt med ett förtida avdrag för avsättning till kompetensutveckling och innebär alltså att gällande rätt redan medger ett sådant avdrag. Den svenska mervärdesskatten är i hög grad styrd av EG-regler. Utbildningstjänster är undantagna från skatteplikt (ingen utgående moms och inte heller avdrag för ingående moms) i den utsträckning de tillhandahålls av det allmänna eller kan anses erkänd av det allmänna medan övriga utbildningstjänster mervärdesbeskattas med 25 procent (normalskattesatsen). Det finns alltså ingen möjlighet att tillämpa en reducerad skattesats (i Sverige 6 eller 12 procent). Den svenska mervärdesskattelagstiftningen är redan utformad på ett sådant sätt att de möjligheter till undantag som EG-rätten ger är tillvaratagna. 3.2 Alternativa åtgärder Efter analysen av möjligheterna att fullfölja riktlinjepropositionens principförslag och efter den kompletterande skatterättsliga kartläggningen har alternativa vägar att förverkliga intentionerna bakom riktlinjepropositionen prövats. Ett alternativ har handlat om mer förmånliga studiestödsregler för äldre studerande där det i dag finns vissa åldersgränser. Ett annat alternativ har handlat om en modell med beskattat sparande - en betydande del av problemen med en IKU-modell har ju visat sig bestå i svårigheter att hantera ett avdragsgillt sparande. En modell med beskattat sparande skulle exempelvis kunna innehålla en möjlighet till återbetalning av den skatt som betalts på avkastningen på sparandet. Det är dock tveksamt om en sådan, visserligen enklare, modell skulle bli attraktiv för individerna när det gäller att spara för framtida kompetensutveckling. ?? PROP. 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 14 BILAGA 1 PROP. 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 14 BILAGA 1 2 9