Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2004/05:54 Redovisning av verksamheten i Internationella valutafonden, Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna under 2003/04 Skr. 2004/05:54 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 20 januari 2005 Göran Persson Pär Nuder (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redogörs för verksamheten inom Internationella valutafonden, Världsbanken samt de regionala utvecklingsbankerna under verksamhetsåret 2003/04. Tyngdpunkten läggs vid de ställningstaganden regeringen har gjort i de policyfrågor som präglat såväl styrelsearbetet som institutionernas verksamhet. Inledningsvis redogörs för de internationella finansiella institutionernas roll i det multilaterala samarbetet för en rättvis och hållbar global utveckling samt för ekonomisk och finansiell stabilitet. Därefter redovisas arbetet med en rad centrala policyfrågor och processer som är gemensamma för flera av de berörda institutionerna, bl.a. behovet av resurser för att uppnå millennieutvecklingsmålen, effektivisering av utvecklingsarbetet, utvecklingsländernas inflytande i institutionerna, frågor om skuldavskrivning och bedömning av hållbarhet i utvecklingsländernas skuldbördor, främjande av internationell handel samt integrering av miljö- och jämställdhetshänsyn och god samhällsstyrning i institutionernas verksamhet. Skrivelsen innehåller även en redogörelse av de mest framträdande frågorna som behandlats i respektive institution under det gångna verksamhetsåret, t.ex. internationell finansiell stabilitet, påfyllnadsförhandlingar, investeringsklimat och utbildning. Avslutningsvis redogörs för den förväntade inriktningen av institutionernas verksamhet under de närmaste åren. Innehållsförteckning 1 Inledning 4 1.1 Riksdagens tillkännagivande 4 1.2 Institutionernas bakgrund och grundläggande organisation 4 1.3 Sveriges prioriteringar 5 1.4 Millennieutvecklingsmålen 5 2 Sveriges övergripande syn på de internationella finansiella institutionernas roll i en globaliserad värld 6 2.1 Globaliseringen 6 2.2 De internationella finansiella institutionernas roll 7 3 Gemensamma frågor för institutionerna 8 3.1 Behovet av resurser för att uppnå millennieutvecklingsmålen 8 3.2 Ett effektivare utvecklingssamarbete 9 3.3 Utvärdering av nationella fattigdomsstrategier 10 3.4 Ökat inflytande för utvecklingsländerna 11 3.5 Skuldfrågor 13 3.6 Gåvomedel 14 3.7 Internationell handel 15 3.8 Jämställdhet, miljö och samhällsstyrning 15 4 Internationella valutafonden 16 4.1 Inledning 16 4.2 Övervakning och förebyggande av finansiella kriser 17 4.2.1 Övervakning av medlemsländernas ekonomiska politik 17 4.2.2 Den globala ekonomin och internationell finansiell stabilitet 18 4.2.3 IMF:s översyn av Sveriges ekonomi 18 4.2.4 Särskilda program för att förebygga finansiella kriser 19 4.3 Hantering av finansiella kriser 20 4.3.1 Instrument för krishantering 20 4.3.2 Lånegränser 21 4.4 Stöd till de fattigaste länderna 21 4.4.1 IMF:s roll i de fattigaste länderna 21 4.4.2 IMF:s utlåning för fattigdomsminskning och tillväxt 22 5 Världsbanken 22 5.1 Inledning 22 5.2 Verksamhetens inriktning under 2003/04 23 5.2.1 Tillväxt och privat sektor 23 5.2.2 Världsbankens roll i medelinkomstländerna 25 5.2.3 Utbildning för alla 25 5.2.4 Översyn av Världsbankens utlåning till kol- och oljenäringen 26 5.2.5 Påfyllnad av resurserna för utlåning till de fattigaste länderna 27 6 Afrikanska utvecklingsbanken 27 6.1 Inledning 27 6.2 Verksamhetens inriktning under 2003/04 28 6.2.1 Påfyllnadsförhandlingar och stärkt fokus på fattigdom 28 6.2.2 Utvecklingseffektivitet och millennieutvecklingsmålen 29 6.2.3 Afrikanska utvecklingsbanken och NEPAD 29 6.2.4 Administrativa frågor 30 7 Interamerikanska utvecklingsbanken 31 7.1 Inledning 31 7.2 Verksamhetens inriktning under 2003/04 31 7.2.1 Ett effektivare utvecklingssamarbete 32 7.2.2 Utlåning till den privata sektorn 32 7.2.3 Arbetet med millennieutvecklingsmålen 33 7.2.4 Förändrad utlåning 33 7.2.5 IDB:s finansiella integritet 33 7.2.6 Regionala gemensamma nyttigheter 34 8 Asiatiska utvecklingsbanken 34 8.1 Inledning 34 8.2 Verksamhetens inriktning under 2003/04 35 8.2.1 Påfyllnadsförhandlingar, utvecklings-effektivitet och millennieutvecklingsmålen 35 8.2.2 Gåvobistånd 36 8.2.3 Administrativa frågor och interna reformer 37 9 Europeiska utvecklingsbanken 37 9.1 Inledning 37 9.2 Verksamhetens inriktning under 2003/04 38 9.2.1 EBRD:s stöd till blivande EU-medlemmar 38 9.2.2 Ryssland och Ukraina 38 9.2.3 Det geografiska verksamhetsområdet 39 9.2.4 EBRD:s politiska mandat och samordning med andra aktörer 39 10 Viktiga frågor i institutionerna under de närmaste åren 40 10.1 Starkare behov av multilateralt samarbete 40 10.2 Millennieutvecklingsmålen 40 10.3 Internationella valutafonden och Världsbanken 41 10.4 De regionala utvecklingsbankerna 42 Förkortningar 43 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 januari 2005. 45 1 Inledning 1.1 Riksdagens tillkännagivande Riksdagen har beslutat (bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) att regeringen, med regelbundna intervall, i en särskild skrivelse skall redovisa hur arbetet inom Internationella valutafonden (IMF), Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna har bedrivits samt regeringens prioriteringar i arbetet med dessa institutioner. Regeringen avser med början i denna skrivelse regelbundet återkomma till riksdagen i särskilda skrivelser och redogöra för verksamheten i institutionerna. Dessutom ämnar regeringen även fortsättningsvis att informera riksdagen om de svenska prioriteringarna inför IMF:s och Världsbankens vår- och årsmöten. I föreliggande skrivelse ligger tonvikten vid de centrala policyfrågor och processer som har präglat såväl styrelsearbetet som institutionernas årsmöten under verksamhetsåret 2003/04. Inledningsvis görs en genomgång av ett antal viktiga frågor som är gemensamma för flera av institutionerna. Denna följs av en redogörelse för verksamheten i respektive institution, med betoning på centrala institutionsspecifika frågor. Av utrymmesskäl behandlas däremot inte, med vissa undantag, institutionernas verksamhet i enskilda länder. Avslutningsvis berörs kortfattat den förväntade framtida inriktningen på institutionernas verksamhet. Riksbanken och Sida har lämnat synpunkter under utarbetandet av skrivelsen. 1.2 Institutionernas bakgrund och grundläggande organisation IMF och Världsbanken grundades 1944 i Bretton Woods, USA, mot bakgrund av andra världskriget och de lärdomar som drogs om konsekvenserna av isolationism och bristande ekonomiskt samarbete. Från att ha omfattat en begränsad grupp länder är dessa institutioner i dag näst intill globala. IMF:s övergripande mål är att säkra stabiliteten i det internationella monetära och finansiella systemet medan Världsbankens främsta uppgift är att bistå utvecklingsländer med att bekämpa fattigdom. Under 1950- och 60-talen grundades de regionala utvecklingsbankerna - Afrikanska utvecklingsbanken, Asiatiska utvecklingsbanken och Interamerikanska utvecklingsbanken - vars övergripande syften är att bekämpa fattigdomen i Afrika, Asien och Stillahavsområdet respektive Latinamerika och Karibien. Som en följd av Sovjetunionens fall inrättades 1991 den Europeiska utvecklingsbanken med syfte att stödja den ekonomiska omvandlingen i Central- och Östeuropa, utifrån demokratiska och miljömässiga kriterier. De internationella finansiella institutionerna ägs och styrs av sina medlemmar. De har en liknande styrelsestruktur där varje medlemsland har en representant i det högsta beslutande organet i respektive institution - guvernörsstyrelsen. Det dagliga arbetet leds av exekutivstyrelser, där representationen för alla utom de största länderna är organiserad i valkretsar, vilka leds av exekutivdirektörer. Sverige ingår i valkretsar av olika sammansättning beroende på institution. 1.3 Sveriges prioriteringar Regeringens prioriteringar i institutionernas löpande arbete baseras på den politik som lagts fast av riksdagen mot bakgrund av propositionen Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) och i regeringens skrivelse Spelregler för globala marknader - svensk strategi för ökad internationell finansiell stabilitet (skr. 2002/03:118, bet. 2003/04:FiU16, rskr. 2003/04:157). Där framhålls bl.a. att Sverige även fortsättningsvis bör verka för att effektivisera de multilaterala organens verksamhet och för ett ökat samarbete dem emellan i syfte att bättre bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Sverige bör även verka för åtgärder som främjar internationell makroekonomisk och finansiell stabilitet, då det är en förutsättning för ekonomisk tillväxt och fattigdomsbekämpning. Sverige bör driva frågan om stärkt inflytande för utvecklingsländerna i de internationella finansiella institutionerna. Vidare bör Sverige verka för att stärka de regionala utvecklingsbankernas verksamhet genom fortsatta interna reformer, ökad samordning och en breddad syn på fattigdomsbekämpning. 1.4 Millennieutvecklingsmålen Sveriges ställningstaganden utgår även från den internationella dagordning för global utveckling som de flesta av världens länder har enats om.1 Den finns tydligast uttryckt i FN:s millenniedeklaration, vilken antogs vid det s.k. Millennietoppmötet 2000. Millenniedeklarationen slår fast att global utveckling kräver en helhetssyn, insatser för fred, säkerhet, fattigdomsbekämpning, hälsa, utbildning, miljö, mänskliga rättigheter och demokrati. Baserat på denna deklaration har mer konkreta tidsbundna målsättningar, de s.k. millennieutvecklingsmålen, formulerats. De skall ses som etappmål på vägen mot målet att helt avskaffa fattigdomen i världen. En skillnad mot tidigare globala målsättningar är den systematiska uppföljningen. Alla länder skall årligen mäta och rapportera utvecklingen i så kallade Millenniemålsrapporter. Dessutom skall FN:s generalsekreterare varje år lämna en rapport om utvecklingen mot målen till FN:s generalförsamling. Målen omfattar områden som ökad utbildning, bekämpning av fattigdom och hunger, barnadödlighet, mödradödlighet, miljöförstöring, hiv/aids, malaria och andra sjukdomar samt könsdiskriminering. Ett av målen är inriktat mot de rika länderna. Det avser ökning och effektivisering av biståndet, minskade handelshinder och minskade skuldbördor i de fattiga länderna. Samtidigt har de fattiga länderna åtagit sig att bära huvudansvaret för att uppnå målen nationellt, bl.a. genom att skapa gynnsamma förutsättningar för demokratisk utveckling, föra en sund ekonomisk politik och att bekämpa korruption. Målen skall enligt tidsplanen uppnås till 2015. 2 Sveriges övergripande syn på de internationella finansiella institutionernas roll i en globaliserad värld 2.1 Globaliseringen Genom utökad handel, ökade finansiella flöden och bättre tekniska kommunikationsmöjligheter har världens länder flätats samman allt mer. Det som sker i en del av världen får ofta effekter även i en annan del. Globaliseringen är till stor del en positiv kraft som kan skapa förutsättningar för ökad och mer hållbar ekonomisk tillväxt, och därmed för social, ekonomisk och politisk utveckling samt fattigdomsbekämpning och miljöförbättringar. Globaliseringen medför emellertid också ökad sårbarhet, då exempelvis finansiella kriser kan sprida sig lättare, tillväxt kan föra med sig ökade ekonomiska och sociala klyftor, och miljöförstöring, naturkatastrofer, smittsamma sjukdomar och väpnade konflikter kan sprida sig över gränser. Den fruktansvärda flodvågskatastrofen i Asien är ett exempel på detta. Dessa gränsöverskridande effekter kräver ett mer effektivt och kraftfullt globalt samarbete. Som nämnts (se avsnitt 1.4) finns i dag en gemensam internationell dagordning för global utveckling, som bl.a. uttryckts i FN:s Millenniedeklaration, och ett väl utvecklat ekonomiskt samarbete. De flesta av de stora utmaningar som det internationella samfundet står inför berör såväl fattiga som rika länder. De ekonomiska och finansiella transaktionerna sker framför allt mellan de rika industriländerna samt ett fåtal viktigare tillväxtekonomier. Behovet av internationellt ekonomiskt samarbete mellan de rika länderna är därför även i fortsättningen stort. Det är emellertid också mycket viktigt att beakta utvecklingen i de fattiga länderna och hur dessa länder kan integreras på ett bättre sätt i det globala samarbetet. De frågor som diskuteras i de internationella finansiella institutionerna har förändrats över tiden och spänner i dag över ett brett område, från frågor om internationell ekonomisk och finansiell stabilitet till fattiga länders skulder och fattigdomsbekämpning med utgångspunkt i att fattigdom ofta har flera orsaker. Dessa frågor är nära sammankopplade med varandra och ömsesidigt förstärkande. Tillsammans med internationella och nationella utvecklingsinsatser har globaliseringen bidragit till stora framsteg i arbetet med att minska fattigdomen i världen och att uppnå millennieutvecklingsmålen. Det är dock fortfarande många människor som inte har del i denna utveckling. Drygt en miljard människor lever fortfarande i extrem fattigdom. Framstegen vad gäller utveckling är alltjämt ojämnt fördelade och skillnaderna fortfarande betydande, inte enbart mellan de rikaste och de fattigaste länderna, utan även mellan och inom utvecklingsländerna. Fattiga människor och länder måste därför få större möjligheter att dra nytta av de fördelar och det välstånd som det ökande globala utbytet innebär. Risken finns annars att den otrygghet och brist på makt och möjligheter som ofta följer av fattigdom kan underblåsa misstänksamhet och spänningar mellan folkgrupper, religioner och världsdelar. Detta är gränsöverskridande utmaningar som världens länder, såväl rika som fattiga, måste möta tillsammans. Det är ett gemensamt ansvar eftersom den ekonomiska och sociala utvecklingen blir gynnsammare och mer hållbar när alla är en del av den. 2.2 De internationella finansiella institutionernas roll Några av de multilaterala organens viktigaste uppgifter är att, med utgångspunkt i den gemensamma dagordningen för global utveckling och samarbetet för finansiell stabilitet, tillvarata och utveckla de positiva möjligheter som skapas av globaliseringen och samtidigt motverka dess negativa effekter. De internationella finansiella institutionerna spelar en viktig roll i det multilaterala samarbetet och kompletterar i många väsentliga aspekter FN-systemet. De ingår i ett väl utvecklat samarbete för global utveckling och ekonomisk och finansiell stabilitet. Samarbetet behöver dock stärkas ytterligare och institutionernas finansiering behöver säkerställas. Genom sina mandat, betydande operativ erfarenhet och omfattande resurser har institutionerna en stor betydelse för att skapa förutsättningar för högre ekonomisk tillväxt, stabilare utveckling på finansiella marknader, fattigdomsbekämpning och därmed sammantaget en hållbar och rättvis global utveckling. De bistår sina medlemsländer, inte minst utvecklingsländerna, med rådgivning, kapacitetsuppbyggande tekniskt stöd och finansiella resurser. De stora finansiella transaktionerna är i sig viktiga, liksom inriktningen på rådgivning och policybaserad långivning på makro- eller sektornivå. IMF, Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna utgör därmed viktiga kanaler såväl för det svenska utvecklingssamarbetet, som för svensk politik om ekonomisk och finansiell stabilitet. IMF:s löpande övervakning av alla medlemsländers, inte minst industriländernas, politik för makroekonomisk och finansiell stabilitet är viktig även för Sveriges egen ekonomiska utveckling. I en föränderlig global ekonomi och utvecklingsmiljö krävs att de internationella finansiella institutionerna har en hög anpassningsförmåga, inte minst vad gäller utvecklingsländernas förändrade roll i utvecklingssamarbetet och integrationen av de finansiella marknaderna. Som delägare i dessa institutioner driver därför Sverige ett målmedvetet och långsiktigt reformarbete för att se till att institutionerna är väl rustade inför nya utmaningar i det internationella finansiella systemet samt för att de skall kunna bidra till en hållbar och rättvis global utveckling där fattiga människor och deras rättigheter är centrala. 3 Gemensamma frågor för institutionerna 3.1 Behovet av resurser för att uppnå millennieutvecklingsmålen Med nuvarande utvecklingstakt kommer flera av millennieutvecklingsmålen inte att kunna uppnås till 2015. För att klara detta krävs betydande resursförstärkningar, inte minst i form av ökade biståndsflöden. FN och Världsbanken uppskattar att ytterligare ca 50 miljarder USD behövs årligen på global nivå. Det motsvarar en fördubbling av nuvarande biståndsnivåer. Finansieringen av millennieutvecklingsmålen är central för samtliga internationella finansiella institutioners arbete med fattigdomsbekämpning. Framför allt Världsbanken arbetar aktivt med att analysera behovet och användningen av ytterligare resurser, liksom med att analysera och utforma insatser för att främja utveckling. Världsbanken är även en engagerad förespråkare för ytterligare biståndsresurser från de rika länderna. Vid FN-konferensen om utvecklingsfinansiering i Monterrey, Mexiko (2002), gjordes vissa åtaganden av de rika länderna.2 Under förutsättning att dessa infrias ökar biståndsresurserna till utvecklingsländerna. Detta tillskott är dock inte tillräckligt för att uppnå millennieutvecklingsmålen. Världsbanken granskar och identifierar årligen åtgärder som måste vidtas för att nå millennieutvecklingsmålen. Bankens analyser, som bl.a. publiceras i Global Monitoring Report, pekar på betydande framsteg vad gäller effektivisering av biståndet. Detta har i sin tur bidragit till att många länder fått förbättrad kapacitet att tillgodogöra sig stödet. Det finns således goda förutsättningar för att använda utökade biståndsresurser, och därför är det angeläget att biståndet ökas betydligt, framför allt från länder som ligger under FN:s rekommenderade nivå om 0,7 procent av bruttonationalinkomsten. Eftersom de nuvarande finansieringskällorna sannolikt inte förmår fylla de behov som finns, har Världsbanken i samarbete med IMF granskat olika förslag på alternativ finansiering, däribland ett brittiskt förslag om att inrätta en internationell mekanism för finansiering (IFF).3 Sverige tillhör en liten grupp länder som sedan länge lever upp till FN:s rekommendation att avsätta minst 0,7 procent av bruttonationalinkomsten till internationellt utvecklingssamarbete. De närmaste åren skall biståndet öka - målet att en procent av bruttonationalinkomsten skall avsättas till bistånd ligger fast. Under 2004 beräknas biståndet utgöra 0,868 procent av bruttonationalinkomsten. Vidare har Sverige givit starkt stöd till arbetet med att öka världens samlade biståndsresurser och att effektivisera biståndet. Det är viktigt att de internationella finansiella institutionerna framhåller resursbristen och dess konsekvenser för möjligheterna att uppnå millennieutvecklingsmålen. Sverige anser att direkta ökningar av rika länders bistånd är att föredra, men även andra lösningar för ökad finansiering bör undersökas vidare. Utöver biståndsresurserna krävs samtidigt ökade insatser från utvecklingsländerna själva i form av reformerad nationell politik, bl.a. för att förbättra förutsättningarna för tillväxt samt ökad handelsliberalisering. 3.2 Ett effektivare utvecklingssamarbete För att intensifiera arbetet med att nå millennieutvecklingsmålen krävs som nämnts insatser av de fattiga länderna själva samt ökade biståndsresurser. Biståndet måste dessutom bli mer effektivt. Det finns i dag en ökad medvetenhet om att biståndsgivares olika regelverk, krav och administrativa procedurer utgör allvarliga hinder för ett effektivt utvecklingssamarbete. Empiriska analyser har visat att en viktig förutsättning för framgångsrikt utvecklingssamarbete är utvecklingsländernas egna regelverk, deras institutioner och samhällstyrning. Hur pass välfungerande systemen för samhällsstyrning är i utvecklingsländerna påverkar effektiviteten i utvecklingssamarbetet, men också hur utvecklingssamarbetet bör utformas. För mindre välfungerande system är det viktigt att tonvikt läggs vid kapacitetsstödjande insatser. En annan betydelsefull faktor för att stärka effektiviteten är att arbeta för förbättrad givarsamordning och harmonisering av procedurer som tar sin utgångspunkt i varje lands specifika situation och system. Vidare är det viktigt att bidra till att stärka dessa system. För de internationella finansiella institutionerna är det viktigt att på landnivå rent faktiskt genomföra de gjorda åtagandena om effektivisering. Parallellt med diskussionen om harmonisering av utvecklingssamarbetet har det inom institutionerna även förts en diskussion om hur biståndets effektivitet kan mätas. Genom att försöka värdera effektiviteten i olika insatser kan biståndet bättre inriktas på de områden eller projekt som ger bäst resultat. Därigenom maximeras utvecklingseffekten av varje biståndskrona. Under 2004 arrangerades ett möte i Marrakech, Marocko, om resultatstyrning i samarbete med OECD:s biståndskommitté, Development Assistance Committee (DAC). Vid mötet deltog representanter från Världsbanken, IMF, Afrikanska utvecklingsbanken, Asiatiska utvecklingsbanken, Interamerikanska utvecklingsbanken samt Europeiska utvecklingsbanken. Där konstaterades bl.a. att det är angeläget att de indikatorer som används för att mäta resultat utgår från millennieutvecklingsmålen och anpassas efter ländernas egna prioriteringar. Det är även viktigt att framsteg och resultat vad gäller utveckling huvudsakligen mäts utifrån de sammantagna resultaten i respektive mottagarland och inte utifrån de enskilda givarnas bidrag. Ansträngningarna för att effektivisera utvecklingssamarbetet stämmer väl överens med regeringens politik för global utveckling och frågan prioriteras i arbetet med de internationella finansiella institutionerna. Sverige har i samtliga institutioner starkt betonat vikten av ökad harmonisering och anpassning till utvecklingsländernas egna system. Det har också förts en dialog i dessa frågor med framstående experter i samband med IMF:s och Världsbankens vår- och årsmöten samt i kontakterna med de regionala utvecklingsbankerna. Institutionerna har bl.a. välkomnat information om hur givare ser på hur institutionernas effektiviseringsarbete genomförs i utvecklingsländerna. Baserat på synpunkter från våra ambassader har Sverige bidragit med information om resultat av effektivisering av utvecklingssamarbetet i länderna. Vidare har Sverige inom institutionerna pekats ut som ett föregångsland när det gäller att utforma ett effektivare utvecklingssamarbete, exempelvis genom insatser för harmonisering och den nyligen fastlagda politiken för global utveckling. 3.3 Utvärdering av nationella fattigdomsstrategier Sedan 1999 baserar IMF och Världsbanken sitt stöd till fattigdomsbekämpning och skuldavskrivningar på mottagarländernas politik. Enligt institutionernas riktlinjer skall den utarbetas av ländernas regeringar i samråd med nationella parlament och det civila samhället, och formuleras i en nationell handlingsplan för fattigdomsminskning - Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP). Under 2004 presenterade IMF:s respektive Världsbankens oberoende utvärderingskontor omfattande rapporter om erfarenheterna av institutionernas arbete med PRSP, vars huvudsyfte var att förbättra institutionernas arbete med att ge utvecklingsländerna stöd i utformandet av långsiktigt hållbara låne- och utvecklingsprogram. Bedömningen i rapporterna är att PRSP-processen har stor potential att bidra till utveckling i länder med god styrning. Ansatsen, som bygger på strategier som utvecklingsländerna själva har tagit fram, är ett stort framsteg vad gäller institutionernas sätt att arbeta med berörda länder. Dessutom konstateras att handlingsplanerna bör kunna utgöra en bas för samordning av insatser från givarländer. Samtidigt anges att denna möjlighet i nuläget inte används fullt ut. I utvärderingsrapporterna presenteras en rad rekommendationer för att förbättra PRSP-processen. Bland annat framhålls att den i större utsträckning bör anpassas till utvecklingsländernas specifika omständigheter, att stödet för god samhällsstyrning i länderna bör prioriteras samt att institutionernas roll och förväntade bidrag i processen bör klargöras. Vidare rekommenderas att Världsbankens och IMF:s återkoppling till länderna vad avser handlingsplanerna bör göras mer öppen och nyanserad för att främja processens förankring i utvecklingsländernas samhällen och stärka ländernas egna inflytande över processen. I rapporten från IMF:s oberoende utvärderingskontor konstateras även att IMF numera i sina program inte ställer lika höga krav på minskning av mottagarlandets budgetunderskott. Ökad betoning läggs på intäktsökningar snarare än på utgiftsminskningar. Sverige har välkomnat rekommendationerna i de oberoende utvärderingarna. Dessutom har Sverige särskilt betonat behovet av att stärka utvecklingsländernas inflytande över och ansvar för PRSP-processen, i såväl IMF, Världsbanken som i de regionala utvecklingsbankerna. Sverige har även fört fram att handlingsplanerna, för att fungera som effektiva styrdokument, bör ha en mer strategisk inriktning, med tydligt fastställda prioriteringar och starkare kopplingar till landets beslutsprocesser samt nationella budgetar. Ökad vikt bör dessutom läggas vid den analytiska grunden för strategierna och för att identifiera de landspecifika faktorer som kan bidra till minskad fattigdom, däribland de som bidrar till ökad tillväxt. Analyser av de sociala konsekvenserna av olika reformförslag och hur de påverkar fattigdomen i landet bör också genomföras i ökad utsträckning. Det finns även ett behov av att i större omfattning diskutera alternativa policyåtgärder för att nå målen i programmen. Samordningen bör också stärkas mellan IMF:s och Världsbankens låneprogram, de regionala utvecklingsbankernas och bilaterala givares insatser, fattigdomsstrategierna samt mottagarländernas budgetar. Härigenom kan utvecklingssamarbetet mer effektivt bidra till att millennieutvecklingsmålen uppnås. Sverige har också starkt betonat vikten av att processerna med konsultation med berörda parter vid utarbetandet av ländernas fattigdomsstrategier breddas och även framhållit betydelsen av parlamentens deltagande i dessa processer. Enligt ett åtagande från Världstoppmötet i Johannesburg, Sydafrika, (2002) om hållbar utveckling skall alla länder ha inlett genomförandet av nationella hållbarhetsstrategier senast 2005. Sverige anser att även dessa bör finnas med i bedömningen av samarbetets inriktning. 3.4 Ökat inflytande för utvecklingsländerna En grundtanke i Sveriges politik för global utveckling är att de fattigas perspektiv skall vara centralt inom utvecklingssamarbetet. Sverige prioriterar därför frågan om stärkt inflytande för utvecklingsländerna i institutionerna. Ett viktigt beslut om att utvecklingsländernas deltagande i Världsbankens och IMF:s beslutsprocesser skall öka och att deras inflytande i institutionerna skall stärkas togs redan vid den internationella konferensen om utvecklingsfinansiering i Monterrey, Mexiko (2002). Frågan om inflytande handlar dels om ökad kapacitet att delta mer aktivt i alla steg i beslutsprocesserna inom institutionerna, dels om ökat inflytande i styrelserna. Eftersom utvecklingsländerna har en starkare representation och ett större inflytande i de regionala utvecklingsbankerna pågår dock inte motsvarande diskussion där. I IMF och Världsbanken har frågan om att stärka utvecklingsländernas inflytande funnits på agendan de senaste åren. Det har diskuterats hur detta lämpligast kan åstadkommas och en rad förslag har förts fram. Som ett första steg har ett arbete med att stärka utvecklingsländernas kapacitet att delta mer effektivt i styrelsearbetet påbörjats. Våren 2004 tog exempelvis Sverige tillsammans med Storbritannien, Frankrike, Nederländerna och Norge initiativ till att skapa och bidra till en fond som syftar till att stärka de afrikanska valkretskontorens analyskapacitet vid IMF och Världsbanken. Vidare har enighet nåtts om att fortsätta analysera ett antal förslag beträffande framför allt institutionernas styrstrukturer. Dessa förslag skall diskuteras vid vårmötena i IMF och Världsbanken 2005. Inför detta skall både Världsbanken och IMF samarbeta för att utforska samtliga möjliga alternativ för att föra frågan vidare. Det återstår att enas kring förslag om hur utvecklingsländernas formella inflytande i styrelserna kan ökas. Åsiktsskillnaderna mellan givarländer och låntagarländer, men även inom dessa två grupper, har varit betydande. Det krävs nu gemensamma internationella ansträngningar för att föra frågan vidare. Röststyrkan i IMF:s och Världsbankens styrelser fördelas till en del efter respektive lands storlek i världsekonomin, till en del oberoende av landets storlek. Som ett första steg för att stärka utvecklingsländernas formella inflytande anser Sverige att den senare delen bör höjas till dess ursprungliga nivå på ca 11 procent av den totala röststyrkan.4 Utvecklingsländer är en stor grupp länder som består av både låg- och medelinkomstländer. För att bättre spegla utvecklingen i världsekonomin, och olika länders ekonomiska styrka, bör beräkningarna av medlemsländernas kapitalinsatsstorlek utgå från uppdaterade ekonomiska data.5 Enligt Sveriges mening är det dock inte bara det formella inflytandet vid beslutsfattande i styrelserna som bör uppmärksammas. Väl så viktigt är att ha kapacitet att kunna delta aktivt i styrelsearbetet och att kunna förhandla sina land- och låneprogram med institutionerna så att landets egna prioriteringar beaktas. Kapacitetsuppbyggnad i fattiga länder är härvidlag av central betydelse. 3.5 Skuldfrågor Minskad skuldsättning skapar förutsättningar för att frigöra resurser i utvecklingsländerna som kan användas för sociala satsningar som kommer fattiga människor tillgodo. År 1996 lanserade IMF och Världsbanken det så kallade HIPC-initiativet (Heavily Indebted Poor Countries). Avsikten var att, med hjälp av bilaterala och multilaterala skuldavskrivningar, möjliggöra för de fattigaste länderna att återfå en hållbar skuldsituation. Alltför höga skuldbördor i kombination med svaga styrsystem och nationella institutioner hämmar tillväxtmöjligheterna och förutsättningarna för utveckling och fattigdomsminskning. En kombination av skuldminskning, stärkta nationella institutioner och en sundare och mer tillväxtfrämjande politik kan bidra till att öka möjligheterna för långsiktigt hållbar tillväxt och fattigdomsminskning. Skuldavskrivningarna villkorades därför bl.a. av ökade satsningar på hälso- och sjukvård, utbildning samt andra åtgärder som bidrar till utveckling och fattigdomsminskning. Under 2004 har beslut fattats om att förlänga HIPC-initiativet med två år för att möjliggöra för fler länder med ohållbara skuldnivåer att kvalificera sig för skuldlättnad inom ramen för initiativet.6 Sverige har varit pådrivande i utformningen av HIPC-initiativet och tagit vår del av kostnaden. Sverige har också givit sitt stöd till initiativets förlängning och betonat behovet av en hållbar långsiktig finansiering. Dessutom har Sverige verkat för att förändra den beräkningsmetod som används för beräkning av skuldbördan när länder når slutpunkten inom initiativet. En förändrad metod skulle innebära att bilaterala skuldavskrivningar utöver vad HIPC-initiativet kräver, inte längre inkluderas vid beräkningen av behovet av ytterligare avskrivningar. Detta skulle kunna möjliggöra större skuldlättnad för berörda länder. För närvarande finns det inte stöd hos en majoritet av ledamöterna i exekutivstyrelserna i IMF och Världsbanken för den föreslagna beräkningsmetoden. Hittills har femton länder erhållit omfattande avskrivningar av sina skulder inom ramen för HIPC-initiativet (det sammanlagda nominella värdet är ca 30 miljarder USD). IMF:s och Världsbankens tillväxt- och exportprognoser har dock varit alltför optimistiska och det står klart att skuldlättnaden inom ramen för initiativet inte är tillräcklig för att garantera långsiktigt stabila och hållbara skuldnivåer. Flera länder har inte förmått uppnå en hög och stabil tillväxttakt och externa chocker, i form av t.ex. naturkatastrofer eller kraftiga prisfall på viktiga exportvaror, har försämrat deras ekonomiska situation. Sammantaget har detta bidragit till att dessa länders skuldbördor återigen har ökat. IMF och Världsbanken har, mot bakgrund av svårigheterna för flera fattiga länder att uppnå långsiktigt hållbara skulder, presenterat ett nytt framåtblickande ramverk för bedömning av skuldbördor och om dessa är stabila och långsiktigt hållbara i de fattigaste länderna. Ramverket syftar till att undvika att ohållbara skuldsituationer uppkommer i framtiden. Det bygger på landspecifika analyser av skuldbördan givet olika scenarier samt på ländernas skilda ekonomiska, politiska och institutionella förutsättningar. Faktorer såsom länders sårbarhet för externa chocker samt deras kapacitet att hantera sina skulder bedöms som centrala för möjligheten att uppnå en hållbar skuld. Viktigt är även en sund ekonomisk politik och stabila institutioner. Avsikten är att de nya, mer gedigna, analyserna av de fattiga ländernas skuldnivåer skall kunna ge en mer framåtblickande vägledning för lånebeslut i olika finansiella institutioner, däribland Världsbanken och IMF, samt för behovet av gåvobistånd från främst bilaterala givare. Sverige har aktivt verkat för att få till stånd det nya ramverket för att kunna uppnå långsiktigt stabila och hållbara skuldnivåer i de fattigaste länderna. Det är viktigt att multilaterala organ anpassar sin långivning till varje lands specifika skuldsituation och förutsättningar, både vad gäller volymer och stödformer. Det nya ramverket kan uppfylla det kravet. Sverige har också givit stöd till de internationella finansiella institutionernas arbete med kapacitetsuppbyggnad på skuldhanteringsområdet i de fattigaste länderna. 3.6 Gåvomedel I Världsbanken, Afrikanska utvecklingsbanken och Asiatiska utvecklingsbanken fylls institutionernas särskilda fonder för räntefri utlåning till de fattigaste utvecklingsländerna på med nytt kapital med regelbundna intervall. Utlåningsresurserna har på senare år kompletterats med möjligheter att ge gåvobistånd. Skuldfrågan har blivit central inom påfyllnadsförhandlingarna i Världsbanken och Afrikanska utvecklingsbanken där tonvikten särskilt legat vid länderna i Afrika, varav flera är mycket skuldtyngda. Frågan om gåvomedel är knuten till arbetet med ett nytt ramverk för bedömning av fattiga länders skuldbördor (se avsnitt 3.5). Tillämpningen av detta ramverk påverkar storleken på fondernas totala andel gåvor eftersom det kan avgöra varje enskilt utvecklingslands upplåningsutrymme och därmed tilldelning av gåvor. Sverige och ett antal andra länder har varit avvisande till en alltför hög andel gåvomedel från dessa institutioner. Det är viktigt att institutionerna också fortsättningsvis främst ger lån och inte gåvor. En fortsatt uppdelning av uppgifter inom det multilaterala systemet är viktig för att inte underminera arbetsfördelningen i förhållande till i synnerhet FN. Vidare kan lån, om än på förmånliga villkor, genom att sända en förtroendegivande signal bidra till förbättrad kreditvärdighet och därmed till förbättrad finansiell ställning för de fattiga länderna. Lån kan också skapa incitament för förbättrad finansiell styrning och bidra till att stärka samarbetsländernas ägarskap och ansvar för utvecklingsprocessen. En konsekvens av gåvor är uteblivna finansiella återflöden till institutionerna. Sverige har verkat för att en drastisk ökning av andelen gåvor skall kompenseras, så att finansieringen av fondernas framtida verksamhet kan säkerställas. 3.7 Internationell handel De internationella finansiella institutionerna förespråkar och stödjer medlemsländerna i deras ansträngningar att öppna upp för internationell handel, såväl multilateralt som regionalt och bilateralt. Institutionerna integrerar även handelsfrämjande insatser i de reformprogram som ligger till grund för finansiellt stöd. Programmen inkluderar reformer i utvecklingsländerna med syfte att maximera de positiva effekterna av handel och minimera kortsiktiga anpassningskostnader. Därutöver bidrar t.ex. Världsbanken med analyser av effekterna av handelsliberalisering. Under 2004 införde IMF ett särskilt stöd - Trade Integration Mechanism - till länder som på grund av handelsliberalisering drabbas av temporära betalningsbalansproblem. Världsbanken och IMF har även verkat för en multilateral liberalisering av handeln inklusive minskade jordbrukssubventioner, särskilt bland de rika länderna. Institutionerna har bl.a. under året uppmanat till skyndsamma framsteg i de pågående förhandlingarna om handelsliberalisering inom Världshandelsorganisationen som ett led i det internationella arbetet för ekonomisk tillväxt och fattigdomsbekämpning. Sverige har gett sitt fulla stöd till institutionernas olika ansträngningar för att främja ökad internationell handel. 3.8 Jämställdhet, miljö och samhällsstyrning Ett antal viktiga frågor - främst jämställdhet, miljöhänsyn och samhällsstyrning - bör genomsyra alla sektorer. Det är därför viktigt att dessa frågor integreras i institutionernas hela verksamhet. I utvecklingsbankerna har jämställdhetsfrågor sedan länge drivits av Sverige. Erfarenheten visar att det kan bli svårt att uppnå millennieutvecklingsmålen om inte orättvisor baserade på skillnader mellan könen beaktas vid fattigdomsbekämpning. Hänsynstagande till miljön är en annan fråga som Sverige fäst särskild vikt vid. Speciellt viktigt har varit att se till att utvecklingsbankerna håller fast vid de sociala och miljömässiga regelverk som skall säkerställa att investeringar i t.ex. större infrastrukturprojekt genomförs på ett hållbart sätt. Vidare är det tydligt att sambanden mellan god samhällstyrning och utveckling är starka. God samhällsstyrning, inklusive korruptionsbekämpning, premieras således vid besluten om att ge finansiellt stöd. Sverige har varit drivande i att dessa tvärsektoriella frågor integreras brett i utvecklingsbankernas verksamhet. Resultatet av detta arbete varierar från institution till institution. Världsbanken har på många områden kommit längre än övriga utvecklingsbanker. Jämställdhetsfrågorna har vunnit relativt stort gehör, men mycket kvarstår att göra - även när det gäller att förbättra jämställdheten mellan kvinnor och män inom institutionernas egna organisationer. Integrering av miljöfrågor går generellt sett relativt långsamt, samtidigt som stor vikt ändå läggs vid hållbarhetsaspekter. Samhällsstyrning är förmodligen det område där arbetet har nått längst. 4 Internationella valutafonden 4.1 Inledning Internationella valutafonden (IMF) har som mål att främja handel och tillväxt genom att verka för internationellt monetärt samarbete och finansiell stabilitet. Verksamheten omfattar både industriländer och utvecklingsländer. En central del i IMF:s arbete är åtgärder för att förebygga finansiella kriser, bl.a. genom rådgivning till länder om makroekonomisk politik och finansiella reformer. IMF har också en viktig roll i arbetet med att hantera finansiella kriser när sådana inträffar. IMF bistår då med rådgivning och finansiellt stöd för reformprogram som syftar till att lägga grunden för en hållbar framtida tillväxt. Förutom de beslutande guvernörs- och exekutivstyrelserna har IMF ett policyskapande organ, Internationella monetära och finansiella kommittén (IMFC). IMFC träffas två gånger per år och består av finansministrar eller centralbankschefer från de länder som är representerade i exekutivstyrelsen. De nordiska och baltiska länderna har en gemensam representant i IMF:s exekutivstyrelse och därför utarbetas gemensamma nordisk-baltiska ståndpunkter inför diskussioner i denna. En mer begränsad, informell, samordning sker även bland EU-länderna. I maj 2004 valde IMF:s exekutivstyrelse Rodrigo de Rato y Figaredo från Spanien till ny chef för IMF, efter konsultationer med samtliga IMF:s medlemsländer och efter att andra kandidater hade övervägts. Sverige gav sitt stöd åt utnämningen av de Rato. Verksamhetsmål: Att säkra stabiliteten i det internationella monetära och finansiella systemet Verkställande direktör: Rodrigo de Rato y Figaredo (Spanien) Huvudkontor: Washington D.C., USA Svensk guvernör: Lars Heikensten (Riksbanken) Biträdande guvernör: Jens Henriksson (Finansdepartementet) Sveriges valkrets: Danmark, Estland, Finland, Island, Lettland, Litauen, Norge och Sverige Utlåning (USD), beviljat 20047: Till medelinkomstländer8: 21,6 miljarder Till låginkomstländer9: 1,4 miljarder Sveriges andel av kapitalet: 1,13% (1,12% röststyrka10) Budgetanslag 2004 (SEK): Inget. Riksbanken svarar för Sveriges kapitalinsats (kvot) på ca 25 miljarder SEK, varav en del inräknas i Riksbankens valutareserver. Antal anställda: 2 700 Antal anställda svenskar: 19 Största ägare (röststyrka): USA (17,1%), Japan (6,15%) 4.2 Övervakning och förebyggande av finansiella kriser 4.2.1 Övervakning av medlemsländernas ekonomiska politik En sund och förtroendeskapande ekonomisk politik samt god finansiell reglering och tillsyn är viktiga utgångspunkter för att förebygga finansiella kriser och främja en god och stabil ekonomisk utveckling. IMF:s övervakning av medlemsländernas ekonomier är central för att identifiera sårbara områden i enskilda länder och regioner samt för att lämna rekommendationer som stödjer länderna så att de kan leva upp till internationellt överenskomna standarder och bedriva en ansvarsfull ekonomisk politik. IMF:s övervakning sker på flera plan, dels genomförs landkonsultationer (s.k. Artikel IV-konsultationer) med varje enskilt medlemsland (normalt en gång per år), dels görs en översyn av den finansiella sektorn i enskilda länder. Trender i den globala ekonomin och på de globala finansmarknaderna övervakas löpande, s.k. multilateral övervakning. Sverige fäster stor vikt vid IMF:s övervakning. Vartannat år genomförs en intern översyn av IMF:s övervakning. En sådan återkommande översyn avslutades under 2004. Slutsatserna och förslagen från översynen fick brett stöd i exekutivstyrelsen. Det noterades att IMF:s övervakningsarbete har förbättrats under senare år, genom ökad öppenhet (allt fler länder tillåter publicering av IMF:s landrapporter), bättre övervakning av den finansiella sektorn och förbättrade sårbarhetsanalyser. Samtidigt konstaterades att övervakningen bör inriktas ytterligare på IMF:s huvudsakliga områden, dvs. främst växelkurspolitik, finans- och penningpolitik samt finansiell stabilitet. Vidare bedöms det som viktigt att det framöver finns utrymme för större selektivitet avseende vad individuella landkonsultationer skall omfatta. I översynen framhölls också behovet av att stärka analysen av hur olika länders och regioners ekonomiska politik och problem påverkar andra länder och regioner. Det slogs även fast att analysen av frågor rörande den finansiella sektorn behöver förbättras ytterligare samt att analyser av skuldnivåer, och om dessa är långsiktigt stabila, bör integreras bättre i övervakningsarbetet. Dessa två frågor framhölls särskilt av Sverige genom den nordisk-baltiska valkretsen. Slutligen konstaterades att uppföljningen av tidigare policyrekommendationer från IMF behöver förbättras. Sverige underströk också att IMF gradvis bör gå mot obligatorisk publicering av alla IMF:s landrapporter, i syfte att öka öppenheten och därmed möjliggöra ett ökat genomslag för övervakningen. 4.2.2 Den globala ekonomin och internationell finansiell stabilitet Bedömningar av den globala ekonomin och finansiella stabiliteten är framträdande i IMF:s verksamhet. IMF har under året beskrivit en ljus global konjunkturbild, där bl.a. ökad industriproduktion och ökad global handel varit utmärkande drag. I sina ekonomisk-politiska bedömningar har IMF främst rekommenderat gradvis åtstramning av penningpolitiken, dock med varierande tidpunkt och hastighet beroende på region samt att länderna skall dra fördel av högkonjunkturen för att hantera problem på medellång sikt, såsom underskott i de offentliga finanserna, tillväxthämmande strukturproblem och finansiella svagheter. IMF har också lyft fram existerande globala obalanser, främst det stora bytesbalansunderskottet i USA och motsvarande överskott i andra länder, särskilt i Asien. Härvidlag har IMF betonat vikten av att komma tillrätta med det amerikanska budgetunderskottet och att genomföra strukturreformer i Europa samt även uppmuntrat till gradvis ökad växelkursflexibilitet i Kina och övriga Asien. I sina rapporter har IMF även gjort djuplodande analyser av vissa aktuella frågor i världsekonomin, bl.a. om effekterna av de pågående och kommande demografiska förändringarna på den globala ekonomin. En annan fråga som har analyserats är tillväxtekonomiernas erfarenheter av övergång till en mer flexibel växelkursregim. Av den senare analysen framgår att övergången till mer flexibla växelkurssystem inte verkar ha lett till ökad makroekonomisk instabilitet. Analysen avser dock endast länder vars övergång inte varit framtvingad av en kris. IMF har under året gjort bedömningen att stabiliteten i det internationella finansiella systemet är god. Den globala ekonomiska återhämtningen och låga räntor har bidragit till en god vinstutveckling för finansiella institut och stärkt deras balansräkningar. Tillväxtekonomierna bedöms likaså möta gynnsamma finansiella förhållanden, även om IMF har påpekat att skuldstrukturen i flera länder bör förbättras för att minska sårbarheten i ekonomin. En särskild analys har gjorts av riskhanteringen avseende pensionsfonder. Analysen har gjorts i ljuset av att tillgångarna i pensionsfonder förväntas öka till följd av förändringar i statliga pensionssystem och befolkningsstrukturen i många länder. Åtgärder föreslås för att förbättra riskhanteringen. Sverige har i huvudsak ställt sig bakom IMF:s bedömningar av den globala ekonomiska situationen, inklusive dess ekonomisk-politiska rekommendationer för olika regioner i världen. Sverige har särskilt understrukit betydelsen av att öppna upp för ökad internationell handel för att stärka den globala tillväxten. Stöd har getts åt IMF:s bedömningar av den internationella finansiella stabiliteten. Sverige har framhållit att det förhållandevis gynnsamma läget bör utnyttjas för att genomföra reformer för att åtgärda eventuella sårbarheter i det finansiella systemet. 4.2.3 IMF:s översyn av Sveriges ekonomi IMF:s översyn av de svenska ekonomin, Sveriges artikel IV-konsultation, för 2004 slutfördes i augusti. I rapporten och i diskussionen i exekutivstyrelsen noterades Sveriges gynnsamma finanspolitiska ställning och goda ekonomiska utveckling de senaste åren. Samtidigt betonades vikten av att genomföra strukturreformer och öka arbetskraftsutbudet i ljuset av den demografiska utvecklingen, samt att upprätthålla de finanspolitiska målen. Sverige delar i många avseenden IMF:s syn, men har på ett antal punkter en annan uppfattning, bl.a. vad gäller den offentliga sektorns påverkan på de långsiktiga tillväxtförutsättningarna. 4.2.4 Särskilda program för att förebygga finansiella kriser Särskilda program för att förebygga finansiella kriser har diskuterats i IMF under året. Att möjligheten finns för länder som är villiga att genomföra reformprogram att få finansiellt stöd vid en kris skulle i sig kunna skapa förtroende bland långivare och därigenom förhindra uppkomsten av en kris. Lånemöjligheten skulle också kunna underlätta länders integrering i världsekonomin genom minskad osäkerhet om möjlighet till finansiering. Under 2004 diskuterades huruvida denna signaleffekt är stark nog med existerande IMF-instrument, och hur eventuella nya instrument i så fall skall utformas. Vid diskussioner i exekutivstyrelsen har stora åsiktsskillnader framkommit i frågan. Flera medlemmar i exekutivstyrelsen anser att existerande IMF-program inte är tillräckliga då finansieringsbehoven vid en eventuell finansiell kris skulle vara mycket högre än de belopp som kan upplånas under IMF:s normala lånegränser.11 Dessa medlemmar har därför argumenterat för att länder som för en sund ekonomisk politik, men som är sårbara av en eller annan anledning, skall ges möjlighet till lån utöver normala lånegränser redan innan en kris uppstår. Andra styrelsemedlemmar, däribland Sverige genom den nordisk-baltiska valkretsen, anser att nuvarande instrument tillgodoser behovet i dessa fall på ett tillfredsställande sätt. Medlemskapet i IMF utgör i sig en försäkring om stöd i en krissituation. Om IMF på förhand ställer ut stora lånelöften kan det befaras att incitamenten för länderna att själva genomföra reformer för att förebygga kriser minskar. Vidare kan IMF:s möjlighet att stödja länder med faktiska finansieringsbehov minska om en stor del av IMF:s resurser binds upp genom lånelöftena. En närbesläktad fråga som har diskuterats under året är möjligheten att skapa särskilda IMF-program utan finansiering för länder med behov av intensifierad övervakning. Syftet med dessa program skulle vara att ge länder utan direkta lånebehov möjlighet att skapa förtroende bland lån- och biståndsgivare om att landet för en sund ekonomisk politik, utan att IMF:s resurser behöver utnyttjas. Sådana program skulle vidare kunna fungera som ett sätt att fasa ut ett land från en lånerelation med IMF. Sverige har förklarat sig tveksam till behovet av ett program utan finansiering av den typ som föreslagits då det inte bedöms tillföra något till existerande instrument för det angivna syftet. Sverige har argumenterat för fortsatta insatser för ökad öppenhet, vilket bör kunna bidra till att tillgodose behovet av att skapa förtroende kring landets ekonomiska politik. För närvarande finns inte tillräckligt stöd i styrelsen för förslaget om IMF-program utan finansiering, främst på grund av tveksamheter kring om det finns tillräcklig efterfrågan och om behovet av ett dylikt instrument är tillräckligt stort. IMF har dock uppmanats att studera frågan vidare efter att ha genomfört konsultationer med potentiella programländer, investerare och givare. 4.3 Hantering av finansiella kriser 4.3.1 Instrument för krishantering Den ökade globala finansiella integrationen har medfört ökat välstånd i stora delar av världen. Samtidigt innebär friare och ökade kapitalflöden också nya utmaningar, särskilt genom att de länder som deltar i den ökande finansiella integrationen blir särskilt sårbara för snabba och stora kapitalutflöden. I händelse av en finansiell kris har IMF till uppgift att bistå med finansiellt stöd för ekonomiska reformprogram. Om ett lands skuld bedöms vara ohållbar krävs en omstrukturering av denna. IMF:s stab har föreslagit en mekanism för omstrukturering av enskilda länders skulder. Vid vårmötet 2003 stod det emellertid klart att det inte fanns tillräckligt stöd i IMF:s medlemskrets för införandet av en sådan mekanism. Det beslutades dock att arbetet med ett antal viktiga frågor när det gäller omstrukturering av enskilda länders skulder skulle fortsätta. Det gäller frågor om samordning och jämlik behandling av kreditorer, aggregering av skulder för att underlätta omförhandling12 samt en mer transparent omstruktureringsprocess. Dessutom gavs IMF i uppdrag att uppmuntra att särskilda klausuler om omstrukturering förs in i nya obligationskontrakt13 samt att bidra till arbetet med att upprätta en frivillig kod för en bättre skuldomstruktureringsprocess. Viktiga framsteg i detta avseende har gjorts under 2003 och 2004. En snabbt växande grupp låntagare har infört särskilda klausuler vid obligationsutgivning och arbetet med att på frivillig väg införa principer kring procedurer för hur omstrukturering av obligationer skall ske har nyligen avslutats. Samtidigt anser Sverige att klausulerna och de frivilliga principerna inte är tillräckliga för att säkerställa en ordnad och skyndsam omstrukturering. Problem kvarstår fortfarande vad gäller arbetet med att tillse att beslut om omstrukturering av skulder gäller en så stor del av skuldstocken som möjligt samt att motverka stämningar från kreditorer som försöker få återbetalning på sina fordringar via domstol. Sverige har därför vid upprepade tillfällen framfört att hanteringen av finansiella kriser måste förbättras och att arbetet måste ges högre prioritet inom IMF. 4.3.2 Lånegränser I särskilda fall kan utlåning över IMF:s normala lånegränser vara motiverat för att effektivt hantera finansiella kriser. Under 2003 beslutades ett särskilt ramverk för exceptionell utlåning, dvs. utlåning över normala lånegränser. Det innefattar stramare procedurer och kriterier vid beslutsfattande om utlåning över normala gränser.14 En översyn av ramverket gjordes under 2004. Exekutivstyrelsen beslutade att ramverket inte skulle förändras i nuläget. Kriterierna hade bidragit till att främja tydlighet och förutsägbarhet i IMF:s agerande avseende utlåning över normala lånegränser. Styrelsens bedömning låg väl i linje med Sveriges syn på frågan. För att främja förutsägbarhet om när IMF tillhandahåller finansiering samt jämlik behandling av länder anser Sverige att det är viktigt att säkerställa att genomförandet av ramverket inte blir alltför flexibelt. 4.4 Stöd till de fattigaste länderna 4.4.1 IMF:s roll i de fattigaste länderna15 Medan IMF:s verksamhet i industriländer och delvis även i medelinkomstländer främst är inriktad på övervakning av den ekonomiska politiken och den finansiella sektorn är dess verksamhet i de fattigaste länderna av en något annan karaktär. Huvudsyftet med IMF:s verksamhet i dessa länder är att främja tillväxt och fattigdomsbekämpning och att understödja arbetet med att nå millennieutvecklingsmålen. IMF:s arbete omfattar rådgivning, tekniskt stöd, lån på särskilt förmånliga villkor genom Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) jämte reformprogram, samt stöd till skuldavskrivning inom ramen för HIPC-initiativet (Heavily Indebted Poor Countries). Arbetet genomförs i nära samarbete med Världsbanken och länder som ger bistånd. Sedan 2003 har IMF:s roll i de fattigaste länderna ägnats stor uppmärksamhet. Diskussionen omfattar främst IMF:s låneinstrument för att stödja arbetet i dessa länder, inklusive finansieringen av detta instrument, frågor om långsiktigt hållbara och stabila skuldnivåer i låginkomstländer, samarbetet mellan IMF och Världsbanken samt utformningen av reformprogrammen för låginkomstländer. En annan viktig fråga är att hjälpa länderna att analysera och hantera de makroekonomiska effekterna som kan uppstå till följd av kraftigt ökade biståndsflöden. Arbetet koncentreras till IMF:s kärnområden, dvs. att hjälpa länderna att uppnå och bibehålla makroekonomisk och finansiell stabilitet och därigenom att understödja uthållig tillväxt och fattigdomsbekämpning. Sverige har aktivt givit sitt stöd åt det pågående arbetet med att effektivisera IMF:s roll i låginkomstländer och bl.a. betonat vikten av att förbättra utformningen av reformprogram för dessa länder. 4.4.2 IMF:s utlåning för fattigdomsminskning och tillväxt IMF:s utlåning på förmånliga villkor hanteras avskilt från IMF:s vanliga resurser genom en särskild fond för fattigdomsminskning och tillväxt - PRGF/HIPC Trust Fund. PRGF finansieras av bilaterala medel med upplåning till marknadsränta för själva utlåningen, som kompletteras med gåvor och depositioner för de subsidier som krävs för att utlåningen skall bli särskilt förmånlig. I början av 2004 presenterade IMF-staben förslag om hur den förmånliga utlåningen inom ramen för PRGF bättre skulle kunna anpassas till olika länders ekonomiska situation. Principförslag lades fram för länder med långvariga betalningsbalansproblem, länder med begränsade betalningsbalansproblem, länder på väg ut ur konflikter samt länder som utsätts för externa chocker. Exekutivstyrelsen, inklusive Sverige genom den nordisk-baltiska valkretsen, ställde sig bakom förslagen. Styrelsen uppmanade dock staben att lämna ytterligare förslag om hur stöd skall kunna ges till länder som drabbas av en extern chock men som inte har ett PRGF-avtal med IMF. I samband därmed diskuterades frågan om hur den fortsatta finansieringen av PRGF-fonden skall säkerställas. Utan tillskott till fonden kommer utlåningsvolymen att halveras från 2006. Det fanns stort stöd bland medlemsländerna, däribland Sverige, för att PRGF även i fortsättningen skall finansieras med bilaterala medel. Andra finansieringsalternativ som har föreslagits är försäljning eller uppvärdering av en del av IMF:s guldreserv eller användning av IMF:s ordinarie resurser. Det finns ännu ingen enhällighet om hur den fortsatta finansieringen skall ske. 5 Världsbanken 5.1 Inledning Världsbankens övergripande syfte är att hjälpa utvecklingsländer att bekämpa fattigdom. Organisationen har i dagsläget 184 medlemmar och omfattar fem institutioner: Internationella återuppbyggnads- och utvecklingsbanken (IBRD) ger lån och utvecklingsstöd till medelinkomstländer och kreditvärdiga låginkomstländer; Internationella utvecklingsfonden (IDA) erbjuder förmånliga lån och till viss del även gåvor till de fattigaste utvecklingsländerna; Internationella finansieringsbolaget (IFC) finansierar projekt inom den privata sektorn; Multilaterala investeringsgarantiorganet (MIGA) utfärdar garantier för politiska risker vid privata investeringar i utvecklingsländer; Internationella centret för lösning av investeringstvister (ICSID) medverkar till lösning av tvister mellan utländska investerare och mottagarregeringar. Sverige ingår i en nordisk-baltisk valkrets som representeras av en gemensam direktör i exekutivstyrelsen och därför utarbetar valkretsen gemensamma ståndpunkter. Utöver guvernörs- och exekutivdirektörsstyrelserna formas även bankens verksamhet av utvecklingskommittén (DC) som sammanträder två gånger per år. Utvecklingskommittén är en för Världsbanken och IMF gemensam kommitté vars mandat är att diskutera och fatta beslut om aktuella frågor på utvecklingsagendan. Kommittén består av en representant för varje valkrets i styrelsen. Genom sitt stora inflytande på verksamheten har DC-mötet kommit att bli ett av de viktigaste forumen för utvecklingsfrågor. Verksamhetsmål: Att hjälpa utvecklingsländer att bekämpa fattigdom President: James D. Wolfensohn Huvudkontor: Washington D.C., USA Svensk guvernör: Pär Nuder (Finansdepartementet) Biträdande guvernör: Carin Jämtin (Utrikesdepartementet) Sveriges valkrets: Danmark, Estland, Finland, Island, Lettland, Litauen, Norge och Sverige Utlåning (USD), 200416: IBRD: 11 miljarder IDA: 9 miljarder Sveriges andel av kapitalet: IBRD: 0,95% (0,94% röststyrka) IDA: 2,62% (1,99% röststyrka) Budgetanslag 2004 (SEK): ca 1,24 miljarder (UD:s anslag) Övrigt bidrag: 442,5 miljoner (2003, Sida) Antal anställda: 9 300 Antal anställda svenskar: 42 Största ägare: USA (16,39%), Japan (7,86%) Svenska företags andel av total upphandling 2004: 0,38% (av totalt 6 564 miljoner USD) 5.2 Verksamhetens inriktning under 2003/04 5.2.1 Tillväxt och privat sektor Frågor om tillväxt och investeringar har aktualiserats på en rad sätt i Världsbankens arbete under 2003-2004. Sedan 2003 publicerar Världsbanken exempelvis en årlig publikation som utvärderar investeringsklimatet i en mängd länder. Dessutom var temat för årets World Development Report, en världsbankspublikation med stort genomslag inom utvecklingssektorn, hur länder kan uppnå ett förbättrat investeringsklimat. Under årsmötet 2004 diskuterades förutsättningarna för den privata sektorn att driva tillväxt i utvecklingsländer, med särskilt avseende på investeringsklimat och infrastruktur. Investeringsklimatet har stor betydelse för förutsättningarna för tillväxt. Inte minst fattiga människor i utvecklingsländer har mycket att vinna på ett förbättrat investeringsklimat. Små företag lider ofta mer av institutionella brister och snårig byråkrati än vad större företag gör. Vidare är det framför allt fattiga som verkar i den informella ekonomin, vilken bl.a. karaktäriseras av brister i rättssäkerhet och tillgång till kapital. Förbättringar i investeringsklimatet kan bidra till att fler verksamheter i den informella sektorn går över till att verka i den formella ekonomin, vilket i sin tur särskilt skulle gynna fattiga. Världsbanken ger därför omfattande finansiellt stöd och rådgivning till utvecklingsländer för att bistå dessa i arbetet med att förbättra sitt investeringsklimat. Världsbankens utlåning fungerar även som en viktig katalysator för att stärka förtroendet bland privata investerare. Det institutionella ramverket spelar en stor roll för investeringsklimatet. Sverige har i bankens arbete med att främja utvecklingsländers investeringsklimat betonat vikten av att beakta såväl institutionella faktorers betydelse som betydelsen av exempelvis tydliga regelverk. Sverige har vidare framhållit betydelsen av särskilda satsningar för en jämnare fördelning av inkomster och andra tillgångar i utvecklingsländer, i syfte att stärka förutsättningarna för en hållbar och rättvis tillväxt som även kommer ländernas fattigaste grupper till del. Sverige har även betonat att dessa satsningar bör kombineras med insatser för en miljömässigt hållbar utveckling. Ur svensk synpunkt bör därför en strategi för tillväxt även omfatta åtgärder för jämnare fördelning av inkomster och tillgångar, där även jämställdhets- och miljöaspekter integreras. Även god infrastruktur har stor betydelse för ekonomisk tillväxt. Brister i tillgång på bl.a. vägar, vatten och sanitet fungerar ofta som betydande hinder för ökad tillväxt i många fattiga länder. Erfarenheter tyder dock på att privata investerare inte är så intresserade av att satsa på infrastruktur som Världsbanken tidigare antagit.Efter ett antal år då satsningarna på infrastruktur relativt sett minskat till förmån för ökade investeringar i sociala sektorer, antog banken under 2003 en handlingsplan för infrastruktur, vilken innebär en intensifiering av bankens verksamhet på området. Genomförandet av planen har hittills varit framgångsrikt, då flera projekt redan inletts och det analytiska arbetet på området har fördjupats. Sverige har välkomnat denna utveckling, med förbehållet att bankens förnyade engagemang för infrastruktur inte får ske på bekostnad av andra centrala områden. Vidare måste behovet av långsiktigt underhåll av infrastruktur och kostnadstäckning uppmärksammas i verksamheten. Därtill skall satsningarna ha en klar koppling till fattigdomsminskning. Sverige har dessutom betonat att banken även i fortsättningen skall säkerställa att de miljömässiga, sociala och finansiella kvalitetskraven uppfylls. Detta är i synnerhet viktigt eftersom projekten ofta samfinansieras, vilket innebär att banken i praktiken sätter standarden för andra aktörer. 5.2.2 Världsbankens roll i medelinkomstländerna17 Medelinkomstländer, och i synnerhet de länder som ofta benämns tillväxtekonomier, utgör en allt viktigare del av världsekonomin. En betydande del av världens fattiga finns i medelinkomstländer och fattigdomsbekämpning i dessa länder är därför av stor vikt. Under 2003-2004 har banken i ökad utsträckning inriktat sig på verksamheten i medelinkomstländerna. Bakgrunden är att lånevolymen till dessa länder sedan 1999 minskat med 26 procent, jämfört med genomsnittet under perioden 1990-1997. Det finns farhågor att finansiella, sociala och miljömässiga krav från bankens sida höjt transaktionskostnaderna för låntagarna vilket har bidragit till minskad efterfrågan på lån från Världsbanken. Tonvikten på bankens arbete inom området ligger nu på hur den bättre kan möta dessa länders behov. Medelinkomstländerna är dock fortfarande Världsbankens största låntagare och står dessutom för en betydande del av bankens nettoinkomst. Utan de överskott som utlåningen på marknadsmässiga villkor genererar skulle bankens nettoinkomst vara betydligt mindre, och därmed skulle utlåningen till de fattigaste länderna och till finansieringen av HIPC-initiativet riskeras. Vidare skulle bankens kapacitet att bära risker försämras. Sverige genom den nordisk-baltiska valkretsen stödjer därför Världsbankens strävan att bli en mer konkurrenskraftig långivare för dessa länder, men motsätter sig samtidigt att detta sker genom en utarmning av bankens regelverk. Sverige vill härvidlag värna bankens roll som garant för miljömässigt och socialt hållbara projekt. Vidare har Sverige i detta sammanhang pekat på den skeva fördelning av inkomster och andra tillgångar som ofta präglar medelinkomstländer. Det är viktigt att banken ingår i en policydialog med länderna för att främja en jämnare fördelning, och att fortsatta analyser görs av kopplingen mellan fördelning å ena sidan och tillväxt och utveckling å andra sidan. 5.2.3 Utbildning för alla Som en del av diskussionen om hur biståndet kan effektiviseras och millennieutvecklingsmålen uppnås fästes vid Världsbankens vårmöte 2004 särskild vikt vid frågan om utbildningsmålet och de speciella insatser som görs på området, det så kallade Education For All - Fast Track Initiative (EFA-FTI). Det är ett samarbetsprojekt mellan såväl givar- som mottagarländer och multilaterala organisationer till stöd för arbetet med att nå målet om allmän grundutbildning till 2015. Initiativet har bidragit till att både öka och effektivisera utbildningsbiståndet, främst genom att arbetet har inriktats på att förstärka samordningen på landnivå. Vid vårmötet välkomnades initiativet och vikten av ökade insatser inom området betonades. Det beslutades dessutom att Världsbankens exekutivstyrelse även i fortsättningen skall följa initiativets utveckling. Sverige prioriterar bidrag till millennieutvecklingsmålet om utbildning. Från den 1 juli 2004 och ett år framåt innehar Sverige ordförandeskapet för EFA-FTI och driver särskilt frågan om jämställdhet och utbildning. Det är av stor betydelse att lyfta upp jämställdhetsperspektivet för att möjliggöra att både flickor och pojkar skall kunna avsluta sin grundskoleutbildning. I sammanhanget har Sverige även drivit frågan om att bistånd inom utbildningssektorn bör kanaliseras via stöd till statsbudgeten eller gemensamma givarfonder. För att målen på området skall kunna uppnås har Sverige betonat vikten av att stödja långsiktiga och hållbara lösningar som bygger på samarbetslandets egna prioriteringar och nationella budgetar. 5.2.4 Översyn av Världsbankens utlåning till kol- och oljenäringen I februari 2004 presenterades en oberoende rapport (Extractive Industries Review, EIR) om Världsbankens framtida verksamhet inom området för utvinningsindustrier, dvs. gruv-, kol- och oljenäring, med särskilt avseende på fossila bränslen. De mest uppmärksammade och kontroversiella förslagen var att Världsbanken helt skulle upphöra med investeringar i kol (omedelbart) och olja (senast 2008). Bankens exekutivstyrelse beslutade dock att den även i framtiden skall ha möjlighet att engagera sig inom kol- och oljesektorn. Världsbankens fortsatta engagemang inom sektorn kommer emellertid att ske mer selektivt och med en ännu tydligare koppling till fattigdomsbekämpning. Verksamheten kommer att omgärdas av förstärkta krav på att de insatser som görs sker med bästa möjliga miljöteknik och i enlighet med etablerade regelverk. Vidare kommer det obligatoriska konsultationsförfarandet i samband med nya projekt att bli mer omfattande, i synnerhet vad avser direkt berörda grupper. Efterlevnaden av den nya ansatsen skall årligen avrapporteras till styrelsen. Sverige anser att det huvudsakliga ansvaret för fattiga länders utveckling ligger hos respektive lands regering. Det internationella utvecklingssamarbetet skall utgå ifrån fattiga länders egna strategier och planer och stödja och komplettera ländernas ansträngningar att bekämpa fattigdomen. Det är därför orimligt att förvägra dessa länder möjligheten att utnyttja sina naturresurser om länderna så önskar. Sverige stödde styrelsens beslut och anser att Världsbanken, med sina väl utvecklade riktlinjer (s.k. safeguards) för bredare hänsynstaganden i stora projekt, kan utgöra en garant för att utvecklingen sker på ett så miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbart sätt som möjligt. Avstår Världsbanken från att finansiera insatser inom bl.a. oljesektorn är alternativet ofta en privatfinansierad insats där bredare hänsynstaganden inte kan säkerställas på samma sätt. Sverige välkomnade även att endast de projekt inom kol- och oljeområdet som har ett brett stöd i de samhällen där utvinningen skall ske kan stödjas. I samband med styrelsediskussionen om rapportens rekommendationer framhöll Sverige genom den nordisk-baltiska valkretsen vikten av att Världsbankens fortsatta engagemang inom kol- och oljenäringen är tydligt kopplat till fattigdomsbekämpning, att det bedrivs genom miljömässigt hållbara insatser samt att det finns tydliga riktlinjer och uppföljningsprocedurer för verksamheten. Valkretsen välkomnade också Världsbankens ökade engagemang inom området för förnyelsebara energikällor. 5.2.5 Påfyllnad av resurserna för utlåning till de fattigaste länderna I Världsbanken finns ett organ, Internationella utvecklingsfonden (International Development Association, IDA), som är särskilt inriktat på stöd till de fattigaste länderna. Den fjortonde förhandlingen om resurstillskott till IDA inleddes under 2004 och planeras att avslutas under 2005. Den mest centrala frågan i förhandlingarna är fastställandet av ett kriterium för fördelningen av IDA:s resurser, samt hur stor del av resurserna som skall fördelas som gåvor. Det nya ramverket för bedömning av långsiktigt stabila och hållbara skuldnivåer har spelat en central roll i dessa diskussioner. Sverige har stött förslaget om att fördelningen av gåvomedel från IDA enbart bör ske utifrån bedömningar av ett mottagarlands långsiktigt hållbara skuldnivå. Dessutom har Sverige i förhandlingarna betonat vikten av att IDA:s verksamhet ytterligare stärks i fråga om fattigdomsbekämpning, i enlighet med Sveriges politik för global utveckling. Det är vidare viktigt med en tydlig rollfördelning mellan FN:s och Världsbankens arbete samt att IDA:s verksamhet även fortsättningsvis främst utmärks av långivning och inte gåvomedel. Därför har Sverige drivit linjen att gåvomedelsnivån inte bör bli alltför hög samt att det är av vikt att landspecifika faktorer beaktas vid bedömningen av ett lands tilldelning av IDA-medel. 6 Afrikanska utvecklingsbanken 6.1 Inledning Afrikanska utvecklingsbanksgruppen (AfDB) består av tre organisationer: Afrikanska utvecklingsbanken (ADB), Afrikanska utvecklingsfonden (ADF) och Nigeria Trust Fund (NTF). ADB, bankgruppens organ för marknadsmässiga lån, påbörjade sin verksamhet 1967. Sverige blev medlem i ADB först 1982, då icke-regionala länder inbjöds att delta. Sverige deltog dock redan vid grundandet av bankens organ för särskilt förmånliga lån, ADF, 1972. Bankgruppen ägs i dag av 77 länder, varav 53 är afrikanska. I ADB står de regionala medlemsländerna för 60 procent av rösterna, medan rösterna i ADF är lika fördelade mellan de icke-afrikanska medlemsländerna och ADB själv. I mitten av 1990-talet hade bankgruppen stora ekonomiska problem. Alltför generös utlåning, svag ledning, korruption och bristande ägaransvar var några bidragande faktorer. Den nuvarande presidenten har dock stärkt institutionen markant. Sedan början av 2000-talet har ett antal viktigare förändringar i bankgruppens interna organisation gjorts, däribland omorganisering, förändring av företagskulturen och en professionalisering av arbetskraften. Reformarbetet var långt framskridet när det i september 2002 utbröt en väpnad konflikt i bankgruppens värdland Elfenbenskusten. Konflikten inverkade så negativt på bankgruppens verksamhet att guvernörsstyrelsen i februari 2003 bestämde att AfDB:s huvudkontor temporärt skulle flytta till Tunis. Där ligger huvudkontoret temporärt än i dag. Den valkrets som Sverige ingår i har under 2004 enats om gemensamma prioriteringar. Samordning av arbetet sker dock fortfarande främst på nordisk basis. Verksamhetsmål: Att bidra till fattigdomsminskning i Afrika President: Omar Kabbaj (Marocko) Huvudkontor: Formellt Abidjan (Elfenbenskusten), temporärt sedan februari 2003 Tunis, Tunisien. Svensk guvernör: Annika Söder (Utrikesdepartementet) Biträdande guvernör: Stefan Emblad (Utrikesdepartementet) Sveriges valkrets: Danmark, Finland, Indien, Norge, Schweiz och Sverige Utlåning (USD), 200318: ADB: 1,11 miljarder ADF: 1,48 miljarder Sveriges andel av kapitalet: ADB: 1,54% (1,5 % röststyrka) ADF: 4% (2,6 % röststyrka) Budgetanslag 2004 (SEK): ADB: 7 miljoner ADF: 356 miljoner Övrigt bidrag: 3,3 miljoner (2003, Sida) Antal anställda i banken: ca 1200 tjänster finns, drygt 1000 är tillsatta Antal svenskar i banken: 2 Största ägare: ADB: Nigeria (9%), USA (6,6%) ADF: ADB (50%), Japan (6,9%) Svenska företags andel av total upphandling 2002: 0,3% (av totalt 359 miljoner SDR) 6.2 Verksamhetens inriktning under 2003/04 6.2.1 Påfyllnadsförhandlingar och stärkt fokus på fattigdom Efter att ha stärkt sin finansiella ställning har AfDB:s arbete de senaste åren inriktats mer på policyarbetet. I styrdokumenten fästs numera större vikt vid fattigdomsfrågor, vilket förväntas avspeglas tydligare i verksamheten framöver. Sverige har lyckats genomdriva svenska prioriteringar i dessa dokument. En viktig fråga under 2004 har varit den tionde påfyllnadsförhandlingen för ADF, vilken avslutades i december. Jämfört med föregående påfyllnad ökar fondens resurser med ca 45 procent till ungefär 40 miljarder kronor. De centrala frågorna i denna förhandling har varit gemensamma med Världsbankens IDA-förhandling (se avsnitt 5.2.5). Eftersom samma ramverk för bedömning av långsiktigt stabila skuldnivåer används i de två fonderna, och ADF relativt sett i betydligt större grad verkar i länder med en mycket utsatt skuldsituation, beräknas upp till 44 procent av ADF:s resurser att ges som gåvor. Det kan även nämnas att Sverige inom ramarna för den tionde påfyllnadsförhandlingen har stött ett särskilt initiativ, vilket tidigare antagits i exekutivstyrelsen, som syftar till att ADF tillsammans med Världsbanken och IMF skall möjliggöra för utvecklingsländer som nyligen varit involverade i konflikter att betala av sina skulder. 6.2.2 Utvecklingseffektivitet och millennieutvecklingsmålen I samband med den tionde påfyllnadsförhandlingen för ADF i maj 2004 presenterades en oberoende utvärdering av fondens verksamhet och måluppfyllelse under den sjunde t.o.m. den nionde påfyllnadsperioden. Slutsatserna var mycket positiva. I utvärderingen rekommenderades att bankgruppens ägare bör satsa på att göra institutionen till en central aktör i Afrika. AfDB är även engagerad i olika forum där utvecklingseffektivitet diskuteras. Sverige och dess valkrets har varit starkt drivande för att bankgruppen skall anta riktlinjer för budgetstöd. Dessa antogs under 2004, efter inledande motstånd från såväl ledning som vissa större icke-afrikanska medlemsländer. Sverige har tillsammans med valkretsen även drivit frågan om ökad decentralisering. Bättre närvaro i verksamhetsländerna, och möjlighet att delta i de samordningsprocesser som där sker, är en förutsättning för att banken mer effektivt skall kunna bekämpa fattigdom ( speciellt i en tid då givarländer alltmer samordnar sina insatser kring utvecklingsländernas nationella fattigdomsstrategier. AfDB är också på många olika sätt engagerad i arbetet med millennieutvecklingsmålen och har efter påtryckningar från bl.a. Sverige och dess valkrets påbörjat ett arbete med att anpassa sina landstrategier mer till utvecklingsländernas nationella handlingsplaner för fattigdomsbekämpning. Banken deltar även aktivt i det multilaterala samarbetet kring resultatuppföljning av millennieutvecklingsmålen. 6.2.3 Afrikanska utvecklingsbanken och NEPAD Afrikanska utvecklingsbanken har av NEPAD (New Partnership for Africa's Development)19 fått huvudansvar för att bidra till förbättrad infrastruktur på kontinenten och för standarder för bank- och finanssektorn. På infrastrukturområdet består bankens roll främst i att ta fram genomförbara projekt för finansiering. I merparten av dessa projekt kommer banken också att vara en av flera tänkbara finansiärer. Då infrastrukturprojekt inom NEPAD skall spänna över flera länder, stämmer detta väl överens med bankens roll som finansiär av regional integration och samarbete. Tillsammans med FN:s Ekonomiska kommission för Afrika20 har banken också ett ansvar för samhällsstyrning. Inom ramen för detta bidrar banken bl.a. till utformandet och genomförandet av granskningar av samhällsstyrningen i afrikanska länder (African Peer Review Mechanism). Sverige verkar för att Afrikanska utvecklingsbanken inte främst skall fungera som en finansiär i NEPAD, utan bör snarare ta på sig en tydligare samordnande och katalytisk roll. 6.2.4 Administrativa frågor Viktiga interna frågor under 2004 har, förutom en påskyndad decentralisering, varit huvudkontorets placering och intensifierad nyrekrytering av personal. Sedan AfDB:s temporära omlokalisering till Tunis har Sverige kraftfullt påtalat att huvudkontoret bör flyttas tillbaka söderut. Om det inte är möjligt att återvända till Elfenbenskusten inom en nära framtid bör andra alternativ söder om Sahara undersökas. Detta är viktigt för att banken skall bibehålla sin afrikanska prägel. Samtidigt som det beslutades om en temporär flytt till Tunis lyckades Sverige tillsammans med valkretsen och genom strategiskt samarbete med andra parter sätta igång en process för att påskynda bankens decentralisering. Detta gjordes både för att uppnå förbättrad effektivitet i verksamheten och för större riskspridning. En förutsättning för att banken skall bli mer effektiv i sin fattigdomsbekämpning är att den har ett tillräckligt antal anställda och att personalen är tillräckligt kompetent. AfDB var dock underbemannad redan före flytten från Tunis. Med flytten förvärrades situationen, samtidigt som arbetsbördan blev större. AfDB:s ledning är medveten om problematiken och försöker åtgärda den. Sverige har dock påtalat att rekryteringsprocessen går för långsamt. Sverige har dessutom speciellt pekat på behovet av att få in fler kvinnor i beslutsfattande ställningar och en bättre geografisk spridning av nationaliteter, inte minst från underrepresenterade länder såsom Sverige. 7 Interamerikanska utvecklingsbanken 7.1 Inledning Interamerikanska utvecklingsbanken (IDB) grundades 1959 och har i dag 46 medlemmar. IDB är den största multilaterala finansiären av ekonomiska, sociala och institutionella utvecklingsprojekt i Latinamerika och Karibien. Banken ger långsiktiga lån och teknisk rådgivning till offentliga och privata investeringsprojekt samt till policy- och sektorreformprogram. I IDB-gruppen ingår även IIC (Inter-American Investment Cooperation) och MIF (Multilateral Investment Fund) som finansierar projekt inom den privata sektorn. Sveriges valkrets företräds växelvis av Frankrike och Spanien som är de största aktieägarna inom kretsen. Instruktioner till företrädarna för valkretsen samordnas på nordisk basis. Sverige ansvarar för närvarande för denna samordning. Verksamhetsmål: Att verka för fattigdomsminskning och hållbar social och ekonomisk utveckling i Latinamerika och Karibien President: Enrique Iglesias (Uruguay) Huvudkontor: Washington D.C., USA Svensk guvernör: Ruth Jacoby (Utrikesdepartementet) Biträdande guvernör: Stefan Emblad (Utrikesdepartementet) Sveriges valkrets: Danmark, Finland, Frankrike, Norge, Spanien, Sverige, Österrike Utlåning (USD), 2003: 6,8 miljarder Sveriges andel av kapitalet: 0,325% (0,327% röststyrka) Budgetanslag 2004 (SEK): ca 12 miljoner (FSO), 3 miljoner (ordinarie kapital) Övrigt bidrag: 10,7 miljoner (Sida) Antal anställda: ca 1700 Antal anställda svenskar: 6 Största ägare: USA (30%), Argentina och Brasilien (ca 11% vardera) Svenska företags andel av total upphandling 2003: 0,18% (av totalt 1 710 miljoner USD) IDB har en särskild fond - Fund for Special Operations (FSO) - för utlåning på mer förmånliga villkor till låginkomstländer och projekt med särskild inriktning på fattigdomsbekämpning. FSO har dock inga separata påfyllnader som de övriga bankernas särskilt förmånliga utlåningsorgan, vilket minskar möjligheterna till direkta policygenomslag jämfört med andra institutioner. IDB:s verksamhet har sedan kapitalpåfyllnaden 1994 och i enlighet med svenska prioriteringar blivit allt mer inriktad på utvecklingsfrågor och fattigdomsminskning. Utlåningen till de fattigaste länderna och andelen socialt inriktade projekt har ökat. 7.2 Verksamhetens inriktning under 2003/04 7.2.1 Ett effektivare utvecklingssamarbete Arbetet kring utvecklingseffektivitet har gått långsamt framåt inom IDB jämfört med de andra utvecklingsbankerna. I lånedokumenten, särskilt vad gäller lån till privata sektorn, saknas det fortfarande indikatorer och tydligt mätbara mål för att kunna följa upp samarbetet. Till stor del beror det på att banken ännu inte fått till stånd en tillräckligt resultatorienterad kultur och att kunskapen inom IDB kring hur man utvärderar effektiviteten av aktiviteter brister. Under det gångna året har frågan fått ökat genomslag då en särskild enhet för utvecklingseffektivitet upprättats inom IDB. Dessutom har en brett förankrad handlingsplan för IDB:s arbete med utvecklingseffektivitet tagits fram. Nya riktlinjer för landstrategier som betonar att strategierna måste beakta utvärderingar av tidigare program och fastställa indikatorer för uppföljning har introducerats. Ledningen arbetar med att öka organisationens fokus på resultat och på att stärka samarbetet med andra multilaterala och bilaterala aktörer. Nya former för kanalisering av stöd, vilka möjliggör effektiv givarsamordning, har också tagits fram. Sverige har i enlighet med prioriteringarna för det internationella utvecklingssamarbetet tillsammans med flera andra länder, främst icke-regionala medlemmar, drivit frågan om effektivitet i utvecklingssamarbetet, vilket givit goda resultat på det övergripande policyplanet. Sverige driver också frågan om decentralisering av IDB:s verksamhet i syfte att möjliggöra effektivare samordning på plats i samarbetsländerna. Partnerskapsavtalet mellan Sida och IDB utgör även i fortsättningen en fruktbar ram för dialogen mellan Sverige och IDB. Sverige har t.ex. varit tongivande vad gäller att bidra till reformarbetet på skatteområdet i Centralamerika och uppmuntrat IDB:s engagemang i dessa frågor samt i att fördjupa givarsamordningen i de centralamerikanska länderna. 7.2.2 Utlåning till den privata sektorn En gemensam strategi för utlåningen till den privata sektorn antogs under året för hela IDB, vilket är en viktig utgångspunkt för de olika aktörerna inom banken. Den bidrar till att skapa en gemensam analys av regionens behov samt samsyn vad gäller IDB:s roll inom den privata sektorn. I syfte att öka samstämmigheten i denna verksamhet har Sverige verkat för att IDB skall anta ett helhetsgrepp om sin utlåning till den privata sektorn, vilken i dag är uppdelad på flera olika organ och avdelningar inom IDB, samt en ökad inriktning på fattigdomsminskning vid insatser i den privata sektorn. Inom banken genomförs för närvarande en omfattande organisatorisk översyn, som bl.a. innefattar förslag om sammanslagning av de aktörer inom IDB-gruppen som arbetar med privat sektor. 7.2.3 Arbetet med millennieutvecklingsmålen IDB:s arbete med millennieutvecklingsmålen har fördjupats under året. IDB har stött regionen i dess ansträngningar att uppnå målen, dels genom utlåning, dels genom en ökad samordning med andra biståndsaktörer verksamma i regionen. Banken har även i högre grad arbetat med att inkludera millennieutvecklingsmålen i IDB:s landstrategier och låneprogram, och att få till stånd en ökad informationsspridning om målen genom seminarier och publikationer. Sverige har varit mycket engagerat i dessa frågor, inte minst i frågan om hur de internationella organisationerna samarbetar i utvecklingsländerna. Vidare har Sverige särskilt påpekat att IDB bör bidra till att stärka ländernas egna institutionella kapacitet vad gäller uppföljning av millennieutvecklingsmålen, exempelvis genom att utföra landspecifika analyser av dessa mål samt att bidra till att utveckla jämförbara indikatorer för hela regionen. Arbetet med millennieutvecklingsmålen har även bidragit till att jämställdhetsfrågorna har givits ökat utrymme då det tydligt framkommit att det är nödvändigt att beakta orättvisor mellan könen för att uppnå målen. Sverige har dessutom drivit frågan om ökad jämställdhet med avseende på IDB:s egen organisation och bemanning. 7.2.4 Förändrad utlåning IDB:s låneverksamhet har förändrats under senare år. Lån till länder som Argentina och Colombia, vilka genomgått statsfinansiella kriser, har givits i ökad utsträckning. Dessa lån är ofta mycket stora, kan betalas ut under kort tid och har ibland svag koppling till fattigdomsbekämpning. Samtidigt har utlåning till långsiktiga investeringar och insatser särskilt inriktade på fattigdomsbekämpning sjunkit kraftigt till följd av en minskad efterfrågan på denna typ av lån. IDB:s verksamhet genomsyras för tillfället av ett tryck från en rad regionala medlemmar, framför allt stora medelinkomstländer som Brasilien och Colombia, vilka anser att IDB:s utlåningsinstrument måste bli mer flexibla och att antalet sociala och miljömässiga villkor som kopplas till lånen bör minska. Utmaningen för banken ligger framför allt i att försöka möta kraven om ökad flexibilitet samtidigt som dess inriktning på fattigdomsbekämpning och utvecklingseffektivitet måste stärkas. Frågan har debatterats sedan hösten 2002 och har under slutet av 2004 varit central i diskussioner om ett nytt ramverk för utlåning. Sverige har generellt förhållit sig skeptisk till ökad flexibilitet som ett självändamål, och har verkat för att nya instrument tydligt anger fattigdomsminskning som mål, att mätbara indikatorer på verksamhetens effekter identifieras samt att instrumentens effekt på utveckling och fattigdomsbekämpning därmed också följs upp. Sverige har även verkat för att IDB skall ha en tydligare och starkare inriktning på hela sektorer snarare än enskilda projekt. 7.2.5 IDB:s finansiella integritet En ny policy har antagits för att förbättra IDB:s riskhantering, reservavsättning, redovisning och revision i syfte att följa internationell standard. IDB antog som första regionala utvecklingsbank denna typ av riskhanteringsmodell. Sverige har givit stöd till denna nya policy. Med den nya policyn skyddas IDB:s finansiella integritet bättre och institutionen är därmed väl rustad att möta kraven från den internationella finansmarknaden. 7.2.6 Regionala gemensamma nyttigheter IDB har under året lanserat ett initiativ som avser regionala gemensamma nyttigheter (Regional Public Goods).21 Sverige har tillsammans med framför allt Frankrike efterfrågat en definition av begreppet som betonar nyttigheter utifrån ett fattigdoms- och hållbarhetsperspektiv, med inriktning på miljö- och hälsomässiga aspekter. IDB antog dock en mycket bredare ansats och Sverige kommer därför framöver att arbeta för att de projekt som skall genomföras inom ramen för detta initiativ i största möjliga utsträckning inriktas på regionala gemensamma nyttigheter som bidrar till att skapa möjligheter för fattiga människor. 8 Asiatiska utvecklingsbanken 8.1 Inledning Tillsammans med 30 andra länder var Sverige med och grundade Asiatiska utvecklingsbanken (AsDB) 1966. I dag har institutionen 63 medlemsländer, varav 45 är från regionen. De regionala länderna innehar majoriteten av aktiekapitalet i banken (63,2 procent). Asiatiska utvecklingsfonden (AsDF) är bankens organ för den särskilt förmånliga utlåningen, dvs. den utlåning som förser de fattigare utvecklingsländerna med avgiftsfria lån med mycket långa återbetalningstider. Givarländerna fyller på AsDF:s resurser i samband med påfyllnadsförhandlingar som vanligen genomförs vart fjärde år. Sveriges valkrets representeras av en exekutivdirektör från Kanada. Samordning av instruktioner sker dock på nordisk basis. Det japanska inflytandet har allt sedan AsDB:s grundande satt sin prägel på verksamhet och inriktning. Japan har i praktiken monopol på posten som president och har av tradition besatt flera andra strategiska nyckelpositioner bland chefstjänstemännen. Att bidra till fattigdomsminskning är sedan 1999 det övergripande målet för AsDB:s verksamhet. Dess fattigdomsstrategi bygger på tre pelare - ekonomisk tillväxt, social utveckling och god samhällsstyrning - och lyfter fram miljöhänsyn och ökad jämställdhet som särskilda prioriteringar som bör genomsyra hela institutionens arbete. Även vikten av att bidra till regional integration och samarbete betonas. Verksamhetsmål: Att bekämpa fattigdomen i Asien och Stillahavsområdet genom att främja ekonomisk och social utveckling President: Tadao Chino (Japan) Huvudkontor: Manila, Filippinerna Svensk guvernör: Annika Söder (Utrikesdepartementet) Biträdande guvernör: Anders Oljelund (Utrikesdepartementet) Sveriges valkrets: Danmark, Finland, Kanada, Nederländerna, Norge och Sverige Utlåning (USD), 2003: AsDB 4,7 miljarder AsDF 1,4 miljarder Sveriges andel av kapitalet: AsDB: 0,35% (0,59% röststyrka) AsDF: 1,37% Budgetanslag 2004 (SEK): ca 104 miljoner till AsDF Övrigt bidrag (SEK): 13,2 miljoner (2003, Sida) Antal anställda: ca 2300 Antal anställda svenskar: 9 Största ägare: Japan och USA (15,9% vardera) Svenska företags andel av total upphandling 2003: 0,38% (av totalt 3,5 miljoner USD) 8.2 Verksamhetens inriktning under 2003/04 8.2.1 Påfyllnadsförhandlingar, utvecklingseffektivitet och millennieutvecklingsmålen Den nionde påfyllnadsförhandlingen för AsDF inleddes under september 2003 och avslutades i maj 2004. Under förhandlingarnas gång genomfördes konsultationer med såväl representanter för utvecklingsländerna som företrädare för regionala och lokala enskilda organisationer, något som bl.a. Sverige hade begärt. Påfyllnadsförhandlingen har under det gångna året utgjort det viktigaste instrumentet för Sverige att gentemot AsDB få genomslag för målet för vårt utvecklingssamarbete. Parallellt har flera av de centrala frågorna behandlats i bankens exekutivstyrelse där svenska prioriteringar drivits genom valkretskontoret. Slutdokumentet från förhandlingarna avspeglar genomgående ett tydligt fattigdomsperspektiv och tar avstamp i såväl utvecklingsländernas fattigdomsstrategier som millennieutvecklingsmålen. Givarna förmådde AsDB:s president att anta en strategisk reformagenda som innefattar en omfattande åtgärdsplan för hela verksamheten som bl.a. syftar till att öka genomförandet av bankens policies i regionens utvecklingsländer. Reformagendan inbegriper åtgärder för implementering av bankens fattigdomsstrategi och en bättre resultatstyrning samt åtgärder för att stimulera ett större bankinternt engagemang för fattigdoms- och utvecklingsfrågorna. Bedömningen har gjorts att resultatet från påfyllnadsförhandlingen överlag är framgångsrikt. Vid AsDB:s årsmöte 2004 upprepade Sverige vikten av att reformagendan utan dröjsmål omsätts i konkret handling. Sverige har aktivt medverkat till att fattigdomsperspektivet fått ett starkt genomslag i slutdokumentet från påfyllnadsförhandlingen samt i reformagendan. En tydlig koppling görs exempelvis till revideringen av AsDB:s strategi för fattigdomsbekämpning vilken behandlades av exekutivstyrelsen under 2004. Översynen har resulterat i tydligare skrivningar om uppföljningen av millennieutvecklingsmålen och vikten av att inkludera dessa i bankens landstrategier samt behovet av att stärka fattigdomsstrategins konkreta genomförande på landnivå. Bland annat understryks vikten av ett stärkt AsDB-deltagande i arbetet med att harmonisera givarinsatser kring de nationella fattigdomsstrategierna, t.ex. genom att i högre grad medverka i utformningen av generellt stöd till särskilda sektorer, vilket även bekräftas i bankens handlingsplan för denna typ av stöd. Sverige har i enlighet med utvecklingssamarbetets prioriteringar och tillsammans med andra länder framgångsrikt drivit att påfyllnadsförhandlingen bör leda till en bättre utvecklingseffektivitet i bankens verksamhet. Resultatstyrning, noggrannare uppföljning och bättre samordning har uppmärksammats speciellt. Banken har påbörjat arbetet med att utforma en tidsbunden handlingsplan för att nå tydligare resultat i utvecklingsländerna. En särskild enhet med ansvar för att utveckla ett system för resultatstyrning upprättades inom banken i januari 2004. En annan central princip som lyfts fram är hur banken bättre kan bidra till att stärka de fattiga ländernas inhemska kapacitet att samordna och leda såväl utvecklingsinsatser som uppföljningen av dessa. Värdet av ett ökat och effektiviserat samarbete med andra givare och aktörer understryks. I sammanhanget framhålls vidare behovet av att banken även i framtiden ökar delegeringen till sina kontor i utvecklingsländerna. 8.2.2 Gåvobistånd I samband med påfyllnadsförhandlingarna beslutades att inrätta en viss andel gåvobistånd i AsDF. I enlighet med Sveriges prioriteringar blev modellen för fördelning av gåvor mer renodlad än det ursprungliga förslaget, även om det inte gick så långt som önskat. Sverige bidrog dock till att få till stånd generella riktlinjer som anger att gåvomedel främst bör ges till länder som befinner sig i en ohållbar skuldsituation. Det är vidare grundläggande att gåvomedlen används utifrån utvecklingsländernas nationella handlingsplaner för fattigdomsbekämpning. Erfarenheter och justeringar av modellen skall övervägas redan mot slutet av 2006 i samband med en halvtidsutvärdering av verksamheten under påfyllnadsperioden. 8.2.3 Administrativa frågor och interna reformer Under påfyllnadsförhandlingarna och i exekutivstyrelsearbetet har Sverige även drivit frågan om hur bankens interna arbetsprocedurer kan förbättras. Bland annat har konkreta åtgärder krävts för att stärka det interna engagemanget och förståelsen för fattigdomsfrågor och frågor om utvecklingseffektivitet. Ett viktigt instrument för detta ändamål är en ny personalstrategi som antogs av exekutivstyrelsen i september 2004. Målet är att skapa en mer resultatorienterad personalorganisation som är inriktad på att mer effektivt omsätta AsDB:s uppdrag att bekämpa fattigdom i handling. I detta sammanhang, och även vid bankens årsmöte, underströk Sverige och vår valkrets vikten av att banken i betydligt högre grad genomför sin interna jämställdhetsplan, bl.a. genom att öka antalet kvinnor i chefspositioner. Ett viktigt framsteg härvidlag är att man för första gången har utnämnt en kvinna från ett av de fattigare utvecklingsländerna till vicepresident i banken. Även andra viktiga interna reformer som är nödvändiga för att stärka AsDB:s trovärdighet och effektivitet har krävts bl.a. från svenskt håll, såväl i samband med påfyllnadsförhandlingarna som i det löpande styrelsearbetet. Flera reformer har behandlats i exekutivstyrelsen och genomförs nu. Detta gäller en stärkt och mer öppen ombudsmanna- och inspektionsfunktion, liksom inrättandet av en oberoende utvärderingsenhet vars slutliga rapporter skall publiceras på bankens hemsida. Vidare har bankens vicepresidenters tidigare delvis oklara mandat förtydligats, samtidigt som rekryteringsprocessen gjorts mer öppen. 9 Europeiska utvecklingsbanken 9.1 Inledning Europeiska utvecklingsbanken (EBRD) grundades 1991. Dess syfte är att stödja ekonomisk omvandling i Central- och Östeuropa (transitionsländerna) genom projektlån, krediter, riskkapitalinvesteringar och garantier. Andra viktiga redskap för banken är policy-rådgivning och stöd till utvecklingen av institutionella ramverk. Varje projekts bidrag till omvandlingen liksom investeringarnas ekonomiska, miljömässiga och sociala hållbarhet värderas och följs upp enligt en etablerad systematik. EBRD har ett unikt politiskt mandat som innebär att verksamheten i ett visst land kan begränsas om de styrande i landet inte aktivt verkar för demokratisering och liberalisering. Projekten samfinansieras ofta av multilaterala och bilaterala bidragsgivande institutioner. För att projekten skall bli ekonomiskt bärkraftiga är bilaterala gåvomedel för studier eller utrustning ofta nödvändiga, särskilt i de minst utvecklade länderna. EBRD administrerar även ett antal bilaterala och multilaterala fonder (till vilka bland andra Sverige har bidragit). Flera av dessa fonder avser kärnsäkerhet och avveckling av osäkra sovjetiska kärnreaktorer. Banken ägs och styrs av 60 länder samt Europeiska kommissionen och den Europeiska investeringsbanken (EIB). EBRD:s högsta beslutande organ är guvernörsstyrelsen, där alla bankens medlemsländer är representerade. Den löpande verksamheten sköts av direktörsstyrelsen som består av 23 exekutivdirektörer. Sverige representeras av en svensk exekutivdirektör, som även representerar Island och Estland. Verksamhetsmål: Att stödja den ekonomiska omvandlingen i Central- och Östeuropa. EBRD har både ett politiskt mandat och ett miljömandat. President: Jean Lemierre (Frankrike) Huvudkontor: London, Storbritannien Svensk guvernör: Pär Nuder (Finansdepartementet) Biträdande guvernör: Jens Henriksson (Finansdepartementet) Sveriges valkrets: Estland, Island och Sverige Utlåning (EUR), 2003: 3,7 miljarder Svenskt bidrag 2004 (SEK): ca 59 miljoner Övrigt bidrag: 6 miljoner (2003, Sida) Sveriges andel av kapitalet: 2,31% Antal anställda: 1130 Antal anställda svenskar: 10 Största ägare: USA (10,1%), UK, Frankrike, Tyskland, Italien, Japan (8,6% vardera) Svenska företags andel av total upphandling 2003: 0,03% (av totalt 720 529 707 EUR) 9.2 Verksamhetens inriktning under 2003/04 9.2.1 EBRD:s stöd till blivande EU-medlemmar EBRD har under det senaste året fortsatt att bistå de nya EU-länderna med att fullfölja sin ekonomiska omvandling och med att uppnå en högre levnadsstandard. Särskilt i mindre utvecklade regioner har banken fortsatt att spela en viktig roll. Sverige och övriga EU-länder samt EU-kommissionen anser att EBRD även fortsättningsvis är ett bra instrument för att underlätta för de nya medlemsländerna att knappa in på övriga EU-länders ekonomiska försprång (i kombination med EU-instrument som EIB, struktur- och sammanhållningsfonder m.m.). En liknande ansats har redan inletts i de konfliktdrabbade och mer instabila länderna på västra Balkan. Där är närmandet till EU ett centralt element i stabiliseringsprocessen. Verksamheten i dessa länder kommer därför att vara en av bankens högsta prioriteringar under de kommande åren. 9.2.2 Ryssland och Ukraina Ryssland är bankens största verksamhetsland (ca 23 % av bankens portfölj) och dess betydelse har ökat sedan den ryska finansiella krisen 1998. Sverige förordar en mer intensiv involvering i områden där reformbehoven är fortsatt stora, t.ex. utveckling av den finansiella sektorn och förbättrade förutsättningar för små- och medelstora företag. Sverige har i EBRD också förordat att Ryssland skall öka sitt engagemang på energi- och miljöområdet samt påtalat att Ryssland måste iaktta EBRD:s bestämmelser om att följa de demokratiska principerna, exempelvis när det gäller befarade inskränkningar av yttrandefriheten i landets press- och medierapportering. Investeringar i Ukraina motsvarar knappt 6 procent av bankens portfölj och har hållits tillbaka till följd av ett förhållandevis instabilt investeringsklimat. Likväl är EBRD landets största investerare. De politiska och ekonomiska oroligheter som har blossat upp i samband med de ukrainska presidentvalen understryker behovet av en långsiktig ansats från bankens och givarsamfundets sida. I anslutning till EBRD-projekt stöder Sverige genom omfattande bilaterala bidrag miljörelaterade investeringar i framför allt det svenska närområdet. Detta sker framför allt inom ramen för den Nordliga Dimensionens miljöpartnerskap (NDEP).22 EBRD har även under året beslutat om insatser för att höja kärnsäkerheten i Ukraina. 9.2.3 Det geografiska verksamhetsområdet Frågan om bankens utökade engagemang söder- och österut har diskuterats under de senaste åren. EBRD har nyligen sammanställt en strategi för sina fattigaste medlemsländer i Centralasien och söder om Kaukasus, de s.k. ETC-länderna (Early Transition Countries).23 Strategin innehåller tre huvudmoment: banken är beredd att ta högre risker; banken ökar sina resurser och sin kompetens för insatser i ETC-länderna; banken tar initiativ till ökad samordning mellan givare och driver på för att öka det bilaterala stödet från givarländerna. Det senare görs främst genom bankens initiativ till en multilateral givarfond som skall komplettera annat bilateralt stöd. Sverige avser att bidra finansiellt med 0,5 miljoner euro under 2005. I november antogs ETC-strategin i EBRD:s styrelse och det första styrgruppsmötet hölls i slutet av november 2004. Vid mötet beslutades om finansiering av tio projekt som bl.a. består av stöd till utveckling av små och medelstora företag samt investerings- och lånefaciliteter. 9.2.4 EBRD:s politiska mandat och samordning med andra aktörer Till följd av att den politiska situationen i Turkmenistan har blivit mer odemokratisk, har bankens samarbete med detta land i praktiken reducerats till att förvalta en obetydlig portfölj från dess första verksamhetsår. Även i Vitryssland och Uzbekistan har den politiska utvecklingen försämrats. Där gör dock banken en gränsdragning mellan projekt i den privata respektive den offentliga sektorn. Genom att lämna ett visst stöd till helt privata, i allt väsentligt små, företag stöder banken ländernas omvandling utan att för den skull stödja den politik som förs. EBRD strävar efter ett bättre samarbete med andra internationella finansiella institutioner. Sverige anser att det är viktigt att alla internationella finansiella institutioner samordnar sina bedömningar, särskilt när det gäller policy-rådgivning, och inte minst när det gäller svåra fall som de ovan beskrivna. Det finns generellt utrymme för mer samarbete mellan institutionerna (EIB, IMF, Världsbanken, AsDB m.fl.). 10 Viktiga frågor i institutionerna under de närmaste åren 10.1 Starkare behov av multilateralt samarbete Den ökande globaliseringen innebär att det multilaterala samarbetet blir alltmer betydelsefullt. De internationella finansiella institutionerna är centrala aktörer i det gemensamma arbetet för att främja ekonomisk och finansiell stabilitet samt en hållbar och rättvis global utveckling. Det är viktigt att deras komparativa fördelar utnyttjas och stärks i relation till andra aktörer, t.ex. FN och EU. Sveriges politik bör präglas av en helhetssyn på det globala systemet och de olika institutionernas arbete. I skrivelsen har regeringen redovisat arbetet i de internationella finansiella institutionerna under det gångna året och redogjort för svenska ställningstaganden i de centrala policyfrågorna. Dessa har framför allt framförts inom ramen för samordnade ståndpunkter från de olika valkretsar som Sverige ingår i. Viktiga policyfrågor har även behandlats i aktuella påfyllnadsförhandlingar. I takt med såväl förändringar i det globala systemet som utvecklingsländernas förändrade roll i det internationella utvecklingssamarbetet, krävs att de internationella finansiella institutionerna är flexibla och kan anpassa sig till dessa nya förutsättningar. Sverige kommer även i fortsättningen att agera för att institutionerna når sina mål och samtidigt är förändringsbenägna. 10.2 Millennieutvecklingsmålen År 2005 är det fem år sedan millennieutvecklingsmålen lades fast. Med anledning av detta kommer en omfattande utvärdering av hittills uppnådda resultat att genomföras under hösten 2005. Utvärderingen skall även identifiera framtida utmaningar. Arbetet förutses prägla en stor del av verksamheten i de internationella finansiella institutionerna under det kommande året. Sverige anser att det krävs insatser från såväl fattiga som rika länder för att uppnå millennieutvecklingsmålen. Utvecklingsländerna bör på ett tydligare sätt ta sitt ansvar att förbättra institutionella ramverk och höja kvaliteten på samhällsstyrningen. Samtidigt är det angeläget att de rika länderna lever upp till sina åtaganden om avregleringar på handelsområdet och om såväl mer effektivt bistånd som större biståndsvolymer. 10.3 Internationella valutafonden och Världsbanken En rad viktiga frågor avseende ekonomisk och finansiell stabilitet och fattigdomsbekämpning kommer att stå på IMF:s och Världsbankens respektive dagordningar. Det gäller bl.a. frågan om långsiktigt stabila och hållbara skuldnivåer för låginkomstländer kopplad till det nya framåtblickande ramverket, något som även kommer att ha bäring på andelen gåvobistånd i såväl IDA som Afrikanska utvecklingsfonden. Andra viktiga frågor är olika sätt att stärka utvecklingsländernas inflytande i beslutsprocesserna samt arbetet med att klargöra institutionernas roll i processen med nationella strategier för fattigdomsbekämpning. Inom IMF kommer en strategisk översyn av institutionen att genomföras. En översyn skall vidare göras av IMF-programmens utformning och effektivitet och ytterligare förslag för att förbättra IMF:s verksamhet i låginkomstländer kommer att behandlas. Globala obalanser förutses även i fortsättningen bli en viktig del i IMF:s multilaterala övervakning. Inom Världsbanken fördjupas diskussionen om effektivitet i utvecklingssamarbetet och nya finansieringsformer för att uppnå millennieutvecklingsmålen. Även Världsbankens programvillkor skall ses över. Regeringen har lagt fast tydliga prioriteringar i arbetet med IMF och Världsbanken, vilka regeringen redogjort för i riksdagen inför årsmötena 2004. Det handlar om att förbättra institutionernas styrformer inklusive utvecklingsländernas inflytande, att utveckla institutionernas arbete för makroekonomisk och finansiell stabilitet, samt att de skall arbeta för en effektivare och mer målinriktad fattigdomsbekämpning. Dessa prioriteringar kommer att ligga till grund för det svenska agerandet och drivas även fortsättningsvis. En viktig fråga blir att uppmärksamma fördelningsfrågornas betydelse för tillväxt och fattigdomsbekämpning. På detta område har Sverige viktiga erfarenheter att dela med sig av, inte minst vad gäller hur miljö- och jämställdhetsaspekter kan integreras i arbetet. Det är även viktigt att påbörja en diskussion om hur ett tydligare rättighetsperspektiv24 kan anläggas på utveckling. Det bör inledningsvis ske i Världsbanken. Sverige avser vidare att verka för en ökad miljöhänsyn i institutionerna. 10.4 De regionala utvecklingsbankerna Arbetet med att förstärka och effektivisera verksamheten i de regionala utvecklingsbankerna fortskrider, såväl genom genomförandet av en bredare syn på fattigdomsbekämpning som genom fortsatta interna reformer. För Afrikanska utvecklingsbanken kommer en överenskommelse om att kraftigt öka den administrativa budgeten över en treårsperiod att stärka bankens möjligheter att bekämpa fattigdom på kontinenten. Valet av ny president blir mycket viktigt för bankens framtid. Efter ett antal år då verksamheten koncentrerats på att stärka den finansiella ställningen och att ta fram policies är det nu avgörande att banken fortsätter att stärka sin inriktning på fattigdomsminskning och genomförande av dessa policies. Banken kan bl.a. förväntas vidareutveckla sin operativa verksamhet vad gäller vatten och sanitet på landsbygden. Frågan om utformningen av låneinstrument kommer att prägla arbetet inom Interamerikanska utvecklingsbanken under det kommande året. Samtidigt kommer det fortsatta arbetet för ökad utvecklingseffektivitet och förbättrad resultatuppföljning att vara en viktig del av IDB:s verksamhet. En utmaning ligger i att möta kraven om mer flexibla låneinstrument från vissa medlemsländer och samtidigt ytterligare koncentrera verksamheten på utvecklingseffektivitet och fattigdomsbekämpning. För Asiatiska utvecklingsbanken krävs det att det i högre utsträckning än tidigare effektivt levereras utlovade åtgärder så som de uttrycks i AsDF-förhandlingens slutdokument och bankens strategiska reformagenda. Fokus skiftar från påfyllnadsprocessen till det reguljära styrelsearbetet och de policies och strategier som behöver tas fram under reformagendan. Den kanske största utmaningen förefaller vara att stärka det interna engagemanget i organisationen för fattigdomsbekämpning och utvecklingseffektivitet. För Europeiska utvecklingsbankens del kommer en huvudfråga under 2005 att vara det fortsatta arbetet med strategin för bankens fattigaste medlemsländer i Centralasien. Den nyinrättade multilaterala ETC-fonden bör kunna spela en viktig roll i detta arbete. En annan huvudfråga kommer att vara den kapitalöversyn av EBRD som påbörjas under året och som slutförs under 2006. Den skall granska bankens verksamhetsinriktning och eventuella behov av en ökning av medlemsländernas kapitalinsatser. I ett europeiskt perspektiv är EBRD:s och de andra institutionernas verksamhet på Västra Balkan viktigt. Under 2005 kommer även frågan om stöd till Kosovo att aktualiseras. Förkortningar ADF African Development Fund (Afrikanska utvecklingsfonden) AfDB African Development Bank (Afrikanska utvecklingsbanken) APRM African Peer Review Mechanism AsDB Asian Development Bank (Asiatiska utvecklingsbanken) BNI Bruttonationalinkomst BNP Bruttonationalprodukt CAC Collective Action Clauses DC Development Committee (Utvecklingskommitén) DAC Development Assistance Committee EBRD European Bank for Reconstruction and Development (Europeiska utvecklingsbanken) ECA Economic Commission for Africa EFA-FTI Education For All - Fast Track Initiative EIR Extractive Industries Review ETC Early Transition Countries FN Förenta Nationerna FSO Fund for Special Operations HIPC Heavily Indebted Poor Countries IBRD International Bank for Reconstruction and Development (Internationella återuppbyggnads- och utvecklingsbanken) ICSID International Centre for Settlement of Investment Disputes (Internationella centret för lösning av investeringstvister) IDA International Development Association (Internationella utvecklingsfonden) IDB Inter-American Development Bank (Interamerikanska utvecklingsbanken) IFC International Finance Cooperation (Internationella finansieringsbolaget) IFF International Finance Facility IMF International Monetary Fund (Internationella valutafonden) IMFC International Monetary and Financial Committee (Internationella monetära och finansiella kommittén) MIGA Multilateral Investment Guarantee Agency (Multilaterala investeringsgarantiorganet) MDG Millennium Development Goals (Millennieutvecklingsmålen) NEPAD New Partnership for Africa's Development NTF Nigeria Trust Fund OECD Organisation of Economic Co-operation and Development PRGF Poverty Reduction and Growth Facility PRSP Poverty Reduction Strategy Papers Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 januari 2005 Närvarande: Statsministern Persson, statsråden Ringholm, Freivalds, Sahlin, Pagrotsky, Messing, Y. Johansson, Bodström, Sommestad, Karlsson, Nykvist, Andnor, Nuder, M. Johansson, Hallengren, Björklund, Holmberg, Österberg, Baylan Föredragande: statsrådet Nuder Regeringen beslutar skrivelse 2004/05:54 Redovisning av verksamheten i Internationella valutafonden, Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna under 2003/04 1 Den bygger på erfarenheter från de världs- och FN-konferenser som under 1990-talet behandlade fattigdomsbekämpning och hållbar global utveckling. Dagordningen utgår främst från FN:s millenniedeklaration men även resultaten från Världshandelsorganisationens ministerkonferens i Doha 2001, den internationella konferensen om finansiering i Monterrey 2002 och FN:s toppmöte om hållbar utveckling i Johannesburg 2002 ligger till grund för den. 2 Vid FN-konferensen om utvecklingsfinansiering deltog FN, Världsbanken, IMF, de regionala utvecklingsbankerna, Världshandelsorganisationen och regeringsrepresentanter från ett stort antal länder, samt representanter från näringsliv och det övriga civila samhället. Huvudsyftet med konferensen var att diskutera olika finansieringskällor för att uppnå de mål som fastställts i FN:s Millenniedeklaration. 3 Avsikten med det brittiska IFF-initiativet (International Finance Facility) är att öka de globala biståndsvolymerna från dagens ca 50 miljarder USD per år, till det dubbla fram till 2015. Ökningen skall ske genom att skapa en internationell mekanism till vilken givare utlovar framtida bidrag. Mekanismen kommer att, med garantier om framtida bidrag som säkerhet, låna upp medel på internationella finansmarknader genom obligationsförsäljningar. Dessa resurser kommer sedan att göras tillgängliga för att hjälpa de fattigaste länderna nå millennieutvecklingsmålen. Förslaget innebär således en metod för att tidigarelägga framtida biståndsinsatser och skulle bidra till att snabbt göra stora mängder kapital tillgängligt för bistånd till de mest behövande länderna. 4 Ett lands röstandel bestäms dels av landets kapitalandel (kvot), dels av ett antal basröster (för att kompensera små länder). Varje land tilldelas 250 basröster. Sedan institutionernas grundande har kapitaltillskott medfört att basröster som andel av den totala röststyrkan successivt har minskat (i IMF från 11,3 procent till 2,1 procent och i Världsbanken från 10,9 procent till 2,8 procent), då kapitalandelarna har ökat medan antalet basröster förblivit detsamma. 5 Medlemsländernas kvoter i IMF baseras på landets ekonomiska styrka (definierat utifrån landets BNP, handelsflöden, reserver samt förändringar i exportintäkter). Kapitalandelarna i Världsbanken baseras i sin tur på ekonomisk styrka definierad som kvotandelar i IMF. För länder med snabb ekonomisk tillväxttakt uppstår en diskrepans mellan faktisk ekonomisk styrka och den fastställda kapital/kvotandelen. 6 Förlängningar har även skett 2000 och 2002. 7 IMF:s räkenskapsår 2004 sträcker sig från 1 maj 2003 till 30 april 2004. 8 IMF:s utlåning till medelinkomstländer sker från IMF:s ordinarie resurser som utgörs av medlemsländernas kvotinsatser. 9 IMF:s utlåning till låginkomstländer (länder med en BNP/capita nivå för år 1999 under 885 USD) sker via en särskild fond som är skild från IMF:s vanliga kvotresurser. Enskilda industriländer lånar ut kapital till IMF som IMF i sin tur lånar ut till de fattiga länderna. Genom gåvobidrag från en bred andel av IMF:s medlemskrets (94 länder) samt finansiering tillhandahållen från IMF kan räntan på utlåningen till de fattigaste länderna subventioneras ner till endast 0,5 procent. 10 Röststyrkan i IMF bestäms dels av kapitalinsatsen (den s.k. kvoten), dels av ett antal basröster som varje land har lika många av. 11 IMF:s normala lånegränser är 100 procent av landets kvot årligen och 300 procent av landets kvot ackumulerat över tiden. 12 Frågan om aggregering av skuld avser hur omförhandlingsbeslut skall kunna gälla en så stor del av skuldstocken som möjligt för att uppnå en så förenklad och skyndsam process som möjligt. 13 Detta kallas Collective Action Clauses (CAC:s). CAC:s är klausuler i obligationskontrakt som bl.a. innebär att villkoren i avtalet kan revideras efter majoritetsbeslut. Detta binder alla långivare knutna till en specifik obligationsutgivning. Utan dessa klausuler är förändringar endast möjliga under konsensus, vilket försvårar - eller omöjliggör - omförhandlingar av sådana skulder. 14 Kriterierna innefattar att det skall föreligga ett exceptionellt betalningsbalansproblem, att sannolikheten för skuldhållbarhet är hög, att förutsättningarna för landet att återfå tillgång till de privata kapitalmarknaderna under programperioden är goda samt att utsikterna för ett framgångsrikt reformprogram är rimligt goda. 15 IMF betecknar dessa länder som låginkomstländer. 16 Räkenskapsåret 2003/04 löper från juli 2003 till juni 2004. 17 Som medelinkomstländer räknar Världsbanken länder som är berättigade till lån från IBRD (huvudsakligen de med en BNP/capita över 865 USD). 18 Inklusive gåvor, exklusive skuldlättnader under HIPC. 19 NEPAD har antagits som ett handlingsprogram av Afrikanska Unionen, och omfattar även millennieutvecklingsmålen. Grundtanken bakom NEPAD är att afrikanska länder skall ta ansvar för sin egen utveckling. Målet är att utrota fattigdomen och stoppa Afrikas marginalisering i globaliseringsprocessen. Tonvikt läggs på bättre samhällsstyrning och ett särskilt organ, African Peer Review Mechanism, har inrättats i syfte att granska afrikanska länders politik vad gäller samhällsstyrning. 20 FN:s ekonomiska kommission för Afrika (ECA) är ett viktigt organ för ekonomisk analys och en katalysator för ökat samarbete för god samhällsstyrning och ekonomisk integration i Afrika. 21 Med gemensamma nyttigheter avses gränsöverskridande frågor som måste skötas gemensamt och därför kräver samarbete mellan länder. Det kan exempelvis avse god miljö, finansiell stabilitet eller begränsning av smittsamma sjukdomar. 22 Den Nordliga dimensionens miljöpartnerskap grundades 2001 på initiativ av Nordiska Investeringsbanken, EU och EBRD. Syftet med samarbetet är att koordinera och effektivisera finansieringen av angelägna miljöinvesteringar med gränsöverskridande verkningar, främst i Östersjö- och Barentsregionerna. 23 ETC-länderna är de centralasiatiska länderna Armenien, Azerbajdzjan, Georgien, Kirgizistan, Tadzjikistan, Uzbekistan och Moldavien. 24 Ett rättighetsperspektiv utgår från att människor är aktörer med vilja att utvecklas, inte mottagare eller offer. Det utgår från varje människas rätt till ett värdigt liv, utan fattigdom och fritt från diskriminering baserad på t.ex. kön, sexuell läggning, ålder, etnicitet, religion och funktionshinder. Rättighetsperspektivet lyfter fram den centrala betydelsen av de mänskliga rättigheterna, såsom de uttrycks i FN:s allmänna förklaring om dessa och de efterföljande konventionerna. Exempel på sådana är barnkonventionen och konventionen mot diskriminering av kvinnor. Rättigheterna och konventionerna utgör en normativ grund för vad som är ett värdigt liv. Rättigheterna omfattar såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Skr. 2004/05:54 45 1 Skr. 2004/05:54 Bilaga Skr. 2004/05:54