Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2004/05:14 Svenskt deltagande i en EU-ledd styrka i Bosnien och Hercegovina Prop. 2004/05:14 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 30 september 2004 Göran Persson Laila Freivalds (Utrikesdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen redogör regeringen bl.a. för utvecklingen i Bosnien och Hercegovina efter Daytonavtalet, förutsättningarna för stationering av en multinationell fredsstyrka ledd av Europeiska unionen (EU) efter Natos pågående insats SFOR och förberedelserna för ett svenskt deltagande i en sådan styrka. Regeringen föreslår att riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 200 personer till förfogande under 24 månader som ett svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen Althea i Bosnien och Hercegovina, efter ett beslut av Förenta nationernas (FN:s) säkerhetsråd som innehåller det folkrättsliga mandatet för insatsen. Insatsen, som kommer att bli EU:s hittills mest omfattande militära insats, planeras i enlighet med beslut den 12 juli 2004 av Europeiska unionens råd och med stöd av FN:s säkerhetsrådsresolution 1551 (2004), vilken uttryckligen välkomnar EU:s planer på att inleda en militär insats i Bosnien och Hercegovina. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Ärendet och dess beredning 4 3 Bakgrund 4 3.1 Utvecklingen i Bosnien och Hercegovina efter Daytonavtalet 4 3.2 Internationella samfundets insatser 5 3.3 Svenska insatser 6 4 Den EU-ledda styrkan 7 4.1 Det svenska bidraget till insatsen 8 5 Folkrättsligt mandat m.m. för insatsen 9 6 Regeringens överväganden 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 september 2004 12 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 200 personer till förfogande under 24 månader som ett svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen Althea i Bosnien och Hercegovina, efter ett beslut av FN:s säkerhetsråd som innehåller det folkrättsliga mandatet för insatsen. 2 Ärendet och dess beredning Europeiska unionens stats- och regeringschefer antog vid Europeiska rådets möte den 17-18 juni 2004 en övergripande strategi avseende Bosnien och Hercegovina som innefattar konkreta åtgärder för att göra EU:s insatser till stöd för landets närmande till EU mer konsekventa och effektiva. Stats- och regeringscheferna välkomnade vidare de framsteg som hade gjorts när det gäller att förbereda en militär insats efter den pågående stabiliseringsstyrkan, SFOR, i Bosnien och Hercegovina och anmodade att den operativa planeringen skulle drivas vidare under förutsättning att medlemsstaterna i Nato fattade beslut om att avsluta SFOR. Vid Natos toppmöte den 28-29 juni 2004 i Istanbul beslutade Natos stats- och regeringschefer att Nato skulle avsluta insatsen SFOR i Bosnien och Hercegovina i slutet av år 2004 och välkomnade EU:s beredvillighet att inleda en ny fredsfrämjande insats i området i samarbete med Nato. Den 9 juli 2004 antog FN:s säkerhetsråd resolutionen 1551 (2004) i vilken säkerhetsrådet bl.a. välkomnar EU:s planer på att i december 2004 inleda en militär insats i Bosnien och Hercegovina. Europeiska unionens råd beslutade den 12 juli 2004 om en gemensam åtgärd (2004/570/GUSP) om Europeiska unionens militära operation i Bosnien och Hercegovina. Insatsen benämns Althea. Kontakter har under ärendets beredning löpande hållits med Försvarsmakten som på anmodan av regeringen den 22 april 2004 lämnat förslag till ett möjligt svenskt bidrag. Under hösten 2004 har Sverige som ett led i förberedelserna sänt personal till Bosnien och Hercegovina för att delta i förberedelsearbetet inför insatsen. Enligt den preliminära tidtabellen skall EU kunna inleda insatsen i början av december 2004. 3 Bakgrund 3.1 Utvecklingen i Bosnien och Hercegovina efter Daytonavtalet Jugoslaviens sönderfall kom att få mycket våldsamma och långtgående konsekvenser i Bosnien och Hercegovina. Den blodiga konflikten kom att vara från april 1992 till hösten 1995. Efter fredsförhandlingar på en amerikansk militärbas i Dayton, Ohio, undertecknades en fredsöverenskommelse i Paris den 14 december 1995 av företrädare för Bosnien och Hercegovina, Kroatien och Förbundsrepubliken Jugoslavien. Fredsöverenskommelsen, det s.k. Daytonavtalet, slår fast att Bosnien och Hercegovina skall bestå av en enad och suverän stat bestående av två entiteter, dels Federationen Bosnien och Hercegovina, dels Republika Srpska. En Hög representant för det internationella samfundet utsågs att övervaka avtalets genomförande vad gäller de civila frågorna. Höge representanten har sedan Daytonavtalet ingicks haft en framträdande roll inom den nationella politiken med långtgående befogenheter för samhällsuppbyggande och genomförandet av Daytonavtalet. Höge representanten är dessutom numera EU:s särskilde representant (EUSR) i Bosnien och Hercegovina. I Daytonavtalet förutsågs också behovet av att upprätta en internationell styrka för att säkerställa genomförandet och övervaka den militära delen av fredsavtalet. Genom FN:s säkerhetsrådsresolution 1031 (1995) gavs Nato i december 1995 mandat att leda styrkan. IFOR (Implementation Force) upprättades inledningsvis och omfattade omkring 60 000 soldater från ett tjugotal länder. Vid det ettåriga mandatets slut stod det klart att IFOR framgångsrikt genomfört sitt uppdrag. De stridande parterna hade separerats och demokratiska val till presidentrådet och parlamentet hade genomförts. Av den civila delen av avtalet återstod dock mycket att genomföra och det politiska klimatet bedömdes som fortsatt osäkert. Säkerhetsrådet beslutade därför att IFOR skulle ersättas av en stabiliseringsstyrka, SFOR (Stabilization Force), för att fullfölja genomförandet av Daytonavtalet och säkerställa freden. Nato beslutade vid toppmötet i juni 2004 att avsluta insatsen SFOR i slutet av året. Utvecklingen i Bosnien och Hercegovina har gått från konflikthantering mot en ökande stabilitet, samhällsbyggande och närmande till EU. Flyktingåtervändandet har varit en framgång. Den politiska kartan domineras fortfarande av de nationalistiska partierna. De nationalistiska partiernas utnyttjande av landets delning i två entiteter innebär ett hinder i närmandet till de europeiska samarbetsstrukturerna. Någon försoningsprocess har ännu inte inletts och de etniska motsättningarna utgör en fortsatt bromskloss i försöken att skapa en fungerande statsbildning. Korruption och organiserad brottslighet är vanligt förekommande i stora delar av landet. Det bristande samarbetet med Internationella krigsförbrytartribunalen för före detta Jugoslavien i Haag (ICTY) utgör ett fortsatt hinder för såväl försoning som närmande till EU och Nato. Läget i landet kan i dag, på ett övergripande plan, betecknas som stabilt, men situationen är alltjämt skör. Lokala sammandrabbningar och begränsade våldshandlingar kan därför inte uteslutas. 3.2 Internationella samfundets insatser FN har i dag ingen ledande roll i Bosnien och Hercegovina. EU kan, särskilt mot bakgrund av den nu planerade insatsen under EU:s ledning, betraktas som den viktigaste aktören i landet. Europeiska rådet har angett att Bosnien och Hercegovina är välkommet att bli medlem av unionen när de nödvändiga kriterierna för medlemskap är uppfyllda. Det övergripande långsiktiga målet för EU är att integrera Bosnien och Hercegovina med unionen. Samtliga instrument inom EU som kan bidra till att målet uppfylls kommer att tas i anspråk. EU är genom kommissionen den största biståndsgivaren i landet. Kommissionen ansvarar för biståndsverksamheten och har även en framskjutande roll vad gäller landets närmande till EU. Sedan år 2000 har EUMM (European Union Monitoring Mission) till uppgift att observera utvecklingen i bl.a. Bosnien och Hercegovina och rapportera till EU:s medlemsstater. EU:s polisinsats EUPM (European Union Police Mission) påbörjades den 1 januari 2003 och har ett treårigt mandat. Denna insats är rådgivande och omfattar omkring 500 poliser. EUSR har en koordinerande roll för EU:s insatser och en nära kontakt med kommissionen. Europeiska rådet antog i juni 2004 en övergripande strategi som innehåller konkreta åtgärder för att göra EU:s insatser till stöd för Bosnien och Hercegovinas närmande till EU mer effektiva. Som en följd av att Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) tilldelades en central roll i genomförandet av Daytonavtalet etablerades i december 1995 OSSE-missionen i Bosnien och Hercegovina. Samtidigt med beslutet om att avsluta insatsen SFOR i slutet av år 2004 beslutade Natos stats- och regeringschefer att Nato skulle inleda en ny närvaro i Bosnien och Hercegovina. Natomissionen, i form av ett Natohögkvarter i Sarajevo, kommer bl.a. att ha ansvar för försvarsreformer. 3.3 Svenska insatser Bosnien och Hercegovina är ett av Sveriges största mottagarländer för internationellt bistånd. Biståndet är huvudsakligen inriktat på flyktingåtervändande, institutionsuppbyggnad, ekonomisk omstrukturering samt stärkande av mänskliga rättigheter och demokrati. Stort stöd har tidigare även givits till uppbyggnad av infrastrukturen. De svenska biståndsinsatserna till Bosnien och Hercegovina uppgår för närvarande till ca 270 miljoner kronor per år och Sverige är i dag den största bilaterala givaren i landet. Sverige har sedan år 1993 bidragit med fredsfrämjande personal i Bosnien och Hercegovina. Den svenska insatsen skedde inledningsvis inom ramen för den FN-ledda UNPROFOR-styrkan. När IFOR upprättades av Nato för att genomföra Daytonavtalet beslutade Sverige att delta med omkring 1 000 soldater. När Natos insats i Kosovo inleddes under hösten 1999 drogs huvuddelen av den svenska kontingenten i SFOR tillbaka. Det svenska bidraget till SFOR begränsas i dag till ett fåtal stabsofficerare, vilka främst tjänstgör på stabsbefattningar vid SFOR:s högkvarter. Sverige bidrog tidigare även med en nationell underrättelseenhet. Sverige bidrar med upp till 16 personer till den EU-ledda polisinsatsen EUPM. Sverige har dessutom ett starkt engagemang vad gäller arbetet för Bosnien och Hercegovina inom OSSE och Stabilitetspakten för sydöstra Europa. Sverige har ställt tre svenskar till förfogande till OSSE-missionen i Sarajevo och bidrar regelbundet med valobservatörer till OSSE:s valövervakningsmissioner. 4 Den EU-ledda styrkan I den gemensamma åtgärden 2004/570/GUSP som Europeiska unionen beslutade om den 12 juli 2004 slås fast att EU skall, så snart alla relevanta beslut har fattats, genomföra en militär krishanteringsinsats i Bosnien och Hercegovina. Styrkans uppgifter skall vara att bidra till en synlig och robust militär närvaro i syfte att bidra till att skapa säkra förhållanden i Bosnien och Hercegovina för att på så sätt möjliggöra fredsarbetet och Daytonavtalets genomförande. Styrkan avses få ett folkrättsligt mandat med stöd av kapitel VII i FN-stadgan, vilket innebär att styrkan kan komma att använda våld om det skulle behövas för att genomföra mandatet. Enligt planerna förutses styrkan omfatta ca 7 000 personer, vilket innebär att Althea kommer att bli EU:s hittills mest omfattande militära insats. Styrkan kommer att vara uppdelad på tre geografiska områden och ledas av ett högkvarter i Sarajevo. I styrkan ingår dessutom taktiska och strategiska reserver samt integrerade polisenheter. De flesta av de EU-medlemsstater som i dag deltar i insatsen SFOR under Natos ledning kommer, i allt väsentligt, att fortsätta sina åtaganden inom ramen för Althea. Av den gemensamma åtgärden framgår att insatsen skall genomföras med stöd av Natos resurser och i enlighet med den överenskommelse som ligger till grund för samarbetet mellan EU och Nato, det s.k. Berlin plus. Detta arrangemang innebär bl.a. att Natos ställföreträdande överbefälhavare i Europa utses till militär chef för den EU-ledda militära styrkan i Bosnien och Hercegovina. Den politiska kontrollen och strategiska ledningen av insatsen åvilar EU. Dess kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik (KUSP) utövar enligt artikel 25 i Unionsfördraget, på rådets ansvar, denna kontroll och ledning och rapporterar regelbundet till rådet. Althea skall utgöra en del av en bredare och samordnad EU-närvaro i Bosnien och Hercegovina. Under ett övergripande ansvar hos rådet har EUSR fått i uppdrag att säkra den politiska koordineringen av EU:s alla insatser i Bosnien och Hercegovina, inbegripet den militära insatsen Althea. EU:s huvudmannaskap för såväl militära och polisiära som civila instrument bedöms ge förutsättningar för en samstämmig och effektiv EU-insats i Bosnien och Hercegovina. EUSR och EU:s generalsekreterare/höge representant skall, inom ramen för sina respektive mandat, bl.a. vara de huvudsakliga kontaktpunkterna gentemot de bosniska myndigheterna när det gäller genomförandet av insatsen. Althea är EU:s första militära insats som kommer att dra fördel av den av rådet tidigare i år inrättade mekanismen Athena vad gäller administrationen av de s.k. gemensamma kostnaderna för insatsen. Detta leder till att hanteringen av finansieringsfrågorna underlättas. Genomförandet av insatsen kan därmed effektiviseras. EU:s insats genomförs i nära samarbete med den Natomission som kommer att kvarstanna i Bosnien och Hercegovina efter SFOR:s slut. Natomissionen kommer att ha viktiga uppgifter bl.a. på området för försvarsreformer. Althea förväntas inledas i början av december 2004. Den kommer därefter att genomgå en översyn var sjätte månad för att bl.a. möjliggöra för KUSP att, beroende på säkerhetssituationen i Bosnien och Hercegovina, besluta om ändringar i styrkans uppgifter och styrkans omfattning. Rådet skall i slutet av år 2005 utvärdera insatsen och ta ställning till om den skall fortsätta. Ett särskilt beslut måste fattas av rådet för att avsluta insatsen. Även länder som inte är medlemmar av EU kommer, efter ett särskilt beslut av KUSP, att erbjudas möjlighet att bidra till Althea. 4.1 Det svenska bidraget till insatsen Sverige har, under den planering av insatsen som nu pågår i Bryssel, anmält intresse av att till en början delta i den multinationella norra sektorn i Bosnien och Hercegovina (Multinational Task Force North, MNTF N), vilken kommer att stå under Finlands ledning. Sverige har erbjudit sig, och blivit godkänd, att axla ett särskilt ansvar genom att ta lednings- och koordineringsansvar för logistiken inom den norra sektorn. Ansvaret innebär att Sverige leder planering och genomförande av logistiken och att Sverige under minst tolv månader avser ha huvudansvar för logistikenheten inom den norra sektorn. Sverige är dock inte bundet till den norra sektorn utan kan framdeles komma att bidra till ett annat ansvarsområde. Det svenska bidraget planeras inledningsvis bestå av ca 70 personer. Huvuddelen av dessa personer kommer att ingå i en multinationell logistikenhet. Därutöver planeras bidraget bestå av en samverkans- och observationsenhet, militärpoliser och stabsofficerare till den EU-ledda styrkans högkvarter i Sarajevo och högkvarteret för Multinational Task Force North i Tuzla. Althea avses få ett folkrättsligt mandat med stöd av kapitel VII i FN-stadgan. I styrkan, liksom i det nu aktuella svenska bidraget, ingår därför komponenter som med stöd av det folkrättsliga mandatet kan komma att använda våld. Det nu planerade svenska bidraget kan förändras i fråga om utformning och uppgifter. Sverige har som ansvarig nation för logistiken inom den norra sektorn ett övergripande ansvar för denna fråga. Det innebär att Sverige skall ha beredskap täcka upp med personal i situationer där andra deltagare av olika skäl inte har kunnat bidra fullt ut. Det kan också bli fråga om att behöva förstärka det svenska bidraget även vad gäller övriga nämnda komponenter (samverkans- och observationspersonal samt militärpoliser). I ett läge där säkerheten i Bosnien och Hercegovina avsevärt försämras kan det dessutom uppstå ett omedelbart behov av att förstärka EU:s insats. Regeringen anser det angeläget att ha en beredskap att kunna medverka till en sådan förstärkning, särskilt om det finns fara för svensk civil eller militär personals säkerhet eller om genomförandet av fredsavtalet allvarligt hotas. En sådan förstärkning av det svenska bidraget skulle kunna omfatta även andra typer av förband än de ovan nämnda, t.ex. förband som har förmåga att skilja stridande parter åt. Mot bakgrund av tidigare erfarenheter från krishantering på Balkan, senast från oroligheterna i Kosovo i mars 2004, bör det också finnas hög beredskap att snabbt kunna överföra svensk personal mellan insatsen i Bosnien och Hercegovina och Natos insats i Kosovo. Riksdagen har godkänt att regeringen ställer en väpnad styrka till förfogande som ett svenskt bidrag till en internationell fredsstyrka i Kosovo (jfr prop. 1998/99:112, bet. 1998/99:UFöU02, rskr. 1998/99:252, bet. 2000/01:UU12, rskr. 2000/01:161). Det svenska bidraget kan, mot bakgrund av nämnda omständigheter, därför i ett senare skede komma att omfatta upp till 200 personer. Under hösten 2004 har Sverige som ett led i förberedelserna sänt stabsofficerare och annan personal till Bosnien och Hercegovina för att delta i förberedelsearbetet inför insatsen. Regeringens övergripande bedömning är att inga allvarliga direkta eller indirekta hot mot svensk personal förekommer i Bosnien och Hercegovina. Den svenska närvaron och uppträdandet hos svenska enheter i Bosnien och Hercegovina har under det senaste decenniet givit Sverige ett gott anseende hos den lokala befolkningen. Regeringen beräknar att de svenska kostnaderna för ett svenskt styrkebidrag om 70 personer under år 2004 uppgår till 42 miljoner kronor och under år 2005 till 126 miljoner kronor. Utgifterna skall belasta det sjätte utgiftsområdet, anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. 5 Folkrättsligt mandat m.m. för insatsen Den gemensamma åtgärden 2004/570/GUSP som Europeiska unionens råd beslutade om den 12 juli 2004 lägger fast det rättsliga och finansiella ramverket för insatsen, men enskilda medlemsstater åläggs inga skyldigheter att bidra med en styrka till insatsen. Varje medlemsstat avgör om, och i så fall i vilken omfattning, staten i fråga vill delta. Sverige fattar i varje enskilt fall och i enlighet med svensk lag beslut om medverkan i en krishanteringsinsats. En förutsättning för svenskt deltagande i Althea är att insatsen vilar på en folkrättslig grund. Altheas folkrättsliga mandat kommer, som nämnts, att grundas på en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd med stöd av kapitel VII i FN-stadgan. Det förutses att det kommande mandatet från säkerhetsrådet innebär att EU-styrkan vid behov kommer att kunna lösa sina uppgifter med militära tvångsmedel. Denna resolution förväntas beslutas av säkerhetsrådet senare i höst. Som nämnts ovan välkomnar säkerhetsrådet genom resolution 1551 (2004) EU:s planer på att inleda en militär insats i Bosnien och Hercegovina från december 2004. Av resolutionen framgår även att det nu gällande SOFA-avtalet (Status of Forces Agreement) som återfinns som bilaga till Daytonavtalet tills vidare även skall tillämpas på den föreslagna EU-styrkan. Detta avtal reglerar den rättsliga statusen för den personal som ingår i den EU-ledda styrkan. Insatsregler, s.k. rules of engagement, som reglerar styrkans våldsanvändning kommer att fastställas. Det svenska styrkebidraget kommer utifrån dessa insatsregler att kunna tillgripa tvångsmedel som går utöver nödvärn för att genomföra säkerhetsrådets mandat. Av 10 kap. 9 § regeringsformen framgår bl.a. att regeringen inte utan riksdagens medgivande får sända en svensk väpnad styrka utomlands, om inte detta är medgivet i lag eller följer av en internationell överenskommelse som riksdagen har godkänt. I det nu aktuella svenska bidraget till Althea ingår komponenter som är en väpnad styrka i den bemärkelse som avses i regeringsformen. Då bemyndigande saknas för regeringen i detta fall och riksdagen inte tidigare har godkänt en internationell överenskommelse av vilken skyldigheten följer krävs riksdagens medgivande för att en svensk väpnad styrka skall kunna delta i insatsen. 6 Regeringens överväganden Regeringens förslag: Riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 200 personer till förfogande under 24 månader som ett svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen Althea i Bosnien och Hercegovina, efter ett beslut av FN:s säkerhetsråd som innehåller det folkrättsliga mandatet för insatsen. Skälen för regeringens förslag: Bosnien och Hercegovina är, liksom Balkan som helhet, av stor betydelse för stabiliteten och säkerheten i Europa. Insatsen kommer att komplettera EU:s långvariga och breda engagemang i landet och bidra till Bosnien och Hercegovinas närmande till EU. Internationell militär närvaro bedöms vara nödvändig under en längre tid för att säkra en fredlig utveckling. Bosnien och Hercegovina är en ung stat som står inför stora utmaningar att komma till rätta med krigets efterverkningar och skapa en fungerande demokrati, präglad av samförstånd och tolerans. En fortsatt allvarlig socioekonomisk situation, omfattande kriminalitet och ökad betoning av den etniska tillhörigheten kan underblåsa spänningar och potentiellt våld. Att lag och ordning kan upprätthållas är en förutsättning för återuppbyggnadsarbetet och etableringen av en multietnisk rättsstat. Det är av yttersta vikt att den fredliga utvecklingen tillåts fortsätta. Genom att EU genomför en militär fredsbevarande insats i Bosnien och Hercegovina skapas förutsättningar för en framtida övergång från ett militärt engagemang till civila och polisiära insatser. Regeringen anser att det är viktigt att Sverige fortsätter sitt breda engagemang för utveckling, demokrati och säkerhet i Bosnien och Hercegovina. Ett svenskt bidrag till EU:s krishanteringsinsats är ett konkret stöd för det fortsatta fredsarbetet i landet. Det kompletterar väl och förstärker Sveriges övriga insatser. Regeringen är en stark förespråkare av en fortsatt utveckling av EU:s krishanteringsförmåga. Ett svenskt truppbidrag till Althea är ett uttryck för Sveriges engagemang i den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. En framgångsrik insats i Bosnien och Hercegovina stärker EU:s långsiktiga förmåga att bidra till säkerhet och stabilitet i Europa. Regeringen är också angelägen om att tillvarata den breda kunskap som finns i Sverige om Bosnien och Hercegovina från tidigare och pågående insatser. FN:s säkerhetsråd har välkomnat EU:s planer på att inleda en militär insats i Bosnien och Hercegovina. Regeringen anser att den insats som nu planeras i Bosnien och Hercegovina måste vila på en folkrättslig grund i form av en resolution i FN:s säkerhetsråd. Detta är en förutsättning för svenskt deltagande i insatsen. Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 september 2004 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Engqvist, Freivalds, Sahlin, Pagrotsky, Östros, Messing, Lövdén, Ringholm, Y. Johansson, Sommestad, Karlsson, Lund, Nykvist, Andnor, Nuder, Hallengren, Björklund, Holmberg, Jämtin Föredragande: statsrådet Freivalds Regeringen beslutar proposition 2004/05:14 Svenskt deltagande i en EU-ledd styrka i Bosnien och Hercegovina. Prop. 2004/05:14 2 1