Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2006/07:22 Märkning av plastiska sprängämnen Prop. 2006/07:22 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 30 november 2006 Fredrik Reinfeldt Maud Olofsson (Näringsdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte utarbetades efter sprängattentatet mot ett amerikanskt passagerarplan över den skotska staden Lockerbie 1988. Den innebär i huvudsak att plastiska sprängämnen skall vara märkta med spårämnen så att de går att upptäcka vid en kontroll. Omärkta sprängämnen skall förstöras inom vissa övergångstider. Staterna skall utöva tillsyn över att befintliga omärkta lager förstörs eller märks. Möjligheten att kunna begränsa olaglig spridning av sprängmedel anses ha stor betydelse för luftfartsskyddet världen över. Konventionen är en av tretton existerande globala konventioner mot terrorism och är, förutom konventionen om nukleär terrorism (som öppnades för undertecknande under hösten 2005), den enda som Sverige ännu inte har tillträtt. Sverige har dock undertecknat konventionen om märkning av plastiska sprängämnen. I november 2006 hade 130 stater anslutit sig, däribland 23 av EU:s medlemsstater. Några bärande skäl för att Sverige inte skall tillträda konventionen kan inte anses finnas. De bestämmelser som behövs för att Sverige skall kunna fullgöra de förpliktelser som följer av ett tillträde till konventionen kan tas in i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Därutöver behövs mera detaljerade bestämmelser i förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor samt i föreskrifter som meddelas av myndigheter som har uppgifter när det gäller explosiva varor. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 april 2007. En eventuell anpassning av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen avses behandlas vid ett senare tillfälle. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor 5 3 Ärendet och dess beredning 7 4 Inledning 7 4.1 Konventioner mot terrorism 7 4.2 Bakgrund till konventionen om märkning av plastiska sprängämnen m.m. 8 4.3 Tidigare hantering i Sverige 8 4.4 Dagens situation 9 5 Konventionens innehåll 9 6 Gällande rätt m.m. 11 6.1 EG-rätt 11 6.1.1 Rådets direktiv 93/15/EEG om harmonise- ring av bestämmelserna om utsläppande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk 11 6.1.2 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och före- skrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster 12 6.2 Svensk rätt 13 6.2.1 Bestämmelser om hantering av explosiva varor 13 6.2.2 Förordningen (1994:2029) om tekniska regler 15 6.2.3 Sveriges möjligheter till gränskontroller vid in- och utförsel av varor 15 6.2.4 Andra utredningar 15 7 Konsekvenser av en anslutning till konventionen 16 7.1 Vad är plastiska sprängämnen? 16 7.2 Praktiska konsekvenser 16 7.3 Ekonomiska konsekvenser 17 7.4 Sprängämnen för civilt bruk 17 7.5 Sprängämnen för militärt bruk 18 7.6 Tillsyn m.m. 18 8 Överväganden och förslag 20 8.1 Sverige bör ratificera konventionen 20 8.2 Genomförande 22 8.3 Tillsyn 26 8.4 Straffbestämmelse 26 8.5 Ikraftträdande 28 9 Konsekvenser 28 10 Författningskommentar 30 Bilaga 1 Promemorians sammanfattning 31 Bilaga 2 Promemorians lagförslag 32 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag 35 Bilaga 4 Lagrådets yttrande 37 Bilaga 5 Konventionen 38 Bilaga 6 Resolution med anledning av ändring av konventionen 54 Bilaga 7 Explosivvarudirektivet 57 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 november 2006 73 Rättsdatablad 74 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1. godkänner att Sverige tillträder konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte (avsnitt 8.1), 2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor Härigenom föreskrivs1 att det i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor skall införas två nya paragrafer, 10 a och 21 a §§, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 10 a § Explosiva varor som består av plastiska sprängämnen, inklusive sprängämnen i flexibel eller elastisk bladform, får föras in i och ut ur landet eller annars hanteras endast om sprängämnena är märkta med spårämnen i syfte att kunna detekteras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som skall avses med plastiska sprängämnen samt om hur märkning skall ske. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från första stycket. 21 a § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot 10 a § första stycket eller mot föreskrifter om märkning som har meddelats med stöd av 10 a § andra stycket döms till böter. I ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar enligt första stycket döms inte om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken eller enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. 1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2007. 2. Hantering av plastiska sprängämnen som har tillverkats eller importerats före ikraftträdandet får äga rum till och med den 31 december 2009 även om de inte är märkta med detekteringsmedel. Om sådana sprängämnen innehas av Försvarsmakten, Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet får dock hantering äga rum till och med den 31 december 2021. 2 3 Ärendet och dess beredning I december 2005 upprättades inom Näringsdepartementet promemorian Märkning av plastiska sprängämnen. Promemorians sammanfattning återfinns i bilaga 1. Promemorians lagförslag återfinns i bilaga 2. Promemorian sändes på remiss till Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Statens räddningsverk, Kustbevakningen, Tullverket, Luftfartsstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting samt Plast- och kemiföretagen. Av dessa har svar inkommit från alla utom Plast- och kemiföretagen. Dessutom har yttrande inkommit från Kommerskollegium. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr N2005/388/TP). Lagrådet och samråd med EG-kommissionen Regeringen beslutade den 14 juni 2006 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som återfinns som bilaga 3. Att införa regler om märkning av sprängämnen innebär att det införs tekniska föreskrifter som skall anmälas till Europeiska kommissionen enligt bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Regeringen uppdrog den 7 juli 2006 åt Kommerskollegium att anmäla nu aktuellt lagförslag till kommissionen. Den 1 november 2006 meddelade Kommerskollegium att inga reaktioner inkommit med anledning av anmälan. Lagrådsremissen expedierades den 2 november 2006 tillsammans med Kommerskollegiums meddelande till Lagrådet, som har lämnat förslaget utan erinran, se bilaga 4. I förhållande till lagrådsremissen har några redaktionella ändringar gjorts. 4 Inledning 4.1 Konventioner mot terrorism Det internationella samarbetet mot terrorism har utmärkts av en strävan att åstadkomma konventioner med global räckvidd. Av olika skäl har det hittills inte varit möjligt att utarbeta en övergripande konvention mot terrorism. I stället har speciella konventioner utarbetats alltefter de olika uttryck som terrorismen har tagit sig genom åren. För närvarande har det internationella samfundet utarbetat tretton globala konventioner och protokoll i syfte att motverka olika yttringar av terrorism. Senast antogs FN:s konvention om bekämpande av nukleär terrorism. Regeringen beslöt den 7 juli 2005 att underteckna den sistnämnda konventionen. Den har dock inte ännu ratificerats från svensk sida. Vidare har FN:s generalförsamling och säkerhetsråd antagit ett flertal resolutioner i kampen mot terrorism. Konventionen om märkning av plastiska sprängämnen är, förutom konventionen om bekämpande av nukleär terrorism, den enda av de globala konventionerna och protokollen som Sverige inte har tillträtt. 4.2 Bakgrund till konventionen om märkning av plastiska sprängämnen m.m. I december 1988 sprängdes ett amerikanskt passagerarplan över den skotska staden Lockerbie med ett stort antal dödsoffer som följd. Händelsen ledde till att några stater väckte förslag i FN om en internationell konvention om märkning av sprängämnen. Genom märkningen skulle sprängämnena lättare kunna upptäckas, vilket i sin tur skulle göra det lättare att spåra också personerna bakom illegala aktioner. FN gav ICAO, FN:s organisation för civil luftfart, uppdraget att åstadkomma en sådan konvention, eftersom civilflyget sågs vara ett primärt mål för sabotage. Sverige deltog med företrädare för Luftfartsverket och dåvarande Sprängämnesinspektionen i det arbete som ICAO därefter inledde. ICAO arbetade snabbt och vid en diplomatkonferens den 1 mars 1991 antogs konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte. Konventionen i sin officiella version på engelska språket samt med en svensk, inofficiell, översättning fogas till denna proposition som bilaga 5. Vid konferensen undertecknade de 75 deltagande staterna, däribland Sverige, också en slutakt. Genom denna antogs enhälligt en resolution i vilken staterna bl.a. uppmanas att snarast tillträda konventionen och så fort som möjligt börja märka plastiska sprängämnen samt uppmuntra forskning och utveckling beträffande detekteringsutrustning. I resolutionen uppmanades också till ökat tekniskt, finansiellt och materiellt bistånd till de länder som behöver sådant bistånd. 4.3 Tidigare hantering i Sverige Efter beslut av regeringen den 1 oktober 1992 undertecknade Sverige konventionen den 13 november samma år. Undertecknandet skedde med förbehåll för ratifikation. Förutsättningarna för ett svenskt tillträde till konventionen utreddes därefter i mitten av 1990-talet inom dåvarande Kommunikationsdepartementet. Den analys som gjordes ledde till bedömningen att det skulle kunna strida mot EG-rättens principer om varors fria rörlighet om Sverige ensidigt tillträdde konventionen. Vid detta tillfälle hade av EU:s dåvarande medlemsländer endast Spanien tillträtt konventionen. Ett tillträde till konventionen bedömdes vidare medföra avsevärda kostnader för staten. Kostnaderna skulle huvudsakligen uppkomma inom Försvarsmakten för destruktion och nyanskaffning av de sprängämnen som omfattas. Ett avgörande i frågan om ett svenskt tillträde till konventionen sköts på grund av dessa bedömningar på framtiden. 4.4 Dagens situation Konventionen trädde i kraft den 21 juni 1998 sedan det föreskrivna antalet stater hade anslutit sig. Bland EU:s medlemsländer var det - vid kontroll på ICAO:s webbplats, www.icao.int, i november 2006 - endast Belgien och Sverige som inte hade tillträtt konventionen. Globalt kunde vid samma kontroll konstateras att sammanlagt 130 stater tillträtt konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte. Både FN:s säkerhetsråd och Europeiska rådet gjorde under år 2002 uttalanden där de uttryckligen uppmanade organisationernas stater att ansluta sig till existerande internationella konventioner mot terrorism. Efter sprängattentaten i Madrid våren 2004 antog Europeiska rådet ett uttalande om bekämpning av terrorism. Under rubriken Internationellt samarbete anför Europeiska rådet: "Europeiska rådet stöder Förenta nationernas väsentliga roll och kommer även i fortsättningen att verka för att säkerställa global anslutning till och fullständigt genomförande av FN:s säkerhetsråds resolutioner, FN-konventionerna om terrorism och därmed anknutna protokoll". Frågan om Sverige skall tillträda konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte har därmed åter aktualiserats. 5 Konventionens innehåll Konventionen består av 15 artiklar och en teknisk bilaga som är en del av konventionen. I artikel I finns definitioner av ett antal begrepp som används i konventionen. Även i den tekniska bilagan finns definitioner och tekniska beskrivningar. Dessa innefattar en uppräkning av vad som inte anses utgöra plastiska sprängämnen och därmed kan sägas vara undantaget från konventionens tillämpningsområde. Bland annat nämns sprängämnen som i små kvantiteter behövs för forskning, utveckling eller provning av nya eller ändrade sprängämnen och, under vissa förutsättningar, sprängämnen som utgör "beståndsdel i vederbörligen godkända militära anordningar". Anordningarna definieras i artikel I med en exemplifierande uppräkning som innehåller bl.a. granater, bomber, projektiler, minor och raketer. Artiklarna II - IV innehåller de centrala bestämmelserna om konventionsstaternas åtaganden beträffande märkning och förstöring av omärkta sprängämnen. Enligt artikel II åtar sig konventionsstaterna att vidta nödvändiga och effektiva åtgärder för att förbjuda och förebygga att omärkta sprängämnen tillverkas på statens territorium. Artikel III innehåller två punkter: Enligt punkt 1 åtar sig konventionsstaterna att vidta nödvändiga och effektiva åtgärder för att förbjuda och hindra förflyttning av omärkta sprängämnen till eller från dess territorium. Enligt punkt 2 är dock förflyttningar för ändamål som inte strider mot konventionens målsättning tillåtna, om de genomförs av myndigheter med polisiära eller militära uppgifter och det rör sig om sprängämnen som tillverkats eller förts in i konventionsstaten innan konventionen trädde i kraft i förhållande till den staten. Artikel IV innehåller sex punkter: Punkt 1 föreskriver att konventionsstaterna skall utöva "sträng och effektiv" kontroll över innehav och överlåtelse av omärkta sprängämnen som tillverkats i eller införts till staten innan konventionen trädde i kraft i förhållande till den staten. Enligt punkt 2 är konventionsstaterna skyldiga att se till att befintliga lager av omärkta plastiska sprängämnen endera förbrukas för ändamål som inte strider mot konventionens målsättning eller förstörs alternativt märks. När det gäller sprängämnen för civilt bruk skall dessa åtgärder vidtas inom tre år från det att konventionen trädde i kraft i förhållande till den staten. För sprängämnen som innehas av myndigheter med militära eller polisiära uppgifter och som inte utgör "beståndsdel i vederbörligen godkända militära anordningar" (se ovan) skall enligt punkten 3 gälla en motsvarande övergångstid om 15 år. Enligt punkt 4 åtar sig konventionsstaterna att se till att alla omärkta sprängämnen som upptäcks inom respektive stats territorium och som inte avses i artikelns övriga punkter snarast förstörs inom respektive stats territorium. Punkterna 5 och 6 innehåller bestämmelser om kontroll av innehav och överlåtelse av vissa i den tekniska bilagan angivna sprängämnen samt förstöring av vissa där angivna sprängämnen i speciella situationer. I artikel V finns bestämmelser om sammansättning m.m. av den internationella tekniska sprängämneskommission som konventionsstaterna skapat genom konventionen och i artikel VI finns bestämmelser om kommissionens uppgift att värdera den tekniska utvecklingen med avseende på tillverkning, märkning och detektering. Artikel VII innehåller bestämmelser om hur den tekniska bilagan kan ändras. Enligt artikel VIII skall konventionsstaterna lämna information som kan vara till nytta för kommissionens arbete till ICAO:s råd (rådet är ICAO:s styrande organ och består av 36 medlemsstater som väljs av ICAO:s generalförsamling för en period om tre år). Konventionsstaterna åtar sig även att notifiera rådet om de åtgärder man har vidtagit för att genomföra konventionens bestämmelser. Artikel IX upptar de skyldigheter som ICAO:s råd åläggs för konventionens genomförande. Av artikel X framgår att den tekniska bilagan är en del av konventionen. Artikel XI upptar bestämmelser om konfliktlösning genom skiljedomsförfarande samt möjligheterna till reservation beträffande skiljedomsbestämmelserna. Av artikel XII följer att några reservationer utöver den som följer av artikel XI inte kan göras. Artiklarna XIII - XV innehåller bestämmelser om konventionens ikraftträdande och ordningen för tillträde till konventionen. Konventionen var öppen för undertecknande tills den trädde i kraft, vilket som ovan nämnts skedde i juni 1998 sedan det föreskrivna antalet stater hade tillträtt konventionen. Nu är konventionen öppen för anslutning av den stat som så önskar. Tillträde kan ske genom ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning. Instrument härom skall deponeras hos ICAO, som utsetts till depositarie. När instrumentet deponeras skall staten i fråga tillkännage huruvida den är en tillverkarstat, dvs. om plastiska sprängämnen tillverkas inom statens territorium. I förhållande till en enskild stat träder konventionen i kraft sextio dagar efter den dag då dess ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument deponerades. Vid ICAO:s generalförsamling hösten 2004 antogs en resolution (37/1) med anledning av en ändring i den tekniska bilagan till konventionen efter förslag av den tekniska kommissionen som inrättats genom artiklarna V och VI. Ändringen innehåller bestämmelser om ökad koncentration av spårämnet 2,3-dimetyl-2,3-dinitrobutan (DMNB) från 0,1 procent till 1 procent. Resolutionen på engelska språket, med en svensk arbetsöversättning, fogas till denna proposition som bilaga 6. Med anledning av detta beslutade ICAO:s rådsförsamling i november 2004 att föreslå att konventionsstaterna antar förslaget. Ingen stat har motsatt sig förslaget och ändringen har trätt i kraft den 19 december 2005. Efter detta datum är således samtliga konventionsstater skyldiga att se till att bestämmelsen följs. 6 Gällande rätt m.m. 6.1 EG-rätt 6.1.1 Rådets direktiv 93/15/EEG om harmonisering av bestämmelserna om utsläppande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk Som ett led i skapandet av den inre marknaden antogs den 5 april 1993 rådets direktiv 93/15/EEG om harmonisering av bestämmelserna om utsläppande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk (EGT L 121, 15.5.1993, s. 20, Celex 31993L0015), det s.k. explosivvarudirektivet. Direktiv 93/15/EEG finns med som bilaga 7 till denna proposition. Direktivet är enligt Kommerskollegiums genomförandedatabas helt genomfört i svensk rätt genom lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor samt genom sex myndighetsföreskrifter (SÄIFS 1986:2, SÄIFS 1989:16, SÄIFS 1989:8, SÄIFS 1993:4, SÄIFS 1997:4 och SÄIFS 1997:5). Nu gällande myndighetsföreskrifter finns tillgängliga på Statens räddningsverks webbplats, www.srv.se. Direktivets bestämmelser innebär bl.a. att en explosiv vara som har provats och godkänts i en medlemsstat i enlighet med direktivets bestämmelser, också skall godkännas i övriga medlemsstater. Enligt artikel 2 får medlemsstaterna inte förbjuda, begränsa eller hindra utsläppande på marknaden av explosiva varor som omfattas av direktivet och som uppfyller direktivets krav. Medlemsstaten skall se till att explosiva varor uppfyller direktivets produktkrav och att de har genomgått föreskrivet förfarande för bedömning av överensstämmelse och CE-märkning. Enligt artikel 8 skall den medlemsstat som konstaterar att ett sprängämne som är försett med överensstämmelsemärkning kan utgöra en fara för säkerheten, vidta åtgärder för att dra tillbaka sprängämnet eller förbjuda det. Direktivet innehåller också i artiklarna 9 och 10 bestämmelser om övervakning av överföring av explosiva varor inom EU. Kontrollerna får inte ha formen av gränskontroll, utan skall utföras som rutinkontroller på ett icke-diskriminerande sätt. I fall av allvarliga hot mot eller angrepp på den allmänna säkerheten till följd av olagligt innehav eller bruk av explosiva varor som omfattas av direktivet, får en medlemsstat enligt artikel 11 vidta alla nödvändiga åtgärder i fråga om överföring av explosiva varor, för att förebygga detta olagliga innehav eller bruk. Åtgärderna skall respektera principen om proportionalitet och får inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller en dold begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Varje medlemsstat som vidtar sådana åtgärder skall genast underrätta kommissionen, som skall underrätta de övriga medlemsstaterna. Direktivet gäller inte explosiva varor som är avsedda för användning av det militära försvaret eller polisen och inte heller transporter. Bestämmelserna om kontroll av överföring mellan medlemsstaterna gäller dock ammunition. Direktivet innehåller inte några bestämmelser om märkning av sprängämnen i detekteringssyfte. 6.1.2 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster innehåller bestämmelser om informationsskyldighet dels medlemsstaterna emellan, dels mellan staterna och kommissionen i fråga om nationella utkast till nya tekniska föreskrifter och standarder. Syftet är att åstadkomma att sådana föreskrifter och standarder skall vara så öppna för insyn som möjligt och därmed bidra till att den inre marknaden fungerar smidigt. Utgångspunkten är att handelshinder orsakade av tekniska föreskrifter för produkter får tillåtas endast om föreskrifterna är nödvändiga för att uppfylla väsentliga krav och har ett mål av allmänt intresse som de är den huvudsakliga garantin för. Utkast till tekniska föreskrifter skall enligt artikel 8 omedelbart anmälas till kommissionen av medlemsstaten. Skälen till att det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift skall framgå. Kommissionen skall omedelbart underrätta de övriga medlemsstaterna. Enligt artikel 9 får en medlemsstat inte anta ett utkast till teknisk föreskrift före utgången av tre månader från det att kommissionen mottog informationen. Vissa ytterligare frister föreskrivs i artikel 9 beroende bl.a. på karaktären av föreskriften samt kommissionens och andra medlemsstaters inställning. Med teknisk föreskrift förstås enligt artikel 1 tekniska specifikationer och andra krav, inklusive tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller användning i en medlemsstat samt medlemsstaternas lagar och andra författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av produkten. I artikel 10 medges undantag från informationsplikten bl.a. för sådana lagar och andra författningar i medlemsstaterna som antingen uppfyller skyldigheter som följer av internationella avtal innebärande att gemensamma tekniska specifikationer antas i gemenskapen eller som utnyttjar de skyddsklausuler som är fastställda i bindande gemenskapsrättsliga akter. Kommerskollegium är enligt sin instruktion kontaktpunkt för frågor som uppstår i samband med genomförandet av den inre marknaden och enligt förordningen (1994:2029) om tekniska regler, genom vilken direktiv 98/34/EG genomförts i Sverige. 6.2 Svensk rätt 6.2.1 Bestämmelser om hantering av explosiva varor Bestämmelser om hantering m.m. av explosiva varor finns i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor. Lagen innehåller i huvudsak övergripande säkerhetsbestämmelser och bemyndiganden. Merparten av de materiella bestämmelserna finns i föreskrifter som meddelats av Sprängämnesinspektionen, som fram till den 1 oktober 2001 var föreskrivande myndighet. Inspektionens verksamhet ingår i dag i Statens räddningsverk. Lagen gäller enligt 1 § första stycket import och hantering av brandfarliga och explosiva varor. Syftet är enligt andra stycket att hindra att brandfarliga och explosiva varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor. Enligt 2 § lagen får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om vilka varor som på grund av sina egenskaper eller sammansättning eller av annan orsak skall anses utgöra brandfarliga eller explosiva varor. I 8 § förordningen anges att till explosiva varor skall hänföras varor som består av eller innehåller explosivämnen. Med explosivämnen avses enligt 8 § fasta eller flytande ämnen eller blandningar av sådana ämnen som kan bringas till snabb kemisk reaktion, varvid energi frigörs i form av tryckvolymarbete eller värme. Statens räddningsverk meddelar beslut om ett ämne är att anse som explosivämne. Begreppet hantering har i lagen en mycket vid innebörd. Enligt 3 § avser hantering i praktiken all befattning med explosiva varor från tillverkning till förstöring, bl.a. förvaring, omhändertagande, transport, saluförande, överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden. Lagen gäller inte sådana transporter av brandfarliga och explosiva varor som omfattas av lagen (2006:263) om transport av farligt gods. Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om skyddsåtgärder i fråga om platsen där de brandfarliga och explosiva varorna hanteras och i fråga om dem som hanterar varorna samt bestämmelser om kompetenskrav, utredningsskyldighet och informationsplikt. Reglerna riktar sig inte bara till dem som yrkesmässigt hanterar varorna. Hanteringskraven, liksom lagens allmänna försiktighetsregel, riktar sig till alla som på ett eller annat sätt befattar sig med varorna. Enligt 11 § första stycket lagen krävs tillstånd för att få hantera eller importera explosiva varor. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att annat särskilt krav skall gälla för hantering eller import av brandfarliga eller explosiva varor, om det behövs från brand- eller explosionssynpunkt. Ett sådant särskilt krav har uppställts i 10 § förordningen. För att explosiva varor skall få hanteras eller importeras skall de vara godkända av Statens räddningsverk eller ha gått igenom någon annan bedömning av överensstämmelse som skall godtas enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet). Frågor om tillstånd prövas enligt 23 § förordningen av Statens räddningsverk när det gäller tillverkning, bearbetning, behandling, förstöring, underhåll och återvinning samt hantering eller import som sker i anslutning till sådan hantering, överföring samt i vissa fall av hantering inom Försvarsmakten m.fl. I övrigt meddelas tillstånd av polismyndigheten. Den centrala tillsynen över efterlevnaden av lagen och föreskrifter som har meddelas med stöd av lagen utövas av Statens räddningsverk. På det lokala planet svarar polismyndigheten för tillsynen av explosiva varor. En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs för lagens efterlevnad. Beslut härom får förenas med vite. Försvarsmakten har enligt 4 § förordningen rätt att föreskriva vissa undantag från lagen, samt möjlighet att utöva viss tillsyn enligt 37 a § förordningen. I båda fallen skall samråd ske med Statens räddningsverk. Lagen innehåller också ansvarsbestämmelser. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot kravet på tillstånd eller mot föreskrift, villkor eller förbud som har meddelats med stöd av bl.a. 6-10 §§ döms enligt 21 § första stycket till böter eller fängelse i högst ett år. I ringa fall döms inte till ansvar. För uppsåtliga brott mot tillståndsplikten enligt 11 § första stycket kan, om brottet är grovt, dömas till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Till ansvar enligt första stycket döms inte om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken eller enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Varken lagen eller förordningen om brandfarliga och explosiva varor innehåller i dag krav på märkning med spårämnen av explosiva varor. Bestämmelser om export av vissa explosiva varor finns i lagen (1992:1300) om krigsmateriel. 6.2.2 Förordningen (1994:2029) om tekniska regler Direktiv 98/34/EG som beskrivs närmare i avsnitt 6.1.2 är genomfört i svensk rätt genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler. Den förordningen gäller statliga myndigheter under regeringen. 6.2.3 Sveriges möjligheter till gränskontroller vid in- och utförsel av varor Genom lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot annat land inom Europeiska unionen, den s.k. inregränslagen, har Tullverket möjlighet att utföra gränskontroll med därtill hörande undersökningsåtgärder när vissa varor förs över Sveriges gräns till eller från andra EU-länder. Förutsättningarna och villkoren för denna kontroll anges närmare i lagen (s.k. stickprovskontroller får exempelvis inte användas). De varor som omfattas av lagen räknas upp i dess 3 §. Varorna utgörs enligt första punkten av krigsmateriel enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel och vissa produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, dvs. produkter som kan användas för både civila och militära ändamål enligt definitionen i artikel 2 i rådets förordning (EG) nr 1334/2000. Därmed avses främst vissa kemiska gifter och olika komponenter i teknisk utrustning som kan användas för framställning av biologiska vapen eller kärnvapen. Lagen är även tillämplig bl.a. på vapen och ammunition (3 § 3). Sprängämnen nämns inte i uppräkningen. Lagen kan sägas utgöra ett undantag från principen om fri rörlighet för varor inom EU, som bl.a. innebär att kontroller som enbart grundas på att en vara passerar en gräns mellan två EU-länder inte är tillåtna. Enligt artikel 30 i EG-fördraget får kontroller behållas med hänsyn till bl.a. allmän ordning och säkerhet eller intresset för att skydda människors liv och hälsa. För att det skall vara möjligt får kontrollen inte gå utöver det syfte som motiverar den. Vidare gäller att det skyddsvärda ändamålet inte skall ha blivit fullt tillgodosett genom gemenskapsrättsliga regler. Som tidigare nämnts, får en medlemsstat under liknande förutsättningar vidta nödvändiga åtgärder i fråga om överföring av explosiva varor för civilt bruk i syfte att förebygga olagligt innehav eller bruk (artikel 11 i explosivvarudirektivet). Några liknande restriktioner för Tullverkets verksamhet finns inte i fråga om kontroll av varor som passerar Sveriges gräns till eller från tredje länder, dvs. länder utanför EU. 6.2.4 Andra utredningar Den 21 oktober 2004 beslutade regeringen att ge en särskild utredare uppdraget att göra en översyn av lagen om brandfarliga och explosiva varor. Utredningen har under våren 2006 överlämnat sitt slutbetänkande Ny reglering om brandfarliga och explosiva varor (SOU 2006:16). I det förslag till ny lag om brandfarliga och explosiva varor som utredningen lämnar återfinns i 14 § en bestämmelse om krav på märkning av plastiska sprängämnen, samt en straffbestämmelse som i huvudsak överensstämmer med den som återfinns i den i detta ärende remitterade promemorian, se SOU 2006:16, s. 46. Detta ärende är för närvarande föremål för remissbehandling. Under våren 2006 har också Inre gränslagsutredningen lämnat sitt slutbetänkande Kontroll av varor vid inre gräns (SOU 2006:9). Betänkandet är för tillfället föremål för remissbehandling. Det handläggs inom Finansdepartementet, som planerar att lämna en lagrådsremiss under våren 2007 med anledning av de lagförslag som återfinns i betänkandet. 7 Konsekvenser av en anslutning till konventionen 7.1 Vad är plastiska sprängämnen? Plastiska sprängämnen kan framställas på olika sätt. I USA tillverkas de oftast av hexogen blandat med vaselin eller nitroföreningar av mjukplastliknande konsistens. De plastiska sprängämnen som innehas av Försvarsmakten har tillverkats inom landet och består mestadels av pentyl som flegmatiserats och plastificerats med olja. Framställningsmetoderna gör sprängämnet formbart. Det ser ut som och uppträder som deg, därav den svenska benämningen "sprängdeg". Tillverkning av plastiska sprängämnen förekommer i Sverige. Viss import förekommer också, huvudsakligen från Finland. Användningsområdet är i första hand militärt. Plastiska sprängämnen används sålunda för olika typer av förstöringsladdningar, t.ex. för att spränga broar. Civilt används plastiska sprängämnen i mindre utsträckning. Bland annat används de som förstärkningsladdningar inom gruvindustrin samt, i mindre omfattning, för att spränga t.ex. stenar, stubbar och nedfallna träd. 7.2 Praktiska konsekvenser Enligt uppgift från såväl sprängämnesindustrin som enheten för brandfarliga och explosiva varor inom Statens räddningsverk finns teknik för märkning av sprängämnen. Det är möjligt att utföra märkning inte bara i samband med tillverkningen, utan också i befintliga lager. Kostnaderna för märkning i efterhand är dock sannolikt högre än för destruktion av befintliga lager och nyanskaffning. Genom att tillträda konventionen åtar sig staten bl.a. att se till att befintliga lager av plastiska sprängämnen antingen märks eller förstörs. Beträffande civila sprängämnen skall detta ske inom en treårsperiod från det att konventionen träder i kraft i förhållande till Sverige. Beträffande militära sprängämnen är motsvarande tid 15 år. Säkerhetskraven vid lagring av explosiva varor är höga. Det är därför både utrymmeskrävande och dyrbart med lagerhållning. De civila lagren är därmed begränsade och omsätts normalt inom en treårstid. Något behov av att förstöra sådana sprängämnen torde därför inte uppstå. Den enda svenska tillverkaren, EURENCO Bofors AB, har uppgivit att företaget redan i dag tillsätter spårämnen vid tillverkning av plastiska sprängämnen om kunderna begär det. Försvarsmakten har uppgivit följande beträffande plastiska sprängämnen för militärt bruk: "Den totalt lagerhållna volymen av plastiska sprängämnen inom Försvarsmakten uppgår i dag till ca 1 300 ton. Hela volymen bedöms dock inte omfattas av konventionen. Av den totala volymen om ca 1 300 ton ingår ca 800 ton i en planerad avveckling under perioden 2006-2007. Det bedöms praktiskt möjligt att destruera kvarvarande lager av sprängämnen under den övergångstid om 15 år som konventionen medger". Med hänsyn till att Sverige införlivar konventionen relativt sent uppkommer frågan om det är möjligt att föreskriva en kortare övergångstid än 15 år beträffande plastiska sprängämnen för militärt bruk och således om kvarvarande lager kan förstöras eller märkas på kortare tid. Enligt inhämtade upplysningar kommer Försvarsmakten dock att behöva ta i anspråk hela den tillåtna övergångstiden. Möjligheterna till den längre övergångstiden bör också utnyttjas för polisen som ofta använder aktuellt materiel från Försvarsmakten för utbildningssyfte samt vid samövningar med försvaret. Ett införlivande av konventionens bestämmelser i svensk rätt innebär initialt att Räddningsverket behöver ta fram tillämpningsföreskrifter om vilka explosiva varor som skall märkas i detekteringssyfte och hur märkningen skall gå till. Dessa tillämpningsföreskrifter skall också notifieras i enlighet med den procedur som följer av direktiv 98/34/EG (jfr avsnitt 6.1.2). 7.3 Ekonomiska konsekvenser Ett tillträde till konventionen kommer att medföra kostnader för staten och för näringslivet. Kostnaderna för staten hänför sig till destruktion av omärkta lager och eventuell nyanskaffning av märkta lager samt till övervakning av efterlevnaden av konventionens krav. Kostnaderna för näringslivet uppstår genom att produkterna fördyras till följd av märkningen. 7.4 Sprängämnen för civilt bruk Enligt uppgift från tillverkningsindustrin (företaget EURENCO Bofors AB) har märkning med spårämnen hittills inneburit en fördyring av produkten med ca 10 procent. Företaget har uppskattat att en tillämpning av de nya bestämmelserna i den tekniska bilagan kommer att fördubbla priset på produkten. EURENCO Bofors AB tillverkar 20-25 ton plastiska sprängämnen per år för civila ändamål. Ett kg sprängdeg kostar ca 40 kronor och den märksubstans som företaget använder kostar 2 000-3 000 kronor per kg. Den märksubstans som allmänt används är den som omfattas av ändringen av den tekniska bilagan, DNMB. De övriga substanser som konventionen tillåter har negativa effekter från miljösynpunkt enligt EURENCO Bofors AB. Företaget har tillagt att det relativt höga priset beror på att det finns endast få leverantörer av det spårämne som har praktisk användning. 7.5 Sprängämnen för militärt bruk Försvarsmakten har beräknat kostnaderna för destruktion av de sprängämnen som inte redan omfattas av Försvarsmaktens befintliga avvecklingsplan till ca 20 miljoner kronor, vilket motsvarar destruktion av ca 500 ton. I fråga om kostnaderna för ersättningsanskaffning har Försvarsmakten uppgivit att osäkerheten är stor. Försvarsmakten bedömer kostnaderna för återanskaffning till lägst 10 miljoner kronor och högst 130 miljoner kronor. Försvarsmakten har härvidlag anfört att dagens behovssättning är uppdelad i en icke-förbandsanknuten del avsedd för territoriell verksamhet och utbildning samt en förbandsanknuten del direkt avsedd för insatsförband. Den icke-förbandsanknutna delen svarar i dag för huvuddelen av volymen (cirka 480 ton). Kostnaden för att ersättningsanskaffa den nu behovssatta icke-förbandsanknutna delen kan överslagsmässigt uppskattas till 120 miljoner kronor. En bedömning är att denna behovssättning kommer att reduceras som en följd av försvarsbeslutet år 2004. Den förbandsanknutna volymen uppskattas till drygt 20 ton och återanskaffningskostnaden för denna till drygt 10 miljoner kronor. Detta baseras på de förband som regeringens proposition Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) anger att insatsorganisationen i huvudsak skall bestå av. Avseende bedömningen av de volymer som erfordras för Försvarsmaktens verksamhet, har tidigare utredningar vid Överstyrelsen för civil beredskap och Förvarsmakten visat på svårigheter att vid försämrat omvärldsläge anskaffa sprängmedel. 7.6 Tillsyn m.m. Den stat som tillträder konventionen åtar sig att vidta en rad åtgärder för att konventionens syfte skall uppnås. Detta gör det nödvändigt med kontroll av att plastiska sprängämnen är märkta på föreskrivet sätt samt att omärkta sprängämnen destrueras inom de övergångstider som konventionen stipulerar och att de i övrigt inte sprids inom och utanför landets gränser. Tillträde till konventionen förutsätter således att någon eller några myndigheter får till uppgift att utöva tillsyn över efterlevnaden av de svenska bestämmelser som aktualiseras. Detta blir en ny tillsynsuppgift, eftersom bestämmelser om märkning av plastiska sprängämnen inte existerar i dag. Det är svårt att bedöma vilka resurser som denna tillsyn kommer att kräva. Tillsynsuppgiften måste dock bedömas bli relativt begränsad med hänsyn till att produktens användningsområde huvudsakligen är militärt samt till att det endast finns en tillverkare i landet. Om uppgiften anförtros de myndigheter som i dag övervakar efterlevnaden av lagstiftningen om explosiva varor, nämligen Statens räddningsverk och polismyndigheterna samt Försvarsmakten, torde den kunna utföras inom befintliga organisationer. Arbete hos Räddningsverket med att ta fram regler på området får anses ligga inom verkets normala uppgifter och bör kunna klaras inom befintlig budgetram. Vidare påverkas Räddningsverkets arbete med marknadskontroll av plastiska sprängämnen för civilt bruk och tillsynen över Försvarsmaktens hantering av plastiska sprängämnen. De plastiska sprängämnena för civilt bruk omfattas av explosivvarudirektivets krav och skall som tecken på att de uppfyller kraven vara CE-märkta. I samband med att verket marknadskontrollerar sådana produkter bör även kontroll kunna ske av att de uppfyller kravet på märkning i detekteringssyfte. För att kunna utföra märkningskontroll krävs tillgång till särskild mätutrustning. Sådan utrustning krävs även när Tullverket skall kontrollera in- och utförsel av plastiska sprängämnen. De samverkansrutiner som Räddningsverket i egenskap av marknadskontrollerande myndighet skall etablera med Tullverket kommer högst sannolikt att innebära att verket efter begäran i varje enskilt fall från Tullverket får avgöra om märkningskravet är uppfyllt. Innebörden av detta är att Räddningsverket behöver nämnda utrustning även för sådana ändamål. För att Försvarsmakten skall få hantera och till landet föra in plastiska sprängämnen för eget bruk krävs att dessa är godkända av Räddningsverket. I beredningen av sådana godkännanden kommer inte frågan om märkning med spårämnen att behöva tas upp på annat sätt än att det i beslutet om godkännande påminns om det nya kravet på märkning. Skälet till detta är naturligtvis att det generella märkningskravet gäller för alla plastiska sprängämnen, oavsett om de används för civilt eller militärt bruk. Att de plastiska sprängämnen som Försvarsmakten hanterar och som anskaffats efter ikraftträdandet av de nya bestämmelserna om märkning uppfyller märkningskravet, får Räddningsverket kontrollera vid sin normala tillsyn över försvarets hantering. Tidigare nämnda mätutrustning krävs således också för att kunna göra dessa kontroller. Verkets tillståndsprövning av hantering eller införsel av explosiva varor påverkas inte av att nu aktuellt märkningskrav införs. Ett tillträde till konventionen bör således utan problem kunna integreras i verkets normala tillsynsverksamhet. De rörliga kostnaderna för marknadskontroll och tillsyn av plastiska sprängämnen bedöms vara marginella och bör kunna klaras inom den befintliga budgeten för tillsynsverksamheten. Räddningsverket behöver ha tillgång till utrustning för sina kontroller av märkningen. Sådan utrustning kan antingen anskaffas eller möjligen genom avtal med lämplig part ställas till verkets förfogande. Kostnaderna för anskaffning av egen utrustning till verket är i nuläget svåra att ange innan de krav som bör ställas på utrustningen klarlagts m.m. En bedömning är dock att anskaffningskostnaden ligger i intervallet 300 000-500 000 kronor. Till detta kommer en mindre årlig kostnad för skötsel och kalibrering av utrustningen. Luftfartsstyrelsen har uppgivit att dess säkerhetskontroll underlättas om ett märkningskrav införs. Luftfartsstyrelsen förutser inte några ökade kostnader med anledning av att konventionen tillträds. Även Tullverket och Kustbevakningen berörs, eftersom gränskontroll av explosiva varor kan aktualiseras gentemot tredje länder och, om promemorians förslag i övrigt kommer att antas, andra EU-länder. Kustbevakningen har uppgivit att myndigheten inte har införskaffat detekteringsutrustning för plastiska sprängämnen men Kustbevakningen räknar dock med att kunna låna detekteringsutrustning som införskaffas av polis eller tull. 8 Överväganden och förslag 8.1 Sverige bör ratificera konventionen Regeringens förslag: Sverige skall tillträda konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Rikspolisstyrelsen, Kommerskollegium, Kustbevakningen och Luftfartsstyrelsen, tillstyrker att Sverige tillträder konventionen. Ingen remissinstans motsätter sig detta. Skälen för regeringens förslag: Bekämpning av terrorism har hög prioritet i det internationella samarbetet, i synnerhet efter de dramatiska händelserna i USA år 2001, i Spanien år 2004 och i London ett år senare. Väsentliga beståndsdelar i arbetet utgörs av de olika universella konventioner mot terrorism som finns och de ansträngningar som görs att förmå stater att anta dessa konventioner och att anpassa sina nationella regler så att konventionerna kan tillämpas. Som framgått ovan har också både FN:s säkerhetsråd och Europeiska rådet i anslutning till de terroristdåd som utförts på senare år uppmanat staterna att ansluta sig till de konventioner relaterade till bekämpning av terrorism som finns. Konventionens syfte - att begränsa olaglig spridning av sprängämnen - har stor betydelse för luftfartsskyddet, men naturligtvis också för skyddet mot terrorism i andra sammanhang. Sverige deltar aktivt i det internationella samarbetet för att bekämpa terrorism och har därför undertecknat samtliga aktuella konventioner, men ännu inte ratificerat konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte, och inte heller konventionen om nukleär terrorism1. Konventionen om märkning av plastiska sprängämnen hade i november 2006 ratificerats av 130 andra stater, varibland 23 av EU:s medlemsstater. Något ensidigt tillträdande från Sveriges sida är det således inte längre fråga om. Med hänsyn härtill och till de uttalanden som Europeiska rådet har gjort, kan Sveriges medlemskap i EU knappast längre medföra några betänkligheter mot svensk anslutning, se vidare härom nedan (avsnitt 8.2). Ett tillträde till konventionen kommer att medföra kostnader för staten, huvudsakligen för Försvarsmakten. I detta sammanhang - Sveriges åtaganden för att bekämpa internationell terrorism - kan kostnaderna dock inte anses vara så omfattande att de bör hindra att Sverige ratificerar konventionen. Kostnaderna för Försvarsmakten kommer dessutom att kunna spridas ut över en tidsperiod om 15 år från det att konventionen har trätt i kraft i förhållande till Sverige. Något bärande skäl för Sverige att ytterligare avvakta med anslutning till konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte kan därför inte anses finnas. Det framstår tvärtom som angeläget att Sverige snarast ratificerar konventionen. Enligt artikel XI punkt 1 skall varje tvist mellan två eller fler fördragsslutande parter beträffande konventionens tolkning eller tillämpningen, och som inte kan lösas genom förhandlingar mellan staterna, lösas genom skiljedom på begäran av någon av staterna. Om parterna inom sex månader inte kan enas om hur skiljeförfarandet skall organiseras, får vem som helst av parterna hänskjuta tvisten till Internationella domstolen i enlighet med domstolens stadga. I artikelns punkt 2 finns en möjlighet till reservation till det nämnda skiljeförfarandet. Innebörden är att de parter som inte accepterar denna typ av tvistlösning kan förklara att de inte är bundna av ett sådant förfarande. Sverige är part i ett stort antal konventioner som innehåller tvistlösningsklausuler av den typ som beskrivits ovan. Sverige bör därför acceptera detta tvistlösningsförfarande även i anslutning till konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte. I enlighet med bestämmelserna i artikel XIII punkt 2 bör Sverige vid deposition av ratifikationsinstrumentet tillkännage att Sverige är tillverkarstat. Enligt artikel XII är det inte möjligt att göra några andra reservationer till konventionen än den som gäller förfarandet vid tvistlösning. Genom att ratificera konventionen blir Sverige även bundet av ändringen i den tekniska bilagan, som utgör en del av konventionen och som trädde i kraft den 19 december 2005. Genom ändringen föreskrivs att halten av en av de godkända märkningssubstanserna, DMNB, skall ökas. I sammanhanget bör nämnas att märksubstansen i fråga, DMNB, är dyr i förhållande till kostnaden för själva sprängämnet. Plastiska sprängämnen märkta med den högre halten DMNB ("1,0 procent av massan" i stället för "0,1 procent av massan") kommer således att bli väsentligt fördyrade. Detta kan innebära att sprängämnena blir dubbelt så dyra enligt EURENCO Bofors AB. Konventionen tillåter också andra märksubstanser. Enligt uppgift är det dock just DMNB som används i praktiken, eftersom det finns miljömässiga problem med de andra märksubstanserna. Eftersom ändringen kommer att gälla alla konventionsstater, finns emellertid ingen risk för att svensk sprängämnestillverkning kommer att drabbas av någon konkurrensnackdel, vilket skulle ha kunnat bli fallet om andra tillverkarstater inte accepterat ändringen. 8.2 Genomförande Regeringens förslag: Lagen om brandfarliga och explosiva varor skall kompletteras med bestämmelser och bemyndiganden om att plastiska sprängämnen skall vara försedda med föreskrivna spårämnen för att på så sätt säkerställa Sveriges förpliktelser enligt konventionen. Regeringens bedöming: Något förslag om ändring i lagen om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen bör inte lämnas i detta sammanhang, utan regeringen avser att återkomma till riksdagen i denna del i samband med en generell översyn av den lagen. Kommissionen skall informeras om förslagen till svenska bestämmelser i enlighet med såväl rådets direktiv 93/15/EEG då vi inför specialbestämmelser om explosiva varor som Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG då bestämmelserna innehåller tekniska föreskrifter. Promemorians förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av dem som särskilt kommenterat detta avsnitt kan följande noteras. Statens räddningsverk anser att införlivandet bör ske på ett sätt som skapar flexibilitet, inte minst för att effektivt kunna ta hand om framtida ändringar i konventionen och dess tekniska bilaga. Enligt Räddningsverkets bedömning är det framför allt den tekniska bilagan som kan komma att behöva anpassas till den utveckling som sker, t.ex. i fråga om tillsatsämnen. Kustbevakningen har gjort ett förtydligande av promemorians text (s. 28): Kustbevakningen berörs av förslagen genom att myndigheten ansvarar för gränskontroll av sjötrafiken avseende in- och utförselrestriktioner för varor. Ansvaret omfattar i första hand yttre gräns till sjöss, där myndigheten skall agera självständigt i den meningen att det inte behövs någon framställning, vare sig från Tullverket (varor), från polisen (personer) eller annan. I andra fall, exempelvis avseende varuflödet över Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inre gräns), krävs det däremot att Tullverket begär att Kustbevakningen bistår Tullverket i dess kontrollverksamhet. Kommerskollegium pekar på att lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor enligt vad som anges i 1 § gäller hantering och import. Inordningen i en ny 10 a § av åtagandena enligt konventionen innefattar också utförsel. Det innebär att även en anpassning av 1 § till den nya situationen synes erforderlig. I den nya 10 a § föreslås formuleringen "får föras in i och ut ur landet eller annars hanteras eller importeras". Om man skall använda sig av den formuleringen bör "exporteras" läggas till. Eftersom "föra in/föra ut" torde inbegripa även "import/export" bör dock "får föras in i och ut ur landet eller annars hanteras" vara tillräckligt uttömmande. När det gäller förslaget till ändring av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot annat land inom Europeiska unionen har Kommerskollegium och Tullverket framfört att frågan om Tullverkets kontrollbefogenheter bör behandlas i ett sammanhang gemensamt med behandlingen av Inre gränslagsutredningens betänkande Kontroll av varor vid inre gräns (SOU 2006:9) som avlämnades i början av 2006. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Vid tillträde till konventionen åtar sig staten bl.a. att säkerställa att plastiska sprängämnen som omfattas av konventionens bestämmelser är märkta, att omärkta sprängämnen destrueras inom vissa övergångstider och att de i övrigt inte sprids inom landet eller över Sveriges gräns. Varken svensk lagstiftning eller direktiv 93/15/EEG, det s.k. explosivvarudirektivet, innehåller i dag krav på denna typ av märkning. En explosiv vara som uppfyller direktivets krav skall anses godkänd i Sverige enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Ytterligare säkerhetskrav får enligt direktivet inte ställas. Inte heller får några kontroller av explosiva varor för civilt bruk ske vid de inre gränserna, dvs. mellan EU-länder. Ett antal frågor av rättslig karaktär inställer sig därför: 1. Hur förhåller sig EG-rätten till ett nationellt krav på märkning av vissa explosiva varor m.m.? Märkning i enlighet med konventionen kommer att bli ett krav utöver vad som i dag fordras för godkännande enligt explosivvarudirektivet. Det finns risk att ett sådant krav strider mot direktivets artikel 2 och mot principen om fri rörlighet för varor, i varje fall så länge inte alla medlemsstater har ställt samma märkningskrav. Detsamma gäller om Tullverket ges befogenheter att utöva gränskontroll rörande explosiva varor som består av plastiska sprängämnen och som förs till eller från andra EU-länder över Sveriges gräns (se även direktivets artikel 9). Till stöd för att föreskriva märkningskrav m.m. borde svenska staten kunna åberopa artikel 11 i explosivvarudirektivet som i sin tur grundas på artikel 30 i EG-fördraget. Enligt denna artikel får en medlemsstat vid fall av allvarliga hot mot eller angrepp på den allmänna säkerheten till följd av olagligt innehav eller bruk av explosiva varor eller ammunition som omfattas av direktivet, vidta alla nödvändiga åtgärder i fråga om överföring av explosiva varor för att förebygga detta olagliga innehav eller bruk. Genom att införliva konventionen åtar sig Sverige att vidta effektiva åtgärder inte bara för att förhindra att omärkta plastiska sprängämnen tillverkas, överlåts m.m. inom landet, utan även att sådana sprängämnen sprids över Sveriges gränser. Det kan ifrågasättas om den tillsynsverksamhet som utförs främst av Statens räddningsverk är tillräcklig för att tillgodose konventionens syfte i sistnämnda hänseende. Möjligheten att utföra gränskontroll rörande sprängämnen som förs över Sveriges gräns till eller från andra länder - även EG-länder - får således ses som ett viktigt komplement till Räddningsverkets tillsynsverksamhet. Det får anses vara fallet även om kontrollmöjligheterna vid inre gräns inte är lika stora som vid gränsen mot tredje länder (som tidigare nämnts får exempelvis stickprovskontroller inte användas). I sammanhanget bör nämnas att inregränslagen har varit föremål för en översyn av Inre gränslagsutredningen, som i februari 2006 avlämnat betänkandet Kontroll av varor vid inre gräns (SOU 2006:9). Den särskilda utredaren har bl.a. undersökt behovet av ytterligare anpassning till de EG-rättsliga grundprinciperna och gjort en översyn av samspelet mellan de materiella reglerna om införselrestriktioner och inregränslagen. Betänkandet bereds inom Finansdepartementet och remissbehandlas för närvarande. En lagrådsremiss planeras till våren 2007. Det sagda innebär att mer eller mindre omfattande ändringar kan komma att genomföras i inregränslagen inom en ganska snar framtid. Regeringen delar de framförda synpunkterna om det lämpliga i att behandla gränskontrollfrågan i ett sammanhang, och avstår därför från att lägga något lagförslag i denna del här och nu. Artikel 11 i explosivvarudirektivet är konstruerad som ett undantag från bestämmelserna om överföring av explosiva varor mellan medlemsstaterna i artiklarna 9 och 10. Den stat som använder sig av undantaget i artikel 11 skall genast anmäla detta till kommissionen. Oavsett hur man ser på tillämpningen av explosivvarudirektivet, bör utkast till föreskrifter om märkning anmälas till kommissionen i enlighet med bestämmelserna om informationsskyldighet i direktiv 98/34/EG. Inget av de skäl som anges för undantag från informationsplikten i artikel 10 i direktiv 98/34/EG är tillämpligt här. Det rör sig visserligen om uppfyllande av skyldigheter enligt ett internationellt avtal men avtalet innebär inte att gemensamma tekniska specifikationer antas i hela gemenskapen eller ett utnyttjande av de skyddsklausuler som är fastställda i bindande gemenskapsrättsliga akter. Eftersom grunden för de nya svenska bestämmelserna är ett av FN:s rättsinstrument för att förebygga eller bekämpa terrorism och som vunnit allmän anslutning också inom EU, bör föreskrifterna emellertid inte leda till några invändningar från kommissionens sida. Inom ramen för detta lagstiftningsarbete har det inte varit möjligt att utreda hur övriga medlemsstater har bedömt konventionens förhållande till EG-rätten. Det kan dock noteras att den proposition varigenom den finska regeringen föreslog den finska riksdagen att ratificera konventionen och besluta om lagstiftning för att införliva denna, endast konstaterar vilka medlemsstater som tillträtt konventionen. 2. Hur skall märkningskravet inordnas i svensk lagstiftning? Märkningskravet som ställs i konventionen kan visserligen sägas vara av en delvis annan art än de säkerhetskrav som följer av den svenska lagstiftningen om hantering och import av explosiva varor. Konventionens syfte är emellertid att förebygga att brott (terrorism) begås med användning av explosiva varor. Detta syfte stämmer väl med det syfte som lagen om brandfarliga och explosiva varor har, nämligen att förhindra icke avsedda explosioner och att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom explosion vid hantering av explosiva varor. Krav på märkning bör därför utan problem kunna inordnas i det regelsystem som består av lagen om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning och myndighetsföreskrifter. 3. Krävs en ändring av lagen om brandfarliga och explosiva varor eller ger lagen grund för regerings- och myndighetsföreskrifter om märkning? I 11 § första stycket lagen om brandfarliga och explosiva varor föreskrivs krav på tillstånd för hantering och import av explosiva varor. I 11 § andra stycket bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att det skall gälla annat särskilt krav för hantering eller import av explosiva varor om det behövs från brand- eller explosionssynpunkt. Bemyndigandet i andra stycket ger således utrymme för ytterligare krav av olika slag under förutsättning att de behövs från explosionssynpunkt. Som exempel på sådana krav nämns i förarbetena krav på anmälan hos berörd myndighet i fråga om vissa varor eller i fråga om innehav av en viss mängd brandfarliga eller explosiva varor (prop. 1987/88:101, s. 35). Det går att argumentera för att detta bemyndigande kan utnyttjas för att regeringen eller den myndighet som regeringen förordnar skall kunna meddela nödvändiga föreskrifter. Det ligger emellertid en begränsning i orden "om det behövs från explosionssynpunkt" som medför viss tveksamhet till om det är lämpligt att utnyttja bemyndigandet. I förening med att det nu är fråga om relativt långtgående krav av en delvis ny art - märkning av plastiska sprängämnen med spårämnen och destruktion av omärkta sprängämnen - blir slutsatsen att en särskild bestämmelse bör tas in i lagen och ärendet således underställas riksdagen för beslut. Med denna slutsats dragen blir nästa fråga om genomförandet skall ske genom materiella bestämmelser direkt i lagen eller om lagen endast skall kompletteras med ett särskilt bemyndigande. Promemorians förslag är att det i lagen tas in en ny paragraf med en övergripande förpliktande bestämmelse samt med nödvändiga bemyndiganden till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om vad som skall avses med plastiska sprängämnen, hur märkning skall ske och om undantag från märkningsskyldigheten. Vidare föreslås att de undantag som följer av konventionen meddelas genom en ny paragraf i förordningen om brandfarliga och explosiva varor. Regeringen ställer sig bakom promemorians förslag i denna del. Regeringen föreslår dock att den nya paragrafen i lagen förs in i direkt anslutning till nuvarande 10 § som en ny 10 a §. I promemorians förslag till ny paragraf uttalas att den gäller sprängämnen som förs "in i och ut ur landet eller annars hanteras eller importeras endast om sprängämnena är märkta med spårämnen i syfte att kunna spåras". Här kan som en remissinstans påpekat "eller importeras" tas bort eftersom detta redan täcks genom uttrycket att föra in i landet. Kommerskollegium har ifrågasatt också om övriga paragrafer i lagen, eller i varje fall 1 §, bör justeras eftersom man i det lagrummet talar om att "denna lag gäller hantering och import av brandfarliga och explosiva varor". Eftersom begreppet "hantering" är så pass vittomfattande kan man däri lägga alla åtgärder som vidtas här i landet, och då behöver inte "export" särskilt nämnas eftersom man inte kan exportera en vara ut ur Sverige utan att på något sätt hantera denna. Lagen om brandfarliga och explosiva varor gäller enligt 4 § inte vid sådana transporter som omfattas av lagen (2006:263) om transport av farligt gods. Märkningskravet skall dock enligt konventionen gälla även vid transporter. Någon särskild bestämmelse som föreskriver att märkningskravet skall gälla även under transport torde dock inte behövas. Eftersom kravet gäller alla kringliggande led i hanteringen, blir det en mer teoretisk än en praktisk fråga. 8.3 Tillsyn Regeringens bedömning: Tillsyn bör utövas av de myndigheter som i dag utövar tillsyn enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Räddningsverket bör få i uppdrag att tillsammans med övriga tillsynsmyndigheter samt Tullverket och Luftfartsstyrelsen utarbeta en plan för tillsynsarbetet. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen har påpekat att polisen, inom ramen för sin tillsynsverksamhet på det lokala planet, kan komma att svara för kontrollen av att plastiska sprängämnen är märkta på föreskrivet sätt samt att omärkta sprängämnen destrueras inom föreskriven tid. Detta kommer att medföra kostnader för polisen i form av inköp av detekteringsutrustning samt i samband med destruktion av tillvaratagna och till polisen inlämnade sprängämnen. Kustbevakningen har framfört att det bör övervägas om Räddningsverket i sitt uppdrag att utarbeta en plan för tillsynsarbetet skall samråda också med Kustbevakningen, främst i myndighetens roll som gränskontrollmyndighet. Kustbevakningen vill också peka på att någon detekteringsutrustning för plastiska sprängämnen inte har införskaffats. Luftfartsstyrelsen förordar att tillsynsuppgiften åläggs polisen, Försvarsmakten och Statens räddningsverk enligt promemorians förslag. Skälen för regeringens bedömning: Det är lämpligt och praktiskt att de myndigheter som i dag utövar tillsyn enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor också får ansvaret för tillsyn av efterlevnaden av de bestämmelser som aktualiseras av en anslutning till konventionen. Konventionen förutsätter att viss kontroll av bestämmelsernas efterlevnad genomförs. Det är angeläget att denna blir resurssnål och effektiv men ändå tillräcklig för sitt syfte. Detta förutsätter i sin tur både samarbete mellan de berörda myndigheterna och planering. I egenskap av huvudansvarig för tillsynen enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor bör Räddningsverket ta initiativet till att en plan för tillsynsarbetet utarbetas. Om så skulle behövas har Räddningsverket också ett bemyndigande att meddela föreskrifter om hur tillsynen enligt lagen skall organiseras enligt 38 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor. 8.4 Straffbestämmelse Regeringens förslag: Det skall införas en straffbestämmelse med böter i straffskalan för all hantering, inklusive in- och utförsel, av plastiska sprängämnen som inte är märkta på föreskrivet sätt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast Kustbevakningen har kommenterat förslaget till straffbestämmelse. Förslaget att straffet för all hantering, inklusive in- och utförsel, av plastiska sprängämnen som inte märkts på föreskrivet sätt endast skall vara böter indikerar att det skulle röra sig om en tämligen enkel förseelse. Kustbevakningen ifrågasätter om straffet inte borde vara strängare än så eftersom märkningen ingår som en viktig komponent i det internationella arbetet som syftar till att bekämpa mycket allvarlig och ofta gränsöverskridande brottslighet. Bland annat begränsar den föreslagna straffskalan möjligheterna att vid behov ingripa med straffprocessuella tvångsmedel. Skälen för regeringens förslag: Lagen om brandfarliga och explosiva varor innehåller i dag bestämmelser om ansvar i 21-25 §§. Lagen utgår från att alla som hanterar explosiva varor skall ha tillstånd till detta. Brott mot tillståndsplikten bestraffas enligt 21 § med böter eller fängelse i högst ett år. Om en brottslig gärning som inbegriper hantering av explosiva varor är straffbar enligt brottsbalken eller lagen om straff för smuggling tar dessa bestämmelser över reglerna om ansvar i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Konventionen innehåller inte några krav på nationella sanktionsbestämmelser. Anledning saknas emellertid att se annorlunda på överträdelser av de nu aktualiserade bestämmelserna än på överträdelser av bestämmelserna om tillståndsplikt för innehav av explosiva varor i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Liknande överväganden finns rörande straffbestämmelserna i lagen som redovisas i propositionen Hets mot folkgrupp, m.m. (prop. 2001/02:59), som innehöll bl.a. ett förslag till lag om ändring i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Ett av huvudsyftena med konventionen är att säkerställa att plastiska sprängämnen markeras med spårämnen så att de kan upptäckas vid kontroll. I promemorian föreslås därför att det införs nya bestämmelser om märkning av sådana sprängämnen. För att de nämnda syftena skall kunna uppnås, är det nödvändigt att införa ett straffsanktionerat förbud mot hantering av omärkta plastiska sprängämnen (för en närmare redogörelse av begreppet hantering, se författningskommentaren i avsnitt 10). Hantering av explosiva varor kräver tillstånd och den som bryter mot tillståndsplikten kan dömas till fängelse. Vidare får lämnat tillstånd återkallas, t.ex. vid hantering av plastiska sprängämnen som inte är märkta på rätt sätt (jfr 15 §). Den nu föreslagna märkningsplikten riktar sig i första hand till de fåtal företag som tillverkar plastiska sprängämnen. Mot denna bakgrund bör det vara tillräckligt att föreskriva böter för olovlig hantering av plastiska sprängämnen. Även oaktsamma överträdelser bör vara straffbelagda. Om olovlig hantering av omärkta plastiska sprängämnen även utgör ett straffbelagt beteende enligt 21 §, t.ex. om det medför att kravet på att den som hanterar brandfarliga eller explosiva varor vidtar de åtgärder som behövs för att förhindra brand eller explosion åsidosätts, bör det inte finnas något hinder mot att döma för båda brotten i konkurrens. I sammanhanget kan nämnas att överträdelser av märkningsplikten i visst syfte eller under vissa omständigheter också kan tänkas föranleda ansvar enligt andra straffbestämmelser. I linje med vad som gäller enligt 21 § fjärde stycket lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor skall den nu föreslagna bestämmelsen inte tillämpas om en gärning i stället kan medföra ansvar enligt bestämmelserna i brottsbalken eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling. 8.5 Ikraftträdande Regeringens förslag: Författningsförslagen skall träda i kraft den 1 april 2007. Promemorians förslag: I promemorian föreslås en tidigare tidpunkt. Remissinstanserna: Endast Statens räddningsverk har kommenterat den föreslagna tidpunkten för ikraftträdandet. Man framhåller att en förutsättning för att verket skall hinna ta fram och sätta i kraft erforderliga myndighetsföreskrifter och med beaktande av att även dessa måste sändas till kommissionen i enlighet med bestämmelserna i förordningen (1994:2029) om tekniska regler (varigenom direktiv 98/34/EG har genomförts i svensk rätt) så måste en proposition lämnas till riksdagen under våren 2006. Skälen för regeringens förslag: Ratificering av konventionen bör samordnas med den tidpunkt då de svenska bestämmelserna kan träda i kraft. Konventionen träder enligt artikel XIII punkt 4 i kraft i förhållande till Sverige 60 dagar efter det att Sveriges ratifikationsinstrument har deponerats hos ICAO. Från denna tidpunkt gäller en treårig övergångstid för de sprängämnen som är avsedda för civilt bruk och en femtonårig för dem som är avsedda för militärt bruk. Tidpunkten för konventionens ikraftträdande i förhållande till Sverige bör samordnas med tidpunkten för den nationella lagstiftningens ikraftträdande. Målet bör dock vara att ikraftträdande kan ske så snart som möjligt samtidigt som regeringen måste ge riksdagen erforderlig tid för behandling. Lagförslagen i denna proposition föreslås därför träda i kraft den 1 april 2007. 9 Konsekvenser Regeringens bedömning: Övergångstiderna som ges för slutlig användning eller förstöring av innestående lager av omärkta sprängämnen bör kunna användas av legala innehavare på sådant sätt att deras merkostnader kan begränsas avsevärt eller helt och hållet utebli. Någon kompensation för förstörning eller märkning i efterhand av överskottslager bör därför inte ges från staten. Inte heller bör det lämnas någon form av kompensation för fördyrade, märkta sprängämnen. Vissa av konsekvenserna av en svensk anslutning till konventionen har redan redovisats, se avsnitt 7. Enskilda som legalt innehar plastiska sprängämnen får tre år på sig att anpassa sig till de nya reglerna. Då sådana enskilda inte torde vara så många och då deras eventuella lager troligen inte är särskilt omfattande, bör dessa hinna använda upp de omärkta sprängämnena under övergångstiden. Nya märkta sprängämnen blir dyrare i inköp. Någon kompensation för detta från statsbudgeten bör inte komma i fråga. För det allmänna är det framför allt Försvarsmakten som har lager av omärkta sprängämnen av någon omfattning. Här ges en övergångstid på femton år. Det är inte säkert att alla dessa omärkta sprängämnen hinner slutanvändas på ett helt meningsfullt och avsett sätt under denna övergångstid. Men eftersom man får en väl tilltagen övergångstid bör man inom Försvarsmakten kunna hantera detta problem på ett rimligt sätt för att därigenom minska de negativa effekterna. Omställningen bör kunna ske inom de vanliga ramarna för verksamheten. Någon extra kompensation för eventuell förstöring, eller märkning i efterhand, av i övrigt fungerande sprängämnen bör därför inte bli aktuell. Ett huvudsyfte med konventionen är att det lättare ska gå att spåra plastiska sprängämnen som används på ett illegalt sätt. Därigenom bör detta förslag få en positiv verkan för att förhindra allvarliga brott samt vid utredningen av sådana brott. Genom lagförslaget införs ett nytt brott, vilket kan påverka tillströmningen av mål till de allmänna domstolarna. Antalet sådana nya mål bedöms dock bli ytterst få. I övrigt torde inte det nu aktuella förslaget få några konsekvenser av sådant slag som brukar redovisas i detta sammanhang. 9 10 Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor 10 a § I bestämmelsens första stycke slås fast att för att få föras in i och ut ur landet eller annars hanteras, skall plastiska sprängämnen, inklusive sprängämnen i flexibel eller elastisk bladform, vara försedda med spårämne så att sprängämnet kan detekteras (spåras/upptäckas). Efter utgången av den tid som anges i övergångsbestämmelserna får således inga omärkta sprängämnen föras in i och ut ur landet eller i övrigt hanteras, och detta oavsett om de är avsedda för militärt eller civilt bruk. Lagen om brandfarliga och explosiva varor gäller enligt dess 1 § hantering och import av sådana varor. Begreppet hantering har en mycket vid innebörd och omfattar enligt lagens 3 § bl.a. tillverkning, bearbetning, transport, förvaring, saluförande, överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden (i 10 § nämns även utsläppande på marknaden). Begreppet torde även omfatta in- och utförsel. För att säkerställa Sveriges skyldigheter att se till att omärkta sprängämnen varken "förflyttas" in i eller ut ur landet enligt artikel 3 i konventionen, förtydligas emellertid att märkningsplikten även gäller vid in- och utförsel. Av andra stycket framgår att närmare bestämmelser om vad som skall avses med plastiska sprängämnen och hur märkningen närmare skall gå till får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den myndighet som ligger närmast till för att utfärda sådana bestämmelser är Statens räddningsverk. I samma stycke bemyndigas regeringen att meddela undantag från märkningsskyldigheten. Undantagen kommer att tas in i förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor och överensstämmer med de undantag från konventionens tillämpningsområde som anges i den tekniska bilagan. För att tillsynsmyndigheterna skall kunna utöva kontroll över bestämmelsernas efterlevnad, undantas även situationer där omärkta sprängämnen hanteras inom ramen för dessa myndigheters verksamhet (jfr avsnitt 8.2). 21 a § I första stycket finns en straffbestämmelse för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot förbudet att hantera plastiska sprängämnen som inte blivit märkta på föreskrivet sätt. I de situationer där ett sådant förfarande även kan utgöra överträdelse av straffbudet i 21 §, bör det inte finnas något hinder mot att döma för båda brotten i konkurrens. Vid ringa fall skall inget ansvar utkrävas, vilket framgår av andra stycket. Av tredje stycket följer att om en gärning kan medföra ansvar enligt bestämmelser i brottsbalken eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling, så skall dessa tillämpas i stället (jfr avsnitt 8.4). Promemorians sammanfattning Konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte utarbetades efter sprängattentatet mot ett amerikanskt passagerarplan över den skotska staden Lockerbie 1988. Den innebär i huvudsak att plastiska sprängämnen skall vara märkta med spårämnen så att de går att upptäcka vid en kontroll. Omärkta sprängämnen skall förstöras inom vissa övergångstider. Staterna skall utöva tillsyn över att befintliga omärkta lager förstörs eller märks. Möjligheten att kunna begränsa olaglig spridning av sprängmedel anses ha stor betydelse för luftfartsskyddet världen över. Konventionen är en av tretton existerande globala konventioner mot terrorism och är, förutom konventionen om nukleär terrorism (som öppnas för undertecknande under hösten 2005), den enda som Sverige ännu inte har tillträtt. Sverige har dock undertecknat konventionen om märkning av plastiska sprängämnen. I oktober 2005 hade 120 stater anslutit sig, däribland 21 av EU:s medlemsstater. Några bärande skäl för att Sverige inte skall tillträda konventionen kan inte anses finnas. De bestämmelser som behövs för att Sverige skall kunna fullgöra de förpliktelser som följer av ett tillträde till konventionen kan tas in i lagen och förordningen om brandfarliga och explosiva varor. Detaljföreskrifter kan meddelas och tillsyn utövas av de myndigheter som i dag har dessa uppgifter enligt denna lag när det gäller de explosiva varorna. I denna promemoria förordas därför att - Sverige tillträder konventionen av den 1 mars 1991 om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte, - lagen (1988:868) och förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor kompletteras med de bestämmelser och bemyndiganden som behövs för att Sverige skall kunna uppfylla sina åtaganden enligt konventionen, - Tullverket ges befogenheter att kontrollera plastiska sprängämnen som förs in i och ut från Sverige från eller till ett annat EU-land genom ett tillägg i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (nedan inregränslagen), - tillsynen över att konventionens bestämmelser iakttas utövas av de myndigheter som i dag utövar tillsyn över hanteringen av explosiva varor enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor, - tillträde sker och författningsändringarna träder i kraft så snart det är möjligt med hänsyn till riksdagsbehandling och de frister som gäller för utkast till tekniska föreskrifter enligt EG-rätten, eller den 1 januari 2007. Promemorians lagförslag Förslag till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor Härigenom föreskrivs att det i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor skall införas två nya paragrafer, 10 a och 21 a §§, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 10 a § Explosiva varor som består av plastiska sprängämnen, inklusive sprängämnen i flexibel eller elastisk bladform, får föras in i och ut ur landet eller annars hanteras eller importeras endast om sprängämnena är märkta med spårämnen i syfte att kunna detekteras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om vad som skall förstås med plastiska sprängämnen samt om hur märkning skall ske. Regeringen får även meddela föreskrifter om undantag från första stycket. 21 a § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot 10 a § första stycket eller mot föreskrifter om märkning som har meddelats med stöd av 10 a § andra stycket döms till böter. I ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar enligt första stycket döms inte om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken eller enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007. 2. Hantering av plastiska sprängämnen som har tillverkats eller importerats före ikraftträdandet får äga rum till och med den 31 december 2009 även om de inte är märkta med detekteringsmedel. Om sådana sprängämnen innehas av Försvarsmakten eller polisen får dock hantering äga rum till och med den 31 december 2021. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 § Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor: 1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, 2. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64), 3. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67), 4. injektionssprutor och kanyler, 5. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, 6. springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande, 7. kulturföremål som avses i 5 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., 8. hundar och katter för annat ändamål än handel, 9. spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738), teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. samt tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581), 10. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler, 11. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda, 12. barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi, 13. varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, 14. varor som skall beskattas enligt lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror. Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor: 1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, 2. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64), 3. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67), 4. injektionssprutor och kanyler, 5. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, 6. springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande, 7. kulturföremål som avses i 5 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., 8. hundar och katter för annat ändamål än handel, 9. spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738), teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. samt tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581), 10. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler, 11. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda, 12. barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi, 13. varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, 14. varor som skall beskattas enligt lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror, 15. explosiva varor som avses i 10 a § lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och föreskrifter som meddelats med stöd av denna bestämmelse. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007. Lagrådsremissens lagförslag Förslag till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor Härigenom föreskrivs1 att det i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor skall införas två nya paragrafer, 10 a och 21 a §§, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 10 a § Explosiva varor som består av plastiska sprängämnen, inklusive sprängämnen i flexibel eller elastisk bladform, får föras in i och ut ur landet eller annars hanteras endast om sprängämnena är märkta med spårämnen i syfte att kunna detekteras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som skall avses med plastiska sprängämnen samt om hur märkning skall ske. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från första stycket. 21 a § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot 10 a § första stycket eller mot föreskrifter om märkning som har meddelats med stöd av 10 a § andra stycket döms till böter. I ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar enligt första stycket döms inte om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken eller enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007. 2. Hantering av plastiska sprängämnen som har tillverkats eller importerats före ikraftträdandet får äga rum till och med den 31 december 2009 även om de inte är märkta med detekteringsmedel. Om sådana sprängämnen innehas av Försvarsmakten eller polisen får dock hantering äga rum till och med den 31 december 2021. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2006-11-10 Närvarande: f.d. justitierådet Lars K Beckman, justitierådet Leif Thorsson och regeringsrådet Lars Wennerström. Märkning av plastiska sprängämnen Enligt en lagrådsremiss den 14 juni 2006 (Näringsdepartementet), som överlämnades till Lagrådet den 2 november 2006, har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av ämnesrådet Olof Hedberg. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. Konventionen Konventionen på engelska Svensk översättning CONVENTION on the Marking of Plastic Explosives for the Purpose of Identification THE STATES PARTIES to this Convention, CONSCIOUS of the implications of acts of terrorism for international security; EXPRESSING deep concern regarding terrorist acts aimed at destruction of aircraft, other means of transportation and other targets; CONCERNED that plastic explosives have been used for such terrorist acts; CONSIDERING that the marking of such explosives for the purpose of detection would contribute significantly to the prevention of such unlawful acts; RECOGNIZING that for the purpose of deterring such unlawful acts there is an urgent need for an international instrument obliging States to adopt appropriate measures to ensure that plastic explosives are duly marked; CONSIDERING United Nations Security Council Resolution 635 of 14 June 1989, and United Nations General Assembly Resolution 44/29 of 4 December 1989 urging the International Civil Aviation Organization to intensify its work on devising an international regime for the marking of plastic or sheet explosives for the purpose of detection; BEARING IN MIND Resolution A27-8 adopted unanimously by the 27th Session of the Assembly of the International Civil Aviation Organization which endorsed with the highest and overriding priority the preparation of a new international instrument regarding the marking of plastic or sheet explosives for detection; NOTING with satisfaction the role played by the Council of the International Civil Aviation Organization in the preparation of the Convention as well as its willingness to assume functions related to its implementation; HAVE AGREED as follows: Article I For the purposes of this Convention: 1. "Explosives" mean explosive products, commonly known as "plastic explosives", including explosives in flexible or elastic sheet form, as described in the Technical Annex to this Convention. 2. "Detection agent" means a substance as described in the Technical Annex to this Convention which is introduced into an explosive to render it detectable. 3. "Marking" means introducing into an explosive a detection agent in accordance with the Technical Annex to this Convention. 4. "Manufacture" means any process, including reprocessing, that produces explosives. 5. "Duly authorized military devices" include, but are not restricted to, shells, bombs, projectiles, mines, missiles, rockets, shaped charges, grenades and perforators manufactured exclusively for military or police purposes according to the laws and regulations of the State Party concerned. 6. "Producer State" means any State in whose territory explosives are manufactured. Article II Each State Party shall take the necessary and effective measures to prohibit and prevent the manufacture in its territory of unmarked explosives. Article III 1. Each State Party shall take the necessary and effective measures to prohibit and prevent the movement into or out of its territory of unmarked explosives. 2. The preceding paragraph shall not apply in respect of movements for purposes not inconsistent with the objectives of this Convention, by authorities of a State Party performing military or police functions, of unmarked explosives under the control of that State Party in accordance with paragraph 1 of Article IV. Article IV 1. Each State Party shall take the necessary measures to exercise strict and effective control over the possession and transfer of possession of unmarked explosives which have been manufactured in or brought into its territory prior to the entry into force of this Convention in respect of that State, so as to prevent their diversion or use for purposes inconsistent with the objectives of this Convention. 2. Each State Party shall take the necessary measures to ensure that all stocks of those explosives referred to in paragraph 1 of this Article not held by its authorities performing military or police functions are destroyed or consumed for purposes not inconsistent with the objectives of this Convention, marked or rendered permanently ineffective, within a period of three years from the entry into force of this Convention in respect of that State. 3. Each State Party shall take the necessary measures to ensure that all stocks of those explosives referred to in paragraph 1 of this Article held by its authorities performing military or police functions and that are not incorporated as an integral part of duly authorized military devices are destroyed or consumed for purposes not inconsistent with the objectives of this Convention, marked or rendered permanently ineffective, within a period of fifteen years from the entry into force of this Convention in respect of that State. 4. Each State Party shall take the necessary measures to ensure the destruction, as soon as possible, in its territory of unmarked explosives which may be discovered therein and which are not referred to in the preceding paragraphs of this Article, other than stocks of unmarked explosives held by its authorities performing military or police functions and incorporated as an integral part of duly authorized military devices at the date of the entry into force of this Convention in respect of that State. 5. Each State Party shall take the necessary measures to exercise strict and effective control over the possession and transfer of possession of the explosives referred to in paragraph II of Part 1 of the Technical Annex to this Convention so as to prevent their diversion or use for purposes inconsistent with the objectives of this Convention. 6. Each State Party shall take the necessary measures to ensure the destruction, as soon as possible, in its territory of unmarked explosives manufactured since the coming into force of this Convention in respect of that State that are not incorporated as specified in paragraph II (d) of Part 1 of the Technical Annex to this Convention and of unmarked explosives which no longer fall within the scope of any other sub-paragraphs of the said paragraph II. Article V 1. There is established by this Convention an International Explosives Technical Commission (hereinafter referred to as "the Commission") consisting of not less than fifteen nor more than nineteen members appointed by the Council of the International Civil Aviation Organization (hereinafter referred to as "the Council") from among persons nominated by States Parties to this Convention. 2. The members of the Commission shall be experts having direct and substantial experience in matters relating to the manufacture or detection of, or research in, explosives. 3. Members of the Commission shall serve for a period of three years and shall be eligible for re-appointment. 4. Sessions of the Commission shall be convened, at least once a year at the Headquarters of the International Civil Aviation Organization, or at such places and times as may be directed or approved by the Council. 5. The Commission shall adopt its rules of procedure, subject to the approval of the Council. Article VI 1. The Commission shall evaluate technical developments relating to the manufacture, marking and detection of explosives. 2. The Commission, through the Council, shall report its findings to the States Parties and international organizations concerned. 3. Whenever necessary, the Commission shall make recommendations to the Council for amendments to the Technical Annex to this Convention. The Commission shall endeavour to take its decisions on such recommendations by consensus. In the absence of consensus the Commission shall take such decisions by a two-thirds majority vote of its members. 4. The Council may, on the recommendation of the Commission, propose to States Parties amendments to the Technical Annex to this Convention. Article VII 1. Any State Party may, within ninety days from the date of notification of a proposed amendment to the Technical Annex to this Convention, transmit to the Council its comments. The Council shall communicate these comments to the Commission as soon as possible for its consideration. The Council shall invite any State Party which comments on or objects to the proposed amendment to consult the Commission. 2. The Commission shall consider the views of States Parties made pursuant to the preceding paragraph and report to the Council. The Council, after consideration of the Commission's report, and taking into account the nature of the amendment and the comments of States Parties, including producer States, may propose the amendment to all States Parties for adoption. 3. If a proposed amendment has not been objected to by five or more States Parties by means of written notification to the Council within ninety days from the date of notification of the amendment by the Council, it shall be deemed to have been adopted, and shall enter into force one hundred and eighty days thereafter or after such other period as specified in the proposed amendment for States Parties not having expressly objected thereto. 4. States Parties having expressly objected to the proposed amendment may, subsequently, by means of the deposit of an instrument of acceptance or approval, express their consent to be bound by the provisions of the amendment. 5. If five or more States Parties have objected to the proposed amendment, the Council shall refer it to the Commission for further consideration. 6. If the proposed amendment has not been adopted in accordance with paragraph 3 of this Article, the Council may also convene a conference of all States Parties. Article VIII 1. States Parties shall, if possible, transmit to the Council information that would assist the Commission in the discharge of its functions under paragraph 1 of Article VI. 2. States Parties shall keep the Council informed of measures they have taken to implement the provisions of this Convention. The Council shall communicate such information to all States Parties and international organizations concerned. Article IX The Council shall, in co-operation with States Parties and international organizations concerned, take appropriate measures to facilitate the implementation of this Convention, including the provision of technical assistance and measures for the exchange of information relating to technical developments in the marking and detection of explosives. Article X The Technical Annex to this Convention shall form an integral part of this Convention. Article XI 1. Any dispute between two or more States Parties concerning the interpretation or application of this Convention which cannot be settled through negotiation shall, at the request of one of them, be submitted to arbitration. If within six months from the date of the request for arbitration the Parties are unable to agree on the organization of the arbitration, any one of those Parties may refer the dispute to the International Court of Justice by request in conformity with the Statute of the Court. 2. Each State Party may, at the time of signature, ratification, acceptance or approval of this Convention or accession thereto, declare that it does not consider itself bound by the preceding paragraph. The other States Parties shall not be bound by the preceding paragraph with respect to any State Party having made such a reservation. 3. Any State Party having made a reservation in accordance with the preceding paragraph may at any time withdraw this reservation by notification to the Depositary. Article XII Except as provided in Article XI no reservation may be made to this Convention. Article XIII 1. This Convention shall be open for signature in Montreal on 1 March 1991 by States participating in the International Conference on Air Law held at Montreal from 12 February to 1 March 1991. After 1 March 1991 the Convention shall be open to all States for signature at the Headquarters of the International Civil Aviation Organization in Montreal until it enters into force in accordance with paragraph 3 of this Article. Any State which does not sign this Convention may accede to it at any time. 2. This Convention shall be subject to ratification, acceptance, approval or accession by States. Instruments of ratification, acceptance, approval or accession shall be deposited with the International Civil Aviation Organization, which is hereby designated the Depositary. When depositing its instrument of ratification, acceptance, approval or accession, each State shall declare whether or not it is a producer State. 3. This Convention shall enter into force on the sixtieth day following the date of deposit of the thirty-fifth instrument of ratification, acceptance, approval or accession with the Depositary, provided that no fewer than five such States have declared pursuant to paragraph 2 of this Article that they are producer States. Should thirty-five such instruments be deposited prior to the deposit of their instruments by five producer States, this Convention shall enter into force on the sixtieth day following the date of deposit of the instrument of ratification, acceptance, approval or accession of the fifth producer State. 4. For other States, this Convention shall enter into force sixty days following the date of deposit of their instruments of ratification, acceptance, approval or accession. 5. As soon as this Convention comes into force, it shall be registered by the Depositary pursuant to Article 102 of the Charter of the United Nations and pursuant to Article 83 of the Convention on International Civil Aviation (Chicago, 1944). Article XIV The Depositary shall promptly notify all signatories and States Parties of: 1. each signature of this Convention and date thereof; 2. each deposit of an instrument of ratification, acceptance, approval or accession and date thereof, giving special reference to whether the State has identified itself as a producer State; 3. the date of entry into force of this Convention; 4. the date of entry into force of any amendment to this Convention or its Technical Annex; 5. any denunciation made under Article XV; and 6. any declaration made under paragraph 2 of Article XI. Article XV 1. Any State Party may denounce this Convention by written notification to the Depositary. 2. Denunciation shall take effect one hundred and eighty days following the date on which notification is received by the Depositary. IN WITNESS WHEREOF the undersigned Plenipotentiaries, being duly authorized thereto by their Governments, have signed this Convention. DONE at Montreal, this first day of March, one thousand nine hundred and ninety-one, in one original, drawn up in five authentic texts in the English, French, Russian, Spanish and Arabic languages. TECHNICAL ANNEX PART 1: DESCRIPTION OF EXPLOSIVES I. The explosives referred to in paragraph 1 of Article 1 of this Convention are those that: a. are formulated with one or more high explosives which in their pure form have a vapour pressure less than 10-4 Pa at a temperature of 25oC; b. are formulated with a binder material; and c. are, as a mixture, malleable or flexible at normal room temperature. II. The following explosives, even though meeting the description of explosive in paragraph 1 of this Part, shall not be considered to be explosives as long as they continue to be held or used for the purposes specified below or remain incorporated as there specified, namely those explosive that: a. are manufactured, or held, in limited quantities solely for use in duly authorized research, development or testing of new or modified explosives; b. are manufactured, or held, in limited quantities solely for use in duly authorized training in explosives detection and/or development or testing of explosives detection equipment; c. are manufactured, or held, in limited quantities solely for duly authorized forensic science purposes; or d. are destined to be and are incorporated as an integral part of duly authorized military devices in the territory of the producer State within three years after the coming into force of this Convention in respect of that State. Such devices produced in this period of three years shall be deemed to be duly authorized military devices within paragraph 4 of Article IV of this Convention. III. In this Part: "duly authorized" in paragraph 2 (a), (b) and (c) means permitted according to the laws and regulations of the State Party concerned; and "high explosives" include but are not restricted to cyclotetramethylenetetranitramine (HMX), pentaerythritol tetranitrate (PETN) and cyclotrimethylenetrinitramine (RDX) KONVENTION om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte De stater som är parter i denna konvention, som är medvetna om terrorismens innebörd för internationell säkerhet; som ger uttryck för sina allvarliga farhågor då det gäller terroristhandlingar riktade mot luftfartyg, andra transportmedel och andra mål; som är oroade över att plastiska sprängämnen har använts för sådana terroristhandlingar; som är medvetna om att märkning av sådana sprängämnen för detekteringsändamål avsevärt skulle bidra till att förebygga sådana olagliga handlingar; som är medvetna om att det för att förebygga sådana olagliga handlingar föreligger ett trängande behov av en internationell reglering som ålägger staterna att vidta lämpliga åtgärder för att se till att plastiska sprängämnen märks i behörig ordning; som beaktar Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 635 den 14 juni 1989 och Förenta nationernas generalförsamlings resolution 44/29 den 4 december 1989 vilken uppmanar den internationella civila luftfartsorganisationen att intensifiera sitt arbete för att skapa en internationell reglering för märkning av plastiska sprängämnen eller sprängämnen i bladform i detekteringssyfte; som är medvetna om resolution A-27/8 som enhälligt antagits av den internationella civila luftfartsorganisationens 27:e församling och som med högsta och övergripande prioritet godkände beredandet av ett nytt internationellt instrument beträffande markering av plastiska sprängämnen eller sprängämnen i bladform för detektering; som med tillfredsställelse noterar den roll som den internationella civila luftfartsorganisationen spelat vid utarbetandet av denna konvention liksom dess villighet att åta sig uppgifter vid dess genomförande; har kommit överens om följande. Artikel I I denna konvention 1. avses med "sprängämnen" explosiva produkter, vanligen kända som plastiska sprängämnen, inklusive sprängämnen i flexibel eller elastisk bladform på sätt som beskrivs i den tekniska bilagan till denna konvention. 2. avses med "detekteringsmedel" en sådan produkt som beskrivs i den tekniska bilagan till denna konvention som tillsätts ett sprängmedel för att göra det upptäckbart. 3. avses med "märkning" införande i ett sprängämne av ett detekteringsmedel i enlighet med den tekniska bilagan till denna konvention. 4. avses med "tillverkning" varje förfarande inklusive återanvändning, som skapar sprängämnen. 5. avses med "vederbörligen godkända militära konstruktioner" utan att vara begränsade därtill, granater, bomber, projektiler, minor, robotar, raketer, formade laddningar, granater och perforeringsmedel som uteslutande tillverkats för militär eller polisiär användning i enlighet med de lagar och bestämmelser som gäller i vederbörande fördragsslutande part. 6. avses med "tillverkningsstat" varje stat på vars område sprängämne tillverkas. Artikel II Varje stat som är konventionsstat skall vidta behövliga och effektiva åtgärder för att förbjuda och förebygga att omärkta sprängämnen tillverkas på dess territorium. Artikel III 1. Varje stat som är konventionsstat skall vidta nödvändiga och effektiva åtgärder för att förbjuda och hindra förflyttning av omärkta sprängämnen till eller från dess territorium. 2. Föregående punkt skall inte gälla med avseende på förflyttning för sådana ändamål som inte är oförenliga med denna konventions målsättning, och som genomförs av de myndigheter i en konventionsstat vilka utför militära eller polisiära uppgifter, av omärkta sprängämnen som befinner sig under konventionsstatens kontroll i enlighet med första punkten i artikel IV. Artikel IV 1. Varje konventionsstat skall vidta de åtgärder som behövs för att utöva sträng och effektiv kontroll över innehav och överförande av innehav av omärkta sprängämnen som tillverkats i eller införts till dess territorium innan denna konvention trädde i kraft med avseende på vederbörande stat, för att förhindra att de kommer på avvägar eller används för ändamål som inte är förenliga med denna konventions målsättning. 2. Varje konventionsstat skall vidta behövliga åtgärder för att se till att alla lager av sprängämnen som avses i första punkten i denna artikel och som inte innehas av de av dess myndigheter som utför militära eller polisiära uppgifter förstörs eller används för ändamål som inte är oförenliga med denna konvention, märks eller görs slutligt obrukbara, inom en tidsrymd av tre år från det denna konvention trädde i kraft i förhållande till den staten. 3. Varje konventionsstat skall vidta de åtgärder som behövs för att se till att alla lager av sprängämnen som avses i första punkten av denna artikel och som innehas av de av dess myndigheter som utför militära eller polisiära uppgifter och som inte utgör en beståndsdel i vederbörligen godkända militära anordningar förstörs eller används för ändamål som inte är oförenliga med denna konvention, märks eller görs slutligt obrukbara inom en period av 15 år från det denna konvention trädde i kraft med avseende på den staten. 4. Varje konventionsstat skall vidta de åtgärder som behövs för att försäkra sig om att destruktion snarast möjligt sker på dess territorium av de omärkta sprängämnen som kan komma att upptäckas där och som inte avses i föregående punkter i denna artikel, med undantag för de lager av omärkta sprängämnen som innehas av de av dess myndigheter som utför militära eller polisiära uppgifter och som utgör en beståndsdel i vederbörligen godkända militära anordningar vid tiden för denna konventions ikraftträdande i förhållande till den staten. 5. Varje fördragsslutande stat skall vidta behövliga åtgärder för att utöva sträng och effektiv kontroll över innehav och överförande av innehav an sprängämnen som avses i punkt II i del 1 i den tekniska bilagan till denna konvention för att förhindra att de kommer på avvägar eller används för ändamål som inte står i överensstämmelse med denna konventions målsättning. 6. Varje konventionsstat skall vidta de åtgärder som behövs för att på sitt territorium snarast möjligt förstöra sådana omärkta sprängämnen som tillverkats sedan denna konvention trätt i kraft i förhållande till den staten och som inte införlivats i enlighet med vad som anges i punkt II d) i del 1 i den tekniska bilagan till denna konvention och av omärkta sprängämnen som inte längre faller inom ramen för något moment i sagda punkt II. Artikel V 1. Genom denna konvention bildas en internationell teknisk sprängämneskommission (härefter omtalad som "kommissionen") som består av minst 15 och högst 19 medlemmar, vilka utses av den internationella civila luftfartsorganisationens råd (härefter omtalad som "rådet") bland personer som nominerats av konventionsstaterna. 2. Medlemmarna i kommissionen skall vara experter som har direkt och omfattande erfarenhet av förhållanden som gäller tillverkning eller detektering av eller forskning om sprängämnen. 3. Medlemmarna i kommissionen skall tjänstgöra under en period om tre år och skall kunna utses på nytt. 4. Möten med kommissionen skall sammankallas minst en gång om året vid den internationella civila luftfartsorganisationens högkvarter, eller på plats som anges eller godtas av rådet. 5. Kommissionen skall anta sina förfaranderegler, med förbehåll för rådets godkännande. Artikel VI 1. Kommissionen skall värdera den tekniska utvecklingen med avseende på tillverkning, märkning och detektering av sprängämnen. 2. Kommissionen skall genom rådet rapportera sina rön till de konventionsstater och de internationella organisationer som är berörda. 3. Då det behövs skall kommissionen lämna rekommendationer till rådet vad gäller ändringar i den tekniska bilagan till denna konvention. Kommissionen skall söka fatta sina beslut beträffande sådana rekommendationer med konsensus. Om inte konsensus kan nås, skall kommissionen fatta sådana beslut med en majoritet av två tredjedelar av dess ledamöter. 4. Rådet får på kommissionens rekommendation föreslå konventionsstaterna ändringar i den tekniska bilagan till denna konvention. Artikel VII 1. Varje konventionsstat får, inom 90 dagar från den dag då den underrättades om ett förslag till ändring i den tekniska bilagan till denna konvention, överlämna sina kommentarer till rådet. Rådet skall så snart som möjligt delge kommissionen dessa kommentarer för beaktande. Rådet skall ge varje konventionsstat som kommenterar eller har invändningar mot den föreslagna ändringen tillfälle att konsultera kommissionen. 2. Kommissionen skall överväga konventionsstaternas synpunkter enligt föregående punkt och lämna rapport till rådet. Rådet får, efter övervägande av kommissionens rapport och med beaktande av ändringens beskaffenhet och konventionsstaternas kommentarer, inklusive tillverkarstater, föreslå alla konventionsstater att anta ändringen. 3. Om en föreslagen ändring inte blivit föremål för invändning från fem eller flera konventionsstater genom skriftlig underrättelse till rådet inom 90 dagar från dagen för underrättelse om ändringen från rådet, skall ändringen anses vara godtagen, och träda i kraft 180 dagar därefter eller efter den tid som anges i den föreslagna ändringen, såvitt gäller stater som inte uttryckligen haft invändning däremot. 4. Konventionsstater som uttryckligen motsatt sig den föreslagna ändringen får, därefter, genom ingivande av en handling om godkännande eller godtagande, ge uttryck för att de samtycker till att vara bundna av vad som föreskrivits i ändringen. 5. Om fem eller flera konventionsstater motsätter sig den föreslagna ändringen skall rådet överlämna den till kommissionen för ytterligare överväganden. 6. Om den föreslagna ändringen inte antagits i enlighet med punkt 3 i denna artikel får rådet också sammankalla en konferens med alla konventionsstater. Artikel VIII 1. Konventionsstaterna skall om möjligt till rådet överlämna information som kan vara till nytta för kommissionen vid utförandet av dess uppgifter enligt artikel VI första punkten. 2. Konventionsstaterna skall hålla rådet informerat om de åtgärder de vidtagit för att genomföra denna konventions föreskrifter. Rådet skall vidarebefordra sådana upplysningar till alla berörda konventionsstater och internationella organisationer. Artikel IX Rådet skall i samarbete med berörda konventionsstater och internationella organisationer vidta lämpliga åtgärder för att underlätta genomförandet av denna konvention, inklusive tillhandahållandet av tekniskt bistånd och åtgärder för utbyte av information rörande teknisk utveckling beträffande märkning och detektering av sprängämnen. Artikel X Den tekniska bilagan till denna konvention utgör en del av konventionen. Artikel XI 1. Varje tvist mellan två eller flera fördragsslutande parter beträffande tolkningen eller tillämpningen av denna konvention som inte kan lösas genom förhandlingar skall, på begäran av en av dem, bli föremål för skiljeförfarande. Om parterna inte är i stånd att inom sex månader från påkallandet av skiljeförfarande enas om hur skiljeförfarandet skall organiseras får vem som helst av dessa parter hänskjuta tvisten till internationella domstolen genom en begäran i enlighet med domstolens stadga. 2. Varje fördragsslutande stat får, vid underskrift, ratificering, godtagande eller godkännande av denna konvention eller vid tillträde till den, förklara att den inte anser sig bunden av föregående punkt. Övriga fördragsslutande stater skall inte vara bundna av föregående punkt i förhållande till en stat som gjort ett sådant förbehåll. 3. Varje fördragsslutande stat som gjort ett förbehåll i enlighet med föregående punkt får när som helst återkalla detta förbehåll genom att underrätta depositarien. Artikel XII Ingen reservation beträffande denna konvention får göras med undantag för vad som föreskrivs i artikel XI. Artikel XIII 1. Denna konvention skall öppnas för undertecknande i Montreal den 1 mars 1991 av de stater som deltar i den internationella konferensen om lufträtt som hölls i Montreal från den 12 februari till den 1 mars 1991. Efter den 1 mars 1991 skall konventionen vara öppen för undertecknande av alla stater vid den internationella civila luftfartsorganisationens högkvarter i Montreal tills den träder i kraft i enlighet med tredje stycket i denna artikel. Varje stat som inte undertecknat denna konvention kan ansluta sig till den när som helst. 2. Denna konvention skall vara föremål för ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning av stater. Instrument rörande ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning skall deponeras hos den internationella civila luftfartsorganisationen, som härmed utses till depositarie. Vid deposition av dess ratifikation.-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument skall varje stat tillkännage huruvida den är en tillverkarstat. 3. Konventionen skall träda i kraft den sextionde dagen efter den dag då det trettiofemte instrumentet för ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning deponerades hos depositiarien, under förutsättning att minst fem sådana stater i enlighet med andra punkten i denna artikel förklarat att de är tillverkarstater. Om trettiofem sådana instrument deponeras innan fem tillverkarstater deponerat sina instrument, skall denna konvention träda i kraft den sextionde dagen efter det att den femte tillverkarstaten deponerat sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument. 4. Avseende på andra stater skall denna konvention träda i kraft sextio dagar efter den dag så deras sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument deponerades. 5. Så snart som denna konvention träder i kraft skall den av depositarien registreras i enlighet med artikel 102 i Förenta nationernas stadga och i enlighet med artikel 83 i den internationella luftfartskonventionen (Chicago, 1944). Artikel XIV Depositarien skall omedelbart underrätta alla undertecknande stater och konventionsstater om: 1. Varje underskrift av konventionen och datum för denna; 2. Varje deposition av instrument gällande ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning och datum för detta och särskilt ange huruvida staten förklarat sig vara tillverkarstat; 3. Dagen för ikraftträdande av denna konvention; 4. Dagen för ikraftträdande av varje ändring i denna konvention eller dess tekniska bilaga; 5. Varje frånträde av konventionen enligt artikel XV; och 6. Varje förklaring som givits enligt artikel XI andra punkten. Artikel XV 1. Varje fördragsslutande part får frånträda denna konvention genom skriftlig underrättelse till depositarien. 2. Frånträde får verkan hundraåttio dagar efter den dag då underrättelsen mottogs av depositarien. Till bekräftelse härav har undertecknade, därtill vederbörligen bemyndigade, undertecknat denna konvention. Som upprättats i Montreal den 1 mars 1991 i ett original som upprättades i fem likvärdiga texter på engelska, franska, ryska, spanska och arabiska språken. TEKNISK BILAGA 1: BESKRIVNING AV SPRÄNGÄMNEN I. De sprängämnen som avses i första stycket i artikel I i denna konvention är de som: a) Är sammansatta av ett eller flera högexplosiva ämnen som i sin rena form av har ett ångtryck som understiger 10-4 Pa vid en temperatur av 25o C; b) Sammansätts med bindningsmaterial; c) Som en blandning kan formas eller är flexibla vid normal rumstemperatur. II. Följande sprängämnen skall även om de motsvarar beskrivningen på sprängämnen i första stycket i denna del inte anses vara sprängämnen så länge som de fortsätter att behållas eller brukas för det ändamål som anges nedan eller förblir införlivade på sätt som där anges nämligen sprängämnen som: a) Tillverkas eller lagerhålls i begränsade kvantiteter enbart för bruk i vederbörligen godkänd forskning, utveckling eller provning eller ändrade sprängämnen; b) Tillverkas, lagerhålls i begränsade kvantiteter endast för bruk vid vederbörligen tillåten träning i detektering av sprängämnen och utveckling eller provning av sprängämnesdetekteringsutrustning; c) Tillverkas eller lagerhålls i begränsade kvantiteter enbart för vederbörligen tillåtna rättsvetenskapliga ändamål; eller d) Avses bli och är införlivade som en beståndsdel i vederbörligen godkända militära anordningar på tillverkarstatens territorium inom tre år efter det att denna konvention trätt i kraft i förhållande till den staten. Sådana anordningar som tillverkas inom denna treårsperiod skall anses vara vederbörligen godkända militära anordningar enligt fjärde punkten i artikel IV i denna konvention. III: I denna del skall: "Vederbörligen tillåten" i punkt II a), b) och c) innebära tillåten i enlighet med lagar och föreskrifter i berörd stat, och "Högexplosiva ämnen" innefatta men inte begränsas till cyklotetrametylentetranitramin (HMX), pentraerytritoltetranitrat (PETN) och cyklotrimetylentrinitramin (RDX). I nedanstående tabeller har beslutad ändring av minimikoncentrationen markerats med överstrykning och den nya siffran angiven under. Table: Name of detection agent Molecular formula Molecular weight Minimum concentration Ethylene glycol dinitrate (EGDN) C2H4(NO3)2 152 0.2% by mass 2,3-Dimethyl-2,3-dinitro butane (DMNB) C6H12(NO2)2 176 0.1% by mass 1.0% para-Mononitro-toluene (p-MNT) C7H7NO2 137 0.5% by mass ortho-Mononitro-toluene (o-MNT) C7H7NO2 137 0.5% by mass Any explosive which, as a result of its normal formulation contains any of the designated dectection agents at or above the required minimum concentration level shall be deemed to be marked. Svensk översättning Tabell: Kemikaliens namn Molekylformel Molekylvikt Minimikoncentration i viktprocent Etylen-glykoldinitrat (EGDN) C2H4(NO3)2 152 0,2 2,3-dimetyl-2,3-dinitro-butan (DMNB) C6H12(NO2)2 176 0,1 1,0 Para-mononitro-toluen (p-MNT) C7H7NO2 137 0,5 Orto-mononitro-toluen (o-MNT) C7H7NO2 137 0,5 Varje sprängämne som på grund av sin naturliga sammansättning innehåller någon av de angivna detekteringsmedlen i eller över den begärda minimikvantiteten skall anses vara märkt. Resolution med anledning av ändring av konventionen RESOLUTION FRAMED BY THE LEGAL COMMISSION AND RECOMMENDED FOR ADOPTION BY THE ASSEMBLY Resolution 37/1 Application of Article IV of the Convention on the Marking of Plastic Explosives for the Purpose of Detection Recognizing the importance of the Convention on the Marking of Plastic Explosives for the Purpose of Detection in the prevention of unlawful acts against civil aviation; Conscious of the current proposal made by the International Explosives Technical Commission to amend the Technical Annex to the Convention for the purpose of increasing the required minimum concentration of the detection agent 2,3-Dimethyl-2,3-Dinitrobutane (DMNB) from 0.1 to 1.0 per cent by mass; Bearing in mind the desirability of maintaining a uniform regime for the detection system of the explosives, particularly after the amendment to the Technical Annex; and Noting the recommendation of the Legal Committee as approved by the Council that Article IV of the Convention should be applied mutatis mutandis to the explosives which are not marked in accordance with the amended Technical Annex; The Assembly: Urges the ICAO Contracting States which are Parties to the Convention to apply Article IV of the Convention in their mutual relations in the following manner: 1. The explosives which, at the time of manufacture, met the requirements in Part 2 of the Technical Annex but which no longer meet the requirements of Part 2 because of the above-mentioned A35-WP/322 P/60 37-4 Report on Agenda Item 37 amendment to the Technical Annex, namely to increase the minimum concentration of the detection agent DMNB from 0.1 to 1.0 per cent by mass, shall be subjected to the provisions of Article IV, paragraphs (2) and (3), from the entry into force of that amendment. 2. Accordingly, when such an amendment to Part 2 of the Technical Annex enters into force, each State Party not having expressly objected to the amendment shall take the necessary measures to ensure that: a) all stocks of those explosives in its territory referred to in the preceding paragraph are destroyed or consumed for purposes not inconsistent with the objectives of this Convention, marked or rendered permanently ineffective within a period of three years from the entry into force of the amendment, if these explosives are not held by its authorities performing military or police functions; and b) all stocks of those explosives referred to in sub-paragraph (a) held by its authorities performing military or police functions and that are not incorporated as an integral part of duly authorized military devices are destroyed or consumed for purposes not inconsistent with the objectives of this Convention, marked or rendered permanently ineffective within a period of fifteen years from the entry into force of the amendment. 3. The foregoing paragraph shall apply to any State Party that withdraws its objection to the amendment as from the date it expresses its consent to be bound. 4. The above paragraphs shall apply mutatis mutandis to any future amendment to the Technical Annex unless any Contracting State notifies all other Contracting States and the Council that it does not agree to such application. Such notification shall take place within the 90-day period referred to in paragraph 3 of Article VII of the Convention. RESOLUTION FRAMTAGEN AV DEN JURIDISKA KOMMISSIONEN OCH REKOMMENDERAD ATT ANTAS AV GENERALFÖRSAMLINGEN Resolution 37/1 Tillämpningen av artikel IV i konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte Med erkännande av betydelsen av konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyften för att förebygga olagliga handlingar mot den civila luftfarten; Medveten om nuvarande förslag framlagt av den internationella tekniska sprängämneskommissionen att ändra den tekniska bilagan till konventionen i avsikt att höja den föreskrivna minimikoncentrationen av märkningsmedlet 2,3-dimetyl-2,3-dinitrobutan (DMNB) från 0,1 till 1,0 viktprocent; Medveten om det önskvärda i att bibehålla en gemensam ordning för sprängämnenas detekteringssystem, i synnerhet efter ändringen av den tekniska bilagan; och Med notering av den juridiska kommissionens rekommendation såsom den antagits av rådet att artikel IV i konventionen bör tillämpas efter vederbörliga ändringar på sprängämnen som inte är märkta i enlighet med den ändrade bilagan; uppmanar Generalförsamlingen: ICAO:s medlemsstater som är anslutna till konventionen att tillämpa artikel IV i konventionen i deras ömsesidiga relationer på följande sätt: 1. För sprängämnen som vid tidpunkten för deras framställning uppfyllde kraven i del 2 i den tekniska bilagan men som inte längre uppfyller dessa krav i del 2 på grund av den ovan nämnda A35-WP/322 P/60 37-4 rapporten om dagordningspunkt 37 Ändring av den tekniska bilagan, nämligen att höja minimikoncentrationen av märkningskemikalien DMNB från 0,1 till 1,0 viktprocent, skall villkoren i artikel IV, punkterna 2 och 3 tillämpas i och med att ändringen träder i kraft. 2. Sålunda skall, när en sådan ändring av del 2 av den tekniska bilagan träder i kraft, varje konventionsstat som inte uttryckligen motsatt sig ändringen, vidta nödvändiga åtgärder för att se till att: a) alla lager av sådana sprängämnen, på deras territorium som det hänvisas till i föregående punkt, förstörs eller används för sådana ändamål som inte är i strid med denna konvention, märks eller görs slutligt obrukbara inom tre år från ikraftträdandet av ändringen, om inte dessa sprängämnen innehavs av myndigheter som utför militära eller polisiära uppgifter; och b) alla lager av sådana sprängämnen som det hänvisas till i punkten a) som innehas av myndigheter som utför militära eller polisiära uppgifter och som inte utgör en beståndsdel i vederbörligen godkända militära anordningar förstörs eller används för ändamål som inte är i strid med denna konvention, märks eller görs slutligt obrukbara inom femton år från ikraftträdandet av ändringen. 3. Föregående punkt skall tillämpas på varje konventionsstat som återkallar sitt förbehåll för ändringen från den dag som den uttrycker sitt medgivande att bli bunden. 4. Ovanstående punkter skall tillämpas efter vederbörliga ändringar på varje framtida ändring av den tekniska bilagan om inte en konventionsstat underrättar alla andra konventionsstater och rådet att man inte medger en sådan tillämpning. Sådan underrättelse skall göras inom den period om 90 dagar som det hänvisas till i punkten 3 i artikel VII i konventionen. Explosivvarudirektivet Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 november 2006 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, statsråden Olofsson, Odell, Bildt, Ask, Husmark Pehrsson, Leijonborg, Odenberg, Erlandsson, Carlgren, Hägglund, Björklund, Carlsson, Littorin, Borg, Malmström, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors Föredragande: statsrådet Olofsson. Regeringen beslutar proposition 2006/07:22 Märkning av plastiska sprängämnen. Rättsdatablad Författningsrubrik Bestämmelser som inför, ändrar, upp-häver eller upprepar ett normgivnings-bemyndigande Celexnummer för bakomliggande EG-regler Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor 10 a § 1 Se Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 204, 21.7.1998, s. 37, Celex 31998L0034), ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG (EGT L 217, 5.8.1998, s. 18, Celex 31998L0048). 1 Konventionen om nukleär terrorism antogs den 13 april 2005 och signerades av Sverige den 14 september 2005. Den har inte ännu ratificerats av Sverige. 1 Se Europaparlamentets och rådets direktiv 1998/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 204, 21.7.1998, s. 37, Celex 31998L0034), senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 1998/48/EG (EGT L 217, 5.8.1998, s. 18, Celex 31998L0048). ?? ?? Prop. 2006/07:22 6 1 7 55 9 55 11 55 16 55 20 55 28 55 29 55 30 1 Prop. 2006/07:22 Bilaga 1 31 1 Prop. 2006/07:22 Bilaga 2 34 1 Prop. 2006/07:22 Bilaga 3 36 1 Prop. 2006/07:22 Bilaga 4 37 1 Prop. 2006/07:22 Bilaga 5 51 1 Prop. 2006/07:22 Bilaga 6 71 1 Prop. 2006/07:22 Bilaga 7 72 1 Prop. 2006/07:22 73 1 74 1