Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2022/23:68 Riksrevisionens rapport om Transportstyrelsens tillsyn Skr. 2022/23:68 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 9 mars 2023 Ulf Kristersson Andreas Carlson (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Transportstyrelsens tillsyn - styrning och prioritering (RiR 2022:24). Regeringen redovisar vidare vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns brister i regeringens och Transportstyrelsens styrning som har påverkat tillsynen negativt. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att dels klargöra vilka rapporteringskrav som ska gälla för Transportstyrelsen, dels överväga om Transportstyrelsen bör få disponera intäkterna från typgodkännandeverksamheten. Regeringen instämmer till viss del i Riksrevisionens bedömning att regeringen behöver klargöra vilka rapporteringskrav som ska gälla för Transportstyrelsen. Regeringen anser dock inte att Transportstyrelsen bör få disponera avgiftsintäkterna från typgodkännandeverksamheten. Regeringen har med anledning av Riksrevisionens iakttagelser gett Transportstyrelsen i uppdrag att redovisa myndighetens arbete för att på en myndighetsövergripande nivå stärka uppföljning, analys och prioritering av tillsynen. I uppdraget ingår att utveckla myndighetens redovisning av tillsynsverksamheten i årsredovisningen och budgetunderlaget. Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2023. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1.1 Transportstyrelsens interna styrning av tillsynen 3 2.1.2 Transportstyrelsens prioritering mellan tillsynsområden 5 2.1.3 Regeringens styrning och uppföljning av Transportstyrelsens tillsynsverksamhet 6 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 6 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 3.1 Transportstyrelsens styrning av tillsynsverksamheten 7 3.2 Regeringens uppföljning av tillsynsverksamheten 8 3.3 Riksdagen bör fortsättningsvis disponera avgiftsintäkterna från typgodkännandeverksamheten 8 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 9 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport Transportstyrelsens tillsyn - styrning och prioritering (2022:24) 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 mars 2023 90 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat Transportstyrelsens tillsyn. Granskningen redovisas i rapporten Transportstyrelsens tillsyn - styrning och prioritering (RiR 2022:24), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 17 november 2022. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen Utgångspunkten för Riksrevisionens granskning är att Transportstyrelsens tillsynsuppdrag är viktigt för ett väl fungerande transportsystem. Riksrevisionen noterar att Transportstyrelsen i årsredovisningarna för 2020 och 2021 beskrivit att myndigheten lider av resursbrist och att detta lett till att framför allt tillsynen bedrivs i för låg omfattning eller inte alls. Granskningens övergripande revisionsfråga är om regeringens och Transportstyrelsens styrning leder till en effektiv tillsynsverksamhet. Med effektiv tillsynsverksamhet menar Riksrevisionen att tillsynen på ett kostnadseffektivt sätt bidrar till de transportpolitiska målens uppfyllande. Delfrågorna i granskningen är följande: 1. Ger Transportstyrelsens interna styrning förutsättningar för en effektiv tillsyn? 2. Prioriterar Transportstyrelsen tillsyn där riskerna är som störst och där störst effekt kan åstadkommas? 3. Har regeringen styrt och följt upp Transportstyrelsens tillsynsverksamhet för att säkerställa effektivitet och måluppfyllelse? 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 2.1.1 Transportstyrelsens interna styrning av tillsynen Riksrevisionen slutsats är att det finns brister i Transportstyrelsens interna styrning som har påverkat tillsynsverksamheten negativt. Riksrevisionen bedömer att Transportstyrelsens övergripande styrning av tillsynsverksamheten påverkas negativt av att det i stor utsträckning saknas centralt uppsatta mål, mätetal och utvärdering av tillsynsverksamheten, vilket enligt Riksrevisionen medför att det är svårt att följa verksamhetens utveckling samt vilka problem som finns inom de verksamheter som är föremål för tillsyn. Riksrevisionen konstaterar samtidigt att det finns flera yttre förutsättningar för tillsynen som gör den komplex och svårstyrd. Riksrevisionen noterar att tillsynen består av ett stort antal tillsynsområden med olika syften, förutsättningar och regelverk. Riksrevisionen bedömer därför att det är svårt att förvänta sig en enhetlig styrning av verksamheten. Riks-revisionen beskriver också hur Transportstyrelsen har hanterat denna komplexitet genom en decentraliserad styrmodell där besluten tas nära verksamheten. Riksrevisionen konstaterar att Transportstyrelsen är organiserad utifrån de olika trafikslagen, vilket innebär att tillsynsfrågorna är utspridda över två olika avdelningar. Vidare noterar Riksrevisionen att tillsynsfrågorna även inom avdelningarna hanteras på olika enheter och sektioner och att mycket få frågor som gäller tillsynen hanteras centralt av myndighetsledningen. Härigenom menar Riksrevisionen att ett stort ansvar för styrning och prioritering läggs på sektioner och enheter, de lägsta organisatoriska nivåerna. Riksrevisionen konstaterar att avdelningsledningarna på de två avdelningarna Sjö- och luftfart (SL) respektive Väg och järnväg (VJ) i praktiken är de högsta instanserna i de flesta frågor som rör tillsynen. Riksrevisionen bedömer att denna decentraliserade styrningsmodell har fördelar då beslut fattas nära verksamheten. Enligt Riksrevisionen saknas det dock på övergripande myndighetsnivå en utvärdering av tillsynsmetoder och effektmätningar av tidigare tillsynsinsatser för att förbättra tillsynens effekt på regelefterlevnaden i tillsynskollektivet. Riksrevisionen noterar att det också saknas centralt satta mål och mätetal (utöver antalet genomförda tillsyner) för att möjliggöra en effektiv styrning från myndighetsledning och avdelningsledningarna. Riksrevisionen anger att de enda kvantifierade mätetal som sektionerna kan utvärderas mot är de mål de själva sätter baserat på vilka resurser som finns tillgängliga. Riksrevisionen noterar att de områden där det finns internationellt fastställda kvantifierade mål utgör ett undantag. Riksrevisionen konstaterar samtidigt att den stora mängden tillsynsområden, varav många är mycket små, medför att det är resurskrävande att sätta mål för och utvärdera varje område kontinuerligt. Det är enligt Riksrevisionen vidare svårt att mäta effekter av tillsyn. Vilka orsakssamband som finns mellan den tillsyn som utövas och exempelvis hur många olyckor som sker är enligt Riksrevisionen svårt att fastställa. Riksrevisionen menar att tillsyn även kan ha en indirekt effekt, dvs. att det inte bara är företag som blir föremål för tillsyn som påverkas utan att även företag som ännu inte tillsynats påverkas av vetskapen om att de kan komma att bli föremål för tillsyn. Riksrevisionen konstaterar vidare att vissa nya tillsynsområden (t.ex. tillsyn inom transportområdet enligt den s.k. NIS-regleringen) har haft en långsam start. Riksrevisionen bedömer att problemen bl.a. är en följd av att Transportstyrelsen inte har omfördelat resurser på det sätt som krävts. Riksrevisionen konstaterar slutligen att det inte har funnits några ekonomiska hinder för Transportstyrelsen att bedriva mer tillsyn. Riksrevisionen pekar på att Transportstyrelsen i budgetunderlagen från 2020 och 2021 beskriver tillsynen som eftersatt och framför önskemål om höjda avgiftsanslag, delvis med hänvisning till den eftersatta tillsynen. Enligt Riks-revisionen visar granskningen dock att Transportstyrelsen inte har lyckats förbruka hela sitt avgiftsanslag under dessa år. Samma sak förväntas enligt Riksrevisionen ske under 2022. Riksrevisionen konstaterar dessutom att det inom några av de områden som beskrivits som eftersatta finns ett överskott i avgiftsbalansen. Detta tyder enligt Riksrevisionen på en bristande ekonomisk styrning. 2.1.2 Transportstyrelsens prioritering mellan tillsynsområden Riksrevisionens slutsats är att Tranportstyrelsen inte kan säkerställa att myndigheten prioriterar tillsyn där riskerna är som störst och där störst effekt kan åstadkommas. Enligt Riksrevisionen saknar Transportstyrelsen en övergripande metod eller modell för att kunna göra riskbedömningar mellan trafikslag, avdelningar eller olika tillsynsområden. Därmed är det som Riksrevisionen ser det svårt att avgöra var tillsynen skulle göra mest nytta. Det förekommer enligt Riksrevisionen inte heller någon central uppföljning av att tillsynen genomförs där den gör mest nytta. Det innebär enligt Riksrevisionen att Transportstyrelsen i den övergripande fördelningen av resurser mellan avdelningar och enheter inte heller kan säkerställa att resursfördelningen sker utifrån var resurserna behövs mest. Riksrevisionen konstaterar vidare att den övergripande prioriteringen i praktiken till stor del sker informellt, utan några skriftliga underlag mer än antalet genomförda tillsyner och en mycket kortfattad problembeskrivning. Riksrevisionen noterar också att det saknas mätetal och analys av behoven av tillsyn inom olika områden som skulle kunna ligga till grund för ett sådant underlag. Det leder enligt Riksrevisionen till att möjligheterna att göra en central riskvärdering av olika områden försvåras. Riksrevisionen konstaterar att prioritering i det andra steget, val av tillsynsobjekt inom ett tillsynsområde, sker på sektionerna. Riksrevisionen bedömer att detta fungerar bättre än den övergripande prioriteringen. Riksrevisionen konstaterar att de flesta sektioner har någon riskbaserad metod för att väga olika tillsynsobjekt mot varandra. Det finns enligt Riksrevisionen dock brister även i det andra steget. Riksrevisionen pekar på att vissa sektioner helt saknar skriftliga underlag för prioritering. Dessa sektioner utgår enligt Riksrevisionen från inspektörernas och ansvarig sektionschefs bedömning. Som indikation på att tillsynen inte är rätt balanserad pekar Riksrevisionen på att knappt hälften av inspektörerna instämde huvudsakligen eller helt i påståendet att de tillsynsobjekt där tillsynen gör mest nytta prioriteras. Riksrevisionen bedömer också att det är en brist att det saknas en övergripande funktion för att kvalitetssäkra de olika modeller och metoder som används vid prioritering på sektionerna. Omfattningen av tillsynsverksamheten inom myndigheten har enligt Riksrevisionen också påverkats av den expansion av typgodkännandeverksamheten som skett i och med Storbritanniens utträde ur EU. Denna verksamhet har som Riksrevisionen ser det trängt undan annan verksamhet, eftersom Transportstyrelsen har genomfört den trots att avgiftsanslaget inte har höjts. Riksrevisionen konstaterar att exempelvis tillsynsverksamhet inom vägtrafikområdet har påverkats negativt. 2.1.3 Regeringens styrning och uppföljning av Transportstyrelsens tillsynsverksamhet Riksrevisionen bedömer att regeringen inte i tillräcklig omfattning har styrt och följt upp Transportstyrelsens tillsynsverksamhet. Riksrevisionen pekar på att Transportstyrelsens externa rapportering av tillsynen är knapphändig och att regeringen därför saknar indikatorer och mätbara mål för uppföljning. Vidare anger Riksrevisionen att när Transportstyrelsen i årsredovisningar och budgetunderlag har beskrivit tillsynen som eftersatt har regeringen inte begärt ytterligare underlag när det gäller omfattningen och konsekvenserna av den eftersatta tillsynen. Riksrevisionen menar dessutom att regeringen inte heller har uppmärksammat att Transportstyrelsen inte utfört den redovisning av resultatet av sin tillsyn av statlig verksamhet som myndigheten enligt sin instruktion ska göra årligen. Riksrevisionen konstaterar att trots att Transportstyrelsen inte har genomfört denna redovisning har regeringen inte begärt att få in den. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen ger följande rekommendationer till Transportstyrelsen: - Transportstyrelsen bör inleda ett regelbundet myndighetsövergripande analytiskt arbete för att avgöra inom vilka tillsynsområden de största behoven av tillsyn finns och var tillsynen kan ge mest nytta. Arbetet bör utgöra ett underlag för Transportstyrelsens verksamhetsplanering och övergripande styrning. - Transportstyrelsen bör införa mål för tillsynsverksamheten och tillhörande mätetal som verksamheten kan utvärderas mot. Riksrevisionen ger följande rekommendationer till regeringen: - Regeringen bör klargöra vilka rapporteringskrav som ska gälla för Transportstyrelsen. - Regeringen bör överväga om Transportstyrelsen bör få disponera intäkterna för typgodkännandeverksamheten. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att Transportstyrelsens tillsynsuppdrag är viktigt för ett väl fungerande transportsystem. 3.1 Transportstyrelsens styrning av tillsynsverksamheten Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelser om den begränsade övergripande styrningen och bristande uppföljningen av tillsynsverksamheten inom Transportstyrelsen. Det är enligt regeringen viktigt att det finns en systematisk och myndighetsövergripande uppföljning och analys inom myndigheten för att säkerställa att tillsynsverksamheten i sin helhet bedrivs ändamålsenligt. Vidare instämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att Tranportstyrelsen inte kan säkerställa att myndigheten prioriterar tillsyn där riskerna är som störst och där störst effekt kan åstadkommas. För att Transportstyrelsen ska kunna säkerställa att resursfördelningen sker utifrån var resurserna behövs mest, anser regeringen att myndigheten också behöver följa upp att tillsynen genomförs där den gör mest nytta. Regeringen instämmer i Riksrevisionens beskrivning av att Transportstyrelsen saknar en struktur för uppföljning, analys och prioritering av tillsynsverksamheten och att det måste ske förbättringar i detta avseende, men vill förtydliga att det bör vara myndigheten som avgör hur denna verksamhet i detalj ska utformas. Regeringen instämmer till viss del i Riksrevisionens bedömning att det föreligger en bristande ekonomisk styrning inom Transportstyrelsen. Regeringen anser att det är bekymmersamt att Transportstyrelsen inte har kunnat förbruka tilldelade medel på avgiftsanslaget, trots att myndigheten beskrivit tillsynen som eftersatt och framfört önskemål om höjda anslag, bland annat med hänvisning till den eftersatta tillsynen. Regeringen kan samtidigt konstatera att Riksrevisionens granskning i denna del omfattar ett begränsat antal år, under vilka den ekonomiska styrningen inom myndigheten i framför allt två avseenden har haft att förhålla sig till särskilda omständigheter. För det första finns en effekt av pandemin där det minskade antalet tjänsteresor inom Transportstyrelsen har inneburit en tillfällig besparing under 2020 och 2021. Dessa besparingar har dock inte kunnat användas till att långsiktigt öka kostnaderna, exempelvis genom rekrytering av resurser inom områden där utökning av tillsynen krävs. För det andra gjorde Tranportstyrelsen inför 2022 en omprioritering av medel för att kunna inleda arbetet med att utveckla ett nytt vägtrafikregister. Avdelningarna fick besparingskrav och anpassade sig till de nya förutsättningarna, bland annat genom att inte återrekrytera personal. Tillskotten som Transportstyrelsen sedan fick efter förslag i budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1 utg.omr. 22) har inneburit att de interna besparingskraven har kunnat dras tillbaka och att myndigheten har kunnat omfördela medel till bland annat tillsynsverksamheten. Även 2022 underförbrukade dock Transportstyrelsen anslaget eftersom det tar tid att rekrytera personal. Dessa två omständigheter förklarar till viss del den diskrepans som har funnits mellan tilldelade medel och utfall de senaste åren. Regeringen bedömer dock att dessa omständigheter inte fullt ut kan förklara de brister i den ekonomiska styrningen av tillsynen som Riksrevisionen har redogjort för. Regeringen bedömer att det finns skäl att stärka den ekonomiska styrningen inom Transportstyrelsen. 3.2 Regeringens uppföljning av tillsynsverksamheten Regeringen instämmer till viss del i Riksrevisionens bedömning att regeringen behöver klargöra vilka rapporteringskrav som ska gälla för Transportstyrelsen. Regeringen anser att en utförlig rapportering av Transportstyrelsens tillsynsverksamhet är en förutsättning för att regeringen ska kunna styra myndigheten på ett ändamålsenligt sätt. Det bör dock i första hand vara den ansvariga myndigheten, och inte regeringen, som utvecklar detaljerade mål och indikatorer. Riksrevisionens iakttagelse att regeringen inte har begärt ytterligare underlag kring omfattningen och konsekvenserna av den eftersatta tillsyn Transportstyrelsen har beskrivit i årsredovisningar och budgetunderlag illustrerar att det krävs en god dialog kring det underlag som myndigheten lämnar. Myndigheten redovisar främst sin verksamhet genom årsredovisningar och årliga budgetunderlag. Denna rapportering är central för regeringens uppföljning av myndighetens verksamhet. Dokumenten ligger också till grund för arbetet med kommande års budgetproposition. Därutöver sker uppföljning även vid den årliga myndighetsdialogen där företrädare för regeringen och Regeringskansliet träffar myndighetsledningen för att diskutera myndighetens resultat och fortsatta inriktning. Därtill genomförs också löpande verksamhetsdialoger på tjänstemannanivå mellan företrädare för Regeringskansliet och Transportstyrelsen. Regeringen menar att denna ordning för rapportering och uppföljning generellt sett är ändamålsenlig och att den ger ett bra underlag för regeringens styrning av myndigheten. Regeringen anser dock att Transportstyrelsens redovisning av tillsynsverksamheten, när Transportstyrelsen återkommande beskrivit den som eftersatt, borde ha kunnat vara tydligare i fråga om konsekvenserna av den eftersatta tillsynsverksamheten under de år som Riksrevisionens granskning omfattar. När det gäller Riksrevisionens iakttagelse om kravet i förordning med instruktion för Transportstyrelsen om att myndigheten ska redovisa resultatet av sin tillsyn av statlig verksamhet instämmer regeringen i att det har funnits brister när det gäller såväl myndighetens redovisning som regeringens uppföljning. 3.3 Riksdagen bör fortsättningsvis disponera avgiftsintäkterna från typgodkännandeverksamheten Regeringen anser inte att Transportstyrelsen bör få disponera avgiftsintäkterna från typgodkännandeverksamheten. Regeringens utgångspunkt är att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statens budget. För att statens budget ska utgöra ett gott underlag för riksdagens beslut om statens inkomster och utgifter och om den ekonomiska politiken, behöver den ge en pålitlig bild av statens samlade finanser. När det gäller typgodkännandeverksamheten ser regeringen inte att det finns tillräckliga skäl att frångå den bedömning som regeringen gjorde i samband med prövningen av frågan om ett nytt finansieringssystem för Transportstyrelsen i propositionen Avgifter i Transportstyrelsens verksamhet (prop. 2010/11:30). Regeringens bedömning är fortsatt att så kallad bruttoredovisning av avgiftsintäkterna, dvs. att de i huvudsak redovisas mot inkomsttitel och därmed inte disponeras av myndigheten, säkerställer en bättre överblick och styrning av verksamhetens omfattning. Regeringens bedömning är också att en ordning där myndigheten både får disponera avgiftsintäkterna och sätta avgifternas storlek för offentligrättslig verksamhet, vilket skulle bli fallet avseende typgodkännandeverksamheten om Transportstyrelsen skulle få disponera avgiftsintäkterna, kan försvaga incitamenten att effektivisera och riskerar därmed att leda till ökade avgifter, vilket skulle drabba marknadsaktörerna. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen konstaterar att Transportstyrelsen har påbörjat ett arbete för att på en myndighetsövergripande nivå systematiskt analysera och prioritera tillsynsarbetet. Utvecklingsarbetet utgör en del av myndighetens beslutade verksamhetsplan för 2023-2025. Sedan tidigare pågår också ett arbete på myndigheten med att ta fram mer ändamålsenliga mått och mätetal för att bättre kunna följa upp tillsynsverksamheten. Regeringen förutsätter att myndigheten vidtar de åtgärder som krävs för att utveckla tillsynsarbetet inom myndigheten och att Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer omhändertas i detta arbete. Regeringen avser att noggrant följa myndighetens utvecklingsarbete i denna del och har den 9 mars 2023 gett Transportstyrelsen i uppdrag att redovisa myndighetens arbete för att på en myndighetsövergripande nivå stärka uppföljning, analys och prioritering av tillsynen. I uppdraget ingår att utveckla myndighetens redovisning av tillsynsverksamheten i årsredovisningen och budgetunderlaget. Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2023. Regeringen konstaterar vidare att Riksrevisionens iakttagelser när det gäller Transportstyrelsens interna styrning i praktiken inte är begränsad till enbart tillsynsverksamheten, utan berör central styrning och uppföljning generellt inom myndigheten. Regeringen anser att den centrala styrningen och uppföljningen inom Transportstyrelsen behöver stärkas. Sedan 2018 har regeringen årligen i Transportstyrelsens regleringsbrev uppdragit åt myndigheten att redovisa hur arbetet med att säkerställa den centrala styrningen och processen för intern styrning och kontroll framskrider. Redovisningen av uppdraget om central styrning och processen för intern styrning och kontroll i regleringsbrevet för budgetåret 2023 ska redovisas i anslutning till årsredovisningen för 2023. Regeringen utesluter inte att vidta ytterligare åtgärder om så skulle behövas. Regeringen har genom resursförstärkningar gett Transportstyrelsen förutsättningar att stärka tillsynsverksamheten. Transportstyrelsen tillfördes ytterligare resurser efter förslag i budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1 utg.omr. 22) som innebär att myndigheten kan genomföra en ambitionshöjning av den avgiftsfinansierade tillsynsverksamheten. Ytterligare medel tillfördes efter förslag i budgetpropositionen för 2023 (prop. 2022/23:1 utg.omr. 22) för att stärka verksamheten inom regelgivning och skattefinansierad tillsyn på transportområdet. Slutligen vill regeringen klargöra att den förutsätter att Transportsstyrelsen i fortsättningen redovisar resultatet av sin tillsyn av statlig verksamhet i enlighet med det krav som finns i förordning med instruktion för Transportstyrelsen. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Transportstyrelsens tillsyn - styrning och prioritering (2022:24) Landsbygds- och infrastrukturdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 mars 2023 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Busch, Svantesson, Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Jonson, Roswall, Forssmed, Tenje, Slottner, M Persson, Wykman, Kullgren, Liljestrand, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari Föredragande: statsrådet Carlson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Transportstyrelsens tillsyn