Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2021/22:282 Riksrevisionens rapport om migrationsdomstolarnas handläggningstider i asylmål Skr. 2021/22:282 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 21 juli 2022 Ardalan Shekarabi Annika Strandhäll (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat om migrationsdomstolarnas hantering av asylmål är effektiv samt om Domstolsverket och regeringen har gett domstolarna förutsättningar för en effektiv verksamhet. Riksrevisionen bedömer att hanteringen av asylmål har effektivitetsbrister. Tiden för väntan på dom har ökat sedan 2016 och varierar kraftigt mellan Sveriges fyra migrationsdomstolar. Riksrevisionen rekommenderar Domstols-verket att säkerställa att en ojämn resursfördelning mellan migrations-domstolarna undviks. Regeringen rekommenderas att säkerställa att migrationsdomstolarna har förutsättningar för långsiktig kompetens-försörjning. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Det är grundlägg-ande att processen vid migrationsdomstolarna är både rättssäker och effektiv. Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att förkorta hand-läggningstiderna vid migrationsdomstolarna, bland annat författnings-ändringar som möjliggör att mål kan överlämnas mellan domstolar. Som Riksrevisionen påpekar i rapporten har detta gett migrationsdomstolarna bättre förutsättningar att nå regeringens mål. För att migrationsdomstolarna ska ha långsiktiga förutsättningar att hålla handläggningstiderna på en rimlig nivå krävs ett kontinuerligt arbete. Regeringen följer löpande domstolarnas behov av resurser liksom det arbete som domstolarna och Domstolsverket bedriver för att utveckla verksamheten. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens gransk-ningsrapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 Bilaga 1 Riksrevisionens granskningsrapport 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 juli 2022 85 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om migrationsdomstolarnas hantering av asylmål är effektiv samt om Domstolsverket och regeringen har gett domstolarna förutsättningar för en effektiv verksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten I väntan på dom - migrationsdom-stolarnas handläggningstider i asylmål (RiR 2022:5), se bilagan. Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 15 mars 2022. Rapporten har remitterats till Domstolsverket. Remissyttrandet finns tillgängligt i Justitiedepartementet (Ju2022/01020). I denna skrivelse behandlas Riksrevisionens iakttagelser och de rekommendationer till regeringen och till Domstolsverket som Riksrevisionen redovisar i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen bedömer att hanteringen av asylmål har effektivitetsbrister. Tiden för väntan på dom har ökat sedan 2016 och varierar kraftigt mellan Sveriges fyra migrationsdomstolar. Domstolarna är långt ifrån att nå regeringens mål om att avgöra 90 procent av asylmålen inom fyra månader. Det är endast Migrationsdomstolen i Stockholm som under enstaka år sedan 2013 har varit i närheten av att nå målet. Riksrevisionen bedömer att ökningen av handläggningstiderna mellan 2013 och 2020 i någon mån står i relation till ökningen av antalet asylmål vid respektive domstol. Icke aktiv handläggningstid, så kallad liggtid, utgör en stor del av handläggningstiderna, vilket är särskilt påtagligt vid migrationsdomstolarna i Göteborg och Malmö. Den mest avgörande ökningen och skillnaden mellan domstolarnas liggtider finner Riks-revisionen i liggtid som uppstår vid beredning av ett mål. Sådan liggtid har enligt Riksrevisionen främst att göra med yttre omständigheter, såsom ett ökat inflöde av asylmål och svårigheter att i tillräcklig utsträckning hålla muntliga förhandlingar, snarare än bristande effektivitet vid domstolarna. Riksrevisionen bedömer vidare att muntliga förhandlingar riskerar att medföra oproportionerligt långa handläggningstider. Vid Migrations-domstolen i Göteborg tog det 2020 i genomsnitt två år från det att ett mål registrerades till dess att muntlig förhandling hölls. Riksrevisionen anser att det är problematiskt att liggtiderna är så långa och att de kraftigt varierar mellan landets olika delar, bland annat eftersom det kan medföra att utgången i målen påverkas. Även denna liggtid har delvis externa förklaringsfaktorer, såsom brist på förhandlingssalar. Riksrevisionen pekar även på att den nationella s.k. förstärkningsstyrkans insatser, med domare som kan rycka in på domstolar som tillfälligt behöver extra resurser, inte alltid satts in på de orter där de behövts mest och på att underlaget för Domstolsverkets prognoser uppvisar vissa brister. Domstolsverket rekommenderas mot den bakgrunden att säkerställa att en ojämn resursfördelning mellan migrationsdomstolarna undviks. Detta kan enligt Riksrevisionen exempelvis göras genom att prognosarbetet utvecklas och genom att det övervägs att i större utsträckning erbjuda förstärkningsstyrkans insatser till de migrationsdomstolar som uppvisar de längsta handläggningstiderna. Riksrevisionen bedömer dock att även om resursfördelningen optimeras så kvarstår problemet att tre av fyra migrationsdomstolar är långt ifrån att nå målet att avgöra 90 procent av asylmålen inom fyra månader. Det konstateras att regeringen har förstärkt anslaget till migrationsdomstolarna vid flera tillfällen men att resursförstärkningarna har varit kortsiktiga. Domstolarna har därför haft svårt att fullt ut utnyttja tillskotten till att förstärka ordinarie personalresurser. Riksrevisionen bedömer att det finns en påtaglig risk att personalresurserna inte harmonierar med det uppsatta målet. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att säkerställa att migrationsdomstolarnas förutsättningar för långsiktig kompetensför-sörjning står i samspel med det av regeringen uppsatta målet att avgöra 90 procent av asylmålen inom fyra månader. Riksrevisionen påpekar att liggtiden är kostsam för samhället, i form av utgifter för mottagande-verksamheten, och att en mer långsiktig resursförstärkning därmed inte behöver vara kostnadsdrivande för de sammanlagda offentliga finanserna. Riksrevisionen tar också upp att regeringen genom författning-sändringar har skapat förutsättningar för domstolarna att överlämna mål till varandra. Ändringarna gjordes för att förbättra domstolarnas möjligheter att hålla handläggningstiderna på en rimlig nivå, trots den stora mängden inkommande asylmål. Riksrevisionen bedömer att regeringens - såväl som Domstolsverkets och migrationsdomstolarnas - arbete med överlämnande av asylmål har fungerat väl och att det har lett till ökad effektivitet. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att hanteringen av asylmål har effektivitetsbrister eftersom väntan på muntlig förhandling och dom i asylmål kan vara mycket lång och dessutom varierar markant mellan olika delar av landet. Väntan kan vara påfrestande för de asylsökande och innebär kostnader för samhället. Som framgår av rapporten finns det ett samband mellan ett ökat inflöde av mål och ökad liggtid i målen. Antalet asylmål ökade kraftigt framför allt under 2016 och 2017. För att ge migrationsdomstolarna bättre förutsättningar har regeringen vidtagit ett flertal åtgärder sedan dess. I november 2016 gav regeringen Migrationsöverdomstolen, migrations-domstolarna och Domstolsverket i uppdrag att fortsätta arbetet med att effektivisera handläggningen av asylmål. Syftet med uppdraget var att med bibehållen rättssäkerhet öka förutsättningarna för asylsökande att få ett snabbt avgörande och därigenom förkorta vistelsetiderna i Migrations-verkets mottagande (Ju2016/08224). Regeringen gav samtidigt Domstolsverket och Migrationsverket i uppdrag att samordna och vidareutveckla prognos- och analysarbetet för migrationsdomstolarna i syfte att förbättra möjligheterna att göra tillförlitliga och rättvisande prognoser av den ekonomiska och verksamhetsmässiga utvecklingen på anslagen 1.4 Domstolsprövning i utlänningsmål och 1.5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i utlänningsmål (Ju2016/08225). Uppdragen redovisades under våren 2017 (Ju2017/03100 och Ju2017/03013). Det framkom då bl.a. att domstolarna tack vare ett fördjupat och strukturerat samarbete och en tidig ökning av budgetmedel kunnat förbereda sig för den ökade måltillströmningen. Utan det tidiga förberedelsearbetet hade omloppstiderna varit väsentligen längre. Det beskrevs även att flera domstolar valt att bilda nya organisatoriska enheter, vilket effektiviserat asylmålshanteringen och påverkat omloppstiderna väsentligt. Det genomfördes också lagändringar som innebär att de förvaltningsrätter som är migrationsdomstolar från och med den 1 januari 2017 fick större möjligheter att överlämna migrationsmål och andra mål till övriga förvaltningsrätter, se propositionerna Utökade möjligheter för migrationsdomstolar att överlämna mål (prop. 2016/17:27) och Förlängda möjligheter för migrationsdomstolarna att överlämna mål (prop. 2019/20:19). Syftet var att ge domstolarna bättre förutsättningar att hålla handläggningstiderna på en rimlig nivå genom att den samlade kapaciteten hos de allmänna förvaltningsdomstolarna togs tillvara. Som Riks-revisionen påpekar i rapporten gav dessa lagändringar migrations-domstolarna bättre förutsättningar att nå regeringens mål. Lagändringar har också genomförts för att generellt underlätta för domstolar att samverka med varandra, se propositionen Utökad samverkan mellan domstolar (prop. 2016/17:174). Syftet med ändringarna var bland annat att ge domstolarna större flexibilitet, bidra till effektivare hand-läggning och därigenom frigöra tid för migrationsdomstolarna. Riksrevisionen har granskat migrationsdomstolarna utifrån effektivitet, i termer av liggtid. Riksrevisionen lyfter samtidigt fram att det inte är givet att en kortare handläggningstid alltid är att föredra. Regeringen instämmer i denna iakttagelse. Förekomst av muntlig förhandling förlänger av naturliga skäl den totala handläggningstiden men kan vara nödvändig av rättssäkerhetsskäl i det enskilda fallet. En tanke då migrationsdomstolarna inrättades var att den ökade möjligheten till muntlig förhandling skulle ge bättre möjligheter att bedöma enskildas trovärdighet och att reda ut missförstånd, se propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (prop. 2004/05:170 s. 105). I regleringsbrevet för Sveriges Domstolar anges att verksamheten ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Målbalanser och omloppstider ska hållas på en rimlig nivå. För att uppnå detta krävs ett kontinuerligt effektiviseringsarbete. Inom ramen för den årliga budgetprocessen följer regeringen löpande upp myndigheternas anslag. Migrationsdomstolarna behöver samtidigt fortsätta utveckla sina arbetssätt och Domstolsverket behöver stödja domstolarna i deras effektiviseringsarbete. Även Migrationsverkets arbetssätt och prognoser har stor betydelse i detta sammanhang. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen har gett Domstolsverket möjlighet att inkomma med synpunkter på Riksrevisionens granskning. Domstolsverket har anfört att myndigheten arbetar med utveckling av prognosarbetet för att undvika en ojämn resursfördelning mellan migrationsdomstolarna. Domstolsverket avser att särskilt fokusera på den arbetsbelastning som asylmålen förväntas medföra, för att bättre kunna värdera om migrationsdomstolarnas målstock skiljer sig åt när det gäller resursbehov. Detta kommer att göras genom att man exempelvis mäter tidsåtgången i mål som härrör från olika länder. Domstolsverket avser även att lägga ökad vikt vid uppföljning och avvikelseanalyser för att utvärdera varför ett utfall avviker från prognosen. Utöver det arbetar Domstolsverket med kunskapsinhämtning genom nära samverkan med migrationsdomstolarna och Migrationsverket. Domstols-verket konstaterar också att Migrationsverket nyligen har gjort om sin prognosmodell, vilket bör kunna bidra till ännu bättre prognoser. Dessutom har Domstolsverket i januari 2022 tillsatt en grupp som utreder möjligheterna att åstadkomma en mer förutsebar och jämnare fördelning av mål mellan migrationsdomstolarna. Domstolsverket anför vidare att nya permanenta arbetsplatser och förhandlingssalar kommer att stå klara i Förvaltningsrätten i Göteborg under 2024, vilket kommer att ge domstolen förutsättningar att hålla fler muntliga förhandlingar. Vad gäller förstärkningsstyrkan konstaterar Domstolsverket att Förvaltningsrätten i Malmö har haft visst stöd i form av en domarresurs men även att stödet är efterfrågestyrt och att Förvaltningsrätten i Malmö vid den relevanta tidpunkten bedömde att det fanns ett större behov av förstärkning i personalkategorin föredragande. Vid den tidpunkten fanns det dock inte föredragande i förstärkningsstyrkan, vilket det numera finns. Regeringen anser att de åtgärder när det gäller prognosarbetet som Domstolsverket beskriver svarar väl mot de behov som har framkommit i Riksrevisionens rapport. Det är särskilt positivt att verket i prognosarbetet nu kommer ta fasta på de indikationer som förekommer i rapporten om att mål som härrör från olika länder är olika arbetskrävande. Regeringen kommer att följa upp hur utvecklingsarbetet fortskrider och att migrationsdomstolarna har det stöd de behöver för att kunna arbeta effektivt. Migrationsdomstolarnas arbete påverkas i hög grad av faktorer i omvärlden som är mycket svåra att förutse. Det är väsentligt att deras verksamhet kan möta behov som uppstår snabbt och förändras över tid. Samtidigt är regeringen väl medveten om att ledtiderna är långa när personalmässiga ökningar och minskningar av domstolsorganisationerna behöver ske. Regeringen följer kontinuerligt dessa frågor eftersom det är grundläggande att processen vid migrationsdomstolarna är både rättssäker och effektiv, oavsett det föränderliga målinflödet. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 juli 2022 Närvarande: statsrådet, Shekarabi, ordförande, och statsråden Strandhäll, Dahlgren, Thorwaldsson, Gustafsdotter, Elger, Karkiainen Föredragande: statsrådet Shekarabi Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om migrationsdomstolarnas handläggningstider i asylmål