Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2021/22:248 Riksrevisionens rapport om statens finansiering av kommunerna Skr. 2021/22:248 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 2 juni 2022 Morgan Johansson Ida Karkiainen (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar av de iakttagelser och de rekommendationer Riksrevisionen har redovisat i rapporten Statens finansiering av kommunerna - fördelningen av den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag (RiR 2022:1). Riksrevisionen har granskat om fördelningen av intäkterna från den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag mellan kommunerna är förenlig med målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och konstaterar att fördelningen i hög utsträckning överensstämmer med målet. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utreda den kommunala fastighetsavgiften som kommunal intäktskälla, att syftet med avgiften bör klargöras och medlen fördelas i enlighet med syftet. Vidare rekommenderar Riksrevisionen att regeringen fortsätter arbetet med att göra det enklare för kommunerna att ta del av riktade statsbidrag. Fastighetsavgiftens fördelningsmetod syftar till att ge kommunerna incitament att förstärka avgiftsunderlaget i kommunen. Regeringen anser att det inte framkommit tillräckliga skäl för att ytterligare tydliggöra syftet med fastighetsavgiften och avser därför för närvarande inte att vidta någon åtgärd beträffande fastighetsavgiften med anledning av Riksrevisionens rapport. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att utveckla en mer strategisk styrning med riktade statsbidrag. Regeringen har givit en parlamentarisk kommitté i uppdrag att analysera om riktade statsbidrag kan inordnas i det generella statsbidraget och utreda de riktade statsbidragens påverkan på kostnadsutjämningen. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport 6 Bilaga Statens finansiering av kommunerna RiR 2022:1 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2 juni 2022 86 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat fördelningen av intäkterna från den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag mellan kommunerna i syfte att granska om de överensstämmer med målet att kommunerna ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Statens finansiering av kommunerna - fördelningen av den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag (RiR 2022:1), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 15 februari 2022. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen har granskat om fördelningen av intäkterna från riktade statsbidrag respektive fastighetsavgiften påverkar utjämningssystemets möjlighet att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner. Riksrevisionens övergripande slutsats är att den ekonomiska styrningen genom fördelning av medel från fastighetsavgiften och riktade statsbidrag i hög utsträckning överensstämmer med målet att kommuner ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Det finns dock, enligt Riksrevisionen, inslag i fördelningen av framför allt riktade statsbidrag som inte är förenliga med det målet. Därtill anser Riksrevisionen att den kommunala fastighetsavgiftens syfte som kommunal intäktskälla är oklart. Riksrevisionen anför att endast en liten del av skillnaderna i intäkter från den kommunala fastighetsavgiften påverkar utjämningssystemets möjlighet att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner. Vidare anförs att de strukturella förhållanden som utjämningssystemet ska kompensera för sammantaget inte påverkar fördelningen av medel från fastighetsavgiften i någon avgörande utsträckning. Fördelningen av medel är därför enligt Riksrevisionen till övervägande del förenlig med målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Riksrevisionen anser att det finns anledning att se över vilken roll som avgiften ska ha som kommunal intäktskälla. Riksdagens och regeringens syn på detta var otydlig när den kommunala fastighetsavgiften infördes. Om den kommunala fastighetsavgiften enbart ska vara ett statligt tillskott till den kommunala ekonomin bör regeringen överväga om medlen i stället borde fördelas inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Av de långt över hundra riktade statsbidragen till kommuner fördelas en del av bidragsmedlen med hjälp av kommunspecifika bidragsramar, som anger en övre gräns för hur mycket bidragsmedel en kommun kan få. Kommunernas nyttjande av bidragsramarna är generellt högt - över nittio procent av kommunerna tar del av mer än nittio procent av deras potentiella bidragsmedel. De bidragsmedel som fördelas med hjälp av sådana ramar påverkar inte utjämningssystemets möjlighet att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar. En del av medlen från riktade statsbidrag fördelas utan kommun-specifika bidragsramar. Det är stora skillnader i hur många av dessa statsbidrag kommunerna tar del av. Detta beror till stor del på att kommuner med låg befolkning i genomsnitt tar del av färre riktade statsbidrag jämfört med kommuner som har en stor befolkning. De mindre kommunerna måste därför avstå från att utveckla viss verksamhet eller finansiera mer av utvecklingen med egna medel, vilket Riksrevisionen anser vara problematiskt. Detta innebär samtidigt att utjämningssystemet får svårare att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner. Riksrevisionen rekommenderar att den kommunala fastighetsavgiften utreds som kommunal intäktskälla, att syftet bör klargöras och medlen bör fördelas i enlighet med fastighetsavgiftens syfte. Riksrevisionen rekommenderar vidare att regeringen fortsätter arbetet med att göra det enklare för kommunerna att ta del av riktade statsbidrag, särskilt bidrag som fördelas utan kommunspecifika bidragsramar. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning som bidrar med värdefull kunskap om kommunvisa skillnader i utnyttjande av olika riktade statsbidrag. Riksrevisionen anför att fördelningen av medel från den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag är förenlig med målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar om intäkterna från fastighetsavgiften inte samvarierar med den kommunalekonomiska utjämningen som helhet. Så som Riksrevisionen påtalar har utjämningssystemet, fastighetsavgiften och de riktade statsbidragen olika syften. Det innebär enligt regeringen att en eventuell samvariation inte nödvändigtvis påverkar målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Det är dock, trots detta, inte önskvärt att aspekter som kompenseras genom utjämningssystemet också kompenseras genom riktade bidrag. Om så gjordes skulle det kunna vara en form av dubbelkompensation. Regeringen instämmer med Riksrevisionens bedömning att fördelningen av medel från fastighetsavgiften är förenlig med målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Den kommunala fastighetsavgiften ersatte den statliga fastighetsskatten på bostäder till följd av att den omfattande kritiken som hade riktats mot fastighetsskattesystemet (prop. 2007/08:27 s. 73-74). En av utgångspunkterna vid införandet av den kommunala fastighetsavgiften var att effekterna av införandet av reformen för 2008 skulle neutraliseras för såväl staten som varje enskild kommun, medan intäktsförändringar efterföljande år skulle tillfalla kommunerna. Vid införandet anförde regeringen att eftersom ett ökande avgiftsunderlag uteslutande kommer kommunerna till del ges kommunerna incitament att stimulera exempelvis bostadsbyggande och andra samhällsnyttiga åtgärder i kommunen för att stärka en positiv utveckling av underlaget för fastighetsavgifterna i kommunen (prop. 2007/08:27 s. 102-103). Syftet med fastighetsavgiftens fördelningsmetod är således att ge kommunerna incitament att förstärka avgiftsunderlaget i kommunen. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det kan vara en administrativ börda för mindre kommuner att söka riktade statsbidrag. Det kan dock finnas skäl till att bidrag betalas ut i form av riktade statsbidrag, t.ex. för att stimulera till utveckling inom specifika områden med stora utvecklingsbehov. Sådana bidrag finns bl.a. inom äldreomsorgen och skolområdet. Regeringen har, precis som Riksrevisionen också framför i granskningen, tagit flera initiativ för att begränsa de negativa aspekterna av riktade statsbidrag. Exempelvis har Statskontoret haft i uppdrag att redovisa de administrativa kostnader för kommuner och regioner som följer av olika typer av statlig styrning (Fi2021/00762). Uppdraget redovisades den 31 maj 2022. En aspekt som bör uppmärksammas i detta sammanhang är de riktade statsbidragens indirekta påverkan på kostnadsutjämningssystemet. Kostnadsutjämningens verksamhetsanknutna delmodeller (förskola, grundskola, gymnasieskola, individ- och familjeomsorg och äldreomsorg) baseras på respektive verksamhets nettokostnad och ett bedömt behov för respektive kommun. En kommun med ett stort behov jämfört med riksgenomsnittet får ett bidrag baserat på den överstigande delen multiplicerat med verksamhetens nettokostnad. Ett riktat statsbidrag är en intäkt för respektive verksamhet, vilket innebär att ett sådant bidrag skulle kunna medföra en minskad nettokostnad för det fall att statsbidraget har trängt undan kommunala satsningar på området. Det får anses vara oklart i vilken utsträckning som de riktade statsbidragen har en undanträngningseffekt. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport Arbetet med att ge de riktade statsbidragen en ändamålsenlig utformning är ett led i regeringens kontinuerliga arbete med att utveckla den statliga styrningen och ge kommunerna goda planeringsförutsättningar. Ett sätt att göra detta kan vara att använda de verksamhetsanknutna delmodellerna i kostnadsutjämningssystemet som fördelningsnyckel för olika riktade statsbidrag. På så sätt fördelas det riktade statsbidraget utifrån kommunernas behov i respektive verksamhet. Ett exempel på ett riktat statsbidrag som utformats på detta sätt är regeringens bemanningssatsning inom äldreomsorgen (S2015/4099/FST). Regeringen anser vidare att det behövs mer kunskap om hur riktade statsbidrag, särskilt sådana som omfattar större belopp, kan påverka omfördelningen inom kostnadsutjämningen. Regeringen har därför givit en parlamentarisk kommitté i uppdrag att bl.a. analysera och beskriva hur riktade bidrag kan påverka utfallet inom kostnadsutjämningen (dir. 2022:36). Kommittén ska föreslå vilka riktade statsbidrag som skulle kunna inordnas i det generella statsbidraget och beskriva de överväganden och principer som legat till grund för förslagen om vilka riktade statsbidrag som skulle kunna inordnas i det generella statsbidraget. Regeringen delar bedömningen att fördelningen av medel från fastighetsavgiften är förenlig med målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Regeringen anser dock att det inte framkommit tillräckliga skäl för att ytterligare tydliggöra syftet med fastighetsavgiften och avser för närvarande inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer om fastighetsavgiften. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Bilaga Statens finansiering av kommunerna RiR 2022:1 Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2 juni 2022 Närvarande: statsråden Johansson, ordförande, och statsråden Hultqvist, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Dahlgren, Hallberg, Nordmark, Thorwaldsson, Gustafsdotter, Elger, Farmanbar, Danielsson, Karkiainen Föredragande: statsrådet Ida Karkiainen Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statens finansiering av kommunerna