Regeringskansliets rättsdatabaser

Bilaga 4 Utvidgad redovisning av bedömningen av finanspolitikens hållbarhet Bilaga 4 Utvidgad redovisning av bedömningen av finanspolitikens hållbarhet Innehållsförteckning Inledning 5 1 Förutsättningar, antaganden och framskrivningsmetoder efter 2012 5 1.1 Demografiska förutsättningar 5 1.2 Ekonomiska förutsättningar och antaganden 5 1.3 Metod vid övergången från prognos till långsiktig kalkyl 7 1.4 Framskrivning av offentlig konsumtion 7 1.5 Framskrivning av offentliga inkomster 7 1.6 Framskrivning av offentliga transfereringar 9 1.7 Framskrivning av ålderspensionerna 9 2 Beräkningsmodeller 10 2.1 AMOD en arbetsmarknadsmodell 10 2.2 CMOD en konsumtionsmodell 10 2.3 SESIM en pensionsmodell 10 2.4 FIMO en huvudmodell för långsiktsberäkningarna 11 3 Hållbarhetsindikatorer 11 3.1 S2-indikatorn 11 3.1.1 Den beräkningstekniska överföringens inverkan på S2 12 3.2 NPS-indikatorn 12 3.3 Skuldkvoten 12 4 Beskrivning av scenarier 12 4.1 Basscenario 13 4.2 Ofinansierad transferering 13 4.3 Högre vårdkostnader 13 4.4 Förbättrad hälsa bland de äldre 13 4.5 Högre produktivitetstillväxt 14 4.6 Bättre integration på arbetsmarknaden 14 4.7 Högre arbetslöshet 14 4.8 Lägre arbetskraftsdeltagande 14 4.9 Senarelagd utträdesålder från arbetsmarknaden 15 5 Jämförelse med budgetpropositionen för 2009 15 Tabellförteckning 1 Demografiska antaganden 6 2 Makroekonomiska förutsättningar i basscenariot 6 3 Offentlig konsumtion i basscenariot 8 4 Skatter och avgifter i basscenariot 8 5 Skatte- och avgiftsbaser 9 6 Offentliga transfereringar i basscenariot 9 7 Ålderspensionssystemet i basscenariot 10 8 Hållbarhetsindikatorer i de olika scenarierna 13 9 Offentliga finanser i basscenariet 16 10 Offentliga finanser, skillnader (basscenario) mellan denna proposition och budgetproposition för 2009 16 Inledning I kapitel 12 bedöms finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. För att inte tynga kapitlet med detaljer redovisas dessa istället i denna bilaga. I första avsnittet, redogörs för de förutsättningar, antaganden och framskrivningsmetoder som används under perioden 2013 till 2099 i det s.k. basscenariot. I avsnitt 2 beskrivs de beräkningsmodeller som används. Avsnitt 3 innehåller en beskrivning av olika hållbarhetsindikatorer. I avsnitt 4 presenteras ett antal alternativscenarier. Avslutningsvis, i avsnitt 5, redovisas en jämförelse mellan basscenariot i budgetpropositionen för 2009 och basscenariot i denna proposition. 1 Förutsättningar, antaganden och framskrivningsmetoder efter 2012 Den viktigaste förutsättningen i de långsiktiga kalkylerna är befolkningsprognosen (se avsnitt 12.3). Den har stor betydelse för såväl tillväxt som behovet av offentliga tjänster och transfereringar. Utöver befolkningsprognosen behöver ett antal makroekonomiska antaganden göras. Dessutom måste också metoden som används vid övergången från prognosår till långsiktsår preciseras. Val av antaganden och framskrivningsmetoder är beroende av vilken frågeställning som ska belysas och besvaras. Ett vanligt antagande som används på flera områden, trots att det inte nödvändigtvis är det mest sannolika, är "oförändrat beteende". Det används för att skapa tydlighet och göra jämförelser med dagsläget möjliga. 1.1 Demografiska förutsättningar Kalkylerna bygger på Statistiska centralbyråns befolkningsprognos från maj 2008. (Se tabell 1.) 1.2 Ekonomiska förutsättningar och antaganden Den totala sysselsättningen och antalet arbetade timmar styrs direkt av befolkningsutvecklingen på längre sikt. Framskrivning sker i grupper efter ålder, kön och födelseland. Graden av deltagande på arbetsmarknaden antas då vara konstant i respektive befolkningsgrupp. Det kan tolkas som ett "oförändrat arbetsmarknadsbeteende", dvs medelarbetstid, sysselsättningsgrader och arbetslöshet är oförändrade i varje befolkningsgrupp. De första åren i långsiktskalkylen påverkas dock arbetsmarknadsutvecklingen, förutom av demografin, även av att ekonomin anpassas mot jämvikt och effekter av tidigare genomförd utbudsstimulerande politik. (Se avsnitt 1.3 i denna bilaga.) Sysselsättningen i offentlig sektor utvecklas i linje med den demografiskt betingade konsumtionen. I privat sektor bestäms sysselsättningen som skillnaden mellan total sysselsättning och sysselsättning i offentlig sektor. Produktivitetsantagandet i näringslivet har sin utgångspunkt i en analys av den historiska utvecklingen. Den trendmässiga produktivitetsutvecklingen i näringslivet antas vara 2,4 procent från år 2013 till 2020. Därefter minskar den successivt till 2,2 procent år 2030 och ligger sedan kvar på den nivån. I ett internationellt perspektiv är den svenska produktivitetsutvecklingen stark och det är rimligt att anta att den på sikt anpassas ner mot internationella tillväxttakter. Produktivitetsutvecklingen i offentlig sektor antas vara noll från 20131. Utvecklingen av arbetade timmar och produktivitetsutvecklingen ger BNP-tillväxten. Riksbanken antas driva en penningpolitik så att en inflation på två procent nås. I samtliga kalkyler antas att lönekostnads- och därmed bruttovinstandelen i näringslivet på sikt är konstant. Detta uppnås genom att timlönerna anpassas. En högre produktivitet skapar utrymme för högre löner. Tabell 1 Demografiska antaganden 2000 2008 2010 2020 2030 2040 2050 2060 Födelsetal 1,55 1,90 1,91 1,88 1,86 1,87 1,87 1,87 Medellivslängd, kvinnor 82,0 83,1 83,3 84,4 85,2 85,8 86,3 86,8 Medellivslängd, män 77,4 79,0 79,4 80,9 82,1 83,1 83,8 84,4 Nettomigration 24 600 43 400 32 500 17 500 17 400 16 100 14 900 14 400 Källa: Statistiska centralbyrån. Tabell 2 Makroekonomiska förutsättningar i basscenariot 2000 2008 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060 Procentuell förändring Befolkning, 16-64 år1 0,5 0,5 0,1 -0,3 0,0 -0,1 0,2 0,1 0,2 Arbetskraftsdeltagande, 16-64 år5 0,6 0,3 -2,6 1,1 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 Sysselsatta, 16-64 år 2,2 0,9 -3,3 1,6 0,1 -0,2 0,2 0,1 0,2 Arbetade timmar 1,1 1,6 -2,3 1,8 0,0 -0,1 0,2 0,1 0,2 Produktivitet i näringslivet2 4,3 -2,7 3,5 2,3 2,4 2,2 2,2 2,2 2,2 BNP, fasta priser 4,4 -0,2 0,2 4,0 2,1 1,8 2,2 2,0 2,2 BNP per capita 4,1 -0,9 -0,4 3,6 1,7 1,6 2,0 1,8 2,1 BNP-produktivitet 3,8 -1,8 2,5 2,0 1,9 1,7 1,9 1,9 2,0 BNP-deflator 1,5 3,3 0,4 2,3 2,4 2,4 2,2 2,3 2,0 KPI, årsgenomsnitt 0,9 3,4 0,3 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 Timlön3 5,4 4,7 2,1 4,4 4,6 4,5 4,2 4,3 4,1 Procent Realränta4 4,5 0,5 2,7 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 Sysselsättningsgrad, 16-64 år 74,1 75,2 70,4 76,1 76,7 76,4 76,3 76,8 76,9 Öppen arbetslöshet, 16-64 år5 5,3 4,6 7,1 4,8 4,6 4,4 4,4 4,3 4,3 ILO-arbetslöshet, 16-64 år 6,8 6,1 11,0 6,9 6,3 5,9 5,9 5,8 5,8 1 Befolkningen per den 31 december. 2 Näringslivet inklusive hushållens ideella organisationer. 3 Utbetald timlön bland anställda. 4 Femårig statsobligation. 5 Gammal definition, dvs. de heltidsstuderande som sökt arbete ingår inte. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Lönerna i offentlig sektor växer i takt med lönerna i privat sektor. De ekonomiska beräkningsförutsättningarna framgår av tabell 2. Antaganden för avkastning på kapital På lång sikt antas de genomsnittliga inkomst- och utgiftsräntorna vara desamma i samtliga sektorer i ekonomin. Den antagna nominella räntesatsen är 5 procent. Med en inflation på 2 procent är realräntan därmed 3 procent. Under de första sex åren av långsiktskalkylen sker en gradvis anpassning till det långsiktiga ränteantagandet. Förutom räntebärande tillgångar finns även icke räntebärande tillgångar. Avkastningen på dessa tillgångar består av aktieutdelningar och värdeförändring. Utdelningarna antas på sikt uppgå till 3 procent och värdeökningen till 2 procent. Därmed uppgår den totala avkastningen till 5 procent, vilket är densamma som för räntebärande tillgångar. Det är troligt att det även på lång sikt kommer att förekomma skillnader mellan inlånings- och utlåningsräntor och att skillnader kommer att finnas mellan sektorer. Det är även troligt att avkastningen på icke räntebärande tillgångar är högre än för räntebärande på lång sikt. Antagandet för avkastningen på finansiellt kapital är dock till för att förenkla och för att undvika att fokus i analysen flyttas från centrala frågor till frågor runt skulddynamiken. 1.3 Metod vid övergången från prognos till långsiktig kalkyl Nedan redogörs för hur frågor som lågt resursutnyttjande i utgångsläget, effekter av regeringens arbetsmarknadspolitik och persistenseffekter2 hanteras i kalkylerna. På lång sikt är det omöjligt att förutse konjunkturcykler. Ekonomin antas därför på medellång sikt anpassas mot ett läge med normalt resursutnyttjande. Den ordinarie prognosen har slutår 2012 och framskrivningen börjar 2013. För de närmaste två åren (2009 och 2010) görs en konjunkturprognos som inkluderar en bedömning av resursutnyttjandet. Därefter antas att ekonomin anpassas mot ett normalt konjunkturläge. I denna proposition är resursutnyttjandet exceptionellt lågt 2010 och ekonomin bedöms inte anpassas till ett fullt resursutnyttjande förrän 2015. De reformer som regeringen har beslutat om i denna och tidigare propositioner antas ha fått fullt genomslag till 2015. Det faktum att resursutnyttjandet normaliseras 2013-2015, innebär att sysselsättning och BNP växer betydligt snabbare än en långsiktig trend dessa år. Även återstående effekter av tidigare genomförd arbetsmarknadspolitik bidrar till att förbättra utvecklingen. BNP växer därmed i genomsnitt med hela 5,0 procent dessa år. Det extremt svaga konjunkturläget kommande år bedöms få persistenseffekter på arbetsmarknaden. Men på riktigt lång sikt har extrema konjunktursvackor ingen bestående effekt. I takt med att åren går, äldre generationer pensioneras och yngre träder in i arbetslivet kommer sysselsättningsgraderna successivt att återställas. Denna anpassning antas pågå till och med 2027. Under perioden 2015-2027 skrivs utvecklingen således fram med demografin och effekten av "utfasningen" av tidigare persistenseffekter. Det förekommer inga konjunkturcykler utan ekonomin befinner sig då i fullt resursutnyttjande, dvs. BNP-gapet är noll. 1.4 Framskrivning av offentlig konsumtion Beräkningen av den offentliga konsumtionen bygger på ålders- och könsfördelade kostnader för olika ändamål (t.ex. skola, vård och omsorg). Samtliga utgiftsområden skrivs fram i volym med den demografiska utvecklingen. (Se beskrivning av CMOD i avsnitt 2.2 i denna bilaga.) Det innebär att realt sett tilldelas, t.ex. en 70-årig kvinna, lika mycket offentliga tjänster år 2050 som 2012. Det skulle kunna tolkas som ett uttryck för "oförändrad standard" i offentlig service. I en personalintensiv verksamhet som barnomsorg, skulle det kunna tolkas som "oförändrad personaltäthet". Priset på offentlig konsumtion har en utveckling som är något svagare än lönerna, men starkare än priset på BNP och KPI. Det beror på att konsumtionen till viss del består av varor. EU:s Ageing Working Group skriver fram priset med enbart löneutvecklingen. I beräkningarna antas att produktivitetsutvecklingen i all offentlig verksamhet är noll. I tabell 3 presenteras den offentliga konsumtionen uppdelad på verksamheter. 1.5 Framskrivning av offentliga inkomster Vid beräkning av de offentliga inkomsterna är de implicita skattekvoterna konstanta framöver, med undantag för de kvoter som har konjunkturvariationer. Där sker en anpassning till normalnivåer till 2015. Metoden har valts för att avspegla "oförändrade skatteregler". Den aggregerade skattekvoten kommer att variera om skattebaserna utvecklas på annat sätt än BNP. I tabell 4 redovisas den offentliga sektorns skatter och avgifter som andel av BNP och som andel av respektive skattebas (implicit skattesats) samt skattebasens andel av BNP. I tabell 5 anges skatternas och avgifternas respektive bas. En mindre del av kostnaderna för välfärdstjänsterna finansieras genom brukaravgifter som exempelvis barnomsorgsavgifter. I beräkningarna har antagits att dessa avgifter ökar i takt med en kombination av KPI och löner. Det innebär att inkomsterna från avgifter ökar i en snabbare takt än om dagens maxtaxor blir bestående. Tabell 3 Offentlig konsumtion i basscenariot Procent av BNP 2008 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060 Summa konsumtion 26,4 28,8 25,1 25,4 26,7 27,0 27,0 27,4 Barnomsorg 1,7 1,9 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 Ungdomsutbildning 3,9 4,1 3,5 3,6 3,8 3,7 3,6 3,8 Vuxenutbildning 1,2 1,3 1,2 1,1 1,1 1,1 1,0 1,0 Sjukvård 6,6 6,9 6,2 6,3 6,6 6,7 6,6 6,7 Äldreomsorg/handikapp 3,9 4,4 3,9 4,1 4,9 5,3 5,5 5,6 Övrig verksamhet 9,2 10,2 8,7 8,6 8,7 8,6 8,5 8,5 Anm. Siffrorna för de olika användningsområdena är en demografisk framskrivning. Övrig verksamhet är beräknad som en residual av total och de olika användningsområdena. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Tabell 4 Skatter och avgifter i basscenariot Procent av BNP 2000 2008 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060 Skatter och avgifter 51,3 47,0 46,3 44,8 45,4 46,3 46,6 46,5 46,7 Hushållens direkta skatter och avgifter Andel av BNP 21,1 16,9 17,0 16,0 16,0 16,2 16,2 16,2 16,3 Implicit skattesats för direkta skatter 29,3 23,2 22,0 22,0 21,8 21,8 21,8 21,8 21,8 Skattebasen för direkta skatter som andel av BNP 62,4 61,3 64,4 60,4 60,9 61,6 61,8 61,3 61,7 Implicit skattesats för avgifter 5,9 5,9 5,9 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 Skattebasen för avgifter som andel av BNP 47,3 45,8 47,5 44,8 45,2 45,8 46,1 46,5 46,6 Företagens direkta skatter Andel av BNP 3,8 3,3 2,9 3,6 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 Implicit skattesats 13,3 11,8 10,5 11,5 11,5 11,5 11,5 11,5 11,5 Skattebasen som andel av BNP 28,4 27,7 27,3 31,0 30,8 30,4 30,4 30,6 30,6 Indirekta skatter1 Andel av BNP 13,3 13,8 14,1 13,5 14,1 14,6 14,8 14,6 14,7 Implicit skattesats 27,0 29,8 29,0 27,9 27,5 27,3 27,1 27,1 27,0 Skattebasen som andel av BNP 49,4 46,5 48,5 48,3 51,1 53,6 54,5 54,0 54,3 Arbetsgivaravgifter och egenföretagaravgifter2 Andel av BNP 13,1 13,0 12,4 11,8 11,8 12,0 12,1 12,2 12,2 Implicit skattesats 32,0 31,3 29,5 29,1 29,1 29,1 29,1 29,1 29,1 Skattebasen som andel av BNP 41,0 41,4 42,1 40,4 40,6 41,2 41,6 41,9 42,1 1 Exklusive löneberoende indirekta skatter. 2 Inklusive löneberoende indirekta skatter. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Tabell 5 Skatte- och avgiftsbaser Skatter och avgifter Skatte- och avgiftsbas Hushållens direkta skatter Beskattningsbar inkomst Hushållens avgifter Lönesumman och beskattningsbara transfereringar Företagens direkta skatter Näringslivets vinst Indirekta skatter1 Privat konsumtion Arbetsgivaravgifter och egenföretagaravgifter2 Lönesumma 1 Exklusive löneberoende indirekta skatter. 2 Inklusive löneberoende indirekta skatter. 1.6 Framskrivning av offentliga transfereringar Transfereringarna skrivs fram med relevanta makrovariabler och befolkningsutvecklingen. För en stor del av de offentliga transfereringarna finns ett regelverk som automatiskt höjer utgifterna i takt med löneutvecklingen. Det gäller för pensioner som räknas upp med inkomstindex, och delvis även för transfereringar som ersätter inkomstbortfall, t.ex. sjuk- och föräldraförsäkringen. Även transfereringar som saknar en automatisk standardsäkring, antas i långsiktskalkylen öka i takt med lönerna. En sådan standardsäkring motverkar den urholkning av transfereringarna som skulle ske om kalkylen enbart byggde på strikt oförändrade regler. Standardsäkringen förutsätter därmed att vissa reformer genomförs i takt med att ekonomin växer. Även vissa transfereringar har konjunkturvariationer och dessa anpassas till normalnivåer. Den offentliga sektorns transfereringsutgifter som andel av BNP framgår av tabell 6. 1.7 Framskrivning av ålderspensionerna Beräkningen av pensionsutgifterna bygger på den demografiska utvecklingen, de ekonomiska förutsättningarna samt gällande regelverk. Genomsnittlig pensionsålder antas vara oförändrad på sikt. I tabell 7 redovisas ålderspensionssystemets inkomster och utgifter samt dess finansiella ställning. Tabell 6 Offentliga transfereringar i basscenariot Procent av BNP 2000 2008 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060 Summa transfereringar 21,0 19,1 22,4 19,6 20,0 20,2 20,1 19,4 19,5 Transfereringar till hushåll 18,0 15,8 18,4 16,1 16,5 16,7 16,5 15,8 16,0 Ålderdom 8,3 8,3 9,5 8,5 8,5 8,6 8,5 7,7 7,9 Ohälsa 3,8 3,5 3,4 3,2 3,3 3,4 3,4 3,4 3,4 Barn/studier 2,3 2,1 2,4 2,2 2,2 2,2 2,2 2,3 2,3 Arbetsmarknad 1,9 0,7 1,7 1,0 1,1 1,0 1,1 1,0 1,0 Övrigt 1,7 1,3 1,5 1,3 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 Transfereringar till företag 1,9 1,7 2,2 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 Transfereringar till utland 1,1 1,6 1,8 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 Anm,: Ålderdom = ålderspension, efterlevandepension, statliga och kommunala avtalspensioner samt bostadstillägg till pensionärer, Ohälsa = sjuk- och arbetsskadeförsäkring, sjuk- och aktivitetsersättning samt assistansersättning, Barn/studier = barnbidrag, föräldraförsäkring, underhållsstöd och studiebidrag, Arbetsmarknad = ersättning vid arbetslöshet och arbetsmarknadsutbildning samt lönegaranti. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Tabell 7 Ålderspensionssystemet i basscenariot Procent av BNP 2000 2008 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060 Inkomster 8,0 7,4 7,4 6,9 6,9 6,7 6,6 6,6 6,6 Avgifter 6,5 6,4 6,6 6,2 6,3 6,4 6,4 6,5 6,5 Räntor, utdelningar m,m, 1,4 1,0 0,8 0,6 0,6 0,3 0,1 0,1 0,1 Utgifter 8,3 6,4 7,6 6,9 7,0 7,0 6,9 6,4 6,5 Pensioner 6,2 6,3 7,4 6,8 6,8 6,9 6,8 6,3 6,4 Övrigt 2,2 0,1 0,1 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 Finansiellt sparande -0,4 1,0 -0,1 -0,0 -0,1 -0,3 -0,4 0,2 0,1 Finansiella tillgångar, netto 32,4 22,0 22,9 17,3 14,3 9,0 3,4 2,2 3,0 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 2 Beräkningsmodeller Till de långsiktiga projektionerna används fyra olika modeller. I tre förmodeller görs beräkningar på mycket detaljerad nivå. Den demografiska utvecklingen har stor betydelse i dessa. Resultaten från dessa används sedan i en huvudmodell (FIMO). 2.1 AMOD en arbetsmarknadsmodell I den första förmodellen (AMOD) beräknas utvecklingen på arbetsmarknaden med hjälp av data från Arbetskraftsundersökningen (AKU). Deltagandet på arbetsmarknaden varierar över livscykeln, mellan kön och mellan personer med olika födelseland. Modellen bygger på arbetsmarknadsstatistik för personer i åldrarna 15-74 år uppdelad på män och kvinnor med olika födelseland i ettårsklasser. Det finns fyra olika födelseområden, Sverige, Norden utom Sverige, Europa utom Norden och utanför Europa. Det gör att det finns totalt 480 (=60*2*4) olika grupper. För respektive grupp beräknas olika kvoter som t.ex. sysselsättningsgrad, arbetskraftsdeltagande och medelarbetstid. I basscenariot antas dessa kvoter vara konstanta från ett visst år. Det kan tolkas som att "arbetsmarknadsbeteendet" är oförändrat. Dessa kvoter och befolkningsprognosen används sedan för att skriva fram olika arbetsmarknadsvariabler. I alternativscenarier kan de olika kvoterna ändras för att beskriva en förändring i beteendet. 2.2 CMOD en konsumtionsmodell I den andra förmodellen (CMOD) beräknas utvecklingen av offentlig konsumtion uppdelat på staten, primärkommunerna och landstingen. Ålders- och könsfördelade kostnader och nyttjandegrader hämtas från Inkomstfördelningsundersökningen (HEK) från 2004/2006 för ett antal olika ändamål som barnomsorg, utbildning (grundskola, gymnasium, högskola, övrig utbildning), vård (öppen och sluten vård, och tandvård), äldreomsorg/handikapp (hemtjänst, särskilt boende, färdtjänst, dagaktiviteter m.m.). I modellen skrivs den offentliga konsumtionen fram med den demografiska utvecklingen och kostnaden och nyttjandegrader per åldersgrupp och kön inom de olika verksamhetsområdena. Konsumtionen av tjänster som inte har åldersspecifik fördelning skrivs fram med totala befolkningen. 2.3 SESIM en pensionsmodell Den sista förmodellen (SESIM) används för att beräkna pensionsutgifterna. Som input till denna modell behövs ett antal ekonomiska förutsättningar som t.ex. BNP, sysselsättning och KPI. I praktiken genereras dessa förutsättningar delvis i huvudmodellen (FIMO), vilket innebär att modellerna måste köras parallellt. (Se www.sesim.org för en detaljerad beskrivning.) 2.4 FIMO en huvudmodell för långsiktsberäkningarna I huvudmodellen (FIMO) görs den slutliga beräkningen. Det är en beräkningsmodell som bygger på nationalräkenskapsdata och består av sju sektorer: stat, primärkommun, landsting, pensionssystem, hushåll, företag och utlandssektorn. I modellen finns offentliga utgifter och inkomster relativt detaljerat fördelat på staten, primärkommuner, landsting och ålderspensionssystemet. Modellen innehåller även ekonomiska variabler såsom BNP uppdelat på olika komponenter, sysselsättning, arbetslöshet, arbetade timmar, löner, priser, räntor osv. Modellen är ett slutet system i den meningen att en inkomst i en sektor alltid motsvaras av en utgift i en annan. Därigenom garanteras exempelvis att sparandet i staten, kommunsektorn och pensionssystemet summerar till den offentliga sektorns sparande, eller att sparandet i de inhemska sektorerna summerar till sparandet gentemot utlandet, dvs. bytesbalansen. Ekvationerna i FIMO utgörs av förenklade beskrivningar av regler för skatter och transfereringar. Varje inkomst eller utgift sätts i relation till en ekonomisk bas såsom t.ex. KPI, BNP, lönesumma, arbetslöshet eller ränta. Det vanligaste är att den relation som råder det sista året ligger fast framöver, vilket kan tolkas som oförändrade regler. Om reglerna ska ändras framöver, måste dessa relationer eller kvoter förändras. Vissa av dessa relationer är inte i jämvikt 2012 och anpassas därför successivt till normalnivåer. Därefter är de oförändrade. 3 Hållbarhetsindikatorer Vid bedömningen av den finanspolitiska hållbarheten kan flera olika hållbarhetsmått användas. De olika indikatorerna har olika fördelar och kompletterar varandra. I avsnittet nedan beskrivs S2-indikatorn, NPS-indikatorn (nödvändigt primärt sparande) och skuldkvoten. S2 och NPS är indikatorer som anger vad som krävs för att skulden ska stabiliseras på sikt. Måtten har samma utgångspunkt och är två olika sätt att presentera samma sak. 3.1 S2-indikatorn S2-indikatorn är härledd från den offentliga sektorns intertemporala3 budgetrestriktion. Den har villkoret att totala offentliga utfästelser som offentlig nettoskuld4 i utgångsläget och diskonterade framtida utgifter ska täckas av diskonterade framtida inkomster. Om så är fallet är de offentliga finanserna långsiktigt hållbara. Att den intertemporala budgetrestriktion ska vara uppfylld innebär inte att skulden når någon specifik nivå i framtiden. Det innebär endast att skuldnivån som andel av BNP stabiliseras. Indikatorn mäter storleken på den permanenta budgetförstärkning, som andel av BNP, som krävs i utgångsläget för att uppfylla restriktionen. Hållbarhetsindikatorn S2 definieras på följande sätt: S2 permanent budgetförstärkning som andel av BNP t index för året t0 startår 2008 tb slutår för underliggande offentligfinansiell projektion 2099 Dt nettoskuld som andel av BNP PBt justerat primärt finansiellt sparande som andel av BNP ?PBt förändring av justerat primärt finansiellt sparande relativt startåret, dvs. ?PBt=PBt-PBt0 r diskonteringsfaktorn, dvs. skillnaden mellan nominell ränta och nominell BNP-tillväxt Den första komponenten beskriver "belastningen", skuldsituationen och den budgetmässiga situationen, i utgångsläget. De sista två komponenterna relaterar till den framtida utvecklingen av kostnader och intäkter, som tar sig uttryck i ett förändrat justerat primärt finansiellt sparande. I kapitel 12 redovisas perioden fram till och med 2060. För att öka precisionen vid beräkningarna av S2, har perioden förlängts till 2099. Ett negativt värde på hållbarhetsindikatorn anger att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara enligt S2 och att det dessutom finns utrymme för budgetförsvagningar. Ett positivt värde på S2 innebär det omvända, dvs. en permanent budgetförstärkning måste genomföras motsvarande indikatorns värde, för att de offentliga finanserna ska bli hållbara. Det är viktigt att komma ihåg att det är en mycket stor osäkerhet i dessa beräkningar. De ska användas för att visa om det finns potentiella framtida problem. 3.1.1 Den beräkningstekniska överföringens inverkan på S2 En beräkningsteknisk överföring har i tidigare propositioner använts för att uppnå ett överskott på en procent 2015. Efter 2015 har överföringen legat kvar som en konstant andel av BNP. I denna proposition används ingen överföring. Vid jämförelsen av S2 mellan olika propositioner är det viktigt att vara medveten om hur överföringen påverkar S2. En överföring som är permanent och ligger som konstant andel av BNP från utgångsåret 2008 påverkar S2 fullt ut. Det innebär att om överföringen motsvarar en procent av BNP så kommer S2 att öka med 1,0. Om överföringen istället läggs in något senare t.ex. 2015 kommer effekten på S2 bli marginellt mindre. S2 ökar då med knappt 1,0. 3.2 NPS-indikatorn NPS-indikatorn (nödvändigt primärt sparande) är endast en alternativ presentation av implikationen av hållbarhetsindikatorn S2. Indikatorn säger vilket primärt justerat sparande som krävs i genomsnitt under en viss period, för att de offentliga finanserna ska vara långsiktigt hållbara. NPS-indikatorn uttrycker ett genomsnittligt mål för det justerade primära sparandet för att uppnå långsiktig hållbarhet. S2 å andra sidan uttrycker en avvikelse från det justerade primära sparandet som krävs i utgångsläget för att uppnå hållbarhet. 3.3 Skuldkvoten Statsskulden är en viktig del i hållbarhetsbedömningen. Det räcker inte att skulden stabiliseras för att finanspolitiken ska vara hållbar. Nivån måste vara rimlig också. Olika skuldkvoter är enkla mått att analysera. 4 Beskrivning av scenarier De långsiktiga kalkylerna bygger på ett stort antal antaganden. En del antaganden har gjorts för att skapa transparens och jämförbarhet snarare än för att på bästa sätt prognostisera en framtida utveckling. Som exempel kan antagandet om "oförändrad standard" i offentlig konsumtion nämnas. Historiskt har offentlig konsumtion ökat snabbare än vad demografin implicerar. Antagandet om oförändrad standard, eller konstant personaltäthet görs för att bedöma om dagens nivå på den offentliga servicen i kombination med en åldrande befolkning är förenlig med finanspolitisk hållbarhet. För att belysa känsligheten för olika antaganden och för att ge en mer nyanserad bild presenteras alternativa kalkyler där ett antal olika antaganden förändras var för sig. Scenarierna används gemensamt för att analysera finanspolitikens hållbarhet. Effekten på den finanspolitiska hållbarheten av de modifierade antagandena bedöms genom att jämföra olika hållbarhetsindikatorer. Tabell 8 Hållbarhetsindikatorer i de olika scenarierna Procent av BNP S2 NPS 2013-19 Nettoskuldkvot Basscenario 0,5 0,8 -17,7 Ofinansierad transferering 1,3 0,8 29,4 Högre vårdkostnader 8,2 8,3 53,5 Förbättrad hälsa 0,0 0,3 -26,0 Högre produktivitet 0,8 1,1 -13,1 Bättre integration 0,0 0,5 -47,9 Högre arbetslöshet 1,1 1,3 10,3 Lägre arbetskraftsdeltagande 0,9 1,1 1,2 Högre utträdesålder -0,8 -0,5 -42,3 4.1 Basscenario I basscenariot är antagandena förenklade för att skapa tydlighet. Arbetsmarknaden utvecklas på sikt i linje med den demografiska utvecklingen. Det innebär att utträdesåldern är konstant trots att medellivslängden ökar. Standarden i offentlig sektor antas vara oförändrad efter 2012 trots att det är tveksamt om befolkningen kommer att vara nöjd med en oförändrad standard i offentliga tjänster. Historiskt har det skett en standardförbättring. Politiken antas vara oförändrad framöver. Hållbarhetsindikatorn S2 är i denna kalkyl 0,5, vilket visar på att det inte finns utrymme för skattesänkningar eller utgiftsökningar. Kalkylen ger under givna förutsättningar svar på frågan om finanspolitiken 2012 är långsiktigt hållbar. Betydelsen av dessa förutsättningar och rimligheten analyseras i ett antal alternativscenarier. I tabell 9 redovisas en sammanfattning av resultatet i detta scenario. 4.2 Ofinansierad transferering Det finns alltid en risk att utgiftsökningar som till en början var avsedda att vara temporära i praktiken blir permanenta. I scenariot med ökade transfereringar höjs utgifterna permanent motsvarande en procent av BNP från år 2013. Transfereringarna antas delvis vara beskattade, vilket innebär att inkomsterna ökar något. I scenariot försämras hållbarheten med knappt en procentenhet. 4.3 Högre vårdkostnader I detta scenario antas den offentliga konsumtionen öka med 0,2 procent mer än vad som är befogat av den demografiska utvecklingen. I ett historiskt perspektiv (1980-2007) har denna sk "övertillväxt" i genomsnitt varit ca 0,7 procentenheter per år. Den historiska perioden är visserligen en period då den offentliga servicen byggdes ut. Ett antal reformer har genomförts under denna period. Det kan vara rimligt att anta att när vi har en ekonomisk tillväxt i samhället, kommer befolkningen att vilja ta ut en del av denna förbättring i form av en ökad konsumtion av tjänster av den typ som offentlig sektor tillhandahåller. I scenariot är finanspolitiken inte hållbar och S2 försämras till 8,2. Kalkylen visar att utrymmet för en offentligfinansierad offentlig konsumtion som är högre än vad som är demografiskt betingat är mycket begränsat. 4.4 Förbättrad hälsa bland de äldre En vanlig invändning mot att en åldrande befolkning medför ökade utgifter för vård och omsorg, är att de äldre blir friskare och att kostnaderna för vård snarare ökar mot slutet av livet än med ökande ålder.5 En ren demografisk framskrivning av kostnaderna sägs därför överdriva det framtida kostnadstrycket. I långtidsprojektioner kan denna effekt hanteras genom att flytta de åldersspecifika kostnaderna för vård och omsorg uppåt i åldrarna i takt med att livslängden ökar. I detta scenario har kostnaderna flyttats fram successivt. År 2099 har kostnadsprofilen för de över 60 år flyttats fram med den ökade medellivslängden, dvs. ca 4,5 år. Scenariot kan tillsammans med basscenariot ses som två ytterligheter. Jämfört med basscenariot förbättras S2 med 0,5. Hypotesen om att hälsoförbättringar medför minskade vårdbehov per ålder om livslängden ökar är dock inte oomtvistad. Medicinska landvinningar medför att fler kan uppnå hög ålder trots dålig hälsa, vilket kan leda till att det genomsnittliga vårdbehovet per ålder snarast kommer att öka. På senare tid har även utvecklingen mot en successivt förbättrad hälsa bland äldre ifrågasatts. I en nyligen publicerad forskningsantologi görs långsiktiga framskrivningar av sjukvårdskonsumtionen i Sverige.6 Författarna låter antalet vårddagar styras av den demografiska utvecklingen samt av ett antagande om successivt försämrad hälsa. Den försämrade hälsan baseras på observationen att den åldersspecifika hälsan bland dagens aktiva är sämre än vad den tidigare varit i motsvarande åldrar. Detta kan medföra att hälsan bland framtidens äldre kommer att vara sämre än bland dagens äldre. Om kostnaden per vårddag ökar i takt med historiska mönster får detta till följd att vårdkostnaderna ökar dramatiskt. 4.5 Högre produktivitetstillväxt I produktivitetsscenariot antas att produktivitetsutvecklingen i näringslivet är 0,2 procentenheter högre än i basscenariot. På lång sikt antas lönekostnadsandelen vara konstant. Därmed kommer lönerna att öka snabbare i näringslivet när produktiviteten blir högre. Lönerna i offentlig sektor antas följa lönerna i privat sektor och därmed stiger även kostnaderna i offentlig sektor. I scenariot är S2 0,3 högre än i basscenariot, dvs. scenariot visar på att en högre produktivitet leder till något sämre hållbarhet. 4.6 Bättre integration på arbetsmarknaden Personer som är födda utomlands har som grupp ett lägre arbetskraftsdeltagande än svenskfödda. En ökad integration skulle kunna leda till ett högre arbetskraftsdeltagande i denna grupp. Därmed skulle tillväxten bli högre och de offentliga inkomsterna stiga och vissa utgifter minska. I detta scenario antas att de skillnader som finns mellan svenskfödda och utrikes födda i arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad minskar med en tredjedel. Det leder till att antalet arbetade timmar och BNP 2060 blir 1,4 respektive 1,5 procentenheter högre i nivå. S2-indikatorn förbättras jämför med basscenariot med 0,5 procentenheter. 4.7 Högre arbetslöshet Regeringen har genomfört omfattande reformer i syfte att öka arbetsutbudet. Det råder dock en osäkerhet om storleken på effekterna. Även i avsaknad av reformer är det osäkert vad den framtida sjukfrånvaron, medelarbetstiden, sysselsättningsgraden och jämviktsarbetslösheten blir framöver. I scenariot med högre arbetslöshet antas att jämviktsarbetslösheten är en procentenhet högre än i basscenariot. Sysselsättningsgraden och antalet arbetade timmar är en procent lägre. Detta scenario har en S2-indikator som är 0,6 procentenheter sämre än i basscenariot. 4.8 Lägre arbetskraftsdeltagande I detta scenario är sysselsättningsgraden, antalet arbetade timmar och arbetskraftsdeltagandet en procent lägre jämfört med basscenariot. Jämviktsarbetslösheten är därmed oförändrad. Jämfört med basscenariot försämras S2 med 0,4. Skillnaden mellan antagandet i detta scenario och antagandet i basscenariot kan tyckas vara liten när det sätts i relation till att effekten av regeringens politik bedöms vara att timmarna långsiktigt ökar med ca 4 procent och att osäkerheten är stor. 4.9 Senarelagd utträdesålder7 från arbetsmarknaden Med tanke på att medellivslängden stiger med knappt fyra respektive drygt fem år för kvinnor och män fram till nästa decennieskifte kan det vara rimligt att anta att befolkningen i framtiden kommer att vara aktiva längre på arbetsmarknaden. I annat fall innebär en politik som medför långsiktig hållbarhet att dagens generationer kommer att finansiera framtida generationers ökade andel av år som består av enbart fritid. I scenariot har utträdesåldern anpassats så att kommande generationer har samma andel år av fritid som dagens generation. Det innebär att utträdesåldern stiger med tre år mellan 2012 och 2099. En höjning av utträdesåldern där andelen år med enbart fritid är oförändrad jämfört med basscenariot, innebär att S2 förbättras med 1,3 jämfört med basscenariot. I detta scenario där fritiden är "rättvisare" fördelad mellan olika generationer finns det inget problem med hållbarheten. S2 är -0,8. 5 Jämförelse med budgetpropositionen för 2009 I avsnittet nedan redogörs för skillnader mellan basscenariot i denna proposition och basscenariot i budgetpropositionen för 2009. Offentlig konsumtion i löpande priser utvecklas starkare nu på grund av att deflatorn till större del skrivs fram med timlöneutvecklingen och mindre med KPI än tidigare. Priset på offentlig konsumtion är därmed högre framöver jämfört med tidigare. I reala termer utvecklas dock konsumtionen svagare, vilket delvis motverkar prisökningen. Förändringen i den reala utvecklingen beror på att modellen som skriver fram konsumtionen har uppdaterats och vidareutvecklats, bl.a. utvecklas äldreomsorg/handikapp och sjukvård i reala termer svagare. Förändringen av den offentliga konsumtionen har försämrat hållbarheten och därmed S2-indikatorn. Denna revidering får med tiden allt större effekt på det primära sparandet, vilket har stor betydelse vid beräkningen av S2. Kapitalförslitningen i offentlig sektor har reviderats upp något framöver. Förändringen påverkar inkomst- och utgiftssidan i samma omfattning och riktning. Därmed är det ingen effekten på det offentligfinansiella saldot och S2. Den ekonomiska utvecklingen och offentliga sektorns sparande väntas bli betydligt sämre de närmsta åren än vad som förutsågs i budget-proposition för 2009. Finanskrisen har också lett till att värdet på tillgångarna i utgångsläget skrivits ned. Effekten är dock begränsad på S2. På lång sikt kommer antalet arbetade timmar att återhämta sig och jämviktsarbetslösheten sjunka till samma nivå som i budgetpropositionen för 2009, vilket har en positiv effekt på det primära saldot. I nuvarande basscenario finns inga stora överskott 2015 och därmed finns ingen beräkningsteknisk överföring som i budgetpropositionen för 2009. Där var överföringen 3,3 % av BNP. Att överföringen har tagits bort har bidragit till att förbättra S2 med 3,3. Det har haft en konstant positiv effekt på det primära sparandet. S2-indikatorn är ca 0,5 i basscenariot, vilket kan jämföras med -0,1 i budgetpropositionen för 2009. En jämförelse av S2-indikatorn indikerar en viss försämring. Vid jämförelse bör dock även den beräkningstekniska överföringen beaktas och då blir slutsatsen att försämringen är stor. Vid en jämförelse av det primära sparandet fram till 2060 i denna proposition, kan försämringen i S2 vara intuitivt svår att förstå. Det beror dock på kombinationen av två viktiga förändringar. Nämligen borttagandet av den beräkningstekniska överföringen och successivt höjd offentlig konsumtion i nominella termer. Den sista får allt större konsekvenser på det primära sparandet. År 2099 som används som slutår i beräkningen av S2 är det primära sparandet negativt. Tabell 9 Offentliga finanser i basscenariet Procent av BNP 2000 2008 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060 Primära inkomster 54,4 50,4 50,1 48,2 48,8 49,5 49,7 49,5 49,5 Skatter och avgifter 51,3 47,0 46,3 44,8 45,4 46,3 46,6 46,5 46,7 Övriga inkomster 3,1 3,4 3,8 3,4 3,4 3,3 3,1 3,0 2,8 Primära utgifter 49,5 48,6 54,7 47,6 48,2 49,7 49,9 49,2 49,7 Transfereringar 21,0 19,1 22,4 19,6 20,0 20,2 20,1 19,4 19,5 Konsumtion 26,0 26,4 28,8 25,1 25,4 26,7 27,0 27,0 27,4 Investeringar 2,5 3,1 3,5 2,9 2,8 2,8 2,8 2,9 2,9 Primärt finansiellt sparande 4,8 1,8 -4,6 0,6 0,6 -0,2 -0,2 0,2 -0,2 Kapitalinkomster, netto -1,1 0,7 0,8 0,0 0,1 0,4 0,5 0,7 0,8 Finansiellt sparande 3,7 2,5 -3,8 0,6 0,7 0,2 0,3 0,9 0,6 Finansiell ställning Statsskuld 56,8 33,6 41,4 33,4 24,5 12,6 5,6 -1,3 -3,7 Mastrichtskuld1 53,6 38,0 46,4 39,4 32,2 21,4 14,6 7,5 4,9 Nettoskuld 5,7 -13,8 -7,9 -4,1 -8,4 -12,6 -12,0 -16,0 -17,8 1 Offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld minus pensionssystemets tillgångar av statspapper (se kapitel 12). Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Tabell 10 Offentliga finanser, skillnader (basscenario) mellan denna proposition och budgetproposition för 2009 Procent av BNe 2008 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060 Primära inkomster -0,1 1,3 -0,9 -0,7 -0,1 0,2 0,5 0,7 Skatter och avgifter -0,2 0,5 -1,6 -1,4 -1,1 -0,8 -0,6 -0,4 Övriga inkomster 0,2 0,8 0,7 0,8 0,9 1,0 1,1 1,1 Primära utgifter 0,5 6,6 -1,5 -1,5 -1,8 -1,2 -0,6 0,1 Transfereringar -0,0 3,2 1,0 1,3 1,2 1,2 1,3 1,3 Konsumtion 0,4 3,0 0,6 0,5 0,3 0,8 1,4 2,0 Investeringar 0,2 0,5 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Teknisk justering 1 0,0 0,0 -3,3 -3,3 -3,3 -3,3 -3,3 -3,3 Primärt finansiellt sparande -0,5 -5,3 0,6 0,8 1,6 1,5 1,1 0,6 Kapitalinkomster, netto 0,3 -0,1 -1,0 -1,1 -0,5 0,3 1,0 1,6 Finansiellt sparande -0,2 -5,4 -0,4 -0,3 1,2 1,8 2,1 2,2 Finansiell ställning Statsskuld 2,5 17,6 22,3 19,5 7,3 -8,5 -22,4 -33,9 Maastrichtskuld 2 2,5 18,1 23,1 21,1 8,7 -7,5 -21,6 -33,0 Nettoskuld 10,4 17,0 25,4 22,9 10,7 -5,5 -19,4 -30,5 1 Transferering från staten till hushållen som medförde att det finansiella sparandet i offentlig sektor blev precis en procent av BNP 2015 i budgetproposition för 2009. 2 Konsoliderad bruttoskuld minus pensionssystemets tillgångar av statspapper. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 1 Tidigare var produktivitetsutvecklingen i offentlig sektor per definition noll i nationalräkenskaperna. Dessa principer har nu reviderats så att produktivitetsnivån i vissa delar av offentlig sektor kan variera över tiden. De resultat som hittills redovisats ger dock lite vägledning och antagandet om konstant produktivitet behålls därför i de långsiktiga projektionerna som presenteras här. 2 Persistenseffekter innebär att en del av dem som förlorar sina arbeten inte kommer tillbaka till yrkeslivet, även när konjunkturläget har vänt. Denna situation är vanligare bland äldre. 3 En intertemporal budgetrestriktion är en budgetrestriktion som inte är knuten till enbart en period utan är en restriktion som ska uppfyllas över flera perioder. I definitionen av S2-indikatorn sträcker sig denna period in i oändligheten. 4 Av praktiska skäl använder AWG (Ageing Working Group) Maastrichtskulden i sina beräkningar. Det innebär att S2 i deras beräkningar är svåra att jämförbara med beräkningarna i denna proposition där nettoskulden används. 5 Gerdtham & Jönsson (1990) Sjukvårdskostnader i framtiden - vad betyder åldersfaktorn? Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO. Ds 1990:39. 6 Klevmark & Lindgren red. (2008) Simulating an Ageing Population - A microsimulation approach applied to Sweden. Contribution To Economic Analysis 285. Emerald Publishing. 7 Utträdesåldern beräknas som summan av arbetskraftsdelatagndet i de olika ettårsklasserna från 48 år till 74 år dividerat med arbetskraftsdeltagandet bland 47-åringar. Till detta adderas 47,5. (Se även Genomsnittlig pensionsålder i de nordiska länderna - med internationell inblick, Försäkringskassan.) ?? ?? ?? PROP. 2008/09:100 BILAGA 4 PROP. 2008/09:100 BILAGA 4 4 15 PROP. 2008/09:100 BILAGA 4 4 PROP. 2008/09:100 BILAGA 4 16